POLITICA FISCAL

LA AUSTERIDAD QUE VIENE 

 

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“Una deuda pública muy abultada implica redistribuir recursos entre las generaciones actuales y las del futuro, que no pueden votar mientras están sufriendo un empobrecimiento. Esto es injusto y debe ser tenido en cuenta por aquellos que parecen abogar por más y más deuda”

(Alesina, Favero y Giavazzi, Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020, p. 267)

 

Conforme se consumen los meses de este dificilísimo año 2020, y a pesar de que el marco de incertidumbre es aún muy elevado, los datos disponibles son cada vez más precisos y nos retratan con cierta fidelidad el tamaño del desastre que se avecina. Las estimaciones del impacto económico-financiero de la crisis Covid19 se están agravando conforme el tiempo avanza. Los primeros datos del mes de abril del FMI y del Gobierno de España (“Actualización del Programa de Estabilidad”) sufrieron modificaciones importantes al alza en el Informe de la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) de 6 de mayo, así como en la comparecencia del Gobernador del Banco de España ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados (18 mayo).

Según datos del 5 de junio, una vez computado el impacto del IMV, las estimaciones de déficit en 2020, según la AIReF, se moverán en una horquilla entre el 11,1 % y 13,9 % del PIB. Siempre que no carguemos más a los Presupuestos. En 2021, el déficit se moverá entre el 7,5 % y el 9,4 %, también según la AIReF.

Siendo ello preocupante, lo es más que las estimaciones de deuda pública (estimaciones de 6 de mayo) se encuentran entre las siguientes horquillas: en 2020, entre el 115 y 122 % del PIB; en 2021, entre el 117 y 124 %.

No cabe duda, por tanto, que nos encontramos ante un escenario de excepcionalidad fiscal. Tal como sucedió en la crisis de 2008 (aunque ambas sean de muy diferente trazado y factura), en estos primeros momentos estamos en una crisis fiscal expansiva de gasto público para hacer frente al shock (ya sin apenas margen de maniobra) y, más temprano que tarde, vendrá la dura resaca; pues habrá que aprobar un programa de consolidación fiscal o también denominado como plan de reequilibrio de las cuentas públicas. Dicho en términos más llanos; un plan de ajuste o de austeridad. Siempre que no haya que pedir un rescate, que no cabe descartarlo. Pero de eso poco se habla ahora, menos por el Gobierno. En 2010 se esperó dos años, y se puso en marcha de forma tardía (2010-2012). Y con errores de bulto. Los costes económicos y sociales fueron inmensos. En 2020 se siguen aplazando “las malas noticias”, pues ahora solo se quieren comunicar las buenas: estamos saliendo del durísimo período de la emergencia sanitaria. Y hay que sonreír, el que pueda. No se puede airear, sin embargo, que estamos saliendo “más fuertes”, pues precisamente se trata de todo lo contrario. No sólo en el plano sanitario/humanitario, que es evidente; sino también en la dimensión económico y social. Por lo que ahora importa, con un estado de las cuentas públicas deplorable, como no se conocía desde hace muchas décadas (probablemente desde la Guerra Civil, tal como recordó el Gobernador del Banco de España).

El diagnóstico de futuro que hizo la AIReF es sencillamente demoledor: “Para mantener estable en 2030 el nivel de deuda de 2021, sería necesario realizar a lo largo de la próxima década un ejercicio de consolidación fiscal similar al realizado en la década pasada, y alcanzar el equilibrio presupuestario en 2030. Adicionalmente, habría que mantener el equilibrio presupuestario casi otra década para poder digerir enteramente las consecuencias de esta crisis y volver al nivel previo de una ratio del 95 % del PIB en 2038”. Dieciocho años apretándose el cinturón para volver a los porcentajes de deuda pública (por cierto elevadísimos) que tenía España a finales de 2019. Ni más ni menos. El déficit entonces estaba en torno al 3 %. La disciplina fiscal no ha sido nunca nuestro fuerte. Al menos últimamente. Y las debilidades estructurales de la economía española son abundantes. Como expuso de forma certera el Gobernador del Banco de España: “Los impactos a medio plazo obligan a tener en cuenta la sostenibilidad financiera, por exigencias del marco europeo y, asimismo, por la necesidad de acudir a los mercados en demanda de financiación (…) La necesidad de un Plan de reequilibrio es inaplazable, así como la realización de un seguimiento estrecho del cumplimiento de los objetivos de consolidación fiscal”. Más claro, el agua.

Lo que sí parece cierto es que, como también ha expuesto la AIReF, el problema está en identificar cómo se hará ese programa de contención fiscal (si pivotará sobre ajustes de gasto o también sobre mayores impuestos), cómo afectará a los diferentes niveles de gobierno (Administración central, autonómicas y locales), y, en fin, de qué manera incidirá sobre los diferentes capítulos de gasto a ajustar. Así se considera que los gastos sanitarios y sociales se deberán incrementar (al menos en la etapa inicial), con lo que los ajustes deberán proceder de otros ámbitos. Y esta cuestión nos conduce derechamente a tres preguntas concatenadas entre sí: a) ¿qué tipo de plan de ajuste se llevará a cabo?; b) ¿sobre qué capítulos y ámbitos presupuestarios se proyectarán esos ajustes?; y c), en fin, ¿un plan de ajuste es realmente un “suicidio político” para el Gobierno que lo impulsa?

En un extraordinario y oportuno libro (Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020), los profesores Alesina, Favero y Giavazzi, llevan a cabo un exhaustivo análisis los programas de ajuste que se han aprobado desde 1970 a 2014 en dieciséis países, entre ellos España.  Se trata de un estudio objetivo (escrito, eso sí, antes de la crisis Covid19) basado en evidencias, que pretende alejarse de un tema, la austeridad, con “mucha ideología y poco análisis de datos”. Algunas de sus lecciones, con las matizaciones derivadas del actual contexto, son importantes. Allí afirman que la austeridad es “la respuesta a la mala previsión fiscal y al desarrollo de un gasto excesivo en relación con los ingresos disponibles”. Ciertamente, que la crisis Covid19 ha sido ajena en su estallido (salvo en la falta de previsión) a la gestión política, pero no en su trazado y desenlace. Tampoco en la situación precedente: las características estructurales de la economía española y la ratio disparada de deuda pública, así como el déficit existente, no nos situaban en buen lugar. Y la salida será mucho más compleja. Vienen tiempos de durísima contención fiscal. No conviene esconderlo. Como se señala gráficamente: “Tarde o temprano la estabilización tendrá que llegar, puesto que la alternativa última será la quiebra. Cuanto más se espere, mayores serán los ajustes requeridos, bien sean subidas de impuestos o reducciones de gasto público”.

La tesis central del libro citado, en la que los autores  insisten una y otra vez con evidencias (datos) contundentes es la siguiente: “Los planes (de ajuste) volcados en bajar gastos arrojan costes pequeños en términos de caída del PIB, pero los ajustes centrados en subir los ingresos públicos están asociados con recesiones profundas y duraderas”. Los planes de reequilibrio que empíricamente han funcionado son los de ajuste del gasto público, o los mixtos con prevalencia de esa variable.

Con esta tajante conclusión, la siguiente pregunta es dónde y en qué se ajusta o se recorta (pues recortes son). No cabe duda que las singularidades de esta crisis, como señalara oportunamente la AIReF, obligan a reforzar el gasto público en sanidad y en servicios sociales, al menos los primeros ejercicios. Ciertamente, como han reconocido los dos premios Nobel de Economía, Banerjee y Duflo, “hay una urgencia de diseñar y financiar adecuadamente políticas sociales eficaces”. También sanitarias, habría que añadir en estos momentos. Por consiguiente, en estos ámbitos, en principio, no se reduciría el gasto, sino que incluso cabría ampliarlo. Lo que derechamente conduce a la cuestión determinante: ¿Y dónde ajustamos, entonces? Los autores resaltan la ineficiencia en el gasto existente en los países del sur de Europa, y citan expresamente España e Italia (también Portugal, que ha corregido esas tendencias). También se hacen eco del despilfarro y de la corrupción, concluyendo que “se puede gastar menos y gastar mejor”. La ética (también pública e institucional), como ha reconocido Carlos Sánchez en un interesante artículo, cobra protagonismo especial en la salida digna a esta crisis. Debería formar parte del programa de reformas institucionales. Como otras muchas reformas del sector público a las que nos referimos en una reciente Declaración suscrita por quince académicos y profesionales. Fortalecer el Estado no es engordarlo artificialmente.

Realmente, si las partidas sanitarias y de servicios sociales no se podrán tocar y, es más, deberán verse incrementadas, por la gravedad del momento vivido y por un fortalecimiento del principio de precaución (hoy en día tan olvidado), habrá que hilar muy fino sobre qué ámbitos se producirá el ajuste. Y no iremos muy desviados si ponemos el foco en el gasto corriente, especialmente en los gastos de personal. Tal como se ha dicho, “la reducción en la masa salarial del sector público también tiene un efecto deprimente en la demanda agregada”, pero dicha caída puede compensarse con su traslado al sector privado, “conteniendo sus remuneraciones y aumentando así la rentabilidad y la inversión”. Aunque en España el empleo público es un “estabilizador” frente al brutal desempleo. Habrá que manejar muy finamente el  bisturí  para que esos ajustes se desplieguen efectivamente sobre las bolsas de ineficiencias, el tejido adiposo o aquellos empleos que no añadan valor añadido. No hay que ser ingenuos, la ortodoxia presupuestaria es bastante soez en sus planteamientos de ajuste, al menos en España, pues reduce o congela indiscriminadamente las retribuciones e impone tasas drásticas de reposición que nada ahorran realmente, puesto que el empleo tiende a transformarse en interino o temporal. Se debilita; así, la función pública, la envejece, la convierte en una institución inadaptada e impide atraer el talento. Y “atraer a personas cualificadas es esencial para que un Gobierno funcione bien” (Buena economía para tiempos difíciles, Taurus, 2020). Un diagnóstico muy conocido. Salvo que la cordura se imponga, eso es lo que vendrá. Pero depende cómo se haga ese proceso de ajuste, podrá acelerar una tendencia imparable, también en el sector público, a la automatización de muchas tareas (esto es, la sustitución de personas por máquinas) o a la externalización de determinadas actividades (esperemos que las superfluas y no las críticas).

Siempre cabe también reducir drásticamente las inversiones, pero entonces el motor de la economía sufrirá más aún. Los autores citados la prefieren, incluso, antes que recurrir a bajadas de impuestos, que son propuestas más depresoras. Y ello además teniendo en cuenta que será un ajuste duro y largo, pues en este caso –como también señalan- cuando “un plan (es) más persistente en el tiempo tiene un impacto más drástico para bien o para mal”. El bien lo sitúan empíricamente en el ajuste de gasto público; el mal, en la subida de impuestos. Como bien concluyen, “la recomendación es clara: rebajar el gasto, en vez de subir los impuestos contribuye decisivamente a romper la espiral de una crisis fiscal y revertir la situación de forma satisfactoria”.

Uno de los capítulos finales trata de un tema también recurrente en nuestro ámbito político: “La sabiduría popular sostiene que tomar medidas de ajuste es algo así como un suicidio político”. Poco más o menos que prepararse para la muerte súbita en política. También introducen el factor de si la gestión del plan de ajuste la lleva a cabo un gobierno de coalición, y si este está o no cohesionado. Su conclusión, basada en análisis empíricos, no va por esa línea: “Nuestros cálculos sugieren que no se puede afirmar que las consolidaciones supongan un ‘suicidio político’, ni mucho menos”. Aunque es cierto, y este es un dato nada menor en nuestro actual contexto político, lo siguiente: “La probabilidad de salir reelegido es mucho mayor si la austeridad se toma con más margen hasta las siguientes elecciones (lo ideal sería una distancia de al menos tres años)”. Asimismo, ponen de relieve otro punto nuclear: “La composición interna de las estructuras públicas (reparto de carteras) es más determinante de lo que podría parecer. Si el jefe de gobierno o el ministro de Hacienda tienen más poder, entonces las resistencias ante los ajustes serán menores”. Un liderazgo aceptado socialmente hace más fácil esa reelección. Las sociedades polarizadas y fracturadas políticamente complican la gestión de cualquier ajuste. Pero también añaden: “Las consolidaciones fiscales son más lentas cuando los gobiernos están conformados por una coalición de varios partidos”.

En cualquier caso, cabe concluir que habrá ajuste y, además, muy duro. Pero tendrá que ser de factura muy distinta al anterior de 2010, donde los errores fueron estrepitosos. Hará falta, sin duda, echar mano de la calculadora; pero también de la empatía política y social. Y no es fácil, “puesto que el PIB solo valora las cosas que tienen un precio y se pueden vender” (Adhijit Banerjee y Esther Duflo). Y esta crisis ha mostrado algo más, mucho más duro, también más humano. La Agenda 2030 y sobre todo el tercer mundo padecerá lo suyo. España, en otra dimensión y “amparada” por la Unión Europea (no lo olvidemos), también. Pero, en este complejo escenario, no se puede tolerar ni un día más que nos invoquen las seculares ineficiencias de nuestro sistema público y, cuando se salga del shock, nuestra falta de disciplina fiscal. El problema es que si esto no comenzamos a resolverlo nosotros, con un realista plan de reequilibrio, así como con reformas estructurales serias y bien planificadas, también del sector público, nos vendrán impuestas desde el exterior (Europa y FMI). Y, en ese caso, demostraremos una vez más la impotencia que este país tiene para resolver sus propios problemas.

REFORMAR EL SECTOR PÚBLICO PARA SALIR (MEJOR) DE LA CRISIS 

PUBLIC SECTOR

(Este texto es reproducción del artículo publicado en Vozpópuli el 3 de junio de 2020) 

Quince académicos y profesionales, especialistas en diferentes ámbitos del sector público, hemos suscrito una Declaración que lleva por título Por un sector público capaz de liderar la recuperación . Lo que aquí sigue es una escueta reflexión sobre alguna de las ideas-fuerza allí recogidas, pero siempre desde las propias inquietudes de quien esto escribe.

La Administración Pública se ha puesto frente al espejo del escrutinio público en este duro contexto de la crisis Covid19. No cabe duda que ha sido sometida a un fuerte estrés, al menos por lo que afecta a los denominados “servicios esenciales”. La población ha podido, así, percibir la importancia de lo público; pero también ha sido testigo privilegiado de sus insuficiencias. No han fallado tanto las personas como el sistema, que ha mostrado enormes debilidades. Hemos elevado a determinados profesionales a la categoría de héroes, pero las respuestas político-institucionales y administrativas han sido desiguales y, en algunos casos, marcadamente deficientes. Quizás, casi sin percibirlo, ha quedado una imagen colectiva de que lo público es enormemente importante. Y de que, tal vez, no lo hemos cuidado suficientemente en los últimos años y décadas. También hay una clara percepción de que, a la crisis sanitaria, vendrá anudada una monumental crisis económica y social. De una profundidad desconocida y con una longitud temporal aún por determinar. Esta crisis triangular, si no se gestiona adecuadamente, puede derivar en una crisis político-institucional, cuyas consecuencias podrían ser más devastadoras aún para la convivencia en este país. Hay, por consiguiente, que invertir en lo público y reformar el sistema institucional, del que la Administración Pública es una pieza determinante para que la política funcione de forma cabal y obtenga resultados mínimamente eficiente. Los desafíos a los que se enfrentará el sector público en los próximos años serán mayúsculos. Y de su tino o desatino en la resolución de estos nudos dependerá el futuro de España. Lo afirmó hace más de doscientos años Hamilton: no puede haber buen gobierno donde no hay buena Administración. Algo tan básico, y siempre tan olvidado.

Sin embargo, las reformas de la Administración Pública han estado completamente ausentes de la agenda política española. Son complejas y sus réditos se transfieren tarde. La política dominante, cortoplacista o inmediata, prefiere otros golpes de efecto. Y la niebla o la ceguera estratégica no hace más que acumular los problemas, sin resolverlos realmente. De hecho, se puede afirmar que desde 1978 sólo hubo un intento mínimamente serio de reformar la Administración, emprendido por el entonces Ministro Jordi Sevilla, cesado fulminantemente a mediados de 2007 sin explicación cabal alguna. Antes y después, sobre todo a partir de la crisis de 2008, hubo ajustes fiscales más que reformas. Y desde 2015, la parálisis más absoluta. Nada se ha hecho. Y el tiempo corre. El mundo se acelera. Las transformaciones del entorno son enormes. El desfase entre lo exterior y los muros envejecidos del interior del sector público es cada vez mayor. A todo ello se añaden, nuestro particular contexto como país, particularmente dañado por la gestión de la crisis y por sus futuras secuelas. Sin instituciones fuertes y eficientes afrontar ese complejo escenario se convertirá en un calvario. Por ello se necesita un sistema público que se sitúe en condiciones de liderar la recuperación y ofrezca a este país un futuro esperanzador. Se trata de reforzar, al máximo, las capacidades estatales (de todos y cada uno de los poderes públicos: estatal, autonómicos y locales). Debemos mirar inteligentemente lo que están haciendo las democracias avanzadas que han sabido superar con éxito contextos tan duros como el que nos tocará vivir. Habrá que hacer ajustes, que nadie lo dude. Y serán duros, muy duros. Pero, si no vienen acompañados de reformas profundas y valientes repetiremos los errores del pasado y caeremos en un pozo del que nos costará mucho tiempo salir, con daños colaterales incalculables. Nos jugamos mucho en el empeño.

Tenemos una Administración obsoleta, envejecida, inadaptada, necesitada de una transformación urgente para afrontar los retos inmediatos (particularmente, a la revolución tecnológica). Carecemos de niveles directivos profesionales a diferencia de lo que ocurre en las democracias avanzadas y en nuestro entorno inmediato (por ejemplo, Portugal). Hay que despolitizar urgentemente la alta Administración y proveerla con personas que acrediten previamente competencias profesionales directivas ante órganos independientes de evaluación.  Disponemos de un empleo público sobrecargado de tejido adiposo, con poco músculo y escaso talento. Con perfiles profesionales inadecuados a las exigencias del momento y menos aún del futuro. Necesitamos reforzar la integridad, creer de verdad en la  transparencia y en la rendición de cuentas, así como desarrollar de modo efectivo la digitalización. En fin, nuestras organizaciones públicas necesitan ser repensadas en su conjunto. Y para ello debemos poner el foco en la innovación y en la evaluación. Dos ámbitos también muy olvidados en el quehacer público. Requeriremos captar talento y retenerlo: internalizar la inteligencia y externalizar el trámite (aunque la automatización creciente deje tales tareas reducidas a su mínima expresión). Y para ello se tendrán que cambiar gradual e intensamente los procedimientos de acceso al empleo público, marcados aún por una fuerte impronta decimonónica con escaso o nulo valor predictivo. El empleo público se juega su futuro en cuatro retos y otros tantos frentes. Los retos son las jubilaciones masivas, la renovación generacional, la revolución tecnológica y el contexto de crisis fiscal de los próximos años. Los frentes no son otros que reivindicar los valores públicos, la planificación estratégica, el fortalecimiento del sistema de mérito y la gestión de la diferencia. Quien aborde estos frentes y retos deberá luchar con coraje, y no vale llamarse a engaño, contras cuatro tenazas que dificultan cualquier proceso de cambio: la intensa politización de la alta Administración, el corporativismo endogámico, un sindicalismo del sector público reactivo y defensor a ultranza del statu quo, y un poder judicial (necesitado también de profundas reformas) que no acompaña habitualmente en tales procesos de transformación. Tenemos un empleo público, por si no lo saben, anoréxico en valores y bulímico en derechos. Muy diferente al sector privado, también en sus aspectos retributivos, por no hablar de la estabilidad. Convendría comenzar a equiparar ambos planos. O aproximarlos.

No le den más vueltas. Esa transformación inaplazable requiere como premisa hacer cocina política de tres estrellas. Se requieren maestros del arte político. De los que no abundan. Pero previamente se debe hacer un pacto político transversal que integre la transformación de la Administración Pública dentro de las reformas institucionales que debe promover inexcusablemente este país si quiere tener credibilidad europea e internacional. Hay que dar urgentemente señales a Europa y “a los mercados” de que vamos en serio, y no de farol. El país se juega su futuro. Pero también la política y las instituciones. Si la política sigue sin comprender que su esencia es la buena gestión (o “la acción”, como diría Hanna Arendt), y no tanto el mensaje o la comunicación, nada avanzaremos. España ha de gestionar temas cruciales próximamente y, asimismo, recibirá innumerables cantidades de ayudas o préstamos (que engordarán más aún nuestra abultada deuda pública). Tales retos de gestión y transferencias financieras corren el riesgo de fugarse por las deficientes cañerías de un sector público que está pidiendo a gritos su transformación.  Pongamos urgente remedio.

EL VIEJO DILEMA: AJUSTES O REFORMAS

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“Ajuste fiscal no equivale a reforma y, sin reforma, las medidas de ajuste, tienden a empeorar la calidad de la gestión pública”

(Koldo Echebarría, “Crisis fiscal y empleo público en España: algunos datos para la reflexión”, Revista Aragonesa de Administración Pública número monográfico XIII, p. 63).

El frenesí normativo, una vez más, se ha apoderado del BOE. No hay día que no aparezcan nuevas medidas normativas. Y la producción de decretos-leyes ya está en los dos dígitos desde el pasado domingo. La máquina de producir “leyes” y “reglamentos” se acelera. Sin embargo, en esta borrachera normativa falta por llegar la resaca “pública”: un paquete de medidas que afronte lo que ya aflora sin pudor en la inquietud social y nadie responde. ¿Seguirá el Gobierno sin adoptar ni una sola medida que suponga afectación retributiva a quienes perciben todos los meses sus salarios de las instituciones del sector público?, ¿podrá mantener el Gobierno esa política de esconder el bulto durante mucho tiempo más?; ¿se mantendrán igual las pensiones más altas? Preguntas que habrán de recibir algún día las correspondientes respuestas, también gubernamentales.

Es obvio que el cierre de actividades está comportando el empobrecimiento de amplios colectivos de la población, y las consecuencias mediatas serán aún peores. Las arcas públicas se van a quedar sin recursos en muy poco tiempo. La caída de ingresos fiscales se augura excepcional, como la crisis de la que nace. Pero, mientras tanto, se mantienen más que activos los servicios públicos esenciales, a medio gas o parados los no esenciales, se siguen abonando sus nóminas mensuales, como no puede ser de otro modo, a decenas de miles de personas que viven de la actividad política y de sus aledaños (representantes, cargos públicos, cargos institucionales, cargos ejecutivos, asesores, etc.), así como a millones (aproximadamente, tres) de empleados públicos de toda condición (burócratas, profesores, sanitarios, policías, personal del sector público empresarial, etc.). Esto es la normalidad, pero la situación no lo es. La Administración, mientras tanto, mirando para otro lado: el Ministerio de Política Territorial y Función Pública reconoce lo que ya sabíamos, los empleados públicos que estén en casa “cruzados de brazos” no tienen que recuperar los días, cobrarán todas las retribuciones íntegras como si hubiesen estado trabajando. El RDL 10/2020 sólo se aplica a “los trabajadores por cuenta ajena”, no a los funcionarios ni empleados públicos. No creo que se puedan justificar esas diferencias de trato en estos momentos, menos en motivos meramente formales (aplicación TREBEP).

No deja de ser paradójico que, mientras en el ámbito privado, por sólo poner algunos ejemplos, se habla de centenares de miles de expedientes (de momento, temporales) de regulación de empleo (que se transformarán pronto en millones de despidos), de bancarrota financiera de miles de empresas, de decenas o centenares de miles de autónomos que están arruinados o al borde la ruina, no haya existido hasta la fecha apenas ni una muestra de ejemplaridad solidaria por parte de las instituciones del sector público y de sus representantes, ni tampoco del sector público, rebajándose el sueldo o aportando parte del mismo a los colectivos más necesitados. Tampoco siquiera para hacer transferencias financieras y retribuir con un complemento transitorio a todos aquellos servidores públicos de sectores estratégicos que se están dejando la vida en este empeño, y merecen (piénsese en el personal sanitario), cuando menos, esa compensación tangible añadida a la emocional de todos los días.

El Gobierno, hasta ahora, no ha movido un dedo en esa dirección. Desconozco por qué. Quizás no quiere dar, por ahora, peores noticias. O tal vez está esperando a ver cómo van las negociaciones europeas. Los soñados “coronabonos” serían una excelente buena nueva para quienes nos gobiernan, sobre todo porque quedarían exentos de la condicionalidad que requieren otros sistemas de financiación, más ortodoxos (como el MEDE, del que no se quiere oír ni hablar). Podrían, así, seguir gastando alegremente en algunas de sus políticas populistas, mantener unas estructuras políticas y burocráticas elefantiásicas teñidas de clientelismo, continuar con los miles de chiringuitos que pueblan un sector público que se asemeja en ocasiones a la cueva de Alí Babá, así como continuar alimentando la ineficacia e ineficiencia que nos corroe, y dejar para mejor momento (esto es, para nunca) las profundas e inaplazables reformas estructurales que el país necesita (sistema de pensiones, rediseño institucional, revolución digital y tecnológica, administración pública, sistema judicial, sistema educativo y de salud, empleo público, nuevo régimen climático, etc.).

Con toda franqueza, pero también con toda crudeza y con todo dolor (por nuestra impotencia), lo peor que nos puede pasar es que, frente al imparable endeudamiento y empobrecimiento del país, que ya nadie puede ocultar, nos presten decenas o centenares de miles de millones de euros sin ningún tipo de condicionalidad. Eso podrá resolver alguna inmediatez y sobre todo aliviar al Gobierno, tal vez paliar instantáneamente los efectos duros de la crisis, pero nos conducirá inexorablemente, si no se hacen reformas profundas, a un escenario todavía más atroz a medio/largo plazo. Si se quieren dar señales efectivas de responsabilidad fiscal, y que nos tomen en serio en Europa, hay que emprender decididamente la senda de las reformas. No se puede malgastar ni un euro público a partir de ahora. Es una cuestión no sólo de responsabilidad, sino existencial. La corrupción, en todas sus variantes, debe perseguirse radicalmente. La integridad pública y la transparencia incrementarse. La rendición de cuentas ser efectiva, y no cosmética.

El problema es que vuelvan las viejas recetas. Y el problema reside también en que no se ha aprendido nada de la larga y dolorosa crisis pasada. Durante y desde la última y durísima crisis, no he hemos hecho acopio, sino dispendio. El déficit público en 2019 vuelve a desbocarse (2,7 % del PIB). Y de la deuda pública, ni hablemos. Los tres dígitos los pasaremos pronto (si no están ya superados: algunos ya hablan de que alcanzaremos el 120 % del PIB), endosando a las generaciones futuras (¿son conscientes?) un país mucho más pobre y con menor futuro. Ya lo decía Peter Drucker, lo peor que se puede hacer es que las pretendida “soluciones” de hoy, se transformen en los problemas del mañana. Así seguimos, trampeando constantemente. Con alegría y sin responsabilidad. Huyendo hacia ninguna parte. Mirando el corto plazo de esta política amnésica, que ha olvidado completamente la visión estratégica (Innerarity) y se mueve en el regate corto y sectario.

Y mucho me temo que las viejas recetas volverán. Intuyo que los países (ricos) del norte de Europa (salvo que la catástrofe del COVID-2019 se generalice) querrán aplicar condicionalidades dolorosas para cualquier préstamo. Habrá que negociar muy duro, y no será nada fácil. La brutal caída del turismo (entre otros muchos sectores afectados: construcción, transportes, servicios, etc.) va dejar a la economía española (y a las arcas públicas) temblando.

Si detenemos la mirada en el sector público, el escenario peor no será solo la reducción salarial (que cabe dar por descontada), que debiera ser escalonada y proporcional (dejando incluso fuera, en un primer estadio, al personal de servicios esenciales, que bastante tiene con su excepcional compromiso público), lo más preocupante es que luego vengan las recetas de siempre que nada arreglan. La maldita y disfuncional tasa de reposición de efectivos y otros remedios de ortodoxia presupuestaria retornarán de nuevo a escena (¿qué ahorro supone realmente en el ejercicio presupuestario?: ya se lo anticipo, pírrico o ninguno), con sus letales consecuencias en materia de crecimiento inusitado de la temporalidad (¿más aún?), obviando la doctrina (que ya forma parte de “otra época”) de la reciente STJUE de 19 de marzo (que fue dictada sin tener en cuenta que las crisis económicas en España devastan las cuentas públicas y congelan las pruebas de acceso). Esas medidas comportarán, además, el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, lo que acarreará un empleo público más envejecido aún y menos adaptado a las exigencias de la inaplazable revolución tecnológica, amortizaciones masivas de vacantes por jubilaciones en masa, así como con la suspensión o modificación de acuerdos y convenios colectivos (cuando los indicadores económico-financieros de las entidades públicas se vean, que se verán, literalmente rotos), y afectación radical de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Los sindicatos del sector público protestarán con su voz falsamente enérgica y endogámica, pero viendo el escenario devastador que les rodea no creo que vayan mucho más lejos. No tienen autoridad moral.  Menos ahora. Ello son parte del problema, y no de la solución. Al menos, mientras no cambien radicalmente de estrategia.

Hace siete años, puede parecer una eternidad, Koldo Echebarría, actualmente Director General de ESADE, escribió un lúcido artículo al que conviene retornar en estos momentos, al menos a sus conclusiones recogidas en en las páginas 45 y 46. El dilema que entonces planteaba este autor se resolvió desgraciadamente mediante el peso dominante de los ajustes y el abandono real de la política de reformas. Si se continúa por esa senda, lo que se debería hacer tampoco se hará ahora, desgraciadamente, salvo que nos lo impongan. Parece que somos incapaces de llegar a pactos de Estado. Y, por tanto, mejor esperar (terrible escenario) a que nos pongan condiciones leoninas desde fuera, dada nuestra impotencia política populista (se mire donde se mire) para imponerlas. Una crisis es también, independientemente de su gravedad, como es en la que ya estamos inmersos, una ventana de oportunidad para llevar a cabo una política de reformas, en estos momentos más necesarias que nunca. Si ahora no se hacen reformas radicales, no se harán nunca. Lo peor que nos puede pasar es que, como se llevó a cabo durante la crisis que se inició en 2008-2010, sólo se hagan ajustes y ninguna reforma realmente seria; las escasas reformas que se adoptaron, entonces, no fueron estructurales, sino contingentes, marcadas por la necesidad de aflorar recursos públicos o racionalizar (esto es, reducir ad infinitum) el gasto público, más que ordenar el sector público. Pan para hoy y hambre para mañana. Se ha visto con los brutales recortes de la sanidad. Además, desde 2015 no se ha hecho reforma de ningún tipo, ni siquiera contingente. Han pasado cinco años y ahora nos miramos de nuevo en el espejo y observamos lo que nunca nos gusta ver: un país empobrecido y con muy escasa o nula (de momento) capacidad de pacto transversal y de reacción político-institucional.

¿Seremos esta vez capaces de hacerlo bien? Nunca mejor dicho, nos va la vida y el futuro en ello. Aprendamos algo de lo que no supimos hacer entonces. O, en su defecto, habrá que comenzar a pensar que las desgracias que nos están pasando obedecen en buena medida a nuestra estupidez política, pero también a nuestra estulticia, social y ciudadana. Me resisto a creer que ello sea así. Al menos por el vigor instantáneo y la solidaridad que la población está mostrando. ¿Estará a la altura la clase política de este monumental empeño? Pronto lo sabremos.

OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO, PRESUPUESTOS Y POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS

OPE

 

“El futuro tiene maneras de burlarse de los intransigentes que se aferran demasiado tiempo a las viejas creencias”

(Gary Hamel/Bill Breen, El futuro del Management, Paidós, 2008, p.145)

 

Como es sabido, cualquier convocatoria de plazas por parte de las Administraciones Públicas y sus organismos públicos requiere previamente de su inserción en la Oferta de Empleo Público. Y aquí entran en juego las limitaciones que al respecto establecen –en un marco de contención del gasto público- las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, ámbito en el que tanto la jurisprudencia constitucional como la del Tribunal Supremo es contundente al incluir esas facultades limitativas de las ofertas de empleo público dentro de las competencias estatales en relación con las bases y coordinación de la planificación general de la economía (artículo 149.1.13 CE) y de coordinación de las haciendas públicas (artículo 156 CE). El titulo competencial de función pública queda preterido. Y eso no es neutro.

En efecto, solo cabe traer a colación algunos pronunciamientos recientes del Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 82/2017, 193/2016, 179/2016 y 99/2016). Allí se recoge una reiterada doctrina que tiene como hilo conductor el que las leyes presupuestarias incluyen, en materia de gastos de personal, normas básicas que limitan, entre otras cosas, las Ofertas de Empleo Público, y que esa decisión tiene relación directa con los objetivos de política económica en cuanto está dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público como es el caso de los gastos de personal.

Por su parte, el Tribunal Supremo inicialmente sentó una doctrina fuerte (STS 25 septiembre 2010) por medio de la cual exigía –sin entrar en mayores matizaciones- la inclusión de las plazas vacantes cubiertas por interinos en la Oferta anual de Empleo Público en aplicación del EBEP (y, en ese caso, también de la Ley aragonesa de función pública). Pero esa doctrina se vio alterada por el contexto de crisis fiscal: en una reiterada jurisprudencia posterior (por todas, la reciente STS de 25 de septiembre de 2017) estableció que esa doctrina formulada en 2010 “no es aplicable (actualmente) pues se refería a un supuesto en el que no existía una prohibición o limitación del legislador sobre el número de plazas que se podían incluir en la oferta”.

Por tanto, en la Oferta de Empleo Público, según la doctrina del Tribunal Constitucional y del propio Tribunal Supremo, hay que diferenciar lo que es la aplicación normal de las reglas previstas por el legislador de empleo público (artículo 10.4 y 70 TREBEP), de lo que es el régimen excepcional como consecuencia de las medidas de contención del gasto público derivadas de la ley anual presupuestaria, al efecto de cumplir los objetivos de déficit y de deuda pública. Pero lo grave es que lo excepcional se ha normalizado y la regla se ha visto borrada.

Aparentemente el argumento de la jurisdicción constitucional y del Tribunal Supremo es sólido. Pero a poco que se indague se advierte cómo la construcción peca de formalista y sus consecuencias son letales para el empleo público como institución. En efecto, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que esas plazas que se pretendían ofertar (como así se planteó en diferentes recursos) estaban por lo común cubiertas por personal interino. Por tanto, ¿qué ahorros efectivos cuantificables o qué contención del gasto público se iba a producir en esos casos con su cobertura definitiva? Ahorro pírrico (aparte de aplazado), mientras que, por el contrario, se generaban incidentalmente secuelas enormes sobre la institución al congelar (o reducir a su máxima expresión) las ofertas de empleo público.

Transcurrido el tiempo, la situación objetivamente ha empeorado a partir de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (casos Porras/Martínez Andrés y Castrejana López), que emplazan a las Administraciones Públicas a indemnizar (con matices que tampoco ahora proceden) a aquel personal interino que no obtenga plaza en las correspondientes pruebas selectivas o cuya plaza sea amortizada. Pero esto es un hito (relativamente) reciente del que aún se “está haciendo la digestión” y veremos cómo queda finalmente, pues el vaivén de la jurisprudencia social y también de lo contencioso administrativo sobre estos temas es considerable, al margen de las constantes puntualizaciones que al respecto está haciendo día a día el Tribunal de Justicia (véase, al respecto, las Conclusiones del Abogado General en el caso “Vernaza Ayovi” que califica a los trabajadores indefinidos no fijos como “temporales”, contradiciendo así la doctrina de la Sala Social del TS recogida en su sentencia de 29 de marzo de 2017; un tema bien analizado por Ignasi Beltrán en su siempre recomendable Blog:http://ignasibeltran.com/).

Pero además se olvida que los impactos presupuestarios de esas medidas de congelación (relativa) de la oferta de empleo público a través de la tasa de reposición de efectivos no tienen ningún efecto en el ejercicio presupuestario en el cual se prevén. Su proyección presupuestaria siempre es normalmente escalonada por la gestión de las convocatorias y se despliega sobre varios ejercicios presupuestarios. Los impactos (si los hay) de gasto público se aplazan para otros ejercicios presupuestarios en los que la coyuntura financiera ha podido cambiar notablemente. Y ello da lugar a varias paradojas, de consecuencias nada menores.

La primera paradoja consiste en que ya la LPGE-2017 tuvo que aceptar la constatación de un fracaso y, siquiera sea de modo “excepcional”, recogió una denominada “tasa de estabilización del empleo temporal” aplicable a determinados sectores que se consideran “prioritarios” con un porcentaje del 90 por ciento de las vacantes estructurales de los tres ejercicios presupuestarios anteriores (artículo 19), lo cual es caer en la cuenta “a toro pasado” de que la tasa de reposición había producido –como efecto diferido- un estrangulamiento brutal del empleo público, y nos muestra que los costes ahorrados por ese proceso pésimamente diseñado no solo eran escasos, sino que las consecuencias o efectos producidos sobre las plantillas del empleo público y sobre la propia prestación de servicios públicos habían sido desastrosos. Lo mismo se hizo con la descongelación de la vía de consolidación del empleo público prevista en la disposición transitoria cuarta del TREBEP, tras años de bloqueo.

Si se pone en uno y otro lado de la balanza las ganancias y pérdidas que la congelación de la oferta (o las limitaciones en su formulación) a través de la tasa de reposición de efectivos ha producido en los últimos siete años, se concluirá fácilmente que las pérdidas, en términos de calidad de la institución de empleo público y de su eficacia, son inmensamente mayores que las pretendidas ganancias. Es lo que tiene encadenar la política de función pública a determinadas medidas presupuestarias de carácter contingente y de mirada corta, castrando su potencialidad y mutilando que las administraciones públicas puedan llevar a efecto realmente una gestión de personas en sus propias organizaciones. Alguien deberá reflexionar sobre los impactos (también de costes) y sobre los perversos efectos de la tasa de reposición de efectivos (figura anclada en la legislación presupuestaria) sobre la baja calidad del empleo público de este país. Los mismos resultados, respetando las potestades de autoorganización en políticas de personal, pueden alcanzarse con otros instrumentos presupuestarios (limitación de masa salarial, por ejemplo), sin tener que aplicar medidas presupuestarias tan burdas (desde la perspectiva de gestión de personas) como ahogar el relevo del talento, envejecer hasta el infinito las plantillas o multiplicar por miles la temporalidad.

En los próximos meses y años se comenzarán a pagar los platos rotos de esa política de austeridad pésimamente entendida. En efecto, la “prueba del nueve” consistirá en la puesta en marcha de procesos masivos de estabilización del empleo temporal (para los cuales las administraciones públicas no están preparadas), con un más que previsible desfallecimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, con formatos selectivos absolutamente desfasados en el planteamiento (con viejos temarios y pruebas convencionales que prácticamente nada acreditan), así como con una doble presión prácticamente inevitable: por un lado, los sindicatos del sector público empujarán para que se computen como méritos los años prestados en el ejercicio de tales funciones y “aplantillar” así a decenas o centenares de miles de interinos, con la hipotética afectación, en su caso, a los derechos constitucionales de centenares de miles o millones de ciudadanos que “competirán libremente” en tales procesos.

Pero la otra paradoja que conlleva hacer tarde y mal las cosas no es menor. Fruto de esa doctrina jurisprudencial citada del Tribunal de Justicia y fruto también de su aplicación (errática y todavía incierta en algunos casos: funcionarios interinos) por parte de los tribunales de justicia, la Administración Pública se encuentra ante el trágico dilema del “pierde-pierde”. Si hace bien las cosas y opta por procedimientos selectivos serios en los que primen los principios de mérito y capacidad, puede encontrarse con una legión de interinos “cesantes” (funcionarios, estatutarios y laborales) que, con toda probabilidad, deberá indemnizar al no haber superado las pruebas selectivas. Con lo cual la factura para los presupuestos públicos (léase para la ciudadanía) será elevadísima. Si, por el contrario, se inclina por hacer pruebas selectivas “de corto vuelo”, en las que se primen los servicios prestados (antigüedad) en el puesto de trabajo y se diseñen ejercicios bajando su nivel de exigencia, la reacción de la ciudadanía que participe (o que sufra colegiadamente) tales procesos selectivos puede ser intensa, al margen de la más que previsible judicialización de esas “soluciones de conveniencia”. Hoy en día los test de escrutinio de lo público, afortunadamente, no son los que existían hace veinte o treinta años, al menos en la opinión pública (otra cosa es en “el foro” o en otros ámbitos políticos o sindicales, siempre más estáticos y resistentes al cambio). Ni que decir tiene que lo razonable sería que las Administraciones Públicas se inclinaran por la primera opción, pero cabe subrayar que, como consecuencia de decisiones de política presupuestaria completamente inadecuadas y sancionadas por una interpretación jurisprudencial formalista, los costes económicos de esa solución, caso de adoptarse, serán elevados. Pero, si así se hiciera, al menos se salvaría la esencia, profesionalidad e imagen de la función pública como institución. Sin embargo, no hay que ser ingenuos, con toda probabilidad se impondrá la segunda alternativa (la solución blanda o “de arreglo pactado”, más aún si hay elecciones a la vista). Siempre se ha hecho así y así nos va.

En todo caso, en estos momentos convulsos que vivimos hay dudas más que razonables de que puedan aprobarse los Presupuestos Generales del Estado para 2018, pero si tal proyecto normativo se tramitara cabe subrayar que las bases del acuerdo inicial entre Gobierno y sindicatos iban en la dirección de abrir en canal los procesos de “estabilización” para todo el personal interino o eventual que ocupe actualmente plazas estructurales, sin vincular tales procesos ya a sectores prioritarios, sino con la finalidad de pasar (por enésima vez) la eterna página de la temporalidad del empleo público y estabilizar “a granel” a interinos y temporales, una lacra que, como han reconocido Miguel Sánchez Morón y Javier Cuenca Cervera, nos ha acompañado prácticamente desde la transición política hasta nuestros días. Y de la que, como todo apunta, no sabemos desprendernos.

En cualquier caso, esta línea de tendencia de abrir procesos de “estabilización en cadena” implica reconocer lo obvio: por un lado, la evidencia de que una (mala) política presupuestaria puede devorar literalmente la (buena) política de recursos humanos en el sector público (hasta hacerla imposible); y, por otro, el fracaso estrepitoso de la aplicación de la figura de la tasa de reposición y la multiplicación de un problema congénito de la Administración española: la inexistencia de una previsión racional de efectivos o de necesidades, por ausencia o, mejor dicho, por práctico desuso de los instrumentos de planificación de recursos humanos, así como por la imposibilidad también existencial al parecer de aplicar políticas de selección de empleados públicos que premien el mérito y el talento. El dilema es muy obvio y tal vez muy crudo: construir un empleo público de calidad profesional al servicio de la ciudadanía o ahogar la institución función pública en la mediocridad durante las próximas décadas. Y ello, pese a lecturas sesgadas que se quieran hacer, no tiene por qué perjudicar a ningún interino, siempre que acredite que cumple tales exigencias de mérito y capacidad, que son troncales en una institución cuya primera nota existencial es la de garantizar la profesionalidad de los empleados públicos para prestar un mejor servicio de la ciudadanía.

 

Leyes anuales de presupuestos generales del Estado y planificación de recursos humanos por las Administraciones locales (I)

 

Escribir sobre estas cosas cuando estamos sumergidos en una crisis político-constitucional de una gravedad desconocida en los últimos cuarenta años, nunca es fácil. Pero la vida continúa. Y hemos de dar respuesta también a los problemas reales o cotidianos (no solo a los existenciales) que planean sobre nuestro sector público y no nos dejan avanzar hacia la imprescindible transformación de las Administraciones públicas y de un empleo público que deberá adaptarse radicalmente, sí o sí, al nuevo entorno que ya nos empuja, salvo que la dejadez y el abandono en la adopción de las inaplazables medidas de renovación acabe por hundir en el fango también a esa institución. Muy propio de un país que maltrata y desfigura hasta la extenuación sus propias instituciones. Ese (y eso va para todos) no es un país moderno, ni nunca lo será.

 

En la política de recursos humanos de las administraciones públicas planea la inevitable impotencia de poder hacer frente a las necesidades de personal para la atención de los servicios públicos locales con una plantilla congelada, en proceso de reducción en algunos casos, envejecida y probablemente poco adaptada a los retos de futuro a los que se enfrenta la Administración Pública en la era de la digitalización, de la sociedad del conocimiento y ante la emergencia ya inmediata de la robotización de determinadas actividades profesionales, que más tarde o más temprano terminará por arribar también a las organizaciones públicas.

Frente a retos tan importantes y tan inmediatos surge el recurrente problema de unas medidas de consolidación fiscal ciertamente restrictivas que están teniendo (ya han tenido) efectos devastadores sobre el empleo público, también sobre el empleo público local.

El ordenamiento jurídico (tanto de la Administración Pública Local y de su sector público, como el marco regulador del empleo público o de las relaciones laborales) ofrece distintos instrumentos para hacer frente a tales retos, entre los que destacan los que tienen una dimensión planificadora y que servirían para buscar soluciones adecuadas a los problemas que seguidamente se exponen, pero de inmediato tales respuestas tropiezan de lleno con el muro de la política presupuestaria, generalmente enmarcada en una cerrada visión anual. Los marcos presupuestarios trienales, que también se utilizan por exigencias de la Comisión Europea, apenas dibujan nada relativo a la política estratégica de recursos humanos en el sector público. El problema al parecer no existe, hasta que nos estalle en las manos, como otros tantos.

No cabe duda que en este duro y largo proceso de consolidación fiscal, las medidas contingentes recogidas en los Presupuestos Generales del Estado marcan el ritmo de la evolución del empleo público, pero a su vez –sin que exista una percepción clara de este problema- están contribuyendo paulatinamente a destruir o desfigurar la institución, en cuanto que la prolongada congelación de la oferta de empleo público (sin impactos fiscales positivos reales o con unos impactos mínimos que apenas pueden compensar las hondas secuelas que produce sobre el empleo público) ha producido tres efectos enormemente perturbadores en el sistema de empleo público: 1) Ha impedido la incorporación de talento nuevo al sector público, mediante procesos selectivos que incentiven unos empleados jóvenes con nuevos perfiles de competencias; 2) Ha generado un envejecimiento profundo de unas plantillas que ya estaban muy castigadas en su pirámide de edad; 3) Y, por último, ha multiplicado uno de los males endémicos del empleo público, la altísima tasa de interinidad o temporalidad, trasladando un problema a situaciones futuras.

Instrumentos de planificación y tipología de empleados del (o en el) sector público

La legislación de empleo público recoge –tal vez sin mucha sistemática- una serie de instrumentos de planificación y ordenación de los recursos humanos en la Administración pública y los entes públicos de ella dependientes, que se determinan secuencialmente de modo aparentemente lógico: 1) planificación de recursos humanos; 2) relaciones de puestos de trabajo; y 3) oferta de empleo público. Entre ellos, en el mundo local, se debe incorporar la plantilla, que ofrece no pocas singularidades.

Sin duda esa panoplia de instrumentos de planificación y ordenación opera sobre una realidad estructural compleja y asimismo sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en algunos casos, se complica. Teniendo en cuenta la realidad local, las estructuras de escala, subescala, clase o categoría, se proyectan (y se entrecruzan) con la existencia del puesto de trabajo como elemento básico de la estructura del empleo público y con “la plaza” como residuo de un modelo de empleo público local que tiene connotaciones evidentes con su reflejo en la plantilla presupuestaria.

Toda esa compleja arquitectura de instrumentos y estructuras se proyecta, además, sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en verdad, se transforman en tres, cuatro o incluso cinco, si no distintos, sí diferenciados en cuestiones relevantes o de relativa importancia, según los casos.

En efecto, en primer lugar hay “empleados públicos” funcionarios y laborales a los que se les aplica, con diferencias aún marcadas entre sí el Estatuto Básico del Empleado Público, conformando –pese a la voluntad inicial- un sistema dual en lo que al régimen jurídico respecta. Frente a esos dos regímenes jurídicos (con dos órdenes jurisdiccionales esquizofrénicos que, salvo en algunas cuestiones comunes, conocen de los asuntos propios de cada colectivo), se añade la figura de aquellos empleados o trabajadores del sector público (que no son “empleados públicos”), sujetos en su práctica totalidad al régimen laboral, salvo en aquellos aspectos puntuales que se prevén en la disposición adicional primera del TREBEP o en la normativa presupuestaria.

A estos tres regímenes jurídicos marcadamente singulares que convergen en el empleo del sector público (dejando ahora de lado el régimen jurídico del personal eventual), cabe añadir la singular figura del “personal laboral por tiempo indefinido” o denominado también como “personal laboral indefinido no fijo mediante sentencia judicial” (esta última es la terminología que adopta, por ejemplo, el artículo 19.4 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, LPGE-2017, en lo sucesivo). Parece querer emerger un nuevo tipo de empleado público como una figura intermedia (tertium genus) entre el personal laboral fijo y el personal laboral temporal, según la última ocurrencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social STS de 28 de abril), criticada duramente por la doctrina.

Y, en fin, para complicar más aún el panorama descrito, como consecuencia de los procesos de rescate o incorporación a la gestión directa municipal (“remunicipalización”) de servicios públicos que se gestionaban de forma indirecta o externa, emerge una figura singular que es el empleado de la empresa anterior que se incorpora (como consecuencia del proceso de sucesión empresarial) en el sector público como categoría “a extinguir”, pues como consecuencia de este proceso no puede adquirir, en ningún caso, la condición de empleado público (si quien se subroga es la Administración Pública o una entidad de derecho público) ni tampoco de partida las condiciones (salvo las excepciones que se verán) que tienen los empleados o trabajadores de las empresas públicas, en el caso de que la incorporación de produzca a través de esta fórmula institucional.

Contingencia presupuestaria y planificación estratégica

Al margen de lo anterior, nos interesan destacar las dificultades que ofrece la política presupuestaria, dotada hasta ahora de un marcado carácter contingente, para realizar una política estratégica y de resultados eficientes en materia de recursos humanos en el sector público. Ni que decir tiene que estas dificultades se acrecientan de forma notable cuando el contexto de contención presupuestaria se intensifica como consecuencia de procesos de crisis económica o de impactos en el tiempo de la crisis fiscal (reducción del déficit público o de la deuda pública).

La marcada contingencia que la política presupuestaria tiene, muy pegada a la coyuntura y evolución económico-financiera, así como la inexistencia de marcos presupuestarios de proyección temporal más extensa (al menos en lo que a previsiones de gastos de personal se refiere), comporta que las Administraciones Públicas tengan hipotecadas (o, cuando menos, altamente condicionadas) sus herramientas o instrumentos de planificación estratégica de recursos humanos. Las externalidades presupuestarias coyunturales que se manifiestan en cada ejercicio pueden convertir en papel mojado o dificultar sobremanera tendencias estratégicas que se puedan plantear por las Administraciones Públicas y entidades de su sector público para resolver los problemas y transformaciones que deberán afrontar estas organizaciones en un futuro más o menos inmediato.

En ese contexto de incertidumbre sobre cuáles van a ser de modo efectivo las medidas presupuestarias que van a incidir en cada ejercicio presupuestario sobre el empleo público, la planificación estratégica de recursos humanos se convierte fácilmente en un ejercicio de retórica (o plagado de incertidumbres), al menos en lo que a medidas efectivas de corrección se refiere. Sobre todo si se proyectan en un horizonte de tres o más años. Pues muchas de esas medidas dependerán no solo de la coyuntura económico-financiera, sino especialmente de cómo es leída esa coyuntura por la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y qué limitaciones o restricciones se quieren imponer no solo en lo que afecta a retribuciones (aspecto más clásico y más ligado con la coyuntura fiscal), sino también en oferta de empleo público, contratación de personal y, en fin, en condiciones de trabajo (jornadas, permisos, etc.).

El aspecto dominante de esa política presupuestaria en materia de empleo público es que, por un lado, condiciona completamente las políticas de recursos humanos de las Administraciones Públicas, atándolas a un ciclo anual y dificultando asimismo una planificación estratégica, mientras que, por otro, pone el acento en la dimensión más pobre de las políticas de personal: la cuantitativa. En efecto, la política presupuestaria en materia de personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por completo las exigencias de racionalidad y eficiencia que deberían marcar la confección de esa política presupuestaria. Su mirada anual, marcada por su inevitable función de cuadrar ingresos y gastos evitando en lo posible el déficit público y el recurso a la deuda pública, hace de las leyes anuales de presupuestos un instrumento por sí solo disfuncional para adquirir la necesaria visión temporal que requieren las políticas de transformación de los recursos humanos en el empleo público. No tiene perspectiva y encorseta e impide buscar soluciones estratégicas a problemas tales como el envejecimiento de las plantillas y la gestión del conocimiento en el sector público, que todo el mundo sabe que existen, pero que nadie remedia. Como todo en este país. No hay novedad.

IMPOSTURAS POLÍTICAS

 

“Y todo ello con un guión político en el que abundan las propuestas de franqueza, transparencia, ética y honestidad en cada frase, mientras el oyente pasmado solo percibe el finalismo de la actividad política y, al escucharlas, tiene el impulso de coger la billetera y el abrigo y salir despavorido. ¡Cuidado con quien usa esas palabras!” (Juan Ignacio Crespo, Por qué en 2017 volveremos a entrar en recesión, Deusto, 2016, p. 310).  

Tiempo de pensamiento débil, como bien afirma mi buen amigo Mariano Berges, filósofo atento a la política. Liderazgos inexistentes (no hay liderazgo donde no hay seguidores y todos “suspenden” en los sondeos de opinión). Gobierno en funciones ad calendas graecas. La política española se ha fracturado más aún. Cuatro fuerzas políticas estatales y un representativo número de grupos políticos nacionalistas, unos agrupados en el paraguas multiforme de “Unidos Podemos”, otros (los menos) por libre con discurso propio y afán pactista, mientras que también los hay (los más) que, bajo fórmulas independentistas absolutas, rememoran (bajo patrones de modernidad) el viejo carlismo decimonónico nunca definitivamente enterrado. En fin, un lío político en un país que está lejos de construir un ideal propio que le dé una mínima cohesión y una llama de ilusión colectiva, como bien recordaba recientemente el filósofo Javier Gomá en un espléndido artículo (“Democracia sin ideal”).

Una campaña deplorable, carente del más mínimo interés. Un agotamiento y distanciamiento de la ciudadanía “común” (la no “militarizada”) de esa política y de esos políticos. Unos medios cansinos y unos analistas políticos (nómina creciente en un país plagado de periodistas “autónomos” o en paro) especulando un día sí y otro también allí donde les dejan. Discursos planos, ideas vacías. No se sinceramente cómo hay gente que sigue aún atentamente ese deleznable espectáculo televisivo, radiofónico, en prensa de papel o en las redes. Masoquismo político-informativo del duro.

Los ciudadanos iremos a las urnas el próximo día 26-J exhaustos y desilusionados. Muchos lo haremos por responsabilidad cívica. Nadie en su sano juicio se cree la sarta de propuestas mentirosas que nos trasladan un día sí y otro también. El contexto económico-financiero marcará una vez más los límites de la política. Aunque la política finalmente sea la que se imponga. Y, como ha escrito Juan Ignacio Crespo, en 2017 entraremos en una nueva recesión. Nos pilla con un país anémico, con una desigualdad creciente, una gobernabilidad en el alero, una fragmentación banderiza sin puentes de consenso y, lo peor, con una economía y unas finanzas públicas debilitadas hasta extremos importantes. Según este autor, el sistema financiero español aguantará el golpe. Además, nos coge con una sociedad ayuna de valores. Los efectos de esa recensión sobre el paro (repunte de nuevo hasta un 25 %, aunque con caída rápida), sobre la inversión (caída o ralentización obvia) y sobre los recursos fiscales (sin duda menores en ese período) serán obvios. Nadie construye Estado Social con las arcas vacías, aunque Crespo es optimista con la extensión paulatina de la “renta mínima” (a pesar del revés de Suiza), con un escenario de materias primas bajas y con intereses negativos que paliarán las penurias de los deudores. No será una recesión tan duradera (unos 18 meses, calcula ese autor), pero será. Y luego vendrá el despegue, al parecer de ciclo largo. Veremos cómo nos pilla. Mientras tanto, a aguantar.

No valen, por tanto, propuestas insólitas e irreales, marcadas por la impostura propia de una campaña destinada a movilizar “idiotas” (en sentido clásico) más que a ciudadanos. No sirve de nuevo el engaño. Tampoco es razonable que se nos diga que van a bajar los impuestos inmediatamente o a medio plazo. Es poco creíble que se airee que se van a derogar (“adanismo político”) todas las leyes aprobadas hasta ahora o, al menos, las más polémicas (sobre todo si tienen implicaciones fiscales o económicas). Tampoco es de recibo difundir que el paro y la pobreza disminuirán drásticamente. No parece ser ese el escenario de los próximos dos años. Aunque algo se avance por necesidad “existencial” del propio sistema, pues la situación es explosiva. Vienen otra vez tiempos duros a corto plazo, al menos no “para tirar cohetes”. Y no estaría de más que, también en política, alguien con un brote de mínima sinceridad lo asumiera.

La impostura política, sin embargo, tiene grados. Cuando se entroniza a un ex presidente del Gobierno cuya gestión política ha sido una de las más discutibles de la democracia, se nos llama tontos, estúpidos o desmemoriados a los ciudadanos. Seamos sinceros: el problema catalán (en verdad, “el problema de España”), no se entiende en su deriva actual sin su “magnífica” política con el Estatuto de 2006 y la “ayuda inestimable” en ese proceso del PP y del TC, así como de un buen número de medios de comunicación, que todos ellos aunaron esfuerzos para empeorar las cosas; por no recordar la reforma del artículo 135 CE; o, en fin, cómo ha dejado a ese partido centenario llamado PSOE tras su dudosa gestión: en auténtica “caída libre”. Insulto directo a la inteligencia. Todo vale en un pueblo amnésico. Sin embargo, esa “ocurrencia” tiene su público o su caladero, donde tales palabras penetran: aquel amplio colectivo de población que no tiene memoria política, consume exclusivamente “telebasura política” o redes sociales, se retroalimenta de la imagen, entroniza la “estética” y se mueve en la instantaneidad de los dispositivos digitales. Lo que pasó ayer, menos aún lo que sucedió hace diez u ocho años, es algo que no existe. Irrelevante. No son pocos. La sociedad del espectáculo tiene muchos consumidores de esas características. Y lo saben.

La política actual no se dirime entre “vieja” y “nueva” política. La quiebra principal es de edad. Ciertamente, la política “vieja” atrae básicamente al electorado mayor (de más de 40 años), mientras que la política autodenominada “nueva” cala en la población joven (más cuando esta tiene menor edad), aunque también echa raíces en algunos mayores desencantados o sencillamente damnificados por la crisis. Esto parece estructural, al menos de momento. Los viejos partidos han mostrado una incapacidad absoluta de renovación. Cambian las sillas, no las caras. Rotación aparente o tramposa. Las nuevas formaciones atraen las pocas dosis de entusiasmo (o de cabreo movilizado) que aparecen en la escena política. Y este dato no es menor.

Bauman ha pronosticado que los populismos europeos serán perecederos. De momento, siguen creciendo. También entre nosotros. Y con qué fuerza. Tal vez, pasado el umbral de esta tercera crisis en el período de 10 años (a partir de 2019), cambie el escenario político como efecto derivado. No será fácil un cambio tan rápido como algunos aventuran.

La realidad pragmática de la política gubernamental, sin embargo, pondrá a todos en su sitio (al menos a quienes gobiernen), si es que alguna vez hay gobierno. Sea este del color que fuere o, en su caso, multicolor. La oposición, también sea cual fuere, seguirá echando mano del recetario populista. Sin embargo, la política hará acto de presencia. No se puede vivir sin ella. Al menos, si es así, que sea de la buena, como recordara Innerarity. Otro filósofo comprometido con la política. Algo de filosofía no viene mal a una política ramplona que, por lo que está demostrando en esta campaña, apenas se eleva dos palmos del suelo y juega, con más frecuencia de la habitual, a la impostura. Pero para que la filosofía impregne algo la política es necesario que esta “se deje”. Y aquí viene el problema: pasión y razón nunca van de la mano.

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2016: ¿APROBACIÓN PREMATURA?

“Robert Lowe, uno de los ‘Chancellors of the Exchequer’ de la era gladstoniana, formuló su definición de lo que era un Ministro de Hacienda: ‘Un animal que tiene que conseguir superávit'”.

“Nada muestra tan claramente el carácter de una sociedad como la política fiscal adoptada por sus gobernantes”.

(J. A. Schumpeter, Historia del análisis económico, Ariel 2012, pp. 461 y 844)

Desde hace algunos días, por no decir semanas, se viene insistiendo por parte del Gobierno central en que el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 se presentará en las próximas fechas ante las Cortes Generales y se aprobará antes de que se disuelva el Parlamento como consecuencia de la convocatoria de las próximas elecciones legislativas. Al parecer esa aprobación se pretende hacer a mediados de octubre, dos meses y medio antes de que acabe el actual ejercicio presupuestario.

Cualquier persona mínimamente informada sabe que, por lo común, las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado se publican en el BOE los últimos días del ejercicio presupuestario anterior, con la finalidad de que estén vigentes a 1 de enero del año presupuestario en el cual se deben aplicar. Ello es plenamente coherente con la singularidad que, tanto en el ejercicio de la iniciativa como en su peculiar tramitación, ofrecen estas Leyes anuales de Presupuestos: son el instrumento de política económica (en realidad de Política con mayúsculas) más importante que tiene todo Gobierno. Su finalidad es, nada más y nada menos, traducir las prioridades gubernamentales en políticas reales “con asiento” presupuestario y con un necesario equilibrio (al menos sobre el papel) entre gastos e ingresos.

Las preguntas son obligadas: ¿Puede un Gobierno “saliente” condicionar la política presupuestaria del Gobierno “entrante”, cuando no se sabe quién gobernará en 2016?, ¿Puede, en consecuencia, aprobarse la Ley de Presupuestos para 2016 en el mes de octubre, antes de convocarse elecciones y por las Cortes Generales que se disolverán de inmediato? (más…)