INSTITUCIONES

ALTA TENSIÓN POLÍTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA

 

“Fracasé rápidamente en el intento de aislarme en un pequeño entorno privado y protegido, y el motivo fue sencillamente que no existía tal entorno” (Sebastian Haffner, Historia de un alemán. Memorias 1914-1933, Destino, 2006, p. 223)

 

La función pública es una institución siempre sensible a las crisis políticas. Su afectación  es mayor o menor en función de varios factores. En esta entrada analizaré únicamente tres de ellos. Y, a partir de ahí, extraeré algunas hipótesis o escenarios de futuro. A saber:

El primer factor es el grado de consolidación real de la institución de función pública. Esta institución tardó mucho tiempo en asentarse. Y no lo ha hecho de forma efectiva más que en las democracias avanzadas. No fue una batalla fácil ni corta en el tiempo. En nuestro caso su proceso de afincamiento ha sido largo y desigual, ofreciendo aún espacios en los que sus pilares básicos no se han desarrollado plenamente u ofrecen algunas patologías estructurales.

No se puede hablar de institucionalización plena de la función pública salvo que se cumplan tres exigencias conceptuales básicas: 1) Profesionalización, vinculada principalmente con sistemas de acceso y carrera profesional basados en la libre concurrencia en condiciones de igualdad y en el principio de mérito; 2) Imparcialidad, principio existencial de la función pública, que debe ser respetado plenamente por quienes ejerzan circunstancialmente el poder; y 3) Garantía de inamovilidad del funcionario, poniendo así a este al abrigo de la (arbitrariedad) política.

Pues bien, las crisis políticas, sobre todo aquellas que implican procesos revolucionarios, insurreccionales (de cualquier carácter) o rupturistas, comportan habitualmente –con mayor o menor intensidad- el desfallecimiento de los tres presupuestos que sirven de base a la institución.

En tales contextos de crisis, la profesionalización se puede ver quebrada en el acceso (por ejemplo, a través de las “oposiciones patrióticas”, como las que se llevaron a cabo sin ir más lejos en el primer franquismo) o en la multiplicación del empleo público temporal, siempre muy vulnerable a la presión política. En esos complejos escenarios la imparcialidad es preterida, pues lo único que se exige en tales momentos son lealtades inquebrantables. Y, en fin, consecuencia de lo anterior, tal como estudié hace treinta años en la tesis doctoral (Políticas de selección en la función pública española 1808-1978, MAP, 1989), se ponen en marcha procesos de “selección negativa” (así los denominó Alejandro Nieto) que conllevan “purificaciones”, depuraciones, ceses en masa o purgas (dependiendo el tipo de régimen) en las plantillas de empleados públicos. Esas nóminas de empleados quedan así diezmadas y se reponen con fieles al nuevo sistema. Pero debe quedar claro que esas denostadas prácticas no son propias ni exclusivas de este país, pues ha habido innumerables precedentes, también en aquellos países que hoy en día representan las democracias más avanzadas.

El  segundo factor, estrechamente relacionado con el anterior, es el grado de politización que sufre la institución de función pública, entendido como penetración de la política en su estructura y funcionamiento. Si la profesionalización de la función pública es dominante, la politización es anecdótica o residual. Pero si aquella es débil y los valores básicos de la función pública no están plenamente asumidos (imparcialidad y neutralidad o mérito, entre otros, así como sometimiento al orden constitucional y a la Ley), la politización puede jugar como un factor de perturbación de primera magnitud en determinadas crisis políticas. En esos escenarios de debilidad institucional, el funcionario deja de actuar como decía Weber sin ira y sin prevención (ya no está alejado funcionalmente de la lucha política partidista), pasando a convertirse en una suerte de soldado de la política alineado exclusivamente con ella, con olvido por tanto de su papel existencial. Algo impropio de un sistema democrático y de una función pública profesional.

La politización puede adoptar, de todos modos, muchas otras caras: por ejemplo, llenar la alta administración de fieles al partido o partidos en el poder para que hagan de motor de la voluntad política explicitada a veces como mera decisión. También la politización supone multiplicar sin freno los puestos de libre designación en la Administración pública (muestra viva de la colonización política), con la finalidad de disponer así de un ejército de correligionarios que trasladen de forma muda las decisiones políticas, por muy contestadas que pudieran ser estas desde el plano técnico; o más sutilmente politizar es, asimismo, llevar a cabo una presión directa o indirecta sobre una función pública que en su estado de debilidad muestre escasa beligerancia con el poder. La expresión más extrema de esta forma de actuar es la que se dio en regímenes totalitarios. En estos últimos, el impresionante testimonio de Haffner recogido en el libro que abre esta entrada es inigualable, sobre todo para observar también cómo una función pública profesional (como era entonces la alemana) cae gradualmente en las redes de una expresión política total.

Y, en tercer lugar, un factor sustantivo en ese complejo binomio entre función pública y crisis política se encuentra en la naturaleza que esas crisis adopten. La Historia nos muestra muchos ejemplos, tal vez demasiados. Por no salir de nuestro marco y tampoco del propio de las democracia avanzadas, es cierto que en todo proceso revolucionario que supone la caída de un régimen anterior se suman con mayor o menor intensidad todas y cada una de las patologías descritas. Se pudo ver, así, en la Revolución francesa, pero también en los distintos modelos constitucionales que se ensayaron a partir de entonces en Francia desde 1789 a 1873, por no ir más lejos. A tal efecto, tanto el libro de François Furet (La révolution I y II, Hachette, 1988) como las imprescindibles impresiones de Tocqueville sobre la Revolución de 1848, dejaron claras esas tendencias de depuración de los escalafones funcionariales en momentos de honda perturbación política. Aunque ello no fue exclusivo de Europa. En este punto, los dos tomos del último libro de Fukuyama traducido al castellano (Los orígenes del orden político; y Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016) son reveladores. No puede haber Estado democrático sin una función pública profesional e imparcial.

En España, ya los liberales gaditanos implantaron a inicios del siglo XIX el denostado sistema de cesantías. Pero Fernando VII fue mucho más agresivo, al perseguir sin descanso a cualquier funcionario adicto a la causa constitucional e implantar más adelante (tras el trienio liberal) un sistema de purificaciones que describe magistralmente Benito Pérez Galdós en su obra El terror de 1824. 

Tras esa larga etapa de oscurantismo, volvió con fuerza el sistema de cesantías, pues los funcionarios dependiendo de la adscripción a una u otra opción política retornaban a sus puestos o eran sencillamente laminados por un cese fulminante. Y esto se produjo independientemente de cuál fuera la naturaleza del sistema político-constitucional o del gobierno de turno (conservador, moderado, liberal, progresista, republicano o franquista). En este sentido, un excelente libro para comprobar esa noria permanente de ceses y nombramientos de funcionarios marcados por una visión sectaria de la política (tan arraigada en nuestras mentalidad) es, sin duda, la obra colectiva Política en penumbra (Siglo XXI, 1996). Ese es el legado institucional heredado. Y, a pesar del tiempo transcurrido, todavía muestra huellas evidentes.

Pero, tras ese largo calvario, la institución de función pública (también en España, aunque de modo desigual y más tardío), echó raíces firmes. Las depuraciones masivas (al menos en Europa occidental) dejaron de darse, aunque los regímenes cambiaran de signo. La institución de función pública, por tanto, adopta una alta resistencia ante las crisis (y también ante las presiones) políticas, en especial cuando mayor es su grado de consolidación institucional y menos politizada está. Ello no quiere decir que, ante una crisis política grave, la institución de función pública no padezca, pero si se dan las premisas de una Administración impersonal (en términos de Fukuyama), la defensa de la institución y de sus miembros siempre es mucho más efectiva frente al mal gobierno, el aventurerismo político o al mero desorden o caos institucional.

Los problemas, sin embargo, no acaban ahí. Si se producen colisiones frontales entre orden constitucional y decisionismo político (legalidad versus legitimidad; o el retorno a la escena política del viejo enfrentamiento entre Kelsen y Carl Schmitt, saldado históricamente a favor del primero), el desgarro de la función pública puede ser un efecto inducido del contexto. En ese marco nadie, absolutamente nadie,  se libra de que la polarización política intensa traspase los muros de contención (más aún si estos son débiles o frágiles) de la función pública. Decir lo contrario es ignorar el pasado.

En esa hipotética circunstancia se abriría, así, un aparente dilema: ¿Qué “legalidad” obedecer?: la que es fruto de la decisión o la inserta en el orden jurídico constitucional vigente. Una función pública profesional no tiene dudas de alineamiento frente a esa cuestión. Plantear tal dilema, por ejemplo, en Alemania, Francia o Canadá, es un absoluto dislate. Plantearlo aquí como mera especulación también tiene, en principio, una respuesta clara y unívoca. Mas pueden surgir algunas dudas, por lo antes expuesto. La función pública solo se desgarra ante las crisis políticas graves cuando sus pies son de barro. Si se produce el derrumbe de la institución, la profesionalidad, imparcialidad e inamovilidad, pueden transformarse en valores inertes. Y si así fuera, la institución quedaría absolutamente  capturada, que es como decir muerta.

En verdad, pese al énfasis que se pueda exponer en el discurso político, se trata de un falso dilema. Cualquier funcionario, al margen de su propia ideología, procedencia o nivel, lo sabe. La función pública está al servicio de la sociedad, pero asimismo sujeta a un orden jurídico-constitucional del que no puede fácilmente desembarazarse. Un funcionario conoce perfectamente las consecuencias que se anudan a tal conducta.

Nada de lo anterior implica –y de necios sería no reconocerlo- que a la institución de la función pública se lo pongan fácil en determinados contextos, menos aún si la alta tensión política contagia y se traslada al sistema burocrático. Y ello se puede dar cuando se invoque, por un lado, el Derecho sancionador “propio” y, por otro, se saque a pasear al Derecho penal y a los tribunales de justicia.

Cuando la política actúa con vocación de pirómano y no hay bombero alguno que apague el incendio, la función pública deja de ser un cortafuego y se puede convertir ella misma fácilmente en pasto de las llamas. El edificio funcionarial puede quemarse totalmente o tener destrozos de tal magnitud que lo hagan poco menos que irreconocible en un futuro inmediato. El espacio burocrático se puede transformar, así, de forma burda e irresponsable, en campo de batalla político.

Pero que nadie se llame a engaño. Cuando surgen crisis políticas graves, la seguridad jurídica (y sobre todo la inamovilidad) de los funcionarios públicos, por muchas lecciones (impostadas) de normalidad que se quieran dar, entra potencialmente en una tierra de arenas movedizas o, si se prefiere, en un campo minado. Todo el mundo pretende ponerse a salvo. La tensión política se transforma en tensión existencial en lo que a la vida funcionarial respecta. Hay mucho en juego. El temor y la incertidumbre se apoderan de una cotidianeidad que se ha visto (¿sorpresivamente?) alterada de raíz. Ley de vida. Si esto se produce, retornarán (si no lo han hecho ya) viejos debates que presumíamos cerrados para siempre. Qué poco hemos aprendido.

EL (LARGO) VIAJE DESDE LA PUBLICIDAD A LA TRANSPARENCIA

 

“La pasión oscurece hasta la evidencia misma”

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 147)

Cuando la tormenta política se advierte en el horizonte y cuando, asimismo, en pleno fervor de la transparencia retornan viejos usos propios de épocas pretéritas, conviene volver la mirada a los conceptos, también a la Historia. Quizás sea oportuno recordar –aunque, como he dicho en otro lugar, produzca algo de pudor tener que hacerlo- qué supuso la publicidad para el avance paulatino de las sociedades democráticas contemporáneas, también como antesala de la transparencia, ahora tan aireada desde cualquier nivel de gobierno. La segunda sin la primera no existe, mejor ni mentarla. A riesgo, si no, de incurrir en la mentira política, que al final de esta entrada se trata.

(Lo que aquí sigue es, en todo caso, un breve resumen (en algunos pasajes retocado) de un capítulo que, con el mismo título, forma parte integrante del libro Prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado a primeros de septiembre de 2017, coeditado por Los Libros de la Catarata/Instituto Vasco de Administración Pública.)

(…)

En las primeras revoluciones liberales la transparencia fue una idea ausente. Sin embargo, no cabe duda que, tras la Revolución Francesa, la publicidad de las sesiones parlamentarias representó un avance en términos de transparencia, aunque diera pie a innumerables ejercicios de demagogia. Edmund Burke criticó ácidamente esa publicidad, al calor de su frontal enemistad intelectual hacia ese proceso revolucionario. Estas eran sus palabras: “La Asamblea, órgano de estos clubs, representa la farsa de la deliberación con tan poca decencia como libertad. Son como los cómicos que representan ante un auditorio alborotado (…) Como han invertido el orden de todas las cosas, el gallinero está en el patio de butacas”. A pesar de esa agria censura, la publicidad de las sesiones, si bien de forma racionalizada, se terminó imponiendo, pero no por ello se evitó ese debate durante mucho tiempo. Fue una conquista del Estado Liberal.

Los revolucionarios franceses no se aproximaron siquiera a esa idea todavía tan lejana de la transparencia. Pero, con la promulgación de la Ley que preveía el artículo 8 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, el principio de publicidad cerraba una larga etapa de oscurantismo y arbitrariedad del poder, pero era algo todavía muy lejano a la noción de transparencia.

El principio de publicidad echa raíces en el primer liberalismo precisamente en el proceso de elaboración de la Ley. La idea-fuerza, como bien expresó la profesora Paloma Biglino, es que “la ley, para ser la expresión de la voluntad general, debe ser fruto de un proceso público de elaboración, de forma que los miembros de la nación conozcan la actuación de sus representantes”. Como concluye esta autora, “la publicidad de la ley surge, por tanto, como uno de los pilares esenciales de la nueva forma de Estado”. Publicidad en la elaboración, publicidad en la deliberación y publicidad en la publicación. Los tres ejes del principio. No conviene olvidarlo.

No obstante, en un cierto alarde de anticipación, los revolucionarios franceses sí que pusieron el acento en la rendición de cuentas, que resulta el anverso lógico de la idea de transparencia. El artículo 15 de la Declaración de 1789 fue, en efecto, un reflejo de modernidad: “La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas de su administración a todo agente público”. La rendición de cuentas hacía, así, tímido acto de presencia en la escena pública.

Pero la lucha contra el Antiguo Régimen fue larga. Benjamin Constant mostró, por ejemplo, su frontal rechazo de la arbitrariedad y sus evidentes conexiones con las prácticas oscurantistas, frente a las cuales solo las formas eran la verdadera garantía. Su cita es oportuna: “Lo que impide que haya la arbitrariedad, es la observancia de las forma. Fuera de ellas todo es oscuridad. Solo la formas son claras, solo a ellas puede apelar el oprimido”.

Todavía quedaba, sin embargo, mucho trecho para alcanzar la publicidad de las actuaciones de la Administración. Una mente tan aguda como la de Paine lo advirtió tempranamente al responder a Burke sobre el ataque de este a la Revolución francesa: “Todo el mundo puede ver lo que hacen los departamentos legislativo y judicial, pero con respecto a lo que se califica en Europa del ejecutivo (…) se trata de un caos de cosas desconocidas”.

Los avances se produjeron, por tanto, sobre todo en el plano normativo y también (más lentamente) en la garantías frente al poder arbitrario y en el proceso judicial, especialmente penal. Se erradicaron las Lettres de cachet (disposiciones normativas y resoluciones secretas). Y la entronización de la Ley supuso también su necesario debate público y su publicidad. El primer paso hacia la construcción del Estado de Derecho estaba dado. Conforme describiera Hayek, un “atributo principal requerido por las verdaderas leyes es que sean conocidas y ciertas”. La conclusión era obvia: “Difícilmente puede exagerarse la importancia que la certeza de la ley tiene para el funcionamiento suave y eficiente de la sociedad libre”.

Las formas, en efecto, fueron un avance notable para limitar el actuar despótico (e inescrutable) en el ejercicio del poder. Y lo siguen siendo. Siempre se cita, en este contexto que sumariamente estamos describiendo, la Ley sueca de 1766, que regulaba el acceso a la información pública. Sin duda se trata de un precedente valioso, pero hay que situarlo en su momento y en la sociedad de entonces. La transparencia como fenómeno está vinculada a la digitalización. En el marco en el que se aprueba la ley sueca, su recorrido se limitaba como es obvio al acceso a documentos escritos, y su relación mucho más estrecha es con la publicidad de las normas y de la actuación administrativa. No era exactamente hablando una Ley de transparencia. Y lejos aún estaba de serlo. Pero, sin duda, abrió camino.

El control del ejercicio del poder en los primeros momentos del Estado Liberal implicaba iniciar un proceso de dotar paulatinamente al ciudadano de herramientas (una de ellas era, sin duda, el sufragio, en principio reducido a un cuerpo electoral poco representativo) que habilitaban para controlar al poder y, si se me permite la expresión, abrirle los ojos a una realidad que no se le mostraba nunca a su alcance. Pero, en una sociedad en gran parte analfabeta, el formalismo de esta idea era obvio: se garantizaba el conocimiento de la norma a quienes eran propietarios o disponían de capacidades acreditadas: el resto de la población quedaba fuera de sus impactos difusores, al menos durante buena parte del período de construcción del Estado liberal.

Pero, en sí mismo, esos limitados instrumentos tenían un potencial revolucionario que el propio Paine supo también advertir: “La mente, al descubrir la verdad, actúa de la misma manera que actúa mediante el ojo al descubrir los objetos: una vez que se ha visto cualquier objeto, es imposible devolver la mente a la misma condición en la que estaba antes de verlo”. En eso publicidad y transparencia se emparentan.

La entrada en acción de la democracia de masas abre un antes y un después en este proceso. Las cuestiones del poder ya no solo interesan a un número reducido de propietarios e ilustrados, sino que irrumpe un conocimiento más amplio de lo que se hace en las instituciones. La ciudadanía pierde el velo de la ignorancia: comienza a plantearse una exigencia mayor de control del poder, siquiera sea en los períodos electorales donde se puede premiar o castigar a quienes han llevado a cabo las riendas del gobierno durante los últimos años. Lo dijo en términos muy precisos Bernard Manin: “Es el rendimiento de cuentas lo que ha constituido desde el principio el componente democrático de la representación. Y la representación actual aún contiene ese momento supremo en el que el electorado somete a juicio las acciones pasadas de los que están en el gobierno”.

La transparencia estaba aún lejos de aparecer en escena, pero hubo diferentes testimonios de pensadores de principios del siglo XX que la insertan de modo directo en el ejercicio de control del poder (entre ellos las espléndidas reflexiones del filósofo Alain en su libro El ciudadano contra los poderes). Una vez más el destierro de la ignorancia o el desconocimiento (erradicar “el secreto”) se presuponía como el medio más eficaz de controlar el poder, pero el salto cualitativo que se produce en la reflexión es que existía una secuencia lógica entre publicidad y transparencia, y que este hilo conductor no se puede romper, pues la segunda no puede existir sin la primera. La democracia corre riesgo. Fue, sin duda, el primer paso en el proceso que acabará entronizando la transparencia.

La transparencia, al igual que lo estaba de forma mucho más incipiente y precaria la publicidad, está estrechamente ligada a la verdad. A través de aquella buscamos saber lo que de verdad sucede en el ámbito de lo público. Sin embargo, mentira y política han estado, por lo común, entrelazadas. Siempre se han dado la mano, aunque no hay grandes contribuciones doctrinales dedicadas a la mentira política ni a la necesidad de transparentar tal actividad siempre y en todo caso. Quizás sobresalga por su evidente fuerza discursiva un breve trabajo publicado por Alexandre Koyré en el contexto de la Alemania nazi. En el prólogo a la edición española de este trabajo, Sánchez Pintado pone de relieve la influencia que este opúsculo tuvo sobre la obra de Hanna Arendt, en concreto sobre su opúsculo Verdad y Política.

Si bien la reflexión de Koyré está marcada por el contexto totalitario sobre el que se proyecta, no por ello carece de elementos de indudable interés en relación con el objeto de estas líneas. Su conclusión es muy contundente: “En consecuencia, sostenemos que nunca se ha mentido tanto como en la actualidad, ni se ha mentido de manera tan masiva y tan absoluta como se hace hoy en día”. Este autor traslada asimismo el funcionamiento de las sociedades secretas a la vida política, en cuanto que (en su esencia está) “ocultar lo que se es y, para poder hacerlo, simular lo que no se es”, suelen ser formas de actuar que se plasman con asiduidad en la propia actividad política.

Viaje, por tanto, desde la publicidad a la transparencia que no admite, por principio, ningún retorno. Volvamos a los conceptos y a la Historia. Allí está todo, al menos lo que de momento conocemos. Quizás aprendamos algo de todo ello, salvo que la pasión -como decía Bentham- nos ciegue.

OPOSICIONES [1]

 

“Ingresado el funcionario –sea por la puerta grande o por la puerta falsa- en la Administración, (…) el rasgo común es siempre una sensación de alivio existencial: ya tiene resuelta su vida para siempre” (Alejandro Nieto, La “nueva” organización del desgobierno; Ariel, 1996, p. 139)

 

Las “oposiciones” son una modalidad de proceso selectivo para el acceso al empleo público. Sus raíces, como ya se ha visto, se encuentran en el siglo XIX, de donde procede tan singular denominación.

La expresión, a pesar de su evidente arraigo y de estar recogida por la RAE como cuarta acepción, no es la más adecuada. Pero este es un tema menor. Lo importante es la esencia. Y, sobre ello, debo resaltar que las reflexiones que aquí se vierten se vuelcan solo sobre los niveles superiores de la Administración Pública (acceso a cuerpos y escalas o puestos de trabajo del grupo de clasificación A), que es dónde el sector público se juega su futuro.

Tradicionalmente, superar una prueba selectiva de ese carácter se ha vinculado con “ganar una oposición”, en cuanto que es un proceso competitivo: unos lo superan mientras que otros no. Su implantación se produjo como medio de taponar el clientelismo, el favoritismo y la arbitrariedad –que campaba a sus anchas- en el acceso a la función pública. Y para configurar ese freno institucional se apostó por un tipo de pruebas selectivas basadas en unos temarios (normalmente extensos) que se proyectaban sobre exigencias de contenido memorístico, aunque en algunos casos (los menos) trufadas con algún ejercicio práctico.

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. Al menos la sociedad lo ha hecho. La tecnificación de plantillas se impone: en Francia 4 de cada 5 plazas cubiertas lo son del grupo de clasificación A. También –aunque en menor medida- ha cambiado la enseñanza, por lo que ahora importa la universitaria (con la entrada en escena, si bien con dificultades y de forma muy irregular, del “espacio europeo de educación superior”). Este dato, junto con la irrupción de Internet, el desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, las redes sociales, así como esa sobreabundancia de información instantánea y de consumo inmediato a través de innumerables aplicaciones en dispositivos móviles sobre cualquier ámbito que se precie, no destierran el conocimiento memorístico, pero sí lo relativizan mucho.

Las pruebas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas caminan por otros derroteros, pues allí se da (aunque no en todos los casos) más importancia a las competencias vinculadas con las aptitudes y actitudes, que se acreditan fundamentalmente a través de tests y de entrevistas (por ejemplo: entrevistas estructuradas), y predicen, así, con mayor garantía la adecuación de la persona a las necesidades de la organización. La innovación, por tanto, ha arraigado ya desde hace años en los procesos selectivos de ciertos países. Algunos ejemplos de tales prácticas, tomados un tanto aleatoriamente, nos pueden servir de referencia: como es el caso de la Comisión de Servicio Civil de Canadá: https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html; o la Oficina de Selección de la Administración Federal de Bélgica: http://www.selor.be/fr/. Los test de inteligencia general, así como de personalidad, se imponen, junto con otras muchas técnicas. La función pública no necesita “empollones”, sino personas que presten servicios públicos profesionales de calidad, con capacidad de adaptación, respuesta, iniciativa, creatividad e implicación.

En cualquier caso, hay una auténtica anorexia de marcos conceptuales y, por arrastre, una ausencia de competencias básicas para ejercer cabalmente las funciones asignadas (al menos es un fenómeno que observo) por un buen número de quienes dirigen o trabajan en el sector público. Además, hay un déficit de actualización a través del estudio. Parte de la culpa la tiene el sistema de acceso: que pone “todos los huevos en la cesta” de la oposición. La formación light (todavía dominante) contribuye a ese abandono. También el sistema de designación en posiciones directivas o de responsabilidad. No menos importante es la (casi) general inutilización de la evaluación del desempeño como palanca de cambio. Presente en las leyes y ausente en la gestión. Preocupante. ¿Dónde están la buena dirección pública y los profesionales (funcionarios) de excelencia? Salvo excepciones, que las hay, no abundan. No porque no haya capacidades potenciales, sino porque no se estimulan. Afortunadamente, todavía quedan mirlos blancos y personas comprometidas en la función pública. Sostienen el tejado de lo público antes de que se hunda. Y hay que agradecérselo, aunque nadie se lo compense: a los buenos funcionarios, paradojas de la vida, se “les premia” con más trabajo.

Las oposiciones, no obstante, siguen gozando de predicamento social y de una cierta áurea de legitimidad. Nadie cuestiona a los funcionarios, porque en su día “ganaron” unas oposiciones; esto es, superaron un proceso selectivo. Nadie se pregunta cómo ni de qué se les examinó (por cierto de cosas que, por lo común, nada tienen que ver con el presente). Superar una oposición se convierte, así, en patente de corso. Es el acto más importante de una “carrera administrativa” que fomenta de ese modo “el quietismo”. Ganada la plaza, se puede dormitar. No obstante, sin evaluación no hay remedio. No sabemos objetivamente qué se hace ni cómo se hace: lo intuimos. Y punto. Una gran paradoja del “modelo”. Disfuncional a todas luces.

La oposición se considera un método objetivo, más aún en un país en el que la recomendación y el favor están todavía presentes por todas las esquinas. Y, ciertamente, lo puede ser, siempre que se plantee cabalmente. Actualmente, el problema real de las oposiciones no es ni su denominación ni tampoco su función como procedimiento de acceso a la función pública o al empleo público. Las objeciones que se pueden plantear frente a este procedimiento selectivo hacen referencia a su trazado o, por ser más preciso, en lo que afecta a su diseño. También a su configuración institucional, en particular a las (escasas) garantías materiales (no formales) que rodean su desarrollo. Veremos ambos temas, pero en entradas posteriores.

Antes, para cerrar este “aperitivo”, una observación previa: la oposición –en puridad- tendría que ser el procedimiento ordinario de acceso a la función pública, puesto que es el procedimiento selectivo que salvaguarda objetivamente con mayor intensidad los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

No obstante, el marco normativo vigente (TREBEP) acepta que tanto la oposición como el concurso-oposición sean los sistemas de acceso ordinarios al empleo público. Hecha la Ley, hecha la trampa: el concurso-oposición, a través de un empleador débil e irresponsable que acepta sin rechistar la presión de unos sindicatos (desatendiendo ambos el interés público que comporta un acceso democrático y exigente a una función pública o empleo público al servicio de la ciudadanía), se ha convertido, así, salvo en contadas excepciones, en el sistema ordinario de acceso al empleo público: nada mejor que “trucar” las pruebas edulcorando las bases. Tema muy viejo, hasta insultante, que los tribunales (empezando por el Constitucional) se han venido “tragando”. Tal vez sea hora de volver a los principios, esta vez constitucionales. Y reforzar su aplicación. Pero no me interpreten mal, bien planteado (siempre que la fase de concurso se diseñe correctamente y su peso sea proporcionado) el concurso-oposición es un buen sistema, pervertido es la antesala de la corrupción (no otra cosa es la quiebra del principio de igualdad, mérito y capacidad). Las cosas por su nombre. Que quede claro. Nada contra el concurso-oposición, todo contra su mal o perverso uso.

Hay a quien le cuesta entender que lo público lo pagamos todos. También la nómina de los funcionarios y de los empleados públicos. Y queremos (más bien es una exigencia democrática y funcional) que, como es obvio, quienes nos sirvan sean los mejores y lo sigan siendo en el ejercicio ulterior de sus funciones. Queremos médicos, profesores, policías y funcionarios o empleados públicos excelentes. No personas mediocres ni mucho menos amigos, clientes, familiares o colegas del colegio de quienes tienen el atributo de nombrarlos o contratarlos a través del “dedo democrático”, del que se vanagloriaba un necio alcalde (como expuso, en su día, Francisco Longo). Tampoco queremos “clientes” de los sindicatos. Solo buenos empleados.

Hay una idea que está muy arraigada en aquellos países con instituciones sólidas, no entre nosotros desgraciadamente. Y no es otra que la naturaleza democrática del acceso a la función pública. Profesionalidad de la función pública y democracia son cuestiones que no se pueden escindir. Quien no entienda esto no entiende nada de lo que es un Estado democrático. En la página Web de la Comisión de Función Pública de Canadá se explica perfectamente y en pocas palabras: el objetivo fundamental que se persigue es disponer de “una función pública no partidista, fundada sobre el mérito y representativa, al servicio de todos los ciudadanos”. Aclaremos que la igualdad en Canadá es consustancial al principio de mérito. En el Reino Unido, los principios en los que se asienta la selección son el mérito, la objetividad e imparcialidad y el carácter abierto de las convocatorias. El poder de los principios.

En España la oposición solo se aplica para el acceso a los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y en algunos otros casos más. Una minoría frente al reverdecer del concurso-oposición. Y eso es algo que se oculta. Todo lo más se intuye. En efecto, de forma imperceptible se vuelve a imponer de forma generalizada el procedimiento selectivo denominado concurso-oposición que, por su estructura y finalidad, debería ir dirigido a cubrir determinados puestos de trabajo que, por sus especiales características, exigieran acreditar experiencia previa contrastada o destrezas específicas. Pero, además, se pretende pervertir su esencia: no se premian méritos, se beneficia la antigüedad y otras menudencias formales. Sobre esto ya me despaché a gusto en la anterior entrada.

Se avecinan convocatorias ingentes de pruebas selectivas por “concurso-oposición”. En la sociedad de las TICS y de la transparencia es difícil ocultar lo obvio: no diga proceso selectivo cuando lo que pretende es otra cosa. Si no se hace con garantías, un proceso selectivo puede transformarse fácilmente en una estafa ciudadana. Habrá impugnaciones en cadena. Las soluciones no son neutras, menos cuando te juegas un “salario para toda la vida”. Como recordara hace más de veinte años Alejandro Nieto, el ingreso en la función pública produce “una situación de alivio existencial”: tener la vida solucionada “para siempre”. Veremos si es así en el futuro. Pero, de momento, hay mucho interés “económico” y “personal” en cosas aparentemente tan mundanas. Y eso trufa el debate. Más aún en un sociedad en la que el empleo (privado) está cargado de precariedad. Un empleo público, como afirma el profesor Joan Mauri, es un bien económico muy preciado, también en la sociedad de los millennials.

En conclusión, hay que recuperar el acceso a la función pública como principio democrático (pues así se encuadra ese derecho fundamental en el artículo 23 de la Constitución). Por tanto, solo quienes acrediten talento y virtudes en procesos competitivos y abiertos (sean interinos, temporales o candidatos en general) deben ser merecedores de un empleo público estable retribuido al servicio (siempre “al servicio”) del resto de la ciudadanía. Lo demás es jugar con fuego, sembrar vientos para que se recojan tempestades. Aboguemos por una selección de empleados públicos adaptada a los tiempos. Exijamos que nuestros funcionarios y empleados públicos sean los más cualificados, acreditándolo tanto en el momento de su ingreso como en el ejercicio de sus funciones. Es algo que nos merecemos. Y, además, lo pagamos. Es un derecho de esencia democrática. No solo un derecho fundamental, que también. El valor objetivo de una buena selección de empleados públicos es algo que no tiene precio. Enriquece a las instituciones y también a la sociedad. Lo contrario es miseria, que solo beneficia a estómagos agradecidos.

[1] Esta reflexión forma parte de una serie de entradas que, bajo el enunciado de La fragilidad del sistema de mérito, se están difundiendo en el Blog de la siguiente página: https://estudiosectorpublico.com/blog/  Allí el lector interesado podrá encontrar aquellas entradas que solo se difundan en esa Web, así como otras sobre Acceso al Empleo Público y Formación en el sector público.

Otras “Entradas-Post” sobre Acceso (Selección) al Empleo Público y Formación en el Sector Público puede hallarlas en nuestra Web: https://estudiosectorpublico.com/blog/

RUIDO


“Podrá decirse como Pirro: ‘Otra victoria como esta y estamos perdidos” (J. Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 196)

“Una desavenencia siempre anuncia algo” (Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, p. 198).

Desde hace algún tiempo, ya (casi) indefinido, la política en este país es equivalente al ruido. La mayor parte de las veces ensordecedor, siempre molesto. Nadie escucha a nadie. Las virtudes del silencio, ahora tan aireadas, no han echado raíz alguna en la política ni en nuestra sociedad del barullo. Ni siquiera en la ciudadanía que, ingenua e incultamente, espera, como decía Valentí Puig, una “democracia providencialista”: algo nos caerá del cielo del poder, siempre tan magnánimo.

Tampoco el periodismo (o lo que queda de él) se aleja del ruido, sino todo lo contrario. Los medios no transmiten información, amplifican el ruido. Las tertulias, lugares infestados de ignorantes, replican los tambores del ruido. Los informativos multiplican el ruido ambiental. Los programas televisivos o radiofónicos “de debate” (¡cómo se bastardean las palabras!) alimentan que sus tertulianos vociferen y rematen al de enfrente. Siempre alineados, unos a la derecha y otros a la izquierda. Puestos en escena para lanzar invectivas y hacer ruido, mucho ruido. O, si no, aún casi peor, la tertulia esgrime unanimidad de criterio. Viva el pluralismo, palabro en decadencia. En algunos sitios hasta perseguido.

Ruido, sí, mucho ruido. Y confusión, cada vez más confusión. Los desorientados de Maalouf eran gente muy centrada al lado de nuestra evanescente y perdida ciudadanía. Eso sí, opinan constantemente en las redes, si por opinar se entiende escupir o insultar al otro o, en el mejor de los casos, aplaudir o adular, que siempre puede tener correspondencia. También se utiliza la tribuna parlamentaria para esos menesteres. Del respeto en política como valor existencial ni rastro.

Cuando no hay argumentos ni tampoco se razona, la sensatez desaparece. Y la principal virtud, como es la serenidad, Epicuro dixit, se pierde asimismo en el túnel del tiempo. La velocidad y la instantaneidad, el afán de salir o estar virtualmente siempre y a todas horas, sea donde fuere, se impone: presencia en las redes, culto a la imagen, aunque no haya nada que decir y menos aún que hacer, algo esto último que ni se sabe lo que es. La falta de serenidad representa desasosiego. Y eso nos conduce al abismo. Ruido, mucho ruido. Lo de Calanda y sus tambores es un juego de niños comparado con la política de este rincón insignificante del mundo, aunque algunos despistados piensen que es el epicentro del universo.

Pasan los días, las semanas y los meses. Este país (que crece –según dicen- en PIB y se hunde en idiocia colectiva y en orgullo pueblerino) se está quedando atrás, en muchas cosas y algunas muy importantes: falta clamorosamente calidad democrática, ciudadanía responsable, transparencia efectiva, ausencia de corrupción y moralidad pública, meritocracia, educación, innovación, competitividad empresarial, productividad, profesionalidad o mil cosas más; a cada cual más importante. País orgulloso y soberbio que ya no puede ni mirar a Portugal por encima del hombro: pues, hoy en día, nos dan sopas con honda en no pocas cosas. País consumido por la corrupción, que todo lo anega, especialmente los círculos próximos al poder, pero mientras tanto el gobierno no se da por enterado y se pone de perfil. Ya no cuela. Conviene que empecemos a darnos cuenta de la estafa. Pero no aprendemos, somos torpes alumnos de un sistema democrático-institucional en proceso desguace, si nadie lo salva.

Mientras tanto el ruido no atempera, crece. Ya no va por barrios, ni por partidos, tampoco por sindicatos, ni por territorios, ni siquiera por familias ni reuniones de “amigos”, ni por manifestaciones callejeras, pues anega todo (o casi todo). Quien habla prudentemente y con criterio está condenado a ser completamente ignorado por pusilánime o muermo. Si llevas un libro entre las manos y no un dispositivo móvil eres un extraterrestre. Se estila el hooligan matón de barrio, tatuado mejor; de gimnasio; más rufián que razonable. Si no haces ruido, si no muerdes, si no insultas, no existes. Seas ciudadano, senador o diputado, o, en su caso, alcalde. Lo importante es hacer el patán, sobresalir en la estupidez y en la descalificación. Ser más grosero que nadie. Hay que estar omnipresente en las redes sociales y, si se puede, aspirar a (ser eterno) vicepresidente con moción de censura disruptiva incluida (son tiempos de “deconstrucción” hasta en la cocina, también en la política de pantalla). En la vida pública, en el plató o en el circo, hay que estar allí donde el ruido sirve de palanca hacia el éxito fatuo. A golpe de clic. De ciento cuarenta caracteres. Si es de veinte mejor. La gente cada día lee menos. Tantos caracteres marean, ya no se cuenta por páginas. Hay muchos mensajes y poco tiempo, a pesar de ir por la vida siempre cabizbajos y sin ver ni observar el entorno ni el paisaje (¿qué es eso?), tampoco los rostros que nos cruzamos, pero que nunca miramos. Ya “ni el culo del de delante”, como dice una amiga mía.

No existe nada alrededor: solo la pantalla. “Estamos –como decía Alain- demasiado próximos a nosotros mismos, y no es fácil tener una buena perspectiva de sí, una perspectiva que respete la verdadera proporción”. Si eso lo dijo hace un siglo, qué diría ahora de nuestro pueril ensimismamiento. En las redes hay un ruido insensible, pero efectivo; ruido narcisista vestido de espejo. Machaca más que el tambor y, por supuesto, mucho más que miles de decibelios. Si no lo aguantas, eres un blando. Pobre personaje. Así nunca tendrás seguidores ni amigos. Qué poco han leído a Plutarco los consumidores compulsivos de redes sociales, y sobre todo su recomendable obra que se enuncia Sobre el inconveniente de tener muchos amigos.

La política se ha transformado en lucha despiadada entre agrupaciones de bandas rivales, hasta en los propios partidos, ahora en descomposición. Alguno a las puertas de la batalla campal, que puede ser la última, la penúltima o la antepenúltima. Otros, a la espera de entrar en guerra y descuartizarse. Vuelven la purgas y las escisiones (en proceso). Los partido viejos (solo los que están en el poder sobreviven temporalmente en falsa armonía) se descomponen y los nuevos no se ensamblan: antes de solidificar, se quiebran. Ayer amigos para siempre, hoy enemigos hasta la tumba. Todo es efímero e impostado: amistades y odios, más en política. El poder cada día es más insignificante, pero aún así todos lo buscan: se parece cada vez más a la Universidad española, donde la gente se navajea por una insignificante beca o una plaza de asociado y se traban odios africanos que nadie podrá enterrar; se enemistan por las cosas más nimias: el vudú es una práctica inocua al lado de la política española o de las rencillas académicas.

El legado mesetario y propio de una sociedad hundida en el clientelismo decimonónico de un país enemigo del mérito que dice vivir en el siglo XXI está plenamente afincado en todos los partidos, los de ámbito estatal y los de espacios territoriales más acotados. Ninguno ha sabido romper el molde, como dijeron Acemoglou y Robinson en su difundido (no se si leído) libro ¿Por qué fracasan los países? Así, construyan lo que construyan nada mejorará sustancialmente mientras el peso de las clientelas y de la corrupción sistémica aplaste la política inteligente, que también la hay, aunque esté completamente ausente en estos momentos. Como decía Alain, “la política no aburre cuando se sabe su juego; pero hay que aprenderlo”. Aquí se juega a la política, pero nada se aprende.

Quien no toca poder fenece. Fuera “de palacio” hace mucho frío y nada que repartir, sin ello faltan “los amigos” (las clientelas, razón de ser de viejos y nuevos partidos). Algunos piensan que pueden vivir de limosnas, de hacer recados o ser botilleros de unos u otros: craso error, tampoco sobrevivirán; aunque pongan cara de ángeles y de no romper un plato (habrá que esperar cuando laven la vajilla). Y cuando el poder se acaba, llega la disgregación. En España hay que tener “conseguidores”, sin ellos no eres nadie: no “consigues” ni siquiera publicar un libro, nada te digo si pretendes obtener un empleo.

Política líquida, por volver a Bauman. Nadie ha resaltado la inteligente reflexión de Jeremy Bentham: “La pasión oscurece hasta la evidencia misma”. También lo decía Alain, “temo a las pasiones mucho más que a los intereses”. Y aquí pasión sobra a raudales. Se necesita mesura, ese difícil pero necesario equilibrio entre ambos atributos al que se refería Weber. Aquí los partidos no gobiernan, aunque ganen elecciones. Simple y llanamente porque, en su práctica generalidad (alguna excepción hay), no saben gobernar. Reparten prebendas y maquillan el entorno. Si están en la oposición solo saben (salvo también excepciones) gritar y escupir al adversario, más bien enemigo, como diría Schmitt. Lo sencillo es destruir o provocar votaciones sin fin, llámeseles como se quiera. Gobernar es lo difícil, construir política también es un proceso complejo: “gobernar o hacer” son verbos que no se conjugan. Como dijera Raoul Frary, “la arena electoral es el terreno favorito de la demagogia”. Este mismo autor añadía: “Vuestro público es infalible; decidle que tiene razón”. Lo demás basta. Es suficiente con el ruido y con la búsqueda del aplauso enfermizo, si bien volátil. Que nadie espere fidelidades en tiempos de mudanza.

Y la política hoy en día es ruido y demagogia, imagen barata y ausencia de discurso. No es espectáculo, es en gran medida basura. Ahora algunos intentan resucitar a Debord, pero si estuviera en estos momentos entre nosotros huiría al desierto. O volvería, triste epílogo, a poner de nuevo fin a sus días. Espectáculo y basura son dos cosas muy distintas.

Que nadie se queje cuando ante la gravedad de las circunstancias se pretenda echar mano de las cartas políticas para resolver los estratosféricos problemas que todos estos años de anomia de soluciones inteligentes nos han creado: hace mucho tiempo que la política se fue. Nadie sabe dónde. No la busquen. Esta de vacaciones. Vinieron de recambio flamantes funcionarios del Estado que de todo saben (o dicen saber, tras superar las consabidas y periclitadas oposiciones) menos de política. Llegaron también activistas multifunción o bisoños aspirantes a profesionales del ruedo y se quedaron los políticos de siempre, los que aún sobreviven agarrados a un clavo ardiendo, cada vez menos firme.

Así estamos, pendientes de que todo reviente. Eso sí, cabreados con la política y con los políticos, ninguno consigo mismo o con los suyos. Dos varas de medir. País singular, como recordaba en su libro Fatiga o descuido de Estado también Valentí Puig: “Fíjense que denigramos la codicia ajena, pero no la nuestra”. Todo dicho.

Y cierro este sombrío post, con las palabras de este magnífico autor de cuidados ensayos, Ramón Andrés: “Siempre vamos a por la rebanada más grande, aunque el de al lado se quede sin ella”. Hemos terminado, por tanto, “en la ideologización de uno mismo”. Mimbres también difíciles para hacer buena política. No echemos siempre balones fuera.

¿SOBRESALIENTES EN TRANSPARENCIA?

“No hay política seria sin secreto ni disimulación”

(Pierre Zaoui, La discreción o el arte de desaparecer, Arpa editores, Barcelona, 2017, p. 31)

Ciertamente, sorprende ver cómo tenemos tantas instituciones públicas que sobresalen en transparencia. Si se consultan los rankings de transparencia se observará de inmediato que en este país, al parecer, hemos interiorizado en muy pocos años lo que en otros llevó largo tiempo implantar: una cultura de transparencia. El último ranking difundido es el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que tiene por objeto los órganos constitucionales y órganos reguladores (autoridades independientes), así como otros sujetos institucionales obligados a cumplir la Ley de Transparencia. (Ver: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/actualidad/noticias/hemeroteca/2017/04/20170419.html#.WPuNpbjluSE).

Allí, salvo tres casos “anecdóticos” que simplemente aprueban (Consejo de Estado, Fiscalía General del Estado y Consejo Económico y Social), se puede observar cómo el resto de instituciones escrutadas se mueven entre un notable alto y la más pura excelencia, destacando dos de ellas Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial, también el Tribunal de Cuentas. Mejor no hablar mucho, pues la imagen que se transmite es que todo es transparente en esas instituciones. Sin embargo, este panorama idílico no parece ajustarse a la situación real que tales instituciones destilan entre la ciudadanía. La manida “confianza”, esa institución invisible que siempre está alerta, no parece avalar tan magníficas puntuaciones.

Si resulta verdad que, como dice la tesis ortodoxa, la transparencia refuerza la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, estaría muy claro que esas tres instituciones citadas (así como alguna otra, como por ejemplo las Cámaras parlamentarias) dispondrían de un reconocimiento ciudadano innegable. Como digo, no parece ser el caso.

Tampoco nos debemos creer en exceso que buena parte de nuestras Comunidades Autónomas o un número razonable de las Diputaciones o ayuntamientos sean, asimismo, instituciones sobresalientes en transparencia, tal como los índices de Transparencia Internacional confirman cada vez que son difundidos. De ser así no se entendería que determinadas entidades públicas autonómicas o locales salgan con excelentes calificaciones en el ámbito de la transparencia y, sin embargo, tengan casos de corrupción por doquier o, al menos, prácticas de funcionamiento irregulares y así constatadas por los tribunales de justicia (Véase al respecto el repositorio sobre casos de corrupción judicializados del Consejo General del Poder Judicial: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/El-CGPJ-reune-los-principales-indicadores-de-la-actividad-judicial-contra-la-corrupcion-en-un-repositorio-de-acceso-publico-).

La ecuación más transparencia menor corrupción, que es válida para buena parte de los países democráticos avanzados, no parece ofrecer en nuestro caso una identidad perfecta; son demasiadas las excepciones o, al menos, algunas muy relevantes. Algo falla. Y no creo que sea precisamente el método o métodos de evaluación aplicados (sin perjuicio de que se puedan mejorar algunos indicadores e incorporar otros tantos nuevos). El problema, a mi juicio, es más conceptual que técnico: una inteligencia alicorta de la transparencia que viste mucho institucionalmente, pero que poco tiene de efectiva en el funcionamiento real de las organizaciones públicas. El cambio de cultura organizativa y de funcionamiento institucional que deriva de una transparencia correctamente aplicada está aún muy lejos de lograrse. Es un camino muy largo. Estamos a años luz, por mucho que nos pongamos medallas una y otra vez.

El mal enfoque del problema viene, principalmente, por dos cuestiones que lo lastran de forma evidente. La primera cuestión es que se confunde (interesada o ingenuamente) transparencia con mera publicidad activa. O si se prefiere, con el cumplimiento de las obligaciones legales que deben alcanzar las entidades e instituciones públicas (así como otras privadas). Ese cumplimiento de estándares legales y su visualización a través de los portales de transparencia y páginas Web, es el paradigma de la buena transparencia. Si además se publican más datos e informaciones, ya la excelencia es la distinción. Volcar información en masa no es transparencia, por muy ordenada y accesible que esta sea. Es informar y punto.

Es ese un concepto pobre de transparencia que poco aporta, pero que tantas energías político-institucionales conlleva. Partíamos de tan bajo, que llegar a ese primer y elemental estadio lo hemos confundido con alcanzar la cumbre. Es verdad que “colgar” información relevante de la actividad pública, aparte de cumplir las obligaciones legales, representa (al menos en teoría) un medio adecuado para prevenir malas prácticas o, inclusive (algo más discutible), la propia corrupción. Tener que difundir determinada información puede disuadir, en efecto, de malas prácticas.

Pero seamos honestos, volcar mucha información por medios telemáticos tampoco satisface la finalidad última de la transparencia, que no es otra que controlar la actividad de los poderes públicos por parte de la ciudadanía. Como decía el filósofo Alain hace casi un siglo, “todo poder es malvado desde el momento que lo dejamos en libertad, todo poder es sabio desde el momento que se siente juzgado” (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016). Además, hay otro error de percepción al considerar que la transparencia incrementa la confianza pública en las instituciones, pues eso puede ser así o puede no serlo. La transparencia correctamente entendida comporta la verdad: lo que hay es lo que se ve. Y la confianza se basa, como bien expuso Buyng-Chul Han, en lo que no se conoce. La confianza se deposita en personas o entidades que no sabemos qué harán, pero presumimos que sus comportamientos serán ajustados, pues son merecedores de nuestra confianza. Si algo se sabe, ya no hay recorrido para la confianza. Al menos en ese punto.

Por parte de los poderes públicos se ha invertido mucho en publicidad activa, tanto en recursos tecnológicos como personales o económicos, pero los resultados de tan ambiciosos y cuantiosos  proyectos (algunos aún en marcha) no pasan de ser pírricos: la ciudadanía transita muy circunstancialmente por los Portales de Transparencia para buscar información con esa finalidad antedicha. Tampoco ejercen apenas el “derecho al saber” (derecho de acceso a la información pública), del que al parecer casi nadie sabe de su existencia.

Pero siendo eso lo importante, no es lo principal. El problema central radica en que, según nuestro esquema legal, esas obligaciones normativas de cumplimiento de la  transparencia-publicidad activa se encargan al sujeto institucional que debe ser paradójicamente objeto de control por parte de la ciudadanía o de sus entidades. Sujeto y objeto se mezclan espuriamente. Y, así las cosas, cabe suponer cuál será el resultado de tan particular brebaje. Si la finalidad última de la transparencia es el control democrático de la actividad pública (político-administrativa), cabe presumir que ninguna autoridad pública se ahorcará a sí misma: los datos se vuelcan, la información se difunde, pero a su vez se maquilla, oculta o disfraza.  Hay mucho travestismo de datos y de información. Se muestra lo que interesa, lo demás puede estar “visible” pero de muchos modos y maneras o, simplemente, no estarlo.  Solo así cabe entender que algunas instituciones públicas con baja o muy baja legitimidad ciudadana o, incluso, salpicadas con malas (y continuadas) prácticas administrativas o ciertos casos de corrupción, salgan bien situadas en esos rankings de transparencia.

El error monumental que se ha colado en el marco normativo vigente en materia de transparencia es encargar del cumplimiento de los estándares de publicidad activa a la misma institución que debe ser escrutada por su actuación. El gran descubrimiento para perfeccionar ese sistema parece ser ahora endurecer el régimen sancionador en materia de incumplimiento de obligaciones de la transparencia. Sendero por el que ya han caminado algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Cataluña), con resultados muy gráficos. ¿Cuántos procedimientos sancionadores se han incoado en más de dos años de vigencia de la Ley?: Ninguno. La transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto. Pero mientras tanto, algunos agujeros negros están sin resolver en una regulación legal perforada de ausencias. Convendría darle una vuelta de tuerca.

Tampoco cabe entender que, vinculado con la idea anterior, la solución estribe en atribuir las funciones de seguimiento y control (también sancionadoras) a una Autoridad “independiente” de la Transparencia, o a las ya creadas. Todos sabemos la dependencia que tienen en España esas autoridades denominadas independientes. La captura política está a la orden del día y, en su defecto (o si esa no es muy intensa), todo se resuelve estrangulando sus recursos y castrando sus posibilidades de acción. Es muy sencillo. Ya se ha hecho con otras muchas instituciones (al final de resultados inútiles o con bajo rendimiento institucional) de nuestro panorama público. Sobran ejemplos. Y ahí siguen. Sin pena ni gloria.

En fin, no es este breve espacio lugar adecuado para plantear posibles soluciones, complejas en todo caso. Mientras la cultura de la transparencia no se interiorice en la actividad pública de modo sincero (ya lo decía Jankélévitch: “transparencia es sinceridad”), continuará siendo una moda, como reconoció en su día el colectivo Politikon. Quien mejor ha descrito, a mi juicio, la necesaria transformación que implica la idea de transparencia es un Secretario de Ayuntamiento, José Antonio Fernández Celada, quien en una intervención pública describió la ruta necesaria para que todo cambie: “necesitamos transformar la transparencia de una moda en un modo efectivo de funcionamiento de toda la institución y de la organización administrativa”. Sobran palabras y sobran asimismo ejercicios de autocomplacencia institucional fruto de lo bien que hemos salido en la foto del último ranking. Se necesitan hechos. A la espera estamos.  Mientras tanto los poderes taumatúrgicos de la transparencia se van evaporando, como el humo de los cohetes tras los fuegos artificiales.

DEMOCRACIA “ELECTORAL” VERSUS DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

 

(A propósito del libro de D. Van Reybrouck, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, 236 pp.)

 

“Los atenienses hicieron sorprendentes esfuerzos para asegurar que la mayor parte de los cargos públicos fuesen adjudicados por el procedimiento indiscutiblemente democrático del sorteo (…) en lugar de la acción natural de la influencia social” (John Dunn, Democracia. El viaje inacabado, Tusquets, 1995, p. 295).

“Más que en Francia o en Inglaterra (…) fue en América en donde surgió de modo paradigmático la combinación de un principio de distinción y de gobierno popular representativo” (B. Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza, 1998, p. 162)

Nadie duda que la democracia representativa atraviesa momentos difíciles. Los problemas se plantean cuando hay que buscarle un recambio. Tampoco nadie duda que necesita complementos que la legitimen. En ese momento, surgen con fuerza los discursos participativos, hoy tan en boga. Nada que objetar a ampliar el radio de acción (o la visión) de la democracia, como diría Hanna Arendt: “mentalidad ampliada”.

El autor del libro que comentamos es considerado por la editorial que publica el ensayo como “uno de los mejores escritores europeos de no ficción”. Y, en efecto, escribe bien; de forma convincente (al menos en apariencia): es claro en el razonamiento, sugerente en sus propuestas y original en alguno de sus planteamientos. En verdad, su razonamiento es muy directo; y, por tanto, llega fácil. Un arqueólogo, activista en temas de innovación democrática y metido a ensayista de ciencia política. Una mezcla particular.

Al parecer, como el mismo autor advierte, la publicación del libro en Bélgica hace unos años fue recibida con críticas evidentes en algunos círculos académicos que, también según su opinión, no leyeron el libro y se quedaron con el título (probablemente mal formulado). Su tesis es, en efecto, rompedora (y, por tanto, puede atraer fácilmente emociones amigas o enemigas): la “democracia” ha ofrecido históricamente fórmulas interesantes para ser efectiva (por ejemplo, el sorteo de los cargos públicos), sin embargo a partir de las revoluciones liberales la “democracia electoral” se impone y se olvida del “sorteo” como medio de provisión de cargos (tan solo utilizado en los tribunales con jurado popular). Y aquí, a juicio del autor, surgen todos los males: gradualmente la democracia electoral se degrada hasta ser denostada por quienes eran sus principales valedores, los ciudadanos. La idea-fuerza es que la democracia representativa electoral sufre “un trastorno conocido como ‘el síndrome de fatiga democrática’”.

Las soluciones están, por tanto, en la “democracia participativa”. Aunque el autor no peca de ingenuo, pues tras utilizar argumentos pretendidamente pesados para denostar la democracia representativa electoral (algunos de ellos, por cierto, de inconsistencia manifiesta), ha de reconocer que los instrumentos de democracia participativa, al menos de momento, deberán ser un complemento de la democracia representativa electoral: “Hoy en día debemos encaminarnos hacia un modelo birrepresentativo, es decir, una representación popular obtenida tanto por elección como por sorteo”. Hay que poner de relieve que Van Reybrouck apuesta decididamente por una “democracia deliberativa” en la que el sorteo juegue un papel central, huyendo de modelos de democracia participativa unilaterales o de “democracia directa” (consultas, referéndums, etc.), así como de la participación voluntaria “por inscripción”, que deben ser solo complementarios de aquella; pues a su juicio, la democracia deliberativa por sorteo (correctamente aplicada) refuerza la legitimidad, pero también la eficiencia de tales procesos. Tesis interesante.

El libro tiene, en efecto, aportaciones sugerentes. Sin duda, entre las más destacables está la encendida defensa del “sorteo” como medio democrático, cuyas ideas las extrae del excelente libro de Bernard Manin (que parece haber descubierto en fechas recientes), así como de “los apuntes” (sic) de su profesor de Universidad que le explicó el sistema de gobierno de Atenas. La parte segunda de este trabajo ofrece, ciertamente, una amplia batería de ensayos participativos que han combinado inteligentemente elección con sorteo y mezclado de forma razonable ciudadanía con expertos y políticos. Los casos (aunque no exitosos en todos los supuestos) de Canadá, Holanda, Islandia o Irlanda, son descritos de forma muy didáctica. No se olvide, en esos países hay un demos maduro. Y, sin duda, suscitan ideas para mejorar la débil democracia representativa. Allí donde han llegado al final del proceso han mejorado la calidad de la decisión y la legitimación del proceso: el caso islandés, con la reforma de la Constitución en juego, ha sido –como pone de relieve el autor y a pesar del fiasco final- “el ejemplo más asombroso de democracia deliberativa hasta el momento”. Su conclusión, a explorar: “la dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sorteo”. Una fe, tal vez excesiva, en un procedimiento de elección, basada además en la experiencia ateniense. Una reivindicación consistente de la democracia deliberativa con el ingrediente del sorteo. A explorar.

Frente al interés de esa segunda parte del libro, la primera, a mi juicio, es muy poco sólida: plagada tal vez de una visión exagerada (llega a afirmar que “las elecciones nunca fueron un método democrático”) y un tanto apocalíptica sobre el futuro de “la democracia representativa electoral”. Y, en estos puntos me quiero detener.

En efecto, esa encendida defensa de la democracia ateniense basada en el sorteo y en los cargos coyunturales (un año), centrada especialmente en la época de Pericles (no cita a Clístenes, artífice del proceso de transformación democrática de Atenas), no está exenta de errores o, al menos, de imprecisiones. Si bien el autor reconoce que “la elección por sorteo no se aplicaba entre los cargos militares más elevados, ni tampoco entre los financieros”, defiende acto seguido que eso solo afectaba “a una minoría de los cargos de la Administración”. Olvida, en cambio, que se trataba de los más importantes. Francisco Rodríguez Adrados, en su extraordinaria obra La democracia ateniense (Alianza Editorial, 1993, p. 234), hacía especial mención que, aparte de las magistraturas que se proveían por sorteo, había una “una serie de cargos que se cubren por elección en gracia a que requieren una capacidad técnica o ‘virtud’ especial (arquitectos, intendentes de obras públicas, tesoreros, embajadores, generales)”. Nada más y nada menos que los puestos clave de la administración, algunos incluso de mando estratégico. No tenían limitación temporal de mandato. Ello permitió que el propio Pericles permaneciera catorce años en el ejercicio de sus funciones.

Esa entronización de la democracia ateniense también olvida que allí los asuntos públicos eran, por lo común, ejercidos por ciudadanos que (al menos muchos de ellos) no tenían que trabajar (para eso estaban los esclavos; y, si no, como decía burlonamente Aristóteles, sus mujeres y niños a quienes trataban igual que si fueran esclavos). Era la “libertad de los antiguos”. Las reformas que llevó a cabo Solón crearon una élite económica que sería la base de ese régimen democrático. También orilla que esas “cargas” (pues, en definitiva, lo eran) de desempeño temporal de “cargos públicos”, fueron –al menos en la época de Pericles y en un buen número- retribuidas, lo que, dado que se trataba de miles de cargos públicos, requería unas finanzas saneadas. Algo de lo que se debe tomar nota, si se quieren cargos por sorteo.

Pero donde la tesis central del libro desfallece por completo es cuando vincula la aparición de “la democracia electoral” con las revoluciones liberales. No diferencia, tal como por ejemplo ha hecho recientemente Luís María Díez-Picazo (recordando a Manin), entre “gobierno representativo” y “democracia”. No eran cosas idénticas. En este punto, los errores e imprecisiones del libro son manifiestos, puesto que desconoce que los procesos electorales, especialmente el sistema de voto (que el autor vincula con los orígenes de las revoluciones liberales), pues no fue el mismo durante los aproximadamente ciento cincuenta años que transcurren desde las primeras convocatorias electorales (en Inglaterra) hasta la implantación del sufragio universal masculino a finales del siglo XIX y principios del XX.

Asimismo, llama poderosamente la atención que ignore (o pase de puntillas) sobre el Estado de partidos y, más concretamente, sobre el papel de estas organizaciones partidistas en el proceso de consolidación primero y luego de degeneración de la propia idea democrática. Ni una sola cita de Michels u Ostrogorsky. Da que pensar. Tampoco ninguna de Benjamin Constant o alguna incidental de John Stuart Mill, necesarios ambos para entender la democracia representativa. Entroniza a Rousseau, cuyos postulados “democráticos” ensalza. Ignora a Sieyés. Y con esos mimbres se pretende arrumbar el árbol de la democracia representativa “electoral”. El conocimiento actual, mal que nos pese y menos en estos temas, no está aún en Internet. Sin la lectura atenta de los clásicos no es fácil sacar conclusiones correctas en un tema tan complejo como este.

El argumento, en efecto, se torna manipulador (tal vez por ignorancia y no por mala fe) cuando se defiende que “nos hemos convertido en fundamentalistas electorales”, pues “idolatramos las elecciones”. Y edulcora su “razonamiento” con que “los fundamentalistas carecen de visión histórica”, por lo que se impone “una mirada retrospectiva”, lo que “exige algo de imaginación a los ciudadanos de principios del siglo XXI”. Seguimos aplicando, según el autor, el mismo “método doscientos cincuenta años más tarde”: la gente acude “cada cuatro o cinco años con un papelito en la mano de una oficina electoral donde, en la penumbra de una cabina marca con una cruz nombres de una lista”. Esa es, según él, “la fiesta de la democracia”.

La simplificación de los problemas complejos nunca ha sido buena consejera. Tampoco en este caso lo es. El libro, que tiene puntos de originalidad evidente (como antes decía), pierde gran parte de su crédito cuando se sumerge en ideas falsas o carentes de precisión. En efecto, aunque cita también a Pierre Rosanvallon (al menos alguno de sus libros), no ha debido leer su obra La sociedad de los iguales (RBA, 2012). Si lo hubiese hecho tal vez comprendería que ese “rito solitario y silencioso” que es el ejercicio del voto no era una práctica habitual hasta bien entrado el siglo XX; pues tal como dice este autor, “la cabina, por ejemplo, no se introdujo en Francia hasta 1913”, pues “originariamente, votar implicaba por el contrario participar en una asamblea muy concurrida”. Como bien concluye: “participar y reunirse, elegir y deliberar nunca habían constituido antes nociones separadas” (p. 53).

En suma, un libro que sin duda tendrá sus valedores, pues no le falta un lenguaje directo, un cierto tono provocador y apuntes de modernidad. Reitero que tiene una segunda parte muy aprovechable para enriquecer “la democracia deliberativa” (por medio del sorteo como instrumento central de actuación), pero una primera, en mi opinión, poco sólida y que desmerece el resultado final. Hay, en esos pasajes, una simplicidad que si se escarba se torna fácilmente en llana simplificación. Pero es lo que se lleva ahora en estos tiempos de redes sociales y de ciento cuarenta caracteres: la apariencia. En fin, una de cal y otra de arena. Interesante en lo que conoce, poco riguroso en lo que ignora. Pero un libro que ha tenido un éxito innegable. Tiempos líquidos, en los que el rigor no cotiza y sí la hipérbole. Algo más de mesura y criterio también sería bueno para instalar de modo efectivo la democracia deliberativa. Salvo que, paradojas de la vida, se le quiera hacer un flaco favor.

¿UNA FUNCIÓN PÚBLICA SIN VALORES?

 

“El desafío para la reflexión es pensar cuidadosa y críticamente sobre qué valores deben guiar las decisiones (y la actividad profesional) de los funcionarios y empleados públicos; así como conocer las metodologías utilizadas a nivel macro y micro para establecer marcos de integridad traducidos en Códigos Éticos, formación y capacitación” (Programa XXII Congreso Internacional del CLAD, a celebrar en Madrid 14-17 noviembre de 2017)

 

Un déficit de partida: Los “principios” del “empleo público” en el EBEP

Esa institución que conocemos como empleo público, una suerte de solución mestiza entre la relación funcionarial y la laboral, ha terminado por incorporar a su funcionamiento actual los elementos más perversos de uno y otro modelo. No puedo detenerme en explicar con detalle esas lacras adheridas, pero algunas son muy visibles y, además, se han enquistado hasta el punto de diluir o desdibujar la noción de “servidor público” que debe estar detrás de cualquier persona que preste actividad profesional en la Administración Pública, cuya única y exclusiva finalidad (o, si se prefiere, su ADN profesional) debería ser servir a la ciudadanía, que es –da pudor recordarlo- quien sufraga con sus contribuciones los salarios de tales personas.

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) intentó –de forma un tanto voluntarista- incorporar a esa figura híbrida de nuevo cuño (“empleado público”) una serie de principios y un código de conducta. La exposición de motivos de la Ley 7/2007 dejó una tímida huella de ello. Estas eran sus palabras: “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta”. Aunque de inmediato metió la pata: pues relacionaba esas conductas con el régimen sancionador. Ética y Derecho se mezclaban con escaso acierto.

Vaya por delante que no son las leyes (ni cualquier otra disposición normativa) instrumentos adecuados para vehicular la aprobación de códigos de conducta, en cuanto que estos, por lo común, son expresiones de una “autorregulación” que se aleja del Derecho como ejercicio coactivo de las normas. Pero eso no fue lo más grave; pues las leyes pueden perfectamente incorporar valores o principios, que actúen como polos de integridad de sus respectivas instituciones. Y es oportuno que lo hagan. No hasta el punto en que llevó las cosas el EBEP, en cuyo artículo 52 (por lo demás ignorado de forma absoluta en la práctica cotidiana de nuestras administraciones públicas) incluyó un desordenado listado que recoge nada menos que quince principios, y ni siquiera los define en sus contornos.

Solo su mero enunciado ya nos advierte de la confusión existente entre valores y principios de actuación o de las tensiones contradictorias entre algunos de ellos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

Como expuso en su día Daniel Innerarity, nada peor que “poner todo manchado de principios”; con ello se devalúan hasta hacerlos prácticamente disfuncionales o, lo que es peor, hasta ser puramente ignorados. En términos similares se había expresado antes Savater: principios pocos, pero precisos.

Con ese batiburrillo de principios que incorpora el EBEP no cabe extrañarse de que el empleo público en España esté desnortado. No tiene guía ni faro por el cual orientarse (pues esta es una de las funciones típicas de la ética, en este caso pública). Tras diez años de vigencia del EBEP, probablemente ningún empleado público sabría citar cuáles son esos principios que sirven de base al empleo público como institución. Todo el mundo, políticos, empleados y sindicatos se los han tomado a broma. Y, mientras tanto, la institución del empleo público sigue hundiéndose en el fango.

Idea-fuerza:

No hay función pública que se precie sin valores. Y convendría tener esta idea muy clara. Cabe retornar de inmediato a recuperar los valores de la institución, como único medio de reforzar su prestigio, integridad, imparcialidad, así como su profesionalidad, con el único fin de apuntalar la erosión de confianza pública que –con excepciones tasadas- hoy en día padece el empleo público.

 

Algunas experiencias comparadas: Reino Unido, Francia y Canadá.

Para ver la importancia que los valores tienen en un correcto diseño institucional de la función pública (algo por lo que viene abogando desde hace años la OCDE, también en su propia organización), nada mejor que observar qué han hecho otras democracias avanzadas. Traeré a colación solo tres ejemplos, aunque se podrían multiplicar.

En el Reino Unido, el Civil Service Code configura la institución en torno exclusivamente a cuatro valores, que define y acota:

       Valores del Civil Service del Reino Unido

  • Integridad: implica situar las obligaciones del servicio público por encima de los intereses personales del funcionario.
  • Honestidad: actuar con veracidad y de forma abierta o transparente
  • Objetividad: basar sus informes y decisiones en análisis rigurosos de cada caso
  • Imparcialidad: comporta actuar exclusivamente de acuerdo con los méritos o circunstancias del caso, sirviendo del mismo modo a las diferentes políticas que pueda llevar a cabo cada Gobierno.

Por su parte, como consecuencia del “Informe Nadal” (Renouer la confiance publique; 2015), en Francia se aprobó la Ley 2016-483, de 20 de abril, relativa a la deontología y a los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos. Allí se recogen los valores que se deben respetar por todos los funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional. Son principalmente cuatro:

      Valores de la función pública en Francia

  • Dignidad
  • Imparcialidad
  • Integridad
  • Probidad

A estos cuatro valores nucleares, la Ley añade algunos principios sustantivos que también deben informar el ejercicio de la actividad profesional en la función pública:

       Principios de la actividad de la función pública en Francia

  • Neutralidad
  • Laicidad
  • Igualdad, entendida como compromiso de paridad
  • Transparencia, que se regula en un apartado distinto

El informe Nadal abogaba, además, por la aprobación de códigos deontológicos “de proximidad” en todas las instituciones públicas; por tanto, también aplicables a la función pública. Algunos de ellos ya se aprobaron.

Otro ejemplo algo distinto, pues su ámbito inicial de aplicación se extiende a todos los cargos públicos y funcionarios, es el “Código de Valores y Ética del Sector Público” de la Administración federal de Canadá. Probablemente, junto con algunos códigos del servicio civil australiano, uno de los mejores ejemplos por la claridad en la exposición de los fines y por su alto sentido pedagógico.

Allí, se expone lo siguiente:

Código de Valores y Ética del Sector Público de Canadá

“Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol fundamental al servicio de la ciudadanía canadiense, las entidades y el interés público. En su condición de profesionales cuyo trabajo es esencial al bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garantes de la confianza pública”.

“Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”

El Código establece, en grandes líneas, los valores y comportamientos que deben adoptar los funcionarios en el ejercicio de sus funciones profesionales, salvaguardando siempre ese valor existencial de la función pública que es la imparcialidad. Y, como bien se dice, “al adoptar esos valores y al comportarse según las expectativas establecidas, los funcionarios refuerzan la cultura ética del sector público y contribuyen a mantener la confianza de la ciudadanía en la integridad del conjunto de las instituciones públicas”. Más claro y preciso no se puede ser.

Los valores, asimismo, son guías de conducta (posteriormente desarrolladas para cada colectivo profesional o departamental) y, además (tema nada menor), se integran en el sistema de gestión de la organización y de las personas como parte sustancial del mismo. Esos valores, que también se definen, son cinco:

     Valores de los funcionarios del Sector Público de Canadá

  • Respeto a la democracia
  • Respeto hacia la ciudadanía.
  • Integridad
  • Administración o gestión de los recursos
  • Excelencia

 

Final. A modo de conclusión.

En fin, son solo algunas rápidas e incompletas pinceladas sobre cómo determinadas democracias avanzadas afrontan el importante reto de la definición de los valores de su función pública. Se podría profundizar mucho, pero no es el momento.

Frente a esas experiencias avanzadas, los diferentes niveles de gobierno de este país llamado España navegan en el desconcierto que implica no saber definir correctamente cuáles son los valores-fuerza de su organización y de su empleo público. Algo se está haciendo y espero que el próximo post sobre este tema dé cuenta de alguna buena práctica, pero son excepciones. Con esa actitud pasiva y carente de la mínima diligencia institucional, la indecisión política sume a la función pública (aquí “empleo público”) en una desorientación absoluta sobre cuál es su papel efectivo. Emerge así, con fuerza, un contexto del empleo público marcado por una bulimia de derechos y una anorexia de deberes. Dato que, en sí mismo, debería ser fuente de preocupaciones. Y no es algo menor.

Tal vez ha llegado la hora de replantearse la necesidad de recuperar esos valores perdidos o, al menos identificarlos, al margen de ese “diarreico” listado del artículo 52 del EBEP. Para ello nada mejor que promover la elaboración de códigos éticos o de conducta en el empleo público, que definan valores-fuerza y detallen algunas normas de conducta. Tales códigos deben ser –tal como en su día (2007) defendió sin éxito Manuel Villoria- desarrollo de los principios éticos y de conducta recogidos en el EBEP. Y aquí también, por lo que nos toca indirectamente a quienes estuvimos en algunas fases de ese proceso (Comisión “de expertos”), cabe entonar el mea culpa.

El momento es importante: en los próximos diez/quince años la renovación generacional del empleo público será un hecho en un altísimo porcentaje. Si no se refuerzan los valores de la función pública, quienes ingresen en esas estructuras se contagiarán de los mismos males que aquejan actualmente a un empleo público ayuno de valores y perdido en su papel existencial, solo mantenido por la responsabilidad individual de no pocos funcionarios ejemplares que con su implicación salvan el hundimiento de este singular “Titanic” que es la Administración Pública.

Pero la finalidad de tales códigos de conducta, que necesariamente se han de insertar en un Sistema de Integridad de toda la institución, no debe ser “disciplinaria”; sino esencialmente preventiva: se debe promover la creación de una infraestructura ética en la función pública, prevenir de ese modo las malas prácticas o conductas contraproductivas y lograr, así, una revalorización de la institución que actualmente se encuentra (más tras los duros años de contención fiscal) en una fase de constante y permanente declive (fruto también de su ya reiterada “desorientación”), así como reforzar la confianza de la ciudadanía en quienes prestan los servicios públicos. Y, en este punto, también el sindicalismo del sector público tiene mucho que aportar, siempre que sean capaces de desprenderse de su rol (hasta ahora exclusivo y excluyente) de ser solo instancias mediadoras en la reclamación (reivindicación) de derechos, interiorizando la defensa de la institución de función pública y no solo de las personas aisladamente consideradas. Reto estratégico para su supervivencia y transformación institucional. Veremos si están a la altura.

En ese proceso de (re)construcción de los valores, así como en la articulación de un marco de integridad institucional, la función pública (o el empleo público) del siglo XXI se juega su futuro existencial. La disyuntiva es obvia: o sirve realmente a la ciudadanía, o estará también condenada a morir. Ya lo dijo Fukuyama, siguiendo en este punto a Huntington, las instituciones nacen, se desarrollan, entran en decadencia y, pueden incluso desaparecer. Tomen nota.