FUNCIÓN PÚBLICA

ALTA TENSIÓN POLÍTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA

 

“Fracasé rápidamente en el intento de aislarme en un pequeño entorno privado y protegido, y el motivo fue sencillamente que no existía tal entorno” (Sebastian Haffner, Historia de un alemán. Memorias 1914-1933, Destino, 2006, p. 223)

 

La función pública es una institución siempre sensible a las crisis políticas. Su afectación  es mayor o menor en función de varios factores. En esta entrada analizaré únicamente tres de ellos. Y, a partir de ahí, extraeré algunas hipótesis o escenarios de futuro. A saber:

El primer factor es el grado de consolidación real de la institución de función pública. Esta institución tardó mucho tiempo en asentarse. Y no lo ha hecho de forma efectiva más que en las democracias avanzadas. No fue una batalla fácil ni corta en el tiempo. En nuestro caso su proceso de afincamiento ha sido largo y desigual, ofreciendo aún espacios en los que sus pilares básicos no se han desarrollado plenamente u ofrecen algunas patologías estructurales.

No se puede hablar de institucionalización plena de la función pública salvo que se cumplan tres exigencias conceptuales básicas: 1) Profesionalización, vinculada principalmente con sistemas de acceso y carrera profesional basados en la libre concurrencia en condiciones de igualdad y en el principio de mérito; 2) Imparcialidad, principio existencial de la función pública, que debe ser respetado plenamente por quienes ejerzan circunstancialmente el poder; y 3) Garantía de inamovilidad del funcionario, poniendo así a este al abrigo de la (arbitrariedad) política.

Pues bien, las crisis políticas, sobre todo aquellas que implican procesos revolucionarios, insurreccionales (de cualquier carácter) o rupturistas, comportan habitualmente –con mayor o menor intensidad- el desfallecimiento de los tres presupuestos que sirven de base a la institución.

En tales contextos de crisis, la profesionalización se puede ver quebrada en el acceso (por ejemplo, a través de las “oposiciones patrióticas”, como las que se llevaron a cabo sin ir más lejos en el primer franquismo) o en la multiplicación del empleo público temporal, siempre muy vulnerable a la presión política. En esos complejos escenarios la imparcialidad es preterida, pues lo único que se exige en tales momentos son lealtades inquebrantables. Y, en fin, consecuencia de lo anterior, tal como estudié hace treinta años en la tesis doctoral (Políticas de selección en la función pública española 1808-1978, MAP, 1989), se ponen en marcha procesos de “selección negativa” (así los denominó Alejandro Nieto) que conllevan “purificaciones”, depuraciones, ceses en masa o purgas (dependiendo el tipo de régimen) en las plantillas de empleados públicos. Esas nóminas de empleados quedan así diezmadas y se reponen con fieles al nuevo sistema. Pero debe quedar claro que esas denostadas prácticas no son propias ni exclusivas de este país, pues ha habido innumerables precedentes, también en aquellos países que hoy en día representan las democracias más avanzadas.

El  segundo factor, estrechamente relacionado con el anterior, es el grado de politización que sufre la institución de función pública, entendido como penetración de la política en su estructura y funcionamiento. Si la profesionalización de la función pública es dominante, la politización es anecdótica o residual. Pero si aquella es débil y los valores básicos de la función pública no están plenamente asumidos (imparcialidad y neutralidad o mérito, entre otros, así como sometimiento al orden constitucional y a la Ley), la politización puede jugar como un factor de perturbación de primera magnitud en determinadas crisis políticas. En esos escenarios de debilidad institucional, el funcionario deja de actuar como decía Weber sin ira y sin prevención (ya no está alejado funcionalmente de la lucha política partidista), pasando a convertirse en una suerte de soldado de la política alineado exclusivamente con ella, con olvido por tanto de su papel existencial. Algo impropio de un sistema democrático y de una función pública profesional.

La politización puede adoptar, de todos modos, muchas otras caras: por ejemplo, llenar la alta administración de fieles al partido o partidos en el poder para que hagan de motor de la voluntad política explicitada a veces como mera decisión. También la politización supone multiplicar sin freno los puestos de libre designación en la Administración pública (muestra viva de la colonización política), con la finalidad de disponer así de un ejército de correligionarios que trasladen de forma muda las decisiones políticas, por muy contestadas que pudieran ser estas desde el plano técnico; o más sutilmente politizar es, asimismo, llevar a cabo una presión directa o indirecta sobre una función pública que en su estado de debilidad muestre escasa beligerancia con el poder. La expresión más extrema de esta forma de actuar es la que se dio en regímenes totalitarios. En estos últimos, el impresionante testimonio de Haffner recogido en el libro que abre esta entrada es inigualable, sobre todo para observar también cómo una función pública profesional (como era entonces la alemana) cae gradualmente en las redes de una expresión política total.

Y, en tercer lugar, un factor sustantivo en ese complejo binomio entre función pública y crisis política se encuentra en la naturaleza que esas crisis adopten. La Historia nos muestra muchos ejemplos, tal vez demasiados. Por no salir de nuestro marco y tampoco del propio de las democracia avanzadas, es cierto que en todo proceso revolucionario que supone la caída de un régimen anterior se suman con mayor o menor intensidad todas y cada una de las patologías descritas. Se pudo ver, así, en la Revolución francesa, pero también en los distintos modelos constitucionales que se ensayaron a partir de entonces en Francia desde 1789 a 1873, por no ir más lejos. A tal efecto, tanto el libro de François Furet (La révolution I y II, Hachette, 1988) como las imprescindibles impresiones de Tocqueville sobre la Revolución de 1848, dejaron claras esas tendencias de depuración de los escalafones funcionariales en momentos de honda perturbación política. Aunque ello no fue exclusivo de Europa. En este punto, los dos tomos del último libro de Fukuyama traducido al castellano (Los orígenes del orden político; y Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016) son reveladores. No puede haber Estado democrático sin una función pública profesional e imparcial.

En España, ya los liberales gaditanos implantaron a inicios del siglo XIX el denostado sistema de cesantías. Pero Fernando VII fue mucho más agresivo, al perseguir sin descanso a cualquier funcionario adicto a la causa constitucional e implantar más adelante (tras el trienio liberal) un sistema de purificaciones que describe magistralmente Benito Pérez Galdós en su obra El terror de 1824. 

Tras esa larga etapa de oscurantismo, volvió con fuerza el sistema de cesantías, pues los funcionarios dependiendo de la adscripción a una u otra opción política retornaban a sus puestos o eran sencillamente laminados por un cese fulminante. Y esto se produjo independientemente de cuál fuera la naturaleza del sistema político-constitucional o del gobierno de turno (conservador, moderado, liberal, progresista, republicano o franquista). En este sentido, un excelente libro para comprobar esa noria permanente de ceses y nombramientos de funcionarios marcados por una visión sectaria de la política (tan arraigada en nuestras mentalidad) es, sin duda, la obra colectiva Política en penumbra (Siglo XXI, 1996). Ese es el legado institucional heredado. Y, a pesar del tiempo transcurrido, todavía muestra huellas evidentes.

Pero, tras ese largo calvario, la institución de función pública (también en España, aunque de modo desigual y más tardío), echó raíces firmes. Las depuraciones masivas (al menos en Europa occidental) dejaron de darse, aunque los regímenes cambiaran de signo. La institución de función pública, por tanto, adopta una alta resistencia ante las crisis (y también ante las presiones) políticas, en especial cuando mayor es su grado de consolidación institucional y menos politizada está. Ello no quiere decir que, ante una crisis política grave, la institución de función pública no padezca, pero si se dan las premisas de una Administración impersonal (en términos de Fukuyama), la defensa de la institución y de sus miembros siempre es mucho más efectiva frente al mal gobierno, el aventurerismo político o al mero desorden o caos institucional.

Los problemas, sin embargo, no acaban ahí. Si se producen colisiones frontales entre orden constitucional y decisionismo político (legalidad versus legitimidad; o el retorno a la escena política del viejo enfrentamiento entre Kelsen y Carl Schmitt, saldado históricamente a favor del primero), el desgarro de la función pública puede ser un efecto inducido del contexto. En ese marco nadie, absolutamente nadie,  se libra de que la polarización política intensa traspase los muros de contención (más aún si estos son débiles o frágiles) de la función pública. Decir lo contrario es ignorar el pasado.

En esa hipotética circunstancia se abriría, así, un aparente dilema: ¿Qué “legalidad” obedecer?: la que es fruto de la decisión o la inserta en el orden jurídico constitucional vigente. Una función pública profesional no tiene dudas de alineamiento frente a esa cuestión. Plantear tal dilema, por ejemplo, en Alemania, Francia o Canadá, es un absoluto dislate. Plantearlo aquí como mera especulación también tiene, en principio, una respuesta clara y unívoca. Mas pueden surgir algunas dudas, por lo antes expuesto. La función pública solo se desgarra ante las crisis políticas graves cuando sus pies son de barro. Si se produce el derrumbe de la institución, la profesionalidad, imparcialidad e inamovilidad, pueden transformarse en valores inertes. Y si así fuera, la institución quedaría absolutamente  capturada, que es como decir muerta.

En verdad, pese al énfasis que se pueda exponer en el discurso político, se trata de un falso dilema. Cualquier funcionario, al margen de su propia ideología, procedencia o nivel, lo sabe. La función pública está al servicio de la sociedad, pero asimismo sujeta a un orden jurídico-constitucional del que no puede fácilmente desembarazarse. Un funcionario conoce perfectamente las consecuencias que se anudan a tal conducta.

Nada de lo anterior implica –y de necios sería no reconocerlo- que a la institución de la función pública se lo pongan fácil en determinados contextos, menos aún si la alta tensión política contagia y se traslada al sistema burocrático. Y ello se puede dar cuando se invoque, por un lado, el Derecho sancionador “propio” y, por otro, se saque a pasear al Derecho penal y a los tribunales de justicia.

Cuando la política actúa con vocación de pirómano y no hay bombero alguno que apague el incendio, la función pública deja de ser un cortafuego y se puede convertir ella misma fácilmente en pasto de las llamas. El edificio funcionarial puede quemarse totalmente o tener destrozos de tal magnitud que lo hagan poco menos que irreconocible en un futuro inmediato. El espacio burocrático se puede transformar, así, de forma burda e irresponsable, en campo de batalla político.

Pero que nadie se llame a engaño. Cuando surgen crisis políticas graves, la seguridad jurídica (y sobre todo la inamovilidad) de los funcionarios públicos, por muchas lecciones (impostadas) de normalidad que se quieran dar, entra potencialmente en una tierra de arenas movedizas o, si se prefiere, en un campo minado. Todo el mundo pretende ponerse a salvo. La tensión política se transforma en tensión existencial en lo que a la vida funcionarial respecta. Hay mucho en juego. El temor y la incertidumbre se apoderan de una cotidianeidad que se ha visto (¿sorpresivamente?) alterada de raíz. Ley de vida. Si esto se produce, retornarán (si no lo han hecho ya) viejos debates que presumíamos cerrados para siempre. Qué poco hemos aprendido.

OPOSICIONES [1]

 

“Ingresado el funcionario –sea por la puerta grande o por la puerta falsa- en la Administración, (…) el rasgo común es siempre una sensación de alivio existencial: ya tiene resuelta su vida para siempre” (Alejandro Nieto, La “nueva” organización del desgobierno; Ariel, 1996, p. 139)

 

Las “oposiciones” son una modalidad de proceso selectivo para el acceso al empleo público. Sus raíces, como ya se ha visto, se encuentran en el siglo XIX, de donde procede tan singular denominación.

La expresión, a pesar de su evidente arraigo y de estar recogida por la RAE como cuarta acepción, no es la más adecuada. Pero este es un tema menor. Lo importante es la esencia. Y, sobre ello, debo resaltar que las reflexiones que aquí se vierten se vuelcan solo sobre los niveles superiores de la Administración Pública (acceso a cuerpos y escalas o puestos de trabajo del grupo de clasificación A), que es dónde el sector público se juega su futuro.

Tradicionalmente, superar una prueba selectiva de ese carácter se ha vinculado con “ganar una oposición”, en cuanto que es un proceso competitivo: unos lo superan mientras que otros no. Su implantación se produjo como medio de taponar el clientelismo, el favoritismo y la arbitrariedad –que campaba a sus anchas- en el acceso a la función pública. Y para configurar ese freno institucional se apostó por un tipo de pruebas selectivas basadas en unos temarios (normalmente extensos) que se proyectaban sobre exigencias de contenido memorístico, aunque en algunos casos (los menos) trufadas con algún ejercicio práctico.

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. Al menos la sociedad lo ha hecho. La tecnificación de plantillas se impone: en Francia 4 de cada 5 plazas cubiertas lo son del grupo de clasificación A. También –aunque en menor medida- ha cambiado la enseñanza, por lo que ahora importa la universitaria (con la entrada en escena, si bien con dificultades y de forma muy irregular, del “espacio europeo de educación superior”). Este dato, junto con la irrupción de Internet, el desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, las redes sociales, así como esa sobreabundancia de información instantánea y de consumo inmediato a través de innumerables aplicaciones en dispositivos móviles sobre cualquier ámbito que se precie, no destierran el conocimiento memorístico, pero sí lo relativizan mucho.

Las pruebas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas caminan por otros derroteros, pues allí se da (aunque no en todos los casos) más importancia a las competencias vinculadas con las aptitudes y actitudes, que se acreditan fundamentalmente a través de tests y de entrevistas (por ejemplo: entrevistas estructuradas), y predicen, así, con mayor garantía la adecuación de la persona a las necesidades de la organización. La innovación, por tanto, ha arraigado ya desde hace años en los procesos selectivos de ciertos países. Algunos ejemplos de tales prácticas, tomados un tanto aleatoriamente, nos pueden servir de referencia: como es el caso de la Comisión de Servicio Civil de Canadá: https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html; o la Oficina de Selección de la Administración Federal de Bélgica: http://www.selor.be/fr/. Los test de inteligencia general, así como de personalidad, se imponen, junto con otras muchas técnicas. La función pública no necesita “empollones”, sino personas que presten servicios públicos profesionales de calidad, con capacidad de adaptación, respuesta, iniciativa, creatividad e implicación.

En cualquier caso, hay una auténtica anorexia de marcos conceptuales y, por arrastre, una ausencia de competencias básicas para ejercer cabalmente las funciones asignadas (al menos es un fenómeno que observo) por un buen número de quienes dirigen o trabajan en el sector público. Además, hay un déficit de actualización a través del estudio. Parte de la culpa la tiene el sistema de acceso: que pone “todos los huevos en la cesta” de la oposición. La formación light (todavía dominante) contribuye a ese abandono. También el sistema de designación en posiciones directivas o de responsabilidad. No menos importante es la (casi) general inutilización de la evaluación del desempeño como palanca de cambio. Presente en las leyes y ausente en la gestión. Preocupante. ¿Dónde están la buena dirección pública y los profesionales (funcionarios) de excelencia? Salvo excepciones, que las hay, no abundan. No porque no haya capacidades potenciales, sino porque no se estimulan. Afortunadamente, todavía quedan mirlos blancos y personas comprometidas en la función pública. Sostienen el tejado de lo público antes de que se hunda. Y hay que agradecérselo, aunque nadie se lo compense: a los buenos funcionarios, paradojas de la vida, se “les premia” con más trabajo.

Las oposiciones, no obstante, siguen gozando de predicamento social y de una cierta áurea de legitimidad. Nadie cuestiona a los funcionarios, porque en su día “ganaron” unas oposiciones; esto es, superaron un proceso selectivo. Nadie se pregunta cómo ni de qué se les examinó (por cierto de cosas que, por lo común, nada tienen que ver con el presente). Superar una oposición se convierte, así, en patente de corso. Es el acto más importante de una “carrera administrativa” que fomenta de ese modo “el quietismo”. Ganada la plaza, se puede dormitar. No obstante, sin evaluación no hay remedio. No sabemos objetivamente qué se hace ni cómo se hace: lo intuimos. Y punto. Una gran paradoja del “modelo”. Disfuncional a todas luces.

La oposición se considera un método objetivo, más aún en un país en el que la recomendación y el favor están todavía presentes por todas las esquinas. Y, ciertamente, lo puede ser, siempre que se plantee cabalmente. Actualmente, el problema real de las oposiciones no es ni su denominación ni tampoco su función como procedimiento de acceso a la función pública o al empleo público. Las objeciones que se pueden plantear frente a este procedimiento selectivo hacen referencia a su trazado o, por ser más preciso, en lo que afecta a su diseño. También a su configuración institucional, en particular a las (escasas) garantías materiales (no formales) que rodean su desarrollo. Veremos ambos temas, pero en entradas posteriores.

Antes, para cerrar este “aperitivo”, una observación previa: la oposición –en puridad- tendría que ser el procedimiento ordinario de acceso a la función pública, puesto que es el procedimiento selectivo que salvaguarda objetivamente con mayor intensidad los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

No obstante, el marco normativo vigente (TREBEP) acepta que tanto la oposición como el concurso-oposición sean los sistemas de acceso ordinarios al empleo público. Hecha la Ley, hecha la trampa: el concurso-oposición, a través de un empleador débil e irresponsable que acepta sin rechistar la presión de unos sindicatos (desatendiendo ambos el interés público que comporta un acceso democrático y exigente a una función pública o empleo público al servicio de la ciudadanía), se ha convertido, así, salvo en contadas excepciones, en el sistema ordinario de acceso al empleo público: nada mejor que “trucar” las pruebas edulcorando las bases. Tema muy viejo, hasta insultante, que los tribunales (empezando por el Constitucional) se han venido “tragando”. Tal vez sea hora de volver a los principios, esta vez constitucionales. Y reforzar su aplicación. Pero no me interpreten mal, bien planteado (siempre que la fase de concurso se diseñe correctamente y su peso sea proporcionado) el concurso-oposición es un buen sistema, pervertido es la antesala de la corrupción (no otra cosa es la quiebra del principio de igualdad, mérito y capacidad). Las cosas por su nombre. Que quede claro. Nada contra el concurso-oposición, todo contra su mal o perverso uso.

Hay a quien le cuesta entender que lo público lo pagamos todos. También la nómina de los funcionarios y de los empleados públicos. Y queremos (más bien es una exigencia democrática y funcional) que, como es obvio, quienes nos sirvan sean los mejores y lo sigan siendo en el ejercicio ulterior de sus funciones. Queremos médicos, profesores, policías y funcionarios o empleados públicos excelentes. No personas mediocres ni mucho menos amigos, clientes, familiares o colegas del colegio de quienes tienen el atributo de nombrarlos o contratarlos a través del “dedo democrático”, del que se vanagloriaba un necio alcalde (como expuso, en su día, Francisco Longo). Tampoco queremos “clientes” de los sindicatos. Solo buenos empleados.

Hay una idea que está muy arraigada en aquellos países con instituciones sólidas, no entre nosotros desgraciadamente. Y no es otra que la naturaleza democrática del acceso a la función pública. Profesionalidad de la función pública y democracia son cuestiones que no se pueden escindir. Quien no entienda esto no entiende nada de lo que es un Estado democrático. En la página Web de la Comisión de Función Pública de Canadá se explica perfectamente y en pocas palabras: el objetivo fundamental que se persigue es disponer de “una función pública no partidista, fundada sobre el mérito y representativa, al servicio de todos los ciudadanos”. Aclaremos que la igualdad en Canadá es consustancial al principio de mérito. En el Reino Unido, los principios en los que se asienta la selección son el mérito, la objetividad e imparcialidad y el carácter abierto de las convocatorias. El poder de los principios.

En España la oposición solo se aplica para el acceso a los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y en algunos otros casos más. Una minoría frente al reverdecer del concurso-oposición. Y eso es algo que se oculta. Todo lo más se intuye. En efecto, de forma imperceptible se vuelve a imponer de forma generalizada el procedimiento selectivo denominado concurso-oposición que, por su estructura y finalidad, debería ir dirigido a cubrir determinados puestos de trabajo que, por sus especiales características, exigieran acreditar experiencia previa contrastada o destrezas específicas. Pero, además, se pretende pervertir su esencia: no se premian méritos, se beneficia la antigüedad y otras menudencias formales. Sobre esto ya me despaché a gusto en la anterior entrada.

Se avecinan convocatorias ingentes de pruebas selectivas por “concurso-oposición”. En la sociedad de las TICS y de la transparencia es difícil ocultar lo obvio: no diga proceso selectivo cuando lo que pretende es otra cosa. Si no se hace con garantías, un proceso selectivo puede transformarse fácilmente en una estafa ciudadana. Habrá impugnaciones en cadena. Las soluciones no son neutras, menos cuando te juegas un “salario para toda la vida”. Como recordara hace más de veinte años Alejandro Nieto, el ingreso en la función pública produce “una situación de alivio existencial”: tener la vida solucionada “para siempre”. Veremos si es así en el futuro. Pero, de momento, hay mucho interés “económico” y “personal” en cosas aparentemente tan mundanas. Y eso trufa el debate. Más aún en un sociedad en la que el empleo (privado) está cargado de precariedad. Un empleo público, como afirma el profesor Joan Mauri, es un bien económico muy preciado, también en la sociedad de los millennials.

En conclusión, hay que recuperar el acceso a la función pública como principio democrático (pues así se encuadra ese derecho fundamental en el artículo 23 de la Constitución). Por tanto, solo quienes acrediten talento y virtudes en procesos competitivos y abiertos (sean interinos, temporales o candidatos en general) deben ser merecedores de un empleo público estable retribuido al servicio (siempre “al servicio”) del resto de la ciudadanía. Lo demás es jugar con fuego, sembrar vientos para que se recojan tempestades. Aboguemos por una selección de empleados públicos adaptada a los tiempos. Exijamos que nuestros funcionarios y empleados públicos sean los más cualificados, acreditándolo tanto en el momento de su ingreso como en el ejercicio de sus funciones. Es algo que nos merecemos. Y, además, lo pagamos. Es un derecho de esencia democrática. No solo un derecho fundamental, que también. El valor objetivo de una buena selección de empleados públicos es algo que no tiene precio. Enriquece a las instituciones y también a la sociedad. Lo contrario es miseria, que solo beneficia a estómagos agradecidos.

[1] Esta reflexión forma parte de una serie de entradas que, bajo el enunciado de La fragilidad del sistema de mérito, se están difundiendo en el Blog de la siguiente página: https://estudiosectorpublico.com/blog/  Allí el lector interesado podrá encontrar aquellas entradas que solo se difundan en esa Web, así como otras sobre Acceso al Empleo Público y Formación en el sector público.

Otras “Entradas-Post” sobre Acceso (Selección) al Empleo Público y Formación en el Sector Público puede hallarlas en nuestra Web: https://estudiosectorpublico.com/blog/

ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO: ENTRADAS “FÁCILES”[1]

 

“El poder de los funcionarios descansa en el saber especializado, ‘técnico’ en el sentido especializado de la palabra” (Weber, Escritos políticos, Alianza, 2008, p. 144”

 

El sistema de mérito en España tiene bases muy endebles, escasa tradición y muchos agujeros negros. Sin embargo, es un tema que ha merecido un tratamiento académico residual y un desprecio político absoluto. No está en la agenda. Ni se le espera.

A muy pocos les interesa airear las miserias que aquejan al empleo público en lo que a déficit de profesionalidad respecta. Los que están hacen su trabajo, unos de forma excelente, otros lo llevan a cabo bien y algunos otros (los menos) regular, mal o peor. Los hay que ni siquiera lo hacen. Pero los resultados no importan. Tampoco resulta relevante cómo se accedió al empleo o de qué manera se proveyó el puesto o con qué criterios fue nombrado o contratado. Ya está allí, “en la tierra prometida” (como diría el profesor Nieto) o en el lugar ansiado, unos con vocación de quedarse para siempre, otros por una temporada, cuanto más larga mejor. Siempre se está mejor en ese sitio que a la intemperie (esto es, que en el mercado).

Pero para comprender cabalmente el alcance del problema, en ausencia de estudios estadísticos fiables, puede ser oportuno hacer un breve listado o recordatorio, más bien telegráfico, de cuáles son los escenarios o agujeros negros donde el principio de mérito se difumina, declina, desfallece o simplemente es totalmente ignorado.

En este comentario me centraré solo en algunos agujeros negros que afectan a las primeras puertas que dan entrada o acceso al empleo público. A las que son “fáciles” de franquear, aunque no deberían serlo. A las “puertas falsas”, aunque a veces no lo sean. Dejo la reflexión de las oposiciones y de otros procedimientos de acceso para un momento posterior. También más adelante volveré sobre el desfallecimiento del sistema de mérito en la provisión de puestos de trabajo (libre designación), en el nombramiento de personal eventual y en los nombramientos de personal directivo en la alta Administración Pública, así como al acceso en el sector público institucional (ámbito especialmente grave donde el principio de mérito brilla, generalmente, por su ausencia).

Evidentemente será un repertorio incompleto, pero –una vez que hayamos identificado tales patologías- ese mapa nos podrá servir de guía para ver cómo podemos intentar “tapar” esos agujeros negros y reponer el principio de mérito al lugar que le corresponde en un Estado democrático, así como construir una Administración Pública y un sector público institucional basado en la igualdad material, en la profesionalidad y, por tanto, reforzar el valor de la imparcialidad y el servicio de la ciudadanía. Tarea hercúlea, necesaria; pero para iniciarla es bueno saber de dónde partimos.

Veamos las “dolencias” que presenta la que ya se ha convertido (en el ámbito autonómico y local, menos en la AGE) como la primera puerta de entrada (esto es, la regla y no la excepción) al empleo público:

1)      Reclutamiento. La publicidad y la transparencia efectivas son presupuestos básicos para que el sector público capte los mejores talentos. La difusión de cualquier oferta de empleo público, de las convocatorias de pruebas selectivas, pero especialmente –por lo que ahora importa- la cobertura de plazas interinas o de personal laboral temporal, es una exigencia básica del sistema de mérito. No siempre se hace. Y muchas veces se hace con poca intensidad. En ocasiones, con ninguna: ¿Por qué las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público institucional no difunden por todos los medios sus vacantes?, ¿no quieren captar a los mejores? La opacidad, la publicidad o transparencia insuficiente, esconde (en el peor de los casos) corrupción o (en el mejor) malas prácticas. Las técnicas de “reclutamiento” se han de mejorar y abrir a la sociedad (Universidades, redes sociales, portales de transparencia, medios de comunicación, etc.).

2)      Acceso del personal interino o laboral temporal. No pocas Administraciones públicas y buena parte del sector público institucional tienen (si es que los tienen) endebles sistemas de acceso de este tipo de personal, basados en pruebas que no acreditan el mérito de forma real o, incluso, asentados en modalidades de nombramiento o contratación de forma directa (por “razones de urgencia”), sin pruebas selectivas de ningún tipo (algo que se debería considerar ilegal, por vulneración del artículo 55 TREBEP). También en no pocos casos, esa “urgencia” se reviste con la entrega de un currículum y, todo lo más, alguna entrevista. ¿Cuántas personas han entrado así en la Administración y en su sector público? Decenas de miles. Y siguen entrando. La disposición adicional trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos para 2017 intenta poner remedio (aunque solo para el personal laboral) a estos problemas, pero dudo que lo consiga: recordar que se tiene responsabilidad por la mala aplicación de la contratación laboral no es decir mucho.

3)      El acceso a través de “bolsas”. Como bien afirmó el profesor Joan Mauri, este es un tema que está pidiendo a gritos un estudio monográfico. Las “bolsas” de candidatos tienen muchas procedencias. Las más limpias son la que encuentran su origen en convocatoria de oposiciones que los candidatos han superado sin plaza. Luego las exigencias se reducen (pero aún existen) cuando se recurre a los que aprobaron algún ejercicio (pero suspendieron otros o no se presentaron). Pero tales exigencias pierden más fuelle cuando las “bolsas” son de personal interino (en pruebas de acceso realizadas “ad hoc”; esto es, no para cubrir un puesto de trabajo específico sino para “formar una bolsa”), donde van corriendo los números en función de las necesidades de la Administración y del perfil más o menos idóneo (o de la propia casualidad o azar) de cada integrante de la bolsa. Y ya esos estándares se hunden en el caso de las “bolsas giratorias”, creadas en tiempos inmemoriales y a partir de las cuales se van cubriendo puestos de interinidad en el sector público en función de las vacantes. Hay personas que entran y salen constantemente de las bolsas. Unos tienen suerte y “pillan” un puesto de trabajo de interinidad estructural, los otros se conforman con ir saltando de puesto en puesto a la espera de caer en puesto estructural. Hasta que la bolsa se agota y vuelta a empezar. Las reglas de las bolsas son de “consumo doméstico”, si las hay. Normalmente son espacios “desregulados”. Sistema tercermundista para unas Administraciones del siglo XXI.

4)      Encadenamiento de contratos y su transformación en personal laboral indefinido no fijo (o personal laboral por tiempo indefinido). Aquí el acceso se produjo inicialmente a un contrato temporal. Unas veces con pruebas y otras tantas sin ellas. Pero, la falta de diligencia (o mirar hacia otro lado) de la Administración o la configuración de los programas como subvenciones anuales (que no exime de esa falta de diligencia), terminan enquistando a ese personal en las estructuras. En primer lugar, tal como ha recogido la STS de 28 de marzo de 2017, a través de ese insólito tertium genus que comporta esa figura de “nuevo tipo de empleado público” (un ejemplo pintoresco de las disfunciones que tiene nuestro sistema judicial cuando magistrados del orden social, por muy supremos que sean, interpretan y definen instituciones del Derecho de la Función Pública o del Empleo Público): no son, por tanto, personal laboral fijo ni tampoco personal laboral temporal. Son otra cosa. Ya tenemos otro engendro. Uno más para la colección de fantasmas de la función pública española. Una vez en esa condición, el siguiente paso es “estabilizarlos” mediante pruebas de acceso. Mejor que no sean muy exigentes, pues si no superan las pruebas la Administración deberá indemnizarles con veinte días por año de servicio (una vez más la STC de 28 de marzo de 2017 dixit): “opositores con cesantías”. Los puestos de trabajo y los presupuestos son “públicos”; a nadie importa (y menos aún a los jueces, sean de aquí o europeos) las consecuencias estructurales o económicas de sus decisiones: las pagamos los demás. Los problemas comienzan cuando esa doctrina jurisprudencial, más aún desde las sentencias de 14 de septiembre de 2016 del TJUE, está ya contaminando (como no podía ser de otro modo) a los funcionarios interinos y, asimismo, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Veremos cómo acaba.

5)      Acceso a través de un concurso-oposición “trucado”. Dejemos ahora de lado el procedimiento de concurso, que solo se aplica al empleo público laboral; pero sobre el que también habría mucho que decir, si se utiliza de forma inconveniente. Por lo que ahora interesa, el concurso-oposición es un procedimiento ordinario. Y bien ejecutado puede ser, sin duda, un excelente sistema de selección, como se dirá en su momento. Los problemas vienen cuando se diseña mal, se ejecuta deficientemente o, peor aún, cuando se hacen trampas en el solitario y se pretende “aplantillar” a los funcionarios interinos o personal laboral temporal (así como a indefinidos no fijos) con criterios de exigencia muy laxos en la fase de oposición con la finalidad de que puedan superar fácilmente las pruebas de conocimientos, destrezas y aptitudes, aportando “su mochila” en la fase de concurso (sea anterior o posterior) y, así, sumar lo necesario para que el aspirante “externo” (por muy brillante que sea) no les alcance. La jurisprudencia constitucional, construida en sus diez primeros años de existencia, fue muy complaciente (también muy laxa) con este fenómeno. Ahí sigue enquistada, como un mantra. Las circunstancias excepcionales de construcción de las administraciones públicas –se pretendía justificar- lo exigían. Ahora se utiliza el mismo argumento: el necesario recurso al personal laboral temporal o interino como consecuencia de la congelación de la oferta de empleo público en la larga época de contención fiscal, requiere el uso de esta vía como medio de “estabilización de las personas” en sus puestos de trabajo. No se estabiliza el empleo, lo hace el empleado “público”. Objetivo muy loable, siempre que el principio de mérito no sufra; pues en ese caso quien padecerá de por vida (no se olviden los impactos económicos y funcionales de esa mala decisión) será la Administración Pública y, sobre todo, el ciudadano. Los acuerdos sindicales Gobierno-Sindicatos de 29 marzo de 2017, pero sobre todo la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (que se aprobará en breve), no ayudan a reforzar el sistema de mérito. Permiten, corrigiendo el artículo 37.2 TREBEP, tal como ha recordado Joan Mauri en un excelente artículo publicado en la Revista de la Federació de Municipis de Catalunya, que “se negocie” la articulación de los procedimientos selectivos de estabilización de empleados públicos. Blanco y en botella: el sistema de mérito saltará por los aires, si nadie lo remedia.  Hay innumerables funcionarios interinos y, asimismo, personal laboral temporal o interino, que son excelentes o muy buenos profesionales: solo hay que exigir y posibilitar que lo acrediten. A ellos también les interesa objetivamente un proceso selectivo modélico; prestigiará su labor y condición a ojos de la ciudadanía. Pero un relajamiento del principio de mérito en este tema no puede servir para que quienes no acreditan capacidad profesional sean “aplantillados por motivos de antigüedad”. La Administración no es una entidad benéfica. La pagamos entre todos.

6)      Otras vías de acceso al empleo público estructural. Aparte de las citadas, hay otras vías de acceso en las que el principio de mérito desfallece en no pocas ocasiones. Baste aquí con citarlas, pues requerirían un espacio mucho más amplio, del que ahora no quiero disponer. Por no hablar de la “contratación de externos” que se internaliza (patología que abunda en el mundo local). Por un lado, los procesos de funcionarización del personal laboral, con toda la problemática y complejidad que plantean, se hacen en no pocas ocasiones con exigencias muy exiguas en lo que a criterios de mérito respecta. Tema tratado en detalle, entre otros, por Xavier Boltaina, a cuyos trabajos  me remito. Más complejidades presenta, por otro, la inserción de personal laboral “externo” (sea procedente del sector público institucional hacia la Administración matriz o sea consecuencia de procesos de rescate o incorporación de servicios públicos, entre otras circunstancias). La disposición transitoria vigésima sexta de la LPGE para 2017 pretende poner coto a esa tendencia, vedando que puedan adquirir la condición de “empleados públicos”. Veremos cómo termina ese tema, pues aún falta tramitar la Ley de Contratos del Sector Público.

En suma,  el sistema de mérito hace aguas en la primera fase, probablemente la más crítica por lo que ahora diré, del proceso de incorporación de personas al empleo público. Sirve, por lo común, para incorporar personas, pero no las mejores ni menos aún para captar talento. Muchos de estos vicios o patologías son meros fallos de planificación y de gestión de recursos humanos (o de personas) del sector público. Problema grave. En efecto, no hay planificación ni tampoco buena gestión de personal. Tampoco hay previsión de efectivos. Y esta puerta de entrada “excepcional” (así se califica por las leyes), se está transformando en la puerta de entrada “falsamente ordinaria”. Algo que se debería corregir de inmediato. Pero, al parecer, a nadie importa. Menos aún a muchos de quienes tienen responsabilidades políticas o directivas, pues los temas de personal “queman”, desgastan y mejor dejarlos como están.  Una mente cortoplacista no puede pensar de otro modo.

Pero siendo grave lo anterior, puede serlo más aún las consecuencias que este pésimo diseño de “la primera entrada” en la Administración se tiene. Si no se corrige adecuadamente y se perpetúa en el tiempo, el sector público español está condenado a vivir atado a la mediocridad y con unos costes económicos inasumibles para la ciudadanía. El cierre aún importante y por un tiempo de la oferta de empleo público seguirá disparando la interinidad y la temporalidad en el empleo público. Sin un sistema de acceso a esos puestos que evalúe de forma cabal el mérito y la capacidad de los candidatos, el problema se reproducirá eternamente. Y ya saben: la primera puerta “falsa” abre más tarde o más temprano la segunda. Después vendrá la tercera, de la que hablaremos en otro momento. Todas ellas, salvo excepciones, fáciles de franquear hasta ahora. Así, con toda franqueza, no se construye nada serio. El “saber especializado o técnico” –como exponía Weber- no se acredita suficientemente y se pierde una condición existencial de la función pública. Ya saben quiénes pagarán los platos rotos.

[1] Esta reflexión forma parte de una serie de entradas que, bajo el enunciado de La fragilidad del sistema de mérito, se están difundiendo en el Blog de la siguiente página: https://estudiosectorpublico.com/blog/  Allí el lector interesado podrá encontrar la primera entrada de la serie y, en su caso, las que sigan a la actual.

 

 

 

 

El EMPLEO PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS DE 2017

 

Introducción

El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 contiene importantes cambios en la política de contención fiscal de los últimos años en lo que a oferta de empleo público se refiere. Pero, además, viene acompañado de algunas otras medidas de trascendencia ineludible en el ámbito del empleo público. A la espera de que “el disputado voto” del parlamentario “176” dé el plácet a tan importante Ley, puede ser oportuno exponer en esta entrada cuáles son las líneas maestras de ese marco presupuestario del empleo público por el que se aboga en el citado proyecto, al menos en sus líneas sustantivas. Dejemos los matices para otra ocasión. Sobre todo para cuando se apruebe la Ley, si así fuera.

En efecto, por lo que afecta al acceso al empleo público parece advertirse un cambio de tendencia. Tras muchos años de una dura política de contención presupuestaria que ha comportado una congelación de las ofertas de empleo público y un correlativo envejecimiento de las plantillas del sector público, así como altas tasas de temporalidad y efectos muy perjudiciales sobre la no incorporación de talento joven a las estructuras del empleo público, da la impresión de que se inicia un proceso (gradual, pero irreversible) de “deshielo” en la congelación de las ofertas de empleo público en todas las administraciones públicas y entidades de su sector público institucional.

Todo apunta que en los próximos ejercicios presupuestarios, salvo algún posible sobresalto temporal como consecuencia de un repunte ocasional de la crisis financiera (según diagnóstico de Juan Ignacio Crespo para este mismo año 2017), esa tendencia de incremento gradual de las ofertas de empleo público en los años venideros será imparable. La alta temporalidad en el empleo público, la no cobertura de vacantes como consecuencia de las medidas restrictivas en materia de personal y la propia pirámide de edad de los empleados públicos no conduce a otra salida, al margen de que se puedan amortizar muchas plazas instrumentales y apostar por una necesaria tecnificación y polivalencia en los puestos de trabajo, pues la Administración Pública no puede quedarse al margen de los profundos procesos de transformación existentes en su entorno más inmediato. El estado de descapitalización del sector público es preocupante y las restricciones de oferta de empleo público, con impactos muy dudosos sobre la contención del déficit, no han hecho sino agravar esa tendencia.

El “deshielo” de la congelación de ofertas de empleo público

El proyecto de Ley de Presupuestos para 2017 da algunos pasos (tímidos todavía) en esa dirección. El “deshielo” de la congelación de las ofertas de empleo público ha comenzado. Aparecen los primeros síntomas. Veamos algunas de sus manifestaciones, en todas aquellas previsiones que tienen el carácter de normas básicas (y, por tanto, aplicables a todas las administraciones públicas):

  • Si bien es cierto que la tasa de reposición general sigue fijada en el cincuenta por ciento de las vacantes del ejercicio presupuestario anterior, el proyecto amplía en algunos casos los ámbitos o sectores prioritarios que pueden alcanzar el cien por ciento de las vacantes. Esto, también es verdad, resuelve pocas cosas, atendiendo al criterio de cálculo de la tasa de reposición. No obstante, el artículo 19.Uno, 2, del proyecto especifica cuáles son esos ámbitos y sectores prioritarios.
  • Pero las grandes novedades no están ahí. Si no que se dan en la puesta en marcha de los denominados “procesos de estabilización del empleo temporal” que vienen acompañados de una “tasa adicional”. Sus modalidades son dos, ambas recogidas en el importante apartado 6 de ese mismo artículo 19, Uno. En la primera se pretende estabilizar el empleo en sectores con alto contenido prestacional o de especial sensibilidad, que siguen en algún caso la estela de la oferta de empleo público impulsada por el Real Decreto Ley 6/2017, de 31 de marzo; pero que se abre a nuevos e importantes ámbitos. Esa “tasa adicional” para la estabilización de ese empleo temporal “incluirá hasta el 90 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016. Los sectores sobre los cuales se puede proyectar esa “tasa adicional”-sin entrar ahora en matices- son:
    • Educación
    • Sanidad
    • Administración de Justicia
    • Servicios sociales
    • Policía Local
    • Gestión tributaria y recaudación
    • Inspección de servicios y actividades
  • La segunda modalidad de “tasa de reposición adicional” tiene asimismo un objeto muy preciso: la estabilización del empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del EBEP, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal.
  • Por su parte, el artículo 19, Dos (regulación reiterada también para el sector público institucional), prevé que la duración de los contratos temporales o el nombramiento de personal interino “no podrá ser superior a tres años, sin que puedan encadenarse sucesivos contratos o nombramientos con la misma persona por un período superior a tres años”. Regla que se aplica (observen bien) “a la persona contratada o nombrada”, lo que pretende reducir drásticamente la temporalidad “pro futuro” en el empleo público y promover que esas plazas se oferten y convoquen para su provisión definitiva o se amorticen, si son para programas temporales. La previsión se cierra con una advertencia (luego reiterada para la contratación laboral por la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto): las actuaciones irregulares en esta materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades de acuerdo con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas. Aviso para navegantes.
  • En lo que afecta a la contratación indefinida por parte de las sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales, en la disposición adicional decimoquinta se establece que, si tales entidades gestionan servicios establecidos en el artículo 19.Uno, 2 podrán, “siempre que quede justificada la necesidad (…) para la adecuada prestación del servicio o realización de la actividad”, acudir a la tasa del 100 por ciento. Pero si la sociedad mercantil o EPE no pertenece a ese ámbito de actividad, solo si hubiera obtenido beneficios en dos de los tres últimos años podrán realizar contratos indefinidos con un límite del 100 por ciento de su tasa de reposición. Y, si no tuviera tales beneficios, como norma de cierre, el límite se fija en el 60 por ciento. Pero adicionalmente podrán convocar procesos de consolidación del empleo temporal hasta un límite del 15 por ciento.
  • Por lo que afecta a las fundaciones y a los consorcios (disposiciones adicionales decimosexta y séptima, respectivamente) las reglas son más o menos similares: 50 por ciento de tasa de reposición, pero si esas entidades prestan actividades o servicios establecidos en el artículo 19, Uno, 2, la tasa se podrá elevar hasta el 100 por ciento, siempre que se justifique la necesidad.

En suma, de aprobarse el proyecto de Ley, las administraciones públicas y entidades de derecho público vinculadas o dependientes podrán proceder a aprobar ofertas de empleo público que contengan un número muy amplio de plazas en determinados sectores, que darán lugar con posterioridad a las pertinentes convocatorias de pruebas selectivas. Las demás entidades del sector público podrán, asimismo, proceder a la contratación indefinida en las condiciones expuestas (previa convocatoria pública y garantía de libre concurrencia). Sin duda serán convocatorias (al menos las de las administraciones públicas y en los supuestos de tasa “adicional” de reposición) que agruparán un buen número de plazas en no pocos casos, con las dificultades de gestión que este tipo de procesos conlleva. Además, esos procesos se realizarán probablemente con formatos de pruebas (dado el carácter masivo de aspirantes que se espera) que tendrán como objetivo “no confesado” aplantillar a los empleados públicos temporales. Ciertamente, los macro-procesos selectivos no son el vehículo idóneo para marcar la diferencia cualitativa entre diferentes aspirantes, menos aún cuando nacen condicionados por esa circunstancia objetiva: estabilizar empleo temporal. Pero ha de dejarse constancia que la estabilización es “de plazas, no de personas”. Algo que remarca el proyecto. Y que con frecuencia se olvida.

Si a todo lo anterior unimos la línea jurisprudencial abierta tras las sentencias de 14 de septiembre de 2016 (y sucesivas) del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (así como sus relevantes impactos en la jurisdicción ordinaria española), no dejan de plantearse incógnitas importantes; pues se introduce presión no solo a quienes ocupan plazas temporales sino también a las Administraciones Públicas que, en caso de cobertura reglamentaria de las vacantes por otra persona que no sea el interino, laboral temporal o “indefinido no fijo”, se podrán ver en la obligación de indemnizar a ese personal temporal o “indefinido no fijo” (en este caso, según la STS, Sala de lo Social, de 28 de marzo, con veinte días por año de servicio).

No se le ponen fáciles las cosas a la Administración Pública: si es celosa (como debe ser) en la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, las consecuencias de esa diligencia constitucional pueden crearle un serio quebranto financiero. Encrucijada compleja. Pero la ciudadanía no debe pagar los platos rotos de una política de previsión de efectivos inexistente. Aunque al final, los terminará pagando: si las pruebas selectivas son serias, habrá que indemnizar; si no lo son, se terminará perjudicando a los candidatos “externos” o “noveles” que no podrán acreditar el mérito ni la capacidad en términos de igualdad. Siempre metidos en el mismo bucle, casi cuarenta años así.

Algunas otras novedades importantes del proyecto

Pero las novedades del proyecto de Ley de Presupuestos no se detienen ahí. Hay otras, aunque solo me quiero detener en dos de ellas, ambas enormemente importantes. Al menos dar noticia, pues cualquiera de las dos requeriría un estudio detenido.

  • La primera ya es conocida, aunque todavía con escasa difusión. En efecto, la disposición adicional vigésima séptima del proyecto –con “vigencia indefinida”- incorpora una serie de limitaciones a la incorporación del personal laboral al sector público. Por medio de tan singular disposición, se afirma que no tendrán la consideración de empleados públicos ni podrán ser incorporados en una Administración Pública o entidades de derecho público aquellos trabajadores procedentes de contratas de obras o de servicios públicos cuando se extingan los contratos ya sea por resolución o contrato, así como por otras circunstancias. Tampoco adquirirán esa condición de empleado público aquellos trabajadores que presten servicios en sociedades mercantiles, consorcios o fundaciones que vayan a integrarse en una Administración Pública. Unos empleados, por tanto, que pueden prestar servicios en entidades de Derecho Público e, inclusive, en las Administraciones Públicas, pero que no serán empleados públicos, según el artículo 8 del EBEP. Se quedan en tierra de nadie. En fin, poniendo las “cosas fáciles” a los procesos en marcha de remunicipalización de servicios, entre otras cuestiones. Y, por si ello no fuera poco, si se produjera el primer supuesto (contratistas de concesiones de obras o servicios públicos) en caso de cumplimiento de una sentencia judicial o de que tal personal sea incorporado a una sociedad mercantil por medio de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, tales incorporaciones se contabilizarán como personal de nuevo ingreso a efectos del cómputo de la tasa de reposición de efectivos. Tampoco tendrán, obviamente, condición de empleados públicos, pero además dispondrán de esa penalización. En fin, para pensárselo dos veces. Aunque habrá que ver cómo evolucionan jurisprudencialmente estos temas.
  • La segunda no es sino concreción de lo ya expuesto en el artículo 19, Dos, del proyecto. Pero de forma más detallada y con el foco puesto esta vez de forma exclusiva en la contratación laboral. Así, la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto establece tres reglas. La primera, que la contratación laboral en las Administraciones Públicas y entidades dependientes (también sociedades mercantiles) debe formalizarse siguiendo lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores, la Ley de Presupuestos Generales del Estado y los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad. Hasta ahora el precepto no añade nada que no se dijera antes, aunque ello no implica que se cumpliera. La segunda, confiere a los órganos competentes en materia de personal la responsabilidad del cumplimiento de tal normativa, velando por evitar cualquier irregularidad en la contratación laboral temporal “que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo”. Esta condición, además, solo se podrá adquirir por resolución judicial: nada puede hacer al efecto la Administración Pública. Y la tercera, ya explicitada, las actuaciones irregulares (no se olvide también en el caso de personal laboral temporal y funcionarios interinos que extiendan más allá de tres años su vínculo con la Administración) darán lugar a la exigencia de responsabilidades por parte de los órganos competentes. Asimismo, se emplaza a que las administraciones públicas elaboren criterios de actuación en sus respectivos ámbitos para asegurar el cumplimiento de estas normas. Por tanto, manos a la obra; el tiempo de los “indefinidos no fijos”, figura distorsionada donde las haya, parece entrar en su recta final. Ya veremos si es verdad. Al menos se intenta.

A modo de cierre

Y esto es, a grandes líneas, lo que nos depara este proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 en materia de empleo público. Al menos algunas de las cosas más relevantes. Sin duda las citadas lo son. Sobre el empleo público se cierne una situación desastrosa (con marcadas secuelas) tras una larga y profunda crisis fiscal. Estas medidas, sin embargo, son parches. No resuelven el fondo del problema. En muchos casos, lo sortean. Parece que el Gobierno no se atreve a dar un paso más en ese inevitable proceso de regularización de plantillas sobrecargadas de temporalidad. Lo tendrá que hacer, por mucho que ello suponga afectaciones importantes en algunos casos al principio de igualdad y de mérito (Véase, AAVV, El empleo público en España: Desafíos para un Estado democrático eficaz, Instituto de Estudios Económicos, 2017, pp. 107 y ss.). Pero, vista la cuestión en perspectiva, el problema de fondo no es ese, sino cómo hacer frente al envejecimiento clamoroso de las plantillas del sector público, a la pérdida de conocimiento que este proceso comporta y a la necesidad de redefinir qué tipo de empleo público (en función de qué necesidades futuras) requieren las Administraciones públicas en las próximas décadas. Pero ese es otro tema, abordado monográficamente por un número de la Revista Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (número especial 1, 2017; publicada en abierto en la página del IVAP). Un tema al que, de modo incidental, me acabo de referir en otro lugar, al que simplemente reenvío a quienes quieran tener una visión complementaria de la aquí expuesta (“Acceso al empleo público: ¿cambio de escenario?”: https://estudiosectorpublico.com/blog/).

Las cosas deberán cambiar si las administraciones públicas pretenden seguir siendo instituciones al servicio de la ciudadanía. No hay otra solución, al menos si se busca la supervivencia existencial de esa institución que hoy en día se conoce como “empleo público”, muy desdibujada y con una necesidad inaplazable de ser redefinida. Solo hay un camino: la profesionalización real y efectiva, así como el imperio del principio de mérito. Sin atajos.

TRANSPARENCIA OPACA (EN LA FUNCIÓN PÚBLICA)

“Hoy nos ponemos al desnudo sin ningún tipo de coacción ni de prescripción (…) En vista de la cantidad y el tipo de información que de forma voluntaria se lanza a la red indiscriminadamente, el concepto de protección de datos se vuelve obsoleto” (Byung.Chul Han, Psicopolítica, Herder, p. 25)

“La administración pública es un trabajo de expertos (…) Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad” (A. Weeks, Psicología de la ciudadanía, KRK, 2012)

Comenzó la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) “redactando” (como auténtico legislador “de facto”) el actual artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (enunciado tan largo para tan poca “chicha”). Allí, “puso sus condiciones”. Siguió el Criterio conjunto, desacertado a todas luces, 1/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con la AEPD, negando que las retribuciones de todos los funcionarios se pudieran conocer en sus detalles a través del derecho a la información pública  porque tal medida afectaba a sus datos personales, no así las de aquellos cargos públicos o altos funcionarios designados por libre designación, pues esta información “si que interesa” a la ciudadanía, no la otra de quienes han sido nombrados por “concurso”. En este caso prevalece el derecho de protección de datos personales y declina (o desaparece) el derecho de acceso a la información pública. Las formas se meriendan a la materia. Una pobre argumentación que va contra la evidencia.

Esta insigne doctrina de tan altas autoridades “independientes” tuvo continuidad en el estrecho esquema mental (aunque pretende, si bien no lo consigue del todo, ampliar algo su foco) del Criterio 1/2016, también conjunto del CTBG y AEPD, que sigue con la cantinela de que la protección de datos “protege” a los funcionarios (empleados públicos) y deja al pie de los cañones a los altos cargos y al personal eventual (aunque en este caso admite el escrutinio de los “Subdirectores”, pues son libremente designados). Ya se sabe: la política demonizada, la función pública entronizada. Unos hacen todo mal y otros todo bien. Dualismo público. Asimismo, en este espinoso (y mal tratado) tema de las “agendas” y, en particular, de las “reuniones”, lo importante no es quién se reúne y para qué, sino la “jerarquía” que ostenta el “reunido” en esa Administración Pública o en la empresa que ejerce la interlocución (no así con los “asesores externos”, también blindados). Dos varas de medir de nuevo: la transparencia abre el foco por lo alto y se cierra por lo medio y bajo. Absurdo, a todas luces. La luz, por tanto, pierde intensidad mientras se inclina, hasta convertirse en oscuridad. De nada valen Recomendaciones de corto vuelo.

La guinda, sin embargo, la está poniendo la Agencia Vasca de Protección de Datos, que está inmersa en una auténtica cruzada contra la difusión por medio de publicidad activa de los datos de identificación de los funcionarios públicos de un municipio y de que estos se hagan públicos en su Web o en su Portal de Transparencia. Se trata del Ayuntamiento de Ermua, municipio ejemplar en otras tantas cosas, que mantiene una lucha sin cuartel por defender una causa, al parecer, imposible: que los ciudadanos de esa localidad sepan quiénes son sus funcionarios, en qué unidades administrativas trabajan, a qué se dedican y cuánto cobran. ¡Algo insólito en tiempos de transparencia!

En efecto, ¿Por qué va a “saber” la ciudadanía cómo se llama un funcionario policial o cualquier empleado público municipal, dónde trabaja, cuál es su correo electrónico profesional o cuánto cobra?, ¿Cómo se le ocurre a la ciudadanía pretender “saber” quién es el secretario del Ayuntamiento (como irónicamente afirma siempre ese mismo funcionario público)? ¡Eso no puede ser público!, ¡A quién se le ocurre! La publicidad activa se “desactiva” cuando de funcionarios se trata. El “derecho al saber”, directamente se niega. Los datos personales, interpretados por algunos talibanes de la protección de tales, es lo que se trata de proteger. Da igual que sean servidores “públicos” y es asimismo indiferente que cobren de los impuestos que paga la ciudadanía. Lo “personal” se impone, más si es “dato”. La condición de servidor público es vicarial, adjetiva. Lo público preterido hasta la insignificancia por el nombre y apellidos (y otros “datos profesionales” conexos), que se deben preservar del conocimiento ajeno. El derecho de acceso a la información pública pierde siempre por goleada cuando se tropieza con la protección de datos. Al menos a juicio de “las Agencias de protección de Datos”. Veremos qué dicen los tribunales frente a un supuesto que, a mi juicio, es más claro que el agua cristalina. Habrá que seguir este “caso Ermua”, del que se hablará en el futuro.

Ser funcionario público, por tanto, da patente de corso: a la ciudadanía no le interesa ni quiénes son sus servidores públicos ni qué hacen ni tampoco qué puestos ocupan, menos aún qué cobran y por qué, tampoco si asisten o no a reuniones donde se deciden cosas importantes, aunque sean ellos quienes las proponen y, en no pocos casos, las avalan o informan. Solo se ve la jerarquía: la forma, no la sustancia. El funcionario es un “tapado”, ser insignificante, que nada representa. Lo que haga o no haga ni cómo lo haga o de qué manera atienda, es indiferente a la ciudadanía, aunque esta pague sus retribuciones, permisos, vacaciones, “moscosos”, “canososo”, prestaciones sociales varias y otras zarandajas. Insólito, de verdad. La privacidad del funcionario como vaca sagrada. Lo de la India es una memez, al lado de esto.

Son cosa tan elementales que da bochorno explicarlas. Tanta transparencia para convertir las cuestiones más obvias en argumentos pobres de un jurista educado en un formalismo rancio. La letra de la Ley ahoga, si no se sabe interpretar debidamente. La ciudadanía no tiene “derecho” a saber nada de sus funcionarios, menos aún a “identificarlos”. Si todo esto es así, como parece, creo que este invento de la transparencia comienza a parecerse cada vez más a una enorme estafa o a un esperpento. O, peor aún, algo que solo sirve para matar “animales políticos” que son los culpables de todos los males que nos aquejan. Chivos expiatorios. Para que todos nos escandalicemos de los malos políticos que tenemos y lo buenos que son (somos) los demás. En fin, mejor no seguir.

Así las cosas, a los funcionarios (aquellos que pasaron en su día una oposición, cuyo contenido han olvidado o el paso del tiempo ha convertido en inservible; o aquellos otros que entraron por la puerta de atrás o, incluso algunos, por la puerta falsa) son personajes a los que no se les puede ni siquiera despeinar. Sus “datos personales” son inmaculados, la información pública fenece frente a tal vigor del dato sumado a la persona: identificarlos es una herejía. Deben permanecer en el oscurantismo más blindado. Nuevamente lo repito: absurdo, a todas luces. Pero se quedan tan anchos “interpretando la (letra de la) ley”. La transparencia en manos de “funcionarios” (no se olvide que lo son) tan “sensibles a los datos”, se convierte en pura opacidad. A pesar del preciso diagnóstico de Byung-Chul Han (el concepto de protección de datos está hoy en día obsoleto) y a pesar de la cabal reflexión de Weeks escrita en 1917, esas “modas” a nosotros no parecen afectarnos: seguimos anclados en etapas pretéritas, también defendiendo un concepto absurdo de protección de datos y no poniendo las energías donde debiéramos. “Nos dirigimos –en palabras del filósofo alemán-coreano- a la época de la psicopatología digital”. Y, sin embargo, nos dedicamos a proteger los datos de unos funcionarios para que nadie sepa a qué se dedican y qué hacen. Un derecho de protección de datos bulímico y un correlativo “derecho al saber” anoréxico. Energías mal empleadas. Nada será creíble de la transparencia pública con esos débiles mimbres.

¿UNA FUNCIÓN PÚBLICA SIN VALORES?

 

“El desafío para la reflexión es pensar cuidadosa y críticamente sobre qué valores deben guiar las decisiones (y la actividad profesional) de los funcionarios y empleados públicos; así como conocer las metodologías utilizadas a nivel macro y micro para establecer marcos de integridad traducidos en Códigos Éticos, formación y capacitación” (Programa XXII Congreso Internacional del CLAD, a celebrar en Madrid 14-17 noviembre de 2017)

 

Un déficit de partida: Los “principios” del “empleo público” en el EBEP

Esa institución que conocemos como empleo público, una suerte de solución mestiza entre la relación funcionarial y la laboral, ha terminado por incorporar a su funcionamiento actual los elementos más perversos de uno y otro modelo. No puedo detenerme en explicar con detalle esas lacras adheridas, pero algunas son muy visibles y, además, se han enquistado hasta el punto de diluir o desdibujar la noción de “servidor público” que debe estar detrás de cualquier persona que preste actividad profesional en la Administración Pública, cuya única y exclusiva finalidad (o, si se prefiere, su ADN profesional) debería ser servir a la ciudadanía, que es –da pudor recordarlo- quien sufraga con sus contribuciones los salarios de tales personas.

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) intentó –de forma un tanto voluntarista- incorporar a esa figura híbrida de nuevo cuño (“empleado público”) una serie de principios y un código de conducta. La exposición de motivos de la Ley 7/2007 dejó una tímida huella de ello. Estas eran sus palabras: “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta”. Aunque de inmediato metió la pata: pues relacionaba esas conductas con el régimen sancionador. Ética y Derecho se mezclaban con escaso acierto.

Vaya por delante que no son las leyes (ni cualquier otra disposición normativa) instrumentos adecuados para vehicular la aprobación de códigos de conducta, en cuanto que estos, por lo común, son expresiones de una “autorregulación” que se aleja del Derecho como ejercicio coactivo de las normas. Pero eso no fue lo más grave; pues las leyes pueden perfectamente incorporar valores o principios, que actúen como polos de integridad de sus respectivas instituciones. Y es oportuno que lo hagan. No hasta el punto en que llevó las cosas el EBEP, en cuyo artículo 52 (por lo demás ignorado de forma absoluta en la práctica cotidiana de nuestras administraciones públicas) incluyó un desordenado listado que recoge nada menos que quince principios, y ni siquiera los define en sus contornos.

Solo su mero enunciado ya nos advierte de la confusión existente entre valores y principios de actuación o de las tensiones contradictorias entre algunos de ellos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

Como expuso en su día Daniel Innerarity, nada peor que “poner todo manchado de principios”; con ello se devalúan hasta hacerlos prácticamente disfuncionales o, lo que es peor, hasta ser puramente ignorados. En términos similares se había expresado antes Savater: principios pocos, pero precisos.

Con ese batiburrillo de principios que incorpora el EBEP no cabe extrañarse de que el empleo público en España esté desnortado. No tiene guía ni faro por el cual orientarse (pues esta es una de las funciones típicas de la ética, en este caso pública). Tras diez años de vigencia del EBEP, probablemente ningún empleado público sabría citar cuáles son esos principios que sirven de base al empleo público como institución. Todo el mundo, políticos, empleados y sindicatos se los han tomado a broma. Y, mientras tanto, la institución del empleo público sigue hundiéndose en el fango.

Idea-fuerza:

No hay función pública que se precie sin valores. Y convendría tener esta idea muy clara. Cabe retornar de inmediato a recuperar los valores de la institución, como único medio de reforzar su prestigio, integridad, imparcialidad, así como su profesionalidad, con el único fin de apuntalar la erosión de confianza pública que –con excepciones tasadas- hoy en día padece el empleo público.

 

Algunas experiencias comparadas: Reino Unido, Francia y Canadá.

Para ver la importancia que los valores tienen en un correcto diseño institucional de la función pública (algo por lo que viene abogando desde hace años la OCDE, también en su propia organización), nada mejor que observar qué han hecho otras democracias avanzadas. Traeré a colación solo tres ejemplos, aunque se podrían multiplicar.

En el Reino Unido, el Civil Service Code configura la institución en torno exclusivamente a cuatro valores, que define y acota:

       Valores del Civil Service del Reino Unido

  • Integridad: implica situar las obligaciones del servicio público por encima de los intereses personales del funcionario.
  • Honestidad: actuar con veracidad y de forma abierta o transparente
  • Objetividad: basar sus informes y decisiones en análisis rigurosos de cada caso
  • Imparcialidad: comporta actuar exclusivamente de acuerdo con los méritos o circunstancias del caso, sirviendo del mismo modo a las diferentes políticas que pueda llevar a cabo cada Gobierno.

Por su parte, como consecuencia del “Informe Nadal” (Renouer la confiance publique; 2015), en Francia se aprobó la Ley 2016-483, de 20 de abril, relativa a la deontología y a los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos. Allí se recogen los valores que se deben respetar por todos los funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional. Son principalmente cuatro:

      Valores de la función pública en Francia

  • Dignidad
  • Imparcialidad
  • Integridad
  • Probidad

A estos cuatro valores nucleares, la Ley añade algunos principios sustantivos que también deben informar el ejercicio de la actividad profesional en la función pública:

       Principios de la actividad de la función pública en Francia

  • Neutralidad
  • Laicidad
  • Igualdad, entendida como compromiso de paridad
  • Transparencia, que se regula en un apartado distinto

El informe Nadal abogaba, además, por la aprobación de códigos deontológicos “de proximidad” en todas las instituciones públicas; por tanto, también aplicables a la función pública. Algunos de ellos ya se aprobaron.

Otro ejemplo algo distinto, pues su ámbito inicial de aplicación se extiende a todos los cargos públicos y funcionarios, es el “Código de Valores y Ética del Sector Público” de la Administración federal de Canadá. Probablemente, junto con algunos códigos del servicio civil australiano, uno de los mejores ejemplos por la claridad en la exposición de los fines y por su alto sentido pedagógico.

Allí, se expone lo siguiente:

Código de Valores y Ética del Sector Público de Canadá

“Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol fundamental al servicio de la ciudadanía canadiense, las entidades y el interés público. En su condición de profesionales cuyo trabajo es esencial al bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garantes de la confianza pública”.

“Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”

El Código establece, en grandes líneas, los valores y comportamientos que deben adoptar los funcionarios en el ejercicio de sus funciones profesionales, salvaguardando siempre ese valor existencial de la función pública que es la imparcialidad. Y, como bien se dice, “al adoptar esos valores y al comportarse según las expectativas establecidas, los funcionarios refuerzan la cultura ética del sector público y contribuyen a mantener la confianza de la ciudadanía en la integridad del conjunto de las instituciones públicas”. Más claro y preciso no se puede ser.

Los valores, asimismo, son guías de conducta (posteriormente desarrolladas para cada colectivo profesional o departamental) y, además (tema nada menor), se integran en el sistema de gestión de la organización y de las personas como parte sustancial del mismo. Esos valores, que también se definen, son cinco:

     Valores de los funcionarios del Sector Público de Canadá

  • Respeto a la democracia
  • Respeto hacia la ciudadanía.
  • Integridad
  • Administración o gestión de los recursos
  • Excelencia

 

Final. A modo de conclusión.

En fin, son solo algunas rápidas e incompletas pinceladas sobre cómo determinadas democracias avanzadas afrontan el importante reto de la definición de los valores de su función pública. Se podría profundizar mucho, pero no es el momento.

Frente a esas experiencias avanzadas, los diferentes niveles de gobierno de este país llamado España navegan en el desconcierto que implica no saber definir correctamente cuáles son los valores-fuerza de su organización y de su empleo público. Algo se está haciendo y espero que el próximo post sobre este tema dé cuenta de alguna buena práctica, pero son excepciones. Con esa actitud pasiva y carente de la mínima diligencia institucional, la indecisión política sume a la función pública (aquí “empleo público”) en una desorientación absoluta sobre cuál es su papel efectivo. Emerge así, con fuerza, un contexto del empleo público marcado por una bulimia de derechos y una anorexia de deberes. Dato que, en sí mismo, debería ser fuente de preocupaciones. Y no es algo menor.

Tal vez ha llegado la hora de replantearse la necesidad de recuperar esos valores perdidos o, al menos identificarlos, al margen de ese “diarreico” listado del artículo 52 del EBEP. Para ello nada mejor que promover la elaboración de códigos éticos o de conducta en el empleo público, que definan valores-fuerza y detallen algunas normas de conducta. Tales códigos deben ser –tal como en su día (2007) defendió sin éxito Manuel Villoria- desarrollo de los principios éticos y de conducta recogidos en el EBEP. Y aquí también, por lo que nos toca indirectamente a quienes estuvimos en algunas fases de ese proceso (Comisión “de expertos”), cabe entonar el mea culpa.

El momento es importante: en los próximos diez/quince años la renovación generacional del empleo público será un hecho en un altísimo porcentaje. Si no se refuerzan los valores de la función pública, quienes ingresen en esas estructuras se contagiarán de los mismos males que aquejan actualmente a un empleo público ayuno de valores y perdido en su papel existencial, solo mantenido por la responsabilidad individual de no pocos funcionarios ejemplares que con su implicación salvan el hundimiento de este singular “Titanic” que es la Administración Pública.

Pero la finalidad de tales códigos de conducta, que necesariamente se han de insertar en un Sistema de Integridad de toda la institución, no debe ser “disciplinaria”; sino esencialmente preventiva: se debe promover la creación de una infraestructura ética en la función pública, prevenir de ese modo las malas prácticas o conductas contraproductivas y lograr, así, una revalorización de la institución que actualmente se encuentra (más tras los duros años de contención fiscal) en una fase de constante y permanente declive (fruto también de su ya reiterada “desorientación”), así como reforzar la confianza de la ciudadanía en quienes prestan los servicios públicos. Y, en este punto, también el sindicalismo del sector público tiene mucho que aportar, siempre que sean capaces de desprenderse de su rol (hasta ahora exclusivo y excluyente) de ser solo instancias mediadoras en la reclamación (reivindicación) de derechos, interiorizando la defensa de la institución de función pública y no solo de las personas aisladamente consideradas. Reto estratégico para su supervivencia y transformación institucional. Veremos si están a la altura.

En ese proceso de (re)construcción de los valores, así como en la articulación de un marco de integridad institucional, la función pública (o el empleo público) del siglo XXI se juega su futuro existencial. La disyuntiva es obvia: o sirve realmente a la ciudadanía, o estará también condenada a morir. Ya lo dijo Fukuyama, siguiendo en este punto a Huntington, las instituciones nacen, se desarrollan, entran en decadencia y, pueden incluso desaparecer. Tomen nota.

ECUADOR DE MANDATO, Y (CASI) TODO POR HACER

“La gobernanza influye en el progreso o decadencia de las sociedades” (N. Berggruen- N. Gardels, Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, p. 48)

“Nunca vamos tan rápido como cuando no sabemos a dónde vamos” (D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia-Gutenberg, 2015) 

Los gobiernos locales y buena parte de los gobiernos autonómicos (con la excepción del “singular” caso, de Cataluña, así como de Euskadi y Galicia) están a punto de llegar al ecuador de mandato. Conviene, por tanto, hacer balance y ver cómo se presenta este último tramo de vida político-institucional, sobre todo teniendo en cuenta que tras atravesar ese momento intermedio, apenas quedarán dieciocho meses de horizonte real para “hacer política efectiva”, pues los seis últimos están, por lo común, descontados.

Un balance rápido e incompleto ofrece algunas líneas comunes. La primera es que gobernar en minoría no es fácil y requiere aprendizaje. Y todos los gobiernos autonómicos que llegan ahora a la mitad del mandato están en minoría. Unos (los menos) con pactos trenzados con algún grupo político de la oposición que les permite ir gobernando no sin dificultades; otros (los más) con escenarios de ingobernabilidad más que evidentes. La segunda línea, por tanto, es obvia: apenas se legisla. La legislación autonómica en estos dos primeros años de la legislatura es de una pobreza supina. Algunas (pocas) leyes es todo el balance (muchas de ellas institucionales). Centenares de parlamentarios autonómicos para unos pírricos rendimientos institucionales.

El diagnóstico se podría repetir, salvando las distancias, en las instituciones locales. Los gobiernos locales, también con algunas excepciones, tienen dificultades notables para disponer de estructuras que fomenten la gobernabilidad: abundan los gobiernos en minoría y, además, con un acusado sentido de impotencia que cuestiona realmente en no pocos casos la conducción efectiva de las políticas locales. Con la excepción de aquellos gobiernos locales que disponen de mayoría absoluta, y aún así habría que auscultar si realmente están sabiendo aprovechar esta posición “de ventaja” institucional, lo cierto es que el balance que se puede hacer de los resultados de gestión es, por lo común, también bastante pobre.

Y ello no quiere decir, sin embargo, que no existan retos de magnitud considerable. La percepción es que, por un lado, los distintos gobiernos autonómicos y locales no están sabiendo atender los problemas reales de la ciudadanía por una carencia  de una hoja de ruta estratégica de mandato, no siempre generalizable bien es cierto, que conlleve una ordenada agenda política, un correcto alineamiento política-gestión y comporte una rendición de cuentas efectiva de los objetivos inicialmente marcados al inicio del período de gobierno.

Pero, por otro, da la impresión que se ha impuesto el síndrome del gobierno en minoría, que teme, también por lo común, pasar cualquier decisión política (por nimia que sea) por el filtro del test de escrutinio del Parlamento o del Pleno, donde –dada la fragmentación existente en algunos casos- puede sufrir varapalos considerables en ese obligado tránsito. Esa situación de debilidad “parlamentaria” atenaza a los diferentes ejecutivos, así como bloquea el necesario “bombeo” de ideas y de propuestas que deben alimentar el cerebro gubernamental.

El resultado no puede ser más descorazonador, sobre todo ante las grandes expectativas abiertas con la transformación que ya se dibujó entonces en el sistema de partidos: 2015-2019 es un mandato que, si bien se está desarrollando (y continuará así) en un contexto fiscal muy difícil, con innumerables retos (de estabilidad financiera, de política social, de desarrollo institucional o, simplemente, de reorganización de las estructuras administrativas como consecuencia de la efectiva implantación de la administración electrónica, entre otros muchos), hasta la fecha ofrece unos resultados más bien paupérrimos. Da la impresión de que, con contadas excepciones, los gobiernos autonómicos y locales tienen un único objetivo: “sobrevivir” hasta 2019. No hay estrategia peor para ir derechos a la derrota final.

Sin duda, la fragmentación política no ayuda o, mejor dicho, complica la gobernabilidad. Esta fragmentación no está contribuyendo a una política de entendimiento transversal, esencia pura de aquella política que, al parecer, nadie sabe practicar. Y eso lo paga la institución, que permanece bloqueada, pero la factura más elevada es para la ciudadanía, que asiste atónita a la impotencia de sus gobernantes o de sus políticos de oposición, que, en no pocos casos, solo saben destruir y no ayudar a que la vida de la población mejore paso a paso.   Política castrada  que se neutraliza a sí misma. Así las cosas, afrontar esta segunda parte del mandato exigiría por parte del gobierno y de quienes están en la oposición una madurez institucional de la que, hasta la fecha, en muy pocos casos se ha puesto de relieve.

Si queremos instituciones competitivas y eficientes al servicio de la ciudadanía, es obvio que los gobiernos autonómico y locales deberían alinear sus políticas efectivas en un marco de Buena Gobernanza. Y para ello no siempre es necesario (muchas veces no lo es) pasar por “calvario” del Parlamento o del Pleno. Los Ejecutivos, sin perjuicio del control parlamentario o plenario que legítimamente ejerce la  oposición política, tienen márgenes razonables de autonomía para desarrollar políticas. Es cierto –y no cabe orillarlo- que necesitan la siempre importante herramienta de los Presupuestos, pero la política también se puede materializar desde el Ejecutivo. Algo que con frecuencia se olvida o que no se valora suficientemente. En todo caso una Política de Buena Gobernanza debería ser consensuada, como ya se está haciendo en algún lugar, también con la oposición, al menos en sus trazos esenciales.

Dentro de esas políticas de Buena Gobernanza se pueden citar, entre otros, los siguientes ámbitos de intervención:

Ámbito de actuación de la Buena Gobernanza Algunas manifestaciones a modo de ejemplo Política Institucional del Parlamento o Pleno o, en su caso, gubernamental
Integridad Institucional Aprobación de Marcos de Integridad Institucional (MII) para cargos públicos, empleados públicos, contratistas, entidades receptoras de subvenciones, etc. Creación de infraestructuras éticas en las organizaciones públicas. No requiere necesariamente de Ley o de aprobación plenaria (en este segundo caso es más recomendable; pero pueden construirse MII gubernamentales). Los acuerdos plenarios, no obstante, favorecen instituciones íntegras
Transparencia efectiva Es un principio instrumental que debe facilitar el control democrático a la institución. Se manifiesta tanto en los ámbitos “tradicionales” de publicidad activa o de derecho de acceso a la información pública, como en transparencia colaborativa, desarrollo de cultura organizativa de transparencia efectiva o, entre otros, regulación de grupos de interés. Requiere de un marco normativo (Ley o leyes) que lo facilite, pero es una política de fuerte desarrollo ejecutivo, cuya efectividad necesita órganos de garantía dotados de imparcialidad. En caso contrario puede convertirse en una “transparencia de escaparate” a gusto de quien la promueve.
Eficiencia e Innovación organizativa Ofrece muchas dimensiones:

·         Políticas de gestión de personas y planificación de la pérdida gradual de conocimiento (jubilaciones y plantillas precarias)

·         Implantación efectiva de la administración electrónica

·         Simplificación de procedimientos y trámites

·         Supresión de cargas burocráticas

·         Políticas de buena regulación normativa

Son dimensiones de una política de Buena Gobernanza “intra-organizativa”. Imprescindibles para hacer “buena política y buena gestión”.

Son netamente gubernamentales, el papel del Parlamento o del Pleno en su empuje puede ser un aval importante, pero no una necesidad, salvo en la adopción de medidas puntuales.

Algunas dimensiones, no obstante, sí que requieren decisiones normativas o acuerdos plenarios (menos en municipios gran población)

Gobierno relacional Multiplicación de fórmulas y procesos de participación ciudadana en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas locales.

Apertura del gobierno a la ciudadanía

Puede requerir aprobación de marcos normativos propios, pero exige voluntad política de impulsar procesos y, especialmente, un cambio radical en la forma de gobernar: apertura hacia la ciudadanía.
Políticas de equidad Ámbito especialmente delicado en un contexto de desigualdad creciente y de bolsas de pobreza, también en su despliegue efectivo de políticas de igualdad de la mujer, así como frente a otras modalidades de  discriminación.

Desarrollo de una “ética del cuidado” dirigida a proteger a personas y colectivos en situación de vulnerabilidad. Especialmente importante en el ámbito local de gobierno.

Política esencialmente gubernamental con proyección “externa” (redes), aunque puede requerir algunas medidas normativas que modifiquen o vayan encaminadas a modificar el statu quo; así como un fuerte componente de medidas de subvención o líneas de ayuda.
Gobiernos multinivel y trabajo en redes Implica incidir de forma efectiva en la articulación de mecanismos de cooperación, colaboración y concertación, en su caso, entre los diferentes gobiernos entre sí y de estos con las entidades del sector privado u organizaciones intergubernamentales o del tercer sector Es una dimensión de la Buena Gobernanza claramente gubernamental o ejecutiva.

El nivel de gobierno debe incorporar “la mirada externa” a sus políticas, así como desarrollar redes institucionales (que dan muy buenos resultados como instancias de aprendizaje colaborativo) y redes con actores privados o no gubernamentales

Sostenibilidad institucional Tiene muchas dimensiones. Por un lado, comporta una gestión eficiente de los recursos públicos, evitar endeudar a los gobiernos o generaciones futuras; así como, por otro, implica un desarrollo de políticas que garanticen y salvaguarden la sostenibilidad medioambiental futura Tiene, sin duda, implicaciones normativas (más de contexto), pero es una política esencialmente gubernamental, que se debe proyectar en el desarrollo de las acciones ejecutivas. Exige cambio de roles de las estructuras directivas y burocráticas.
Rendición de cuentas Conlleva de modo real y efectivo la articulación de mecanismos institucionales, tanto internos como externos, a través de los cuales se someta periódicamente la acción de gobierno a test de escrutinio por parte de la ciudadanía Política esencialmente gubernamental, que requiere disponer de herramientas de planificación político-administrativa (Plan de Gobierno o Mandato), con objetivos definidos e indicadores, así como un correcto y continuo seguimiento de sus resultados

Estas son algunas de las líneas maestras de una política (autonómica o local) de Buena Gobernanza. Este esquema puede servir para observar si los gobiernos autonómicos o locales están avanzando por el sendero adecuado o caminan políticamente desorientados, “sin brújula”. Hay algunos niveles de gobierno, especialmente locales (también alguno foral), que están transitando decididamente en esa dirección. También en alguna Comunidad Autónoma se están haciendo cosas interesantes en este campo. En todo caso, lo realmente triste es que tales instituciones innovadoras no dejan aún de ser minoría absoluta.

Queda todavía algún margen de maniobra. Cada día o cada mes que pasa ese margen es menor. Medidas correctoras caben, sin duda. Y a ellas habrá que agarrarse. Una de ellas podría ser diseñar, a partir de lo expuesto, unos Ejes Estratégicos “selectivos” a desarrollar en los próximos dos años (mayo 2017-mayo 2019). Este trabajo de definición de estrategia se debería hacer conjuntamente por el gobierno y la estructura técnico directiva. Sin estrategia, no hay política; solo tactismo y confusión.  Ya lo dijo Sun Tzu: “una táctica sin estrategia es el fracaso que anuncia una derrota”.

El tiempo apremia, los nervios (fruto de la presión) florecerán por doquier en cada uno de los gobiernos afectados. Llegar a la recta final del mandato con poco (o nada) que ofrecer no suele ser una buena carta de presentación electoral. Y la política vive enganchada al ciclo electoral. Así que no cabe otra que espabilarse. Hay que romper la parálisis, pues todo gobierno debe ser consciente que la ciudadanía castiga con bastante firmeza la carencia de proyectos, la inacción ejecutiva o la mala gestión. Está comprobado empíricamente. Por tanto, si no quieren que en las próximas elecciones “les saquen a patadas”, pónganse a gobernar. Verbo difícil, sobre todo cuando se está habituado a enredarse en “batallas internas”, culpar (siempre) al adversario, ser complaciente con “los nuestros” o, simplemente, hacer de la demagogia (política vacía) bandera electoral.