INSTITUCIONES

LA NECESARIA ADAPTACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

 

 

france

 

“Si la organización tiene que funcionar, hay que organizarla como un equipo” (Peter Drucker)

“Para alcanzar mejoras significativas en capacidades críticas de gobierno se requieren rediseños innovadores y radicales” (Yehezkel Dror)

 

Las Administraciones Públicas siguen ancladas desde el punto de vista organizativo en el modelo departamental o funcional, también conocido como divisional. Las escasas alternativas puestas en marcha (aplicaciones matriciales o de otro carácter) por lo común han fracasado o, en el mejor de los casos, han tenido efectos muy limitados. Las organizaciones públicas llevan más de dos siglos con ese sistema de reparto de atribuciones. La formación de cualquier estructura gubernamental (ministerios, consejerías o áreas de gobierno) se sigue haciendo con esos mimbres. Y cada organización pública se cuartea en trozos funcionales más o menos uniformes de acuerdo con las misiones principales que a cada ámbito acotado se le asignan. Aunque tal cuarteamiento funcional es, algunas veces, claramente disfuncional, especialmente  cuando el reparto del poder en gobiernos multipartidos o de coalición obliga a equilibrios irrazonables. Todo lo más, cuando emerge un problema nuevo o una prioridad en la agenda política “se fabrica” un nuevo departamento (igualdad, transición ecológica, gobernanza, transparencia, etc.). Las funciones permanentes o eternas forman parte, así, de un paisaje estructural que solo se altera por cambios de denominación en los departamentos o por los trasiegos antes indicados fruto de pactos de gobierno o de ubicación de determinadas personas en el puente de mando.

El modelo es más viejo que el crimen pero ha aguantado hasta ahora el paso del tiempo. Al parecer no había alternativa o la pereza político-burocrática ahogó cualquier intento de alterar ese statu quo. Cierto es que los marcos normativos, pesados y detallistas, condicionan a veces el modelo hasta hipotecarlo y abortar cualquier opción de cambio. Y, si no, ya están los sindicatos o los jueces para evitar que lo viejo deje paso a fórmulas más abiertas. Nunca aceptadas.

Estas organizaciones departamentales de las Administraciones Públicas son las que, Frederic Laloux en su libro Reinventar las organizaciones (Arpa, 2016), denomina como organizaciones ámbar, que se encuentran en la parte baja del desarrollo organizacional, solo superadas por las organizaciones rojas (pandillas callejeras y mafias). Uno de sus atributos es, a juicio de ese autor, que “crean estructuras estables y que permiten escalar” (aunque en nuestro caso solo sea hasta la mitad de la escalera, pues luego la política blinda el paso a la zona alta). También crean estructuras jerárquicas formales. Pero esas organizaciones públicas están en su inmensa mayoría lejos de aquellas otras organizaciones que innovan, estimulan la creatividad y promueven la meritocracia (el paradigma naranja), o de aquellas otras que hacen bandera del apoderamiento y la descentralización e impulso de los valores (organizaciones verdes), y no digamos nada de aquellas que promueven la autogestión o la dirección horizontal (como son las organizaciones teal). Estos estadios organizativos avanzados están aún muy lejos de la evolución actual de nuestra mayor parte de organizaciones públicas. Excepciones hay algunas.

Lo cierto es que el entorno se está transformando a velocidad de vértigo y, sin embargo, las estructuras de las Administraciones Públicas muestran una quietud rayana en la parálisis. Siguen funcionando como si nada se hubiese alterado alrededor suyo. En efecto, el exclusivamente dominante modelo departamental es incapaz hoy en día de articular en su seno una mirada transversal efectiva o cuando menos estructuras directivas o unidades organizativas de propulsión de proyectos transversales o temporales que aúnen recursos desperdigados por las estructuras departamentales y sean capaces de generar sinergias, promoviendo efectivamente actuaciones conjuntas entre diferentes estructuras inicialmente aisladas, pero cuyos ámbitos de actuación no pueden ya fracturarse.

Ciertamente, atender los retos futuros que las organizaciones públicas deben ya afrontar, tales como la Agenda 2030 (con su innegable carácter transversal y su constante solapamiento funcional), la revolución tecnológica, el envejecimiento de la población y de las plantillas de personal, así como, entre otros muchos, las migraciones o las políticas de inserción plena de la juventud en el empleo y en la sociedad (vivienda, futuro previsional, medidas sociales, etc.), por no hablar de las políticas de igualdad, requiere llevar a cabo proyectos transversales, otros de carácter temporal, programas específicos de captación de talento, cuando no impulso de nichos estructurales de innovación en el ámbito público que las organizaciones convencionales son incapaces de asumir o de construir. El reto está en “gestionar sin jerarquía” (Hamel).

Por consiguiente, bajo esas coordenadas expuestas y antes los enormes retos a los que se deberá enfrentar lo público en los próximos años y décadas, se pueden identificar algunos puntos en los que las organizaciones públicas deberían invertir cuando antes mejor. A saber:

  • Ese modelo organizativo departamental/funcional, con fuerte base jerárquica, está anclado en un sistema social y de prestación de servicios ya superado y que en los próximos años, como consecuencia de las transformaciones que se prevén, se verá impotente para hacer frente a las necesidades inmediatas que se deberán satisfacer desde lo público.
  • La permanencia y estabilidad funcional del sector público será un recuerdo del pasado en unos años. Habrá misiones públicas que se mantengan (funciones de autoridad o de soberanía), pero otras sufrirán mutaciones considerables. El trabajo transversal y las exigencias de desarrollar misiones o proyectos de carácter temporal crecerá de forma clara. Y tal tendencia obligará inevitablemente a las Administraciones Públicas a adoptar nuevas fórmulas organizativas que puedan dar respuesta a esas necesidades, pues la opción por crear estructuras organizativas estables/permanentes para nuevas necesidades (que serán temporales o no estructurales) o por articular grupos de coordinación, consejos o comisiones interdepartamentales (para los retos transversales), ha mostrado ya sus enormes limitaciones estratégicas y operativas, hasta el punto de convertir a tales fórmulas en superfluas o disfuncionales.
  • Por tanto, cabe explorar estructuras organizativas que estén dotadas de la flexibilidad necesaria, así como –tal como recordaba Drucker- impulsar en las Administraciones Públicas “nichos de innovación” que conformen estructuras organizativas abiertas, flexibles y temporales, o que incluso puedan mutar con celeridad en su evolución conforme se abran nuevas expectativas o demandas a satisfacer. La ductilidad debe incorporarse al funcionamiento de las estructuras organizativas públicas.
  • En las organizaciones públicas se deberían impulsar, tal como ha hecho la Ley 2019-828, de 6 de agosto, de transformación de la función pública francesa, la creación de estructuras directivas y empleos de naturaleza temporal con competencias específicas  (no habituales en el sector públicos) que trabajen en proyectos transversales, programas de transformación e innovación horizontales o sectoriales, o en la puesta en marcha de políticas medida. Allí en Francia se ha puesto un horizonte temporal razonable de 6 años como máximo.
  • Este tipo de proyectos, programas o políticas no tendrían carácter estructural y se podrían cubrir por comisiones de servicio o, en su caso, mediante la figura de funcionarios interinos por programas (se desaconseja completamente, por los problemas de encadenamientos de contratos y de la conversión en personal laboral indefinido no fijo, el recurso a la figura del personal laboral). Aunque lo más razonable sería que la legislación se reformara y se abriera la posibilidad de conformar programas temporales de 5 o 7 años, para impulsar misiones puntuales de las organizaciones públicas o proyectos de transformación singulares (digitalización o automatización de ámbitos específicos, por ejemplo)
  • El personal directivo de tales estructuras podría ser funcionario en comisión de servicios (mediante un procedimiento de convocatoria pública) o personal reclutado del mercado vinculado a través de un contrato laboral de alta dirección, en aquellos casos en que el proyecto o programa tuviera una complejidad funcional y estructural suficientemente importante para disponer de una figura directiva de tales características. Convendría ampliar las comisiones de servicios o figuras similares a 5/7 años en esos casos.
  • Asimismo, estas soluciones organizativas transitorias o temporales podrían representar un buen banco de pruebas de atracción de talento profesional hacia la Administración Pública, siquiera durante un período de tiempo, mediante la incorporación a través de esta vía personal experto en dirección o gestión de equipos, así como del profesionales jóvenes del ámbito tecnológico, de ingeniería o matemáticas, entre otras titulaciones STEM o personal de formación profesional de las ramas tecnológicas.
  • Este sistema de proyectos o programas abriría, además, un puente de tránsito, probablemente de ida y vuelta, entre el sector privado y el público, captando talento millennial sin necesidad de hacer llamadas (siempre desatendidas) a que se incorporen a un sistema periclitado de superación de “oposiciones” a un puesto de trabajo “para toda la vida”, que no les despierta ningún atractivo. El aprendizaje permanente y el cambio de posiciones laborales a lo largo de la vida será una constante enlas próximas décadas. La Administración no puede quedarse totalmente al margen de esa tendencia, que ya es dominante.

En suma, sería necesario que las Administraciones Públicas fueran paulatinamente invirtiendo la tendencia que aboga por una organización administrativa de corte funcional o divisional, incorporando de forma gradual nuevas estructuras de carácter innovador, flexible y polivalente que aborden transversalmente o por medio de programas temporales de refuerzo los innumerables retos estratégicos a los que se enfrenta el sector público (Agenda 2030, nuevo régimen climático, envejecimiento, migraciones, revolución tecnológica, etc.) y dando paso, así, a estructuras directivas de proyecto o de misiones puntuales, lideradas por una persona de la organización o que, proveniente del exterior, se incorpore a tales programas públicos tras un proceso competitivo, abierto y previa acreditación de disponer de las competencias directivas requeridas para tal misión. El futuro de las organizaciones camina por esa senda. Verlo no es muy difícil. Aplicarlo a las organizaciones públicas, hoy por hoy, parece casi imposible. Las inercias y el peso de la tradición, unido a una política que minusvalora la trascendencia que tiene la máquina organizativa para obtener buenos resultados de gestión (también política), hacen muy difícil dar pasos decididos hacia ese objetivo. Pero no es imposible. Hay organizaciones públicas, como las locales o las de pequeño y mediano tamaño, donde este proceso es más sencillo y tiene menos cortapisas por lo que afecta a resistencias culturales y corporativas que las existentes en las organizaciones públicas mastodónticas, siempre más ineficientes y muy complejas de adaptar. La clave, como siempre, es dar los primeros pasos. El miedo al fracaso no puede atenazar esos cambios imprescindibles, pues si se actúa con conocimiento, prudencia y tino es difícil empeorar las cosas.  La adaptabilidad organizativa será el motor que permita que las organizaciones públicas no terminen perdiendo el tren de los retos que se abrirán en la década 2020-2030. Veremos qué organizaciones públicas están a la altura y cuáles otras se despeñan. Es cuestión de tiempo.

TRES PREGUNTAS (CON RESPUESTA) SOBRE LA DIRECCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA (*)

 

CRESAP 2

 

¿Por qué hasta ahora ha fracasado en España la inserción de la dirección pública profesional? ¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente?

Si tomamos como referencia las democracias avanzadas, el caso de España es singular por lo que respecta a la imposibilidad efectiva de profesionalizar la función directiva en el sector público. Hay razones de fondo y otras de forma que explican esa singularidad.

Las razones de fondo tienen raíces muy profundas, pues este país –a diferencia del resto de democracias avanzadas que sí lo han hecho- no ha superado la concepción patrimonial premoderna de Administración Pública (Fukuyama). Esa concepción se manifestó –por nefasta influencia francesa- en el Antiguo Régimen con la compra de oficios públicos, y más tarde en el Estado Liberal por medio del caciquismo y de las cesantías (la aplicación castiza, como señalaba Alejandro Nieto, del spoils system). La sombra del poder siempre fue refugio para quien no sabía o no quería hacer otra cosa. La profesionalización de la función pública en España siempre ha sido relativa. Pero, conforme las leyes de función pública achicaron el espacio de la discrecionalidad política de los nombramientos, esa presunta prerrogativa de unos partidos-clientela se desplazó hacia la zona alta de las estructuras directivas de las Administraciones Públicas (altos cargos y figuras asimiladas en el sector público, así como el imperio intenso y extenso de la libre designación y el libre cese en la alta función pública).

Las dos dictaduras padecidas por España en el siglo XX colonizaron la alta Administración con funcionarios de élite que se mostraban afectos al régimen. Esto tuvo letales efectos, pues alimentó la llama de desconfianza sobre la alta función pública. Y esa fue la excusa de la que se sirvió la política para invadir la alta Administración. En efecto, con la llegada del régimen constitucional de 1978, el caciquismo revivió bajo la forma oligárquica de unos exiguos partidos políticos que pronto vieron la oportunidad de crecer que les brindaba de nuevo el reparto del poder entre los suyos. El músculo de un partido se manifiesta así en la posibilidad mayor o menor que tiene de repartir cargos y sinecuras. Vuelve así de nuevo a la escena el clientelismo político. El resultado está a la vista. Una democracia absolutamente hipotecada por las clientelas políticas. Los partidos (todos sin excepción) son los nuevos caciques de una España pretendidamente moderna. Su pastel a repartir es la zona alta de la Administración, el sector público y el cuantioso número de asesores, por no hablar de los innumerables puestos en órganos constitucionales o estatutarios, de control o reguladores. Unos autores tan reputados en el conocimiento de los partidos políticos como José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, estiman en 80.000 el número de personas que viven de la política en España en las diferentes instituciones (Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2018). Cifras escalofriantes que no tienen reflejo ni de lejos en ninguno de los sistemas comparados.

Por tanto, la dirección pública en España está totalmente colonizada por la política. Y desocupar ese espacio significa alterar los equilibrios de poder o dejar sin “bolsa de reparto” a los partidos cuando lleguen a gobernar, que no podrían así pagar los servicios prestados a sus fieles militantes u a otros estómagos agradecidos, aunque sean –según prescripción legal- funcionarios sobre los que recaiga el nombramiento. Efectivamente, la profesionalización máxima a la que hemos llegado, que no es tal, consiste en que algunos niveles orgánicos directivos se deben proveer entre funcionarios, obviamente de la cuerda o aledaños del partido o partidos gobernantes (spoils system de circuito cerrado).

Cambiar esta forma secular de actuación es una tarea hercúlea que solo se podrá avanzar en ella cuando la política (esto es, el gobierno de turno) sea consciente de que, para hacer buena política, necesita objetivamente directivos profesionales y no palmeros, militantes de carnet amigos políticos, familiares o amateurs. No quiero pecar de pesimista, pero ese día está lejos. Hasta que no aparezca un líder político que esto lo vea claro y tenga el poder suficiente (preferiblemente un presidente del gobierno) para imponérselo a su propio partido y al resto de los partidos, mejor nos olvidamos de tan pío deseo. La implantación de la DPP o es un objetivo político o sencillamente no es.

Las razones de forma son más fáciles de explicar. La regulación que tenemos de la Dirección Pública es muy mala, tiene errores de bulto. Probablemente queridos. Tenemos una figura perversa, cuyo ámbito de aplicación se ha extendido (o estirado como un chicle) lo que han querido las leyes: es la figura del alto cargo, que mancha la legislación estatal, la autonómica y ahora incluso la local. Con ella damos a entender al común de los mortales (algo que acepta sin rechistar) que tales niveles orgánicos forman parte de la bolsa de reparto político, donde la metafísica de la confianza política es el elemento determinante para su provisión. Allí impera el “dedo democrático”. Y no basta con decir que algunos deben ser funcionarios con “experiencia y competencia”, así como con “honorabilidad”. No hay sistemas de acreditación de todo eso. Por tanto, humo de paja.

Luego hemos creado una figura bastarda denominada impropiamente como Directivos Públicos Profesionales, que nadie sabe realmente qué es. La incorporamos en el Estatuto Básico del Empleado Público con un carácter dispositivo y con una candidez pasmosa. Si no cumplimos apenas las leyes que contienen prescripciones obligatorias, quién es el ingenuo que piensa que nos abrazaremos a formulaciones dispositivas que permitan hacer las cosas de forma libre, pero responsable. Aquí solo entendemos, y a medias, el hard Law, pues lo del soft Law, nos suena a música celestial. Allí donde se han creado estructuras directivas profesionales según el EBEP, el fiasco ha sido monumental y las trampas en el solitario continuas. En verdad, el manido artículo 13 del TREBEP (que crea tal figura) no era otra cosa (y nadie lo ha sabido explicar realmente) que un sistema de provisión de puestos de trabajo directivos de la función pública alternativo al de libre designación (lean, si no, atentamente el artículo 80 del TREBEP y compárenlo con el artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984), con alguna exigencia más, pero también con designación libre (aunque más acotada, depende cómo se haga) y, sobre todo, con libre cese. Metimos de rondón en ese precepto al personal laboral de alta dirección y lo que debía ser una regulación de organización (la DPP es básicamente una decisión política y organizativa) la hemos transformado en una normativa de régimen jurídico blando y probablemente inútil. Donde hay libre cese, aunque haya un procedimiento de designación teñido tímidamente de apariencia de profesionalidad, no hay Dirección Pública Profesional. Hay otra cosa. Tampoco los tribunales de justicia, ante semejante desbarajuste conceptual y normativo, se han enterado de nada. E inmersos en la confusión seguimos.

Así las cosas, está claro que mientras la mentalidad dominante en la política española sea ese viejo caciquismo revestido de un (aparentemente moderno) clientelismo político intensivo practicado por todos los partidos el tema está duro, por no decir imposible. Una regulación legal más clara ayudaría, pero hay que tener voluntad política de aprobarla y, sobre todo, de aplicarla. ¿Lo harán aquellos partidos políticos que beben de la fuente de prebendas y distribuyen pesebres sinfín entre sus amigos políticos? Volvemos al tema del liderazgo transformador fuerte, que ni está ni –al menos que tenga noticia- se le espera.

¿Qué se está haciendo en otros países en materia de dirección pública profesional? ¿Cuál sería un ejemplo de modelo a seguir?

Pues hay de todo. Hay países tercermundistas que tienen las estructuras directivas totalmente colonizadas por la política, y también algunos europeos que caminan por esa senda (España y Grecia, en mucho menor medida Italia), aunque con estructuras funcionariales marcadas por la profesionalización (no en todos los casos). Si seguimos con la mirada puesta en las democracias avanzadas observamos distintos modelos de dirección pública. Hay modelos directivos fuertemente burocratizados como el alemán o el francés. Pero parten de una función pública muy sólida que les da una base profesional elevada. Además tienen reducidas bolsas de discrecionalidad política, ocupando habitualmente los puestos directivos de primer nivel altos funcionarios. Con sus limitaciones, pero esos modelos funcionan. El modelo burocrática capta el talento directivo de la propia organización, con muy limitadas o inexistentes entradas colaterales.

En el mundo anglosajón y nórdico hace ya décadas se impuso la profesionalización de los niveles directivos de las Administraciones Públicas y de su sector público. Los niveles directivos se cubren por medio de procesos competitivos abiertos y se vincula al directivo de sector público a un acuerdo de gestión, así como a los resultados que obtenga en el desempeño de esas tareas directiva, lo cual –si son resultados óptimos- garantiza su continuidad. No hay cese discrecional. Y este es el punto determinante. Solo se cesa por incumplimiento de objetivos y, en algunos sistemas, por el transcurso del período para el que han sido designado. Con ello se consigue profesionalizar ese nivel estratégico que hace de rótula o de aceite entre la Política y la Administración, se garantiza la continuidad de las políticas independientemente de que el gobierno entre en zozobra, esté en funciones o, como es nuestro caso, se produzca la situación (casi eterna) de no gobierno. Quienes acceden a las funciones directiva son mayoritariamente profesionales del sector público, pero ello no impide que en algunos casos lleguen a tales niveles directivos personas que provengan del sector privado, del sector público empresarial o incluso del tercer sector. No suelen superar nunca del 15-20 % del total, incluso en países como el Reino Unido (Senior Civil Service).

Los países de tradición continental, como es el caso de España, siempre han sido más reticentes o resistentes a introducir plenamente instrumentos como la profesionalización de la dirección pública. Sin embargo, gradualmente, algunos de ellos han ido impregnándose de esa corriente y apostando por reforzar también el escalón directivo profesional de sus organizaciones. Lo hizo Bélgica a partir de la reforma Copérnico de 2000, después entró en danza Chile con la construcción del Sistema de Alta Dirección Pública, en el que puestos críticos de naturalez directiva (en torno a 1.500) de la Administración central de nivel directivo se han venido cubriendo desde 2003 por procesos abiertos y competitivos, y más recientemente (a partir de 2011) lo ha hecho Portugal, donde los niveles orgánicos de Direcciones Generales y de Subdirecciones Generales de la Administración Pública se cubren mediante un sistema abierto y competitivo de acreditación de competencias directivas que resuelve un órgano independiente denominado la CRESAP (Comisión de Reclutamiento y Selección de la Administración Pública). También cualquier nombramiento de directivo de empresas públicas debe ser informado por la CRESAP. En todos estos casos citados, los nombramientos directivos son a término o plazo, y no cabe tampoco el cese discrecional, aunque hay matices.

En fin, aunque cada modelo es fruto de su respectivo contexto, una simple mirada a los ejemplos expuestos de Administraciones continentales nos podría dar elementos para diseñar un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional, regulado en un solo texto normativo (como ha hecho Portugal), que mejorara cualitativamente el penoso estado en el que se encuentra la alta dirección pública en la práctica totalidad de las Administraciones Públicas (AGE, CCAA, Administración Local y entidades del sector público). El diseño normativo es relativamente fácil. Solo es un problema de voluntad política. Lo que ocurre es que ese adverbio “sólo” (ahora con tilde, como lo usa Eduardo Mendoza) es un muro hoy por hoy infranqueable.

¿Se acabará con la discrecionalidad política en la provisión y cese de los puestos directivos públicos? ¿En qué deben cambiar los procesos de selección de los directivos públicos?

Ya he dado oportuna respuesta a esta pregunta. Todas las reformas de la alta Administración que han sido promovidas en las diferentes democracias avanzadas han tenido como motor principal un fuerte liderazgo político que las ha querido impulsar. La mayor parte de las veces por necesidad, por ejemplo ante el surgimiento de escándalos de corrupción o de malas prácticas (¿qué más debe suceder en este país para que ello sea un motor de cambio?), otras, las menos, por convicción, y algunas por la puesta en marcha de programas de modernización, transformación o reforma de las Administraciones Públicas que hacían necesario, tras un detenido diagnóstico, la necesidad imperiosa de fortalecer la Dirección Pública en términos de profesionalidad para ganar eficiencia y reforzar las instituciones públicas.

Ahora que todo el mundo habla, particularmente los responsables públicos, de la Agenda 2030, convendría detenerse en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 in fine, donde se recoge la necesidad de fortalecer las instituciones públicas con la finalidad de alcanzar y hacer efectivos los ODS. Pues bien, la Dirección Pública Profesional es un presupuesto de la Gobernanza Pública. Y, como un buen sistema de Gobernanza es un “acelerador” del cumplimiento de tales ODS. Pero también puede ser un freno. Sobre todo si no se activa. Aquí estamos en lo segundo.

Ahora, en España, no hay selección propiamente dicha de directivos públicos. Hay elección política o designación discrecional. No hay ni siquiera filtros (por ejemplo, requisitos serios) que limpien de impurezas los posibles candidatos a funciones directivas, muchos de ellos inadecuados por su perfil profesional o de competencias para ejercer una función tan compleja y difícil como es la de dirigir. Y así nos va.

Por tanto, ¿qué debe cambiar en la selección de directivos? Muy fácil, todo. Empecemos por cosas sencillas, como se ha hecho en Portugal, creemos Comisiones independientes de reclutamiento y selección de directivos (en el Estado y en las CCAA), donde los diferentes candidatos aspirantes al ejercicio de funciones directivas en el sector público hayan de acreditar que tienen no solo los requisitos sino también las competencias básicas para desempeñar esos puestos. Y que el nombramiento recaiga solo sobre ese círculo de personas acreditadas. Pero, eso sí, blindémosles frente a los ceses discrecionales propios de la política enfurecida o caprichosa, así como de los incesantes cambios de gobierno o de personas. Solo con eso, nos empezará a ir mejor. También le irá mejor a los propios gobernantes, aunque su coraza de escepticismo derivada de que dirija “quien no es de los nuestros” siga nublando su visión. Más pronto que tarde, si la política aplicara ese sistema, se daría cuenta de que, con el sistema anterior, estaba en un inmenso error. No en vano así se aplica en la práctica totalidad de las democracias avanzadas, salvo en España (Comunidades Autónomas y entidades locales, incluidas) y en los países antes citados.

Si seguimos reclutando directivos públicos que, como exponía Minztberg, no acreditan disponer equilibrada y acumulativamente las tres dimensiones de la dirección como son arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis), que nadie se extrañe si este país (en sus distintos niveles de gobierno y en sus respectivos ámbitos sectoriales) no termina de levantar el vuelo. No es casualidad, es empeño tozudo en mantener un poder discrecional que no sirve realmente para nada, salvo para dar de comer a las fieles clientelas; siempre agradecidas. Eso es “política”, pésimamente entendida.

(*) Por parte de Wolters Kluver Legal, que colabora con los organizadores del I Congreso Global de Dirección Pública Profesional a celebrar los días 2, 3 y 4 del próximo diciembre, se me formularon estos tres bloques de preguntas para responder en un vídeo. Sin perjuicio de que ese vídeo finalmente se grabe y se difunda, tras reflexionar sobre su alcance, he querido exponer por escrito en este texto algunas ideas que me han sugerido las citadas cuestiones, con el fin de difundirlas también por este medio y que modestamente se pueda contribuir así a eliminar ciertos equívocos sobre esta compleja y nunca bien entendida problemática, así como a dar respuesta a no pocas “verdades” asentadas cómodamente en nuestra vida pública.

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GOBIERNO DE COALICIÓN: ALTOS CARGOS Y CUERPOS DE ÉLITE

 

ENA

 

“La ocupación principal de los nuevos Ministros consistió en lograr empleos (cargos) para sus clientes y amigos políticos”

(Joaquín Varela Ortega, Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración”, Alianza, 1977, p. 149)

 

Si las circunstancias, siempre caprichosas, no modifican la actual partitura política, habrá por fin gobierno antes de que finalice el año 2019. El Conde de Romanones afirmaba con contundencia que “la política no tiene entrañas”. Así que mejor esperar. En todo caso, tras un larguísimo paréntesis y otra Legislatura non nata, hay expectativas de que se forme un gobierno para unos de “izquierda progresista” y para otros de “unidad popular”, que tiene tras de sí retos inmensos. Desde hace más de ochenta años no se formaba un gobierno con esa factura ideológica. No cabe extrañarse, por tanto, que entre determinadas personas, medios y entidades despierte inquietud. En otras desvela entusiasmo, aunque más bien contenido o disimulado, cuando no perplejidad. Tampoco debe descontarse que, de producirse esa hipótesis, en el interior del funcionamiento de la sala de mando de la máquina de la Administración del Estado (esto es, en el poder de los cuerpos de élite) se produzcan cambios acelerados y radicales. Y de ello van las líneas que siguen.

La política tradicional (lo que hoy llamaríamos vieja política, que por cierto es la única que queda, si es que en otro momento hubo alguna otra) ha usado siempre cargos públicos y presupuestos como medios tradicionales de pagar favores políticos o tejer alianzas coyunturales que permitan sobrevivir al gobierno de turno cuando las mayorías parlamentarias no dan apoyo suficiente para gobernar o aprobar leyes. El propio Max Weber o más recientemente Peter Mair incidieron en esta lógica política, que en nuestro caso sigue omnipresente y con enorme vigor existencial en el funcionamiento de los diferentes gobiernos, sean del color que fueren y del territorio sobre el que se asienten.

Un breve repaso a la historia política de este país lo confirmaría con creces. El caciquismo fue, en palabras de Joaquín Costa, la Constitución material de la España decimonónica. Un punto de exageración había en esta frase. Pero el fenómeno caciquil creó unas formas patológicas de comportamiento político-institucional que llegarán hasta nuestros días reconvertidas en el fenómeno más reciente (y actual) del clientelismo político. La figura personalizada del cacique se colectiviza u “objetiva” en el partido o partidos tras los cambios de gobierno (Robles Egea et alii). El partido en el gobierno será quien reparta credenciales de poder (o pesebres) a los innumerables aspirantes a aquellos cargos públicos que se deben cubrir en la nómina pública, sea en la alta Administración o en las estructuras del sector público, así como en los organismos reguladores, autoridades independientes u órganos constitucionales. Pero cuando hay gobiernos de coalición hay que pactar el reparto del botín.

Si fijamos nuestra atención sobre la alta Administración en lo que al Gobierno central respecta, se puede advertir que la bolsa de reparto de cargos públicos es ciertamente numerosa, pero su cobertura viene limitada en gran parte de los casos por una serie de reglas establecidas en la Ley (salvo que la Ley se cambie por Real Decreto-Ley, que todo es posible en esta política de circunstancias y oportunismo que nos invade). Si se formaliza finalmente el antes denostado e imposible Gobierno de coalición entre PSOE-UP, la bolsa de reparto político de cargos públicos solo en la Administración General del Estado y su Sector Público será objeto de codicia por parte de altos funcionarios pertenecientes a cuerpos de élite alineados o cuando menos amables con los partidos en el poder (sus destinatarios hasta ahora naturales) o por aquellos otros funcionarios que siendo A1 no “cotizaban hasta ahora en la bolsa del reparto”, pero también de aquellas otras clientelas de partido que esperan su hora para adosarse al presupuesto público, aunque su oficio o profesión, si es que la tienen, diste mucho de la función pública.

Esta tensión, que a mi juicio ya está latente (pues hasta ahora no se habla de otra cosa que no sea repartir cargos y prebendas), plantea abiertamente la miope concepción clientelar que subyace en el rechazo frontal por parte de la política en estas cuatro últimas décadas (y también recientemente) de promover algún ensayo de profesionalización de las estructuras directivas de la Administración Pública. Mientras en la inmensa mayoría de las democracias avanzadas esos niveles directivos están profesionalizados, en España aún forman parte de las bolsas de clientelismo que dispone un gobernante (más bien un partido o partidos) cuando alcanza el poder. Nadie quiere cambiar realmente (o, al menos, nadie lo ha querido hacer hasta la fecha) ese statu quo. Los modestos intentos que se han pretendido poner en marcha han topado siempre con el inmovilismo político fruto de una concepción institucional arcaica. Y allí seguimos anclados.

Cuando llegue la hora del gran reparto también vendrá el momento de darse de bruces con algunos límites formales. No cabe duda que una coalición gubernamental tiene la tendencia ordinaria a multiplicar los departamentos o ministerios, aunque ello suponga inevitablemente daños en la coordinación de las políticas, fragmentación artificial de éstas o costes de transacción elevadísimos. El peligro, además, de la existencia de “gobiernos paralelos” es más que evidente. En suma, no es difícil prever, al menos durante largo tiempo, peores resultados gubernamentales que si hubiera un gobierno monocolor (donde a veces tampoco la armonía es su regla). El poder todo lo aguanta. La púrpura tapa (o pretende hacerlo) tales disfunciones. Para ser nombrado Ministro (utilizo el “género marcado”) no se requiere ningún requisito específico. Tampoco para ser nombrado Secretario de Estado o Secretario General. La Ley, sin embargo, obliga que para ser nombrado Subsecretario o Secretario General Técnico tal nombramiento deba recaer en funcionario público perteneciente a Cuerpo o Escala del Grupo de Clasificación A1. Lo mismo se exige para los Directores Generales, salvo que el decreto de estructura del Ministerio prevea que, en atención a las características específicas del cargo que se ha de proveer, pueda eximirse de tal requisito, algo que se viene aplicando de forma muy restrictiva, también por la propia interpretación que se ha dado por los tribunales. Ciertamente, se añaden algunas exigencias formales que no tienen valor sustantivo en su mayor parte, resultando algunas de ellas bastante pintorescas (declaración responsable de honorabilidad y publicitar el curriculum; de esto último, mejor no hablar), sobre todo si se contrastan con modelos comparados.

Mayores libertades de nombramiento discrecional se tienen para proveer los niveles directivos de las entidades del sector público estatal. Ahí las reglas son inexistentes y tales designaciones pueden recaer sobre “cualquiera”, independientemente que sea funcionario, tenga o no experiencia directiva previa o carezca de los conocimientos mínimos del sector que ha de dirigir. Sea amigo, consorte, familiar o compañero de pupitre. Ha habido no pocos casos y sigue habiéndolos. Intuyo que se multiplicarán en el futuro inmediato.

Por tanto, los partidos que conformen el hipotético Gobierno de coalición se van a enfrentar a unas limitaciones evidentes, unas escritas y otras no. El modelo de alta Administración del Estado está altamente corporativizado y en gran medida monopolizado de facto por los cuerpos de élite de la AGE. Una regla no escrita. En algunos niveles de alta dirección, como son las Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas y Direcciones Generales, quien no goza de esa condición de funcionario de élite de la AGE es visto cómo ajeno a la propia organización y tendrá dificultades considerables para impulsar sus proyectos, pues desconoce los circuitos y palancas de la organización informal, viéndose condenado en muchos casos a enfrentarse con un coste de resultado mucho mayor, cuando no con el muro de la indiferencia que significa no ser considerado como uno de los nuestros.

Los diferentes gobiernos socialistas o populares, han venido respetando (a veces a regañadientes), con mayor o menor énfasis (con algunas excepciones singulares), esas reglas no escritas que avalaban la presencia dominante de los cuerpos de élite en los niveles de altos cargos de la AGE (pues son quienes mejor conocen el funcionamiento formal e informal de esa estructura), incluyendo todo lo más cargos provenientes del mundo universitario (catedráticos y titulares de Universidad, así como algunos jueces y fiscales) que han abierto pequeñas brechas en ese monopolio de facto. Hacer política en la AGE, hasta la fecha, pasaba por una dependencia instrumental de la alta función pública que era quien ocupaba casi siempre los cargos directivos de esa estructura, cuando no las propias Secretarías de Estado y, por descontado, las Subsecretarías, las Secretarías Generales Técnicas y la inmensa mayoría de las Direcciones Generales.

La duda estriba en si ese sistema no formalizado (o de reglas no escritas) se mantendrá con la llegada al poder de un partido cuya cultura político-institucional es distinta y distante a los que han gobernado la AGE en las últimas décadas, aunque la lógica del clientelismo esté tan presente en ese “nuevo” partido como en las fuerzas políticas tradicionales. Cabe preguntarse si no se forzará de entrada la modificación por vía de urgencia de las limitaciones legales antes citadas. No lo creo, pues el impacto institucional sería brutal. Pero no cabe descartar que, en su defecto, al no disponer de funcionarios de élite alineados ideológicamente con la formación UP, se eche mano por esta fuerza política de funcionarios locales, autonómicos (también judiciales o docentes) o estatales (A1) para cubrir esos niveles orgánicos de Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas o Direcciones Generales. Si así fuera, se abrirá una amplia brecha (más bien un boquete) en el poder administrativo de los cuerpos de élite en la Administración del Estado, tendencia a la que se podría sumar el partido mayoritario, pues políticamente se ha advertido por parte de algunos gobernantes de ese color político un cierto corsé en esas limitaciones fácticas (aunque también en las legales) de no poder designar políticamente (con absoluta discrecionalidad) para tales niveles directivos a quienes ellos deseen (militantes fieles a su propia causa). El “dedo democrático” no quiere límites.

Mucho me temo que estamos en las vísperas de un proceso de erosión gradual del poder de los cuerpos de élite en la Administración del Estado. No creo, pese a todo, que sea una buena noticia, sobre todo si se plantea en términos de politización y desprofesionalización aún mayor de la alta Administración del Estado. Sin embargo, no sería una mala noticia (pues en buena medida reforzaría a los buenos profesionales de la alta función pública) si ese desplazamiento se produjera como consecuencia de la implantación de un sistema de Alta Dirección Pública Profesional, que permitiera (como ya hizo Portugal hace varios años) un modelo de libre concurrencia y de acreditación de competencias directivas como trámite previo a la designación de los niveles directivos de la alta Administración (también de los directivos de las entidades y empresas del sector público). No obstante, esa pretensión de profesionalizar el estrato directivo es algo que ni está en los programas de los futuros partidos gobernantes ni se le espera. La (vieja) política, hoy en día plenamente dominante (también en los partidos que pretenden gobernar) terminará por imponer su lógica de clientelismo, que si no tiene frenos reales de corte institucional, termina impregnando cualquier organización que se precie; también a la Administración del Estado, aunque disponga todavía hoy de mecanismos internos de pretendido bloqueo informal de tales tendencias. No se quiso o no se pudo arreglar formalmente este asunto en su momento (mediante la creación de una Dirección Pública Profesional), y ahora con las presiones pluripartidistas de sus respectivas clientelas  sobre las estructuras gubernamentales será mucho más difícil o, incluso, imposible. Veremos si ese dique de arreglos informales aguanta el empuje imparable de los insaciables apetitos del poder, que cuando no hay frenos que los detengan son infinitos. También (o sobre todo) cuando de repartir cargos públicos se trata. Y en esas estaremos, en breve plazo.

 

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EL VELO DE LA TRANSPARENCIA

Transparency

“Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto” (Alain)

 

Hace aproximadamente un año publiqué una entrada que tenía por objeto valorar los cinco años de transparencia transcurridos a partir de la aprobación de la LTAIBG (Ley 19/2013). El balance era más bien pobre (Ver: https://bit.ly/2NWwAlu). Un año después puede ser oportuno volver a reflexionar en torno a si la transparencia está mejorando el rendimiento y control de las instituciones, así como la confianza ciudadana, o por el contrario apenas se perciben tales mejoras, pues las organizaciones públicas siguen en muchas de sus actuaciones moviéndose tras un velo de arraigado oscurantismo y de marcado recelo a compartir información pública que dificulta o difiere de facto la efectividad de la transparencia como valor y regla de funcionamiento del sistema político-institucional.

El modelo actual de transparencia, al margen de precisiones que no vienen al caso, se asienta por lo que afecta a la publicidad activa sobre el pretendido auto-cumplimiento de tales obligaciones normativas por la respectiva Administración Pública y, en el caso del derecho de acceso a la información pública, por medio de un trazado normativo aparentemente generoso, pero que en la práctica encuentra no pocas dificultades para hacerse efectivo, ofreciendo como pieza de cierre la salvaguarda de la transparencia por órganos administrativos de garantía (de naturaleza formalmente independiente) que llevan a cabo la revisión de la actuación denegatoria del acceso (expresa o tácita) previamente materializada por las Administraciones Públicas. Estos órganos están centrados en su práctica generalidad (con alguna excepción) en la resolución de tales reclamaciones mediante un procedimiento sustitutivo de los recursos administrativos.

Lo cierto es que, si bien con resultados desiguales, según territorios y niveles de gobierno, tal como han sido configurados los órganos de garantía ofrecen (a pesar de los esfuerzos que imprimen en el ejercicio de sus tareas y la labor que desarrollan) enormes limitaciones para garantizar una transparencia efectiva. Es verdad que algunos de tales órganos de garantía tienen más mecanismos de actuación (por ejemplo, extendiendo sus facultades también a los supuestos de publicidad activa), mientras que otros disponen de menores competencias y recursos. El panorama institucional, como analicé en su momento, es de geometría variable, o si se prefiere muy variopinto funcional y orgánicamente.

No obstante, hay dos datos comunes en las intervenciones o actuaciones de tales órganos de garantía, y no son otros que los siguientes: por un lado, su configuración institucional es, por lo común, “externa” a la propia Administración Pública (para preservar su independencia y autonomía funcional, en unos casos más acusada y en otros más débil); mientras que, por otro, su intervención, también por regla general, es “ex post” (cuando el mal o el daño ya está hecho); esto es, cuando ha habido una inacción (silencio) de la Administración Pública o una denegación expresa del derecho de acceso a la información pública. Por tanto, la garantía se proyecta en estos casos en el reconocimiento del derecho de acceso y, en ocasiones, “saca los colores” a la Administración (siempre impersonalizada) por las interpretaciones interesadas o incorrectas que haya podido realizar. Pero, dada la configuración de su intervención temporal, estos órganos de garantía contribuyen solo parcialmente a reforzar esa confianza de la ciudadanía en sus instituciones; pues tales ciudadanos confiarán de aquellas instituciones que les proveen o dan acceso a la información pública, y seguirán desconfiando de aquellas otras que siguen cubriendo con el velo de la opacidad una proclamada transparencia. Además, para dificultar esa transparencia efectiva que nunca llega, siempre le queda a la Administración impugnar esas resoluciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa y marear la perdiz unos años más (el tiempo en política es un bien precioso), como así hace en no pocos casos.

Con este estado de cosas, la pregunta que cabe hacerse es muy sencilla: ¿Es posible reforzar el sistema institucional de la transparencia con algún otro mecanismo que fortalezca esa confianza pública en las instituciones y provea a la ciudadanía de mecanismos de control del poder público que sean más efectivos y actúen a tiempo real? La cuestión no es baladí, pues tras seis años de transparencia en no pocas organizaciones públicas un tupido velo aún tapa o limita muchos ángulos de visión o simplemente entorpece disponer de una información pública que es sustantiva para ejercer correctamente la exigencia democrática de rendición de cuentas. Si para algo sirve realmente la transparencia es para controlar democráticamente al poder y para disuadir frente a malas prácticas.

En esa línea tal vez pudiera ser oportuno explorar dos tipos de acciones que pueden desplegarse sobre los diferentes niveles de gobierno y, en particular sobre las Administraciones Públicas, con la finalidad de dar una vuelta de tuerca a la política de implantación efectiva de la transparencia en las instituciones. Obviamente, se requiere voluntad política, pues las normas vigentes hoy por hoy no lo exigen, y mientras ello sea así la inmensa mayoría de los gobernantes o de los funcionarios no se dará por enterado.

Las primeras acciones se proyectarían sobre principios que deberían asumir las organizaciones públicas que pretendan fehacientemente reforzar su modelo de transparencia. Y las segundas tendrían una vocación más estructural, y resultarían determinantes para salvaguardar tal política de transparencia, actuando “ex ante” y no “ex post”. Veamos brevemente ambas cuestiones y aclaremos su sentido.

En el plano de los principios, parece obvio que fortalecer una política de transparencia exige, al menos, incidir sobre una serie de ámbitos:

  • La política de transparencia debe estar imbuida por la sinceridad en su formulación y en su aplicación. El cinismo y la hipocresía, al igual que la burda ocultación, son enemigos de una transparencia bien entendida. También las trampas en el solitario.
  • Detectar irregularidades en el funcionamiento ordinario de las organizaciones públicas no debe ser visto como un medio de autoflagelación política u organizativa, sino como una oportunidad de mejora de la gestión y, mediante ello, de refuerzo de la confianza ciudadana en las instituciones.
  • Rendir cuentas requiere, por tanto, de una transparencia efectiva, ni engañosa, ni tampoco manipulada. Quien rinde cuentas debe ser plenamente consciente de que, como es habitual en todo tipo de organizaciones (y las públicas no son precisamente excepción) nunca se alcanzarán todas las metas y objetivos previstos: unas cosas salen bien y otras menos bien o mal. La excelencia es siempre una excepción. Si se produce generalizadamente es que hay truco o, peor aún, transparencia y rendición de cuentas de mentira. Otra cosa es que la búsqueda de tal excelencia se pretenda como objetivo a lograr.

En un plano más estructural y aplicativo, es oportuno resaltar que tomarse en serio la transparencia supone reforzar el sistema institucional en el que se apoya. Y ello exige ser, asimismo, conscientes de una serie de presupuestos.

El auto-cumplimiento de la transparencia-publicidad activa por las propias AAPP tiene un recorrido corto y, sobre todo, muy desigual. Se responsabiliza de su cumplimiento a quien no quiere salir mal en la foto. Y esto no puede conducir a otro resultado que orillar lo malo o lo deficiente y entronizar lo bueno. Así, ser transparente unas veces se hace por mero cumplimiento legal y en otras ocasiones como medio de “sacar pecho” o de vender que se es muy transparente, aunque se sea sin efectividad real. Detrás de la transparencia también ha habido mucho marketing político-administrativo. Y a veces mucho humo.

En consecuencia, fortalecer esa política “interna” de transparencia debería hacerse desde un punto de vista estructural dando, al menos, lo siguientes pasos:

  1. La exigencia de la publicidad activa y el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública requieren sacar de la estructura jerárquica de las respectivas Administraciones Públicas el actual modelo de (auto) control sobre si se cumplen o no los estándares normativos y de si, asimismo, se cumplen correctamente las demandas o solicitudes ciudadanas de información. Esa valoración no puede ser hecha por quien tiene funcionalmente la obligación de cumplirla. Una forma de hacerlo sería mediante evaluaciones externas rigurosas, pero también se puede lograr a través de mecanismos internos bien diseñados.
  2. Por consiguiente, sin perjuicio de las evaluaciones externas, habría que caminar decididamente a la creación de puestos o estructuras administrativas internas a la propia Administración dotados de un estatuto de autonomía funcional e independencia de la línea jerárquica que tengan como funciones principales en materia de transparencia asesorar, supervisar, elaborar informes preceptivos en los correspondiente procedimientos cuando se solicite una determinada información pública a las autoridades políticas o administrativas, así como confeccionar anualmente un informe interno de evaluación de la política de transparencia de la institución que debería difundirse públicamente y ser presentado ante el órgano representativo de la institución o entidad.
  3. Esas estructuras podrían refundirse, siempre que una cosa (la protección de datos) no devore a la otra (la transparencia), con los DPO (Delegados de Protección de Datos) de las Administraciones Públicas (si estos son internos), en una suerte de figura independiente y autónoma de la estructura jerárquica con todo lo que ello implica, cuyo enunciado cabría que fuera el de Delegado de Transparencia y Protección de Datos.
  4. No cabe duda que ese diseño estructural tendría mayor peso si se determinara por Ley (algo que hizo el RGPD y la LOPDGDD en el caso del DPO), pero también se puede incorporar como buena práctica en desarrollos normativos reglamentarios o en Ordenanzas o Reglamentos de Transparencia en los municipios.
  5. La creación de esas estructuras debiera ser valorada, asimismo, como medio de fortalecimiento de la Transparencia en los procesos de evaluación de tales políticas por parte de organismos externos (por ejemplo, Transparencia Internacional).

En fin, ese rediseño organizativo interno, del que solo se dibujan aquí sus características generales, representaría también un modo de aplicar correctamente el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 de la Agenda 2030 en lo que afecta al fortalecimiento del sistema institucional por lo que a políticas de transparencia en las organizaciones públicas respecta, que no se olvide son transversales para lograr alcanzar otras metas. Solo hay que tomarse en serio la transparencia como auténtico instrumento de control del poder y de la actuación administrativa. Nada más. Y nada menos. Aunque, viniendo de donde venimos, no sea este precisamente un tránsito fácil.

EL REINO DE LAS POLTRONAS (Miserias de una Política desconcertada)

 

POLTRONI

 

“Los partidos han reducido su presencia en la sociedad en general y se han convertido en parte del Estado” (Peter Mair)

GOBERNAR: “Para los políticos es sostenerse en el mando a todo trance, proteger a sus parientes y paniaguados, y perseguir encarnizadamente a sus enemigos. Por eso ha sido siempre tan funesta esa forma de gobernar” (J. Rico y Amat: Diccionario de los Políticos, 1855, p. 213)

El conocido internacionalmente como “Reino de España” lleva camino de convertirse en el reino de las poltronas. No se me escapa que la política siempre ha tenido el objetivo legítimo de conquistar el poder. Y una expresión material del poder es, sin duda, apropiarse de determinados espacios ejecutivos que permitan tomar decisiones, repartir presupuesto y, asimismo, en su faceta patológica, servir de pasto mediante la entrega de cargos y sinecuras a las innumerables clientelas que producen los partidos políticos o pululan por sus aledaños.

Lo realmente patológico de la política actual es que ya no pretende el poder tanto para decidir como para en sí mismo ocuparlo. La tarea de gobernar está pasando a ser hasta molesta (pues nunca llueve a gusto de todos). Cotiza a la baja. Se ha impuesto el no gobierno o el Gobierno marcado por la quietud, aquel que no rompe un plato. Lo de priorizar políticas comienza a convertirse en una pesada losa para unos políticos que solo quieren agradar con medidas benefactoras y (pretenden) esconder aquellos problemas cuya solución requeriría adoptar decisiones impopulares o que puedan llegar a levantar ampollas en ciertos colectivos. El gobierno soft y el político naif se imponen. Los responsables públicos hoy en día solo prometen paraísos. Ninguno está dispuesto a enfrentarse con adversidades. Las malas noticias (aunque vengan anunciadas desde hace tiempo) no existen en la política actual, se edulcoran o tapan, cuando no se aplazan. Procrastinar es el verbo de moda en la política actual. La positividad, como dijera Byung-Chul Han, todo lo impregna. Es el imperio del me gusta o de la política pretendidamente amable.

En ese contexto, lo más visible de la política actual es el reparto grosero de cargos públicos y la distribución de prebendas públicas entre acólitos y adláteres. Max Weber ya lo anticipó, pero se quedaría atónito si visitara este país por estas fechas. Más recientemente, Peter Mair, en esa excelente obra titulada Gobernando el vacío (Alianza, 2013), nos muestra cómo los partidos se adosan a las instituciones como manual de su propia supervivencia: “El clientelismo político –como dijo este autor- resulta ser la única de las funciones clave que los partidos siguen realizando”.

Tras infinitos titubeos y dimes y diretes, ya se han formado la totalidad de los gobiernos autonómicos salidos de las urnas del 26 M. El Gobierno central, aunque con elecciones anteriores (28 A), espera eternamente en funciones, con la amenaza de volver a las urnas, salvo que surja una sorpresa en el último minuto y se distribuyan algunas poltronas que sacien ávidas demandas insatisfechas. Pero el tema, al parecer, tiene más calado: tactismo puro, juego electoral y exterminio de aquellos que molestan.

En cualquier caso, el dato empírico es que donde ha existido cambio de gobierno o se ha debido formar o incrementar gobiernos de coalición, se han multiplicado los departamentos (Consejerías) y, por tanto, los altos cargos; también ha crecido el personal eventual de confianza y asesoramiento especial. Por lo que afecta a este, nadie ha entendido correctamente el nombramiento como personal eventual (responsable de redes sociales) de la hermana de una alcaldesa, pues como dijo un político catalán hace más de quince años cuando en una rueda de prensa le objetaron que había nombrado director general a su hermano: “¿No es un puesto de confianza política? En quien voy a confiar más, sino en mi hermano”. Se acabó la discusión. Los periodistas enmudecieron. No había redes sociales, además entonces la ética y la estética no jugaban fuerte en política. Ahora es otra cosa. O lo parece, más bien.

Cambiado el primer nivel directivo, veremos qué pasa luego con los miles o decenas de miles de puestos de libre designación. El Dedómetro, magnífica iniciativa puesta en marcha por la “Fundación Hay Derecho”, tendrá un trabajo ingente por estas fechas. La penetración de la política en la Administración no solo es vertical, sino que ya engorda su dimensión horizontal. Los gobiernos de coalición se amplían por lo ancho para dar de comer a más bocas amigas. Y, si no, los asesores se multiplican, a pesar de que nada o poco tengan que asesorar. Mientras los presupuestos públicos aguanten y el sufrido ciudadano no se rebele, aunque síntomas ya ha habido, las cosas seguirán igual.

La cooptación ideológica o de partido es el método de selección de tales responsables y directivos públicos o asesores que ocuparán las consabidas poltronas de las Administraciones Públicas, cuando no se empaña el proceso por prácticas más o menos disfrazadas (algunas descaradas) de nepotismo o amiguismo. O, en fin, hay veces que se reparten favores por servicios prestados. Da igual que la persona no ofrezca las mínimas competencias profesionales para el correcto ejercicio de la actividad político-directiva, pues lo que pesa es la metafísica de la confianza, de la que hablara Francisco Longo; incluso se promueve a cargos públicos a quienes saltaron anteriormente de las responsabilidades públicas por falta absoluta de ejemplaridad (el caso del reciente nombramiento como Consejero de Justicia de la Comunidad de Madrid de Enrique López es, bajo el punto de vista ético, un auténtico escándalo: en este país, al parecer, todo vale). La memoria del populacho es frágil, o al menos eso creen. Tal vez algún día despierte. Y si no hay suficiente con repartir el poder administrativo, siempre queda el socorrido recurso del sector público o a las opacas empresas públicas: aquí el reparto adquiere tintes grotescos, pues para hacer hueco los puestos de responsabilidad en algunos casos se multiplican o, incluso, se nombra muchas veces a personas auténticamente incapaces –ejemplos patológicos los hay- para la tarea de dirigir un sector empresarial que, además, desconocen absolutamente.

Lo grave de todo este burdo sistema, plenamente enraizado, no es solo que se colonice la alta Administración, sino sobre todo que, signo de ignorancia supina (o de malas artes de una política pretendidamente maquiavélica), se desprecia la cultura institucional democrática (en sentido pleno de la palabra) y se hace un daño enorme a la legitimidad y al funcionamiento regular de las organizaciones públicas al quebrar la continuidad de sus políticas públicas con un “quita y pon” permanente de responsables públicos basado exclusivamente en criterios alejados de la profesionalidad o del más mínimo rigor.

Sin embargo, ni siquiera así se saturan los apetitos de poder. Siempre se quiere más. La política, sin frenos, es insaciable. Para evitar tales abusos se creó el sacrosanto principio político-constitucional (bastardeado hasta el infinito) de la separación de poderes. El máximo desprecio de tal principio se alcanza cuándo –como viene siendo habitual en nuestro panorama político- también se colonizan los órganos constitucionales, las instituciones de control, los organismos reguladores o las administraciones mal llamadas “independientes”. Con este burdo cambalache –insisto, asentado hasta los tuétanos en nuestro sistema político-institucional- los frenos del poder (que deben ejercer esas instituciones constitucionales, de control, reguladoras o “independientes”) se rompen por completo, al entregarse tales cargos institucionales al reparto impúdico de poltronas entre los diferentes partidos en liza. Se buscan fidelidades amigas, nunca perfiles profesionales que puedan al final resultar incómodos al poder. Estos siempre molestan a una política que solo busca complacencia y aplauso.

Es tremendamente triste que la tan cacareada política de regeneración y renovación democrática, durante tanto tiempo manoseada por la política, no haya dado hasta la fecha resultado alguno a la hora de impedir (o siquiera reducir) ese chalaneo político impresentable, impropio de un país que se califica a sí mismo de democrático. Es igualmente triste que no haya ni un solo político (o líder, estatal o autonómico) en el panorama español que lidere con honestidad, integridad y coraje esa renovación institucional, siempre aplazada. Me parece igualmente insólito que las cúpulas de los partidos no muestren el más mínimo sentido institucional democrático, entendido en su recto sentido: la democracia no es solo votar, es ante todo facilitar el control del poder, limitar o impedir sus abusos.

Y ese manido y continuo reparto político de poltronas se hace tanto en las instituciones centrales como en las territoriales (o autonómicas). Nadie está a salvo. Es una (pésima y patológica) cultura (de mala) política de la que, hoy por hoy, ningún partido se salva. En este punto, las ideologías se difuminan, hasta desaparecer por completo. Si algo enseñó Montesquieu, por mucho que los políticos lo olviden, es que solo mediante un diseño institucional correcto  de arquitectura constitucional de pesos y contrapesos, el poder frenará al poder. Lo demás es una quimera o un engaño. Termina en el abuso o, peor aún, en el despotismo.

Además, cuando la política se fragmenta o se atomiza, como es el caso actual, el reparto de poltronas se vuelve más descarado, incluso obsceno. Hay, ley de vida, más personas o partidos pidiendo ávidamente su cuota de poder, por mínimo que este sea. O su parte de presupuesto. Los partidos, y sobre todo sus clientes, viven cada vez más, enchufados al presupuesto. Pero lo grave no es eso. Lo realmente grave es que la política está empezando a mostrar síntomas evidentes de no saber para qué quieren el poder, si no es para sí misma. Y eso, al menos así, tan crudamente, no pasaba antes. Los endémicos problemas de la sociedad comienzan a pudrirse. Y la clase política, de la que hablara Gaetano Mosca, vive encapsulada en sus miserias, odios recíprocos personales o sectarios y signos evidentes de absoluta impotencia. Hemos reducido el digno oficio de la política a un mundo de pasiones desmedidas o de sectarismo atroz en el peor sentido del término. La denostada casta ha terminado por enmudecer hasta sus críticos más feroces e incorporarlos a ella.

No se llamen a engaño. Una democracia sin controles (checks and balances) nunca pasará de ser más que un puro remedo. Premonitoriamente, lo expuso Spinoza en su inacabada obra Tratado político: “Las leyes, por si solas, son ineficaces y fácilmente violadas, cuando sus guardianes son los mismos que las pueden infringir”. Y así seguimos, sin querer aprender las cosas más básicas. Cualquier control efectivo, al parecer, incomoda en la política española, sea esta del signo que fuere. También molestaba en las democracias avanzadas, pero esa es una asignatura que tales países resolvieron satisfactoriamente hace mucho tiempo. Entre nosotros, siempre se considera mejor tener amigos que todo lo edulcoren o vaciar las instituciones mediante una política de prórrogas eternas de sus mandatos u optar por la nueva modalidad de “sillas vacías”, como es el caso del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que pronto hará dos años con la presidencia sin cubrir. ¿Qué más da? Ya llenó titulares cuando se creó como buque insignia de esa política renovada de regeneración democrática que nunca llegó. Al Parlamento y a sus señorías, pronto les invadió la amnesia, lo mismo que a los distintos gobiernos. Esas instituciones de control al final estorban. Al menos para quienes ejercen el poder. Lo de siempre. Ya que “deben estar”, más vale tenerlas enmudecidas. Como mera coreografía.

VACACIONES PÚBLICAS: UNA MIRADA HETERODOXA

 

 

HOLIDAY

 

“Todo el mudo está de acuerdo en que la Administración está al servicio de los intereses generales, pero a partir de aquí ya no se puede afirmar nada con certeza” (Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, Ariel, 2008, p. 232)

 

España cierra en agosto. Las instituciones principales del Estado constitucional vacan también. Ya lo decía Emerson, las instituciones son la sombra alargada del hombre. Y, en esas fechas, apenas algunos responsables o empleados públicos están en su sitio. Quien más quien menos, salvo excepciones singulares, se toma un período de vacaciones durante ese mes, al margen de las responsabilidades públicas que tenga, aunque siempre se queda alguien de guardia, “por si pasa algo”.

El problema es cuando pasa. Si hay un incendio, problemas de seguridad, una crisis alimentaria o cualquier otro problema de cierta gravedad, a cruzar los dedos. Responsables quedan pocos en el ejercicio de sus funciones y funcionarios menos. Nadie en este país se ha parado a pensar seriamente qué consecuencias tiene sobre el funcionamiento de los servicios públicos durante el mes de agosto o en períodos vacacionales el hecho de que buena parte del personal que desempeña funciones públicas esté tirado en la playa con una cerveza, a la sombra en el monte o lejos física y mentalmente, en cualquier caso, de su puesto de trabajo y de las responsabilidades inherentes a éste. Las personas vacan, las funciones no. La duda es quién desempeña las tareas en esos momentos críticos.

Nada que objetar, se me dirá. Merecidas vacaciones tras un intenso año de trabajo. La única objeción que se puede apuntar, por cierto nada menor, es que (casi) todos se vayan a la vez. Y allí no quede prácticamente nadie, salvo alguna persona que debe asumir la ausencia de los demás, quien implora a todos los santos para que nada ocurra durante esos días o semanas de fiesta generalizada, pues el marrón que le puede caer es de envergadura, dado que tendrá que asumir responsabilidades o tareas para las que en no pocas ocasiones no está preparado y, en el peor de los casos, meter la pata de forma clamorosa. Y esos casos se han dado, aunque nunca se reconocerán. Hay cosas tan evidentes, que lo mejor es taparlas. Siempre ha sido así.

Agosto o los meses de verano suelen ser prolijos en circunstancias excepcionales. No este año, sino cualquier otro. Repase mentalmente qué cosas graves han pasado durante los últimos años en los meses de agosto en cualquier ámbito de gobierno y valore si las respuestas dadas por los poderes públicos han sido tan eficientes o menos que en otros momentos del año. Ya les anticipo que, por razones obvias, las respuestas, por lo general, han sido manifiestamente mejorables, sea en temas de orden público, seguridad alimentaria, huelgas salvajes, incendios o en cualquier otro supuesto o incidencia excepcional. Y ello es normal, pues falta capital humano, dado que éste disfruta –nunca mejor dicho- de unas semanas de asueto. Insisto, (casi) todos a la vez. Y a nadie parece importarle. Tampoco a los responsables, que también vacan.

Tal vez algún día alguien se ponga a pensar sobre estas cosas. ¿Pueden funcionar cabalmente los servicios públicos con un porcentaje tan reducido de plantilla efectiva cuando se debe afrontar una crisis puntual sea esta del tipo que fuere?, ¿cómo cubrir la ausencia de responsables, técnicos, funcionarios u operarios, cuando surge un problema y buena parte de esos efectivos se encuentran de vacaciones? No en todos los servicios es así, ciertamente, pero sí en muchos de ellos.

Dicho de otro modo: ¿Por qué en el mes de agosto repuntan determinados hechos o no se tiene una respuesta adecuada por parte de los poderes públicos para hacer frente a determinadas circunstancias extraordinarias de notable gravedad que surgen puntualmente? Se hace todo lo que está en la mano, el problema es si en la mano está todo lo necesario. Tal vez no.

Pero no son solo las circunstancias extraordinarias o excepcionales lo que hace saltar la luz de alarma. Menos nos fijamos en que las vacaciones generalizadas implican que las instituciones públicas duerman el sueño de los justos, al margen de que los ciudadanos requieran o no sus servicios. Tampoco se toma en cuenta que parar la máquina administrativa durante largos períodos de tiempo tiene efectos importantes. ¿Funcionan realmente los servicios de vigilancia e inspección del ámbito público (hoy en día tan en boga por algunos acontecimientos recientes)? La máquina se para, en muchos casos drásticamente, en otros se da la apariencia de que sigue activa, pero está dormitando bajo altas temperaturas ambientales. Ponerla de nuevo a pleno rendimiento, una vez detenida, lleva tiempo y energía. El transito de la holganza plena a la plena actividad no es un camino fácil.

Más mal que bien, durante el mes de agosto los problemas de tramitación administrativa ordinaria se aplazan: los plazos siguen corriendo, pero como si nada, tras el paréntesis veraniego los expedientes se retomarán poco a poco; el ciudadano que espere, las prisas son malas consejeras. La caducidad acecha, pero mientras no entre en escena la prescripción siempre hay remedio, salvo ese silencio estimatorio que, cual paradójica regla general, poco abunda. Si se da, nada sucede. Al menos nadie es responsable de nada. A pesar de lo que digan las leyes, que pueden decir lo que quieran. Planificar o programar se hizo antes o se hará después. No es urgente. Inspeccionar, a la vuelta; si es que cabe. Solicitar algo a la Administración implica esperar respuesta, como pronto, para mediados de septiembre, sino es más. Si es proveedor de la Administración y pretende cobrar, siéntese. Tenga paciencia. La administración electrónica queda pendiente de que alguien la active (firme), dado su automatismo debería padecer menos en período estival, pero aún así también en ocasiones vaca. No llame en agosto para preguntar nada, pues nadie sabe; quien está tira balones fuera. Además, tras el paréntesis estival, la Administración se despereza con calma pasmosa.

Hay tres momentos críticos en el funcionamiento de nuestras Administraciones Públicas: en primer lugar, el verano (julio-agosto y parte de septiembre); en segundo, las prolongadas vacaciones navideñas y de semana santa; y, por último, los múltiples puentes o acueductos que se conceden graciosamente o se construyen de forma sagaz, que no son pocos. Durante esos largos períodos temporales, la Administración funciona, por tanto, a ritmo de espasmos, duerme unos días, despierta otros, aunque la vida siga su curso ordinario, que a aquélla poco le importa. Una cosa es lo que dicen las leyes y otra la realidad cotidiana. Lo que se cumple siempre es lo último: manda el pragmatismo burocrático.

Pero el resto de las instituciones públicas no le van a la zaga. Todo el espacio institucional público se ha contaminado de ese generoso calendario de actividad discontinua e intermitente. El poder judicial cierra, con excepciones, a cal y canto. Por regla general, agosto es inhábil judicialmente. Regla más clara, en todo caso. Aquí se van de vacaciones jueces y abogados, mientras que el ciudadano pacientemente espera la resolución judicial que se aplaza, aunque papel judicial se suelta a finales de julio a espuertas, para que algunos jueces y magistrados dormiten hasta mediados de septiembre. El Legislativo está de holganza absoluta, aunque sus señorías (legisladores que no legislan) sigan cobrando sus magras retribuciones. Y el Ejecutivo a medio gas, que es como decir completamente parado. Además, este año el Gobierno central está “en funciones” y los legisladores esperando a que el cielo escampe. Todas esas instituciones ponen sus reglas: más que servir al país, es éste quien debe adecuarse a sus ritmos vacacionales o de largos períodos de paréntesis funcional tácticamente diseñados por gurús de la estrategia electoral.

Los empleados públicos, por su parte, disfrutan de derechos generosamente otorgados por las condiciones de trabajo que los acuerdos y convenios colectivos del sector público les otorgan. Los empleadores públicos (responsables políticos) son magnánimos con los sufridos trabajadores públicos. Y para recordárselo ya están los sindicatos, que aprovechan la menor oportunidad (o debilidad) para llenar el morral de los servidores públicos, entre otras cosas materiales, de vacaciones, días de asuntos propios o premios de fidelidad por seguir yendo a trabajar todos los días. Esas condiciones han terminado empapando o trasladándose mecánicamente al sector público en su conjunto y a todo el entramado institucional o para-institucional, así como contaminando en mayor o menor medida las “condiciones de trabajo” de no pocos responsables públicos, sean o no parlamentarios. Y no hablemos de la educación o de las universidades. La generosidad vacacional en estos casos es secular, con su manida justificación del calendario escolar. Se salva la sanidad, pues en este caso la máquina asistencial no puede parar ninguno de los 365 días del año, pero también aquí durante la época estival quienes están al pie del cañón son principalmente personal eventual e interino, aunque también algunos estatutarios. Los servicios de urgencia se mantienen abiertos, como no podía ser menos. Policías y bomberos deben estar siempre disponibles. No sé si con el número adecuado de efectivos necesarios en cada caso. Pero mejor no abramos la caja de Pandora.

En fin, quienes desarrollamos una actividad profesional cercana al sector público sabemos que el mundo se acaba el mes de julio y la primera quincena de diciembre, pues inmediatamente el grueso de los responsables públicos y de la burocracia ha de salir pitando de vacaciones y el papel debe salir (o entrar) sí o sí.

Llegados a este punto tal vez sería recomendable recordar algo muy básico: las responsabilidades públicas son por esencia actividades funcionalmente continuas, su ejercicio debe estar plenamente garantizado en todo momento y en cualquier tipo de circunstancias o avatar. Este es el fin principal de toda actividad pública, cualquiera que sea su ámbito. Los derechos de quienes prestan servicios en tales instituciones, sean aquellos del tipo que fueren y gocen de cualquier condición (sean representantes o responsables políticos, directivos o empleados públicos), deberían cohonestarse en todo caso con esa finalidad principal: la salvaguarda de los intereses públicos de la ciudadanía nunca está de vacaciones. Y, por consiguiente, se debe garantizar eficaz y eficientemente la permanencia de cualquier tipo de actividad pública, sea esta directiva, ejecutiva, de planificación, fiscalización o inspección, evaluación o rendición de cuentas durante la vida activa de la institución correspondiente.

En fin, produce sonrojo recordar estas cosas. No es razonable que tales instituciones, particularmente la Administración Pública, funcionen espasmódicamente condicionadas a las vacaciones estivales de los empleados públicos y de sus familias o a las de sus responsables y directivos. Las Administraciones Públicas no están creadas para dormitar durante espacios tan amplios de tiempo, realmente la permanencia es su regla, por mucho que siempre incumplida. La brecha entre una Administración digital abierta las 24 horas de los 365 días del año y un empleo público que trabaja períodos discontinuos, con espacios de vacaciones generalizadas cada vez más amplios, no se debería sostener durante mucho tiempo. Pero pretender cambiar esto, me temo, es darse de bruces contra un muro. Casi tres millones de personas dispuestas a defender unas ventajas que consideran irrenunciables son, como también expuso Alejandro Nieto, una barrera que ningún Gobierno se atreve a franquear (La “nueva” organización del desgobierno, Ariel,, 1996, p. 173). Pues tal “tradición vacacional” es algo muy arraigado y que, por lo común, a nadie importa. Salvo cuando se requiere una atención pública, un trámite necesario o pasa algo realmente grave, que siempre pasa. Y ni siquiera en este último caso nadie se hace estas preguntas. Curioso.

Por darle una retorcida vuelta a un reciente acontecimiento: ¿En las injustificables respuestas administrativas tan tardías (más de cinco días) al brote de listeriosis nadie ha pensado que, a lo peor, las personas que cubren las estructuras políticas, directivas y funcionariales ordinarias que debían actuar inmediatamente estaban tal vez en buena medida vacando? Podríamos seguir con ejemplos nada edificantes. que desafortunadamente los hay muchos, algunos vinculados con el orden público y la seguridad o con catástrofes naturales. Pero, mejor, dejar estas cosas en paz. No dejan de ser más que especulaciones …

CIUDADANOS (Reseña del libro de Simon Schama: Ciudadanos. Una crónica de la Revolución francesa, Debate, 2019)

Ciudadanos

“En tiempos de pasiones violentas, debemos abstenernos de invocar la razón” (Malesherbes)

 

La Revolución francesa ha sido objeto de innumerables ensayos. Hace treinta años, el profesor inglés Simon Schama publicó una monumental obra, Citizens. A Chronicle of the French Revolution. Esta obra, aunque conoció alguna versión anterior en castellano, ha sido recientemente editada de nuevo por la Editorial Debate.

¿Qué añade esta obra a la inmensa bibliografía sobre tan importante proceso revolucionario? En verdad, lo más relevante de ese extenso libro (1108 páginas), es, sin duda, aportar un enfoque sobre la Revolución que pone énfasis particular en tres cuestiones. La primera, profundizando mucho la línea de Tocqueville y en otras muchas facetas (por ejemplo, culturales y sociales), es la importancia que los acontecimientos de toda índole anteriores a 1789 tuvieron sobre el desenlace final del proceso revolucionario. La segunda, relacionada estrechamente con la anterior, consistió en que la imposibilidad de adaptación, a través de un proceso de reforma, de la monarquía absoluta condujo a ésta a un callejón sin salida y precipitó el desenlace revolucionario. Y la tercera, consecuencia de las dos precedentes, fue la deriva de los distintos gobierno revolucionarios hacia la conformación de sistemas de poder basados en el reino del terror y la sangre. Como dice el autor, “los políticos radicales de 1789 (con gran habilidad retórica) volcaron estas quejas en el gran horno de la ira”.

De hecho, la obra circunscribe prácticamente el análisis de la Revolución francesa al período 1789-1794; esto es, hasta la implantación de la República del Termidor (1795), que se impuso ante un pueblo exhausto de contiendas civiles, de guerras y del funcionamiento frenético de la machine dedicada permanentemente a cortar cabezas (la guillotina), principalmente –aunque no de forma exclusiva- durante los años 1793 a 1794. Tampoco ese paréntesis constitucional resolvería el problema de fondo. Simplemente, allanaría la llegada al poder de Napoleón Bonaparte.

Se puede afirmar que las dos aportaciones de Schama consisten en que, por un lado, la Revolución –tras esos seis primeros años- no cambió realmente tanto las cosas como se ha defendido por la historiografía contemporánea: “El Antiguo Régimen no fue una sociedad que avanzaba chocheando hacia la tumba: lejos de parecer moribunda, pueden hallarse signos de dinamismo y vitalidad adondequiera que el legislador mire”. Y, por otro, que el período del Terror revolucionario fue ciertamente una etapa de una violencia extrema (aunque territorializada), basada –como decía Saint-Just en que “la república consiste en el exterminio de todo lo que se le opone”. La radicalización del proceso revolucionario terminó devorando no solo a sus enemigos naturales (aristocracia, burguesía, clero, etc.) sino a la práctica totalidad de los propios gobernantes revolucionarios, que terminaron ofreciendo sus cabezas al ritmo frenético de la machine. Como dice el autor: “Se guillotinaría a la democracia revolucionaria en nombre del Gobierno revolucionario”. No deja de ser paradójico que el impulsor de tan eficaz instrumento de decapitación continua, el doctor Guillotin, propusiera tal aparato con fines puramente filantrópicos y humanitarios, pues tal mecanismo era, además de un sistema basado en un estatus igualitario, un método rápido y quirúrgico que evitaba inútiles sufrimientos y provocaba una ejecución digna. Equiparaba a las personas procedentes de la realeza, a los nobles o las autoridades con malhechores o delincuentes. Signo de “igualdad”.

La obra de Schama es monumental por su extensión y extraordinaria por el pulso narrativo que, a mi juicio, crece de forma evidente conforme el libro se adentra en los años críticos de la Revolución francesa, especialmente en el período que transcurre desde 1791 a 1794. La primera parte de la obra se recrea en los antecedentes, sobre los que, como ya se ha dicho, se basa una de las tesis fuertes de la obra: la gestación de la Revolución francesa estaba incubada en los decenios y años precedentes. Allí se advierte la derrota de la reforma constitucional y el asentamiento paulatino de las bases revolucionarias. Las instituciones de la monarquía absoluta, tras no pocos titubeos en un contexto de compleja crisis económica, social y política, perseguían, a través de determinadas propuestas de algunos Parlaments y de los Cahiers de doléances, una reforma constitucional y, sin embargo, “lo que consiguieron en cambio fue una revolución”. Las expectativas se frustraron pronto. Fruto de tales contradicciones, “la retórica revolucionaria mostró un tenso timbre de alegría y cólera”. Francia se dividió en patriotas y traidores. Con el paso del tiempo, el círculo de los primeros se fue estrechando y el de los segundos ampliando. Las secuelas fueron obvias: Il faut de sang pour cimenter la révolution, como dijo Madame Rolland.

Los capítulos dedicados al Terror (y al “Gran Terror”) son probablemente lo más logrados de la obra, pero en absoluto desmerecen otros tales como la desmitificación de la toma de La Bastilla o el dedicado a “La Marsellesa”, por solo citar dos de ellos. El libro comienza con la referencia, entre otros, de dos personajes políticos que reaparecen en 1830 tras la definitiva caída de los Borbones: Talleyrand y Lafayette. Dos testigos de la Revolución francesa, aunque ausentes de los años más duros (uno en el exilio y el otro en prisión). En la obra vuelven a ser citados en numerosos pasajes. Políticos incombustibles, aunque de muy diferente factura. Junto a ellos desfilan un número amplísimo de personajes políticos, muchos de ellos con el destino común de morir en la guillotina, pero de muy distinta procedencia ideológica (Luis XVI, María Antonieta, Danton, Robespierre, Saint-Just, Desmoulins, Hébert, etc.), alguno otro fallecido en los primeros pasos de la Revolución, como el impactante Mirabeau, otros suicidados (como parece ser el caso de Condorcet) o asesinados, como Marat, mientras que los menos sobrevivieron a ese período de combustión revolucionaria y baños de sangre (como fueron los casos de Talleyrand, Sieyès o el propio Lafayette). La descripción de algunos de estos personajes políticos (y otros que no se citan) es sencillamente magnífica. Las mujeres, unas anónimas y otras expresamente mentadas (Madame Stäel, Olympe de Gouges, Charlotte Corday, por solo traer tres ejemplos a colación, aparte de María Antonieta), tienen su protagonismo en esas páginas de la historia de la Revolución francesa.

Pero si algo quisiera destacar de esta obra, que ciertamente no se prodiga en exceso en el ámbito del análisis institucional, es una de las tesis finales allí recogidas, donde se hace hincapié en que el pésimo diseño (fruto de las convulsas circunstancias) entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo supuso la ruina de cualquier intento de ordenar cabalmente un sistema de separación de poderes que pudiese tener como fuente inspiradora el modelo anglosajón de checks and balances y, más concretamente, en su versión parlamentaria inglesa. Estas son las palabras de Simon Schama:

“Lo que destruyó a la monarquía fue su incapacidad para crear instituciones representativas gracias a las cuales el Estado pudiese aplicar su programa de reformas. ¿La Revolución actuó mejor? En un plano, la sucesión de legislaturas electas de los Estados Generales a la Convención Nacional fue una de las innovaciones más impactantes de la Revolución. Llevaron el intenso debate acerca de la forma de las instituciones gubernamentales francesas (…) al escenario de la propia representación y estructuraron sus principios con una elocuencia inigualable. Sin embargo, pese a todas sus virtudes como escenarios de la disputa, , ninguna de las legislaturas resolvió nunca la cuestión que había torturado al Antiguo Régimen: ¿cómo crear una asociación viable y eficaz entre el ejecutivo y la legislatura? Tan pronto como la Constitución rechazó la propuesta ‘británica’ de Munier y de Mirabeau, que consistía en extraer de la asamblea a los ministros, dejó de considerarse el ejecutivo como el Gobierno del país (…) y empezó a vérsele como una ‘quinta columna’ propensa a subvertir la soberanía nacional. Con ese fatal comienzo, las secciones Utila y legislativa de la Constitución de 1791 se limitaron a acentuar la guerra que se hacían la una a la otra hasta su mutua destrucción en 1792. El Terror invirtió eficazmente los elementos del problema, al poner a la Convención bajo la égida de los comités; pero aun así imposibilitó cambiar los gobiernos como no fuera mediante el uso de la violencia”.

Si algo enseña la obra del profesor Schama es que los procesos revolucionarios no son cortes lineales, sino que se incuban a lo largo del tiempo, algunas veces durante décadas o años. Y que en tales contextos las decisiones equivocadas, cuando no aquellas decisiones aplazadas constantemente, también las de política institucional, pasan facturas enormes e irreparables. Son, por tanto, factores que labran el terreno insurreccional o, al menos, la desestabilización político-institucional, sin que, una vez destruido ese escenario, sea fácil reconstruir otro alternativo. El ciclo de la ira, el odio o, incluso, la violencia se pone en marcha. Y nadie sabe ya cómo pararlo.

Una lectura, por tanto, muy recomendable no solo para quienes disfruten de la historia, del ensayo o del pensamiento político, sino también para todos aquellos que desempeñen responsabilidades públicas. Se aprende mucho. Schama adorna toda su obra con una cultura desbordante y con innumerables detalles de aspectos que pueden parecer nimios, pero que tienen gran relevancia. A pesar de los doscientos treinta años transcurridos, todavía muchas de sus lecciones tienen innegable actualidad. La Revolución francesa marcó un hito, pero lo cierto es que, por motivos de un complejo contexto, derivó circunstancialmente en la dictadura del Terror, período que solo fue un preludio de otras muchas dictaduras que vinieron después, algunas mucho más crueles cuantitativamente hablando. Y lo cierto es que, dada la proximidad relativa de todos esos acontecimientos, nadie nos puede decir que la humanidad esté libre, aunque sea temporalmente, de volver a descender hacia aquellos infiernos. La buena política sirve para evitar esos catastróficos escenarios, la mala irresponsablemente los puede llegar a alimentar. Apenas sin darse cuenta. Y eso es lo peor: por pura ignorancia.

 

NOTA FINAL: Aunque esta reseña fue inicialmente publicada en este Blog hace más de una semana, por motivos técnicos no se ha podido reproducir para los suscriptores hasta el día de hoy (25 de agosto de 2019). Se indica esto porque en el día de ayer el suplemento “Babelia” del diario El País publicaba una larga recensión del profesor e historiador Carlos Martínez Shaw sobre esta misma obra. Tal recensión es bastante crítica con el contenido del trabajo de Schama. Una parte de las razones para censurar algunos aspectos de la obra que se exponen en la reseña del citado profesor pueden compartirse. En cualquier caso, el profesor Carlos Martínez Shaw censura la pretensión de Schama de desmitificacar algunos aspectos de la Revolución Francesa. No cabe duda que tal evento supuso un cambio cualitativo de notables dimensiones en el ámbio social y político, aunque menos perceptible en otras. En eso la crítica debe aceptarse, aunque debería matizarse en algunos puntos, pues Schama da también argumentos de peso para enfriar algunas de las tesis hasta entonces dominantes. En todo caso, si en algo no contribuyó la Revolución Francesa -y en ello discrepo del citado profesor- es a la implantación de modo efectivo el principio de separación de poderes. Ciertamente, lo recogió formalmente, pero lo que se asentó en el continente europeo a partir de la Revolución de 1789 fue una noción empobrecida de tal principio, muy distante de la concepción anglosajona del checks and balances,  con un poder Legislativo inicialmente omnipotente, un Ejecutivo vicarial (salvo en los momentos dictatoriales y de bonapartismo) y un Poder Judicial en la práctica inexistente, que no podía controlar ni las Leyes ni a la propia Administración.  Probablemente la pretensión de trasladar el modelo parlamentario inglés no tuvo valedores de peso (tras la muerte de Mirabeau), y tal como evolucionaron los acontecimientos era una tesis probablemente inaplicable a la realidad francesa del momento. Pero lo que sí es obvio es que la concepción de Montesquieu del principio de separación de poderes no fue seguida por los revolucionarios franceses, cuya fuente de inspiración fue inicialmente Rousseau y, más lejanamente, Mably, como expuso en su día Carl Schmitt. En ese esquema institucional, con las excepciones señaladas, la soberanía del Parlamento estaba fuera de toda duda. Y, aunque esto no lo expresa con la claridad debida el profesor Schama, la separación de poderes se configuraba como una división formal de las tres ramas, pero dependiendo las dos restantes de esa supremacía del Legislativo, que impidió de facto la construcción de un concepto de Constitución que fuera más allá de un documento de organización política sin valor normativo. Esto, al menos, hasta la aparición en escena, ya en pleno siglo XX, de la juisticia constitucional.