BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE

PROFESIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA

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“’Profesionales’ serían aquellos que no han conocido otro oficio que la política, (y) que están comprometidos con la política a largo plazo”

(J. Boelart, Métier député. Enquête sur la professionalisation de la politique en France, 2017, p. 29)

“La política como profesión ocasiona tres anomalías: menor representatividad; mayor oportunismo y mayor dependencia. Las tres desembocan en consolidar las relaciones de subordinación entre representante y su partido. El representante carente de profesión u ocupación a la que volver está obligado a una actitud sumisa y deferente con los dirigentes que deciden su inclusión o no en la candidatura”. 

(Manuel Zafra Víctor, La democracia según Sartori, Valencia, 2016, p. 112) 

 

¿Tenemos los responsables públicos (políticos) con las competencias requeridas para afrontar la compleja situación actual? Es una pregunta que reiteradamente flota en el ambiente. Y nadie sabe responderla. Hay quienes piensan que cada pueblo tiene la clase política que se merece, por eso la hemos votado y sólo cabe resignarse. Los hay que opinan que hemos entrado en esta etapa crítica con la peor clase política de las últimas décadas, si no de siglos. Y, en fin, también existen los que, en los aledaños del poder o magnetizados ideológicamente, creen que disponemos de unos líderes políticos (eso sí, “los suyos”) que hacen cabalmente todo lo que está en su mano. Opiniones diversas para una cuestión polémica, que nos conduce derechamente a un viejo problema, siempre mal tratado, y nunca bien resuelto. El manido problema de la política como “profesión”; esto es, la llegada a la política y a puestos de alta responsabilidad gubernamental o de partido de personas que no tienen oficio conocido al margen de la propia política o que, en su defecto, si lo tienen, apenas lo han ejercido y, una vez transitado por los pasillos del poder, lo abandonan para siempre, salvo que recalen en jugosos puestos de trabajo o consejos de administración de empresas diversas. Pero el problema es de más hondo calado.

Como no es cuestión de reinventarse todos los días, repasando algunos materiales escritos hace casi tres años he vuelto la mirada a dos entradas sucesivas que en su día escribí sobre la política como profesión (aquí y aquí),   y de allí he repescado algunas ideas que, a pesar del tiempo transcurrido, siguen plenamente vigentes, pero he adaptado su contenido al complejo contexto actual y al propio enunciado de esta entrada. En todo caso, la aportación conceptual a mi juicio más valiosa sobre la problemática de la profesionalización de la política en la literatura especializada española de Ciencia Política, se halla en la obra del profesor Manuel Zafra antes citada (especialmente, pp. 109 a 112)

Sobre la inflación política y la ocupación de esferas de la alta Administración   

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese (según Joan Navarro y José Antonio Gómez Yáñez, más de ochenta mil: Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019). El problema en España no es tanto que la política se configure como una “profesión”, sino que haya tal multitud de personas que la ejerzan. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira cínicamente hacia otro lado. Como si no fuera con ella. La colonización partidista es una enfermedad generalizada de todos los partidos políticos en España. Hay muchos intereses (personales) en juego: entre otros vivir de la política, como decía Weber. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás”: dejar espacios de poder y admitir su cobertura profesional. Esa opción mejoraría su legitimidad social y su rendimiento institucional. De momento, se trata de un sueño.

Y hoy en día aún no hemos despertado de tal sueño. Es más, la situación general va empeorando; con pesadillas cada vez mayores. La política sigue capturando a la dirección pública y estrangulando la gestión, subordinada a una estrecha visión cortoplacista. La política sigue sin captar, cuarenta años después, la importancia de una Administración imparcial (Fukuyama), de la dirección profesional y de la gestión eficiente. La situación oscila entre una política corporativizada o una política clientelar. El péndulo nunca se detiene en la profesionalización.

¿Es la política una “profesión”? ¿Qué competencias debe acreditar?

Si la política fuera una profesión (pues es más bien, una actividad), debería implicar un saber profesional (competencias definidas) legitimado por una formación específica y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia). Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. La primera devora y condiciona a la segunda, con serias consecuencias. Las hemos padecido recientemente con la crisis Covid19: la política española sigue sin comprender, tal como se apuntaba más arriba, el valor añadido que para la propia política tiene dirigir profesionalmente lo público y gestionar eficientemente. Todo descansa en la confianza política.

El envejecimiento repentino de la nueva política. El dualismo “profesional”: quien acredita talento profesional no se siente atraído por la política

Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron a los “nuevos partidos” en sus primeros pasos o, más concretamente, tales formaciones se han transformado en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder en unos pocos (camarilla reducida) está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la ley del pequeño número. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

En esa nueva política, cuando toca poder, se han manifestado altas cotas de amateurismo funcional. Como decía Léon Blum, la política requiere experiencia. Y muchos no la tienen. En efecto “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política” (Michel Offerlé). Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios profesionales solventes. Miren los liderazgos de los distintos partidos. Revelador. Nadie tiene profesión conocida en la que se haya desarrollado plenamente.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La “profesionalización” de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo.

 

La singularidad de la actividad política

La actividad de la política no deja de ofrecer singularidades sinfín. En primer lugar, como se ha visto, no hay en verdad una actividad política, sino muchas; aunque no es menos cierto que el político puro salta con facilidad de unas a otras con ese don de la ubicuidad del que parece estar dotado, dejando en no pocas ocasiones al descubierto déficits evidentes para gestionar políticamente con éxito determinadas funciones que asume a lo largo de su “carrera política”. La continuidad en la actividad política es, sin embargo, una constante. Una vez entrado, nadie quiere salir. La “rotación en el poder crea adicción” (Boelaert et alii). Así, el político percibe que vale para todo, para un “roto o un descosido”: concejal, alcalde, parlamentario, ministro, consejero, director general, asesor, etc. Además, en cualquier ramo o especialidad.

Quiénes van a gobernar, dirigirnos o representarnos no deben acreditar, por tanto, ninguna competencia o conocimientos efectivo, tampoco ninguna titulación o formación específica. El principio democrático cubre tales deficiencias; al menos en apariencia. Sin embargo, la actual complejidad de la acción política (especialmente de la acción de gobierno) deja esa premisa a la intemperie: ¿Cómo rendir cuentas de algo que no se conoce ni se sabe hacer? La política no reforzará su credibilidad si se sigue basando en la mediocridad social y no el talento.

Comienza a haber, en efecto, una brecha importante entre una sociedad con profesionales altamente cualificados y una política (aunque con excepciones notables) plagada de diletantes o de personas con trayectorias profesionales inexistentes o limitadas. Ya pasó en la República de Weimar. Y sus resultados fueron letales. Es verdad que, cada vez en mayor porcentaje, los titulados universitarios o incluso altos funcionarios prodigan las nóminas de la política “profesional”. Pero ello no dice nada. Además, según la teoría de las tijeras (Herzog), “cuanto más larga es la carrera política y más alcanza puestos de alto nivel, el político tiende a dejar la profesión originaria en el olvido”. Si pasa mucho tiempo, sencillamente la entierra.

 

Las cualidades de la actividad política

Max Weber recogía tres cualidades decisivas que debía tener todo político: “pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)”. La pasión, como decía este autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia: “la política se hace con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma”, concluía. Ahora, la (falsa) “comunicación” (de baratijas) impera.

La política debe ser asimismo consciente de que –como apuntara Schumpeter- “las cualidades de inteligencia y de carácter que convierten a alguien en un buen candidato no son necesariamente las mismas que le convierten en un buen administrador”. La selección de las urnas no garantiza la buena gestión. Y si al frente de esta se ponen políticos (y no profesionales de la dirección) el fracaso (o la relativización del éxito) está garantizado. Un gestor político amateur puede ser calificado como una suerte de “juez sin carrera de Derecho” (o como un “diplomático sin inglés”), que “arruina a la burocracia y desalienta a los mejores elementos”. De eso sabemos mucho. Y lo hemos comprobado recientemente. Sin más comentarios.

 

La tiranía de la inmediatez y las paradojas de “un oficio” digno

El político vive atado a “la tiranía de lo inmediato”. Ya no es el mandato, es la instantaneidad. Y eso tiene serias consecuencias, pues con semejante enfoque alicorto la política no es capaz de desarrollar una visión estratégica y es la táctica sola lo que termina por ahogar la buena política. La política está cuestionada frontalmente. Más aún en nuestros días, donde el populismo (sea gubernamental o de la oposición) florece por doquier. Hay riesgos de que se multiplique. La política requiere legitimarse, cada vez más. Está muy debilitada en su imagen pública. Es exageradamente endogámica. Provoca altas cotas de rechazo. Y ello no es bueno.

El intento de dignificar y legitimar la política encuentra, sin embargo, no pocas paradojas. Citaré dos de ellas. La primera es cómo se “ingresa” en la actividad política: el compromiso político (“vocación”) y la precocidad han sido hasta ahora las notas dominantes. Y no ha habido, ni hay, premisas básicas para garantizar que la elección sea correcta en términos de competencia “profesional” para ser buen político. Esta debilidad no es fácil corregirla, aunque hay alternativas. No precisamente las primarias. La política no puede ser un coladero de oportunistas, amiguetes y advenedizos sin escrúpulos. Que proliferan. Así se mata la política.

La segunda es la adquisición y desarrollo de competencias profesionales para ejercer con éxito la carrera política. El sistema se sigue basando (al menos aparentemente) en “la experiencia” como fuente de conocimiento, pero poco o nada se le añade a esa dimensión práctica. Las escuelas de formación de los partidos representan un modelo totalmente agotadoHay que reinventar la formación de cuadros para el desarrollo de competencias políticas e institucionales. Existen muchos programas formativos de políticos dirigidos a ganar elecciones y ninguno que enseñe realmente a gobernar las instituciones.

 

Final

Concluyo. Hay muchas personas instaladas o recién instaladas en los núcleos, aledaños o en la sala de espera del poder que no quieren modificar el statu quo, pues ello podría significar que -según la terminología weberiana- sean expulsados de esa profesión “de” la que viven, tras haber accedido jóvenes “para hacer política” (y muchos haberse hecho mayores en ella). El perímetro tan amplio de la política no se quiere reducir: viven muchas personas de tales cargos. No se trata tanto de limitar mandatos o regular incompatibilidades muy estrictas, pues ello apenas vale de nada si se puede saltar de una actividad a otra de la política sin solución de continuidad. Puede ser incluso contraproducente, como expuso en su día Juan Linz. La rotación permanente entre la política y la vida social o profesional es la clave del proceso de renovación, pero no en puestos directivos del sector público que deben profesionalizarse. La política requiere renovación periódica. Y deber atraer talento y no mediocridad. Un camino que, al parecer, nadie quiere emprender. Los aparatos de los partidos están generalmente plagados de mediocridad sectaria.

Y en esas estábamos y allí mismo seguimos. Se puede afirmar que la política en estos últimos años no ha mejorado ni en su “material humano” (Schumpeter), ni en su visión estratégica (nula hasta la fecha), tampoco en la “gobernanza anticipatoria” (Innerarity), que está literalmente anulada, y menos aún (salvo excepciones puntuales) en su capacidad de dirección y gestión; pero tampoco se han hecho avances en integridad, transparencia o rendición de cuentas.

La política tiene, hoy día, un monumental problema de legitimidad y de credibilidad, que comporta riesgos evidentes de puesta en cuestión de los postulados democrático-liberales y sociales del Estado Constitucional de Derecho. La miopía política, la polarización y el sectarismo atroz no contribuyen a su reparación, sino que la agravan. Y mientras tanto una ciudadanía atónita y atenazada (o, en su defecto, sectariamente movilizada) observa impertérrita cómo el país se desmorona ante sus ojos. Sin que nadie lo remedie. Tampoco la política, que es la llamada a buscar soluciones y no a generar constantemente nuevos problemas, como está haciendo en los últimos años. Más aun en los últimos tiempos. La política española, por su propio interés y dignidad, debe poner decididamente en valor la gestión pública y la imperiosa necesidad de una dirección pública eficiente y profesional. Esa es su gran asignatura pendiente. La política, por mucho que se empeñe, no puede vivir de espaldas a la buena gestión pública. Sin ella no es nada. Pura charlatanería.

AGENDA URBANA POSTCOVID: RESILIENCIA E INCLUSIÓN

 

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“Las organizaciones resilientes afrontan la realidad con firmeza, consiguen otorgar un significado a las dificultades y, en lugar de gritar desesperadas, improvisan soluciones de la nada. Otras no. Esta es la naturaleza de la resiliencia y su gran misterio” (Diane L. Coutu)

 

 

Introducción: Papel de los Ayuntamientos, Agenda 2030 y crisis fiscal.

Los ayuntamientos han tenido poca visibilidad en una agenda política de la situación excepcional derivada por la pandemia, dominada por el omnipresente Gobierno central (mando único) y el papel subalterno que se le ha pretendido otorgar a las Comunidades Autónomas, encargadas, no obstante, de la gestión de buena parte de los asuntos más críticos. El papel de algunos alcaldes comenzó a despuntar y fue literalmente tapado por una comunicación voraz que sacó el foco de lo local para elevarlo a otras instancias. El rol del municipio, sin embargo, ha sido determinante y lo será más aún en determinadas esferas (servicios sociales, cohesión social, espacio público, transporte urbano, seguridad, etc.) en un futuro próximo.

En el marco de un trabajo profesional de acompañamiento a la red de municipios Kaleidos[1], he podido compartir espacios de debate y reflexión sobre la Agenda 2030 en relación con el necesario fortalecimiento institucional de los municipios para hacer frente a los diferentes objetivos de desarrollo sostenible. En el último foro, una sugerente intervención de Julio Andrade, Director del Centro Internacional de Formación de Líderes de ONU-UNITAR en Málaga,  puso correctamente el foco en el nuevo escenario que ahora se vislumbra: hay que volver también la mirada -dijo- al ODS 11, que es el propio de las ciudades. No en vano, un equipo de esa ciudad lleva tiempo liderando un programa de Naciones Unidas sobre Agenda 2030 en el ámbito local.

En efecto, la irrupción de la crisis Covid19 ha marcado un punto de inflexión. Tal vez el cambio más sustantivo es que lo urgente (la respuesta al shock) devora hoy en día a lo importante o, al menos, lo aplaza sine die. Las prioridades se han visto alteradas por completo. La gravedad de la crisis económica y de sus letales impactos sociales, así como fiscales (Hacienda Municipal), aún no ha mostrado su verdadero rostro. Lo que viene será de una dureza extrema, cuando el paréntesis del gasto público eche inevitablemente el freno (pues no podemos endeudarnos eternamente) y comience una prolongada fase de contención presupuestaria (muy visible a partir de 2021), que ya se aventura en el horizonte. Sobre ello ya me ocupé en un Post anterior.

¿Qué papel juega la Agenda 2030 en ese complejo escenario? Lo que estamos viendo en estos primeros meses, tras la emergencia sanitaria, es una (relativa) pérdida de protagonismo (o aplazamiento) de los ODS de contenido medioambiental, pero una irrupción con fuerza de políticas de choque que tienden a paliar los efectos catastróficos de carácter económico y social. Entre los fines de la Agenda 2030 (ahora muy utilizados políticamente) siempre han estado atajar la pobreza y reducir la desigualdad (“no dejar a nadie atrás y responder frente a la vulnerabilidad). Y estos fines se convierten ahora en puntas de lanza de la política inmediata “post-Covid19”, al menos en los primeros pasos. Pero junto a ello, el papel de la resiliencia como cualidad de las instituciones locales debe ser leído en clave de (Buena) Gobernanza Municipal, palanca imprescindible para una correcta asignación de recursos en un contexto de crisis de tal gravedad como la incubada en estos momentos y gestión adecuada de la anticipación o prevención de la situación venidera.

Crisis y contexto europeo

Y esa no es una percepción sólo local, aunque también lo sea, por lo que luego diré. Hasta ahora la visión institucional interna (gobierno central y gobiernos autonómicos) es más bien chata. Algo más de perspectiva se advierte desde Bruselas. La propia Comisión Europea en una reciente Comunicación sobre el semestre 2020 (de 20 de mayo de 2020, COM (500) final), recoge, en efecto, que la UE se ha confrontado como consecuencia de la pandemia a una crisis económica sin precedente, que ha hecho adoptar a los distintos países medidas inmediatas para reactivar la actividad económica, pero la Comisión ha recordado que junto a esta política de impulso resulta necesario relanzar la vía de la transición verde y la digitalización, aunque las instituciones europeas son plenamente conscientes de que para encarar este complejo escenario es imprescindible atajar las desigualdades crecientes que se producirán fruto de la recesión económica. En cualquier caso, como también recoge la citada Comunicación, el papel del sector público es cada vez más importante y debe estar acompañado por una administración pública eficaz y por una decidida lucha contra la corrupción. Por tanto, aunque no se cite a la Agenda 2030 expresamente, su orientación y principios están plenamente latentes en esa política que se impulsará desde Europa, como también se le da la importancia debida al fortalecimiento de la Administración Pública y a la lucha por la integridad. La Gobernanza Pública cobra, por tanto, enorme protagonismo como acelerador de la salida de la crisis, también en las ciudades y en un horizonte estratégico de Agenda Urbana.

Y es en este punto donde las conexiones entre algunos ODS finalistas y otros más transversales cobran pleno sentido, más en el ámbito local de gobierno. Se trata, sin duda, de configurar instituciones sólidas (ODS 16), así como de fomentar la cooperación y las redes (ODS 17), pero ello en el marco de acción del municipio se ha de articular también con dos principios nucleares en un contexto de crisis como son, particularmente, los de resiliencia y de inclusión (ODS 11). La Fundación Kaleidos, una red de ayuntamientos con amplio recorrido en buenas prácticas de gestión local, está trabajando en esta línea y este es el valor que añade (por cierto, nada menor) a un contexto de aplicación de la Agenda 2030 en un marco de crisis derivado del Covid-19. Veamos brevemente ambos planos. El documento que finalmente se apruebe puede marcar un hito no solo en la Gobernanza inteligente como medio para alcanzar los distintos ODS, sino además en el papel que los ayuntamientos deben tener como instituciones de reactivación de la Agenda Urbana en un contexto de crisis fiscal.

Resiliencia

Aunque la Agenda 2030 se refiere en dos ocasiones a la resiliencia, no precisa  que tal atributo se anude a la Gobernanza Pública o a las propias instituciones. En cualquier caso, la interpretación de los ODS y sus respectivas metas ha de hacerse de forma holística, pero también contextual. Y bajo esta segunda premisa, es obvio que la resiliencia que se predica de las ciudades, tras un shock tan profundo como el vivido con la pandemia, no solo tiene que ver con la sostenibilidad (que también), sino que debe aplicarse asimismo a la buena disposición y eficacia de las instituciones locales para conducir cabalmente los desafíos que se abren en este nuevo período.

Efectivamente, en un revelador artículo (proporcionado gentilmente por Mikel Gorriti), Peter Milley y Farzana Jiwani, ponen de relieve cómo en un contexto marcado por la incertidumbre el concepto de resiliencia (en cuanto capacidad para enfrentarse de forma proactiva y reactiva a situaciones de shock  o adversas) tiene el potencial de aportar una importante visión a la propia administración pública, con el objetivo de gobernar cabalmente escenarios de alta complejidad que requieren anticipación y adaptación, así como una combinación entre estabilidad y cambio. Se trata de evitar ciertas “trampas”, como señalan esos autores, y una de ellas es la de que poner excesivamente la mirada en la austeridad o en la eficiencia podría reducir la activación de otras capacidades, tales como la innovación. Y erosionar así la resiliencia. El duro contexto de contención fiscal que se avecina no puede aplicarse exclusivamente en clave de ajuste, sin que las instituciones (también las municipales, por lo que ahora respecta) no apuesten decididamente por procesos profundos de reforma o adaptación. Habiendo fallado (como lo ha hecho) la dimensión preventiva o anticipatoria, no se puede abandonar ahora totalmente la agenda de reformas (o de adaptación y transformación). Sería un suicidio institucional. Una visión cortoplacista hundiría totalmente a los ayuntamientos y erosionaría su legitimidad institucional. Por eso, es tan importante unir la resiliencia (ODS 11) con la necesidad inaplazable de instituciones eficaces (ODS 16), así como con el desarrollo de redes municipales (tal como apuesta Kaleidos, ODS 17)), que promuevan la innovación y las buenas prácticas, más en este escenario de crisis.

Inclusión social

Las políticas de inclusión forman parte del ADN de la Agenda 2030. A partir de la situación descrita, no cabe duda que la inclusión social será el gran reto de los próximos años, también en la actuación de los gobiernos municipales. En efecto, las políticas sociales tienen que plantearse como un reto estratégico de la Agenda Urbana. Y, más aún, en un escenario de contención fiscal. Tal como se ha reconocido, incluso por la propia AIReF, los futuros planes de ajuste no pueden castigar el gasto social de los ayuntamientos. Si algo cualifica a las Administraciones municipales es su inmediatez a los problemas. Es la primera puerta a la que puede llamar una ciudadanía, a veces desesperada y desasistida. Y que la Administración esté “abierta” (no sólo digital, sino  también físicamente), que sea próxima, cercana y atenta, es más necesario que nunca. La ética del cuidado no se puede hacer a distancia. Buena parte de los servicios públicos requieren atención directa y personalizada al público, así como elevadas dosis de empatía. Si algo ha enseñado la pandemia en las ciudades es que los servicios sociales han estado, por lo común, también en la trinchera de la atención directa, suplantando a veces algunas de las carencias de la Administración Pública. La brecha digital ha mostrado toda su crudeza en estos meses pasados, afectando a colectivos muy vulnerables en la tramitación de ayudas, también en el plano educativo o en la tercera edad. Y eso es algo que nunca más debiera volver a suceder.

Evitar que quiebre la cohesión social exigirá inversión decidida sobre este ámbito. Pero también eficacia y eficiencia. La Agenda Urbana debe ser vista como una forma de construir políticas sociales creativas e innovadoras. Se trata de salvaguardar la salud, pero también el bienestar de las personas. Esta es la finalidad última de los ODS. Bajo este punto de vista, resiliencia e inclusión social van de la mano. Quien orille que la eficacia en la gestión y la Buena Gobernanza son presupuestos necesarios para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, olvidará lo esencial. Sin liderazgo político efectivo el fracaso será la tarjeta de salida.  Como expuso el filósofo Massimo Cacciari, ex Alcalde de Venecia durante tres mandatos, lo peor está por venir. Y, si no se hacen bien las cosas, la explosión social puede ser letal, también políticamente. A su juicio, se debe superar ese rancio “centralismo burocrático, ineficiencia en la gestión de la máquina pública y (el papel de) una política que se pliega a esto”. Y para ello solo hay una vía: recuperar el espíritu de la Agenda 2030, apostar por reforzar las instituciones municipales en clave de mayor efectividad y resiliencia, así como volcar la política municipal sobre la inclusión social como reto inmediato, sin olvidar los retos medioambientales. La legitimidad de lo local vuelve al centro del escenario, aunque ni en la capital Madrid ni en sus réplicas autonómicas parece que hasta ahora se hayan dado por enterados. Los ayuntamientos siguen siendo un nivel de gobierno preterido y, por paradójico que parezca, imprescindible en su inmediatez y, hoy por hoy, el mejor valorado. En sus manos también está el cambio gradual de modelo. Que no lo desaprovechen.

 

[1] La red Kaleidos la conforman actualmente los siguientes ayuntamientos: Alicante, Bilbao, Burgos, Concello Santiago, Getafe, Málaga, Sant Boi Llobregat, Valencia, Vitoria-Gasteiz.

 

ENTRADAS RELACIONADAS: AGENDA 2030 Y GOBIERNOS LOCALES

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https://rafaeljimenezasensio.com/2020/03/24/la-agenda-2030-despues-de-la-pandemia-redefiniendo-estrategias/

https://rafaeljimenezasensio.com/2019/09/22/mas-sobre-la-agenda-2030-desarrollo-sostenible-y-percepcion-ciudadana/

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GOBERNANZA ÉTICA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL

 

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“La aprobación de códigos de conducta por las instituciones, si nos van unidos a la construcción de sistemas de integridad institucional, se convierten al fin y a la postre en los peores embajadores de la ética institucional: el cinismo político nunca ha conjugado bien con la moral pública”

(Cómo prevenir la corrupción: Integridad y Transparencia, Catarata/IVAP, 2017, p. 99)

Desde hace tiempo, cuando pretendo poner en valor la ética pública y la integridad de las instituciones recurro a diferentes autores clásicos. Tanto a Séneca, como a Marco Aurelio, también Montesquieu. La tradición del pensamiento filosófico está plagada de referencias a la necesaria probidad del gobernante como espejo de ejemplaridad y refuerzo, así, de su imagen institucional ante la población. Adam Smith, en su Teoría de los sentimientos morales, define al buen estadista como aquel que reúne dos grandes atributos: “Es la mejor cabeza unida al mejor corazón. Es la sabiduría más perfecta combinada con la virtud más cabal (Alianza, 2009, p. 377). Dicho en términos más llanos: buen gobernante o servidor público sería aquel que une competencia política o profesional (en expresión de Léon Blum) junto a integridad de conducta. La reivindicación de los valores públicos es algo muy importante, más aún cuando nos deslizamos hacia una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad harán fuerte mella en la población en los próximos meses y años. En este contexto, los servidores públicos (políticos, directivos y funcionarios) deben multiplicar su probidad hasta límites desconocidos. Cualquier esfuerzo será pequeño. La mejora de la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, hoy en día tan maltrecha, dependerá mucho de ello.

Sin embargo, la integridad institucional y la ética pública han sido las grandes olvidadas de la agenda política española. Tan sólo en el corto período de mandato del Ministro Jordi Sevilla tomaron algo de visibilidad. Pronto olvidada. Ha habido que esperar varios años para que algunos niveles territoriales de gobierno retomaran la iniciativa. El inicio del cambio de paradigma de produjo con la puesta en marcha en 2013 del Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco (altos cargos), que implantó un sistema de integridad parcial que ha sido aplaudido incluso por el GRECO (Consejo de Europa). El liderazgo de quien ha sido presidente de la Comisión de Ética desde su puesta en marcha, Josu Erkoreka, tiene mucho que ver en ese fuerte impulso. Luego han seguido otras instancias territoriales (Comunidades Autónomas, entidades locales, organismos reguladores, etc.), que también han desarrollado modelos de integridad institucional, algunos incluso con pretensiones de transformarse en sistemas holísticos o de carácter integral (como ha sido el caso de la Diputación Foral de Gipuzkoa).

Sorprende, en cualquier caso, la insensibilidad que hacia las cuestiones de ética pública y de integridad institucional ha tenido siempre (hasta la fecha) el nivel central de gobierno. El último informe del GRECO sobre España (publicado en noviembre de 2019) pone de relieve tal déficit. Tras varias tarjetas rojas, el Poder Judicial se dotó de unos denominados Principios de Ética Judicial y, finalmente, bajo la presión del GRECO, puso en marcha una Comisión de Ética Judicial. De las Cámaras parlamentarias, mejor no hablar. Incapaces hasta ahora de construir un sistema de integridad propio de carácter integral. Han aprobado medidas cosméticas y poco más, cuya efectividad es más que dudosa. O de otros órganos constitucionales, que tampoco se han dotado de código de conducta alguno (salvo algún órgano regulador o administración independiente como la CNMC). Y, lo más paradójico, es que hoy día el Gobierno y sus altos cargos carecen de tal sistema de integridad. El Código de Buen Gobierno de 2005 “se derogó” por la Ley 3/2015, reguladora del estatuto del cargo público.  El Gobierno que entonces llevaba la riendas fue absolutamente insensible hacia la problemática de la integridad. Y, mientras tanto, la corrupción carcomía los cimientos de las instituciones y de la sociedad española. Igualmente grave es que el Gobierno que llegó al poder tras una moción de censura por un grave caso de corrupción, dedicara ni entonces ni ahora ni un solo minuto a construir o restablecer un mínimo sistema de integridad institucional. No hay órgano alguno en la Administración General del Estado que asuma tales competencias. El Código de conducta del TREBEP, aplicable a empleados públicos, ha pasado sin pena ni gloria, como un perfecto desconocido. Y si ese es el “ejemplo” del Gobierno central, no cabe extrañarse de que ese “modelo” de escepticismo cínico se haya reproducido en la inmensa mayoría de Comunidades Autónomas y entidades locales. Salvo códigos cosméticos, apenas nada se ha hecho.

Ahora que la Gobernanza, pésimamente entendida, vuelve a primer plano de la actualidad, cabe preguntarse qué es eso de la “Gobernanza Ética y la Integridad Institucional”. Dicho en términos muy sencillos: el comportamiento y las conductas de los gobernantes y de los servidores públicos, así como de aquellas entidades o personas que se relacionan con los poderes públicos, son fuente de legitimación o de deslegitimación de las instituciones y, por tanto, de la mayor o menor confianza que la ciudadanía tenga en ellas. Por tanto, si bien es importante para quien ejerce un cargo público o un empleo público actuar éticamente o de forma íntegra, pues en ello está en juego su propia reputación personal,  mucho más lo es para la institución a la que representa o en la que desarrolla su actividad profesional; pues rota la imagen institucional por una actuación (personal) incorrecta o corrupta, restablecer la confianza en las instituciones es algo muy complejo y laborioso en el tiempo. El daño a la reputación personal (falta de probidad o corrupción) tendrá, en su caso, su sanción penal o administrativa, pero el perjuicio institucional será probablemente irreparable. Y eso es lo que ha sucedido en este país y en su sistema institucional los últimos años. Por tanto, no se entiende tanto descuido, abandono o cinismo hacia el papel que la integridad institucional tiene en el fortalecimiento o debilitamiento de nuestras instituciones.

Así las cosas, en España se sigue fiando todo a la actuación “ex post”, sancionadora o penal; esto es, al castigo de quien infringe las normas. La actuación preventiva se descuida o abandona. Y en no pocas veces, se ignora. Multiplicamos las leyes, que apenas aplicamos. Cargamos a unos tribunales de justicia, por lo demás lentos y escasamente efectivos, de querellas, demandas y litigios vinculados con la corrupción. Creamos instituciones de control que apenas controlan, y nos vanagloriamos de llevar a cabo políticas de Gobierno Abierto, basadas en la transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas, olvidando que la premisa sustantiva de todo gobierno y de las personas que allí desempeñan sus funciones es el comportamiento íntegro y la probidad como guía. Sin ella, lo demás es pura coreografía. Las leyes y las sanciones son necesarias, sin duda; pero cuando se aplican el mal ya está hecho. Y la imagen institucional rota. Restablecerla es tarea compleja.

Por tanto, no se puede hablar de Gobernanza sin construir adecuadamente un Sistema de Integridad Institucional. Y ello requiere impulsar una Política de Integridad, algo que sólo lo puede hacer la propia política; esto es, quien gobierna. Y si la política no cree en ello, no hay nada que hacer (como ahora sucede). Esa política de integridad hay que definirla, impulsarla e interiorizarla. La ética no es cosmética, como dijera Adela Cortina. No basta con aprobar códigos, hay que insertarlos en un sistema de integridad y darles vida. La ética, como expuso el maestro Aranguren, se hace siempre in via. Es cambiar hábitos, mejora continua, al fin y a la postre desarrollo de una nueva cultura organizativa y de gestión. También de un modo diferente de hacer política.

Simplificando mucho, un sistema de integridad institucional debe configurarse de forma holística y disponer, al menos, de una serie de elementos que le dan coherencia y sentido. A saber:

  • Un código o códigos de conducta, como normas de autorregulación o de carácter deontológico que definan valores y principios, así como normas de conducta y de actuación.
  • Un conjunto de mecanismos de prevención y difusión de la cultura de integridad en la organización.
  • Articular canales internos de dilemas éticos, quejas o, en su caso, denuncias (en este último punto desarrollando la Directiva (UE) 2019/1937, de protección del denunciante.
  • Implantar órganos de garantía con autonomía e independencia orgánica y funcional (Comisiones de Integridad o Comisionados de Ética) que tramiten y resuelvan los dilemas, quejas o las denuncias e interpreten y apliquen los principios o normas de conducta. Sirvan de faro u orientación en cada organización.
  • Disponer de un sistema continuo de evaluación y de adaptación permanente de tales códigos como instrumentos vivos (OCDE).

Como expuso la OCDE en 2017 (en un documento enunciado Integridad Pública), tal política de integridad pública tiende a preservar a las instituciones frente a la corrupción, y se debe basar en tres ejes: a) Un sistema de integridad coherente y completo (no basta con exigir sólo la integridad de los políticos); b) Un desarrollo de la cultura de integridad; y c) Un mecanismo eficaz de rendición de cuentas.

En verdad, queda mucho trecho por recorrer para que las instituciones públicas en España apuesten de forma decidida y sincera por una política de integridad. Lo positivo es que se están dando algunos pasos importantes, pero siempre en ámbitos territoriales no estatales. Hay todavía mucho desconocimiento, no pocas actitudes escépticas o cínicas (tanto en la política como en el empleo público o, incluso, en la propia academia), así como una desvalorización permanente de lo que no es exigible por normas coactivas. En esa magnificación del Derecho y correlativo olvido o repulsa de la prevención y de la autorregulación, probablemente  se encuentre la propia impotencia de aquél, así como esa multiplicación de conductas irregulares proliferan en nuestro espacio público que, por cierto muchas de ellas, quedan impunes. Trabajar en gestión y prevención de riesgos (en el ámbito de la contratación pública, gestión de personal,  ámbito económico-financiero, subvenciones, etc.) es la mejor inversión que puede hacer una organización pública. Y ello sólo puede enmarcarse en una política de integridad institucional o de Gobernanza ética. Algo que, por cierto, apenas tiene coste económico alguno y ofrece unos retornos (en términos de legitimación institucional) incalculables. En los duros años que vienen de contención presupuestaria y de prioridades dramáticas de recursos escasos, todavía será más importante su implantación y desarrollo.  Hay que evitar toda mala práctica (favoritismo, clientelismo), como cualquier manifestación de conductas corruptas. La prevención es una de las claves. Pongámosla en funcionamiento. La buena política tiene la última palabra.

ANEXO: POLÍTICA DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL. ELEMENTOS BÁSICOS

Dimensión           Ejes Finalidad Preventiva
Endógena o interna 1. Plan de Integridad

 

 

 

2. Código(s) de Conducta(s)

 

 

3. Canales internos (garantías)

 

 

 

 

4. Órganos de garantía  (Comisión Integridad o Comisionado)

 

5. Sistemas de evaluación y adaptación permanente

 

6. Sistemas de Cumplimiento (Compliance) Empresas Públicas

1.1 Visión estratégica y Valores

2.1. Valores/Normas de conducta

 

3.1. Canales y/o procedimientos  de resolución dilemas o de quejas y denuncias (Directiva 2019/1937)

 

4.1. Tramitación y propuestas de resolución dilemas, quejas y/o denuncias

 

5.1.Escrutinio modelo. Instrumento vivo (OCDE)

 

6.1 Marcos de riesgo. Prevención. Código penal: delitos societarios

Mixta. Gobernanza Ética (Endógena/Exógena) 1. Integridad en la Contratación Pública

 

 

 

 

2. Integridad procesos selectivos y gestión personal

 

 

3. Integridad Subvenciones y ayudas

 

4. Ética pública del cuidado

 

 

 

 

5. Integridad y cultura ciudadana

 

1.1.          LCSP: Prevención: Códigos de conducta. Conflictos de interés.

 

2.1. Códigos de conducta tribunales. Provisión y carrera. Evaluación. Códigos sindicatos.

 

3.1.Códigos de conducta subvenciones

 

4.1. Principios y normas de conducta en sanidad, servicios sociales, atención colectivos vulnerables, etc.

 

5.1. Educación (valores); participación; convivencia y espacio público (respeto)

Exógeno o externo 1. Agencias de prevención y lucha contra la corrupción

 

 

 

2. Otras instituciones

 

 

 

 

3. Fiscalía y Poder Judicial

1.1.    Ámbito autonómico o local (donde existen)

 

 

2.1        Consejos de Transparencia, Defensorías, Tribunales de Cuentas, CNMC, etc.

3.1        Demandas, denuncias y querellas ante tribunales.

AGENDA 2030 Y GOBERNANZA (LOCAL) EN UN MARCO DE CRISIS (*)

 

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“Mucho del progreso humano depende de que el papel y la capacidad del Estado avancen para hacer frente a nuevos retos, al mismo tiempo que la sociedad también se vuelva más poderosa y vigilante”

(D. Acemoglou y J. A. Robinson, El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad, Deusto, 2019, p. 580).

Desde hace algún tiempo, vengo prestando atención profesional a los problemas relacionados con la Agenda 2030. Tras unos primeros esbozos, que se manifestaron principalmente en algunas entradas en este Blog (por ejemplo aquí), comencé un período de colaboración puntual con la red de municipios agrupada en la Fundación Kaleidos, y ello me ha permitido compartir, contrastar y profundizar algunos aspectos. El foco central de mis inquietudes, coincidentes con el proyecto de esa fundación, ha estado siempre en el fortalecimiento institucional que se deriva principalmente de algunos aspectos del ODS 16 y de sus correspondientes metas; pero que también encaja con algunas proyecciones del ODS 17. Sin duda, tal enfoque transversal permeabiliza el resto de ODS. Sin embargo, aquellos son dos ejes transversales que, como señalaré, refuerzan la efectividad del resto de objetivos que se pueden denominar –con cierta licencia de lenguaje- como de carácter más “sectorial”,  y que se enmarcan en tres grandes esferas: medioambiente; economía; y sociedad.

En verdad, esas proyecciones de los ODS 16 y 17 tienen -tal como señalaré de inmediato- un parentesco innegable con la idea de Gobernanza Pública como elemento institucional que retroalimenta el resto de visiones de la propia Agenda 2030. Lo que me interesa resaltar en estos momentos es el enorme valor que tiene la Agenda 2030 como mirada estratégica, pues aporta una visión que va mucho más allá de esa práctica cortoplacista que ahoga la política cotidiana, atada con frecuencia en la inmediatez y en la táctica más pobre. Por tanto, le da altura y permite que la política se eleve más allá del muro del mandato, que en el ámbito local se extiende actualmente  hasta 2023. Gobernar sin estrategia es hacerlo a ciegas.

Sin embargo, algo ha cambiado profundamente en esos planes de gobierno gestados al inicio de este mandato: la crisis derivada del COVID-19 ha hecho saltar por los aires esos programas de gobierno (allí donde se habían formalizado) que pretendían poner en marcha determinadas políticas con la mirada puesta en 2030. Pero, a pesar de todo, esta crisis no ha enterrado la Agenda, aunque en algunos puntos la haya podido dejar maltrecha. Sigue vigente. Cambia, eso sí, las prioridades (como expuse en su día), aplaza anteriores urgencias y obligará a gestionar en un marco de contención fiscal hasta ahora desconocido.

Esta crisis triangular derivada del COVID-19 tendrá (está teniendo ya) efectos devastadores, tanto desde el punto de vista sanitario-humanitario como desde la perspectiva económica y social. No obstante, aún hay mucha incertidumbre y algo de autismo político-institucional, como si esto fuera un espejismo pasajero. Nada, sin embargo, será como lo era hace poco más de tres meses. Como se ha dicho, veremos cosas hasta ahora nunca vistas (Acemoglu). Pero si se quiere evitar que la catástrofe adquiera tintes desconocidos y que la crisis se transforme además en cuadrangular (esto es, también político-institucional), no hay otra opción que apostar por la vía de fortalecer la Gobernanza Pública poniendo en juego una nueva forma de hacer política y de gestionar lo público. No hay otro camino.

De momento, tras la emergencia de la crisis, todos los planes de mandato se han ido literalmente a hacer puñetas. Las dudas e incertidumbres aún nos atenazan. Pero ya hay certezas: la primera es que lo peor es dejar las cosas como están; esto es, seguir con la actual parálisis institucional o apostar de nuevo al manido recurso de que aparentemente todo cambie para que en el fondo todo siga igual. Ese juego de suma cero, al que una política clientelar y cortoplacista nos tiene acostumbrados, ya no sirve. Sin duda, las prioridades políticas se han alterado por completo. Tal como se ha dicho por la profesora Adela Cortina, “la heurística de la dignidad de las personas debería ser el hilo conductor de todos los proyectos presentes y futuros”, aglutinador de las políticas transversales, tanto en nuestras fronteras como extramuros de ellas. No sólo algunos países (entre ellos el nuestro), sino sobre todo las personas que en ellos habitan, lo van a pasar muy mal. Y el papel de los gobiernos locales, como nivel de proximidad, es determinante. Es la hora de la empatía política y gestora con la ciudadanía. La Administración tiene que apostar por la proximidad, la cercanía, nunca abrir fosos artificiales cerrando sus puertas ni mostrar sólo su hierática y fría cara electrónica. Pero también es el momento de reformar y eliminar lo que no vale: suprimir mucho tejido adiposo que está adosado al sector público y que impide su correcto funcionamiento. Fortalecer es invertir en músculo, pero sobre todo en talento. Abrir la Administración no sólo es digitalizarla, sino también en momentos tan adversos como los que vienen acompañar a la ciudadanía que pueda sentirse desvalida y abandonada, dando las respuestas adecuadas.

Y para eso la Agenda 2030 nos ofrece una excelente plataforma. Un medio que permite hacer política equilibrada entre cuatro ejes: medioambiental, social, económico y Buena Gobernanza. Sin un juego inteligente e integrado de esos cuatro ámbitos, la partida está perdida. Y el fortalecimiento institucional, tal como está recogido en el ODS 16, es la pieza maestra (o de cierre) de esa armonía. La Comisión Europea en 2016 ya precisó acertadamente en una Comunicación que el desarrollo sostenible era una cuestión de Gobernanza. Y una buena gobernanza siempre actúa como palanca o acelerador  en el logro de los objetivos y metas de la Agenda 2030, pero también representa un  medio efectivo y eficiente de enfrentarse a la complejísima realidad que se nos viene encima en los próximos años. La crisis derivada del COVID-19 no sólo devastará los cimientos sanitarios, económico y sociales de este país, que también, sino además golpeará con fuerza, como ya se ha dicho, a los países del tercer mundo. Los retos son extraordinarios.  Y el tiempo para afrontarlos se acorta.

En ese orden de cosas, tal vez haya que recordar lo obvio: un mal gobierno y/o una mala administración (si coinciden ambos males, las posibilidades de salir airosos se reducen a cero), más que como acelerador puede actuar como freno e impedir, bloquear, distraer o aplazar el desarrollo y la transformación que el país o cualquier nivel de gobierno necesita. De ahí la importancia de lo que está en juego. Nada menor, por cierto.

Los primeros pasos en esta larga crisis cuyo origen inmediato es la pandemia, han puesto de relieve un elevado déficit de capacidad estatal (entendida en sentido lato) que se ha manifestado en una evidente impotencia política y en una ineficacia en la gestión que en algunos casos ha sido elevada. Dejemos de lado ahora, los compromisos individuales o personales (que en muchos casos hay que aplaudir) y centrémonos en el sistema. Sin entrar en mayores precisiones, lo que sí se advierte en estos más de dos meses transcurridos desde la primera proclamación del estado de alarma, es la idea de que reforzar la Gobernanza (también la local) es fortalecer las capacidades estatales y una vía acertada para obtener mejores resultados en la política y en la gestión. La crisis no ha hecho más que empezar. Su profundidad y longitud están aún por definir, pero los escenarios económicos y sociales (dejemos ahora los sanitarios) se reducen a dos: muy malos o catastróficos. En ese durísimo contexto que día a día irá haciéndose más presente, no cabe duda que los gobiernos locales como niveles de proximidad tendrán una fuerte presión asistencial que vendrá acompañada de una brutal sangría de ingresos fiscales. La priorización cobrará aquí su valor más absoluto: elegir entre bienes igualmente valiosos en un marco de fortísima contención presupuestaria será la esencia de la política y de la gestión local. Política en estado puro. Gestión necesaria.

La Gobernanza se muestra así como el camino a seguir. Pero deben eliminarse no pocos equívocos. El mal uso político y mediático que se está haciendo de esa manida expresión (casi un pleonasmo) de Co-Gobernanza es evidente, y nada (o muy poco) tiene que ver con lo que aquí se defiende, salvo (aspecto muy limitado) la colaboración interinstitucional en el gobierno de una crisis. Pero esa es una faceta estrecha o chata de la Gobernanza, pues esta expresión representa sobre todo y ante todo una “manera diferente de gobernar” (Renate Mayntz), donde el poder pierde verticalidad y gana en horizontalidad (Innerarity), así como en apertura colaborativa al exterior (sociedad) e impulsa decididamente del trabajo en redes (ODS 17). No debe confundirse con la expresión de Buen Gobierno ni de Gobierno Abierto. Es una noción más holística. Mucho más integral. Compleja, pero útil; especialmente en este contexto.

La idea de Gobernanza tiene muchas dimensiones, pero aunque sea simplificar el problema, se manifiesta principalmente en seis planos, aunque cada uno de ellos admite diferentes manifestaciones, todas ellas importantes. A saber:

–Integridad Institucional

–Transparencia efectiva

–Participación ciudadana

–Digitalización, datos abierto y protección datos

–Administración Pública profesional y eficiente

–Trabajo en redes (institucionales, tercer sector, público-privado, etc.).

–Rendición de Cuentas

En todo caso, lo relevante de este esquema consiste en que la construcción de un modelo de Gobernanza Pública requiere afrontar armónicamente todas y cada una de las dimensiones, sin dejar ninguna de ellas al margen o escasamente desarrollada. Pues si bien es cierto que en el discurso político, también autonómico y local (no así en el estatal), la Gobernanza ha ido adquiriendo protagonismo, no lo es menos que se ha producido un desarrollo muy desigual, y hasta cierto punto inconsistente, de los distintos elementos que componen esa noción, cuya puesta en marcha ha de ser holística o integral. No caben medias tintas, aunque obviamente su implantación se ordene gradualmente. Lo contrario es apostar, una vez más, por la mera coreografía: huir de la sustancia y quedarse en lo epidérmico.

La Gobernanza no es comunicación; es acción. Requiere visión y liderazgo político-directivo (Alcalde/esa; equipo de gobierno; y estructuras directivas) orientado a la transformación continua con una hoja de ruta estratégica (Agenda 2030) y una carta de navegación para sortear el inmenso temporal (crisis) que se avecina. En realidad, lo bueno de este camino, salvando la digitalización que requiere una necesaria e inaplazable inversión, es que se trata de políticas transversales que su activación tiene, en principio, poco impacto presupuestario en cuanto a gasto público se refiere, pero cuyos réditos de legitimación y confianza ciudadana en sus instituciones pueden ser elevados.

No se advierte, sin embargo, que el gobierno central camine hoy en día por esta senda. Tampoco, salvo excepciones muy puntuales en algunos ámbitos, que lo hagan los gobiernos autonómicos. Los gobiernos locales son en estos momentos los más idóneos para explorar esa idea-fuerza de una Gobernanza inteligente y afrontar la crisis con la mirada puesta en la Agenda 2030. Todos los gobiernos deberían impulsar programas de fortalecimiento institucional. Se juegan con ello su futuro. Y ello requiere pulso transformador, así como decisiones enérgicas. La contemporización ya no sirve. Y el tiempo apremia.

(*) Esta entrada sintetiza en grandes líneas la primera sesión del Programa de Píldoras formativas que, con el enunciado “Gobernanza Local y Agenda 2030”, se desarrollará mediante presentación virtual el día 21 de mayo entre las 9 y las 9,30 de la mañana.

DIRIGIR EN TIEMPOS DE CRISIS

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La dirección es una actividad siempre compleja. Requiere, como decía Minztberg (y me gusta recordar), conjugar equilibradamente obra (experiencia), arte (visión) y ciencia (análisis). Asimismo, hoy en día, la dirección debe sumar excelentes conocimientos tecnológicos, conocimientos de idiomas y un arsenal de habilidades blandas. Y, encontrar personas que ofrezcan tal batería de competencias profesionales no resulta fácil. Menos aún en el ámbito público, en el que los directivos se eligen (por criterios de confianza política o personal) y no se seleccionan (en función de sus competencias profesionales acreditadas); donde hoy por hoy no hay excepciones: quienes dirigen las organizaciones públicas en sus niveles superiores son amateurs de la dirección pública. Quienes aprenden a dirigir lo hacen a costa del tiempo dedicado (experiencia) o porque algunas de estas personas añaden ciencia (análisis) o se dotan de formación complementaria que les pueda dar visión estratégica. Pero, no nos llamemos a engaño, son una absoluta minoría. O llevan mucho tiempo en esas posiciones directivas y, mal que bien, algo han aprendido con el paso del tiempo. También está muy asentada la falsa creencia de que, simplemente por ser funcionario de cuerpo o escala superior, ya se tienen competencias directivas innatas. Craso error. Y muy extendido.

Si algo nos ha mostrado esta crisis sanitaria y la brutal crisis económico-social en ciernes, es que no se puede gobernar un contexto tan complejo con una política inexperta (Felipe González, dixit). Especialmente, con muchos políticos recién llegados, que además ellos o los que estaban habían cambiado radicalmente a sus equipos de altos cargos y asesores, con la finalidad de gobernar una legislatura corta con una (pretendida) eficiente política comunicativa, pero nunca asomarse al precipicio de una crisis de estas magnitudes y mucho menos afrontarla. Que hayan sido desbordados por los acontecimientos, es lo mínimo que les ha podido pasar. Tampoco es circunstancial que, salvo excepciones de liderazgo individual (alcalde de Madrid), los gobiernos que mejor están “campeando” la crisis son aquellos que ya tenían un cierto recorrido temporal y sus estructuras directivas estaban más asentadas. Aunque no fueran las más idóneas, ni mucho menos. Estos durísimos momentos nos han recordado, no sin enorme frustración, algo que ya sabíamos: la dirección y gestión pública es mucho más importante de lo que algunos creen.

En cualquier caso, si ya en sí misma dirigir es una actividad sumamente compleja, mucho más lo resulta en una crisis de las magnitudes de la actual. Y si esa dirección no es profesional, sino amateur, como la propia política a la que está unida umbilicalmente, no queda otra solución que abrazar el criterio experto como paraguas de decisiones políticas que no son ni pueden ser por esencia “científicas”, por mucho que la política practique el arte de la prestidigitación: por muy obvio que parezca, las decisiones en política siempre serán políticas. Como nos recuerda Innerarity (Una teoría de la democracia compleja. Gobernar el siglo XXI, p. 343), “la política debe aprender a tomar decisiones con un conocimiento incompleto, en entornos de incertidumbre”. El conocimiento experto nunca es unívoco.  Como bien dicen muchos ahora, no es tiempo de crítica, sino de remar juntos. Pero sí es oportuno identificar, al menos, aquellos cuellos de botella que han hecho aún más compleja la (mala) gestión de esta crisis. Y uno de ellos, aunque nadie en política lo quiera reconocer (y menos ahora), es que no se pueden seguir gobernando y, sobre todo, dirigiendo las instituciones públicas con personas reclutadas por crietrios exclusivos de clientelismo o de favor o proximidad política, sin acreditación previa y objetiva, en procesos competitivos y de libre concurrencia, de sus competencias profesionales directivas. Es una temeridad. Y la factura es larga. Pero, el clientelismo tiene hondas raíces. Y habrá que extirparlas.

Lo (mal) hecho, hecho está. Ya vendrá luego la rendición de cuentas. Ahora se trata de mirar al futuro. Y dirigir el sector público en los próximos meses y años va requerir un cúmulo de energías, destrezas y habilidades sin parangón. La crisis económica, de mayor o menor extensión temporal, será aterradora. No valen medias tintas. Ahora más que nunca el sector público necesita gobernantes y directivos que acumulen, inteligentemente, las dos propiedades que Adam Smith predicaba de los grandes estadistas: la mejor cabeza (excelentes competencias políticas o directivas), junto al mejor corazón (integridad y ética pública, así como no pocas dosis combinadas de prudencia, magnificencia y valentía).

Con toda franqueza, los partidos políticos ya han mostrado todas sus limitaciones para proveer de gestores públicos eficientes a las nóminas de altos cargos, cargos de libre nombramiento y remoción, directivos de libre designación o asesores que poco o nada asesoran, pues cuando la necesidad aprieta hay que acudir a expertos o profesionales. No es cuestión de recordar aquí la “lista de los horrores”, lugares donde se ha fallado y se está fallando, sobre todo en gestión. Afrontar un futuro plagado de decisiones críticas y dramáticas, con una contracción del crecimiento económico excepcional y, por tanto, con muchísimos menos recursos, requiere excepcionales atributos para quienes se encarguen a partir de entonces de dirigir lo público. En las manos de quienes nos gobiernan está cambiar el rumbo o hundir el barco. Ellos sabrán.

Pero, al menos, desde esta modesta atalaya, pretendo esbozar unas líneas de mejora que vayan encaminadas a reclutar aquellos futuros directivos que deberán hacer frente a tan complejo escenario. A saber:

  1. La elefantiasis estructural (innumerables departamentos con infinidad de cargos directivos y asesores) debe suprimirse de inmediato. Las estructuras departamentales deben ser livianas, con mucho cerebro (talento), buen músculo y eliminando tejido adiposo e ineficiente. La coordinación efectiva.
  2. Las entidades del sector público institucional y empresarial, así como fundacional, deben ser reducidas en número, mediante procesos de fusión o supresión. Sólo se deben mantener aquellas que sean objetivamente necesarias (en términos de eficacia y eficiencia, así como de economía, previa ejecución de una auditoría efectiva y no formal al respecto). No volver a cometer los errores de la crisis anterior, que dejó casi incólume el sector público, y sólo adoptó medidas cosméticas. Se trata de resetear lo público.
  3. Los niveles y número de órganos directivos de la administración pública deben ser asimismo reducidos a su mínima expresión, mediante procesos de acumulación funcional o supresión. Su cobertura se ha de llevar a cabo por criterios estrictamente profesionales, en línea con lo realizado en la Administración portuguesa desde hace años. También los niveles directivos de segundo grado (funcionariales).
  4. Los asesores (personal eventual) deben ser asimismo radicalmente limitados en número. Y exigir normativamente una serie de requisitos de conocimientos, experiencia, idiomas, etc., para su cobertura. Quien no los acredite, no puede ser designado.
  5. La Integridad Institucional y la Transparencia, así como la rendición de cuentas han de ser exigencias ineludibles en el comportamiento y actividad profesional de quienes trabajen en posiciones políticas y directivas. Cualquier brote de comportamiento irregular o de corrupción debe ser causa de cese inmediato. Se deben aprobar de inmediato Sistemas de Integridad Institucional en todas las organizaciones públicas y modelos de Gobernanza Pública, que incluyan asimismo una política de transparencia efectiva y de rendición de cuentas.
  6. No deberían ser designados directivos públicos quienes no acreditasen conocimientos digitales avanzados y una razonable comprensión del entorno y retos tecnológicos a los que se enfrentan las Administraciones Públicas. Crisis y revolución tecnológica conforman un cóctel complejo que debe ser gestionado de forma cabal, sino quiere quedarse la Administración Pública no sólo devastada sino totalmente obsoleta.
  7. Tampoco deberían ser designados directivos públicos quienes, aparte de las lenguas oficiales en su respectivo ámbito, no acrediten muy buenos conocimientos en inglés o, al menos, de una lengua extranjera que sea necesaria para su ámbito de desarrollo profesional.
  8. Quienes asuman funciones directivas en el sector público en sentido lato deberán suscribir un acuerdo de gestión, siquiera sea de mínimos, en el que se determinen objetivos y adquieran compromisos a desarrollar durante el período de su mandato. Los objetivos deben ser evaluables y la continuidad o no directamente imbricada con sus logros. Los directivos fijarán objetivos y evaluarán a las estructuras intermedias que de ellos dependan.
  9. Los directivos del sector público en los próximos meses deberán, asimismo desarrollar especialmente una serie de competencias críticas, aparte de las tradicionales de la función de dirigir. Y, dentro de esta incompleta lista, se pueden incorporar las siguientes:
    1. Liderazgo contextual, propio de una crisis de las magnitudes como la que se ha de afrontar. Saber estar a la altura de las circunstancias. Con vocación de servicio. Implicación absoluta. Y liderazgo ejemplar.
    2. Visión estratégica. Las soluciones de hoy serán los problemas del mañana, si no se encauzan razonablemente.
    3. Trabajo por resultados. Nunca más que ahora se necesitan resultados. Resolver problemas inmediatos, pero con mirada estratégica.
    4. Gestión eficaz y eficiente. Resultados sí, pero al menor coste posible, sin menoscabo de su calidad. Hay que erradicar la ineptitud, la incompetencia, la burocracia estéril, etc.
    5. Digitalizar las organizaciones públicas es una obligación inaplazable. Captar perfiles profesionales tecnológicos (analistas de datos, ingenieros, estadísticos, matemáticos, etc.).
    6. Impulsar en sus organizaciones la creatividad, innovación y fomento de la iniciativa.
    7. Reforzar la capacidad de negociación en tiempos críticos. Firmeza y saber decir un “no” positivo (argumentado), como decía Ury. Ninguna veleidad, ni la más mínima, con el corporativismo ni con la política o el sindicalismo clientelar.
    8. Empatía, resilencia, solidaridad, adaptabilidad y fomento de los valores públicos.
    9. La formación de directivos y de personal predirectivo debe ser una prioridad estratégica en las organizaciones públicas.

En fin, una pequeña muestra de algunas de las competencias imprescindibles que nuestros directivos públicos (y también en buena medida nuestros políticos) deberán atesorar en los complejos tiempos que se avecinan. De que se cumpla siquiera sea una parte de ellas en los perfiles profesionales que se hagan cargo de la difícil gestión del sector público en los años venideros, dependerá que salgamos mejor o peor parados como sociedad de esta tremenda crisis. Que por una vez impere la cordura, aunque sea excepción.

LA AGENDA 2030 DESPUÉS DE LA PANDEMIA: REDEFINIENDO ESTRATEGIAS

 

 

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Nada será igual una vez superada la pandemia derivada del COVID-19. La emergencia sanitaria pasará, desgraciadamente con miles o decenas de miles de muertos. Y luego vendrá el calvario económico-financiero, ya iniciado en muchos casos, esperemos que sea temporal y no prolongue demasiado en el tiempo. Si todo va razonablemente bien, en un año o algo más se podrá comenzar a sacar la cabeza. Hay quien opina que incluso antes. Mejor aún. De los peores escenarios, ni hablemos, menos ahora.

Mientras tanto, hay muchísimas cuestiones que se encuentran en estado de hibernación. La situación de absoluta excepcionalidad que vivimos ha devorado la normalidad, hasta convertirla en una rareza ya olvidada. Los cuadros de ansiedad y el nerviosismo irán creciendo conforme el encierro consuma días o semanas del calendario. Intentamos normalizar lo que es excepcional. Y no es fácil. Tampoco en la vida de las organizaciones públicas, que -por mucho entusiasmo que pongan los profetas de la administración digital- sigue ofreciendo innumerables puntos negros. La gestión no está siendo precisamente el punto fuerte de esta crisis, teñida de improvisación. Y la voluntad, por muy firme que sea, no todo lo arregla. Hay que tener capacidad de previsión o anticipación de riesgos, planificación, inteligencia política y organizativa, así como fuertes facultades de ejecución, imprescindibles en escenarios de excepción. Más hacer y menos anunciar. Tiempo habrá de ocuparse de ello, cuando esta dramática crisis, no solo sanitaria, sino también ya humanitaria, comience su inevitable curva descendente y se tranquilice (aunque no se normalice) la situación.

En nueve días todo ha dado la vuelta. Ya nadie se acuerda de la Agenda 2030. El joven e incipiente Gobierno se ha encontrado en poco más de dos meses sumido en la mayor emergencia que ha podido conocer la inmensa mayoría de la ciudadanía en sus propias vidas. Su programa se ha quedado obsoleto e irrealizable. Sus generosas y fragmentadas estructuras, caducas e inservibles. Ningún responsable ministerial hará lo que anunció, si es que previó algo. Un Ministerio “sin brazos” ejecutivos se encarga, paradojas de la vida, de gestionar los aspectos más sensibles de la crisis inmediata, los que requerirían más capacidad operativa. Ni tiene costumbre, ni sabía cómo hacerlo. Lo intenta. Hace “lo que puede”. No es fácil gobernar la excepción. Otros departamentos esperan su turno o ensayan vanamente cómo hacer algo que sea útil, mirándose de reojo. Demasiados timoneles para un barco en plena tempestad. Aunque al timonel sanitario (un ministerio hasta hace unas semanas “casi” decorativo) le ha tocado el papel más duro en el reparto. También han llegado las primeras medidas económicas de choque, y las primeras medidas sociales. Vendrán muchas más. Sólo es el principio.

¿Ha saltado la Agenda 2030 por los aires? Aunque a algunos sorprenda, mi tesis es que en ningún caso. La Agenda sigue viva. Y no queda otra opción que tenerla muy en cuenta, aunque el Gobierno esté salpicado de origen por un desorden de reparto de atribuciones en esta materia digno de ser resaltado. Sin embargo, la Agenda 2030 tendrá un protagonismo secundario o escasamente relevante en los próximos meses (no estamos ahora, por ejemplo, para prohibir desplazamientos en vehículos contaminantes y “meter” a los ciudadanos en transportes públicos atestados de potenciales virus), pero esa es una mirada de corto plazo sin tener en cuenta que si algo necesita este país a partir de que el cielo comience a escampar, es estrategia o, si se prefiere, mirada de luces largas.  Dejar el regate corto. Abandonar el sectarismo. Y remar todos a una. O, al menos, intentarlo. Siempre habrá quien lo haga en sentido inverso.

No cabe duda que los programas de gobierno aprobados por los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) han sido literalmente calcinados por el COVID-2019. Al menos durante los ejercicios presupuestarios de 2020 y 2021 (si es que, en un inexcusable ejercicio de responsabilidad colectiva, se llegaran a aprobar unos imprescindibles Presupuestos Generales del Estado), la situación de emergencia sanitaria se vestirá con los ropajes de emergencia económico-financiera y social. Tampoco me cabe ninguna duda que la Agenda 2030 deberá redefinirse transitoriamente en sus prioridades y metas inmediatas. Y profundamente.

No pretendo en esta breve entrada indicar en qué sectores o ámbitos habrá que priorizar. Lo he hecho en otro lugar, un trabajo pendiente de difusión. Pero no se puede obviar que ese nuevo contrato social que implicaban los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, deberá ajustarse, al menos durante un período, al contexto derivado de esta crisis que se está incubando. La lucha contra la pobreza vuelve a primera línea, como asimismo la protección de la salud y la ansiada conquista del bienestar, del trabajo “decente” y del desarrollo económico, ahora parado en seco y con marcha atrás. No deja de ser una paradoja que, en esta emergencia sanitaria, muchos de quienes nos permiten subsistir sean personas que trabajan en empleos precarios y mal retribuidos, mientras otros con trabajo estable y razonablemente o bien retribuido se protegen en sus domicilios. En fin, la reducción de la desigualdad será un ODS importante también en este período. Pero, todos lo son. El problema es que algunos de tales objetivos dormirán un tiempo. Ya habrá tiempo de reanimarlos. Ahora toca lo inmediato.

Si alguna utilidad tiene la Agenda 2030 es que debería hacer pensar estratégicamente a la política y a las administraciones públicas, superando esa visión de corto plazo que ahoga las agendas políticas, directivas y burocráticas: saltar el muro de la legislatura y mirar más allá es lo que nos permite la Agenda.  Algo imprescindible, pero apenas practicado. Y tiene un gran valor, que no se debe perder.

Y, como vengo insistiendo en este Blog, nada de la Agenda 2030 se conseguirá realmente sin una inversión firme y decidida (política, normativa, ejecutiva y social) en la construcción de un sistema de Gobernanza Pública efectivo y eficiente (ODS 16). Si algo nos está enseñando dramáticamente esta crisis triangular (sanitaria-económica-social), aunque aún sea pronto para advertirlo, es que el sistema institucional y de gestión tiene un enorme recorrido de mejora. En lo que afecta en estos momentos a algunas de las dimensiones de la Gobernanza Pública, la situación está ofreciendo unos flancos de debilidad incontestables para detener este desastre humanitario que se está gestando en nuestro país. Por ejemplo, en ámbitos tales como: integridad pública y ejemplaridad, ética del cuidado, transparencia efectiva, administración digital, gobernanza interna o gestión eficiente de las organizaciones públicas, así como de una correcta dirección, gestión y reasignación o movilización de recursos humanos del sector público, o (la ya más que visible) carencia de perfiles estadísticos, informáticos, ingenieros de datos y matemáticos en las Administraciones Públicas. No es ninguna casualidad que sean precisamente Italia y España, con sus enormes debilidades político-institucionales y administrativas (por no hablar de las financieras), los países europeos dónde, por ahora, se está cebando más la destrucción del virus.

Invertir en un modelo de fortalecimiento institucional en sus múltiples facetas o dimensiones (especialmente, en lo que afecta a reforzar las capacidades institucionales y organizativas, la anticipación y prevención de riesgos, la gestión eficiente, la administración digital, los datos abiertos y la protección de datos, así como corregir la política errática e inútil de gestión de recursos humanos en el sector público, etc.), comienza a ser un reto inaplazable.  También el liderazgo contextual es eso. Liderar ese cambio.

No se saldrá adecuadamente de esta tremenda crisis sin un proceso de transformación radical de nuestro sector público. Ya no valen medias tintas. Ni miradas autocomplacientes. Reinventar el sector público será imprescindible, tras la ola de devastación que ya está destrozando sus frágiles cimientos. Quien no lo vea, es que está ciego. O sencillamente que vive en su cápsula ideológica o en su zona política de confort, fuera del mundo real. El gran problema al que nos deberemos enfrentar es que esa política de vieja factura o esa Administración destartalada e ineficiente pretendan seguir funcionando en un futuro inmediato como si nada hubiese pasado. Y está pasando mucho. Más lo que hoy en día se puede ver “desde casa”. Mucho más.

ESTATUTO DEL DENUNCIANTE: CANALES INTERNOS DE DENUNCIA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL

 

ESTATUTO DENUNCIANTE 2ESTATUTO DENUNCIANTE

 

Introducción

La publicación de la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre (DOUE de 26-XI-2019) abre un período de adaptación normativa y ejecutiva con la finalidad de incorporar sus previsiones que, por lo que afecta al sector público, se deben cumplir como máximo el 17 de diciembre de 2021. Queda mucho trabajo por hacer y, aunque no lo parezca, tampoco demasiado tiempo. Ningún nivel de gobierno ni entidad del sector público puede dormirse en los laureles, menos aún las obligadas en términos de la normativa europea.

En cualquier caso, al margen de lo que haga el legislador estatal o autonómico, o de lo que puedan llevar a cabo las entidades locales, uno de los elementos sustantivos del sistema institucional diseñado para la protección del informador o denunciante, es el establecimiento de canales internos que sean efectivos para la tramitación adecuada de tales denuncias y, asimismo, al objeto de garantizar la confidencialidad del denunciante, poniéndolo a resguardo de cualquier represalia por el desarrollo de esa importante función. Se trata de evitar que el desamparo del denunciante o el funcionamiento deficiente de sus canales internos, conlleve un efecto de desaliento en la aplicación del sistema. Lo que está en juego es mucho: preservar el interés público y evitar, en la medida de lo posible, cualquier perjuicio a las instituciones. La dimensión preventiva del modelo es obvia. La lucha contra la corrupción y las malas práctica es un combate interminable.

Como bien expuso en su día Elisa de La Nuez, la Directiva 2019/1937 es “un suelo” del que hay que partir. Esa idea se expresa de modo diáfano en su considerando 104: “La presente Directiva establece normas mínimas y debe ser posible para los Estados miembros introducir o mantener disposiciones que sean más favorables”. Por tanto, respetando su espíritu y contenido, se pueden levantar edificios muy distintos. Unos formales o pegados a la letra de la Directiva, otros más creativos y operativos, y también los habrá que se construyan con material de derribo o que sean poco consistentes. Las soluciones institucionales serán, sin duda, diferentes en su trazado. Y ello comportará inevitables consecuencias.

Lo que aquí sigue es un breve repaso a las líneas-fuerza de la Directiva en lo que a los canales internos de denuncia respecta, y también unas sucintas propuestas sobre cómo articular un sistema de gestión interno de informaciones/denuncias, que vaya más allá de las limitaciones que, a mi juicio, ofrece la Directiva en este punto, y se inserte en un Sistema de Integridad Institucional o en un Programa de Compliance, en aquellas entidades del sector público que lo tengan implantado.

Los canales internos de denuncia en la Directiva 2019/1937

La Directiva contiene una serie principios y reglas aplicables a los canales internos de denuncia que se pueden sintetizar del siguiente modo, y extraer de ellos algunos apuntes:

  • La obligación de disponer de un canal interno de denuncias es aplicable a todas las entidades del sector público. Pero el margen de configuración de cada Estado miembro es amplio, puesto que cabe eximir a los municipios de menos de 10.000 habitantes o con menos de 50 empleados, así como a aquellas entidades públicas que no alcancen esa cifra de trabajadores. En estos casos, los riesgos son evidentes, pues si se quieren combatir determinadas prácticas irregulares (por ejemplo, en la contratación pública), dejar fuera de esa obligación a las empresas o entidades públicas en esos casos (o incluso a un altísimo número de ayuntamientos) no parece lo más adecuado. El legislador o el correspondiente nivel de gobierno tendrá la última palabra.
  • En general, la Directiva apuesta por priorizar el canal interno de denuncias frente a aquellos otros de naturaleza externa (autoridades, organismos o entidades), salvo en los casos citados antes (excepciones) donde el modelo pivotaría exclusivamente por el “control externo”. El argumento es un tanto singular, pues se considera que “los denunciantes se sienten más cómodos denunciando por canales internos”; pero añade: “a menos que tengan motivos para denunciar por canales externos”. No cierra, por tanto, la vía a los “canales externos” (en algunos casos será la única transitable, como se ha visto), pero los caracteriza con una naturaleza subsidiaria o
  • La preferencia de la Directiva por los canales internos es clara, siempre que existan garantías de que la denuncia se tratará de manera efectiva. Así, se anima “a los denunciantes a utilizar en primer lugar los canales de denuncia interna e informar a su empleador, si dichos canales están a su disposición y (si) puede esperarse razonablemente que funcionen”. La prioridad de los canales internos se supedita, por consiguiente, a que ofrezcan garantías. En caso contrario, los “canales externos” se convierten en la red que salvará el modelo y protegerá de verdad a los denunciantes.
  • Por tanto, la premisa de disponer de un sistema que garantice la efectividad de tales denuncias es clara y contundente: “Las entidades jurídicas de los sectores privado y público deben establecer procedimientos internos adecuados para la recepción y el seguimiento de denuncias”. El énfasis de la Directiva por un modelo procedimental y no institucional, parece aquí obvio. Quizás se ha descuidado el diseño institucional, algo que deberá atender el legislador o la entidad correspondiente. Si se cree de verdad en este modelo. Las trampas en el solitario pueden ser numerosas.
  • Pero lo más importante es que tales canales internos de denuncia deberían tener como función principal aportar valor institucional y generar infraestructuras éticas o cultura de integridad en la respectiva entidad pública. Desde el punto de vista preventivo, no puede funcionar un sistema de denuncias (buzón, registro, seguimiento, etc.) si previamente no se inserta en un sistema de integridad y se articula junto a unos valores y normas de conducta (códigos), aplicados por órganos de garantía dotados de autonomía funcional o, incluso, independencia orgánica (y este será el gran reto). Articular un “buzón ético de denuncias”, cuando no hay previamente definidos unos valores y normas de conducta, es una apuesta incompleta y centrada en la sanción. Se debe contribuir “a fomentar una cultura de buena comunicación y responsabilidad social empresarial en las organizaciones, en virtud de la cual se considere que los denunciantes contribuyen de manera significativa a la autocorrección y la excelencia dentro de la organización”. El papel positivo de la figura del denunciante debe enmarcarse, por tanto, en el reforzamiento de esa cultura de integridad, como una pieza más de la política de compliance o de integridad de la institución. Y, si no existe, hay que crearla. Este es el reto.
  • Un ámbito típico del sector público (que no es ni mucho menos el único) donde se debe proyectar un sistema de canales internos de denuncia es en la contratación pública, a efectos, tal como reconoce la Directiva, de que se respeten las normas de contratación pública y se eviten afectaciones a la integridad, transparencia, igualdad de trato o prácticas colusorias en materia de libre competencia. Pero esto requiere un tratamiento monográfico, que en otro momento se hará.
  • Los procedimientos de denuncia interna, deben incluir una serie de exigencias (artículo 9), entre ellas destacan a aquellas que sean establecidos y gestionados de una forma segura”, garantizando la confidencialidad de la identidad del denunciante, y que se impida el acceso a esa información o a esos datos por parte de “personal no autorizado”. Se requiere, además, la designación de un departamento o persona imparcial y competente para el ejercicio de tales funciones, lo que nos conduce derechamente a un estatuto singular de tal órgano o de tales personas (a imagen y semejanza de la figura del delegado de protección de datos; esperemos que con mejores resultados en cuanto a su autonomía funcional).
  • Es, asimismo, muy importante la referencia que la Directiva lleva a cabo sobre la posibilidad de que los canales de denuncias sean gestionados, tras la autorización correspondiente, “por terceros”, una expresión que engloba muchas y diferentes realidades. Y puede representar algunos problemas añadidos. Tales “terceros” deben cumplir las exigencias establecidas para los órganos o personas que gestionen canales internos, pero a su vez se exige que “ofrezcan garantías adecuadas de respeto de la independencia, la confidencialidad, la protección de datos y el secreto”.
  • Los canales internos de denuncia deben asimismo articularse sobre una serie de ejes:
    • Llevar a cabo un seguimiento de las denuncias que genere “confianza en la eficacia del sistema de protección del denunciante”.
    • Informar al denunciante en un plazo razonable, que no será superior a tres meses
    • Proveer de información clara y fácilmente accesible sobre los procedimientos de denuncia externa.
    • Se deben ofertar cursos y seminarios de formación sobre ética e integridad (algo infrecuente aún en buena parte de las entidades públicas).

A modo de conclusión

En consecuencia, la Directiva supone un paso adelante. Su enfoque central es, obviamente, de protección del denunciante, pero para que el sistema sea efectivo requiere no solo procedimientos y garantías, sino también establecer un modelo institucional de canal interno de denuncias que salvaguarde la independencia del órgano que asuma tales funciones, garantice la confidencialidad, la protección de datos y el secreto en sus actuaciones. La protección efectiva del denunciante requerirá que tales canales internos de denuncia se inserten adecuadamente y de modo efectivo en Sistemas de Integridad Institucional (o Programas de Compliance) de la respectiva entidad, así como que se articulen como sistemas de gestión dotados de independencia funcional y garanticen la acusada profesionalidad de quienes ejerzan tales tareas, con patrones morales y éticos estrictos.

En caso contrario, si falla la primera línea de defensa (canales internos), se abandonará (por inútil o no garantista) esa vía y proliferará el recurso a los canales externos ejercidos por las autoridades competentes (autoridades judiciales, organismos de regulación y supervisión, así como, en su caso, agencias de lucha contra la corrupción). Y, en ese caso, al menos cuando la cuestión está en manos de los tribunales o de los organismos de control, la batalla de la prevención se habrá perdido por completo, haciendo, así, girar el modelo hacia un sistema de sanción (administrativa o penal), en cuyo caso las consecuencias finales serán obvias: una vez adoptada la resolución correspondiente, la confianza de la ciudadanía en la institución ya se habrá roto. Por tanto, si el sector público quiere avanzar decididamente en la lucha por la integridad institucional no tiene otra salida que construir un sistema de denuncias internas dotado de esos principios y rasgos expuestos anteriormente. No hay otro camino. Lo demás es engañarse.

GOBERNANZA 2020: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y AGENDA 2030

participacion 2

“El ‘demos’ está sobrecargado, pero también las élites y los expertos” (Daniel Innerarity)

 “El pueblo no habla con una sola voz, ni las voces plurales y contradictorias convergen espontáneamente en el acuerdo, deben ser articuladas” (Manuel Zafra)

 

Sobre la participación ciudadana todavía sobrevuela la distinción formal que se deriva de la cicatera regulación de la Constitución de 1978 (un modelo muy poco receptivo a mecanismos de participación que vayan más allá de la elección de representantes), entre participación mediada a través de representantes y aquella otra cuya configuración es directa o semidirecta. Un enfoque reduccionista, pero también dos caras de una misma moneda con intensidades muy dispares. La representación es consustancial a la idea de la democracia en su acepción contemporánea y las opciones referendarias o deliberativas un complemento, más en clave de Gobernanza Pública. Tema complejo del que solo se dibujan aquí unas pinceladas.

En efecto, participación y democracia van de la mano, no se entienden la una sin la otra. Y para tener una idea cabal de esa relación dialéctica que alimenta ambos conceptos, nada mejor que adentrarse en la lectura de dos contribuciones, breves de extensión, pero ricas en matices. Una de ellas, que pasó totalmente desapercibida (algo común en muchos libros), es la imprescindible obra del profesor Manuel Zafra Víctor titulada La democracia según Sartori (Tirant Humanidades, 2015), prologada por Innerarity. Para Zafra, en diálogo con el autor ahora citado, la deliberación no es una alternativa a la representación, sino un medio para mejorar esa representación y articular mejor la diversidad social. No debe necesariamente acabar en acuerdo, pero sí estimular que, una vez planteados los términos del debate, quien deba decidir valore razonadamente los distintos argumentos y pondere cuáles son aplicables a la política que se quiere poner en marcha y descarte, también motivadamente, cuáles no lo deben ser. La manida democracia participativa encubre un pleonasmo.

La otra contribución corresponde al también profesor Daniel Innerarity que, en diferentes obras (desde El nuevo espacio público, Espasa Calpe 2006), ha ido dando a la participación ciudadana, con los matices oportunos, un protagonismo relevante en la evolución de la democracia de nuestros días. En efecto, en una de sus últimas aportaciones (Comprender la democracia, Gedisa, 2018), Innerarity se interroga sobre posibles soluciones para reforzar la competencia política de la ciudadanía, y opta por una receta clara: la solución al problema que nos ocupa no sería menos democracia, sino más democracia, en el sentido de una mejor interacción y un ejercicio compartido de las facultades políticas”. Así concluye que “todas las propuestas de participativa o deliberativa se basan en este presupuesto de entender la democracia como ‘reflexión cooperativa’”. Y ese aprendizaje cooperativo de la democracia en su dimensión deliberativa tiene, por las condiciones del contexto, una mejor aplicación en el ámbito local de gobierno, especialmente en el municipal.

El modelo jurídico-institucional de municipio se asienta sobre el papel que ese nivel de gobierno tiene como cauce de participación ciudadana en los asuntos públicos. Tan categórico principio no encuentra el eco suficiente en el desarrollo legal básico. La razón de ser de esa opción normativa (por la que se inclina la propia LBRL), no es otra que la proximidad. La instancia municipal de gobierno es la que mejor puede cabalmente construir sistemas institucionales de participación ciudadana que resulten prácticos y efectivos. Aunque algunas experiencias participativas sectoriales pueden tener buena acogida en estructuras gubernamentales “más altas” (provincia, Comunidad Autónoma o Administración General del Estado), lo cierto es que, por lo común, es en los ayuntamientos donde esas políticas participativas tienen eco real y, sobre todo, resultados más efectivos. Proximidad e inmediatez de los problemas y de las instituciones ayudan a involucrar mejor a la ciudadanía. Pero no nos engañemos, siempre existirá en ese doble rol de ciudadano común (despreocupado o alejado de la cosa pública) y de ciudadano intenso (militante de causas), de la que hablara Zafra, aunque solo fuera para refutar las tesis de Schumpeter (y de Sartori), sobre el primitivismo del ciudadano común, que, a mi juicio, ha vuelto con fuerza en la era de las redes sociales.

Las potencialidades de la participación ciudadana son, sin embargo, amplias. La participación ha transitado por tres estadios: uno primitivo, que conllevaba su articulación a través de consejos sectoriales o de ciudad; el segundo basado en el ejercicio del derecho de voto en consultas que habitualmente se estructuran de forma binaria (si/no), con participaciones a veces irrelevantes; y, en fin, el tercero, ha sido explorar fórmulas de democracia deliberativa (probablemente la que tiene mejores cartas de presentación) cuyo hito básico es una participación selectiva (muestra), bien documentada e informada, que lleva a cabo una labor de contraste de opiniones y propone soluciones gubernamentales a determinados problemas previamente planteados. No se excluyen, a veces se solapan. Y, con más o menos tirantez, conviven esas tres modalidades de participación, junto con otras menores o diferenciadas.

La participación ciudadana representa uno de los ejes del modelo de Gobernanza Municipal. En el campo de la Agenda 2030 ese papel se acrecienta, pues tal como se ha visto sin una implicación efectiva de la ciudadanía será tarea imposible la puesta en marcha de los ODS en los municipios. La ciudadanía debe recibir información, pero también participar en los procesos de impulso, diseño, ejecución y evaluación de todas aquellas políticas derivadas de los ODS. Y eso no es fácil. Pero sobre todo y ante todo debe colaborar activamente en ese proceso de transformación cambiando hábitos, conductas y actitudes con la finalidad de hacer efectivos en el plano operativo y en la vida cotidiana tales ODS. En este punto los ayuntamientos tienen un papel sustantivo no solo para comunicar o formar a la ciudadanía, sino especialmente para involucrarla en la efectividad de la puesta en marcha de todas las políticas transversales afectadas por la Agenda 2030. Una buena práctica, de la  que he tenido conocimiento gracias a la red de municipios Kaleidos (especialmente volcada, aunque no solo, en el ámbito de participación ciudadana: http://kaleidosred.org/), es la que, siguiendo otros modelos de ciudades europeas, se está llevando a cabo en el Ayuntamiento de Málaga desde 2018, donde se combina inteligentemente Agenda 2030 y participación ciudadana. Conviene ponerlo de relieve: https://ciedes.es/el-plan/agenda-ods-2030.html

Ciertamente, la participación ciudadana no está teniendo el protagonismo que requiere, más en un período en el que la confianza ciudadana en las instituciones se está viendo resquebrajada, así como cuando el crédito público en los partidos políticos (y, por ende, en el sistema representativo) se está desplomado, como certifica la última encuesta del CIS. Cuando sería el momento de impulsar iniciativas de participación ciudadana que fueran innovadoras, observamos que su pulso político no late con fuerza (¿cómo se entiende, si no, que las consultas populares de ámbito local sigan requiriendo aún la autorización del Consejo de Ministros, tal como prevé la LBRL?. Una “autonomía local” condicionada a la voluntad ministerial en uno de sus ámbitos existenciales que conforman su naturaleza. Y, si no, para estropearlo todo ya están los tribunales de justicia. Frente al impulso “innovador” del Reglamento de Participación Ciudadana de Barcelona, el TSJ de Cataluña (STSJCat 874/2019) ha dictado, con un pobre razonamiento, una desproporcionada sentencia anulatoria en su integridad de tal manifestación normativa por motivos formales (aunque con alguna objeción material; pero que somete la potestad normativa local a trámites circulares y la aleja de cualquier otra manifestación del mismo carácter por parte de otros niveles de gobierno). Ver: STSJ 874:2019 rgto participacion bcn.

En fin, entre que la participación ciudadana no está en la agenda política central de buena parte de los niveles de gobierno (salvando honrosas excepciones, principalmente locales, que las hay) y que disponemos de un marco normativo básico todavía con innumerables restricciones, interpretado restrictivamente por los tribunales de justicia (también con algunas excepciones como la interesante STSJ del País Vasco sobre el Ayuntamiento de Basauri: STSJ PV 157/2018, en relación con las consultas ciudadana reguladas en la Ley de Instituciones Locales de Euskadi), el trabajo que queda por hacer, tanto de alta política como de política de proximidad es un auténtico desafío. Pues sin un modelo avanzado de participación ciudadana la Gobernanza Pública no tendrá un diseño acabado, el gobierno abierto no pasará de ser una mera quimera y la transparencia, así como la rendición de cuentas, tampoco superarán el umbral de convertirse en algo más que píos deseos.

 

Anexo: Esbozo de líneas de trabajo para profundizar en el impulso de una política de Participación Ciudadana alineada con los ODS de la Agencia 2030:

“La dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sistema de sorteo” (David Van Reybrouk, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, p. 169)

  • Diseñar la participación ciudadana con un horizonte estratégico (2030)
  • Promover la reforma normativa de los instrumentos de participación ciudadana en el ámbito local de gobierno, especialmente (aunque no solo) en lo que afecta al régimen de consultas ciudadanas.
  • Impulsar prácticas o pruebas pilotos de democracia deliberativa en determinados ámbitos, creando incluso espacios o foros específicos de debate ciudadano, mediante personas elegidas por sorteo.
  • Aprobar Ordenanzas de Participación Ciudadana que se puedan configurar como de “nueva generación”.
  • Promover pactos o acuerdos que articulen compromisos institucionales y ciudadanos con los ODS de la Agenda 2030.
  • Involucrar a asociaciones, entidades públicas y privadas, colectivos, etc., en la toma de conciencia, en el el diseño y puesta en marcha, así como en la evaluación, de políticas dirigidas a alcanzar los ODS de la Agenda 2030.
  • Construir sistemas de integridad institucional en clave participativa o compartida con los diferentes actores.
  • Vincular la participación ciudadana con la política de transparencia, por medio del desarrollo de la Transparencia colaborativa. Derecho al saber y participación ciudadana.
  • Apertura de la Administración digital a la participación ciudadana como medio de garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno de revolución tecnológica.
  • Datos abiertos, protección de datos y participación ciudadana (articular modelos de relación)
  • Desarrollo de las consultas electrónicas mediante pruebas piloto.
  • Articular la participación ciudadana en la confifuración de un sistema de rendición de cuentas.

GOBERNANZA 2020 (2): LA TRANSPARENCIA QUE NUNCA LLEGA

 

 

transparency

 

“La censura interna no será nunca suficiente para asegurar la probidad, sin el auxilio de la censura externa. Se temen poco los reproches de los amigos, se vuelven casi insensibles frente a aquellos de los enemigos. El espíritu de partido, encerrado tras una pequeña muralla, desnaturaliza igualmente la reprobación y el elogio” (Jeremy Bentham).

 

Llevamos más de seis años desde la publicación, que no desde la entrada en vigor, de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre). A ella le han seguido un amplio elenco de Leyes autonómicas (aprobadas por la práctica totalidad de Comunidades Autónomas) e innumerables Ordenanzas locales que regulan esa misma materia. La fiebre de la transparencia empezó siendo alta, pero parece haber descendido mucho. Sin embargo, hay algunas buenas prácticas en diferentes territorios, así como en algunas ciudades. Y justo es reconocerlo (*).

Como recordaba un autor reiteradamente citado en este Blog, Pierre Rosanvallon, “la transparencia está a la vez adulada y desprestigiada”. Está adulada porque se presume que ella es un “remedio mágico a todas las deficiencias de la política”, y porque se piensa ingenuamente que a través de ella “llegará el reino del bien”. Y está también desprestigiada porque ha sido acusada de ser “una nueva forma de tiranía voyeuriste o de observación popular, que puede llegar a conducir a una visión degradada y degradante de la política” (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 356).

Es cierto que, como también recordaba Byung Chul-Han, la ciudadanía muchas veces busca el escándalo político como altavoz de una malentendida transparencia. Las redes sociales están infectadas de esta epidemia. Pero no solo por parte de los ciudadanos, también a veces de los medios. No deja, así, de resultar chocante que tras la formación del nuevo Gobierno en España hayan florecido por doquier los reportajes y columnas de opinión que cuantifican el gasto que implica multiplicar las vicepresidencias, los ministerios, los altos cargos o, en fin, los asesores. Llama la atención ese análisis plano, que con frecuencia olvida que los problemas de esa multiplicación de sinecuras o fragmentación de responsabilidades no son en sí mismo el coste directo (en realidad, menor), sino especialmente los costes indirectos que son mucho más intensos y más disfuncionales, por ejemplo en materia de coordinación, de solapamientos, de costes de transacción, de lucha perenne de egos o, en fin, de contradicciones inherentes en las diferentes políticas, cuando no de bloqueo permanente o recíproco entre los departamentos cuarteados. Cuando un ministerio se desdobla en dos o tres departamentos es muy fácil que emerja un adefesio, cuando no un monstruo con tres cabezas. Ya hay algunos en circulación.

Pero Rosanvallon ponía el foco en el lugar adecuado, pues detectaba con claridad que el imperativo de la transparencia se corresponde “con la edad del escepticismo y de la desconfianza democráticas, en un momento en el cual los comportamientos de las personas resultan más importantes que las ideas que ellos puedan defender”. Nada de eso parece que hayamos aprendido. Desde el poder se sigue despreciando de forma silente a la transparencia o, en la mayor parte de los casos, utilizándola interesadamente. Mucho me temo que deberemos iniciar un viaje de rápido aprendizaje, pues si no seremos incapaces de construir la necesaria pata que sostenga un modelo de Gobernanza Pública basado en una transparencia efectiva, pero sobre todo sincera. Algo esto último muy difícil de lograr cuando el cinismo, los comportamientos de maquiavelismo barato o las actitudes psicopáticas se han apropiado de buena parte de la actividad pública, especialmente de la política.

Pero sin transparencia efectiva ni sincera el control democrático del poder es una utopía. Sin esa premisa no puede haber rendición de cuentas que se precie. No bastará con recordar que la transparencia, como también expresó Rosanvallon, “no es simplemente una técnica de control preventivo; es asimismo una forma de ejercicio de un poder ciudadano”; pues “esa transparencia instaura en efecto una disimetría entre dos agentes, entre aquellos que están sometidos a una fiscalización y aquellos otros que están en posición de observadores. Estos últimos (los ciudadanos) se convierten (o se deberían convertir) en una suerte de jefes (amos o señores)”. Paradojas de la era de la transparencia: quien ejerce el poder es fiscalizado minuciosamente por el ojo público, algo que rememora al ojo revolucionario francés propio de la etapa de Robespierre y de la Convención. La luz que todo lo limpia. Lejos estamos de llegar a ese estadio, también por fortuna, pero a veces el vapuleo político se convierte en regla. Hay que tener ganas para ponerse en la piel de tan escrutados personajes. En todo caso, si no se entiende la transparencia como un refuerzo de la soberanía del pueblo (no confundir con la soberanía popular), la política nunca logrará tener un discurso sincero sobre este importante instrumento, hoy en día poco activado.

El programa de gobierno del ya materializado gabinete de coalición incluye algunas referencias puntuales sobre la transparencia, pero la mayor parte de ellas dirigidas a la necesaria modificación del marco legislativo existente (de ello me ocupé en esta entrada: https://bit.ly/2RgQWYa ). Error de enfoque. La transparencia no se logra (solo) por leyes, es sobre todo una política, que debe liderarse (insisto efectiva y sinceramente), ser aplicada de forma sostenible y transformarse gradualmente en una cultura organizativa que impulse transformaciones en el sistema de gestión o viceversa (ver cuadro adjunto).

No vale por tanto con cantos de sirena, ya muy gastados, sobre la importancia de la transparencia, sobre todo cuando esa política no tiene reflejo real en la estructura ministerial (¿qué departamento del Gobierno liderará la Transparencia?, ¿habrá al menos una Secretaría de Estado que asuma tales funciones?, ¿o seguiremos fiándolo todo a una capitidisminuida Dirección general enterrada en la Secretaría de Estado de función pública?; ¿qué pinta allí?); así como cuando tampoco se advierte la transcendencia que tiene esa política transversal de transparencia en la puesta en marcha de un modelo de Gobernanza Pública que represente un fortalecimiento institucional y, por consiguiente, actúe de palanca o de acelerador de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Una Agenda, no se olvide, que tiene tres pilares estratégicos (medioambiental, económico y social) y una exigencia institucional (un marco de Gobernanza Pública que, entre sus dimensiones, debe incluir también la Transparencia efectiva).

Pero si la Agenda 2030 no dispone de un órgano político que la impulse y coordine, su fracaso será evidente. Y dado su carácter transversal ello solo se puede hacer desde una Presidencia de Gobierno o desde la Alcaldía, si nos centramos en la política municipal. Si se baja de nivel, las posibilidades de que el tren de los ODS descarrile serán elevadísimas, pues los costes de coordinación se multiplican, más aún en estructuras de gobierno de coalición.

En cualquier caso, la transparencia se ha venido centrando excesivamente en la publicidad activa (la que más réditos políticos de imagen arrastra), ha prestado escasa atención (menos aún desde los niveles de gobierno) al derecho al saber (derecho de acceso a la información pública), salvo por la desigual batalla que algunos órganos de garantía han emprendido, dejados muchas veces de las manos presupuestaria (recursos) del poder o siendo literalmente tapados mediante la no renovación de sus miembros, con casos espectacularmente graves como el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lleva más de veinticinco meses con la presidencia vacante, con una desidia intolerable por parte de quienes deben promover y avalar ese nombramiento. Hay dimensiones de la Transparencia, salvo excepciones (que las hay), hasta ahora apenas transitadas: transparencia colaborativa; transparencia y grupos de interés; o la siempre prendiente de transparencia y rendición de cuentas). Tampoco ayuda, ciertamente, que incumplir reiterada y sistemáticamente las obligaciones de transparencia, sean estas las que fueren, salga literalmente gratis. Algo falla estrepitosamente en el modelo, aunque personalmente nunca he creído que la cultura de transparencia entre solo con “sangre” (sanciones). Pero de ahí a la impunidad va un largo trecho.

En fin, la Transparencia empujó muy fuerte en sus primeros pasos y parece perder fuelle. Es de una ingenuidad pasmosa pensar que desde los círculos del poder o del Gobierno respectivo se impulsará decididamente la transparencia. Su avance, como ya percibió tempranamente Hanna Arendt en su imprescindible opúsculo Verdad y Política, solo vendrá cuando dispongamos de órganos de garantía reforzados, liderados por personas con reconocimiento profesional, independencia e imparcialidad contrastada y que no sean (no pueden serlo) “amigos del poder” o “estómagos agradecidos”, así como cuando la ciudadanía asuma también sus propias responsabilidades en el papel de mejora de las instituciones públicas que también le competen. No vale escandalizarse con los atropellos que un día sí y otro también se llevan a cabo desde el poder político, sea este el que fuere. Hay que denunciar públicamente cualquier abuso y mostrar la enemiga declarada a quienes utilicen su posición sea en beneficio propio, de sus clientes políticos, amigos o familiares.

La Gobernanza Pública debe pivotar también sobre el eje de la Transparencia como medio de reforzar las instituciones públicas (hacerlas más creíbles para la ciudadanía), sin perjuicio de que, fruto de esos escrutinios, en no pocas ocasiones tales instituciones, paradójicamente, saldrán dañadas por las malas conductas o malas prácticas que algunos responsables o servidores públicos llevan a cabo. Pero es allí donde han que fijar la mirada: en las personas. Pero eso, pese a lo que parezca, es una buena señal de que funciona el modelo. Cuando las aguas bajan pácidamente, la transparencia no suele funcionar. El fortalecimiento institucional requiere, en no pocas ocasiones, poner en tela de juicio a aquellas personas que, prevaliéndose de tales instituciones y de la púrpura del poder, actúan en la opacidad y atropellan los valores públicos. Huyamos de la demagogia, pero también de la autocomplacencia. Es una batalla larga que tiene un comienzo, pero probablemente nunca un final. Y lo más preocupante es que la tenemos olvidada o, peor aún, desenfocada. Solo se podrá repescar la auténtica transparencia si somos capaces de construir instituciones de control o de garantía fuertes y autónomas. No parece que el poder, en ninguna de sus manifestaciones, esté muy interesado en ello. Sí la oposición, mientras no toca poder. Una vez que lo logra, volvemos a la casilla de salida.

LA TRANSPARENCIA: UNA POLÍTICA, UN PROCESO, UN SISTEMA DE GESTIÓN Y UNA CULTURA ORGANIZATIVA

  • La Transparencia como Política
  • La Transparencia como Proceso continuo
  • La Transparencia como Sistema de gestión
  • La Transparencia como Cambio Cultural y Organizativo

DIMENSIONES DE LA TRANSPARENCIA:

  • Valor o Principio
  • Publicidad Activa: obligación poderes públicos
  • Derecho de acceso a la información pública
  • Transparencia Colaborativa
  • Transparencia intraorganizativa
  • Transparencia y Rendición de cuentas
  • Transparencia y Lobbies o grupos de presión
  • Datos abiertos (no es transparencia en sentido estricto, pero puede coadyuvar en su implantación)

(*) En este aspecto son de consulta obligada, entre otros muchos, los Blogs de Rafa Camacho: https://www.scoop.it/topic/transparencia-by-rafa-camacho; así como, son un enfoque más doctrinal, el de Miguel Ángel Blanes:  https://miguelangelblanes.com/. También pueden encontrarse entradas sobre transparencia en los siguientes Blogs:  de la transparencia: Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/; Concepción Campos Acuña: http://concepcioncampos.org/category/blog/; Sergio Jiménez, https://analiticapublica.es/?s=transparencia;  https://hayderecho.expansion.com/; y Meilán Abogados:   https://mymabogados.com/blog.

GOBERNANZA 2020: POLÍTICA DE INTEGRIDAD, PREVENIR LA CORRUPCIÓN

 

PUBLIC INTEGRITY

 

Las instituciones de integridad tienen esencialmente una dimensión preventiva”

(Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 368)

 

La Integridad Institucional, o lo que ahora también se difunde como Public Compliance, apenas ha logrado entrar en la agenda política de nuestros diferentes gobiernos. Ahora, tras el enésimo “tirón de orejas” del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción, del Consejo de Europa), esta vez dirigido a la Administración General del Estado (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), no caben muchas excusas para seguir dilatando sine die la puesta en marcha de Sistemas de Integridad Institucional en las instituciones y organizaciones públicas de este país.

En 2017 la OCDE aprobó una importante Recomendación dirigida a los Estados miembros, que llevaba por enunciado Integridad Pública. Tal Recomendación, salvando algunas excepciones, ha sido completamente ignorada por estos pagos, a pesar de ser España miembro integrante de esa organización internacional. Aunque bien es cierto que, algunas partes de su contenido, han sido difundidas por diferentes autores (valga como ejemplo: Concepción Campos Acuña); pero académica y políticamente existe un notable desconocimiento sobre su trascendencia, así como su propio contenido: ver, al respecto, un resumen en el Cuadro que se adjunta sobre Ejes de la Integridad Pública según la OCDE). Esa Recomendación pretendía apuntalar, profundizando en algunas de sus líneas-fuerza, el modelo de Integridad y de lucha contra la corrupción que desde la OCDE se promueve desde 1997, y que fue estudiado en su día por el profesor Manuel Villoria. Ese modelo pivotaba sobre la idea de construir infraestructuras éticas en las organizaciones públicas que se asentaran en una concepción holística (un “sistema de integridad coherente y completo”); esto es, la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de un segmento o sector de la misma.

No vale, por tanto, con implantar un modelo de integridad institucional aplicable solo a los altos cargos o a responsables políticos de un determinado nivel de gobierno, sino que se debe promover su extensión al resto de instituciones y entidades del sector público, a los propios funcionarios y empleados públicos, aplicar el modelo asimismo a la contratación pública (en la que la integridad es un principio nuclear tal como prevé la normativa aplicable), así como a la política subvencional y, en fin, a la actitud y hábitos que debe acreditar la propia ciudadanía que se relaciona con la Administración Pública. Desde 2017 la OCDE promueve que la creación de una cultura de integridad debe permeabilizar asimismo el comportamiento de la sociedad en su conjunto.

En consecuencia, la integridad institucional es una política y, por tanto, debe liderarse al más alto nivel, pero también es un sistema de gestión con impactos importantes sobre la organización (“rendición de cuentas”). Tal como ha sido recordado en un reciente documento editado por la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública en Francia (de 19 de diciembre de 2019), institución que ha cumplido seis años bajo el liderazgo clave de Jean-Louis Nadal, “la promoción de una cultura ética está siempre al servicio de la confianza”. Como también recordaba Malroux, “la cultura (también la ética, habría que añadir) no se hereda, se conquista”. Y es una lucha larga, muy larga, en la que no se puede desfallecer. Que nadie se llame a engaño. La desconfianza pública ha anidado muy fuerte en la sociedad civil. No lo olvidemos nunca.

La erosión de la confianza ciudadana en las instituciones y, especialmente, en las personas que las lideran o en quienes sirven en ella, es evidente hoy en día. Y restaurar esa pérdida de confianza es una tarea titánica, por lo que se debe invertir todo lo que sea posible en prevención o, si se prefiere, en identificar marcos o situaciones de riesgo sobre los cuales se deba desarrollar una especial vigilancia y control (contratación pública, recursos humanos, gestión financiera, subvenciones, etc.). Comienza a haber, tal como se expone brevemente en un trabajo reciente que elaboré, algunas buenas prácticas que conviene resaltar y poner en valor (https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/ ).

Por tanto, insertadas en una concepción de Gobernanza Pública de cada entidad y también vinculadas con el necesario fortalecimiento institucional que deriva del ODS 16 de la Agenda 2030, es imprescindible que los diferentes niveles de gobierno incorporen la puesta en marcha de políticas de Integridad Institucional, que deberían ir encaminadas, entre otras muchas, a las siguientes acciones:

  • Diseñar e impulsar una política de integridad institucional que se desarrollaría con estándares de exigencia cada vez más intensos durante los años 2020-2030.
  • Apuesta decidida por la prevención y por la creación de una cultura institucional de integridad en las organizaciones públicas, así como por el fomento de infraestructuras éticas.
  • Impulsar la construcción de un Sistema (holístico) de Integridad Institucional, que se despliegue con diferentes instrumentos, al menos, sobre los siguientes ámbitos:
    • Miembros de asambleas representativas
    • Miembros de cualquier nivel de gobierno
    • Altos cargos y personal directivo, también del sector público
    • Personal eventual
    • Funcionarios y empleados públicos
    • Ámbitos específicos (Contratación Pública, Subvenciones, Gestión de recursos públicos, Gestión financiera, Recursos Humanos, Policía, etc.)
    • Usuarios de servicios públicos y ciudadanía en general cuando se relacione con entidades públicas.
  • Elaborar códigos de conducta y buenas prácticas para todos esos colectivos que actúan desde la Administración o en relación con la Administración.
  • Llevar a cabo programas de difusión y formación en materias de integridad pública dirigidos a los responsables públicos (políticos y directivos), empleados públicos y sociedad civil. Formar a los nuevos empleados públicos (relevo generacional) en ética institucional y vocación de servicio. Acciones de formación continua.
  • Creación de una Comisión de Ética o de un Comisionado de Ética en las diferentes instituciones, con autonomía funcional y auctoritas en su trayectoria personal y profesional,
  • Desarrollo de un modelo de Public Compliance para las entidades del sector público dependiente o adscrito a cada nivel de gobierno.

Son solo algunos “deberes” pendientes. El listado se puede ampliar y concretar en muchos de sus detalle. Hay, no obstante, algunas organizaciones públicas (pocas aún) que ya han comenzado a remar en esa dirección. Cabe esperar que, poco a poco, vayan impregnando esa todavía embrionarias buenas prácticas. Lo importante en este terreno es avanzar, pues queda un larguísimo camino aún por transitar. Hay algo que, por último, nunca cabe olvidar: tanto los responsables políticos como los servidores públicos, como bien expusieron los revolucionarios franceses (talento y virtudes) deben ser los más dignos de la confianza pública. Y hoy día, no siempre lo son. Algo falla. Corrijámoslo, por tanto. Invirtamos en integridad pública y en la prevención de malas prácticas y de lucha contra la corrupción. Larga batalla, en efecto. Pero merece la pena.

ADENDA:

RECOMENDACIÓN OCDE 2017: INTEGRIDAD PÚBLICA. UNA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN”

EJES DE LA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN DESGLOSE DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN
SISTEMA DE INTEGRIDAD COHERENTE Y COMPLETO 1)     Compromiso de niveles directivos y de gestión por la integridad

2)     Clarificar responsabilidades para fortalecer la eficacia del sistema de integridad

3)     Desarrollar enfoque estratégico para el sector público

4)     Fijar normas de conducta estrictas para funcionarios

CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA 5)     Promover cultura de integridad pública que abarque al conjunto de la sociedad

6)     Invertir en liderazgo y compromiso ético

7)     Promover un sector público profesional, basado en el mérito y valores públicos

8)     Orientar, asesorar y formar en integridad a los servidores públicos

9)     Favorecer la cultura de transparencia

RENDICIÓN DE CUENTAS EFICAZ

10)   Control y gestión de riesgos

11)   Garantizar mecanismos de ejecución por conductas no ajustadas a la integridad

12)   Reforzar el papel de supervisión y control

13)   Fomentar transparencia y participación en el proceso de toma de decisiones