INSTITUCIONES

FIN DE CICLO (Impotencia política e ineficacia administrativa)

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“En la administración pública no se piensa, se improvisa” (Alejandro Nieto)

Nadie podrá ocultar que el reto al que se enfrentan los poderes públicos con la pandemia es extraordinario, excepcional y de una complejidad inusitada. Cualquier calificativo se queda corto. Las medidas adoptadas, aunque tardías y, además, objeto siempre del legítimo debate político sobre si ir o no más lejos en su alcance, eran necesarias. Otra cosa es cómo se estén ejecutando. La respuesta ciudadana está siendo, por lo común, bastante razonable. Aunque el bochorno nos inunde viendo determinadas actitudes puntuales. El cansancio y el estrés por el confinamiento hacen mella. La responsabilidad individual, aún así, está primando. Y no digamos nada del compromiso del personal sanitario, de las fuerzas y cuerpos de seguridad o de las unidades del ejército, de las trabajadoras y empleados de supermercados, comercios de alimentación, farmacias, transportistas y repartidores, entre otros colectivos. Algún día habrá que dar infinitas gracias a estas personas que se están dejado la piel (cuando no la vida) y asumiendo enormes riesgos por mantener nuestra existencia sin más sobresaltos que los derivados de la situación excepcional propia del confinamiento.

Sin embargo, algo está fallando estrepitosamente. Salvo excepciones contadas y puntuales, que afortunadamente existen y están sirviendo para entronizar algunos liderazgos contextuales (Nye Jr.), todavía hay un buen número de responsables políticos ausentes, otros desnortados, algunos carentes de estrategia y, en fin, los hay incluso sin apenas capacidad de reacción. Cuando más reflejos se necesitan, menos se muestran. La inteligencia política, ahora más necesaria que nunca, salvo destellos puntuales, brilla por su ausencia. Las estructuras directivas de las organizaciones públicas, hipotecadas completamente por la política, van a remolque de las circunstancias. Y la Administración Pública, sin apenas política efectiva ni dirección que se precie, carece de hoja de ruta, perdiéndose en el laberinto de leyes, reglamentos y medidas de excepción o pasillos burocráticos. Algunos finos juristas claman al cielo afirmando que el estado de alarma es insuficiente: se debe recurrir al estado de excepción. Y si me lo fían más alto, por qué no al estado de sitio, pues sitiados estamos por un virus cabrón, ayuno de piedad o de consuelo. La normalidad constitucional está hecha trizas, no la compliquemos más.

Hay cosas que me siguen llamando la atención. No ahondaré en los déficits de gestión en los procesos de compra pública de material sanitario, donde un Ministerio sin atribución ni experiencia alguna en gestionar (pues desde hace décadas no tiene competencias de esa naturaleza), ha demostrado hasta la fecha (ojalá se corrija) una manifiesta incapacidad para llevar a cabo tareas complejas. No cabía sorprenderse. El error de diseño consistió, como ya he expuesto varias veces, en departamentalizar la autoridad competente y hacer descansar el peso mayor en el Ministerio más débil. En todo caso, esa carencia se podría haber reforzado con recursos procedentes de otros departamentos: ¿Dónde están los cualificados funcionarios de élite de la AGE que debían dar respuestas adecuadas y eficientes a un problema de tal envergadura?, ¿no se han sabido movilizar y reasignar? Si es esto último, la cosa es grave. Muchas preguntas que algún día se habrán de contestar. De momento, la gestión de la Administración Central, esa “autoridad competente” en el estado de alarma, está dando, paradojas del lenguaje, muestras notables de incompetencia. Lo peor que se puede hacer es centralizar competencias para, acto seguido, no saber qué hacer con ellas. Para eso hubiese sido mejor centralizar decisiones y descentralizar ordenadamente la gestión. Otro modelo de diseño de gestión del estado de alarma. Al final, por la vía de los hechos, es lo que se está haciendo. La necesidad, obliga. Más cuando de resolver una crisis sanitaria (ya humanitaria) se trata.

Las Comunidades Autónomas se quejan, además, una y otra vez de que no tienen ni les llegan los recursos para afrontar tal pandemia. El gradual desmantelamiento (“recortes”) de la sanidad pública es una explicación cabal. Pero no la única. Todos, con mayor o menor intensidad, han recortado, como ahora volverán a hacerlo por necesidades del contexto (esperemos que no en sanidad). Se verá en pocos días o en unas semanas. Y serán recortes durísimos. Tal vez como no hemos conocido nunca.

Nuestra percepción era equivocada, no disponíamos de una sanidad excepcional, sino más bien de personal sanitario extraordinariamente cualificado (medicina y enfermería, entre otros). Y con una vocación de servicio público que en estos momentos no hace falta calificar. Los hechos lo dicen todo. Pero el Sistema Nacional de Sanidad era una entelequia legal, inexistente. Pura ficción. La gestión sanitaria, avanzada en algunas Comunidades Autónomas (en otras, no tanto), sigue, sin embargo, necesitada de la introducción de criterios de profesionalidad en la dirección sanitaria, con capacidad de anticipación, así como estratégica, pero también con autonomía organizativa y recursos para desarrollar sus competencias de forma efectiva. Cuando esta pandemia se supere, habrá que hacer balance. Y adoptar medidas drásticas. No hay alternativas. Reconstruir el diezmado sistema de salud pública será una tarea inaplazable y hercúlea. Imprescindible. Pero debe salir algo nuevo, no más de lo mismo: nuevos valores, nuevas formas de organización y de gestión, captar excelencia también en profesiones tecnológicas, así como más flexibilidad y menos burocracia. Medidas imprescindibles. La gestión de datos sanitarios está mostrando uno de los puntos negros más evidentes de esta crisis. Uno más.

Otro punto caliente que, por ejemplo, también ha saltado a los medios es la inexistencia de plantilla por parte de las Comunidades Autónoma para gestionar los expedientes de regulación temporal de empleo. Los servicios administrativos de gestión de ERTES están colapsados. El Consejo de Ministros de hoy viernes ha pretendido una vez más solucionar problemas de gestión con el “BOE”, arma formal y no siempre efectiva, que no pocas veces choca contra una realidad testaruda. Paradojas de la vida burocrática, mientras centenares de miles de empleados públicos han sido enviados a sus domicilios a trabajar (para hacer -con salvedades- más “tele” que “trabajo”), a nadie se le ha ocurrido iniciar un expediente exprés de planificación de recursos humanos que reasigne transitoriamente efectivos (o, en su caso, tareas) y refuerce profesionalmente esos servicios administrativos que han de gestionar tales trámites. A los funcionarios técnicos y de tramitación les costará más o menos adaptarse a esa gestión de expedientes, pero lo pueden hacer en un tiempo razonable y con el debido apoyo de formación y asesoramiento telemático. Y si la legislación encorseta esa posibilidad inmediata de reasignación (que, con voluntad, se puede resolver en unas horas o en muy pocos días), a qué espera el Gobierno para adoptar medidas normativas extraordinarias en la función pública que flexibilicen una legislación ya obsoleta e inservible. Ha sido sorprendente que, en el ámbito público, todas las medidas de organización y gestión del tiempo de trabajo se hayan adoptado en “notas”, “circulares” e “instrucciones” (cada Administración Pública “a su bola”). Hasta hoy no se ha dictado ni una sola medida normativa excepcional, algo muy diferente al sector privado (Real Decreto-Ley 8/2020 y, hoy mismo, Real Decreto 9/2020), salvo las relativas a contratación pública y procedimiento administrativo). Regulan “lo externo” y abandonan a su suerte a la organización y a sus empleados públicos.

En fin, son solo algunas muestras de las fatales consecuencias de un desorden político y de gestión, que pondrá muchas cosas patas arriba cuando la crisis amaine (pues tardará tiempo en cerrarse). Por mucho que algunos sigan empeñados en mantener sus prebendas y privilegios, nada volverá a ser como antes. Se barruntan cambios radicales, de actitud y de exigencia. A la Administración y al empleo público se le mirará con lupa, en un escenario de paro desbocado, empresas cerradas, autónomos arruinados y crecimiento inmediato de la pobreza, por mucho que se empeñe el Gobierno en utilizar el BOE una vez más como dique de contención de una sangría de despidos que no se podrá detener.

En ese incierto y preocupante contexto que se alumbra, sólo quisiera traer a colación algunas reflexiones finales sobre determinados puntos críticos pésimamente resueltos que deben corregirse de inmediato, si es que el sector público de este país quiere realmente salir adelante. Aunque la lista es solo telegráfica, indicativa e incompleta, ahí va:

  • La política debe racionalizarse radicalmente, echar de sus filas a incompetentes y corruptos, así como dejar de utilizar los presupuestos y cargos públicos como premios para sus amigos políticos y afines ideológicamente. O se hace política con visión de futuro, o estará muerta. Es la hora de la Integridad y de la Transparencia, así como de la Rendición de Cuentas. Se ha de eliminar la mediocridad política, es una medida de salud pública. Deben dejar de recalar en puestos de responsabilidad política quien no sabe qué hacer en la vida profesional ni nada acredita. El Gobierno de la sociedad es cosa seria.
  • No podemos tolerar ni un minuto más tanta incompetencia directiva teñida de amateurismo. Está costando muchos recursos y, sobre todo, en estos momentos (no es retórico) muchas vidas. La dirección de las organizaciones públicas de todo tipo y condición, deben profesionalizarse sin demora. Echar a patadas a directivos políticos amateurs es una necesidad existencial. El clientelismo político debe erradicarse totalmente de las instituciones públicas y del propio sector público. Quien utilice el presupuesto para “colocar” amigos, familiares o miembros de su partido, debe ser denunciado públicamente de forma inmediata. Y debe dejar el cargo sin demora. Una sociedad civil exigente es la premisa.
  • Es imposible afrontar los retos de futuro con una Administración de corte decimonónico, bañada de palabras hueras (Buen Gobierno, Gobernanza inteligente, etc.), cuando hemos sido incapaces (excepciones aparte) de implantar una efectiva Administración digital (electrónica) que sirviera como instrumento para gestionar una crisis como la actual, cuyas letales consecuencias estamos pagando.
  • Con unas Administraciones Públicas sobrecargadas de funcionarios que tramitan y que, aplicando una legislación casi siempre inadaptada e interpretada formalmente también por algunos jueces que apenas miden sus consecuencias económicas y de gestión (podría poner varios “ejemplos”), se ponen trabas sinfín a necesidades imperiosas e inaplazables. Un marco normativo desvencijado, que no puede dar respuesta real a lo ordinario, menos a lo excepcional. Y una Administración envejecida (como factor de riesgo) en la que proliferan (casi hasta el monopolio) los juristas y escasean (o simplemente no existen) los informáticos, tecnólogos, ingenieros de datos, estadísticos, matemáticos, etc. Así, resulta un sueño enfrentarse a desafíos del siglo XXI a pandemias o catástrofes, pero también a las exigencias del futuro. No se puede afrontar esos retos con recursos humanos del pleistoceno administrativo, tribunales de justicia incluidos.
  • Y, en fin, con una política de recursos humanos inexistente en el sector público, sin planificación estratégica ni operativa, sin modelo selectivo real y efectivo, con una formación obsoleta y un empleo público cargado graciosamente de derechos y con absoluta carencia de valores, enfrentarse a retos del futuro es un pío deseo. O se refunda completamente la función pública o su declive será todavía más imparable, hasta hacerse completamente prescindible. Nada puede seguir como hasta ahora. También hay que redefinir de raíz el papel del sindicalismo en el empleo público y ponerle límites estrictos a una función que sólo piensa en términos de endogamia (por su propias clientelas) y nunca sociales o en la ciudadanía en su conjunto. La brecha existente entre el sindicalismo y su deformada versión pública es insostenible. Su insolidaridad (algo radicalmente ajeno al ADN sindical), hoy en día ya es manifiesta.

Podría multiplicar el cuadro de dolencias que aqueja al sector público español, sea cual fuere el nivel de gobierno. No obstante, es suficiente con lo expuesto para concluir que lo que está pasando no es casualidad. Con este cuadro sumariamente descrito, que las cosas salieran razonablemente bien rayaría el milagro. La dureza de la pandemia no podría haberse evitado. No hay que ser demagogos. Pero sí se podrían haber atenuado algunos de sus efectos más duros y, en todo caso, atender mejor a la ciudadanía, evitar algunas muertes y prestar más atención y mejor servicio a una población, especialmente aquellos colectivos más vulnerables, cuyos zarpazos están causando hondo dolor colectivo (personas de tercera edad). También deberíamos haber sido más previsores (análisis de riesgo), y haber tenido mejor capacidad de respuesta, así como tendríamos que haber gestionado de modo más eficiente los recursos públicos, siempre escasos. Eso también habrá que aprender.

En estos momentos sólo cabe lamentar que, siempre con excepciones, que afortunadamente las está habiendo, el sistema político-burocrático está mostrando todas sus limitaciones, ineficacias e ineficiencias. Reina una vez más la improvisación y el amateurismo, cargado (eso sí) de buena voluntad y excelentes palabras, así como mensajes de una esperanza que no llega y de héroes entronizados, pero también sacrificados. Tiempos muy duros. Pero no se trata de eso. Lo que está pasando no debería volver a pasar nunca más. El bienestar de la ciudadanía y la dignidad humana (pues también se trata de eso) se defiende con buena política y con eficacia administrativa. No con discursos ni proclamas. Ya no hay excusas. De aquí sólo se puede salir mínimamente airosos con una agenda de transformación radical de lo público y de las instituciones públicas. Lo demás, será absolutamente insuficiente y una pérdida de tiempo. Quien primero lo vea, tendrá premio. Tiempo de descuento.

LA AGENDA 2030 DESPUÉS DE LA PANDEMIA: REDEFINIENDO ESTRATEGIAS

 

 

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Nada será igual una vez superada la pandemia derivada del COVID-19. La emergencia sanitaria pasará, desgraciadamente con miles o decenas de miles de muertos. Y luego vendrá el calvario económico-financiero, ya iniciado en muchos casos, esperemos que sea temporal y no prolongue demasiado en el tiempo. Si todo va razonablemente bien, en un año o algo más se podrá comenzar a sacar la cabeza. Hay quien opina que incluso antes. Mejor aún. De los peores escenarios, ni hablemos, menos ahora.

Mientras tanto, hay muchísimas cuestiones que se encuentran en estado de hibernación. La situación de absoluta excepcionalidad que vivimos ha devorado la normalidad, hasta convertirla en una rareza ya olvidada. Los cuadros de ansiedad y el nerviosismo irán creciendo conforme el encierro consuma días o semanas del calendario. Intentamos normalizar lo que es excepcional. Y no es fácil. Tampoco en la vida de las organizaciones públicas, que -por mucho entusiasmo que pongan los profetas de la administración digital- sigue ofreciendo innumerables puntos negros. La gestión no está siendo precisamente el punto fuerte de esta crisis, teñida de improvisación. Y la voluntad, por muy firme que sea, no todo lo arregla. Hay que tener capacidad de previsión o anticipación de riesgos, planificación, inteligencia política y organizativa, así como fuertes facultades de ejecución, imprescindibles en escenarios de excepción. Más hacer y menos anunciar. Tiempo habrá de ocuparse de ello, cuando esta dramática crisis, no solo sanitaria, sino también ya humanitaria, comience su inevitable curva descendente y se tranquilice (aunque no se normalice) la situación.

En nueve días todo ha dado la vuelta. Ya nadie se acuerda de la Agenda 2030. El joven e incipiente Gobierno se ha encontrado en poco más de dos meses sumido en la mayor emergencia que ha podido conocer la inmensa mayoría de la ciudadanía en sus propias vidas. Su programa se ha quedado obsoleto e irrealizable. Sus generosas y fragmentadas estructuras, caducas e inservibles. Ningún responsable ministerial hará lo que anunció, si es que previó algo. Un Ministerio “sin brazos” ejecutivos se encarga, paradojas de la vida, de gestionar los aspectos más sensibles de la crisis inmediata, los que requerirían más capacidad operativa. Ni tiene costumbre, ni sabía cómo hacerlo. Lo intenta. Hace “lo que puede”. No es fácil gobernar la excepción. Otros departamentos esperan su turno o ensayan vanamente cómo hacer algo que sea útil, mirándose de reojo. Demasiados timoneles para un barco en plena tempestad. Aunque al timonel sanitario (un ministerio hasta hace unas semanas “casi” decorativo) le ha tocado el papel más duro en el reparto. También han llegado las primeras medidas económicas de choque, y las primeras medidas sociales. Vendrán muchas más. Sólo es el principio.

¿Ha saltado la Agenda 2030 por los aires? Aunque a algunos sorprenda, mi tesis es que en ningún caso. La Agenda sigue viva. Y no queda otra opción que tenerla muy en cuenta, aunque el Gobierno esté salpicado de origen por un desorden de reparto de atribuciones en esta materia digno de ser resaltado. Sin embargo, la Agenda 2030 tendrá un protagonismo secundario o escasamente relevante en los próximos meses (no estamos ahora, por ejemplo, para prohibir desplazamientos en vehículos contaminantes y “meter” a los ciudadanos en transportes públicos atestados de potenciales virus), pero esa es una mirada de corto plazo sin tener en cuenta que si algo necesita este país a partir de que el cielo comience a escampar, es estrategia o, si se prefiere, mirada de luces largas.  Dejar el regate corto. Abandonar el sectarismo. Y remar todos a una. O, al menos, intentarlo. Siempre habrá quien lo haga en sentido inverso.

No cabe duda que los programas de gobierno aprobados por los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) han sido literalmente calcinados por el COVID-2019. Al menos durante los ejercicios presupuestarios de 2020 y 2021 (si es que, en un inexcusable ejercicio de responsabilidad colectiva, se llegaran a aprobar unos imprescindibles Presupuestos Generales del Estado), la situación de emergencia sanitaria se vestirá con los ropajes de emergencia económico-financiera y social. Tampoco me cabe ninguna duda que la Agenda 2030 deberá redefinirse transitoriamente en sus prioridades y metas inmediatas. Y profundamente.

No pretendo en esta breve entrada indicar en qué sectores o ámbitos habrá que priorizar. Lo he hecho en otro lugar, un trabajo pendiente de difusión. Pero no se puede obviar que ese nuevo contrato social que implicaban los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, deberá ajustarse, al menos durante un período, al contexto derivado de esta crisis que se está incubando. La lucha contra la pobreza vuelve a primera línea, como asimismo la protección de la salud y la ansiada conquista del bienestar, del trabajo “decente” y del desarrollo económico, ahora parado en seco y con marcha atrás. No deja de ser una paradoja que, en esta emergencia sanitaria, muchos de quienes nos permiten subsistir sean personas que trabajan en empleos precarios y mal retribuidos, mientras otros con trabajo estable y razonablemente o bien retribuido se protegen en sus domicilios. En fin, la reducción de la desigualdad será un ODS importante también en este período. Pero, todos lo son. El problema es que algunos de tales objetivos dormirán un tiempo. Ya habrá tiempo de reanimarlos. Ahora toca lo inmediato.

Si alguna utilidad tiene la Agenda 2030 es que debería hacer pensar estratégicamente a la política y a las administraciones públicas, superando esa visión de corto plazo que ahoga las agendas políticas, directivas y burocráticas: saltar el muro de la legislatura y mirar más allá es lo que nos permite la Agenda.  Algo imprescindible, pero apenas practicado. Y tiene un gran valor, que no se debe perder.

Y, como vengo insistiendo en este Blog, nada de la Agenda 2030 se conseguirá realmente sin una inversión firme y decidida (política, normativa, ejecutiva y social) en la construcción de un sistema de Gobernanza Pública efectivo y eficiente (ODS 16). Si algo nos está enseñando dramáticamente esta crisis triangular (sanitaria-económica-social), aunque aún sea pronto para advertirlo, es que el sistema institucional y de gestión tiene un enorme recorrido de mejora. En lo que afecta en estos momentos a algunas de las dimensiones de la Gobernanza Pública, la situación está ofreciendo unos flancos de debilidad incontestables para detener este desastre humanitario que se está gestando en nuestro país. Por ejemplo, en ámbitos tales como: integridad pública y ejemplaridad, ética del cuidado, transparencia efectiva, administración digital, gobernanza interna o gestión eficiente de las organizaciones públicas, así como de una correcta dirección, gestión y reasignación o movilización de recursos humanos del sector público, o (la ya más que visible) carencia de perfiles estadísticos, informáticos, ingenieros de datos y matemáticos en las Administraciones Públicas. No es ninguna casualidad que sean precisamente Italia y España, con sus enormes debilidades político-institucionales y administrativas (por no hablar de las financieras), los países europeos dónde, por ahora, se está cebando más la destrucción del virus.

Invertir en un modelo de fortalecimiento institucional en sus múltiples facetas o dimensiones (especialmente, en lo que afecta a reforzar las capacidades institucionales y organizativas, la anticipación y prevención de riesgos, la gestión eficiente, la administración digital, los datos abiertos y la protección de datos, así como corregir la política errática e inútil de gestión de recursos humanos en el sector público, etc.), comienza a ser un reto inaplazable.  También el liderazgo contextual es eso. Liderar ese cambio.

No se saldrá adecuadamente de esta tremenda crisis sin un proceso de transformación radical de nuestro sector público. Ya no valen medias tintas. Ni miradas autocomplacientes. Reinventar el sector público será imprescindible, tras la ola de devastación que ya está destrozando sus frágiles cimientos. Quien no lo vea, es que está ciego. O sencillamente que vive en su cápsula ideológica o en su zona política de confort, fuera del mundo real. El gran problema al que nos deberemos enfrentar es que esa política de vieja factura o esa Administración destartalada e ineficiente pretendan seguir funcionando en un futuro inmediato como si nada hubiese pasado. Y está pasando mucho. Más lo que hoy en día se puede ver “desde casa”. Mucho más.

EMPLEO (PÚBLICO) DUAL

 

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“¿Qué es el riesgo? Es la incertidumbre sobre el resultado”

Michael Lewis, El quinto riesgo. Un viaje a las entrañas de la Casa Blanca de Trump, Deusto, 2019, p. 180)

 

Debo reconocer que mi perplejidad va en aumento conforme pasan los primeros días de esta situación excepcional declarada. Me sorprende cómo una crisis de tal magnitud del siglo XXI se pretende gestionar con soluciones institucionales propias del siglo XIX. La (in)capacidad de gestión es lo que añade valor (o lo quita) a un escenario tan preocupante. Hacer frente a esta insólita crisis con soluciones tradicionales, una arquitectura departamental clásica y escasas posibilidades de penetrar en el territorio, implican una más que previsible impotencia en la aplicación efectiva de las (descafeinadas) medidas impuestas por el decreto de declaración del estado de alarma. Las estructuras colegiadas o fragmentadas son inútiles en las situaciones de excepcionalidad máxima. La cadena de mando no se puede delegar cuarteada y absolutamente en un marco de excepción grave, sí en la normalidad. Sin un Comisionado Ejecutivo, al margen de “colegios” que le asesoren o delegaciones expresas, las responsabilidades se diluyen y la coordinación se convierte en pío deseo.

Se sigue viendo el problema con una mirada sectorial, predominantemente sanitaria. Hay que proteger al sistema de salud, sin duda. El personal sanitario es el héroe épico de esta guerra global. Pero nos lo estamos llevando por delante. Y ponerlo de “escudo” me parece poco afortunado, cuando más de dos millones y medio de empleados públicos se refugiarán en sus hogares (y así lo están pidiendo no pocas personas en las redes y en los “blogs”, en un claro ejemplo de insolidaridad funcionarial) para “no ser contagiados”. Claro que hay que protegerse, per también proteger a los demás, y esta es la esencia del servicio civil. El peso de la lucha “contra el virus” lo lleva el sufrido colectivo sanitario que, con escasos medios y logística mejorable, día a día se está viendo diezmado. Y lo peor sería que tuviera dificultades, que presumiblemente las tendrá, de afrontar con éxito la larga batalla. Luego vienen las fuerzas y cuerpos de seguridad, también los militares y algunos otros colectivos de empleados públicos o del sector público que resultan imprescindibles por razones logísticas (transportes, servicios sociales, recogida de basuras, limpieza, etc.). Todos ellos en la trinchera. O en primera línea de fuego. La singularidad de esta “guerra” (Macron dixit) vestida de pandemia silente y difusa hace que no haya “retaguardia”, pues el resto permanece recluido en su domicilio. Si falla la primer línea, se pierde la guerra, aunque mucho de la victoria dependa de la responsabilidad ciudadana. Y del confinamiento efectivo. Mientras no se cierre todo, la función pública debe seguir funcionando, en tareas propias o ajenas, evitando desplazamientos inútiles o focos de contagio, pero ayudando a la población civil.

No creo que entre todos los empleados del sector público movilizados directamente en este largo combate alcancen ni de lejos la cifra de quinientos mil funcionarios. El resto de servidores públicos, alrededor de dos millones y medio, permanecerán en sus domicilios. La Administración Pública paralizada por varias semanas, en verdad por varios meses. A nadie se le ha ocurrido hacer trasvases territoriales, siquiera sean selectivos y temporales (de refuerzo) de personal sanitario allí donde más se necesitan (una herejía en un sistema sanitario “cantonal”), tampoco llevar a cabo reasignaciones de efectivos a través de un plan de choque de las propias Administraciones Públicas para reforzar, siquiera sea logísticamente y en tareas instrumentales al personal sanitario,  en aquellos ámbitos de la gestión administrativa que se verán desbordados (medidas sociales inmediatas, expedientes de regulación temporal de empleo, gestión de ayudas, etc.), en la vigilancia en las calles o en la asistencia a las personas y colectivos más necesitados (que serán legión tras los primeros pasos de esta crisis). Sorprende, por ejemplo, que la atención a las personas mayores en tareas tan sencillas pero vitales como llevarles alimentos o medicinas las estén realizando voluntarios salidos de la sociedad civil. La Administración Pública se aparta de modo insultante de la ética del cuidado y “la delega” vergonzantemente en la sociedad civil, ¿dónde están los ayuntamientos en una crisis de tales magnitudes?, ¿por qué no se refuerzan los servicios sociales con reasignación de efectivos?, ¿por qué los servidores públicos, al menos algunos efectivos, no se movilizan en esas tareas?

Por lo que ahora toca, tengo la impresión de que la institución de función pública o del empleo público no está hoy en día a la altura de las exigencias. Probablemente, porque es una institución ya sin valores y sin sentido (o visión) de cuál es su verdadero papel en la sociedad. Camina sin dirección ni hoja de ruta. Por definición, no puede haber servidores públicos que no sirvan al público, más en situaciones tan excepcionales como las actuales. Ciertamente, como recuerda Lewis, citando a Kathy Sullivan, esa idea de servicio debe estar teñida no de individualismo sino orientada al sentido de bien colectivo. En cierta medida, en el Estado somos todos, aunque haya algunos que ejerzan transitoria o permanentemente funciones públicas. No vale con salir al balcón y aplaudir a “sus compañeros” sanitarios que se están dejando la piel y algunos la vida en el empeño. O llenar las redes de mensajes y emoticonos. Tampoco vale con decir que podrán ser llamados por necesidades del servicio, pues (salvo sorpresas) nadie les llamará. O que están “teletrabajando”, más lo primero que lo segundo, ya que en su práctica totalidad las Administraciones Públicas (con excepciones contadas) no han sido capaces hasta la fecha de organizar racionalmente un sistema objetivo, seguro, eficiente y evaluable de trabajo a distancia. Se improvisa aceleradamente, más de forma chapucera que innovadora.

Franklin D. Roosevelt en sus memorables discursos destacó varias veces el importante papel que jugó el Servicio Civil estadounidense en la superación de la crisis consecuencia del crack de 1929 y en la aplicación de la política del New Deal. Cuando finalice esta monumental tragedia que aún se está gestando, y que dejará miles de muertos, más desigualdad, mucha pobreza, millones de parados, innmerables despidos y decenas de miles de empresas y autónomos arruinados, tal vez llegue la hora de preguntarse si, por un lado, se puede sostener un minuto más un empleo público dual, como el que ha emergido en esta crisis, o si, por otro, no ha llegado la hora definitivamente de enterrar un empleo público plagado de prerrogativas y privilegios frente al común de los mortales, que, con la más que digna excepción del personal sanitario y algunos otros colectivos puntuales, no está a la altura que los acontecimientos extraordinarios exigen.

No pierdan de vista que, como un desafortunado mensaje en las redes sociales recordaba ayer mismo (¿se computarán como trabajados los días hábiles o los naturales?, se preguntaba “jocosamente”), todos esos empleados públicos ociosos temporalmente, computarán este período de permanencia domiciliaria como trabajo activo, por lo que, pasada la tempestad, dentro de unos meses, deberán disfrutar aún de sus vacaciones (“no disfrutadas”) de semana santa y las de verano pendientes, así como los días de asuntos propios y las demás licencias y permisos que generosamente les reconoce la legislación vigente y los acuerdos o convenios colectivos firmados alegremente por empleadores públicos poco responsables y sindicatos del sector público ávidos de conquistas “laborales” para sus clientelas. Las Administraciones Públicas paradas en seco varios meses. Las empresas tocadas o muertas, los autónomos “acojonados”, los trabajadores precarios en situación absoluta de desprotección y los más estables que ven también cómo el suelo se les tambalea a sus pies. Y el personal sanitario en situación de guerra contra un enemigo volátil, que nadie sabe cómo combatir. Si esto no es un dualismo sangrante e inaceptable en estos momentos, que venga quien quiera y lo vea.

Probablemente, como defendió hace unos días el economista José Antonio Herce (https://www.jaherce.com/la-geometria-explosiva-del-contagio-virico), quepa adoptar medidas enérgicas que alumbren una política de gran  mutualismo. En ese diseño, creo que el empleo público, dadas su actuales y privilegiadas condiciones para afrontar una situación tan compleja como la que tenemos, debe llevar a cabo no solo una contribución efectiva en prestaciones personales (en todo lo que sea necesario o imprescindible), sino también en una mutualización solidaria y proporcional al conjunto de la sociedad. Veremos qué decisiones se toman y si algunas van por los senderos trazados en esta entrada.

Si algo de eso no sucede, una institución construida con esos mimbres no puede durar mucho en el tiempo. Y si pervive intangible a esta terrible pandemia, entrará a formar parte del misterio de la santísima trinidad. RIP por un empleo público así. Le acompaño en el sentimiento.

ADENDA: Hoy martes, 17 de marzo de 2020, el Presidente del Gobierno acaba de anunciar un importante paquete de medidas económico-sociales que, con una inyección de 200 mil millones de euros, pretende paliar el desastre que en ese ámbito se avecina. Sin duda, a partir de ahora se multiplicarán los análisis sobre tan trascendentales decisiones. Habrá que leer, asimismo, la letra pequeña de tales medidas, que se insertarán en un Real Decreto-Ley, instrumento normativo excepcional para una situación del mismo carácter (un uso plenamente adecuado, en este caso). Sin embargo, en la comparecencia, salvo error u omisión por mi parte, no he advertido ninguna medida relativa al papel de la Administración Pública en la gestión de todo estos programas, aunque será necesaria e imprescindible. Las estructuras administrativo-burocráticas deben dar respuestas adecuadas y en tiempo real a esas necesidades perfectamente detectadas. Y algo convendría hacerse en este terreno. Sí se ha hecho una mención puntual al papel de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local. Y, por descontado, varias referencias al encomiable papel que el personal sanitario y el resto del personal del empleo público movilizado están teniendo en esta “batalla” (más bien, “guerra”) contra el COVID’19 y todo lo que ello implica. Presumo que, como todo va tan rápido y la decisión de hoy es revisada mañana o a las pocas horas, algún día inmediato habrá que afrontar medidas específicas sobre cómo ordenar las prestaciones funcionariales en una situación de excepción como la que estamos viviendo, así como si se opta o no definitivamente por una “mutualización (pública) de la crisis” (J. A. Herce) o de socialización pública de la solidaridad (también en el plano retributivo y de condiciones de trabajo), o se mira sólo hacia el “otro lado” (exclusivamente hacia el sector privado). Las medidas anunciadas pueden aliviar la dualidad expuesta (al menos las de las personas y entidades más vulnerables), pero apenas cambian el escenario. Las preguntas abiertas en esta entrada siguen sin responderse, al menos de momento. En todo caso, este análisis se centra exclusivamente en la institución del empleo público, y no pretende descalificar el compromiso individual que, sin duda, un buen número de buenos funcionarios acredita, que no son todos ni mucho menos. Pero, tal como van las cosas, algo (al menos me lo parece) no se ha gestionado bien en este complejo escenario. Vuelven los tiempos de “crisis” y sólo nos queda desempolvar los papeles y recetas que en 2010 comenzamos a desarrollar, pero evitando caer en los monumentales errores de entonces. Tal vez ha llegado el momento de afrontar reformas radicales en el empleo público y no recurrir a la siempre socorrida solución lampedusiana de parecer que todo cambia y, sin embargo, que todo siga igual (o peor). A ver si esta vez aprendemos algo de esta crisis que, cuando menos lo esperábamos, ha irrumpido en nuestras vidas. La pandemia pasará. Su efectos cicatrizarán más lentamente.

CRISIS SANITARIA, RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL Y TELETRABAJO

 

 

OMS

 

La crisis de salud pública que se deriva de la epidemia del Covid-19 (más comúnmente denominado “coronavirus”) es, hoy en día, evidente. Esta breve contribución solo pretende tres modestos objetivos. A saber: 1) Identificar la naturaleza actual (y sobre todo futura) de la crisis; b) Poner en valor el sentido de responsabilidad individual que debe impregnar el comportamiento de la ciudadanía ante tal escenario de crisis; y 2) Y, en ese contexto, promover como solución excepcional “el trabajo a domicilio”, también en el sector público, si bien en aquellas tareas que permitan soluciones de ese carácter.

Vayamos por partes. Aunque es originariamente una crisis de salud pública, ya sus consecuencias desbordan con mucho esos contornos, con implicaciones económicas, sociales, laborales, etc. Hasta ahora la centralización de las respuestas ha sido “sanitaria”, pero el problema ya comienza a desbordar esos contornos. Aunque no ha sido declarado aún el estado de alarma, general o parcial, no cabe descartar que así se haga (artículo 4 b), Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio). Mientras tanto, las soluciones normativas y gubernamentales “ordinarias” se imponen: cada nivel de gobierno ejerce sus propias responsabilidades públicas de acuerdo con las competencias que tiene atribuidas por el ordenamiento jurídico, fiándolo todo a los mecanismos de coordinación interinstitucional que no han sido, hasta la fecha, nuestro punto fuerte en el plano intergubernamental (aunque desde el punto de vista sanitario están funcionando razonablemente, como la propia OMS reconoce). Pero, como el virus no conoce fronteras, la crisis sanitaria es ya un problema europeo y de no escasa magnitud. La economía se tambalea. De Europa vendrán también algunas decisiones. En todo caso, en el plano interno, si el problema se agrava, dado el reparto fragmentado de competencias, posiblemente no cabrá otra opción que adoptar tal estado de crisis constitucional, siendo en ese caso competente para esa decisión el Gobierno central por medio de decreto. Y su duración y efectos sólo podrían extenderse por un plazo máximo de quince días, prorrogable con autorización expresa del Congreso de los Diputados. Se intentará no declararlo, y echar mano de los instrumentos “ordinarios”, pero todo dependerá de cómo evolucione la crisis.

Al margen de esta cuestión de “procedimiento” (en el fondo nada menor), que puede empañar el desarrollo futuro de las respuestas institucionales a esta crisis, me quiero detener en las otras cuestiones citadas.

La llamada a la responsabilidad individual está siendo uno de los ejes fuertes de la comunicación política. Y me parece acertado hacerlo. Tanto por el Ministro y portavoz del Ministerio, como por las CCAA. La Consejera de Sanidad del Gobierno Vasco, Nekane Murga, lo expresaba de forma convincente a los medios, al referirse a modo de ejemplo a la responsabilidad de los padres frente a la movilidad o esparcimiento de sus hijos que tienen cerrados los centros educativos como medida preventiva de difusión de la epidemia. Pero esa responsabilidad se multiplica en sus todas las actuaciones personales en un caso de crisis sanitaria como la que tratamos. Extremar la prevención y llevar a cabo un ejercicio de responsabilidad individual, es una obligación ciudadana y ética (vinculada a la ética del cuidado, entre otras facetas). Efectivamente, habrá que hacer mucha pedagogía sobre la necesidad de que la ciudadanía asuma que de su comportamiento y sus actitudes, así como de sus hábitos, depende en gran parte que las medidas preventivas funcionen realmente y que la erradicación o control de la epidemia sea efectiva. Si falla este primer nivel de responsabilidad individual, no quedará otra opción que echar mano del arsenal de medidas limitativas que se abren, en su caso, con la declaración del estado de alarma (limitaciones de circulación, del uso de servicios o artículos de consumo, garantía de abastecimiento, etc.).

Y conviene recordar, sin pretensión alguna de ahogar la fiesta, que la ciudadanía de esta país llamado España no sale precisamente fortalecida en su compromiso con la responsabilidad individual. En efecto, lo escribí hace algún tiempo. En España hay un notable desarraigo o desvinculación ciudadana hacia lo público, pues paradójicamente se hace descansar exclusivamente la responsabilidad del funcionamiento de la sociedad en las propias instituciones, adoptando las personas una actitud ajena y solo receptora o pasiva de prestaciones y servicios. La responsabilidad individual está muy ausente, entre nosotros. La bulimia de derechos y anorexia de valores planea de nuevo, esta vez sobre la sociedad y sus individuos. Y ello lo constató un estudio comparativo realizado por el BBVA entre las sociedades de cinco países europeos cuyos resultados fueron muy difundidos en diferentes medios de comunicación. El estudio lleva por título: Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública (BBVA, septiembre 2019). Se trataba de un  análisis comparativo de los que eran entonces (hoy en día sin el Reino Unido), los cinco países de mayor peso de la Unión Europea. A tal efecto es oportuno resaltar que cuando en el citado Informe se trata del apartado deResponsabilidad del Estado y responsabilidad individual”, se constata fehacientemente queel papel que se le atribuye al Estado en asegurar las condiciones de vida digna de los ciudadanos es una dimensión fundamental de la cultura política en Europa”. Pero hecha esta constatación general, destaca sobremanera el dato de que la ciudadanía de España por amplia mayoría (solo seguida de cerca por Italia, y muy lejos por el resto: Francia, Reino Unido y Alemania) considera que es el Estado y no cada individuo quien tiene la responsabilidad principal de asegurar tales condiciones de vida. Dicho de otra manera: la ciudadanía española prefiere ver descansar las responsabilidades de forma institucional que personal.

Un enorme reto se abre, por tanto, en esta crisis sanitaria para darle de una vez por todas “la vuelta a la tortilla”. La ciudadanía debe asumir sus enormes e importantes responsabilidades en la gestión y evolución de esta crisis, y no dar por bueno que solo soluciones dictatoriales o autoritarias (de control absoluto de la población), pueden ser efectivas. Poner China como paradigma de la buena gestión de la crisis es destruir los fundamentos de la democracia occidental. Dentro del marco del constitucionalismo liberal-democrático también hay formas de promover la libertad individual y limitarla proporcionalmente cuando la salvaguarda del interés público lo exija. No dejemos, por tanto, que todo lo haga “papá Estado” o “mamá Comunidad Autónoma”. La responsabilidad personal juega un papel trascendental en la buena gestión y desenlace de esta crisis.

La tercera cuestión se refiere a cómo afrontarán las Administraciones Públicas un hipotético escenario de cuarentena temporal domiciliaria y de necesidad de desarrollar sus actividades (o buena parte de ellas) a distancia, fuera del centro de trabajo. Ciertamente, hay actividades públicas cuyos servicios directos y personales son imprescindibles (personal médico y sanitario, fuerzas y cuerpos de seguridad, bomberos, servicios asistenciales, ambulancias, etc.). Estos servidores públicos están en la trinchera y son imprescindibles. Protegerlos también es un acto de responsabilidad individual de la ciudadanía, evitando el colapso de tales servicios. Pero ante un hipotético contexto de agravamiento de la crisis, en un gran número de empleos públicos, al igual que en buena parte del sector servicios, habrá que aplicar lo que Emilio Ontiveros afirmaba hoy mismo (10 de marzo) en Radio Nacional: “Hacer de la necesidad virtud”. Y, por tanto, se deberán poner en marcha en tiempo récord sistemas de teletrabajo, para los cuales las Administraciones Públicas están aún mucho menos adaptadas que el sector privado, dada la inflexibilidad de sus estructuras, el retraso generalizado (salvo excepciones singulares) en el proceso de digitalización, así como la concepción singular y excepcional de esas medidas de trabajo a distancia, que hasta la fecha han sido más bien anecdóticas, a pesar de haber algunos marcos reguladores razonables que Víctor Almonacid recogió en su día (https://nosoloaytos.wordpress.com/2019/02/13/tecnologia-y-teletrabajo-en-la-administracion/)

El reto al que se enfrentarán las Administraciones Públicas en las próximas semanas será inmenso. Se trata nada más ni nada menos que de crear prácticamente de la nada un sistema (casi) universal de teletrabajo, que tenga por objeto identificar qué tareas se pueden hacer a distancia, con qué objetivos y qué mecanismos de supervisión se fijarán (el papel de las estructuras directiva es aquí determinante), cuáles han de ser los resultados, con qué recursos, medios tecnológicos y qué aplicaciones se dispondrán para llevarlas a cabo, así como articular sistemas de control de ejecución y de evaluación del trabajo desarrollado. Un plan de choque del teletrabajo en el empleo público en un marco de crisis sanitaria, que mancha a todos los ámbitos de la sociedad, se torna imprescindible. Y se debe elaborar con urgencia. Los sindicatos no se puede poner de perfil, ni pedir sólo en este caso ventajas corporativas. La sociedad demanda un esfuerzo, también a los empleados públicos que no están en “la primera línea de fuego” (a los que siempre hay que preservar). Una mirada solidaria, cooperativa y de ética pública se impone.

¿Está preparada la Administración Pública para ese inaplazable test de esfuerzo? Salvo excepciones singulares, que las habrá, todo apunta a que no lo está. Pero este es un reto que presumiblemente, más temprano que tarde, habrá de afrontarse. Y en su correcto enfoque se encuentra una ventana de oportunidad para desarrollar las capacidades de iniciativa, innovación, creatividad e impulso de la implicación y ética del cuidado en el ámbito del trabajo en el sector público. Solo hace falta que las estructuras políticas y directivas de las organizaciones públicas, particularmente lideradas por sus unidades de recursos humanos, se pongan inmediatamente manos a la obra. No basta con segmentar “el trabajo a domicilio” sólo para colectivos individualizados o para tareas críticas que no admiten demora, pues ello implicaría que solo unos funcionarios públicos tendrían encomendadas tareas específicas y trabajo “a domicilio”, mientras que el resto gozaría de un retiro domiciliario sin apenas nada que hacer o permanecer de “brazos cruzados”. Una auténtica injusticia (compárese con el esfuerzo de los servidores públicos que están hoy en día “en la trinchera”). O peor aún, que algunos empleados públicos fueran eximidos de estar presentes (por tanto, más protegidos frente al contagio), mientras que otros se verían obligados a atender a la ciudadanía y a asistir a las oficinas públicas, con niveles más altos de exposición, y un mayor compromiso de servicio. No cabe una función pública de dos velocidades. Nadie sobra en este empeño. Y quien así lo crea no debiera formar parte de la función pública. Los comportamientos egoistas sobran.

La improvisación o las medidas tomadas precipitadamente no son buenas consejeras. Algo ya está pasando en esa línea. Y el peor error, con consecuencias funestas, es dejar absolutamente dormida la Administración Pública por el período, más o menos largo, que dure la crisis o, en su caso, la cuarentena. No nos lo podemos permitir. Veremos cómo camina la expansión del virus. Pues el echar mano de expresiones, políticamente correctas para gestionar una crisis como esta, como “ahora no” o “no de momento”, no están reñidas con una mínima planificación y estrategia que atenúe las consecuencias y prepare a las organizaciones públicas para lo que viene. O lo que ya está aquí.

CONTRATACIÓN PÚBLICA E INTEGRIDAD

 

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“Los mecanismos de integridad deberán establecer estándares estrictos de comportamiento mediante códigos de conducta, (de) ética o políticas similares, que sean claros y accesibles y que aborden, en particular, la contratación de bienes y servicios (y entre otras cosas) los conflictos de intereses (…)”

(OCDE: Directrices en materia de Lucha contra la corrupción e Integridad en las Empresas Públicas, 2019)

 

No descubro nada nuevo si afirmo que el cumplimiento estricto de la legalidad formal no supone necesariamente la plena observancia de la integridad en la contratación pública. Para lograr la efectividad de ese principio (prefiero denominarlo valor), se requieren instrumentos adicionales que, hoy por hoy, apenas existen en nuestras Administraciones Públicas. Todo se fía al Derecho y a su correcta aplicación. Y, en efecto, en este punto radica que la contratación pública pueda hacerse formalmente de modo correcto, pero que, aun así, algo falle. No hay que descuidar un ápice  la importancia del Derecho. No obstante, insisto, siendo ello necesario, no es suficiente. Habrá que explorar vías adicionales, que por lo demás ya recogidas en Programas de Compliance en el sector privado y (todavía de forma muy limitada) en empresas públicas. Nadie duda, como se dirá de inmediato, que la contratación pública es un ámbito de la actuación de los poderes públicos enormemente sensible al que se adhieren con facilidad inusitada comportamientos irregulares, prácticas colusorias, conflictos de intereses o, en fin, actuaciones propias de la más pura y dura corrupción.

La tesis que aquí mantengo es que, junto al cumplimiento estricto de la legalidad (presupuesto básico del Estado de Derecho y de la actuación de los poderes públicos), se requiere impulsar desde lo público una política de integridad que, con un enfoque más holístico, inserte en las instituciones públicas infraestructuras y procedimientos que salvaguarden la ética pública y la integridad del sector público, también en la contratación pública. Rápidamente se me objetará, no sin razón, que bastante tiene el sector público con respetar adecuadamente la tupida selva normativa creada por la LCSP y sus innumerables, cuando no distantes, interpretaciones que, aparte de sumir en la zozobra y en el desconcierto, afectan gravemente a la seguridad jurídica en tan proceloso terreno.

No soy ningún ingenuo. En un panorama institucional público en que, por un lado, la política no ve rédito alguno en la implantación de tales herramientas y, por otro, donde el imperio de lo jurídico abunda por doquier, con el consiguiente efecto, en ambos casos, de devaluar el papel de los instrumentos de autorregulación, la necesidad de articular sistema de integridad pública que complementen los marcos legales, parece una batalla llamada a perderse por goleada de antemano. Pero, aún así, hay que intentarlo. Algunos nos dedicamos a las causas perdidas, aquellas que algún día (más tarde que pronto, por desgracia), tal vez sean ganadas. En todo caso, no pretendo convencer a nadie, únicamente persigo que esta breve contribución sirva para abrir algunas dudas, siquiera sean pequeñas fisuras, sobre la pretendida omnipotencia del Derecho para resolver los problemas relacionados con las malas prácticas y con la corrupción en la contratación pública. Se pueden endurecer las leyes todo lo que se quieran, se pueden asimismo multiplicar los controles internos y externos, invertir mucho en transparencia y publicidad, llenar las leyes de procedimientos onerosos, con múltiples informes, fiscalización constante y garantías, hasta hacerlos incluso eternos e ineficientes, pero algo nos dice que, aún así, las malas prácticas y la corrupción siguen golpeando sobre tan sensible ámbito del actuar público.

Nadie duda, en efecto, que la contratación pública es una de las zonas de riesgo que más pueden afectar a la integridad en cualquier Administración pública o en sus entidades del sector público. Los riesgos a la integridad en la contratación pública se proyectan sobre las distintas fases del procedimiento de contratación, como expuso acertadamente el documento Catálogo de Riesgos por Áreas de Actividad del Consello de Contas de Galicia. Si esto es así, y efectivamente lo es, es necesario que se tengan activados todos los mecanismos y alertas para evitar cualquier lesión a ese principio de integridad, sobre el que descansa en buena medida la plena aplicación del resto de principios motores de la contratación pública (igualdad de trato, libre competencia, transparencia, etc.) y, sobre todo, la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.

El Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de 2015 (“Análisis de la contratación pública en España. Oportunidades de mejora desde el punto de vista de la competencia”) es siempre uno de los puntos de arranque en este tema. Allí se dejó constancia expresa de que la contratación pública era el “área más proclive a la existencia de prácticas irregulares desde el punto de vista de la competencia”. Unos años antes, la OCDE (Integridad en la contratación pública. Buenas prácticas de la ‘A’ a la ‘Z’), había dicho lo mismo. Nada que no sepamos.

Pero, si hay un documento que me interesa resaltar en estos momentos es la Recomendación (UE) 2017/1805, de 3 de octubre de 2017, sobre profesionalización de la contratación pública (Construir una arquitectura para la profesionalización de la contratación pública). Su finalidad, anclada en la lucha contra la corrupción que ya se manifestaba en las directivas de 2014, pretendía minimizar esos efectos mediante una mejora de la profesionalidad de las personas que trabajan en el ámbito de la contratación pública. Para ello, se emplazaba a los estados miembros a “apoyar y promover la integridad a nivel individual e institucional”, dotándose a tal efecto de las herramientas “necesarias para garantizar el cumplimiento y la transparencia y la orientación para prevenir irregularidades”.

Y dentro de esa política de profesionalización de la contratación pública auspiciada por la Comisión Europea, se hacía hincapié en la necesidad de reforzar a través de la formación las capacidades y competencias de los profesionales de la contratación. Entre la batería de instrumentos que contenía la citada Recomendación, destacaban los siguientes: a) establecer códigos deontológicos, así como cartas para la integridad; b) el impulso de programas de formación en integridad; c) la promoción de sistemas de alertas como retroalimentación para desarrollar buenas prácticas de self-cleaning; o, en fin, desarrollar documentos específicos para prevenir y detectar el fraude y la corrupción, también por medio de canales de denuncia (una línea de trabajo que refuerza la Directiva (UE) 2019/1937, de 23 de octubre, de “protección del denunciante”; donde se aboga por implantar canales internos de denuncia que sean efectivos en las Administraciones Públicas, aparte de que se creen, con naturaleza subsidiaria, canales externos).

Cierto es que la legislación de contratos del sector público nada nos indica expresamente sobre esa exigencia de que las Administraciones Públicas se doten de tales herramientas, aunque una interpretación sistemática e integrada de las finalidades de la Directiva 2014/24 y de las previsiones recogidas en la LCSP (no solo en sus artículos 1 y 64), claramente nos advierten de que luchar contra las malas prácticas, las irregularidades, la corrupción y los conflictos de intereses en el sector público implica inevitablemente adoptar “las medidas adecuadas” que sean necesarias para (por lo que ahora interesa) prevenir, detectar y solucionar tales irregularidades y conflictos de intereses.

La lucha contra la corrupción es también prevención. En efecto, tal vez convenga insistir en lo obvio, sobre lo cual (aunque con un enfoque más general) hice hincapié en su día (Integridad y Transparencia. Cómo prevenir la corrupción, Catarata/IVAP, 2017), pero lo que una política de integridad en el campo de la contratación pública persigue es, sobre todo y ante todo, prevenir antes que lamentar, aunque también, y de modo no menos importante, como expuso la OCDE, reforzar la infraestructura ética de las organizaciones públicas. Una política de integridad, también en contratación pública, tiene una dimensión inevitable de Buena Gobernanza, pues su proyección exógena es evidente y, en este punto, central.

Por consiguiente, apostemos por el cumplimiento adecuado y correcto del marco jurídico vigente en materia de contratación pública (para algunos la única tabla de salvación frente al fenómeno de la corrupción), pero seamos asimismo conscientes de que la integridad en la contratación pública no se garantiza sólo con aplicación de las normas (cumplimiento formal), sino que requiere adicionalmente dotarse de esas medidas adecuadas y adicionales que vayan correctamente encaminadas a prevenir (aunque también a detectar) prácticas inadecuadas, malas prácticas, conflictos de intereses y la propia corrupción en sentido estricto, asentando una cultura organizativa de integridad (cumplimiento material).

Es en este ámbito donde aún queda mucho trecho por recorrer. No deja de sorprender, por ejemplo, que en el reciente, documentado y extenso Informe anual de supervisión de la contratación pública de España (diciembre, de 2019), elaborado por OIReScon (“Oficina Independiente Regulación y Supervisión de la Contratación”), apenas haya reflejo alguno sobre la necesidad de implantar políticas internas en materia de contratación pública de prevención y detección de malas prácticas o de corrupción, aunque sí se recogen, en honor a la verdad, determinadas conclusiones y recomendaciones en relación con la prevención y lucha contra la corrupción, fiándolo todo a lo que pueda prever en su día en una Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Corrupción. Mucho ayudaría, sin embargo, que, en sucesivos informes, esa Oficina promoviera también buenas prácticas internas de construcción de marcos de integridad en la contratación (análisis de riesgos, códigos de conducta, formación en integridad, canales de dilemas y denuncias, órganos de garantía, etc.), y no lo fiara todo a actores o medidas externos. Está bien que la Oficina lleve a cabo un mapa de riesgos en materia de contratación y que ejerza cabalmente sus competencias, pero la política preventiva se hace, por definición, en la fuente en la que se producen los riesgos y debería ser cada administración pública o entidad quien, en primer lugar, la impulsara; aunque sea con ayuda, cuando fuera pertinente, de actores externos.

Tengo la percepción de que en España lo fiamos todo a la actuación de controles externos (poder judicial, tribunales de cuentas, autoridades de la competencia, autoridades de control de protección de datos, órganos de garantía de la transparencia, agencias de lucha contra la corrupción, etc.), pues no nos fiamos de que funcionen de forma adecuada los sistemas internos (sean de prevención o de detección y control). Cierto que en los sistemas internos puede haber riesgos evidentes de captura o de control político (también los hay en los sistemas externos, y no menores precisamente); pero la lucha por la integridad, también en la contratación pública, implica necesariamente apostar por sistemas internos de análisis de riesgos y creación de marcos de integridad efectivos, que se doten de aquellos elementos antes citados, y que inviertan adecuadamente en su desarrollo y efectividad. Sin ellos, la batalla contra la corrupción siempre será más larga y, probablemente, con peores resultados. Cuando los actores externos intervienen, el mal ya está hecho. Y la confianza pública, por lo general, devastada. Mejor preservarla que reconstruirla, tarea hercúlea. Lo dijo recientemente, Belén López Donaire: “El compliance llegó para quedarse”. Esperemos que así sea, también en la contratación del sector público (*). Pero aún está muy verde el terreno, por mucho que lo abonen algunas contribuciones edictoriales recientes (**).

Algunos ejemplos y buenas prácticas

Desgraciadamente, poco hasta ahora se está haciendo en este campo. Algunas primeras e incipientes prácticas en este terreno (hay más, sin duda), son, por ejemplo, las siguientes: la Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en 2018 un primer Código de conducta y marco de integridad institucional aplicable a la contratación pública; la FEMP impulsó en 2019 una Guía de Integridad en la contratación pública local; la Asociación Española de Compliance, elaboró en 2019, a través de un grupo de trabajo, un documento sobre Sector Público. Compliance en el Sector Público (donde aborda el tema de la contratación pública como un ámbito de riesgo). Y, más recientemente, cabe destacar que el Ayuntamiento de Vigo ha aprobado un Plan de Integridad en la Contratación, con un marco estratégico y un plan operativo. En el campo normativo autonómico, se puede citar, entre otras la Ley 22/2018, de la Generalitat Valenciana (sistema alertas). Algo se mueve, aunque muy lentamente.

(*) La cita está tomada del siguiente enlace: https://www.jaimepintos.com/compliance-en-la-contratacion-publica/

(**) Sobre esta cuestión, en general, la reciente obra colectiva dirigida por Concepción Campos Acuña, Guía práctica de Compliance en el sector público, Wolters Kluwer, 2020.

EL SIGLO DEL POPULISMO

 

LE SIECLE DU POPULISME

 

 

“La visión populista de la democracia conduce paradójicamente a una forma de absolutización de la legitimación por las urnas” (p. 197)

“La democracia no puede ser solamente definida como un régimen fundado sobre el libre consentimiento de los ciudadanos; sino que debe ser simultáneamente entendida en términos tales que hagan imposible su apropiación por aquellos que tengan la pretensión de encarnar la comunidad total de los ciudadanos (algo que hacen los totalitarismos de forma exacerbada)”

(Pierre Rosanvallon, Le siècle du populisme. Histoire, théorie, critique, Seuil, Paris, 2020, p. 209)

 

Tomarse en serio el populismo

Tal como evolucionan los acontecimientos políticos, no resulta nada exagerado afirmar que nos encontramos en El siglo del populismo. Ese es, precisamente, el título de la última obra de Pierre Rosanvallon. Se trata de un libro imprescindible y plagado de ricos matices. Pronto se traducirá, imagino.

La pretensión del autor se desvela desde el principio: el ensayo que comentamos persigue ayudar a la construcción teórica de una noción poco precisa. ¿Qué tienen que ver figuras tan variopintas y partidos o movimientos tan distantes que se encuadran en la siempre evanescente categoría de populistas? Echen un vistazo a nuestro entorno mediato e inmediato. Y comparen. Con la cita de buena parte de ellos comienza el libro.

Lo real, que es lo importante, consiste en que el populismo no para de tener una “espectacular progresión por todo el mundo”. Los perdedores de la globalización, que son innumerables, representan sus principales clientes, si bien no los únicos. La incapacidad de la política (tanto de izquierdas como de derechas) para resolver los problemas ha ayudado notablemente también a esa expansión. El manido desencanto a las expectativas de la democracia ha hecho el resto. Así, el populismo, puede calificarse, sin ambages, como “la ideología ascendente del siglo XXI”. La cultura política populista se basa en la movilización y en el cultivo sin par de las emociones y de las pasiones. Algo a lo que contribuye (y contribuirá presumiblemente más aún) la tecnología. Nada nuevo.

Una de las ideas-fuerza de este reciente libro es que nos debemos tomar muy en serio el populismo, y que se expresa tanto en los puntos extremos de la derecha como de la izquierda del espectro político, pero no sólo: ha terminado contaminando -añado de mi cosecha-  la forma de hacer política. Rosanvallon estudia el fenómeno desde distintos ángulos, tomando como punto central la noción de democracia y su evolución desde las revoluciones liberales hasta nuestros días.

El populismo, por tanto, debe ser analizado como un problema de nuestra sociedad contemporánea. Además grave. Pero para combatir el populismo hay que conocerlo. Y eso es lo que se pretende con este libro. Saber qué es, cómo actúa y de qué manera generar anticuerpos para combatirlo, resulta existencialmente necesario para que la democracia sobreviva a su letal abrazo. La primera regla es no minusvalorar su presencia, como frecuentemente se hace. Tampoco identificarlo equivocadamente con otros fenómenos que son diferentes (fascismo, comunismo, etc.).

Anatomía del populismo. Fundamentos conceptuales y rasgos comunes.

La segunda regla es llevar a cabo una anatomía precisa del populismo, que el autor articula sobre varios ejes: una concepción del pueblo que se concreta en la noción “pueblo-Uno”, y se desdobla, paradójicamente, en “ellos y nosotros”; siendo obviamente estos últimos quienes tienen razón; una preferencia por la democracia directa, con la sacralización del referéndum; una visión polarizada de la soberanía del pueblo, que persigue domesticar las instituciones no electivas y de control (tales como el tribunal constitucional, el poder judicial o las autoridades independientes); la génesis de un líder que aparezca como reencarnación del “hombre-pueblo”; un proteccionismo económico; y, en fin, una cultura política dirigida a la movilización de las emociones y, sobre todo, de las pasiones.

Mal enfocaríamos el problema si el populismo lo redujéramos a expresiones de derecha extrema, donde crece y se reproduce, sin duda. Las manifestaciones de lo que se ha venido llamando democracias iliberales tienen, efectivamente, expresiones claras de signo ultraconservador, pero también se asientan cómodamente en brazos de la izquierda radical. Rosanvallon dedica la atención que se merece a las bases teóricas del populismo de izquierdas (con especial foco en países latinoamericanos), alimentadas por la concepción schmittiana importada, entre otras, por las obras de Ernesto Laclau y de Chantal Mouffe. No deja de ser curioso que el único político español citado por “sus aportaciones doctrinales” sea Errejón (al menos, en tres ocasiones). Aunque las referencias políticas siempre se hagan a “Podemos”. El populismo latinoamericano es tratado con atención, pero también algunas de las expresiones europeas, donde Mélenchon (por obvia proximidad) tiene una papel protagonista.

Una “sociedad partida” es el caldo de cultivo de los populismos de izquierda y derecha. Identificar el pueblo social o pueblo verdadero (siempre una parte) y expulsar a los infiernos al pueblo como cuerpo civil (lo que agruparía a todos los ciudadanos), es moneda corriente de tal ideología (si se puede hablar en estos términos). Pueden encontrarse ciertas similitudes con el totalitarismo o con las expresiones políticas autocráticas, pero el populismo (en sus diferentes y distintas manifestaciones que el autor analiza) juega un papel (si se me permite la expresión), de parásito que se termina de apropiar del cuerpo social y político en el que habita: el sistema democrático. El que los sistemas aguanten o no a ese huracán, depende mucho del tiempo que resida en el poder. Así, gradualmente (a veces de forma grosera) desactiva algunos de sus elementos sustantivos mediante una brutalización directa y una desvitalización progresiva de las instituciones, principalmente cortocircuitando el control del poder mediante “la domesticación” de sus mecanismos de contrapesos.

El populismo puede derivar fácilmente. por tanto, en una democratura (sistema híbrido con mezcla de elementos democráticos y otros dictatoriales o autoritarios). O acabar en el autoritarismo más evidente. No en vano, el populismo considera “el gobierno de los jueces como una amenaza”, su pretendida independencia casa mal con sus inconfesables objetivos de arrodillarlo frente a la omnipotencia del Ejecutivo. Asimismo, su concepción de “democracia inmediata”, conduce derechamente a atacar a la prensa independiente como “un medio perturbador de la expresión de la voluntad popular”, incluso como “estructuralmente ilegítima”. La Unión Europea también es objeto de sus iras. Y todo lo que sea debilitarla, un avance. El separatismo también se alimenta, según el autor, de mensajes y actitudes populistas por doquier. La política negativa, alimentada por la enorme desconfianza existente hacia la política tradicional, nutre su discurso. La cólera y el miedo, empujadas fuertemente por las redes sociales, hacen el resto. La política torna a ser expresión de fe, con un componente religioso, donde los fieles abundan (el populismo “es movilización”), y siguen al líder. Carl Schmitt, vuelve de nuevo. Pero Rosanvallon advierte sobre la extensión de la epidemia: comienza a aparecer un populismo difuso, ejercido por quienes dicen ser defensores de la democracia liberal, pero disimuladamente la amordazan.

Crítica teórica del populismo. Politización y polarización. 

Pierre Rosanvallon, tras diseccionar la anatomía del fenómeno, lleva a cabo un cuidadoso análisis de la historia del populismo (particularmente llamativo es el precedente del Imperio de Napoleón III). Y luego se adentra en su crítica teórica. Y allí construye lo más convincente de su discurso. La crítica de “la cuestión del referéndum” es –a mi juicio- profunda. Una vez más, se nota la impronta de Carl Schmitt en esa configuración decisional populista del referéndum (la “aclamación popular” que castra la deliberación), y destaca su resultado de irreversibilidad, donde contrasta el funcionamiento (siempre reversible) de las mayorías en una democracia liberal con el de un referéndum (donde el “voto no es de la misma naturaleza que el de una elección”). La banalización de la excepcionalidad del referéndum en un sistema democrático tiene riesgos incalculables, como se han visto sobradamente. El referéndum sirve para “refundar” o instaurar “un nuevo orden”, basado en una decisión instantánea de naturaleza binaria: sí o no, y obtener así más votos afirmativos que negativos. Es, por tanto, “la voluntad del pueblo-Uno” en un momento dado (el mío, no el de “los otros”, que serán extrañados de sus beneficios si tienen “la mala suerte” de quedarse décimas o centésimas por debajo de “la voluntad del pueblo-Uno”). Esa decisión condiciona el futuro y lo encadena. El voto del referéndum no es de la misma naturaleza que el de una elección. El resultado pone fin al debate. O supone el comienzo de un orden nuevo.

En el ideario populista hay una voluntad más fuerte que la Constitución, y no es otra que “la voluntad del pueblo”. Como dice el autor, populistas de derecha e izquierda no difieren sobre este punto: “La Constitución es para ellos la simple expresión momentánea de una relación de fuerzas”. Supone considerar “que la esfera del derecho no tiene ninguna autonomía, y que todo es, por tanto, político”.

Politización y polarización son los dos ejes de actuación: “Es la politización del Estado lo que ha caracterizado los diversos regímenes populistas”. Lo que se pretende con la politización y con la polarización de las instituciones no es otra cosa que situar a todos los poderes en manos del Ejecutivo (o controlado por éste). El clientelismo hipoteca el funcionamiento normal de las instituciones; las convierte en mera coreografía. Los órganos constitucionales y las autoridades independientes son atacados directamente por el populismo, por su no legitimidad electoral. Rosanvallon, como ya hiciera en su magnífica obra Legitimidad democrática (Paidós, 2010), defiende su naturaleza democrática siempre que se cumplan una serie de exigencias (que desgraciadamente se olvidan a menudo): imparcialidad, estatuto democrático en su funcionamiento y calidad democrática en la elección de sus miembros; sin interferencias del Ejecutivo ni de los partidos. En caso contrario, su déficit de legitimidad permitirá ataques sinfín del populismo. Es le pouvoir de personne (“poder de nadie”) que, junto con el sorteo como medio de elección, refuerzan. a su juicio, el sistema democrático. Los populistas, además, conciben a sus oponentes como personas inmorales y corruptas, cuando no echan mano del recurso a denunciar sus intereses antipatrióticos o contrarios a los intereses de la ciudadanía (que ellos, los populistas, son, como cabe presumir, los únicos que los encarnan). Las libertades públicas son empequeñecidas e, incluso, despreciadas; lo importante es la unanimidad y los rituales de unanimidad que rodean esa ficción hecha realidad. La discrepancia se elimina o ignora.

Final: complejizar la democracia

¿Cómo enfrentarse a ese monstruo político populista que ya convive cómodamente entre nosotros? Ciertamente, la tarea es ímproba y compleja, como la propia democracia. Rosanvallon en la parte final del libro (“El espíritu de una alternativa”) aporta un catálogo de soluciones. Desde la “democracia interactiva” hasta el desarrollo de una “representación narrativa”, pasando por desarrollar instrumentos ciudadanos de control (“el ojo del pueblo”) mediante el ejercicio de una ciudadanía activa. Se trata de superar la “entropía democrática” y volver a nociones ya perfiladas por el autor en obras anteriores (por ejemplo, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015): la democracia de ejercicio; la democracia de apropiación; y la democracia de confianza (basada en la integridad y cualidades personales del gobernante).

El autor concluye su excelente obra refutando una idea de Tocqueville, cuando este afirmaba que “toda política se reduce a una cuestión aritmética”. Y a tal efecto expone: “Hoy día es preciso afirmar exactamente lo contrario. En adelante el progreso democrático implica complejizar la democracia”, puesto que conviene recordar que “la democracia es sobre todo un régimen que no cesa de interrogarse sobre sí mismo. Es a partir de este esfuerzo y de esa lucidez, como el proyecto populista podrá perder su atractivo”. Despertar emociones democráticas, es su respuesta. No resultará fácil, pues si ciertamente es verdad que la democracia cada día es más compleja, también lo es que la polarización, por un lado, y la “unanimidad” (o “simplicidad”) como discurso dominante, por otro, se imponen. Pero si de complejidad y simplicidad de la democracia hablamos, hay que citar aquí el también reciente libro de Daniel Innerarty (Una teoría de la democracia compleja, 2020), donde, entre otras muchas cosas expone que “solo una democracia compleja es una democracia completa” (p. 42). Coincidencias, aunque también disensos, en el modo de ver el problema. Pero eso, para otro momento.

ESTATUTO DEL DENUNCIANTE: CANALES INTERNOS DE DENUNCIA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL

 

ESTATUTO DENUNCIANTE 2ESTATUTO DENUNCIANTE

 

Introducción

La publicación de la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre (DOUE de 26-XI-2019) abre un período de adaptación normativa y ejecutiva con la finalidad de incorporar sus previsiones que, por lo que afecta al sector público, se deben cumplir como máximo el 17 de diciembre de 2021. Queda mucho trabajo por hacer y, aunque no lo parezca, tampoco demasiado tiempo. Ningún nivel de gobierno ni entidad del sector público puede dormirse en los laureles, menos aún las obligadas en términos de la normativa europea.

En cualquier caso, al margen de lo que haga el legislador estatal o autonómico, o de lo que puedan llevar a cabo las entidades locales, uno de los elementos sustantivos del sistema institucional diseñado para la protección del informador o denunciante, es el establecimiento de canales internos que sean efectivos para la tramitación adecuada de tales denuncias y, asimismo, al objeto de garantizar la confidencialidad del denunciante, poniéndolo a resguardo de cualquier represalia por el desarrollo de esa importante función. Se trata de evitar que el desamparo del denunciante o el funcionamiento deficiente de sus canales internos, conlleve un efecto de desaliento en la aplicación del sistema. Lo que está en juego es mucho: preservar el interés público y evitar, en la medida de lo posible, cualquier perjuicio a las instituciones. La dimensión preventiva del modelo es obvia. La lucha contra la corrupción y las malas práctica es un combate interminable.

Como bien expuso en su día Elisa de La Nuez, la Directiva 2019/1937 es “un suelo” del que hay que partir. Esa idea se expresa de modo diáfano en su considerando 104: “La presente Directiva establece normas mínimas y debe ser posible para los Estados miembros introducir o mantener disposiciones que sean más favorables”. Por tanto, respetando su espíritu y contenido, se pueden levantar edificios muy distintos. Unos formales o pegados a la letra de la Directiva, otros más creativos y operativos, y también los habrá que se construyan con material de derribo o que sean poco consistentes. Las soluciones institucionales serán, sin duda, diferentes en su trazado. Y ello comportará inevitables consecuencias.

Lo que aquí sigue es un breve repaso a las líneas-fuerza de la Directiva en lo que a los canales internos de denuncia respecta, y también unas sucintas propuestas sobre cómo articular un sistema de gestión interno de informaciones/denuncias, que vaya más allá de las limitaciones que, a mi juicio, ofrece la Directiva en este punto, y se inserte en un Sistema de Integridad Institucional o en un Programa de Compliance, en aquellas entidades del sector público que lo tengan implantado.

Los canales internos de denuncia en la Directiva 2019/1937

La Directiva contiene una serie principios y reglas aplicables a los canales internos de denuncia que se pueden sintetizar del siguiente modo, y extraer de ellos algunos apuntes:

  • La obligación de disponer de un canal interno de denuncias es aplicable a todas las entidades del sector público. Pero el margen de configuración de cada Estado miembro es amplio, puesto que cabe eximir a los municipios de menos de 10.000 habitantes o con menos de 50 empleados, así como a aquellas entidades públicas que no alcancen esa cifra de trabajadores. En estos casos, los riesgos son evidentes, pues si se quieren combatir determinadas prácticas irregulares (por ejemplo, en la contratación pública), dejar fuera de esa obligación a las empresas o entidades públicas en esos casos (o incluso a un altísimo número de ayuntamientos) no parece lo más adecuado. El legislador o el correspondiente nivel de gobierno tendrá la última palabra.
  • En general, la Directiva apuesta por priorizar el canal interno de denuncias frente a aquellos otros de naturaleza externa (autoridades, organismos o entidades), salvo en los casos citados antes (excepciones) donde el modelo pivotaría exclusivamente por el “control externo”. El argumento es un tanto singular, pues se considera que “los denunciantes se sienten más cómodos denunciando por canales internos”; pero añade: “a menos que tengan motivos para denunciar por canales externos”. No cierra, por tanto, la vía a los “canales externos” (en algunos casos será la única transitable, como se ha visto), pero los caracteriza con una naturaleza subsidiaria o
  • La preferencia de la Directiva por los canales internos es clara, siempre que existan garantías de que la denuncia se tratará de manera efectiva. Así, se anima “a los denunciantes a utilizar en primer lugar los canales de denuncia interna e informar a su empleador, si dichos canales están a su disposición y (si) puede esperarse razonablemente que funcionen”. La prioridad de los canales internos se supedita, por consiguiente, a que ofrezcan garantías. En caso contrario, los “canales externos” se convierten en la red que salvará el modelo y protegerá de verdad a los denunciantes.
  • Por tanto, la premisa de disponer de un sistema que garantice la efectividad de tales denuncias es clara y contundente: “Las entidades jurídicas de los sectores privado y público deben establecer procedimientos internos adecuados para la recepción y el seguimiento de denuncias”. El énfasis de la Directiva por un modelo procedimental y no institucional, parece aquí obvio. Quizás se ha descuidado el diseño institucional, algo que deberá atender el legislador o la entidad correspondiente. Si se cree de verdad en este modelo. Las trampas en el solitario pueden ser numerosas.
  • Pero lo más importante es que tales canales internos de denuncia deberían tener como función principal aportar valor institucional y generar infraestructuras éticas o cultura de integridad en la respectiva entidad pública. Desde el punto de vista preventivo, no puede funcionar un sistema de denuncias (buzón, registro, seguimiento, etc.) si previamente no se inserta en un sistema de integridad y se articula junto a unos valores y normas de conducta (códigos), aplicados por órganos de garantía dotados de autonomía funcional o, incluso, independencia orgánica (y este será el gran reto). Articular un “buzón ético de denuncias”, cuando no hay previamente definidos unos valores y normas de conducta, es una apuesta incompleta y centrada en la sanción. Se debe contribuir “a fomentar una cultura de buena comunicación y responsabilidad social empresarial en las organizaciones, en virtud de la cual se considere que los denunciantes contribuyen de manera significativa a la autocorrección y la excelencia dentro de la organización”. El papel positivo de la figura del denunciante debe enmarcarse, por tanto, en el reforzamiento de esa cultura de integridad, como una pieza más de la política de compliance o de integridad de la institución. Y, si no existe, hay que crearla. Este es el reto.
  • Un ámbito típico del sector público (que no es ni mucho menos el único) donde se debe proyectar un sistema de canales internos de denuncia es en la contratación pública, a efectos, tal como reconoce la Directiva, de que se respeten las normas de contratación pública y se eviten afectaciones a la integridad, transparencia, igualdad de trato o prácticas colusorias en materia de libre competencia. Pero esto requiere un tratamiento monográfico, que en otro momento se hará.
  • Los procedimientos de denuncia interna, deben incluir una serie de exigencias (artículo 9), entre ellas destacan a aquellas que sean establecidos y gestionados de una forma segura”, garantizando la confidencialidad de la identidad del denunciante, y que se impida el acceso a esa información o a esos datos por parte de “personal no autorizado”. Se requiere, además, la designación de un departamento o persona imparcial y competente para el ejercicio de tales funciones, lo que nos conduce derechamente a un estatuto singular de tal órgano o de tales personas (a imagen y semejanza de la figura del delegado de protección de datos; esperemos que con mejores resultados en cuanto a su autonomía funcional).
  • Es, asimismo, muy importante la referencia que la Directiva lleva a cabo sobre la posibilidad de que los canales de denuncias sean gestionados, tras la autorización correspondiente, “por terceros”, una expresión que engloba muchas y diferentes realidades. Y puede representar algunos problemas añadidos. Tales “terceros” deben cumplir las exigencias establecidas para los órganos o personas que gestionen canales internos, pero a su vez se exige que “ofrezcan garantías adecuadas de respeto de la independencia, la confidencialidad, la protección de datos y el secreto”.
  • Los canales internos de denuncia deben asimismo articularse sobre una serie de ejes:
    • Llevar a cabo un seguimiento de las denuncias que genere “confianza en la eficacia del sistema de protección del denunciante”.
    • Informar al denunciante en un plazo razonable, que no será superior a tres meses
    • Proveer de información clara y fácilmente accesible sobre los procedimientos de denuncia externa.
    • Se deben ofertar cursos y seminarios de formación sobre ética e integridad (algo infrecuente aún en buena parte de las entidades públicas).

A modo de conclusión

En consecuencia, la Directiva supone un paso adelante. Su enfoque central es, obviamente, de protección del denunciante, pero para que el sistema sea efectivo requiere no solo procedimientos y garantías, sino también establecer un modelo institucional de canal interno de denuncias que salvaguarde la independencia del órgano que asuma tales funciones, garantice la confidencialidad, la protección de datos y el secreto en sus actuaciones. La protección efectiva del denunciante requerirá que tales canales internos de denuncia se inserten adecuadamente y de modo efectivo en Sistemas de Integridad Institucional (o Programas de Compliance) de la respectiva entidad, así como que se articulen como sistemas de gestión dotados de independencia funcional y garanticen la acusada profesionalidad de quienes ejerzan tales tareas, con patrones morales y éticos estrictos.

En caso contrario, si falla la primera línea de defensa (canales internos), se abandonará (por inútil o no garantista) esa vía y proliferará el recurso a los canales externos ejercidos por las autoridades competentes (autoridades judiciales, organismos de regulación y supervisión, así como, en su caso, agencias de lucha contra la corrupción). Y, en ese caso, al menos cuando la cuestión está en manos de los tribunales o de los organismos de control, la batalla de la prevención se habrá perdido por completo, haciendo, así, girar el modelo hacia un sistema de sanción (administrativa o penal), en cuyo caso las consecuencias finales serán obvias: una vez adoptada la resolución correspondiente, la confianza de la ciudadanía en la institución ya se habrá roto. Por tanto, si el sector público quiere avanzar decididamente en la lucha por la integridad institucional no tiene otra salida que construir un sistema de denuncias internas dotado de esos principios y rasgos expuestos anteriormente. No hay otro camino. Lo demás es engañarse.