ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA

TRES PREGUNTAS (CON RESPUESTA) SOBRE LA DIRECCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA (*)

 

CRESAP 2

 

¿Por qué hasta ahora ha fracasado en España la inserción de la dirección pública profesional? ¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente?

Si tomamos como referencia las democracias avanzadas, el caso de España es singular por lo que respecta a la imposibilidad efectiva de profesionalizar la función directiva en el sector público. Hay razones de fondo y otras de forma que explican esa singularidad.

Las razones de fondo tienen raíces muy profundas, pues este país –a diferencia del resto de democracias avanzadas que sí lo han hecho- no ha superado la concepción patrimonial premoderna de Administración Pública (Fukuyama). Esa concepción se manifestó –por nefasta influencia francesa- en el Antiguo Régimen con la compra de oficios públicos, y más tarde en el Estado Liberal por medio del caciquismo y de las cesantías (la aplicación castiza, como señalaba Alejandro Nieto, del spoils system). La sombra del poder siempre fue refugio para quien no sabía o no quería hacer otra cosa. La profesionalización de la función pública en España siempre ha sido relativa. Pero, conforme las leyes de función pública achicaron el espacio de la discrecionalidad política de los nombramientos, esa presunta prerrogativa de unos partidos-clientela se desplazó hacia la zona alta de las estructuras directivas de las Administraciones Públicas (altos cargos y figuras asimiladas en el sector público, así como el imperio intenso y extenso de la libre designación y el libre cese en la alta función pública).

Las dos dictaduras padecidas por España en el siglo XX colonizaron la alta Administración con funcionarios de élite que se mostraban afectos al régimen. Esto tuvo letales efectos, pues alimentó la llama de desconfianza sobre la alta función pública. Y esa fue la excusa de la que se sirvió la política para invadir la alta Administración. En efecto, con la llegada del régimen constitucional de 1978, el caciquismo revivió bajo la forma oligárquica de unos exiguos partidos políticos que pronto vieron la oportunidad de crecer que les brindaba de nuevo el reparto del poder entre los suyos. El músculo de un partido se manifiesta así en la posibilidad mayor o menor que tiene de repartir cargos y sinecuras. Vuelve así de nuevo a la escena el clientelismo político. El resultado está a la vista. Una democracia absolutamente hipotecada por las clientelas políticas. Los partidos (todos sin excepción) son los nuevos caciques de una España pretendidamente moderna. Su pastel a repartir es la zona alta de la Administración, el sector público y el cuantioso número de asesores, por no hablar de los innumerables puestos en órganos constitucionales o estatutarios, de control o reguladores. Unos autores tan reputados en el conocimiento de los partidos políticos como José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, estiman en 80.000 el número de personas que viven de la política en España en las diferentes instituciones (Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2018). Cifras escalofriantes que no tienen reflejo ni de lejos en ninguno de los sistemas comparados.

Por tanto, la dirección pública en España está totalmente colonizada por la política. Y desocupar ese espacio significa alterar los equilibrios de poder o dejar sin “bolsa de reparto” a los partidos cuando lleguen a gobernar, que no podrían así pagar los servicios prestados a sus fieles militantes u a otros estómagos agradecidos, aunque sean –según prescripción legal- funcionarios sobre los que recaiga el nombramiento. Efectivamente, la profesionalización máxima a la que hemos llegado, que no es tal, consiste en que algunos niveles orgánicos directivos se deben proveer entre funcionarios, obviamente de la cuerda o aledaños del partido o partidos gobernantes (spoils system de circuito cerrado).

Cambiar esta forma secular de actuación es una tarea hercúlea que solo se podrá avanzar en ella cuando la política (esto es, el gobierno de turno) sea consciente de que, para hacer buena política, necesita objetivamente directivos profesionales y no palmeros, militantes de carnet amigos políticos, familiares o amateurs. No quiero pecar de pesimista, pero ese día está lejos. Hasta que no aparezca un líder político que esto lo vea claro y tenga el poder suficiente (preferiblemente un presidente del gobierno) para imponérselo a su propio partido y al resto de los partidos, mejor nos olvidamos de tan pío deseo. La implantación de la DPP o es un objetivo político o sencillamente no es.

Las razones de forma son más fáciles de explicar. La regulación que tenemos de la Dirección Pública es muy mala, tiene errores de bulto. Probablemente queridos. Tenemos una figura perversa, cuyo ámbito de aplicación se ha extendido (o estirado como un chicle) lo que han querido las leyes: es la figura del alto cargo, que mancha la legislación estatal, la autonómica y ahora incluso la local. Con ella damos a entender al común de los mortales (algo que acepta sin rechistar) que tales niveles orgánicos forman parte de la bolsa de reparto político, donde la metafísica de la confianza política es el elemento determinante para su provisión. Allí impera el “dedo democrático”. Y no basta con decir que algunos deben ser funcionarios con “experiencia y competencia”, así como con “honorabilidad”. No hay sistemas de acreditación de todo eso. Por tanto, humo de paja.

Luego hemos creado una figura bastarda denominada impropiamente como Directivos Públicos Profesionales, que nadie sabe realmente qué es. La incorporamos en el Estatuto Básico del Empleado Público con un carácter dispositivo y con una candidez pasmosa. Si no cumplimos apenas las leyes que contienen prescripciones obligatorias, quién es el ingenuo que piensa que nos abrazaremos a formulaciones dispositivas que permitan hacer las cosas de forma libre, pero responsable. Aquí solo entendemos, y a medias, el hard Law, pues lo del soft Law, nos suena a música celestial. Allí donde se han creado estructuras directivas profesionales según el EBEP, el fiasco ha sido monumental y las trampas en el solitario continuas. En verdad, el manido artículo 13 del TREBEP (que crea tal figura) no era otra cosa (y nadie lo ha sabido explicar realmente) que un sistema de provisión de puestos de trabajo directivos de la función pública alternativo al de libre designación (lean, si no, atentamente el artículo 80 del TREBEP y compárenlo con el artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984), con alguna exigencia más, pero también con designación libre (aunque más acotada, depende cómo se haga) y, sobre todo, con libre cese. Metimos de rondón en ese precepto al personal laboral de alta dirección y lo que debía ser una regulación de organización (la DPP es básicamente una decisión política y organizativa) la hemos transformado en una normativa de régimen jurídico blando y probablemente inútil. Donde hay libre cese, aunque haya un procedimiento de designación teñido tímidamente de apariencia de profesionalidad, no hay Dirección Pública Profesional. Hay otra cosa. Tampoco los tribunales de justicia, ante semejante desbarajuste conceptual y normativo, se han enterado de nada. E inmersos en la confusión seguimos.

Así las cosas, está claro que mientras la mentalidad dominante en la política española sea ese viejo caciquismo revestido de un (aparentemente moderno) clientelismo político intensivo practicado por todos los partidos el tema está duro, por no decir imposible. Una regulación legal más clara ayudaría, pero hay que tener voluntad política de aprobarla y, sobre todo, de aplicarla. ¿Lo harán aquellos partidos políticos que beben de la fuente de prebendas y distribuyen pesebres sinfín entre sus amigos políticos? Volvemos al tema del liderazgo transformador fuerte, que ni está ni –al menos que tenga noticia- se le espera.

¿Qué se está haciendo en otros países en materia de dirección pública profesional? ¿Cuál sería un ejemplo de modelo a seguir?

Pues hay de todo. Hay países tercermundistas que tienen las estructuras directivas totalmente colonizadas por la política, y también algunos europeos que caminan por esa senda (España y Grecia, en mucho menor medida Italia), aunque con estructuras funcionariales marcadas por la profesionalización (no en todos los casos). Si seguimos con la mirada puesta en las democracias avanzadas observamos distintos modelos de dirección pública. Hay modelos directivos fuertemente burocratizados como el alemán o el francés. Pero parten de una función pública muy sólida que les da una base profesional elevada. Además tienen reducidas bolsas de discrecionalidad política, ocupando habitualmente los puestos directivos de primer nivel altos funcionarios. Con sus limitaciones, pero esos modelos funcionan. El modelo burocrática capta el talento directivo de la propia organización, con muy limitadas o inexistentes entradas colaterales.

En el mundo anglosajón y nórdico hace ya décadas se impuso la profesionalización de los niveles directivos de las Administraciones Públicas y de su sector público. Los niveles directivos se cubren por medio de procesos competitivos abiertos y se vincula al directivo de sector público a un acuerdo de gestión, así como a los resultados que obtenga en el desempeño de esas tareas directiva, lo cual –si son resultados óptimos- garantiza su continuidad. No hay cese discrecional. Y este es el punto determinante. Solo se cesa por incumplimiento de objetivos y, en algunos sistemas, por el transcurso del período para el que han sido designado. Con ello se consigue profesionalizar ese nivel estratégico que hace de rótula o de aceite entre la Política y la Administración, se garantiza la continuidad de las políticas independientemente de que el gobierno entre en zozobra, esté en funciones o, como es nuestro caso, se produzca la situación (casi eterna) de no gobierno. Quienes acceden a las funciones directiva son mayoritariamente profesionales del sector público, pero ello no impide que en algunos casos lleguen a tales niveles directivos personas que provengan del sector privado, del sector público empresarial o incluso del tercer sector. No suelen superar nunca del 15-20 % del total, incluso en países como el Reino Unido (Senior Civil Service).

Los países de tradición continental, como es el caso de España, siempre han sido más reticentes o resistentes a introducir plenamente instrumentos como la profesionalización de la dirección pública. Sin embargo, gradualmente, algunos de ellos han ido impregnándose de esa corriente y apostando por reforzar también el escalón directivo profesional de sus organizaciones. Lo hizo Bélgica a partir de la reforma Copérnico de 2000, después entró en danza Chile con la construcción del Sistema de Alta Dirección Pública, en el que puestos críticos de naturalez directiva (en torno a 1.500) de la Administración central de nivel directivo se han venido cubriendo desde 2003 por procesos abiertos y competitivos, y más recientemente (a partir de 2011) lo ha hecho Portugal, donde los niveles orgánicos de Direcciones Generales y de Subdirecciones Generales de la Administración Pública se cubren mediante un sistema abierto y competitivo de acreditación de competencias directivas que resuelve un órgano independiente denominado la CRESAP (Comisión de Reclutamiento y Selección de la Administración Pública). También cualquier nombramiento de directivo de empresas públicas debe ser informado por la CRESAP. En todos estos casos citados, los nombramientos directivos son a término o plazo, y no cabe tampoco el cese discrecional, aunque hay matices.

En fin, aunque cada modelo es fruto de su respectivo contexto, una simple mirada a los ejemplos expuestos de Administraciones continentales nos podría dar elementos para diseñar un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional, regulado en un solo texto normativo (como ha hecho Portugal), que mejorara cualitativamente el penoso estado en el que se encuentra la alta dirección pública en la práctica totalidad de las Administraciones Públicas (AGE, CCAA, Administración Local y entidades del sector público). El diseño normativo es relativamente fácil. Solo es un problema de voluntad política. Lo que ocurre es que ese adverbio “sólo” (ahora con tilde, como lo usa Eduardo Mendoza) es un muro hoy por hoy infranqueable.

¿Se acabará con la discrecionalidad política en la provisión y cese de los puestos directivos públicos? ¿En qué deben cambiar los procesos de selección de los directivos públicos?

Ya he dado oportuna respuesta a esta pregunta. Todas las reformas de la alta Administración que han sido promovidas en las diferentes democracias avanzadas han tenido como motor principal un fuerte liderazgo político que las ha querido impulsar. La mayor parte de las veces por necesidad, por ejemplo ante el surgimiento de escándalos de corrupción o de malas prácticas (¿qué más debe suceder en este país para que ello sea un motor de cambio?), otras, las menos, por convicción, y algunas por la puesta en marcha de programas de modernización, transformación o reforma de las Administraciones Públicas que hacían necesario, tras un detenido diagnóstico, la necesidad imperiosa de fortalecer la Dirección Pública en términos de profesionalidad para ganar eficiencia y reforzar las instituciones públicas.

Ahora que todo el mundo habla, particularmente los responsables públicos, de la Agenda 2030, convendría detenerse en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 in fine, donde se recoge la necesidad de fortalecer las instituciones públicas con la finalidad de alcanzar y hacer efectivos los ODS. Pues bien, la Dirección Pública Profesional es un presupuesto de la Gobernanza Pública. Y, como un buen sistema de Gobernanza es un “acelerador” del cumplimiento de tales ODS. Pero también puede ser un freno. Sobre todo si no se activa. Aquí estamos en lo segundo.

Ahora, en España, no hay selección propiamente dicha de directivos públicos. Hay elección política o designación discrecional. No hay ni siquiera filtros (por ejemplo, requisitos serios) que limpien de impurezas los posibles candidatos a funciones directivas, muchos de ellos inadecuados por su perfil profesional o de competencias para ejercer una función tan compleja y difícil como es la de dirigir. Y así nos va.

Por tanto, ¿qué debe cambiar en la selección de directivos? Muy fácil, todo. Empecemos por cosas sencillas, como se ha hecho en Portugal, creemos Comisiones independientes de reclutamiento y selección de directivos (en el Estado y en las CCAA), donde los diferentes candidatos aspirantes al ejercicio de funciones directivas en el sector público hayan de acreditar que tienen no solo los requisitos sino también las competencias básicas para desempeñar esos puestos. Y que el nombramiento recaiga solo sobre ese círculo de personas acreditadas. Pero, eso sí, blindémosles frente a los ceses discrecionales propios de la política enfurecida o caprichosa, así como de los incesantes cambios de gobierno o de personas. Solo con eso, nos empezará a ir mejor. También le irá mejor a los propios gobernantes, aunque su coraza de escepticismo derivada de que dirija “quien no es de los nuestros” siga nublando su visión. Más pronto que tarde, si la política aplicara ese sistema, se daría cuenta de que, con el sistema anterior, estaba en un inmenso error. No en vano así se aplica en la práctica totalidad de las democracias avanzadas, salvo en España (Comunidades Autónomas y entidades locales, incluidas) y en los países antes citados.

Si seguimos reclutando directivos públicos que, como exponía Minztberg, no acreditan disponer equilibrada y acumulativamente las tres dimensiones de la dirección como son arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis), que nadie se extrañe si este país (en sus distintos niveles de gobierno y en sus respectivos ámbitos sectoriales) no termina de levantar el vuelo. No es casualidad, es empeño tozudo en mantener un poder discrecional que no sirve realmente para nada, salvo para dar de comer a las fieles clientelas; siempre agradecidas. Eso es “política”, pésimamente entendida.

(*) Por parte de Wolters Kluver Legal, que colabora con los organizadores del I Congreso Global de Dirección Pública Profesional a celebrar los días 2, 3 y 4 del próximo diciembre, se me formularon estos tres bloques de preguntas para responder en un vídeo. Sin perjuicio de que ese vídeo finalmente se grabe y se difunda, tras reflexionar sobre su alcance, he querido exponer por escrito en este texto algunas ideas que me han sugerido las citadas cuestiones, con el fin de difundirlas también por este medio y que modestamente se pueda contribuir así a eliminar ciertos equívocos sobre esta compleja y nunca bien entendida problemática, así como a dar respuesta a no pocas “verdades” asentadas cómodamente en nuestra vida pública.

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UNA VUELTA DE TUERCA A LA DIRECCIÓN PÚBLICA

 

 

direccion publica

 

“El cambio empieza por arriba” (G. Hamel)

A Fernando Monar, que nunca pierde la esperanza de ver algún día cristalizar la Dirección Pública Profesional en España.

El Instituto Andaluz de Administración Pública organiza, junto con la Asociación de Dirección Pública Profesional, el I Congreso Internacional sobre Dirección Pública, y ambas entidades me emplazan a que primero presencial y luego virtualmente diserte sobre la Dirección Pública. Lo que sigue es un mero aperitivo de lo que allí expondré (28 octubre/2 diciembre). Correctamente, como ha escrito Fernando Monar, ese I Congreso se enmarca en la Agenda 2030 y, más en concreto, en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 (Fortalecimiento de las instituciones), pues sin Dirección Pública Profesional el avance (“la ejecución” contenida en el ODS 17) hacia el cumplimiento de esos objetivos será más lento y, posiblemente, más tortuoso.

No os ocioso comenzar diciendo que cualquier organización pública dispone de estructuras directivas. Una organización sin dirección es un cuerpo sin cabeza. Y una organización con una dirección inadecuada es una estructura con mala cabeza, de la cual poco o nada bueno cabe esperar. “Una organización es la sombra del que la dirige”, como expuso con acierto Pascual Montañés. Cualquier institución pública tiene, en primer lugar, una estructura política (gobierno y aledaños), de la que ahora no toca ocuparse. Asimismo, en toda organización de ciertas dimensiones hay direcciones ejecutivas que ofrecen terminologías diferenciadas según entornos. Pero, a poco compleja que sea la organización, ese nivel directivo frecuentemente se subdivide en una estructura superior (en contacto epidérmico con la política) y otra de naturaleza intermedia (o de dimensión más operativa). Ambas son estratégicas y de una importancia fuera de lo común para que las organizaciones funcionen. Por la naturaleza de las cosas la dirección pública es ante todo y sobre todo organización. O dicho de otro modo, si se quiere tener organizaciones eficientes es necesario, en primer lugar, un buen diseño de estructuras directivas, tanto orgánico como funcional. Pero ahí no acaba todo. Más bien empieza.

La Dirección Pública, una vez diseñada organizativamente, debe cobrar vida. Y el pulso de la dirección depende directamente de la persona que cubre o despliega sus funciones. La institucionalización de la Dirección Pública es, junto con la dimensión organizativa, la clave de bóveda del modelo. Depende cómo y con quién se cubran esos niveles directivos el éxito o el fracaso estará anunciado. Y en esa cobertura (adecuación de la persona al nivel orgánico directivo) entran básicamente tres criterios de designación: el político, el corporativo-burocrático o el profesional.

Si la forma de cobertura es política, la persona que ejerza esas funciones será designada esencialmente mediante un sistema de discrecionalidad absoluta. Se habla entonces de libre nombramiento y libre cese por parte de la autoridad u órgano encargado de su provisión. En este caso la designación no requiere ningún requisito o exigencia, solo disponer de la confianza política del órgano que designa. Estos nombramientos políticos sitúan a la Dirección Pública en el ámbito o espacio de la política, lejos por tanto de la Administración Pública profesional y superpuesta (que no alineada) con las estructuras burocráticas-funcionariales. Bien es cierto que, en algunos casos, para llevar a cabo tales nombramientos se pueden exigir el cumplimiento de determinados requisitos para que pueda hacerse efectiva la designación (como titulación o condición funcionarial, así como experiencia), pero la presencia de tales requisitos (a no confundir con las competencias) no impide calificar al nombramiento como discrecional políticamente, si bien sujeto a tales exigencias. Por consiguiente, aunque el libre nombramiento deba recaer necesariamente sobre funcionarios no se puede hablar de “profesionalización” del modelo, pues la discrecionalidad en la designación y cese de tales niveles directivos representa, como expuso Quermonne, un sistema de spoils system “de circuito cerrado”).

Si la forma de cobertura es burocrática, la persona que vaya a ejercer esas funciones directivas se designará mediante los sistemas de provisión previstos en la normativa de función pública. Puede haber modelos de alta profesionalización con estos sistemas de dirección pública burocrática o corporativa, y es importante recordarlo. Francia tiene un modelo del alta Administración muy singular predominantemente cubierto por altos funcionarios (procedentes de la ENA o de la Politécnica). Alemania se asienta, asimismo, sobre una alta función pública profesionalizada (pues ser funcionario público es una posición de prestigio y allí llegan los mejores perfiles profesionales), salvo los “funcionarios políticos”, que son numéricamente escasos y que ocupan posiciones de segundo nivel en las estructuras ministeriales. En nuestro país el sistema burocrático solo impera en la alta función pública (dirección pública intermedia); esto es, cuando se cubren esos niveles directivos básicos (subdirecciones o jefaturas de servicio) entre funcionarios hay que acudir a los procedimientos de provisión que se establezcan en las leyes. Y son principalmente dos: concurso (sistema ordinario) y libre designación (sistema excepcional). El concurso tiene también la modalidad de concurso específico. El TREBEP abrió la posibilidad de un tercer sistema de provisión (artículo 13), habitualmente ignorado; o cuando se ha transitado se ha convertido en un sucedáneo de la libre designación, perfeccionada algo en origen (nombramiento con determinadas exigencias) y nada en el final (cese discrecional). Eso no es Dirección Pública Profesional ni nada que se le parezca. Sin embargo, tal como se indicaba, estos sistemas de provisión solo se utilizan en nuestras Administraciones Públicas para proveer niveles orgánicos directivos de la alta función pública (dirección intermedia), pero no los de la alta Administración (dirección superior). Además, es muy frecuente que el sistema dominante de provisión de esos niveles directivos intermedios sea la libre designación, con su contrapunto del libre cese. En estos casos también se trata de un sistema discrecional, aunque el nombramiento deba recaer inexcusablemente en funcionarios públicos que acrediten cumplir los requisitos de las respectivas convocatorias (puestos de trabajo), si bien el cese sigue siendo libre (con escasas restricciones formales).

Si se opta por la forma de cobertura profesional las claves, sin embargo, son distintas; al menos conceptualmente hablando. La Dirección Pública Profesional (DPP) descansa sobre un modelo previamente institucionalizado (a través de normas: sea Ley o Reglamento), que se concreta ulteriormente en la previa definición del perfil de competencias requerido para el desempeño de las funciones del órgano directivo (asunto organizativo) y, posteriormente, mediante la convocatoria de un procedimiento competitivo y abierto para que concursen las personas que reúnan los requisitos exigidos, así como acrediten poseer las competencias requeridas a través del examen de la trayectoria profesional de los candidatos y de la superación de las pruebas objetivas que se realicen. El modelo puro de Dirección Pública Profesional descansa sobre el nombramiento del mejor candidato, quien suscribirá un acuerdo de gestión con el órgano que lo designe, será evaluado periódicamente en el ejercicio de sus funciones directivas, recibirá parte de sus retribuciones en función del mayor o menor cumplimiento de objetivos y, en fin, solo podrá ser cesado por no alcanzar los resultados previamente establecidos en el acuerdo de gestión. Ese modelo puro existe en algunos países (por ejemplo, Senior Civil Service del Reino Unido), sin embargo se ha ido imponiendo –sobre todo en Administraciones de corte continental (Bélgica, Chile o Portugal)- un modelo mixto de Dirección Pública Profesional en el que se establece un período de nombramiento (3 o 5 años) y que, durante su vigencia, la persona designada no puede ser cesada, salvo que no cumpla los objetivos establecidos.

En las Administraciones Públicas y en las entidades del sector público español los niveles directivos superiores se cubren habitualmente por criterios políticos o, en algunos casos (AGE), salvo excepciones tasadas, esa designación política debe proyectarse sobre funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1. Pero que el nombramiento se proyecte con la exigencia de que deba recaer en funcionario público no le resta un ápice al carácter político de la designación. El mero hecho de ser funcionario A1 no representa que la persona designada disponga de las competencias mínimas o básicas para ejercer función directiva: se puede ser un excelente funcionario técnico y, a la vez, un pésimo directivo. La Dirección Pública Superior en España ofrece, por tanto, un modelo altamente politizado, solo corregido tímidamente con reservas de designación de determinados ámbitos directivos a favor de funcionarios, y es el que nos acompaña desde 1978. Con este sistema convivimos y sin él no se explicarían muchos de los escándalos de corrupción que han anegado a la Administración Pública estos últimos años: establecer sistemas de “carreras cruzadas” (de la función pública a la política y viceversa), frente a los modelos de “carreras separadas”, es un factor que, como demostraron Lapuente y Dalhstrom, alimenta o facilita que anide la corrupción. Los controles se obturan mediante la aparentemente imperceptible influencia  de la metafísica de la confianza política que abraza y captura la provisión de los niveles directivos, como díria Francisco Longo.

Los niveles directivos intermedios (o de segundo nivel) en las Administraciones Públicas españolas se cubren también, en su mayor parte, por procedimientos de provisión de libre designación entre funcionarios públicos (A1); aunque en algunos casos puntuales esa provisión se hace por concurso específico (por ejemplo, Administración Vasca para las Jefaturas de Servicio). Es un sistema de dirección pública intermedia atado, salvo alguna excepción como la citada, a la discrecionalidad de la autoridad que tiene la competencia de los nombramientos y ceses. Su profesionalidad está muy cuestionada por los amplios márgenes de discrecionalidad que siguen sobreviviendo en el nombramiento y en el cese.

Por consiguiente, la Dirección Pública Profesional en rigor no ha sido implantada hasta la fecha de forma efectiva en ninguna de nuestras Administraciones Públicas ni tampoco en las entidades de su sector público.  Dicho en términos conceptualmente correctos: no puede haber DPP donde no hay procesos competitivos abiertos, pero tampoco donde se prevé el libre cese de las personas designadas, aunque estas hayan alcanzado esos niveles directivos tras procesos competitivos formales. En verdad, el enfoque normativo seguido aquí (tanto con el EBEP como el de las leyes autonómicas de desarrollo) ha sido erróneo (al ubicar el problema en la normativa del empleo público y con un sesgo dominante de régimen jurídico), la voluntad política hasta ahora inexistente, y el resultado obvio: España es el país de los cinco de mayor tamaño de la Unión Europea (por no decir de toda la UE) que tiene una alta Dirección Pública (de primer y segundo nivel) con estándares más bajos de profesionalización y, por tanto, con una mayor presencia de la politización o de los nombramientos discrecionales en tales estructuras. Nótese que estamos hablando, entre todos los niveles de gobierno, de varias decenas de miles de puestos de naturaleza directiva.

¿Cómo darle la vuelta a este estado de cosas? No es fácil. Si la política no ve el valor añadido que para ella tiene profesionalizar la dirección pública, esta nunca se implantará. El marco normativo tampoco ayuda. La cultura jurídico-administrativa dominante, es un fuerte lastre, como ha puesto de relieve recientemente un sugerente estudio sobre “Reformas administrativas” del profesor Velasco Caballero. Así, con este estado de cosas, se constata una evidencia: nada ha cambiado realmente en los últimos cuarenta años en este ámbito, salvo que el problema ha adquirido dimensiones cuantitativas mucho más grandes. El reino de la politización y de la discrecionalidad se ha ido ensanchando.

Por ser propositivo, aunque (tras casi tres décadas estudiando y escribiendo sobre esta cuestión) me venza el escepticismo: las únicas vías de dar algunos pasos en el proceso gradual de implantación de la DPP descansan, a mi juicio, conjuntamente sobre dos premisas. La primera es que haya el suficiente liderazgo político como para alterar los actuales equilibrios de poder que se asientan en una colonización intensiva de la alta administración por la política (algo nada fácil, pues afecta a privilegios y espacios de poder políticos y personales que habrán de desocuparse políticamente y, por tanto, sustituir a los “colonizadores políticos” por personas que acrediten criterios profesionales). La segunda es que, a imagen y semejanza del modelo de DPP existente en Portugal, se regule a través de una Ley un Sistema de Alta Dirección Pública el acceso a la función directiva por medio de criterios profesionales y que, tal sistema, aglutine a los dos niveles directivos básicos de cada Administración  Pública (Direcciones Generales y Subdirecciones o niveles directivos intermedios que esistan en su lugar; por ejemplo, “Jefaturas de Servicio”). Se trata de regular  un modelo institucional común de DPP (salvo algunas peculiaridades singulares) que abarque a los niveles superiores e intermedios de la dirección pública (sustrayendo el nivle superior de esa perversa categoría hispana que son “los altos cargos”), y estableciendo un órgano independiente que lleve a cabo la convocatoria de la provisión de tales niveles directivos y gestione imparcialmente el proceso de acreditación de competencias directivas proponiendo a los órganos competentes la designación una terna de candidatos para que sobre ese círculo de personas se proceda a formalizar el correspondiente nombramiento.

Cierto es que, como cualquier regulación institucional que afecta a un espacio ocupado actualmente por la política o por criterios discrecionales, el diablo estará en los detalles y habrá que afinar mucho el alcance y sentido de esa regulación. Y no cabe obviar unas resistencias numantinas de la política, que impidan o vacíen la efectividad del modelo que finalmente se adopte. Teniendo en cuenta este complejo contexto, una opción pragmática inicial tal vez sería, al menos, fortalecer el sistema de designación profesional de la dirección pública intermedia (alta función pública) y establecer unos requisitos y exigencias mínimos (titulación, experiencia acreditada en funciones directivas, idiomas, etc.) para poder cubrir niveles directivos superiores. Al menos hacer algo y no dejar pasar el tiempo inútilmente. Logrado esto, el siguiente paso sería profesionalizar el nivel directivo superior, que es el que está en contacto epidérmico con la política. El más complejo por ese parentesco y porque actualmente está cubierto por criterios de designación política. Descolonizar políticamente la alta Administración, si somos realistas, será un objetivo a cumplir a medio/largo plazo. Y siempre que haya liderazgo político que avale esa operación, Si no, mejor ni intentarlo.

Cualquier paso que se dé en ese sentido será un avance. La profesionalización, de la dirección pública, por pequeña que sea, dado que es una garantía de continuidad al margen de la dependencia del cordón umbilical de la política (de los vaivenes y tampestades de la política), ofrece soluciones cabales de continuidad institucional y de mantenimiento de la acción pública, incluso en estos momentos eternos que estamos viviendo de no gobierno (o de Gobierno permanentemente en funciones), como ya sucedió en Bélgica. La ciudadanía y sus necesidades no pueden consentir que la parálisis política atenace no solo al nivel gubernamental sino a la práctica totalidad de las estructuras de la Alta Administración, que es como decir a la Administración entera. Y eso es lo que está pasando actualmente en la Administración General del Estado y, en cierta medida, por contagio, en otros niveles de gobierno. Pero la cosa no parece tener remedio inmediato, menos aún si los futuros gobiernos de coalición (que serán la tónica dominante) tienen como misión principal repartirse también el botín de “los altos cargos” y de las entidades del sector público. Así que paciencia estoica. Esto va para largo.

Olvidémonos, por ahora, de formalizar acuerdos de gestión y evaluar las competencias de los directivos públicos profesionales. Si no hemos sido capaces hasta la fecha de incorporar a las Administraciones Públicas una mínima cultura de gestión, sistemas de evaluación del desempeño, así como un trabajo por objetivos y resultados, difícilmente lo podremos lograr en ese estrato directivo. Vayamos paso a paso. Mejoremos los procesos de designación de tales niveles directivos, pongamos un período de plazo en el cual tales profesionales no podrán ser cesados discrecionalmente, y, una vez conseguidas estas importantes metas, abramos la posibilidad de incorporar otras herramientas al diseño definitivo de la Dirección Pública Profesional, para ir haciéndola efectiva en todos los sentidos. Ya sería un avance. Mejor eso, por poco que sea, que quedarse siempre con los brazos cruzados mirando a la luna o a las estrellas. Aunque si les soy sincero, albergo serias dudas de que un sistema de tales características, ni siquiera con las mínimas exigencias que he expuesto, se implante. Me encantaría equivocarme.

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GOBIERNO DE COALICIÓN: ALTOS CARGOS Y CUERPOS DE ÉLITE

 

ENA

 

“La ocupación principal de los nuevos Ministros consistió en lograr empleos (cargos) para sus clientes y amigos políticos”

(Joaquín Varela Ortega, Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración”, Alianza, 1977, p. 149)

 

Si las circunstancias, siempre caprichosas, no modifican la actual partitura política, habrá por fin gobierno antes de que finalice el año 2019. El Conde de Romanones afirmaba con contundencia que “la política no tiene entrañas”. Así que mejor esperar. En todo caso, tras un larguísimo paréntesis y otra Legislatura non nata, hay expectativas de que se forme un gobierno para unos de “izquierda progresista” y para otros de “unidad popular”, que tiene tras de sí retos inmensos. Desde hace más de ochenta años no se formaba un gobierno con esa factura ideológica. No cabe extrañarse, por tanto, que entre determinadas personas, medios y entidades despierte inquietud. En otras desvela entusiasmo, aunque más bien contenido o disimulado, cuando no perplejidad. Tampoco debe descontarse que, de producirse esa hipótesis, en el interior del funcionamiento de la sala de mando de la máquina de la Administración del Estado (esto es, en el poder de los cuerpos de élite) se produzcan cambios acelerados y radicales. Y de ello van las líneas que siguen.

La política tradicional (lo que hoy llamaríamos vieja política, que por cierto es la única que queda, si es que en otro momento hubo alguna otra) ha usado siempre cargos públicos y presupuestos como medios tradicionales de pagar favores políticos o tejer alianzas coyunturales que permitan sobrevivir al gobierno de turno cuando las mayorías parlamentarias no dan apoyo suficiente para gobernar o aprobar leyes. El propio Max Weber o más recientemente Peter Mair incidieron en esta lógica política, que en nuestro caso sigue omnipresente y con enorme vigor existencial en el funcionamiento de los diferentes gobiernos, sean del color que fueren y del territorio sobre el que se asienten.

Un breve repaso a la historia política de este país lo confirmaría con creces. El caciquismo fue, en palabras de Joaquín Costa, la Constitución material de la España decimonónica. Un punto de exageración había en esta frase. Pero el fenómeno caciquil creó unas formas patológicas de comportamiento político-institucional que llegarán hasta nuestros días reconvertidas en el fenómeno más reciente (y actual) del clientelismo político. La figura personalizada del cacique se colectiviza u “objetiva” en el partido o partidos tras los cambios de gobierno (Robles Egea et alii). El partido en el gobierno será quien reparta credenciales de poder (o pesebres) a los innumerables aspirantes a aquellos cargos públicos que se deben cubrir en la nómina pública, sea en la alta Administración o en las estructuras del sector público, así como en los organismos reguladores, autoridades independientes u órganos constitucionales. Pero cuando hay gobiernos de coalición hay que pactar el reparto del botín.

Si fijamos nuestra atención sobre la alta Administración en lo que al Gobierno central respecta, se puede advertir que la bolsa de reparto de cargos públicos es ciertamente numerosa, pero su cobertura viene limitada en gran parte de los casos por una serie de reglas establecidas en la Ley (salvo que la Ley se cambie por Real Decreto-Ley, que todo es posible en esta política de circunstancias y oportunismo que nos invade). Si se formaliza finalmente el antes denostado e imposible Gobierno de coalición entre PSOE-UP, la bolsa de reparto político de cargos públicos solo en la Administración General del Estado y su Sector Público será objeto de codicia por parte de altos funcionarios pertenecientes a cuerpos de élite alineados o cuando menos amables con los partidos en el poder (sus destinatarios hasta ahora naturales) o por aquellos otros funcionarios que siendo A1 no “cotizaban hasta ahora en la bolsa del reparto”, pero también de aquellas otras clientelas de partido que esperan su hora para adosarse al presupuesto público, aunque su oficio o profesión, si es que la tienen, diste mucho de la función pública.

Esta tensión, que a mi juicio ya está latente (pues hasta ahora no se habla de otra cosa que no sea repartir cargos y prebendas), plantea abiertamente la miope concepción clientelar que subyace en el rechazo frontal por parte de la política en estas cuatro últimas décadas (y también recientemente) de promover algún ensayo de profesionalización de las estructuras directivas de la Administración Pública. Mientras en la inmensa mayoría de las democracias avanzadas esos niveles directivos están profesionalizados, en España aún forman parte de las bolsas de clientelismo que dispone un gobernante (más bien un partido o partidos) cuando alcanza el poder. Nadie quiere cambiar realmente (o, al menos, nadie lo ha querido hacer hasta la fecha) ese statu quo. Los modestos intentos que se han pretendido poner en marcha han topado siempre con el inmovilismo político fruto de una concepción institucional arcaica. Y allí seguimos anclados.

Cuando llegue la hora del gran reparto también vendrá el momento de darse de bruces con algunos límites formales. No cabe duda que una coalición gubernamental tiene la tendencia ordinaria a multiplicar los departamentos o ministerios, aunque ello suponga inevitablemente daños en la coordinación de las políticas, fragmentación artificial de éstas o costes de transacción elevadísimos. El peligro, además, de la existencia de “gobiernos paralelos” es más que evidente. En suma, no es difícil prever, al menos durante largo tiempo, peores resultados gubernamentales que si hubiera un gobierno monocolor (donde a veces tampoco la armonía es su regla). El poder todo lo aguanta. La púrpura tapa (o pretende hacerlo) tales disfunciones. Para ser nombrado Ministro (utilizo el “género marcado”) no se requiere ningún requisito específico. Tampoco para ser nombrado Secretario de Estado o Secretario General. La Ley, sin embargo, obliga que para ser nombrado Subsecretario o Secretario General Técnico tal nombramiento deba recaer en funcionario público perteneciente a Cuerpo o Escala del Grupo de Clasificación A1. Lo mismo se exige para los Directores Generales, salvo que el decreto de estructura del Ministerio prevea que, en atención a las características específicas del cargo que se ha de proveer, pueda eximirse de tal requisito, algo que se viene aplicando de forma muy restrictiva, también por la propia interpretación que se ha dado por los tribunales. Ciertamente, se añaden algunas exigencias formales que no tienen valor sustantivo en su mayor parte, resultando algunas de ellas bastante pintorescas (declaración responsable de honorabilidad y publicitar el curriculum; de esto último, mejor no hablar), sobre todo si se contrastan con modelos comparados.

Mayores libertades de nombramiento discrecional se tienen para proveer los niveles directivos de las entidades del sector público estatal. Ahí las reglas son inexistentes y tales designaciones pueden recaer sobre “cualquiera”, independientemente que sea funcionario, tenga o no experiencia directiva previa o carezca de los conocimientos mínimos del sector que ha de dirigir. Sea amigo, consorte, familiar o compañero de pupitre. Ha habido no pocos casos y sigue habiéndolos. Intuyo que se multiplicarán en el futuro inmediato.

Por tanto, los partidos que conformen el hipotético Gobierno de coalición se van a enfrentar a unas limitaciones evidentes, unas escritas y otras no. El modelo de alta Administración del Estado está altamente corporativizado y en gran medida monopolizado de facto por los cuerpos de élite de la AGE. Una regla no escrita. En algunos niveles de alta dirección, como son las Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas y Direcciones Generales, quien no goza de esa condición de funcionario de élite de la AGE es visto cómo ajeno a la propia organización y tendrá dificultades considerables para impulsar sus proyectos, pues desconoce los circuitos y palancas de la organización informal, viéndose condenado en muchos casos a enfrentarse con un coste de resultado mucho mayor, cuando no con el muro de la indiferencia que significa no ser considerado como uno de los nuestros.

Los diferentes gobiernos socialistas o populares, han venido respetando (a veces a regañadientes), con mayor o menor énfasis (con algunas excepciones singulares), esas reglas no escritas que avalaban la presencia dominante de los cuerpos de élite en los niveles de altos cargos de la AGE (pues son quienes mejor conocen el funcionamiento formal e informal de esa estructura), incluyendo todo lo más cargos provenientes del mundo universitario (catedráticos y titulares de Universidad, así como algunos jueces y fiscales) que han abierto pequeñas brechas en ese monopolio de facto. Hacer política en la AGE, hasta la fecha, pasaba por una dependencia instrumental de la alta función pública que era quien ocupaba casi siempre los cargos directivos de esa estructura, cuando no las propias Secretarías de Estado y, por descontado, las Subsecretarías, las Secretarías Generales Técnicas y la inmensa mayoría de las Direcciones Generales.

La duda estriba en si ese sistema no formalizado (o de reglas no escritas) se mantendrá con la llegada al poder de un partido cuya cultura político-institucional es distinta y distante a los que han gobernado la AGE en las últimas décadas, aunque la lógica del clientelismo esté tan presente en ese “nuevo” partido como en las fuerzas políticas tradicionales. Cabe preguntarse si no se forzará de entrada la modificación por vía de urgencia de las limitaciones legales antes citadas. No lo creo, pues el impacto institucional sería brutal. Pero no cabe descartar que, en su defecto, al no disponer de funcionarios de élite alineados ideológicamente con la formación UP, se eche mano por esta fuerza política de funcionarios locales, autonómicos (también judiciales o docentes) o estatales (A1) para cubrir esos niveles orgánicos de Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas o Direcciones Generales. Si así fuera, se abrirá una amplia brecha (más bien un boquete) en el poder administrativo de los cuerpos de élite en la Administración del Estado, tendencia a la que se podría sumar el partido mayoritario, pues políticamente se ha advertido por parte de algunos gobernantes de ese color político un cierto corsé en esas limitaciones fácticas (aunque también en las legales) de no poder designar políticamente (con absoluta discrecionalidad) para tales niveles directivos a quienes ellos deseen (militantes fieles a su propia causa). El “dedo democrático” no quiere límites.

Mucho me temo que estamos en las vísperas de un proceso de erosión gradual del poder de los cuerpos de élite en la Administración del Estado. No creo, pese a todo, que sea una buena noticia, sobre todo si se plantea en términos de politización y desprofesionalización aún mayor de la alta Administración del Estado. Sin embargo, no sería una mala noticia (pues en buena medida reforzaría a los buenos profesionales de la alta función pública) si ese desplazamiento se produjera como consecuencia de la implantación de un sistema de Alta Dirección Pública Profesional, que permitiera (como ya hizo Portugal hace varios años) un modelo de libre concurrencia y de acreditación de competencias directivas como trámite previo a la designación de los niveles directivos de la alta Administración (también de los directivos de las entidades y empresas del sector público). No obstante, esa pretensión de profesionalizar el estrato directivo es algo que ni está en los programas de los futuros partidos gobernantes ni se le espera. La (vieja) política, hoy en día plenamente dominante (también en los partidos que pretenden gobernar) terminará por imponer su lógica de clientelismo, que si no tiene frenos reales de corte institucional, termina impregnando cualquier organización que se precie; también a la Administración del Estado, aunque disponga todavía hoy de mecanismos internos de pretendido bloqueo informal de tales tendencias. No se quiso o no se pudo arreglar formalmente este asunto en su momento (mediante la creación de una Dirección Pública Profesional), y ahora con las presiones pluripartidistas de sus respectivas clientelas  sobre las estructuras gubernamentales será mucho más difícil o, incluso, imposible. Veremos si ese dique de arreglos informales aguanta el empuje imparable de los insaciables apetitos del poder, que cuando no hay frenos que los detengan son infinitos. También (o sobre todo) cuando de repartir cargos públicos se trata. Y en esas estaremos, en breve plazo.

 

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EL REINO DE LAS POLTRONAS (Miserias de una Política desconcertada)

 

POLTRONI

 

“Los partidos han reducido su presencia en la sociedad en general y se han convertido en parte del Estado” (Peter Mair)

GOBERNAR: “Para los políticos es sostenerse en el mando a todo trance, proteger a sus parientes y paniaguados, y perseguir encarnizadamente a sus enemigos. Por eso ha sido siempre tan funesta esa forma de gobernar” (J. Rico y Amat: Diccionario de los Políticos, 1855, p. 213)

El conocido internacionalmente como “Reino de España” lleva camino de convertirse en el reino de las poltronas. No se me escapa que la política siempre ha tenido el objetivo legítimo de conquistar el poder. Y una expresión material del poder es, sin duda, apropiarse de determinados espacios ejecutivos que permitan tomar decisiones, repartir presupuesto y, asimismo, en su faceta patológica, servir de pasto mediante la entrega de cargos y sinecuras a las innumerables clientelas que producen los partidos políticos o pululan por sus aledaños.

Lo realmente patológico de la política actual es que ya no pretende el poder tanto para decidir como para en sí mismo ocuparlo. La tarea de gobernar está pasando a ser hasta molesta (pues nunca llueve a gusto de todos). Cotiza a la baja. Se ha impuesto el no gobierno o el Gobierno marcado por la quietud, aquel que no rompe un plato. Lo de priorizar políticas comienza a convertirse en una pesada losa para unos políticos que solo quieren agradar con medidas benefactoras y (pretenden) esconder aquellos problemas cuya solución requeriría adoptar decisiones impopulares o que puedan llegar a levantar ampollas en ciertos colectivos. El gobierno soft y el político naif se imponen. Los responsables públicos hoy en día solo prometen paraísos. Ninguno está dispuesto a enfrentarse con adversidades. Las malas noticias (aunque vengan anunciadas desde hace tiempo) no existen en la política actual, se edulcoran o tapan, cuando no se aplazan. Procrastinar es el verbo de moda en la política actual. La positividad, como dijera Byung-Chul Han, todo lo impregna. Es el imperio del me gusta o de la política pretendidamente amable.

En ese contexto, lo más visible de la política actual es el reparto grosero de cargos públicos y la distribución de prebendas públicas entre acólitos y adláteres. Max Weber ya lo anticipó, pero se quedaría atónito si visitara este país por estas fechas. Más recientemente, Peter Mair, en esa excelente obra titulada Gobernando el vacío (Alianza, 2013), nos muestra cómo los partidos se adosan a las instituciones como manual de su propia supervivencia: “El clientelismo político –como dijo este autor- resulta ser la única de las funciones clave que los partidos siguen realizando”.

Tras infinitos titubeos y dimes y diretes, ya se han formado la totalidad de los gobiernos autonómicos salidos de las urnas del 26 M. El Gobierno central, aunque con elecciones anteriores (28 A), espera eternamente en funciones, con la amenaza de volver a las urnas, salvo que surja una sorpresa en el último minuto y se distribuyan algunas poltronas que sacien ávidas demandas insatisfechas. Pero el tema, al parecer, tiene más calado: tactismo puro, juego electoral y exterminio de aquellos que molestan.

En cualquier caso, el dato empírico es que donde ha existido cambio de gobierno o se ha debido formar o incrementar gobiernos de coalición, se han multiplicado los departamentos (Consejerías) y, por tanto, los altos cargos; también ha crecido el personal eventual de confianza y asesoramiento especial. Por lo que afecta a este, nadie ha entendido correctamente el nombramiento como personal eventual (responsable de redes sociales) de la hermana de una alcaldesa, pues como dijo un político catalán hace más de quince años cuando en una rueda de prensa le objetaron que había nombrado director general a su hermano: “¿No es un puesto de confianza política? En quien voy a confiar más, sino en mi hermano”. Se acabó la discusión. Los periodistas enmudecieron. No había redes sociales, además entonces la ética y la estética no jugaban fuerte en política. Ahora es otra cosa. O lo parece, más bien.

Cambiado el primer nivel directivo, veremos qué pasa luego con los miles o decenas de miles de puestos de libre designación. El Dedómetro, magnífica iniciativa puesta en marcha por la “Fundación Hay Derecho”, tendrá un trabajo ingente por estas fechas. La penetración de la política en la Administración no solo es vertical, sino que ya engorda su dimensión horizontal. Los gobiernos de coalición se amplían por lo ancho para dar de comer a más bocas amigas. Y, si no, los asesores se multiplican, a pesar de que nada o poco tengan que asesorar. Mientras los presupuestos públicos aguanten y el sufrido ciudadano no se rebele, aunque síntomas ya ha habido, las cosas seguirán igual.

La cooptación ideológica o de partido es el método de selección de tales responsables y directivos públicos o asesores que ocuparán las consabidas poltronas de las Administraciones Públicas, cuando no se empaña el proceso por prácticas más o menos disfrazadas (algunas descaradas) de nepotismo o amiguismo. O, en fin, hay veces que se reparten favores por servicios prestados. Da igual que la persona no ofrezca las mínimas competencias profesionales para el correcto ejercicio de la actividad político-directiva, pues lo que pesa es la metafísica de la confianza, de la que hablara Francisco Longo; incluso se promueve a cargos públicos a quienes saltaron anteriormente de las responsabilidades públicas por falta absoluta de ejemplaridad (el caso del reciente nombramiento como Consejero de Justicia de la Comunidad de Madrid de Enrique López es, bajo el punto de vista ético, un auténtico escándalo: en este país, al parecer, todo vale). La memoria del populacho es frágil, o al menos eso creen. Tal vez algún día despierte. Y si no hay suficiente con repartir el poder administrativo, siempre queda el socorrido recurso del sector público o a las opacas empresas públicas: aquí el reparto adquiere tintes grotescos, pues para hacer hueco los puestos de responsabilidad en algunos casos se multiplican o, incluso, se nombra muchas veces a personas auténticamente incapaces –ejemplos patológicos los hay- para la tarea de dirigir un sector empresarial que, además, desconocen absolutamente.

Lo grave de todo este burdo sistema, plenamente enraizado, no es solo que se colonice la alta Administración, sino sobre todo que, signo de ignorancia supina (o de malas artes de una política pretendidamente maquiavélica), se desprecia la cultura institucional democrática (en sentido pleno de la palabra) y se hace un daño enorme a la legitimidad y al funcionamiento regular de las organizaciones públicas al quebrar la continuidad de sus políticas públicas con un “quita y pon” permanente de responsables públicos basado exclusivamente en criterios alejados de la profesionalidad o del más mínimo rigor.

Sin embargo, ni siquiera así se saturan los apetitos de poder. Siempre se quiere más. La política, sin frenos, es insaciable. Para evitar tales abusos se creó el sacrosanto principio político-constitucional (bastardeado hasta el infinito) de la separación de poderes. El máximo desprecio de tal principio se alcanza cuándo –como viene siendo habitual en nuestro panorama político- también se colonizan los órganos constitucionales, las instituciones de control, los organismos reguladores o las administraciones mal llamadas “independientes”. Con este burdo cambalache –insisto, asentado hasta los tuétanos en nuestro sistema político-institucional- los frenos del poder (que deben ejercer esas instituciones constitucionales, de control, reguladoras o “independientes”) se rompen por completo, al entregarse tales cargos institucionales al reparto impúdico de poltronas entre los diferentes partidos en liza. Se buscan fidelidades amigas, nunca perfiles profesionales que puedan al final resultar incómodos al poder. Estos siempre molestan a una política que solo busca complacencia y aplauso.

Es tremendamente triste que la tan cacareada política de regeneración y renovación democrática, durante tanto tiempo manoseada por la política, no haya dado hasta la fecha resultado alguno a la hora de impedir (o siquiera reducir) ese chalaneo político impresentable, impropio de un país que se califica a sí mismo de democrático. Es igualmente triste que no haya ni un solo político (o líder, estatal o autonómico) en el panorama español que lidere con honestidad, integridad y coraje esa renovación institucional, siempre aplazada. Me parece igualmente insólito que las cúpulas de los partidos no muestren el más mínimo sentido institucional democrático, entendido en su recto sentido: la democracia no es solo votar, es ante todo facilitar el control del poder, limitar o impedir sus abusos.

Y ese manido y continuo reparto político de poltronas se hace tanto en las instituciones centrales como en las territoriales (o autonómicas). Nadie está a salvo. Es una (pésima y patológica) cultura (de mala) política de la que, hoy por hoy, ningún partido se salva. En este punto, las ideologías se difuminan, hasta desaparecer por completo. Si algo enseñó Montesquieu, por mucho que los políticos lo olviden, es que solo mediante un diseño institucional correcto  de arquitectura constitucional de pesos y contrapesos, el poder frenará al poder. Lo demás es una quimera o un engaño. Termina en el abuso o, peor aún, en el despotismo.

Además, cuando la política se fragmenta o se atomiza, como es el caso actual, el reparto de poltronas se vuelve más descarado, incluso obsceno. Hay, ley de vida, más personas o partidos pidiendo ávidamente su cuota de poder, por mínimo que este sea. O su parte de presupuesto. Los partidos, y sobre todo sus clientes, viven cada vez más, enchufados al presupuesto. Pero lo grave no es eso. Lo realmente grave es que la política está empezando a mostrar síntomas evidentes de no saber para qué quieren el poder, si no es para sí misma. Y eso, al menos así, tan crudamente, no pasaba antes. Los endémicos problemas de la sociedad comienzan a pudrirse. Y la clase política, de la que hablara Gaetano Mosca, vive encapsulada en sus miserias, odios recíprocos personales o sectarios y signos evidentes de absoluta impotencia. Hemos reducido el digno oficio de la política a un mundo de pasiones desmedidas o de sectarismo atroz en el peor sentido del término. La denostada casta ha terminado por enmudecer hasta sus críticos más feroces e incorporarlos a ella.

No se llamen a engaño. Una democracia sin controles (checks and balances) nunca pasará de ser más que un puro remedo. Premonitoriamente, lo expuso Spinoza en su inacabada obra Tratado político: “Las leyes, por si solas, son ineficaces y fácilmente violadas, cuando sus guardianes son los mismos que las pueden infringir”. Y así seguimos, sin querer aprender las cosas más básicas. Cualquier control efectivo, al parecer, incomoda en la política española, sea esta del signo que fuere. También molestaba en las democracias avanzadas, pero esa es una asignatura que tales países resolvieron satisfactoriamente hace mucho tiempo. Entre nosotros, siempre se considera mejor tener amigos que todo lo edulcoren o vaciar las instituciones mediante una política de prórrogas eternas de sus mandatos u optar por la nueva modalidad de “sillas vacías”, como es el caso del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que pronto hará dos años con la presidencia sin cubrir. ¿Qué más da? Ya llenó titulares cuando se creó como buque insignia de esa política renovada de regeneración democrática que nunca llegó. Al Parlamento y a sus señorías, pronto les invadió la amnesia, lo mismo que a los distintos gobiernos. Esas instituciones de control al final estorban. Al menos para quienes ejercen el poder. Lo de siempre. Ya que “deben estar”, más vale tenerlas enmudecidas. Como mera coreografía.

AGUJEROS NEGROS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

public administration

 

A Fernando, amigo desde la infancia y, a pesar del contexto, funcionario ejemplar.

 

Por razones que no vienen al caso, he compartido recientemente mesa y conversación con algunos viejos amigos, que viven distantes del lugar donde resido. Y hablando sobre temas dispares hemos recalado en varias ocasiones sobre el mal estado de nuestras Administraciones Públicas. Uno de tales interlocutores, funcionario comprometido (de quien omito sus apellidos porque nunca se opina, menos en privado, a gusto de todos), puso las cosas en su sitio (aunque la cita no sea literal): tras un largo paréntesis debido a las elecciones y a la eterna formación de un gobierno que finalmente salió con calzador y con brotes de esperpento añadidos, “llevamos –me dijo- varios meses de absoluta parálisis, que sumados al tiempo del anterior mandato, cuyos responsables se limitaron al cumplimiento formal de la legalidad en el ejercicio de sus tareas, ya que no existía ningún planteamiento estratégico para afrontar unos retos de legislatura que ni siquiera tenían objetivos identificados; pues, bien, ese conjunto de circunstancias convierten mi oficio y el de todos los empleados públicos que me rodean –concluyó- en puro presentismo”. Hay empleados públicos que solo fichan o asisten al trabajo (pues el control horario es el único realmente existente en la Administración en relación con sus empleados), que aparenta trabajar o “hacen pasillos”, y los hay también que ni eso. Aunque afortunadamente hay personas en las organizaciones públicas que dedican tiempo y energías añadidas al ejercicio de sus funciones. Pero, por lo común, si algo se hace es lo inmediato o urgente. El resto puede esperar. Si a ello añadimos que nadie fija metas durante estos meses, puesto que los directivos “de quita y pon” unos se están yendo y otros aún no han aterrizado, “mi vida funcionarial –reflexionó en voz alta- es plácida, pero yerma, la frustración por lo que se podría hacer y no se hace, elevada; mis únicas compensaciones –añadió finalmente- consisten en la magra retribución a fin de mes (inferior notablemente a la de otras Comunidades Autónomas limítrofes) y en unas largas vacaciones que aún me quedan parte por disfrutar, aunque procuro leer sobre cuestiones de mi trabajo para mantenerme al día”. Algo que no deja de ser –seamos francos- un tanto excepcional.

Todos aquellos que trabajen o hayan estudiado la Administración Pública son conscientes de sus problemas endémicos. Por tanto, lo que he descrito y lo que sigue no es nada nuevo, ni mucho menos algo que no se sepa. Otra cosa es que el común de los mortales lo conozca. Lo que sigue, por tanto, es un mero recordatorio, pues en la agenda política inmediata de los diferentes niveles de gobierno no observo que tales cuestiones se pretendan resolver. Más bien se da la callada por respuesta: se entierra el problema, y así se pretende, craso error, negar su existencia.

Llama poderosamente la atención que en el inicio del mandato de estos nuevos gobiernos locales y en el propio gobierno central, eternamente en funciones, nadie se plantee en serio qué hacer con esa pesada máquina que es la Administración Pública y su burocracia, base directa o indirecta de la mejor o peor prestación de la práctica totalidad de los servicios públicos. Y todavía es más sorprendente que en las tan aireadas 370 medidas que se pretenden poner en marcha por el futuro gobierno progresista apenas aparezcan tibios destellos de una reforma administrativa que ni siquiera se concreta. Una vagas medidas sobre empleo y servicio público, así como reiteradas referencias a la digitalización, conforman el horizonte de una reforma que, al parecer, nunca será, pues nadie la propone realmente. En ese documento de 370 medidas la única referencia a la profesionalización de la función directiva es a la de los centros escolares, el resto seguirá siendo pasto de clientelas. Da la impresión de que la política se hace sola, con los mimbres personales existente y con nuestras actuales organizaciones caducas. La ingenuidad en ocasiones se torna un peligro público o un ejercicio de demagogia barata.

Hay cinco nudos críticos en las Administraciones públicas españolas que hasta que no se afronten nada se conseguirá en verdad: la política, por muy audaz e ingeniosa que sea o pretenda ser, sea esta de derechas o de izquierdas, se dará de bruces contra el muro de la indiferencia o con la imposibilidad material de hacerse efectiva. Baño de realismo, transcurrido cierto tiempo en el ejercicio del poder. Y esos agujeros negros (a los que podríamos añadir muchos más) son los siguientes:

  • La alta dirección pública de nuestras administraciones sigue absolutamente colonizada por la política. Y nadie se da por aludido, en un ejercicio de cinismo político superlativo.
  • Salvo excepciones singulares, la planificación estratégica no es una herramienta de trabajo cotidiano. Y sin ella no hay visión, tampoco innovación y menos aún cambio organizado y obtención de metas o resultados. Como ya dijo hace años el profesor Alejandor Nieto, “en la Administración Pública no se piensa, se improvisa”. Y así seguimos.
  • El acceso a los empleos públicos está pésimamente diseñado: o se encarece ad infinitum de modo irracional (cuerpos de élite) o se abarata mediante procedimientos selectivos “blandos” o de aplantillamiento descarado de interinos, que prácticamente regalan las oposiciones a quienes ya están y obstruyen el acceso a quienes quieren competir con criterios de mérito y capacidad. No hay término medio.
  • La productividad de los empleados públicos es, también por lo común, exageradamente baja, alimentada por una inexistente cultura del desempeño, así como por unas condiciones de trabajo muy ventajosas comparadas con el sector privado, lo que da lugar a bolsas de ineficiencia elevadísimas o, en su defecto, a un dispendio en los costes de prestación de determinados servicios públicos. Seguimos pagando igual a funcionarios que llevan a cabo desempeños muy diferentes, también a quienes no trabajan o trabajan poco.
  • Y, unido a lo anterior (algunas muestras de ello estamos teniendo recientemente), la autorregulación y las políticas de cumplimiento de la legalidad son necesarias, pero deben venir acompañadas de un real ejercicio de las funciones de control, supervisión e inspección de las administraciones públicas, que hoy en día están adormecidas, poco estimuladas o infradotadas. Una Administración que solo regula o fomenta o que alimenta la política de (auto)cumplimiento, pero no lleva a cabo el seguimiento de las actividades y conductas reguladas, es una organización que mal puede cumplir sus funciones. También en el ámbito de los recursos humanos el seguimiento y control (aparte del cumplimiento del horario) es inexistente.

Por tanto, si es usted una persona con responsabilidades públicas o con incidencia sobre aquellas personas que las ejercen, aborde (o aconseje abordar, si es de los segundos) cinco ejes de renovación de las estructuras administrativas que den respuesta a esos otros tantos cinco males endémicos que aquejan a nuestras organizaciones públicas. Lo demás vendrá por añadidura. A saber:

  • Impulse la profesionalización (cobertura por mérito y capacidad y protección temporal frente al cese discrecional) de todos los puestos directivos y de responsabilidad de la organización.
  • Promueva la visión y sentido institucional de su organización mediante un correcto alineamiento política-gestión e invierta en planificación estratégica y operativa, también con una mirada a medio plazo que dé respuesta a los problemas no solo inmediatos sino mediatos.
  • Implante la mejora progresiva de los sistemas de acceso al empleo público y persiga, mediante procesos selectivos que garanticen la igualdad, mérito y capacidad, la captación del talento real existente en la sociedad (que hay mucho), pues sus ciudadanos se lo agradecerán.
  • Incremente la productividad del empleo público a través de la implantación de una cultura de responsabilidad en la gestión y de eficiencia en el uso de los recursos públicos por parte de los servidores públicos, promoviendo sistemas de evaluación del desempeño, progresión profesional y aprendizaje continuo.
  • Desarrolle sistemas de cumplimiento a los que anude unas estructuras de seguimiento, inspección y control plenamente alineadas a los marcos normativos y a los objetivos de las organizaciones, también en el ámbito de los recursos humanos, sin perjuicio de que impulse la construcción de sistemas de integridad institucional (autorregulación) en el empleo público.

A poco que ponga en marcha algunos de estos ejes (mejor si se actúa sobre todos), los resultados serán obvios. No obstante, aunque haya voluntad politica, no resultará fácil. Ya están los sindicatos del sector público para que el inmovilismo se eternice. Conviene no llamarse a engaño. Las inercias administrativas y las “conquistas regaladas” (que no alcanzadas) son frenos durísimos frente a cualquier medida de cambio. Pero si no se intenta nada, se incurre en un autoengaño. La política puede poner sobre el papel, pues el papel lo aguanta todo, 100, 300, 500 o 1000 medidas de transformación. Quedarán muy bonitas. La apuesta por la digitalización es necesaria, pero fracasará –como de hecho está sucediendo en buena parte del sector público- si no se abordan esas otras cuestiones nucleares. En efecto, sin tocar las estructuras, los procesos y las personas, tales medidas de digitalización u otras de la misma índole se convertirán, por mucho que se empeñen sus promotores, en papel mojado, salvo que quien lidere esa voluntad de cambio se enfrente a aquello que nadie, según parece, quiere afrontar: la reforma integral y gradual de la Administración Pública y de su sistema burocrático. Hoy en día se trata de estructuras caducas e inadaptadas para hacer frente a tantos centenares o miles de retos que la política o la sociedad identifica, pero nunca sabe cómo resolver. Tal vez desatando esos nudos algo se consiga. Seguro que sí. Todo es ponerse. Aunque para ello hay que tener Gobierno y, si lo hay, que “compre un producto” (la reforma) que no da réditos inmediatos, pero sí soluciones venideras. Y, con una política preñada de inmediatez, eso es más difícil. Seamos sinceros.

CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS

 

POLITICS AND MANAGEMENT

 

Selección de directivos: “Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces”

(Pascual Montañés Duato, Inteligencia política. El poder creador en las organizaciones. Financial Times/Prentice Hall, 2003, p. 98)

 

Ya se han constituido los Ayuntamientos. Alcaldes y alcaldesas han tomado posesión. No obstante, la hora de la política seguirá aún con el reparto de responsabilidades entre los distintos concejales y concejalas; esto es, con la formación de equipos gubernamentales. Tarea aparentemente sencilla cuando se gobierna en solitario, mucho más compleja cuando se hace en coalición. Determinar las áreas políticas de la estructura municipal es una cuestión clave, pero también lo es situar a determinadas personas liderando esas áreas, algo que, por lo que se refiere a responsabilidades políticas, viene siempre hipotecado por la configuración previa de las listas electorales, que rara vez se hacen pensando en qué perfiles son los más competentes para desarrollar determinadas áreas políticas de actuación municipal (por ejemplo, quién se hará cargo de qué). Además, cuartear mucho la estructura política, con la finalidad de contentar en el reparto a todos los socios de un hipotético gobierno de coalición (como tanto ahora abundan), puede tener costes de transacción elevadísimos en un futuro inmediato o mediato. Puede hacer la acción política intransitable. También tendrá costes muy altos configurar una estructura política y directiva al margen de la estructura administrativa, sin una correspondencia razonable entre ambos ámbitos. Poner en marcha decisiones políticas en estructuras cuarteadas y no alineadas es una dificultad adicional a las habituales complejidades que comporta ejecutar cualquier decisión (más si esta es crítica o relevante a escala de ciudad).

Pero, siendo importante lo anterior, mucho más lo es comprender que sin un correcto alineamiento entre Política y Gestión, la actividad política municipal tendrá serias dificultades para ser efectiva. Y este punto, como vengo insistiendo en varias entradas anteriores, para que la política luzca o brille es central que ese alineamiento esté bien articulado, pues en caso contrario el programa de gobierno no se podrá desplegar en toda su intensidad y las ansias de transformación o cambio que impulsan muchas decisiones políticas quedarán bloqueadas o costará mucho sacarlas adelante. El fracaso político será una sombra que planeará sobre todo el mandato.

Ciertamente, en las estructuras ejecutivas de nuestro sistema institucional partimos de un enfoque absolutamente periclitado. En efecto, las relaciones entre gobierno y administración siguen guiadas por el planteamiento dicotómico. Dicho de otro modo, unos (los políticos y también los directivos de designación política) se dedican a “hacer política” y otros (los funcionarios o empleados públicos) a ejecutarla. Este enfoque es propio de épocas pretéritas, sin embargo marca con fuego una relación patológica entre dos espacios o colectivos (políticos y funcionarios) que no pueden vivir aisladamente el uno sin el otro. Y si así fuera, el fracaso de la política o el sin sentido de la administración serían el frustrante resultado de tal patología (algo muy extendido en la esfera de los actuales gobiernos locales): organizaciones que no cumplen ni cumplirán sus importantes misiones que tienen atribuidas, entre ellas principalmente servir de modo eficaz y eficiente las necesidades de la ciudadanía.

Políticos y funcionarios, ciertamente, tienen dos notas singulares que los individualizan como colectivo. La primera es el diferente marco cognitivo derivado de su distante sistema de elección/selección, bien descrito por Manuel Zafra en una entrada editada en este mismo Blog (“Política Municipal”): en el ámbito del gobierno local personas inexpertas dirigen a personas expertas, con toda la complejidad que ello comporta. Por tanto, deslindar bien los roles de la política y del personal técnico-directivo o profesional se torna imprescindible. La política no puede entrometerse en el plano técnico ni la función pública puede hipotecar a la política. Pero la cuestión es mucho más compleja. Evidentemente, hay que cumplir el marco normativo vigente. Es también muy importante que se produzca una buena retroalimentación entre política y función pública, pues muchas veces (al menos algunas) los proyectos políticos surgen de la propia estructura profesional, siempre que esta sea cualificada. Y en el empleo público local hay talento. También capacidad de innovar. Simplemente hay que identificarlo. Y si no existe buscarlo. Citando una vez más un título de uno de los libros del profesor Zafra, en el ámbito del gobierno local es muy relevante el respaldo político a las buenas ideas. Y estas hay que estimularlas en la organización. Hacerla partícipe de ellas. No nacen solas.

La segunda nota que diferencia a ambos colectivos (políticos y funcionarios) es la relación con el tiempo. Los políticos padecen lo que Hamilton denominara como tiranía del mandato. Su visión estratégica se estrella (salvando honrosas excepciones) en un horizonte de cuatro años, que siempre se queda en tres (tras seis meses de arranque y seis de cierre). Los funcionarios, al menos los de “carrera”, tienen una relación estable o permanente. La percepción del tiempo es muy distinta. El tiempo corre en contra del político, que lo intenta estirar o multiplicar, mientras que el tiempo para el funcionarios está muy marcado por el proceso (o procedimiento), lo que mal entendido puede desesperar la puesta en marcha de algunas políticas. Por eso es tan importante que trabajen alineados. Si viven de espaldas, nada se conseguirá.

Fruto de ese marco cognitivo diferenciado y de esa concepción del tiempo tan radicalmente distinta, surge con frecuencia una relación entre políticos y funcionarios hartamente compleja. La desconfianza recíproca es común, entre los primeros cuando llegan (no se fían de los funcionarios que han trabajado con el equipo anterior) y por lo que afecta a los segundos (desconfían de los políticos que llegan) porque están acostumbrados al desfile cada cuatro años de cargos representativos. Sin una argamasa que una tan dispares mundos, el fracaso puede ser el resultado. Y en política el fracaso se paga en las urnas.

Es verdad que, a fuerza de ser sincero, no es fácil alinear Política y Gestión, tampoco en la administración local, sin disponer de estructuras directivas profesionales. Y aquí sí que tocamos hueso. Los municipios de gran población han trasladado la estructura de altos cargos de designación política a sus respectivas áreas directivas (al menos, la de Coordinadores Generales y Directores Generales; también al sector público municipal). Por tanto, el planteamiento dicotómico sigue presente: quienes son nombrados para tales funciones tienen el “sello político”. Son vistos como “políticos”, aunque sean directivos. La función pública no los ve como uno de los suyos (aunque muchos o algunos sean funcionarios), ni siquiera como una figura de mediación entre la Política y la Gestión, que es el papel que cumplen los top (o city) managers o los directivos públicos profesionales en el ámbito local. Mientras tanto en los municipios de régimen común, el sistema dicotómico sigue plenamente asentado y el rol de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se torna determinante en muchos de ellos: pueden facilitar la acción política o en algunos casos entorpecerla. Sí que es cierto que en algunos ayuntamientos (hasta ahora muy pocos) se ha apostado por la figura de la profesionalización de los directivos municipales a través de su regulación en el ROM. Pero lo corriente sigue siendo que las funciones directivas las ejerzan todavía hoy (de forma hartamente discutible) personal eventual o, en la mayor parte de los casos, que las desplieguen funcionarios públicos (en no pocas ocasiones a través del sistema de provisión de libre designación). El marco normativo vigente en ambos casos está pidiendo a gritos una adecuación a las necesidades objetivas de las estructuras de gobierno municipal. La apuesta por la profesionalización debería ser inaplazable. Pero nada apunta en esa línea: la fragmentación de la política y la entrada de diferentes formaciones en el reparto de prebendas tiende a bastardear más aún el débil modelo institucional hasta ahora existente.

Como también se viene recordando en otros comentarios previos, el Alcalde o Alcaldesa que quiera alinear correctamente Política y Gestión en su Ayuntamiento deberá, al menos, poner en marcha las siguientes medidas:

  1. Si los políticos locales son nuevos, resulta necesario impulsar programas de desarrollo de competencias institucionales con la finalidad de que incorporen rápidamente a su forma de hacer el tipo y naturaleza de la organización a la que dedicarán su actividad en los próximos años. La formación de los políticos y directivos locales es la mejor inversión a medio plazo que puede hacer un equipo de gobierno. Cohesiona a sus miembros y les dota de visión, así como de las competencia básicas para el correcto desarrollo de sus funciones.
  2. Una adecuada distribución de las áreas políticas que se adecue lo más posible a la estructura directiva y/o administrativa facilitará la buena política y la buena administración (evitando o paliando los elevados costes de transacción de una estructura política fragmentada y su proyección sobre estructuras directivas o funcionariales cuarteadas también).
  3. Elegir muy bien a las personas que van a liderar las áreas políticas y/o directivas. La competencia política es capital. No digamos nada de la competencia directiva. La política sin una buena ejecución es un trabajo estéril o de puro marketing (cosmética política, que pronto se diluye). Seleccionar directivos mediante procesos competitivos y abiertos es la mejor opción que puede hacer un gobierno municipal si pretende ser eficiente. Cierto es que aplazará su arranque (la puesta en marcha del proceso), pero no lo es menos que, tal modo de proceder, avalará pronto sus resultados.
  4. Hacer buena política municipal requiere ineludiblemente elaborar un Plan de Mandato, Plan de Gobierno o Ejes Estratégicos de actuación (a cuatro años) y alinearlo con la política presupuestaria. Este transcendental instrumento no lo puede elaborar solo la política, necesita ineludiblemente la contribución del personal directivo o técnico cualificado de la respectiva Administración Municipal. Hacer política en un ayuntamiento no es escribir una hoja en blanco, hay muchos proyectos en marcha, bastantes iniciativas transitadas, que habrá que valorar. Cuando hay cambio político, una buena transferencia de poder se convierte en un medio trascendental para evitar que los Ayuntamientos sean organizaciones estúpidas o sin memoria.
  5. No se puede funcionar razonablemente en una estructura de gobierno municipal sin configurar un Consejo de Dirección o Comisión Ejecutiva, donde el Alcalde o persona en quien delegue coordina e impulsa las políticas municipales con el personal directivo o técnico cualificado, que prepara su diseño, garantiza su correcta ejecución y desarrolla la necesaria evaluación. Este espacio institucional debe ser una de las piezas maestras de cualquier Gobierno municipal, independientemente del tamaño del mismo. Su estructura y composición son, asimismo, decisiones capitales.
  6. Y, en fin, es muy importante la búsqueda de espacios comunes entre políticos, directivos y personal técnico donde se compartan visiones, proyectos, lenguaje o, en fin, dificultades. Esos ámbitos compartidos pueden ser reuniones periódicas, “encierros” para tratar temas monográficos, cursos o programas de formación, o, en fin, la elaboración de proyectos de mejora diseñados e impulsados conjuntamente. Esos espacios facilitan la siempre compleja relación entre políticos, directivos y funcionarios, pero sobre todo pueden articularse como el auténtico aceite que engrase ese imprescindible alineamiento entre Política y Gestión, que de lograrse solo deparará ventajas para ambos mundos: la Política logrará sus objetivos y la Gestión será el instrumento que hará eficiente la organización. La imagen de marca del Ayuntamiento ganará muchos enteros. Y los servicios a la ciudadanía, al fin y a la postre lo más importante, también. Un cierre necesario, pues la política municipal existencialmente no es otra cosa que servir eficaz y eficientemente las necesidades de la ciudadanía.

PARTIDOS E INSTITUCIONES (A propósito del libro de José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019, 134 pp.)

Desprivatizar los partidos

 

“Los partidos políticos son considerados por la mayoría de la ciudadanía como organizaciones de cargos públicos y aspirantes a cargos públicos, sin que sean percibidos como cauces para la participación efectiva en la vida pública” (J. A. Gómez Yáñez/J. Navarro, p. 117)

 

Los partidos políticos están en crisis. Gozan de mala salud de hierro. Aún así perduran en el tiempo, aunque los ajustes del sistema de partidos en las democracias avanzadas están siendo profundos en estos últimos años. También en España, aunque se note menos, aparentemente. Partidos que nadie temía por su existencia, corren serios riesgos. Mientras que algunos otros se reinventan, para seguir haciendo lo mismo que antaño. Han surgido nuevas formaciones políticas, pero los patrones de comportamiento están siendo iguales o peores de las que venían a desplazar.

De los partidos políticos siempre me ha interesado su relación con el poder institucional. De hecho, como recordaba Peter Mair, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”. Una tendencia que se ha incrementado, recientemente, al configurarse los partidos como una suerte de parásitos de las instituciones. Sin estar en ellas no pueden vivir. Sobrevivir sin gobernar (algo que estudio atentamente Guseppe Di Palma en el caso italiano), se convierte en una tarea hercúlea. O tocan poder institucional o están condenados a desaparecer o llevar una vida lánguida llena de penurias y desafección. Algo que viene facilitado por la fragmentación de niveles de gobierno existentes en nuestro sistema institucional, lo que permite tocar poder, siquiera sea este autonómico o local. Un colchón de supervivencia, sobre todo si en el gobierno central se está ausente.

Tras las elecciones del 28 A y 26 M se producirá ese reparto institucional de poder entre los partidos. Y quien no se lleve algo a su zurrón, se quedará sin comer para cuatro años. Una eternidad en política. O una larga travesía en un indómito desierto de manos vacías. Sorprende que, como recuerdan Gómez Yáñez y Navarro, “un rasgo estructural de la política española es la gran cantidad de personas que se profesionalizan en ella o cuyos puestos de trabajo dependen de ella”. Estos autores lo cuantifican en una horquilla entre 80 y 100.000 personas, lo cual es sencillamente desorbitado. Pero el problema real de esa ocupación política intensiva de las instituciones (unas veces por representantes políticos elegidos y otras muchas por nombramientos o designaciones discrecionales) es que resulta “dudoso que haya capital humano para abastecer estas decenas de miles de cargos públicos y administrativos, renovados parcialmente cada cuatro años”. Y, concluyen: “ése es un rasgo distintivo de la política española”. Pero lo realmente grave es que con la fragmentación política existente, los partidos han de hacer auténticos malabares para disponer de cantera, sea política o ejecutiva (cuando no institucional) para cubrir tales decenas de miles de puestos. Sencillamente no la tienen. Y esa noria política mata la continuidad de las políticas públicas, politiza los puestos de responsabilidad ejecutiva o directiva de las instituciones y provoca una honda desprofesionalización de las Administraciones y entidades del sector público. Fenómeno que, como nadie pone remedio, seguirá ahondándose con propuestas de reparto transversal o cantonalizado de botín de los niveles directivos entre las fuerzas política coaligadas. Me remito a mi anterior entrada sobre el tema: “Coaliciones de gobierno y alta Administración” https://rafaeljimenezasensio.com/2019/04/27/coaliciones-de-gobierno-y-alta-administracion/

Para comprender bien que nada de esto tiene remedio (al menos, a corto plazo), es oportuna la lectura del libro que aquí se reseña. Se trata de una obra no académica, escrita por dos profesionales con un elevadísimo conocimiento de lo que son los partidos y, en particular, de su evolución en la España constitucional que deriva tras la transición política y la Constitución de 1978. Obviamente, de tan interesante obra solo me interesa resaltar aquí aquellos aspectos que, como reza el enunciado de esta entrada, se refieren a las complejas relaciones entre partidos e instituciones, cuyas señas de identidad siguen marcadas por las tesis de Max Weber, aunque reformuladas por autores posteriores tales como Von Beyme o el propio Peter Mair, entre otros.

En la misma introducción a la obra ya se desvelan claramente sus tesis, lo cual es de agradecer:

  1. “Nuestro sistema político forma, selecciona, incentiva y control mal a nuestros políticos y, en buena medida la escasa democracia interna en el funcionamiento de nuestros partidos es responsable de ello”.
  2. “Nuestra tesis es que la apuesta por liderazgos sin contrapesos internos no sólo es una operación arriesgada para la propia supervivencia de los partidos políticos. Lejos de hacerlos más fuertes, los debilita”.
  3. Nuclear sin duda: “Es hora de reconocer que la democracia española falló al proteger a los partidos de sí mismos y de sus tendencias endogámicas”.
  4. Estas tesis iniciales se complementan con muchas otras planteadas a lo largo del texto, pero entre ellas destacaría ahora una: “Los partidos son (…) unos híbridos a medio camino entre la sociedad y el entramado institucional”. De ahí su enorme importancia, y de ahí también la necesidad de regulación, pues fiarlo todo a la autorregulación es dejar el gallinero en manos del zorro.

Si algo me ha interesado del citado libro son aquellos aspectos que se refieren a la impronta oligárquica de los partidos españoles y a la enfermiza ocupación de los espacios institucionales, como un medio de supervivencia para sus propia clientelas, pero sobre todo como un sutil artefacto de quebrar u obturar totalmente el deficiente sistema de cheks and balances y de control de las instituciones. La separación de poderes en España se convierte, así, en un pío deseo. Nadie se la cree, menos los partidos, sobre todo cuando están en el poder (sí que la airean cínicamente cuando se encuentran en la oposición). Así las cosas, la pregunta de los autores es muy precisa: “¿Cómo podemos sorprendernos de que el control político (por cierto con todas las imperfecciones que su ejercicio implica, añado) venga únicamente desde fuera del sistema político, es decir, de los medios de comunicación y del sistema judicial”. Y la respuesta también: “Al final el control político no se sustancia en la actividad política cotidiana, sino únicamente en los escándalos, en los delitos y en los juicios y sentencias consiguiente”. El papel de la oposición política en ese imperfecto modelo de control del poder, es pura coreografía.

Junto a ese nivel de impotencia que el sistema de controles muestra y esa omnipresencia de los aparatos de los partidos en la práctica programada (o improvisada, que también existe) de la ocupación de las instituciones, el diseño constitucional del Ejecutivo dibuja al Presidente del Gobierno (y a sus homónimos autonómicos) como “el dirigente occidental que más poder tiene sobre sus sistema político (…), sobre todo cuando coincide la presidencia y la dirección del partido”. Algo que no pasa, por ejemplo, en el PNV, como también recuerdan en algún pasaje los autores.

Una sugerente aportación de Gómez Yáñez y Navarro es la consistente distinción entre la introducción de “primarias” para seleccionar candidatos y la fórmula de las “elecciones internas”. Las elecciones primarias han jugado un rol secundario en Europa, aunque más presentes en las últimas décadas como carta de pretendida democratización de los partidos. Inspiradas en un modelo no reproducible como es el estadounidense (por cierto ahora incluso muy cuestionado tras la sorprendente llegada de Trump al poder: Levistsky/Ziblatt, 2018). Nada está escrito sobre que las manidas primarias mejoren la expectativas existenciales de los partidos, si no véase el caso del Partido Socialista francés, entre otros. Pero más nocivos aún pueden ser los efectos de las denominadas elecciones internas, pues –como exponen los autores de la obra que se comenta- “lejos de representar el ‘triunfo de las bases’ frente a los aparatos, suponen el triunfo del líder (y su equipo) sobre las viejas oligarquías internas, normalmente de corte territorial”. Pero, si importante era la apreciación anterior, mucho más lo es la siguiente: “Los nuevos procesos de elección de liderazgos tensionan y polarizan las organizaciones partidarias enterrando los escasos espacios de consenso que todavía conservan”. Y ello se transforma en una democratización aparente. Las consecuencias siempre son diferidas y sus efectos a medio/largo plazo letales: el potencial destructor para los propios partidos, inevitable. Ahogar los sistemas internos de pesos y contrapesos no conduce a un mayor democracia de los partidos, sino a cesarismos mal entendidos que abortan cualquier mínima deliberación, diferencia o discrepancia. Lo estamos viendo todos los días en todos los partidos. Malas soluciones también para su legitimación y la del propio sistema democrático, que con esas conductas pierde confianza a raudales.

La conclusión es clara: “En la transición se apostó por la estabilización de las instituciones estableciendo instrumentos que, pasadas cuatro décadas, están mostrando efectos negativos”. A ver, por tanto, quién le pone el cascabel al gato. Los propios partidos han de ser quienes lo hagan y, tal como están las cosas, no se advierte ni de lejos una tendencia que vaya en la dirección de democratizar realmente su funcionamiento interno o de reducir radicalmente sus espacios de ocupación institucional y de bloqueo (por autocomplacencia y captura) de los sistemas de controles. Y sin control efectivo (y no retórico) de las instituciones no hay democracia. Solo fachada.

José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro lo intentan, con una serie de medidas que van encaminadas, principalmente, a reformar el sistema electoral y el funcionamiento interno de los partidos. Sus propuestas son razonables y sensatas, aunque algunas discutibles, pero abren camino al debate y a la mejora del sistema. Me temo que, con el panorama político actualmente existente, tales medidas de reforma se quedarán en papel mojado, para pesar de todos y sobre todo del sistema político-constitucional que languidece día a día y anuncia colapso. A esas medidas, añadiría la necesidad de articular propuestas (pactos entre todas las fuerzas políticas, aunque suenen a sueño celestial) para evitar o paliar la grosera ocupación por parte de los partidos políticos (y de sus emisarios) de la alta Administración, del sector público institucional, de las autoridades “independientes” y de los órganos constitucionales y estatutarios diseñados para controlar a los poderes ejecutivos. Allí está una de las claves para renovar el sistema político-institucional, del que los partidos son actores principales y, hoy por hoy, uno de sus principales problemas.