ALINEAMIENTO POLITICA GESTION

SOBRE NOMBRAMIENTOS Y CESES POLÍTICOS (METAFÍSICA DE LA CONFIANZA Y REMODELACIÓN DE EQUIPOS)

“El modelo actualmente vigente (en España) de dirección pública es un modelo viejo, sin perspectivas de futuro y con lastres evidentes para el desarrollo institucional, lo que tiene consecuencias directas sobre el plano de la competitividad y del propio desarrollo económico”

(La Dirección Pública Profesional en España, Marcial Pons/IVAP, 2009, p. 62)

Hace algunos años el profesor Francisco Longo acertaba cuando describía la relación entre responsables políticos y directivos públicos en clave de “metafísica de la confianza”. Con ello pretendía resaltar que, en nuestro país, lo importante para ser nombrado cargo público o personal directivo es disponer de algo tan evanescente e impreciso como la confianza (política o personal) de quien tiene la competencia de designar o proponer tales nombramientos o ceses.

El spoils system o sistema de botín (como lo acuñara Weber) nació del impulso político del presidente populista estadounidense Andrew Jackson a partir de 1828. En España, su aplicación castiza se plasmó en el sistema de cesantías (Alejandro Nieto). Junto a esa tendencia, fue emergiendo con el paso del tiempo un spoils system «de circuito cerrado» (Quermonne, 1991), que limita los nombramientos discrecionales a personas que tengan previamente una serie de requisitos (por ejemplo, ser funcionarios públicos del grupo de clasificación A1). Pero en ambas modalidades, la discrecionalidad (sea absoluta o relativa) es determinante. Y el nombramiento, la permanencia o el cese, se basan en «la metafísica de la confianza».

¿Qué hay detrás de una confianza así entendida? No hace falta ser muy incisivos para advertirlo. La confianza se mantiene o se quiebra dependiendo de cómo evolucionen los acontecimientos: en un inicio, se deposita y, en un instante o en una secuencia tenporal, se pierde. El movimiento del dedazo discrecional se convierte en la señal que marca el inicio o el final de una relación de marcada dependencia. En efecto, quien es nombrado discrecionalmente ha de obedecer ciegamente o, al menos, acreditar día a día una lealtad inquebrantable, salvo que quiera correr el riesgo de ser cesado de forma fulminante. La política se rodea, así, de aduladores o palmeros.  O, en su defecto, de personas complacientes con «el que manda». La crítica siempre procede del “enemigo exterior”. La naturaleza humana es muy caprichosa. También la de quienes mandan. Hace muchos años, un cargo público que designó a su hermano para ejercer una responsabilidad pública fue interrogado por un periodista: ¿Qué justifica el nombramiento de su hermano para una responsabilidad pública en la que no se le conoce experiencia previa? La respuesta fue sublime: “Es un cargo de confianza. En quién voy a confiar más que en mi hermano”. Se zanjó el asunto. Eran otros tiempos. Aun así hoy, el periodismo patrio sigue dando por bueno el argumento de la confianza (ya no el del nepotismo). Y ello tiene graves consecuencias.

Pero, junto a la confianza, también se alude con frecuencia a otro «argumento», más físico y recurrente, vinculado estrechamente con el anterior: la necesidad que alega el gobernante de formar o remodelar equipos. Se concibe, así, a la alta Administración como una suerte de equipo que, dependiendo de los avatares, se puede recomponer a cada momento al libre arbitrio del líder. Al inicio de mandato, hay que formar equipos que se configurarán políticamente. Si cambia la persona titular del departamento o entidad, vuelta a empezar. Si hay cambios de gobierno sobrevenidos (por ejemplo, moción de censura), las cabezas directivas ruedan por la plaza pública. La noria de los ceses y nombramientos se pone en circulación. La Administración se configura así como una suerte de permanente página en blanco que se reescribe con nuevas personas y pretendidos nuevos proyectos cada cierto tiempo. A veces, y no es retórica, tales cargos directivos aprenden lo que deben hacer cuando ya el mandato ha declinado o está a punto de hacerlo. Si la penetración de la política en la Administración Pública es tan elevada como en nuestro caso, tales cambios de gobierno o de personas detienen además en seco la máquina gubernamental, que tardará unos meses en arrancar de nuevo. No es broma. La parálisis política y gestora se paga con facturas elevadas.

Como es una materia sobre la que he escrito en exceso y con la finalidad de no repetirme por enésima vez,  me limitaré en esta ocasión a reproducir unos fragmentos de un trabajo publicado en 2009, en una obra colectiva en la que también participaron los profesores Manuel Villoria y Alberto Palomar: La dirección pública en España (Marcial Pons/IVAP). Y de ahí extraeré unas breves conclusiones.  Veamos:

“Si queremos caminar hacia un modelo de dirección pública profesional, a quien primero se ha de convencer es a los políticos, pues la primera lectura que lleva a cabo el personal de extracción política es que con la implantación de ese sistema pierde espacio de poder. El político invocará ‘las excelencias’ del sistema vigente: la flexibilidad de nombrar y cesar por criterios  estrictos de confianza, la posibilidad de conformar ‘equipos’ en torno a su proyecto o programa político, la ‘lealtad’ de tales personas (…)”. 

“Dentro de la batería de pretendidas razones que se esgrime como ‘escudo’ por parte de la clase política, hay una en la que quisiera detenerme por su enorme potencial retórico y por su fuerte carácter destructivo. Me refiero al argumento de ‘formar equipos’, que posiblemente es una de las más perversas manifestaciones de esa forma de razonar. En efecto, bajo el manto de ‘formar equipos’ se decapitan constantemente las estructuras directivas de los diferentes gobiernos y, lo que es más grave, se desangra el conocimiento y la continuidad de las diferentes políticas públicas (…) El coste que todos esos cambios tienen sobre el funcionamiento del sector público (dicho de forma más directa sobre la sociedad y el sistema económico) nadie los ha evaluado todavía, pero intuitivamente puedo indicar que son altísimos”.

“El argumento de ‘formar equipos’ esconde, sin embargo, algo más turbio. Sin duda es un buen argumento para fomentar la ‘cohesión ideológica’ del cuadro de mando de una determinada organización, pero también sirve para generar lealtades inquebrantables y mal entendidas, ausencia de cualquier atisbo, por mínimo que sea, de crítica o censura de una determinada decisión política y, en el peor de los casos, un medio espurio para colocar a fieles, amigos o, incluso, parientes más o menos próximos”.

“Pero tal práctica tiene todavía unos efectos más letales para el sistema político, puesto que sirve para diluir o, en su caso, desviar las responsabilidades políticas en las que pueden incurrir los responsables políticos máximos de un gobierno o de un concreto departamento. En no pocas ocasiones nuestros políticos (ministros, consejeros, alcaldes) han huido de asumir responsabilidades políticas directas en asuntos de notable envergadura cesando a ‘mandos intermedios’ (esto es, cargos directivos) de su respectiva entidad o departamento”.

Esas palabras están escritas hace casi doce años. Por lo visto últimamente, no han perdido ni un ápice de vigencia. La política de cualquier signo sigue blindando sus argumentos con los mismos mimbres que antaño. Aunque el número tan elevado de cargos y puestos de trabajo dependientes de la confianza no ha parado de crecer. No tiene parangón en ninguna democracia avanzada. Tampoco existen administraciones comparadas en las que se aluda con tanta persistencia a ese argumento tan grosero y débil de reajustar o remodelar el equipo. Allí donde existen estructuras directivas profesionales (sin ir más lejos, en Portugal), tales responsables directivos deben acreditar competencias profesionales para ser nombrados y gozan de una garantía de continuidad temporal si desarrollan adecuadamente sus objetivos, que no puede ser alterada súbitamente por los cambios de humor del titular de la entidad o departamento ni por supuestas necesidades de remodelar equipos a mitad del partido. No hay ceses discrecionales. Si así se hiciera, la puesta en marcha de las políticas padecería lo suyo al encadenarse al capricho personal y a los ciclos políticos. Algo letal. Y mucho de eso es lo que nos pasa actualmente.

Como dijo Hanna Arendt, la política es mensaje (palabra), pero sobre todo capacidad de acción. La comunicación, por mucho énfasis que se le dé, no puede sustituir a la gestión. Sin capacidad ejecutiva la política se queda sin esencia, sin sangre. Una política intermitente ejercida ejecutivamente por fieles que, directa o indirectamente, están bajo el manto de la propia política, supone apostar descaradamente por una gestión amateur y discontinua, siempre atada a la tiranía del mandato (Hamilton) o, incluso peor aún, dependiente o esclava del arbitrio de quien tiene la capacidad omnipresente de nombrar o cesar políticamente a todas aquellas personas que están llamadas a ejercer funciones o responsabilidades directivas en tales organizaciones públicas. Además, castra el correcto alineamiento entre política y gestión, al situar a la alta Administración en una posición vicarial regida por aficionados o escuderos políticos que, aunque tengan la condición de funcionarios públicos, una vez que asumen tales cargos se pasan “al otro lado” (al de la política), y así son vistos. No hay espacio intermedio entre política y gestión. La (mala) política ha bombardeado en España la creación de un espacio directivo profesional, como ámbito de intersección o de mediación (OCDE) entre ambos mundos (política y gestión). A la vieja política no le gusta este sistema porque no lo entiende, sigue anclada en el clientelismo más atroz y en una concepción patrimonial. Se siente cómoda en ese insólito papel. Y ello en pleno 2020. Con consecuencias muy serias, que son las que estamos padeciendo.

Aparte de todas esas disfunciones institucionales y estructurales, asoma otra más grave: esconderse detrás de la metafísica de la confianza o de la necesidad (subjetiva) de remodelar equipos, en algunas ocasiones representa huir de las responsabilidades que todo gobernante debe asumir. Eso no es rendir cuentas, es despistarlas. Tal conducta no es democrática, pues la auténtica democracia se basa en la transparencia y en el escrutinio ciudadano, así como en la exigencia de responsabilidades. Y tal fallo institucional habría que corregirlo de inmediato. Políticos y directivos deben rendir cuentas por su respectiva gestión.  Al menos, eso ha de garantizarse si algún día pretendemos homologar plenamente a este país con las democracias avanzadas europeas. Una pretensión que, hoy por hoy, al menos en este punto, parece aún lejos de alcanzarse.

CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS

 

POLITICS AND MANAGEMENT

 

Selección de directivos: «Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces»

(Pascual Montañés Duato, Inteligencia política. El poder creador en las organizaciones. Financial Times/Prentice Hall, 2003, p. 98)

 

Ya se han constituido los Ayuntamientos. Alcaldes y alcaldesas han tomado posesión. No obstante, la hora de la política seguirá aún con el reparto de responsabilidades entre los distintos concejales y concejalas; esto es, con la formación de equipos gubernamentales. Tarea aparentemente sencilla cuando se gobierna en solitario, mucho más compleja cuando se hace en coalición. Determinar las áreas políticas de la estructura municipal es una cuestión clave, pero también lo es situar a determinadas personas liderando esas áreas, algo que, por lo que se refiere a responsabilidades políticas, viene siempre hipotecado por la configuración previa de las listas electorales, que rara vez se hacen pensando en qué perfiles son los más competentes para desarrollar determinadas áreas políticas de actuación municipal (por ejemplo, quién se hará cargo de qué). Además, cuartear mucho la estructura política, con la finalidad de contentar en el reparto a todos los socios de un hipotético gobierno de coalición (como tanto ahora abundan), puede tener costes de transacción elevadísimos en un futuro inmediato o mediato. Puede hacer la acción política intransitable. También tendrá costes muy altos configurar una estructura política y directiva al margen de la estructura administrativa, sin una correspondencia razonable entre ambos ámbitos. Poner en marcha decisiones políticas en estructuras cuarteadas y no alineadas es una dificultad adicional a las habituales complejidades que comporta ejecutar cualquier decisión (más si esta es crítica o relevante a escala de ciudad).

Pero, siendo importante lo anterior, mucho más lo es comprender que sin un correcto alineamiento entre Política y Gestión, la actividad política municipal tendrá serias dificultades para ser efectiva. Y este punto, como vengo insistiendo en varias entradas anteriores, para que la política luzca o brille es central que ese alineamiento esté bien articulado, pues en caso contrario el programa de gobierno no se podrá desplegar en toda su intensidad y las ansias de transformación o cambio que impulsan muchas decisiones políticas quedarán bloqueadas o costará mucho sacarlas adelante. El fracaso político será una sombra que planeará sobre todo el mandato.

Ciertamente, en las estructuras ejecutivas de nuestro sistema institucional partimos de un enfoque absolutamente periclitado. En efecto, las relaciones entre gobierno y administración siguen guiadas por el planteamiento dicotómico. Dicho de otro modo, unos (los políticos y también los directivos de designación política) se dedican a “hacer política” y otros (los funcionarios o empleados públicos) a ejecutarla. Este enfoque es propio de épocas pretéritas, sin embargo marca con fuego una relación patológica entre dos espacios o colectivos (políticos y funcionarios) que no pueden vivir aisladamente el uno sin el otro. Y si así fuera, el fracaso de la política o el sin sentido de la administración serían el frustrante resultado de tal patología (algo muy extendido en la esfera de los actuales gobiernos locales): organizaciones que no cumplen ni cumplirán sus importantes misiones que tienen atribuidas, entre ellas principalmente servir de modo eficaz y eficiente las necesidades de la ciudadanía.

Políticos y funcionarios, ciertamente, tienen dos notas singulares que los individualizan como colectivo. La primera es el diferente marco cognitivo derivado de su distante sistema de elección/selección, bien descrito por Manuel Zafra en una entrada editada en este mismo Blog («Política Municipal»): en el ámbito del gobierno local personas inexpertas dirigen a personas expertas, con toda la complejidad que ello comporta. Por tanto, deslindar bien los roles de la política y del personal técnico-directivo o profesional se torna imprescindible. La política no puede entrometerse en el plano técnico ni la función pública puede hipotecar a la política. Pero la cuestión es mucho más compleja. Evidentemente, hay que cumplir el marco normativo vigente. Es también muy importante que se produzca una buena retroalimentación entre política y función pública, pues muchas veces (al menos algunas) los proyectos políticos surgen de la propia estructura profesional, siempre que esta sea cualificada. Y en el empleo público local hay talento. También capacidad de innovar. Simplemente hay que identificarlo. Y si no existe buscarlo. Citando una vez más un título de uno de los libros del profesor Zafra, en el ámbito del gobierno local es muy relevante el respaldo político a las buenas ideas. Y estas hay que estimularlas en la organización. Hacerla partícipe de ellas. No nacen solas.

La segunda nota que diferencia a ambos colectivos (políticos y funcionarios) es la relación con el tiempo. Los políticos padecen lo que Hamilton denominara como tiranía del mandato. Su visión estratégica se estrella (salvando honrosas excepciones) en un horizonte de cuatro años, que siempre se queda en tres (tras seis meses de arranque y seis de cierre). Los funcionarios, al menos los de “carrera”, tienen una relación estable o permanente. La percepción del tiempo es muy distinta. El tiempo corre en contra del político, que lo intenta estirar o multiplicar, mientras que el tiempo para el funcionarios está muy marcado por el proceso (o procedimiento), lo que mal entendido puede desesperar la puesta en marcha de algunas políticas. Por eso es tan importante que trabajen alineados. Si viven de espaldas, nada se conseguirá.

Fruto de ese marco cognitivo diferenciado y de esa concepción del tiempo tan radicalmente distinta, surge con frecuencia una relación entre políticos y funcionarios hartamente compleja. La desconfianza recíproca es común, entre los primeros cuando llegan (no se fían de los funcionarios que han trabajado con el equipo anterior) y por lo que afecta a los segundos (desconfían de los políticos que llegan) porque están acostumbrados al desfile cada cuatro años de cargos representativos. Sin una argamasa que una tan dispares mundos, el fracaso puede ser el resultado. Y en política el fracaso se paga en las urnas.

Es verdad que, a fuerza de ser sincero, no es fácil alinear Política y Gestión, tampoco en la administración local, sin disponer de estructuras directivas profesionales. Y aquí sí que tocamos hueso. Los municipios de gran población han trasladado la estructura de altos cargos de designación política a sus respectivas áreas directivas (al menos, la de Coordinadores Generales y Directores Generales; también al sector público municipal). Por tanto, el planteamiento dicotómico sigue presente: quienes son nombrados para tales funciones tienen el “sello político”. Son vistos como “políticos”, aunque sean directivos. La función pública no los ve como uno de los suyos (aunque muchos o algunos sean funcionarios), ni siquiera como una figura de mediación entre la Política y la Gestión, que es el papel que cumplen los top (o city) managers o los directivos públicos profesionales en el ámbito local. Mientras tanto en los municipios de régimen común, el sistema dicotómico sigue plenamente asentado y el rol de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se torna determinante en muchos de ellos: pueden facilitar la acción política o en algunos casos entorpecerla. Sí que es cierto que en algunos ayuntamientos (hasta ahora muy pocos) se ha apostado por la figura de la profesionalización de los directivos municipales a través de su regulación en el ROM. Pero lo corriente sigue siendo que las funciones directivas las ejerzan todavía hoy (de forma hartamente discutible) personal eventual o, en la mayor parte de los casos, que las desplieguen funcionarios públicos (en no pocas ocasiones a través del sistema de provisión de libre designación). El marco normativo vigente en ambos casos está pidiendo a gritos una adecuación a las necesidades objetivas de las estructuras de gobierno municipal. La apuesta por la profesionalización debería ser inaplazable. Pero nada apunta en esa línea: la fragmentación de la política y la entrada de diferentes formaciones en el reparto de prebendas tiende a bastardear más aún el débil modelo institucional hasta ahora existente.

Como también se viene recordando en otros comentarios previos, el Alcalde o Alcaldesa que quiera alinear correctamente Política y Gestión en su Ayuntamiento deberá, al menos, poner en marcha las siguientes medidas:

  1. Si los políticos locales son nuevos, resulta necesario impulsar programas de desarrollo de competencias institucionales con la finalidad de que incorporen rápidamente a su forma de hacer el tipo y naturaleza de la organización a la que dedicarán su actividad en los próximos años. La formación de los políticos y directivos locales es la mejor inversión a medio plazo que puede hacer un equipo de gobierno. Cohesiona a sus miembros y les dota de visión, así como de las competencia básicas para el correcto desarrollo de sus funciones.
  2. Una adecuada distribución de las áreas políticas que se adecue lo más posible a la estructura directiva y/o administrativa facilitará la buena política y la buena administración (evitando o paliando los elevados costes de transacción de una estructura política fragmentada y su proyección sobre estructuras directivas o funcionariales cuarteadas también).
  3. Elegir muy bien a las personas que van a liderar las áreas políticas y/o directivas. La competencia política es capital. No digamos nada de la competencia directiva. La política sin una buena ejecución es un trabajo estéril o de puro marketing (cosmética política, que pronto se diluye). Seleccionar directivos mediante procesos competitivos y abiertos es la mejor opción que puede hacer un gobierno municipal si pretende ser eficiente. Cierto es que aplazará su arranque (la puesta en marcha del proceso), pero no lo es menos que, tal modo de proceder, avalará pronto sus resultados.
  4. Hacer buena política municipal requiere ineludiblemente elaborar un Plan de Mandato, Plan de Gobierno o Ejes Estratégicos de actuación (a cuatro años) y alinearlo con la política presupuestaria. Este transcendental instrumento no lo puede elaborar solo la política, necesita ineludiblemente la contribución del personal directivo o técnico cualificado de la respectiva Administración Municipal. Hacer política en un ayuntamiento no es escribir una hoja en blanco, hay muchos proyectos en marcha, bastantes iniciativas transitadas, que habrá que valorar. Cuando hay cambio político, una buena transferencia de poder se convierte en un medio trascendental para evitar que los Ayuntamientos sean organizaciones estúpidas o sin memoria.
  5. No se puede funcionar razonablemente en una estructura de gobierno municipal sin configurar un Consejo de Dirección o Comisión Ejecutiva, donde el Alcalde o persona en quien delegue coordina e impulsa las políticas municipales con el personal directivo o técnico cualificado, que prepara su diseño, garantiza su correcta ejecución y desarrolla la necesaria evaluación. Este espacio institucional debe ser una de las piezas maestras de cualquier Gobierno municipal, independientemente del tamaño del mismo. Su estructura y composición son, asimismo, decisiones capitales.
  6. Y, en fin, es muy importante la búsqueda de espacios comunes entre políticos, directivos y personal técnico donde se compartan visiones, proyectos, lenguaje o, en fin, dificultades. Esos ámbitos compartidos pueden ser reuniones periódicas, «encierros» para tratar temas monográficos, cursos o programas de formación, o, en fin, la elaboración de proyectos de mejora diseñados e impulsados conjuntamente. Esos espacios facilitan la siempre compleja relación entre políticos, directivos y funcionarios, pero sobre todo pueden articularse como el auténtico aceite que engrase ese imprescindible alineamiento entre Política y Gestión, que de lograrse solo deparará ventajas para ambos mundos: la Política logrará sus objetivos y la Gestión será el instrumento que hará eficiente la organización. La imagen de marca del Ayuntamiento ganará muchos enteros. Y los servicios a la ciudadanía, al fin y a la postre lo más importante, también. Un cierre necesario, pues la política municipal existencialmente no es otra cosa que servir eficaz y eficientemente las necesidades de la ciudadanía.