FUNCIÓN PÚBLICA

Leyes anuales de presupuestos generales del Estado y planificación de recursos humanos por las Administraciones locales (I)

 

Escribir sobre estas cosas cuando estamos sumergidos en una crisis político-constitucional de una gravedad desconocida en los últimos cuarenta años, nunca es fácil. Pero la vida continúa. Y hemos de dar respuesta también a los problemas reales o cotidianos (no solo a los existenciales) que planean sobre nuestro sector público y no nos dejan avanzar hacia la imprescindible transformación de las Administraciones públicas y de un empleo público que deberá adaptarse radicalmente, sí o sí, al nuevo entorno que ya nos empuja, salvo que la dejadez y el abandono en la adopción de las inaplazables medidas de renovación acabe por hundir en el fango también a esa institución. Muy propio de un país que maltrata y desfigura hasta la extenuación sus propias instituciones. Ese (y eso va para todos) no es un país moderno, ni nunca lo será.

 

En la política de recursos humanos de las administraciones públicas planea la inevitable impotencia de poder hacer frente a las necesidades de personal para la atención de los servicios públicos locales con una plantilla congelada, en proceso de reducción en algunos casos, envejecida y probablemente poco adaptada a los retos de futuro a los que se enfrenta la Administración Pública en la era de la digitalización, de la sociedad del conocimiento y ante la emergencia ya inmediata de la robotización de determinadas actividades profesionales, que más tarde o más temprano terminará por arribar también a las organizaciones públicas.

Frente a retos tan importantes y tan inmediatos surge el recurrente problema de unas medidas de consolidación fiscal ciertamente restrictivas que están teniendo (ya han tenido) efectos devastadores sobre el empleo público, también sobre el empleo público local.

El ordenamiento jurídico (tanto de la Administración Pública Local y de su sector público, como el marco regulador del empleo público o de las relaciones laborales) ofrece distintos instrumentos para hacer frente a tales retos, entre los que destacan los que tienen una dimensión planificadora y que servirían para buscar soluciones adecuadas a los problemas que seguidamente se exponen, pero de inmediato tales respuestas tropiezan de lleno con el muro de la política presupuestaria, generalmente enmarcada en una cerrada visión anual. Los marcos presupuestarios trienales, que también se utilizan por exigencias de la Comisión Europea, apenas dibujan nada relativo a la política estratégica de recursos humanos en el sector público. El problema al parecer no existe, hasta que nos estalle en las manos, como otros tantos.

No cabe duda que en este duro y largo proceso de consolidación fiscal, las medidas contingentes recogidas en los Presupuestos Generales del Estado marcan el ritmo de la evolución del empleo público, pero a su vez –sin que exista una percepción clara de este problema- están contribuyendo paulatinamente a destruir o desfigurar la institución, en cuanto que la prolongada congelación de la oferta de empleo público (sin impactos fiscales positivos reales o con unos impactos mínimos que apenas pueden compensar las hondas secuelas que produce sobre el empleo público) ha producido tres efectos enormemente perturbadores en el sistema de empleo público: 1) Ha impedido la incorporación de talento nuevo al sector público, mediante procesos selectivos que incentiven unos empleados jóvenes con nuevos perfiles de competencias; 2) Ha generado un envejecimiento profundo de unas plantillas que ya estaban muy castigadas en su pirámide de edad; 3) Y, por último, ha multiplicado uno de los males endémicos del empleo público, la altísima tasa de interinidad o temporalidad, trasladando un problema a situaciones futuras.

Instrumentos de planificación y tipología de empleados del (o en el) sector público

La legislación de empleo público recoge –tal vez sin mucha sistemática- una serie de instrumentos de planificación y ordenación de los recursos humanos en la Administración pública y los entes públicos de ella dependientes, que se determinan secuencialmente de modo aparentemente lógico: 1) planificación de recursos humanos; 2) relaciones de puestos de trabajo; y 3) oferta de empleo público. Entre ellos, en el mundo local, se debe incorporar la plantilla, que ofrece no pocas singularidades.

Sin duda esa panoplia de instrumentos de planificación y ordenación opera sobre una realidad estructural compleja y asimismo sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en algunos casos, se complica. Teniendo en cuenta la realidad local, las estructuras de escala, subescala, clase o categoría, se proyectan (y se entrecruzan) con la existencia del puesto de trabajo como elemento básico de la estructura del empleo público y con “la plaza” como residuo de un modelo de empleo público local que tiene connotaciones evidentes con su reflejo en la plantilla presupuestaria.

Toda esa compleja arquitectura de instrumentos y estructuras se proyecta, además, sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en verdad, se transforman en tres, cuatro o incluso cinco, si no distintos, sí diferenciados en cuestiones relevantes o de relativa importancia, según los casos.

En efecto, en primer lugar hay “empleados públicos” funcionarios y laborales a los que se les aplica, con diferencias aún marcadas entre sí el Estatuto Básico del Empleado Público, conformando –pese a la voluntad inicial- un sistema dual en lo que al régimen jurídico respecta. Frente a esos dos regímenes jurídicos (con dos órdenes jurisdiccionales esquizofrénicos que, salvo en algunas cuestiones comunes, conocen de los asuntos propios de cada colectivo), se añade la figura de aquellos empleados o trabajadores del sector público (que no son “empleados públicos”), sujetos en su práctica totalidad al régimen laboral, salvo en aquellos aspectos puntuales que se prevén en la disposición adicional primera del TREBEP o en la normativa presupuestaria.

A estos tres regímenes jurídicos marcadamente singulares que convergen en el empleo del sector público (dejando ahora de lado el régimen jurídico del personal eventual), cabe añadir la singular figura del “personal laboral por tiempo indefinido” o denominado también como “personal laboral indefinido no fijo mediante sentencia judicial” (esta última es la terminología que adopta, por ejemplo, el artículo 19.4 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, LPGE-2017, en lo sucesivo). Parece querer emerger un nuevo tipo de empleado público como una figura intermedia (tertium genus) entre el personal laboral fijo y el personal laboral temporal, según la última ocurrencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social STS de 28 de abril), criticada duramente por la doctrina.

Y, en fin, para complicar más aún el panorama descrito, como consecuencia de los procesos de rescate o incorporación a la gestión directa municipal (“remunicipalización”) de servicios públicos que se gestionaban de forma indirecta o externa, emerge una figura singular que es el empleado de la empresa anterior que se incorpora (como consecuencia del proceso de sucesión empresarial) en el sector público como categoría “a extinguir”, pues como consecuencia de este proceso no puede adquirir, en ningún caso, la condición de empleado público (si quien se subroga es la Administración Pública o una entidad de derecho público) ni tampoco de partida las condiciones (salvo las excepciones que se verán) que tienen los empleados o trabajadores de las empresas públicas, en el caso de que la incorporación de produzca a través de esta fórmula institucional.

Contingencia presupuestaria y planificación estratégica

Al margen de lo anterior, nos interesan destacar las dificultades que ofrece la política presupuestaria, dotada hasta ahora de un marcado carácter contingente, para realizar una política estratégica y de resultados eficientes en materia de recursos humanos en el sector público. Ni que decir tiene que estas dificultades se acrecientan de forma notable cuando el contexto de contención presupuestaria se intensifica como consecuencia de procesos de crisis económica o de impactos en el tiempo de la crisis fiscal (reducción del déficit público o de la deuda pública).

La marcada contingencia que la política presupuestaria tiene, muy pegada a la coyuntura y evolución económico-financiera, así como la inexistencia de marcos presupuestarios de proyección temporal más extensa (al menos en lo que a previsiones de gastos de personal se refiere), comporta que las Administraciones Públicas tengan hipotecadas (o, cuando menos, altamente condicionadas) sus herramientas o instrumentos de planificación estratégica de recursos humanos. Las externalidades presupuestarias coyunturales que se manifiestan en cada ejercicio pueden convertir en papel mojado o dificultar sobremanera tendencias estratégicas que se puedan plantear por las Administraciones Públicas y entidades de su sector público para resolver los problemas y transformaciones que deberán afrontar estas organizaciones en un futuro más o menos inmediato.

En ese contexto de incertidumbre sobre cuáles van a ser de modo efectivo las medidas presupuestarias que van a incidir en cada ejercicio presupuestario sobre el empleo público, la planificación estratégica de recursos humanos se convierte fácilmente en un ejercicio de retórica (o plagado de incertidumbres), al menos en lo que a medidas efectivas de corrección se refiere. Sobre todo si se proyectan en un horizonte de tres o más años. Pues muchas de esas medidas dependerán no solo de la coyuntura económico-financiera, sino especialmente de cómo es leída esa coyuntura por la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y qué limitaciones o restricciones se quieren imponer no solo en lo que afecta a retribuciones (aspecto más clásico y más ligado con la coyuntura fiscal), sino también en oferta de empleo público, contratación de personal y, en fin, en condiciones de trabajo (jornadas, permisos, etc.).

El aspecto dominante de esa política presupuestaria en materia de empleo público es que, por un lado, condiciona completamente las políticas de recursos humanos de las Administraciones Públicas, atándolas a un ciclo anual y dificultando asimismo una planificación estratégica, mientras que, por otro, pone el acento en la dimensión más pobre de las políticas de personal: la cuantitativa. En efecto, la política presupuestaria en materia de personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por completo las exigencias de racionalidad y eficiencia que deberían marcar la confección de esa política presupuestaria. Su mirada anual, marcada por su inevitable función de cuadrar ingresos y gastos evitando en lo posible el déficit público y el recurso a la deuda pública, hace de las leyes anuales de presupuestos un instrumento por sí solo disfuncional para adquirir la necesaria visión temporal que requieren las políticas de transformación de los recursos humanos en el empleo público. No tiene perspectiva y encorseta e impide buscar soluciones estratégicas a problemas tales como el envejecimiento de las plantillas y la gestión del conocimiento en el sector público, que todo el mundo sabe que existen, pero que nadie remedia. Como todo en este país. No hay novedad.

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OPOSICIONES (II): LAS PRUEBAS SELECTIVAS

 

“Cuando se selecciona a un funcionario público se le contrata con un horizonte temporal de 20-30-40 años; por lo tanto, es una de las decisiones de inversión más importantes que hace una Administración” (Opinión de un experto: en AAVV, El empleo público en España. Desafíos para un Estado democrático más eficaz, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2017, p. 127).

 “No se puede seguir seleccionado en las décadas venideras igual que hasta ahora. La sociedad ha mutado radicalmente, la educación pretende asentarse en competencias no en conocimientos exclusivamente. Será difícil captar talento joven con un esquema de pruebas selectivas memorísticas propias del siglo XIX. Ese conocimiento no añade valor al sector público del futuro” (M. Gorriti Bontigui-R. Jiménez Asensio: Marchitar o florecer. La función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de plantillasVer el trabajo en esta misma Web, pestaña Formación)

 

Las oposiciones han sido, al menos formalmente, las pruebas selectivas por excelencia de acceso a la función pública superior. Y hoy en día también lo siguen siendo, pero solo para los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y algunos otros cuerpos del subgrupo de clasificación A1, que son los que aquí interesan.

La oposición, sea “a secas” o acompañada de una fase de concurso, es un procedimiento selectivo que debe ajustarse plenamente a los principios constitucionales (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como (por lo que ahora interesa) a los establecidos en el artículo 55.2 del TREBEB (publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica de tales órganos, adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y la funciones o tareas a desarrollar, así como agilidad sin perjuicio de la objetividad de esos procesos).

Tal como es sabido, tales principios legales se aplican en todos los procesos selectivos para el acceso a puestos de trabajo de las Administraciones Públicas y de las entidades de su sector público institucional, incluido el personal de las empresas públicas y fundaciones que no son empleados públicos en la acepción TREBEP.

Si nuestro foco de atención inicial se sitúa en el contenido y trazado de las pruebas selectivas de acceso al empleo público en sentido estricto, los presupuestos normativos son muy conocidos. Junto a ese principio genérico antes citado (adecuación de las pruebas a las funciones y tareas), el artículo 61 del TREBEP contiene una serie de “herramientas” que, utilizadas de forma inteligente, podrían introducir cambios cualitativos en los procesos de selección (sobre todo en sus resultados) a través de una nueva e innovadora reconfiguración de la oposición como procedimiento o como fase del proceso selectivo. Veamos cómo está regulado, en líneas generales, el procedimiento selectivo de oposición y cuáles son algunos de sus problemas, así como algunas de sus posibilidades futuras:

  1. La selección –dice el TREBEP- “cuidará especialmente” la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al puesto de trabajo. Esta conexión no es fácil de concretar en aquellos casos (que no son pocos) en que el acceso se produce a cuerpos y escalas mas no a puestos de trabajo. La agrupación de los funcionarios en cuerpos, como expone el artículo 75.1 EBEP, tiene una finalidad vinculada estrechamente con los procesos selectivos. Como ha analizado en un documentado y muy recomendable estudio la profesora Josefa Cantero (Claves para la Modernización de la estructura funcionarial: la coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Thomsom Reuters/Aranzadi, 2016), hay en el propios Estatuto Básico dos lógicas vinculadas con el acceso que parecen contradecirse. Ese modelo estructural híbrido por el que optó el EBEP (cuerpos/puestos de trabajo), muestra sus evidentes tensiones en lo que al acceso respecta (¿la adecuación del proceso selectivo debe ser con las funciones del cuerpo o escala o con las del puesto de trabajo?). Para superar esa aparente contradicción legal, la autora propone una solución de síntesis que transita por la agrupación de puestos de trabajo como medio de racionalizar los procesos selectivos y la configuración de los cuerpos como una suerte de agrupación de puestos de trabajo a efectos de la selección. La pregunta obligada es si esa “conexión funcional” se puede producir realmente en el marco de unos formatos de procesos selectivos como los hasta ahora aplicados. Hay un problema estructural, sin duda (la dualidad cuerpos/puestos); pero también hay un visión de los procesos selectivos muy marcada por la tradición y sin apenas o ninguna innovación al respecto.
  2. Esa pretendida adecuación, en efecto, se debe vehicular a través de la conexión entre el tipo de pruebas y las funciones a desarrollar (en el puesto de trabajo o en el cuerpo o escala). Y aquí está el núcleo del problema. Obsérvese qué dice el TREBEP en este punto: “Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas” (artículo 61.2). La formulación abierta (por tanto, dispositiva) de este enunciado normativo ofrece posibilidades innegables de innovar en el campo de los procesos selectivos, pero también “de seguir haciendo las cosas como siempre se han hecho”. El primer camino es obligado en un contexto de transformación de la Administración Pública (digitalización, sociedad del conocimiento, transformación acelerada del sector público, etc.), pero hasta ahora las pruebas selectivas siguen el esquema diseñado hace varias décadas con reflejos heredados (algo que es más preocupante aun) de las oposiciones decimonónicas (pruebas de contenido memorístico puro, con la combinación de algún caso práctico (¿qué práctica tiene quién no ha practicado nunca?) y, en algunos casos (los menos), en el desarrollo de algún ejercicio de composición o en las pruebas de idiomas. La selección de aquellas personas que acrediten disponer de las mejores competencias vinculadas al desarrollo efectivo de las funciones y tareas de un puesto sigue siendo un objetivo apenas concretado. Falta la inversión organizativa (análisis de puestos), solo desarrollada en algunos ámbitos de la Administración Pública (en este punto la cita de los estudios de Mikel Gorriti es obligada).
  3. Asimismo, el artículo 61.5 TREBEP abre también un amplio abanico de posibilidades para innovar en el trazado de las pruebas selectivas y alcanzar así, no solo la objetividad y racionalidad que se predica en la norma, sino además una mejor adecuación o conexión entre pruebas de acceso y las funciones a desarrollar. Así se dice que “(…) las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, períodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con las pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas”. Al carácter dispositivo (una vez más) del enunciado normativo se le une aquí (obsérvese esta nota) la naturaleza “complementaria” o adjetiva de estos instrumentos. La formación como parte del proceso selectivo solo se ha llevado a cabo en el acceso a cuerpos de élite, inicialmente con un nivel de exigencia bajo y ahora reformulado en algunos casos en Masters o cursos de postgrado, lo que le ha dado a tal formación una dimensión más académica, pero alejada de la visión práctica o aplicativa que debería tener (pues quien accede a tales cuerpos de élite carece, en principio, de experiencia en la Administración, salvo que lo haga por la puerta del concurso-oposición). Los períodos de prácticas, cuando los hay, son meramente formales. La exposición curricular de los candidatos es una prueba en los procesos de acceso a cuerpos docentes, pero poco utilizada en el resto, cuando en otros países tiene un peso relevante en la selección. Mientras las pruebas psicotécnicas sí que se han ido incorporando en algunos procesos selectivos más avanzados, aunque en las oposiciones de corte tradicional brillan por su ausencia. Lo mismo que las entrevistas, herramienta que los tribunales de justicia (marcados por una impronta garantista necesaria, pero que mal entendida puede castrar cualquier proceso de innovación en esta materia) miran siempre con un alto recelo, por las cargas de subjetividad que se le presuponen, algo que puede ser cierto en determinados casos y falso palmariamente en otros (entrevistas conductuales estructuradas). Ante esa “inseguridad judicial” (que no jurídica), los gestores de recursos humanos optan “por lo seguro” (lo de siempre): se hace, por tanto, escaso uso los instrumentos más avanzados que se utilizan para la selección de personal y que, tal como se dirá de inmediato, se han puesto en marcha en otras Administraciones Públicas de democracias avanzadas.

En efecto, la paradoja consiste, también una vez más, en el desnivel (en expresión de Julián Marías) entre la configuración de los procesos selectivos de acceso a la función pública en contextos comparados (que nos llevan años luz) y lo que se viene realizando por lo común aquí: entre nosotros, lo relevante sigue siendo mostrar conocimientos a través de ejercicios memorísticos (orales o escritos; cuando no por medio de test), mientras que en las democracias avanzadas el diseño de pruebas selectiva pivota sobre otros ejes: acreditación de competencias de los candidatos en relación con las funciones del puesto a través de una batería de pruebas que huyen de los formatos tradicionales instalados cómodamente (en “zona de confort”) en las organizaciones públicas de nuestro entorno. Solo hace falta examinar cómo se desarrollan los sistemas de acceso a la función pública en las administraciones públicas del Reino Unido, Holanda, Bélgica, Canadá o Francia, entre otros muchos países.

En un necesario e importante libro titulado Nuevos tiempos para la función pública (INAP, Madrid, 2017), once altos funcionarios de la Administración General del Estado (Administradores Superiores) analizan en la parte relativa a la selección algunos de esos sistemas comparados de acceso a la función pública. Si reparamos, por ejemplo, en los modelos de la función pública de la Unión Europea, del Civil Service (Fast Stream) o de la alta función pública francesa (ENA), se podrá comprobar cómo en esos procesos selectivos se han ido incorporando técnicas tales como los test de razonamiento numérico y verbal, así como la medición de destrezas a través de test; el Assesment Center para evaluar competencias de los diferentes candidatos en determinadas situaciones (toma de decisiones, trabajo en equipo, etc.), con entrevistas personales y ejercicios en grupo para resolución de casos prácticos; entrevistas curriculares y de recorrido profesional; resolución, asimismo, de supuestos prácticos ejecutados individualmente a través de análisis de documentación en tiempos pautados en los que los aspirantes deben desarrollar la capacidad de síntesis; la preparación de una nota de prensa en la que se valora la claridad y concisión; ejercicios de liderazgo sobre políticas públicas; exámenes orales consistentes en diálogos con el tribunal sobre materias concretas; pruebas en grupo destinadas a apreciar la capacidad de argumentación y las habilidades de relación interpersonal del candidato; entre otras.

Son solo algunos ejemplos, pero su mero enunciado denota cómo los sistemas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas (especialmente, cuando se trata de acceder a empleos cualificados o estratégicos) vienen llevando a cabo desde hace tiempo procesos de adaptación en los que ya se ha descartado por completo (en algunos casos hace muchas décadas) el ejercicio memorístico y se hace hincapié en análisis de conocimientos a través de métodos muy distintos y distantes al de “cantar temas”, pero sobre todo se evalúan las capacidades y competencias que pueden tener esos potenciales candidatos en entornos complejos que se encuentran en procesos acelerados de permanente transformación.

No cabe duda que, ante el importante relevo generacional que se debe producir en las administraciones públicas de nuestro entorno en los próximos años (reto del envejecimiento de plantillas), unido todo ello a la necesaria tecnificación en un contexto de sociedad del conocimiento altamente digitalizada (donde se requerirán perfiles de puestos de trabajo de nuevo cuño), la selección de empleados públicos debería estar pensando cómo afrontar esos retos y qué herramientas cabría utilizar para mejorar cualitativamente el obsoleto modelo que muestra la tradicional oposición como procedimiento de acceso. De momento, apenas se ven movimientos en esa dirección, más bien en la contraria (mantenimiento del statu quo).

La larga etapa de contención fiscal padecida en la que las ofertas de empleo público se congelaron durante varios ejercicios presupuestarios, ha tenido como efecto una suerte de narcotización de los servicios de selección de empleados públicos en las organizaciones públicas, que –salvo excepciones puntuales- no se han replanteado la necesidad imperiosa de incorporar nuevos métodos de selección en lo que al contenido de las pruebas y trazado de las mismas respecta.

Una vez más, planificar e innovar son verbos que no se han sabido conjugar con la destreza debida en nuestro sector público; esta vez en lo que se refiere a un aspecto tan determinante cuestión como es la selección de empleados públicos. Pero algo habrá que hacer urgentemente en este terreno, pues los innumerables procesos selectivos de los próximos años renovarán el empleo público, pero esa renovación será puramente nominal (de personas y no de cultura ni de resultados) si no se transforman gradualmente el tipo de pruebas selectivas con el objetivo de que el sector público sea capaz de captar talento efectivo e incorporar perfiles nuevos de candidatos que afronten un difícil escenario que se abre de necesaria adaptación para el sector público en las próximas décadas, como describió recientemente Carles Ramió en un sugerente artículo de opinión: “Una Administración pública obsoleta” (https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html).

Siempre ha sido así, pero mucho más lo será en los próximos años: una mala decisión selectiva en las administraciones públicas es una hipoteca de gasto público (despilfarro) y asimismo genera innumerables distorsiones que se proyectan durante décadas en la estructura administrativa, esto es, en el tiempo de vinculación de esa persona a la organización. Pero si las malas decisiones de reclutamiento derivadas de un diseño de pruebas selectivas periclitado afectaran a miles o decenas de miles de personas (esto es, si no se reclutara talento y solo se continuara discriminando formalmente) las consecuencias para las administraciones públicas serían gravísimas, sobre todo producto de los costes financieros desorbitados que generaría la ineficiencia de seleccionar mal en la futura prestación de servicios públicos. Y en ese caso no sería solo despilfarro, sino también corrupción inducida o cuando menos “pésima administración”.

No se puede perder, por tanto, el tren de la imprescindible transformación gradual, pero intensa, de los procesos selectivos de acceso al empleo público tal y como han sido configurados hasta la fecha. El reloj de arena para cambiar las cosas ya ha comenzado a funcionar, tras llevar años detenido. Y el tiempo para redefinir el modelo es escaso. Habrá que ir pensando seriamente cómo afrontar tan importante cambio y cómo introducir innovación en ese terreno. Urge ponerse manos a la obra.

(*) Este Post forma parte de una serie de entradas que, bajo el título de La fragilidad del sistema de mérito,  se recogen en la siguiente dirección electrónica: https://estudiosectorpublico.com/blog/. Esta serie tendá continuidad con otras entradas pendientes aún de publicar.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

ALTA TENSIÓN POLÍTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA

 

“Fracasé rápidamente en el intento de aislarme en un pequeño entorno privado y protegido, y el motivo fue sencillamente que no existía tal entorno” (Sebastian Haffner, Historia de un alemán. Memorias 1914-1933, Destino, 2006, p. 223)

 

La función pública es una institución siempre sensible a las crisis políticas. Su afectación  es mayor o menor en función de varios factores. En esta entrada analizaré únicamente tres de ellos. Y, a partir de ahí, extraeré algunas hipótesis o escenarios de futuro. A saber:

El primer factor es el grado de consolidación real de la institución de función pública. Esta institución tardó mucho tiempo en asentarse. Y no lo ha hecho de forma efectiva más que en las democracias avanzadas. No fue una batalla fácil ni corta en el tiempo. En nuestro caso su proceso de afincamiento ha sido largo y desigual, ofreciendo aún espacios en los que sus pilares básicos no se han desarrollado plenamente u ofrecen algunas patologías estructurales.

No se puede hablar de institucionalización plena de la función pública salvo que se cumplan tres exigencias conceptuales básicas: 1) Profesionalización, vinculada principalmente con sistemas de acceso y carrera profesional basados en la libre concurrencia en condiciones de igualdad y en el principio de mérito; 2) Imparcialidad, principio existencial de la función pública, que debe ser respetado plenamente por quienes ejerzan circunstancialmente el poder; y 3) Garantía de inamovilidad del funcionario, poniendo así a este al abrigo de la (arbitrariedad) política.

Pues bien, las crisis políticas, sobre todo aquellas que implican procesos revolucionarios, insurreccionales (de cualquier carácter) o rupturistas, comportan habitualmente –con mayor o menor intensidad- el desfallecimiento de los tres presupuestos que sirven de base a la institución.

En tales contextos de crisis, la profesionalización se puede ver quebrada en el acceso (por ejemplo, a través de las “oposiciones patrióticas”, como las que se llevaron a cabo sin ir más lejos en el primer franquismo) o en la multiplicación del empleo público temporal, siempre muy vulnerable a la presión política. En esos complejos escenarios la imparcialidad es preterida, pues lo único que se exige en tales momentos son lealtades inquebrantables. Y, en fin, consecuencia de lo anterior, tal como estudié hace treinta años en la tesis doctoral (Políticas de selección en la función pública española 1808-1978, MAP, 1989), se ponen en marcha procesos de “selección negativa” (así los denominó Alejandro Nieto) que conllevan “purificaciones”, depuraciones, ceses en masa o purgas (dependiendo el tipo de régimen) en las plantillas de empleados públicos. Esas nóminas de empleados quedan así diezmadas y se reponen con fieles al nuevo sistema. Pero debe quedar claro que esas denostadas prácticas no son propias ni exclusivas de este país, pues ha habido innumerables precedentes, también en aquellos países que hoy en día representan las democracias más avanzadas.

El  segundo factor, estrechamente relacionado con el anterior, es el grado de politización que sufre la institución de función pública, entendido como penetración de la política en su estructura y funcionamiento. Si la profesionalización de la función pública es dominante, la politización es anecdótica o residual. Pero si aquella es débil y los valores básicos de la función pública no están plenamente asumidos (imparcialidad y neutralidad o mérito, entre otros, así como sometimiento al orden constitucional y a la Ley), la politización puede jugar como un factor de perturbación de primera magnitud en determinadas crisis políticas. En esos escenarios de debilidad institucional, el funcionario deja de actuar como decía Weber sin ira y sin prevención (ya no está alejado funcionalmente de la lucha política partidista), pasando a convertirse en una suerte de soldado de la política alineado exclusivamente con ella, con olvido por tanto de su papel existencial. Algo impropio de un sistema democrático y de una función pública profesional.

La politización puede adoptar, de todos modos, muchas otras caras: por ejemplo, llenar la alta administración de fieles al partido o partidos en el poder para que hagan de motor de la voluntad política explicitada a veces como mera decisión. También la politización supone multiplicar sin freno los puestos de libre designación en la Administración pública (muestra viva de la colonización política), con la finalidad de disponer así de un ejército de correligionarios que trasladen de forma muda las decisiones políticas, por muy contestadas que pudieran ser estas desde el plano técnico; o más sutilmente politizar es, asimismo, llevar a cabo una presión directa o indirecta sobre una función pública que en su estado de debilidad muestre escasa beligerancia con el poder. La expresión más extrema de esta forma de actuar es la que se dio en regímenes totalitarios. En estos últimos, el impresionante testimonio de Haffner recogido en el libro que abre esta entrada es inigualable, sobre todo para observar también cómo una función pública profesional (como era entonces la alemana) cae gradualmente en las redes de una expresión política total.

Y, en tercer lugar, un factor sustantivo en ese complejo binomio entre función pública y crisis política se encuentra en la naturaleza que esas crisis adopten. La Historia nos muestra muchos ejemplos, tal vez demasiados. Por no salir de nuestro marco y tampoco del propio de las democracia avanzadas, es cierto que en todo proceso revolucionario que supone la caída de un régimen anterior se suman con mayor o menor intensidad todas y cada una de las patologías descritas. Se pudo ver, así, en la Revolución francesa, pero también en los distintos modelos constitucionales que se ensayaron a partir de entonces en Francia desde 1789 a 1873, por no ir más lejos. A tal efecto, tanto el libro de François Furet (La révolution I y II, Hachette, 1988) como las imprescindibles impresiones de Tocqueville sobre la Revolución de 1848, dejaron claras esas tendencias de depuración de los escalafones funcionariales en momentos de honda perturbación política. Aunque ello no fue exclusivo de Europa. En este punto, los dos tomos del último libro de Fukuyama traducido al castellano (Los orígenes del orden político; y Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016) son reveladores. No puede haber Estado democrático sin una función pública profesional e imparcial.

En España, ya los liberales gaditanos implantaron a inicios del siglo XIX el denostado sistema de cesantías. Pero Fernando VII fue mucho más agresivo, al perseguir sin descanso a cualquier funcionario adicto a la causa constitucional e implantar más adelante (tras el trienio liberal) un sistema de purificaciones que describe magistralmente Benito Pérez Galdós en su obra El terror de 1824. 

Tras esa larga etapa de oscurantismo, volvió con fuerza el sistema de cesantías, pues los funcionarios dependiendo de la adscripción a una u otra opción política retornaban a sus puestos o eran sencillamente laminados por un cese fulminante. Y esto se produjo independientemente de cuál fuera la naturaleza del sistema político-constitucional o del gobierno de turno (conservador, moderado, liberal, progresista, republicano o franquista). En este sentido, un excelente libro para comprobar esa noria permanente de ceses y nombramientos de funcionarios marcados por una visión sectaria de la política (tan arraigada en nuestras mentalidad) es, sin duda, la obra colectiva Política en penumbra (Siglo XXI, 1996). Ese es el legado institucional heredado. Y, a pesar del tiempo transcurrido, todavía muestra huellas evidentes.

Pero, tras ese largo calvario, la institución de función pública (también en España, aunque de modo desigual y más tardío), echó raíces firmes. Las depuraciones masivas (al menos en Europa occidental) dejaron de darse, aunque los regímenes cambiaran de signo. La institución de función pública, por tanto, adopta una alta resistencia ante las crisis (y también ante las presiones) políticas, en especial cuando mayor es su grado de consolidación institucional y menos politizada está. Ello no quiere decir que, ante una crisis política grave, la institución de función pública no padezca, pero si se dan las premisas de una Administración impersonal (en términos de Fukuyama), la defensa de la institución y de sus miembros siempre es mucho más efectiva frente al mal gobierno, el aventurerismo político o al mero desorden o caos institucional.

Los problemas, sin embargo, no acaban ahí. Si se producen colisiones frontales entre orden constitucional y decisionismo político (legalidad versus legitimidad; o el retorno a la escena política del viejo enfrentamiento entre Kelsen y Carl Schmitt, saldado históricamente a favor del primero), el desgarro de la función pública puede ser un efecto inducido del contexto. En ese marco nadie, absolutamente nadie,  se libra de que la polarización política intensa traspase los muros de contención (más aún si estos son débiles o frágiles) de la función pública. Decir lo contrario es ignorar el pasado.

En esa hipotética circunstancia se abriría, así, un aparente dilema: ¿Qué “legalidad” obedecer?: la que es fruto de la decisión o la inserta en el orden jurídico constitucional vigente. Una función pública profesional no tiene dudas de alineamiento frente a esa cuestión. Plantear tal dilema, por ejemplo, en Alemania, Francia o Canadá, es un absoluto dislate. Plantearlo aquí como mera especulación también tiene, en principio, una respuesta clara y unívoca. Mas pueden surgir algunas dudas, por lo antes expuesto. La función pública solo se desgarra ante las crisis políticas graves cuando sus pies son de barro. Si se produce el derrumbe de la institución, la profesionalidad, imparcialidad e inamovilidad, pueden transformarse en valores inertes. Y si así fuera, la institución quedaría absolutamente  capturada, que es como decir muerta.

En verdad, pese al énfasis que se pueda exponer en el discurso político, se trata de un falso dilema. Cualquier funcionario, al margen de su propia ideología, procedencia o nivel, lo sabe. La función pública está al servicio de la sociedad, pero asimismo sujeta a un orden jurídico-constitucional del que no puede fácilmente desembarazarse. Un funcionario conoce perfectamente las consecuencias que se anudan a tal conducta.

Nada de lo anterior implica –y de necios sería no reconocerlo- que a la institución de la función pública se lo pongan fácil en determinados contextos, menos aún si la alta tensión política contagia y se traslada al sistema burocrático. Y ello se puede dar cuando se invoque, por un lado, el Derecho sancionador “propio” y, por otro, se saque a pasear al Derecho penal y a los tribunales de justicia.

Cuando la política actúa con vocación de pirómano y no hay bombero alguno que apague el incendio, la función pública deja de ser un cortafuego y se puede convertir ella misma fácilmente en pasto de las llamas. El edificio funcionarial puede quemarse totalmente o tener destrozos de tal magnitud que lo hagan poco menos que irreconocible en un futuro inmediato. El espacio burocrático se puede transformar, así, de forma burda e irresponsable, en campo de batalla político.

Pero que nadie se llame a engaño. Cuando surgen crisis políticas graves, la seguridad jurídica (y sobre todo la inamovilidad) de los funcionarios públicos, por muchas lecciones (impostadas) de normalidad que se quieran dar, entra potencialmente en una tierra de arenas movedizas o, si se prefiere, en un campo minado. Todo el mundo pretende ponerse a salvo. La tensión política se transforma en tensión existencial en lo que a la vida funcionarial respecta. Hay mucho en juego. El temor y la incertidumbre se apoderan de una cotidianeidad que se ha visto (¿sorpresivamente?) alterada de raíz. Ley de vida. Si esto se produce, retornarán (si no lo han hecho ya) viejos debates que presumíamos cerrados para siempre. Qué poco hemos aprendido.

OPOSICIONES [1]

 

“Ingresado el funcionario –sea por la puerta grande o por la puerta falsa- en la Administración, (…) el rasgo común es siempre una sensación de alivio existencial: ya tiene resuelta su vida para siempre” (Alejandro Nieto, La “nueva” organización del desgobierno; Ariel, 1996, p. 139)

 

Las “oposiciones” son una modalidad de proceso selectivo para el acceso al empleo público. Sus raíces, como ya se ha visto, se encuentran en el siglo XIX, de donde procede tan singular denominación.

La expresión, a pesar de su evidente arraigo y de estar recogida por la RAE como cuarta acepción, no es la más adecuada. Pero este es un tema menor. Lo importante es la esencia. Y, sobre ello, debo resaltar que las reflexiones que aquí se vierten se vuelcan solo sobre los niveles superiores de la Administración Pública (acceso a cuerpos y escalas o puestos de trabajo del grupo de clasificación A), que es dónde el sector público se juega su futuro.

Tradicionalmente, superar una prueba selectiva de ese carácter se ha vinculado con “ganar una oposición”, en cuanto que es un proceso competitivo: unos lo superan mientras que otros no. Su implantación se produjo como medio de taponar el clientelismo, el favoritismo y la arbitrariedad –que campaba a sus anchas- en el acceso a la función pública. Y para configurar ese freno institucional se apostó por un tipo de pruebas selectivas basadas en unos temarios (normalmente extensos) que se proyectaban sobre exigencias de contenido memorístico, aunque en algunos casos (los menos) trufadas con algún ejercicio práctico.

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. Al menos la sociedad lo ha hecho. La tecnificación de plantillas se impone: en Francia 4 de cada 5 plazas cubiertas lo son del grupo de clasificación A. También –aunque en menor medida- ha cambiado la enseñanza, por lo que ahora importa la universitaria (con la entrada en escena, si bien con dificultades y de forma muy irregular, del “espacio europeo de educación superior”). Este dato, junto con la irrupción de Internet, el desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, las redes sociales, así como esa sobreabundancia de información instantánea y de consumo inmediato a través de innumerables aplicaciones en dispositivos móviles sobre cualquier ámbito que se precie, no destierran el conocimiento memorístico, pero sí lo relativizan mucho.

Las pruebas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas caminan por otros derroteros, pues allí se da (aunque no en todos los casos) más importancia a las competencias vinculadas con las aptitudes y actitudes, que se acreditan fundamentalmente a través de tests y de entrevistas (por ejemplo: entrevistas estructuradas), y predicen, así, con mayor garantía la adecuación de la persona a las necesidades de la organización. La innovación, por tanto, ha arraigado ya desde hace años en los procesos selectivos de ciertos países. Algunos ejemplos de tales prácticas, tomados un tanto aleatoriamente, nos pueden servir de referencia: como es el caso de la Comisión de Servicio Civil de Canadá: https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html; o la Oficina de Selección de la Administración Federal de Bélgica: http://www.selor.be/fr/. Los test de inteligencia general, así como de personalidad, se imponen, junto con otras muchas técnicas. La función pública no necesita “empollones”, sino personas que presten servicios públicos profesionales de calidad, con capacidad de adaptación, respuesta, iniciativa, creatividad e implicación.

En cualquier caso, hay una auténtica anorexia de marcos conceptuales y, por arrastre, una ausencia de competencias básicas para ejercer cabalmente las funciones asignadas (al menos es un fenómeno que observo) por un buen número de quienes dirigen o trabajan en el sector público. Además, hay un déficit de actualización a través del estudio. Parte de la culpa la tiene el sistema de acceso: que pone “todos los huevos en la cesta” de la oposición. La formación light (todavía dominante) contribuye a ese abandono. También el sistema de designación en posiciones directivas o de responsabilidad. No menos importante es la (casi) general inutilización de la evaluación del desempeño como palanca de cambio. Presente en las leyes y ausente en la gestión. Preocupante. ¿Dónde están la buena dirección pública y los profesionales (funcionarios) de excelencia? Salvo excepciones, que las hay, no abundan. No porque no haya capacidades potenciales, sino porque no se estimulan. Afortunadamente, todavía quedan mirlos blancos y personas comprometidas en la función pública. Sostienen el tejado de lo público antes de que se hunda. Y hay que agradecérselo, aunque nadie se lo compense: a los buenos funcionarios, paradojas de la vida, se “les premia” con más trabajo.

Las oposiciones, no obstante, siguen gozando de predicamento social y de una cierta áurea de legitimidad. Nadie cuestiona a los funcionarios, porque en su día “ganaron” unas oposiciones; esto es, superaron un proceso selectivo. Nadie se pregunta cómo ni de qué se les examinó (por cierto de cosas que, por lo común, nada tienen que ver con el presente). Superar una oposición se convierte, así, en patente de corso. Es el acto más importante de una “carrera administrativa” que fomenta de ese modo “el quietismo”. Ganada la plaza, se puede dormitar. No obstante, sin evaluación no hay remedio. No sabemos objetivamente qué se hace ni cómo se hace: lo intuimos. Y punto. Una gran paradoja del “modelo”. Disfuncional a todas luces.

La oposición se considera un método objetivo, más aún en un país en el que la recomendación y el favor están todavía presentes por todas las esquinas. Y, ciertamente, lo puede ser, siempre que se plantee cabalmente. Actualmente, el problema real de las oposiciones no es ni su denominación ni tampoco su función como procedimiento de acceso a la función pública o al empleo público. Las objeciones que se pueden plantear frente a este procedimiento selectivo hacen referencia a su trazado o, por ser más preciso, en lo que afecta a su diseño. También a su configuración institucional, en particular a las (escasas) garantías materiales (no formales) que rodean su desarrollo. Veremos ambos temas, pero en entradas posteriores.

Antes, para cerrar este “aperitivo”, una observación previa: la oposición –en puridad- tendría que ser el procedimiento ordinario de acceso a la función pública, puesto que es el procedimiento selectivo que salvaguarda objetivamente con mayor intensidad los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

No obstante, el marco normativo vigente (TREBEP) acepta que tanto la oposición como el concurso-oposición sean los sistemas de acceso ordinarios al empleo público. Hecha la Ley, hecha la trampa: el concurso-oposición, a través de un empleador débil e irresponsable que acepta sin rechistar la presión de unos sindicatos (desatendiendo ambos el interés público que comporta un acceso democrático y exigente a una función pública o empleo público al servicio de la ciudadanía), se ha convertido, así, salvo en contadas excepciones, en el sistema ordinario de acceso al empleo público: nada mejor que “trucar” las pruebas edulcorando las bases. Tema muy viejo, hasta insultante, que los tribunales (empezando por el Constitucional) se han venido “tragando”. Tal vez sea hora de volver a los principios, esta vez constitucionales. Y reforzar su aplicación. Pero no me interpreten mal, bien planteado (siempre que la fase de concurso se diseñe correctamente y su peso sea proporcionado) el concurso-oposición es un buen sistema, pervertido es la antesala de la corrupción (no otra cosa es la quiebra del principio de igualdad, mérito y capacidad). Las cosas por su nombre. Que quede claro. Nada contra el concurso-oposición, todo contra su mal o perverso uso.

Hay a quien le cuesta entender que lo público lo pagamos todos. También la nómina de los funcionarios y de los empleados públicos. Y queremos (más bien es una exigencia democrática y funcional) que, como es obvio, quienes nos sirvan sean los mejores y lo sigan siendo en el ejercicio ulterior de sus funciones. Queremos médicos, profesores, policías y funcionarios o empleados públicos excelentes. No personas mediocres ni mucho menos amigos, clientes, familiares o colegas del colegio de quienes tienen el atributo de nombrarlos o contratarlos a través del “dedo democrático”, del que se vanagloriaba un necio alcalde (como expuso, en su día, Francisco Longo). Tampoco queremos “clientes” de los sindicatos. Solo buenos empleados.

Hay una idea que está muy arraigada en aquellos países con instituciones sólidas, no entre nosotros desgraciadamente. Y no es otra que la naturaleza democrática del acceso a la función pública. Profesionalidad de la función pública y democracia son cuestiones que no se pueden escindir. Quien no entienda esto no entiende nada de lo que es un Estado democrático. En la página Web de la Comisión de Función Pública de Canadá se explica perfectamente y en pocas palabras: el objetivo fundamental que se persigue es disponer de “una función pública no partidista, fundada sobre el mérito y representativa, al servicio de todos los ciudadanos”. Aclaremos que la igualdad en Canadá es consustancial al principio de mérito. En el Reino Unido, los principios en los que se asienta la selección son el mérito, la objetividad e imparcialidad y el carácter abierto de las convocatorias. El poder de los principios.

En España la oposición solo se aplica para el acceso a los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y en algunos otros casos más. Una minoría frente al reverdecer del concurso-oposición. Y eso es algo que se oculta. Todo lo más se intuye. En efecto, de forma imperceptible se vuelve a imponer de forma generalizada el procedimiento selectivo denominado concurso-oposición que, por su estructura y finalidad, debería ir dirigido a cubrir determinados puestos de trabajo que, por sus especiales características, exigieran acreditar experiencia previa contrastada o destrezas específicas. Pero, además, se pretende pervertir su esencia: no se premian méritos, se beneficia la antigüedad y otras menudencias formales. Sobre esto ya me despaché a gusto en la anterior entrada.

Se avecinan convocatorias ingentes de pruebas selectivas por “concurso-oposición”. En la sociedad de las TICS y de la transparencia es difícil ocultar lo obvio: no diga proceso selectivo cuando lo que pretende es otra cosa. Si no se hace con garantías, un proceso selectivo puede transformarse fácilmente en una estafa ciudadana. Habrá impugnaciones en cadena. Las soluciones no son neutras, menos cuando te juegas un “salario para toda la vida”. Como recordara hace más de veinte años Alejandro Nieto, el ingreso en la función pública produce “una situación de alivio existencial”: tener la vida solucionada “para siempre”. Veremos si es así en el futuro. Pero, de momento, hay mucho interés “económico” y “personal” en cosas aparentemente tan mundanas. Y eso trufa el debate. Más aún en un sociedad en la que el empleo (privado) está cargado de precariedad. Un empleo público, como afirma el profesor Joan Mauri, es un bien económico muy preciado, también en la sociedad de los millennials.

En conclusión, hay que recuperar el acceso a la función pública como principio democrático (pues así se encuadra ese derecho fundamental en el artículo 23 de la Constitución). Por tanto, solo quienes acrediten talento y virtudes en procesos competitivos y abiertos (sean interinos, temporales o candidatos en general) deben ser merecedores de un empleo público estable retribuido al servicio (siempre “al servicio”) del resto de la ciudadanía. Lo demás es jugar con fuego, sembrar vientos para que se recojan tempestades. Aboguemos por una selección de empleados públicos adaptada a los tiempos. Exijamos que nuestros funcionarios y empleados públicos sean los más cualificados, acreditándolo tanto en el momento de su ingreso como en el ejercicio de sus funciones. Es algo que nos merecemos. Y, además, lo pagamos. Es un derecho de esencia democrática. No solo un derecho fundamental, que también. El valor objetivo de una buena selección de empleados públicos es algo que no tiene precio. Enriquece a las instituciones y también a la sociedad. Lo contrario es miseria, que solo beneficia a estómagos agradecidos.

[1] Esta reflexión forma parte de una serie de entradas que, bajo el enunciado de La fragilidad del sistema de mérito, se están difundiendo en el Blog de la siguiente página: https://estudiosectorpublico.com/blog/  Allí el lector interesado podrá encontrar aquellas entradas que solo se difundan en esa Web, así como otras sobre Acceso al Empleo Público y Formación en el sector público.

Otras “Entradas-Post” sobre Acceso (Selección) al Empleo Público y Formación en el Sector Público puede hallarlas en nuestra Web: https://estudiosectorpublico.com/blog/

ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO: ENTRADAS “FÁCILES”[1]

 

“El poder de los funcionarios descansa en el saber especializado, ‘técnico’ en el sentido especializado de la palabra” (Weber, Escritos políticos, Alianza, 2008, p. 144”

 

El sistema de mérito en España tiene bases muy endebles, escasa tradición y muchos agujeros negros. Sin embargo, es un tema que ha merecido un tratamiento académico residual y un desprecio político absoluto. No está en la agenda. Ni se le espera.

A muy pocos les interesa airear las miserias que aquejan al empleo público en lo que a déficit de profesionalidad respecta. Los que están hacen su trabajo, unos de forma excelente, otros lo llevan a cabo bien y algunos otros (los menos) regular, mal o peor. Los hay que ni siquiera lo hacen. Pero los resultados no importan. Tampoco resulta relevante cómo se accedió al empleo o de qué manera se proveyó el puesto o con qué criterios fue nombrado o contratado. Ya está allí, “en la tierra prometida” (como diría el profesor Nieto) o en el lugar ansiado, unos con vocación de quedarse para siempre, otros por una temporada, cuanto más larga mejor. Siempre se está mejor en ese sitio que a la intemperie (esto es, que en el mercado).

Pero para comprender cabalmente el alcance del problema, en ausencia de estudios estadísticos fiables, puede ser oportuno hacer un breve listado o recordatorio, más bien telegráfico, de cuáles son los escenarios o agujeros negros donde el principio de mérito se difumina, declina, desfallece o simplemente es totalmente ignorado.

En este comentario me centraré solo en algunos agujeros negros que afectan a las primeras puertas que dan entrada o acceso al empleo público. A las que son “fáciles” de franquear, aunque no deberían serlo. A las “puertas falsas”, aunque a veces no lo sean. Dejo la reflexión de las oposiciones y de otros procedimientos de acceso para un momento posterior. También más adelante volveré sobre el desfallecimiento del sistema de mérito en la provisión de puestos de trabajo (libre designación), en el nombramiento de personal eventual y en los nombramientos de personal directivo en la alta Administración Pública, así como al acceso en el sector público institucional (ámbito especialmente grave donde el principio de mérito brilla, generalmente, por su ausencia).

Evidentemente será un repertorio incompleto, pero –una vez que hayamos identificado tales patologías- ese mapa nos podrá servir de guía para ver cómo podemos intentar “tapar” esos agujeros negros y reponer el principio de mérito al lugar que le corresponde en un Estado democrático, así como construir una Administración Pública y un sector público institucional basado en la igualdad material, en la profesionalidad y, por tanto, reforzar el valor de la imparcialidad y el servicio de la ciudadanía. Tarea hercúlea, necesaria; pero para iniciarla es bueno saber de dónde partimos.

Veamos las “dolencias” que presenta la que ya se ha convertido (en el ámbito autonómico y local, menos en la AGE) como la primera puerta de entrada (esto es, la regla y no la excepción) al empleo público:

1)      Reclutamiento. La publicidad y la transparencia efectivas son presupuestos básicos para que el sector público capte los mejores talentos. La difusión de cualquier oferta de empleo público, de las convocatorias de pruebas selectivas, pero especialmente –por lo que ahora importa- la cobertura de plazas interinas o de personal laboral temporal, es una exigencia básica del sistema de mérito. No siempre se hace. Y muchas veces se hace con poca intensidad. En ocasiones, con ninguna: ¿Por qué las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público institucional no difunden por todos los medios sus vacantes?, ¿no quieren captar a los mejores? La opacidad, la publicidad o transparencia insuficiente, esconde (en el peor de los casos) corrupción o (en el mejor) malas prácticas. Las técnicas de “reclutamiento” se han de mejorar y abrir a la sociedad (Universidades, redes sociales, portales de transparencia, medios de comunicación, etc.).

2)      Acceso del personal interino o laboral temporal. No pocas Administraciones públicas y buena parte del sector público institucional tienen (si es que los tienen) endebles sistemas de acceso de este tipo de personal, basados en pruebas que no acreditan el mérito de forma real o, incluso, asentados en modalidades de nombramiento o contratación de forma directa (por “razones de urgencia”), sin pruebas selectivas de ningún tipo (algo que se debería considerar ilegal, por vulneración del artículo 55 TREBEP). También en no pocos casos, esa “urgencia” se reviste con la entrega de un currículum y, todo lo más, alguna entrevista. ¿Cuántas personas han entrado así en la Administración y en su sector público? Decenas de miles. Y siguen entrando. La disposición adicional trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos para 2017 intenta poner remedio (aunque solo para el personal laboral) a estos problemas, pero dudo que lo consiga: recordar que se tiene responsabilidad por la mala aplicación de la contratación laboral no es decir mucho.

3)      El acceso a través de “bolsas”. Como bien afirmó el profesor Joan Mauri, este es un tema que está pidiendo a gritos un estudio monográfico. Las “bolsas” de candidatos tienen muchas procedencias. Las más limpias son la que encuentran su origen en convocatoria de oposiciones que los candidatos han superado sin plaza. Luego las exigencias se reducen (pero aún existen) cuando se recurre a los que aprobaron algún ejercicio (pero suspendieron otros o no se presentaron). Pero tales exigencias pierden más fuelle cuando las “bolsas” son de personal interino (en pruebas de acceso realizadas “ad hoc”; esto es, no para cubrir un puesto de trabajo específico sino para “formar una bolsa”), donde van corriendo los números en función de las necesidades de la Administración y del perfil más o menos idóneo (o de la propia casualidad o azar) de cada integrante de la bolsa. Y ya esos estándares se hunden en el caso de las “bolsas giratorias”, creadas en tiempos inmemoriales y a partir de las cuales se van cubriendo puestos de interinidad en el sector público en función de las vacantes. Hay personas que entran y salen constantemente de las bolsas. Unos tienen suerte y “pillan” un puesto de trabajo de interinidad estructural, los otros se conforman con ir saltando de puesto en puesto a la espera de caer en puesto estructural. Hasta que la bolsa se agota y vuelta a empezar. Las reglas de las bolsas son de “consumo doméstico”, si las hay. Normalmente son espacios “desregulados”. Sistema tercermundista para unas Administraciones del siglo XXI.

4)      Encadenamiento de contratos y su transformación en personal laboral indefinido no fijo (o personal laboral por tiempo indefinido). Aquí el acceso se produjo inicialmente a un contrato temporal. Unas veces con pruebas y otras tantas sin ellas. Pero, la falta de diligencia (o mirar hacia otro lado) de la Administración o la configuración de los programas como subvenciones anuales (que no exime de esa falta de diligencia), terminan enquistando a ese personal en las estructuras. En primer lugar, tal como ha recogido la STS de 28 de marzo de 2017, a través de ese insólito tertium genus que comporta esa figura de “nuevo tipo de empleado público” (un ejemplo pintoresco de las disfunciones que tiene nuestro sistema judicial cuando magistrados del orden social, por muy supremos que sean, interpretan y definen instituciones del Derecho de la Función Pública o del Empleo Público): no son, por tanto, personal laboral fijo ni tampoco personal laboral temporal. Son otra cosa. Ya tenemos otro engendro. Uno más para la colección de fantasmas de la función pública española. Una vez en esa condición, el siguiente paso es “estabilizarlos” mediante pruebas de acceso. Mejor que no sean muy exigentes, pues si no superan las pruebas la Administración deberá indemnizarles con veinte días por año de servicio (una vez más la STC de 28 de marzo de 2017 dixit): “opositores con cesantías”. Los puestos de trabajo y los presupuestos son “públicos”; a nadie importa (y menos aún a los jueces, sean de aquí o europeos) las consecuencias estructurales o económicas de sus decisiones: las pagamos los demás. Los problemas comienzan cuando esa doctrina jurisprudencial, más aún desde las sentencias de 14 de septiembre de 2016 del TJUE, está ya contaminando (como no podía ser de otro modo) a los funcionarios interinos y, asimismo, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Veremos cómo acaba.

5)      Acceso a través de un concurso-oposición “trucado”. Dejemos ahora de lado el procedimiento de concurso, que solo se aplica al empleo público laboral; pero sobre el que también habría mucho que decir, si se utiliza de forma inconveniente. Por lo que ahora interesa, el concurso-oposición es un procedimiento ordinario. Y bien ejecutado puede ser, sin duda, un excelente sistema de selección, como se dirá en su momento. Los problemas vienen cuando se diseña mal, se ejecuta deficientemente o, peor aún, cuando se hacen trampas en el solitario y se pretende “aplantillar” a los funcionarios interinos o personal laboral temporal (así como a indefinidos no fijos) con criterios de exigencia muy laxos en la fase de oposición con la finalidad de que puedan superar fácilmente las pruebas de conocimientos, destrezas y aptitudes, aportando “su mochila” en la fase de concurso (sea anterior o posterior) y, así, sumar lo necesario para que el aspirante “externo” (por muy brillante que sea) no les alcance. La jurisprudencia constitucional, construida en sus diez primeros años de existencia, fue muy complaciente (también muy laxa) con este fenómeno. Ahí sigue enquistada, como un mantra. Las circunstancias excepcionales de construcción de las administraciones públicas –se pretendía justificar- lo exigían. Ahora se utiliza el mismo argumento: el necesario recurso al personal laboral temporal o interino como consecuencia de la congelación de la oferta de empleo público en la larga época de contención fiscal, requiere el uso de esta vía como medio de “estabilización de las personas” en sus puestos de trabajo. No se estabiliza el empleo, lo hace el empleado “público”. Objetivo muy loable, siempre que el principio de mérito no sufra; pues en ese caso quien padecerá de por vida (no se olviden los impactos económicos y funcionales de esa mala decisión) será la Administración Pública y, sobre todo, el ciudadano. Los acuerdos sindicales Gobierno-Sindicatos de 29 marzo de 2017, pero sobre todo la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (que se aprobará en breve), no ayudan a reforzar el sistema de mérito. Permiten, corrigiendo el artículo 37.2 TREBEP, tal como ha recordado Joan Mauri en un excelente artículo publicado en la Revista de la Federació de Municipis de Catalunya, que “se negocie” la articulación de los procedimientos selectivos de estabilización de empleados públicos. Blanco y en botella: el sistema de mérito saltará por los aires, si nadie lo remedia.  Hay innumerables funcionarios interinos y, asimismo, personal laboral temporal o interino, que son excelentes o muy buenos profesionales: solo hay que exigir y posibilitar que lo acrediten. A ellos también les interesa objetivamente un proceso selectivo modélico; prestigiará su labor y condición a ojos de la ciudadanía. Pero un relajamiento del principio de mérito en este tema no puede servir para que quienes no acreditan capacidad profesional sean “aplantillados por motivos de antigüedad”. La Administración no es una entidad benéfica. La pagamos entre todos.

6)      Otras vías de acceso al empleo público estructural. Aparte de las citadas, hay otras vías de acceso en las que el principio de mérito desfallece en no pocas ocasiones. Baste aquí con citarlas, pues requerirían un espacio mucho más amplio, del que ahora no quiero disponer. Por no hablar de la “contratación de externos” que se internaliza (patología que abunda en el mundo local). Por un lado, los procesos de funcionarización del personal laboral, con toda la problemática y complejidad que plantean, se hacen en no pocas ocasiones con exigencias muy exiguas en lo que a criterios de mérito respecta. Tema tratado en detalle, entre otros, por Xavier Boltaina, a cuyos trabajos  me remito. Más complejidades presenta, por otro, la inserción de personal laboral “externo” (sea procedente del sector público institucional hacia la Administración matriz o sea consecuencia de procesos de rescate o incorporación de servicios públicos, entre otras circunstancias). La disposición transitoria vigésima sexta de la LPGE para 2017 pretende poner coto a esa tendencia, vedando que puedan adquirir la condición de “empleados públicos”. Veremos cómo termina ese tema, pues aún falta tramitar la Ley de Contratos del Sector Público.

En suma,  el sistema de mérito hace aguas en la primera fase, probablemente la más crítica por lo que ahora diré, del proceso de incorporación de personas al empleo público. Sirve, por lo común, para incorporar personas, pero no las mejores ni menos aún para captar talento. Muchos de estos vicios o patologías son meros fallos de planificación y de gestión de recursos humanos (o de personas) del sector público. Problema grave. En efecto, no hay planificación ni tampoco buena gestión de personal. Tampoco hay previsión de efectivos. Y esta puerta de entrada “excepcional” (así se califica por las leyes), se está transformando en la puerta de entrada “falsamente ordinaria”. Algo que se debería corregir de inmediato. Pero, al parecer, a nadie importa. Menos aún a muchos de quienes tienen responsabilidades políticas o directivas, pues los temas de personal “queman”, desgastan y mejor dejarlos como están.  Una mente cortoplacista no puede pensar de otro modo.

Pero siendo grave lo anterior, puede serlo más aún las consecuencias que este pésimo diseño de “la primera entrada” en la Administración se tiene. Si no se corrige adecuadamente y se perpetúa en el tiempo, el sector público español está condenado a vivir atado a la mediocridad y con unos costes económicos inasumibles para la ciudadanía. El cierre aún importante y por un tiempo de la oferta de empleo público seguirá disparando la interinidad y la temporalidad en el empleo público. Sin un sistema de acceso a esos puestos que evalúe de forma cabal el mérito y la capacidad de los candidatos, el problema se reproducirá eternamente. Y ya saben: la primera puerta “falsa” abre más tarde o más temprano la segunda. Después vendrá la tercera, de la que hablaremos en otro momento. Todas ellas, salvo excepciones, fáciles de franquear hasta ahora. Así, con toda franqueza, no se construye nada serio. El “saber especializado o técnico” –como exponía Weber- no se acredita suficientemente y se pierde una condición existencial de la función pública. Ya saben quiénes pagarán los platos rotos.

[1] Esta reflexión forma parte de una serie de entradas que, bajo el enunciado de La fragilidad del sistema de mérito, se están difundiendo en el Blog de la siguiente página: https://estudiosectorpublico.com/blog/  Allí el lector interesado podrá encontrar la primera entrada de la serie y, en su caso, las que sigan a la actual.

 

 

 

 

El EMPLEO PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS DE 2017

 

Introducción

El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 contiene importantes cambios en la política de contención fiscal de los últimos años en lo que a oferta de empleo público se refiere. Pero, además, viene acompañado de algunas otras medidas de trascendencia ineludible en el ámbito del empleo público. A la espera de que “el disputado voto” del parlamentario “176” dé el plácet a tan importante Ley, puede ser oportuno exponer en esta entrada cuáles son las líneas maestras de ese marco presupuestario del empleo público por el que se aboga en el citado proyecto, al menos en sus líneas sustantivas. Dejemos los matices para otra ocasión. Sobre todo para cuando se apruebe la Ley, si así fuera.

En efecto, por lo que afecta al acceso al empleo público parece advertirse un cambio de tendencia. Tras muchos años de una dura política de contención presupuestaria que ha comportado una congelación de las ofertas de empleo público y un correlativo envejecimiento de las plantillas del sector público, así como altas tasas de temporalidad y efectos muy perjudiciales sobre la no incorporación de talento joven a las estructuras del empleo público, da la impresión de que se inicia un proceso (gradual, pero irreversible) de “deshielo” en la congelación de las ofertas de empleo público en todas las administraciones públicas y entidades de su sector público institucional.

Todo apunta que en los próximos ejercicios presupuestarios, salvo algún posible sobresalto temporal como consecuencia de un repunte ocasional de la crisis financiera (según diagnóstico de Juan Ignacio Crespo para este mismo año 2017), esa tendencia de incremento gradual de las ofertas de empleo público en los años venideros será imparable. La alta temporalidad en el empleo público, la no cobertura de vacantes como consecuencia de las medidas restrictivas en materia de personal y la propia pirámide de edad de los empleados públicos no conduce a otra salida, al margen de que se puedan amortizar muchas plazas instrumentales y apostar por una necesaria tecnificación y polivalencia en los puestos de trabajo, pues la Administración Pública no puede quedarse al margen de los profundos procesos de transformación existentes en su entorno más inmediato. El estado de descapitalización del sector público es preocupante y las restricciones de oferta de empleo público, con impactos muy dudosos sobre la contención del déficit, no han hecho sino agravar esa tendencia.

El “deshielo” de la congelación de ofertas de empleo público

El proyecto de Ley de Presupuestos para 2017 da algunos pasos (tímidos todavía) en esa dirección. El “deshielo” de la congelación de las ofertas de empleo público ha comenzado. Aparecen los primeros síntomas. Veamos algunas de sus manifestaciones, en todas aquellas previsiones que tienen el carácter de normas básicas (y, por tanto, aplicables a todas las administraciones públicas):

  • Si bien es cierto que la tasa de reposición general sigue fijada en el cincuenta por ciento de las vacantes del ejercicio presupuestario anterior, el proyecto amplía en algunos casos los ámbitos o sectores prioritarios que pueden alcanzar el cien por ciento de las vacantes. Esto, también es verdad, resuelve pocas cosas, atendiendo al criterio de cálculo de la tasa de reposición. No obstante, el artículo 19.Uno, 2, del proyecto especifica cuáles son esos ámbitos y sectores prioritarios.
  • Pero las grandes novedades no están ahí. Si no que se dan en la puesta en marcha de los denominados “procesos de estabilización del empleo temporal” que vienen acompañados de una “tasa adicional”. Sus modalidades son dos, ambas recogidas en el importante apartado 6 de ese mismo artículo 19, Uno. En la primera se pretende estabilizar el empleo en sectores con alto contenido prestacional o de especial sensibilidad, que siguen en algún caso la estela de la oferta de empleo público impulsada por el Real Decreto Ley 6/2017, de 31 de marzo; pero que se abre a nuevos e importantes ámbitos. Esa “tasa adicional” para la estabilización de ese empleo temporal “incluirá hasta el 90 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016. Los sectores sobre los cuales se puede proyectar esa “tasa adicional”-sin entrar ahora en matices- son:
    • Educación
    • Sanidad
    • Administración de Justicia
    • Servicios sociales
    • Policía Local
    • Gestión tributaria y recaudación
    • Inspección de servicios y actividades
  • La segunda modalidad de “tasa de reposición adicional” tiene asimismo un objeto muy preciso: la estabilización del empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del EBEP, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal.
  • Por su parte, el artículo 19, Dos (regulación reiterada también para el sector público institucional), prevé que la duración de los contratos temporales o el nombramiento de personal interino “no podrá ser superior a tres años, sin que puedan encadenarse sucesivos contratos o nombramientos con la misma persona por un período superior a tres años”. Regla que se aplica (observen bien) “a la persona contratada o nombrada”, lo que pretende reducir drásticamente la temporalidad “pro futuro” en el empleo público y promover que esas plazas se oferten y convoquen para su provisión definitiva o se amorticen, si son para programas temporales. La previsión se cierra con una advertencia (luego reiterada para la contratación laboral por la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto): las actuaciones irregulares en esta materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades de acuerdo con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas. Aviso para navegantes.
  • En lo que afecta a la contratación indefinida por parte de las sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales, en la disposición adicional decimoquinta se establece que, si tales entidades gestionan servicios establecidos en el artículo 19.Uno, 2 podrán, “siempre que quede justificada la necesidad (…) para la adecuada prestación del servicio o realización de la actividad”, acudir a la tasa del 100 por ciento. Pero si la sociedad mercantil o EPE no pertenece a ese ámbito de actividad, solo si hubiera obtenido beneficios en dos de los tres últimos años podrán realizar contratos indefinidos con un límite del 100 por ciento de su tasa de reposición. Y, si no tuviera tales beneficios, como norma de cierre, el límite se fija en el 60 por ciento. Pero adicionalmente podrán convocar procesos de consolidación del empleo temporal hasta un límite del 15 por ciento.
  • Por lo que afecta a las fundaciones y a los consorcios (disposiciones adicionales decimosexta y séptima, respectivamente) las reglas son más o menos similares: 50 por ciento de tasa de reposición, pero si esas entidades prestan actividades o servicios establecidos en el artículo 19, Uno, 2, la tasa se podrá elevar hasta el 100 por ciento, siempre que se justifique la necesidad.

En suma, de aprobarse el proyecto de Ley, las administraciones públicas y entidades de derecho público vinculadas o dependientes podrán proceder a aprobar ofertas de empleo público que contengan un número muy amplio de plazas en determinados sectores, que darán lugar con posterioridad a las pertinentes convocatorias de pruebas selectivas. Las demás entidades del sector público podrán, asimismo, proceder a la contratación indefinida en las condiciones expuestas (previa convocatoria pública y garantía de libre concurrencia). Sin duda serán convocatorias (al menos las de las administraciones públicas y en los supuestos de tasa “adicional” de reposición) que agruparán un buen número de plazas en no pocos casos, con las dificultades de gestión que este tipo de procesos conlleva. Además, esos procesos se realizarán probablemente con formatos de pruebas (dado el carácter masivo de aspirantes que se espera) que tendrán como objetivo “no confesado” aplantillar a los empleados públicos temporales. Ciertamente, los macro-procesos selectivos no son el vehículo idóneo para marcar la diferencia cualitativa entre diferentes aspirantes, menos aún cuando nacen condicionados por esa circunstancia objetiva: estabilizar empleo temporal. Pero ha de dejarse constancia que la estabilización es “de plazas, no de personas”. Algo que remarca el proyecto. Y que con frecuencia se olvida.

Si a todo lo anterior unimos la línea jurisprudencial abierta tras las sentencias de 14 de septiembre de 2016 (y sucesivas) del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (así como sus relevantes impactos en la jurisdicción ordinaria española), no dejan de plantearse incógnitas importantes; pues se introduce presión no solo a quienes ocupan plazas temporales sino también a las Administraciones Públicas que, en caso de cobertura reglamentaria de las vacantes por otra persona que no sea el interino, laboral temporal o “indefinido no fijo”, se podrán ver en la obligación de indemnizar a ese personal temporal o “indefinido no fijo” (en este caso, según la STS, Sala de lo Social, de 28 de marzo, con veinte días por año de servicio).

No se le ponen fáciles las cosas a la Administración Pública: si es celosa (como debe ser) en la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, las consecuencias de esa diligencia constitucional pueden crearle un serio quebranto financiero. Encrucijada compleja. Pero la ciudadanía no debe pagar los platos rotos de una política de previsión de efectivos inexistente. Aunque al final, los terminará pagando: si las pruebas selectivas son serias, habrá que indemnizar; si no lo son, se terminará perjudicando a los candidatos “externos” o “noveles” que no podrán acreditar el mérito ni la capacidad en términos de igualdad. Siempre metidos en el mismo bucle, casi cuarenta años así.

Algunas otras novedades importantes del proyecto

Pero las novedades del proyecto de Ley de Presupuestos no se detienen ahí. Hay otras, aunque solo me quiero detener en dos de ellas, ambas enormemente importantes. Al menos dar noticia, pues cualquiera de las dos requeriría un estudio detenido.

  • La primera ya es conocida, aunque todavía con escasa difusión. En efecto, la disposición adicional vigésima séptima del proyecto –con “vigencia indefinida”- incorpora una serie de limitaciones a la incorporación del personal laboral al sector público. Por medio de tan singular disposición, se afirma que no tendrán la consideración de empleados públicos ni podrán ser incorporados en una Administración Pública o entidades de derecho público aquellos trabajadores procedentes de contratas de obras o de servicios públicos cuando se extingan los contratos ya sea por resolución o contrato, así como por otras circunstancias. Tampoco adquirirán esa condición de empleado público aquellos trabajadores que presten servicios en sociedades mercantiles, consorcios o fundaciones que vayan a integrarse en una Administración Pública. Unos empleados, por tanto, que pueden prestar servicios en entidades de Derecho Público e, inclusive, en las Administraciones Públicas, pero que no serán empleados públicos, según el artículo 8 del EBEP. Se quedan en tierra de nadie. En fin, poniendo las “cosas fáciles” a los procesos en marcha de remunicipalización de servicios, entre otras cuestiones. Y, por si ello no fuera poco, si se produjera el primer supuesto (contratistas de concesiones de obras o servicios públicos) en caso de cumplimiento de una sentencia judicial o de que tal personal sea incorporado a una sociedad mercantil por medio de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, tales incorporaciones se contabilizarán como personal de nuevo ingreso a efectos del cómputo de la tasa de reposición de efectivos. Tampoco tendrán, obviamente, condición de empleados públicos, pero además dispondrán de esa penalización. En fin, para pensárselo dos veces. Aunque habrá que ver cómo evolucionan jurisprudencialmente estos temas.
  • La segunda no es sino concreción de lo ya expuesto en el artículo 19, Dos, del proyecto. Pero de forma más detallada y con el foco puesto esta vez de forma exclusiva en la contratación laboral. Así, la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto establece tres reglas. La primera, que la contratación laboral en las Administraciones Públicas y entidades dependientes (también sociedades mercantiles) debe formalizarse siguiendo lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores, la Ley de Presupuestos Generales del Estado y los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad. Hasta ahora el precepto no añade nada que no se dijera antes, aunque ello no implica que se cumpliera. La segunda, confiere a los órganos competentes en materia de personal la responsabilidad del cumplimiento de tal normativa, velando por evitar cualquier irregularidad en la contratación laboral temporal “que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo”. Esta condición, además, solo se podrá adquirir por resolución judicial: nada puede hacer al efecto la Administración Pública. Y la tercera, ya explicitada, las actuaciones irregulares (no se olvide también en el caso de personal laboral temporal y funcionarios interinos que extiendan más allá de tres años su vínculo con la Administración) darán lugar a la exigencia de responsabilidades por parte de los órganos competentes. Asimismo, se emplaza a que las administraciones públicas elaboren criterios de actuación en sus respectivos ámbitos para asegurar el cumplimiento de estas normas. Por tanto, manos a la obra; el tiempo de los “indefinidos no fijos”, figura distorsionada donde las haya, parece entrar en su recta final. Ya veremos si es verdad. Al menos se intenta.

A modo de cierre

Y esto es, a grandes líneas, lo que nos depara este proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 en materia de empleo público. Al menos algunas de las cosas más relevantes. Sin duda las citadas lo son. Sobre el empleo público se cierne una situación desastrosa (con marcadas secuelas) tras una larga y profunda crisis fiscal. Estas medidas, sin embargo, son parches. No resuelven el fondo del problema. En muchos casos, lo sortean. Parece que el Gobierno no se atreve a dar un paso más en ese inevitable proceso de regularización de plantillas sobrecargadas de temporalidad. Lo tendrá que hacer, por mucho que ello suponga afectaciones importantes en algunos casos al principio de igualdad y de mérito (Véase, AAVV, El empleo público en España: Desafíos para un Estado democrático eficaz, Instituto de Estudios Económicos, 2017, pp. 107 y ss.). Pero, vista la cuestión en perspectiva, el problema de fondo no es ese, sino cómo hacer frente al envejecimiento clamoroso de las plantillas del sector público, a la pérdida de conocimiento que este proceso comporta y a la necesidad de redefinir qué tipo de empleo público (en función de qué necesidades futuras) requieren las Administraciones públicas en las próximas décadas. Pero ese es otro tema, abordado monográficamente por un número de la Revista Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (número especial 1, 2017; publicada en abierto en la página del IVAP). Un tema al que, de modo incidental, me acabo de referir en otro lugar, al que simplemente reenvío a quienes quieran tener una visión complementaria de la aquí expuesta (“Acceso al empleo público: ¿cambio de escenario?”: https://estudiosectorpublico.com/blog/).

Las cosas deberán cambiar si las administraciones públicas pretenden seguir siendo instituciones al servicio de la ciudadanía. No hay otra solución, al menos si se busca la supervivencia existencial de esa institución que hoy en día se conoce como “empleo público”, muy desdibujada y con una necesidad inaplazable de ser redefinida. Solo hay un camino: la profesionalización real y efectiva, así como el imperio del principio de mérito. Sin atajos.