CORRUPCIÓN

INTEGRIDAD: ¿UNA POLÍTICA AUSENTE DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL?

 

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“La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes

(José Luis L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, Madrid, 2009, p. 292)

 

Resulta cuando menos curioso constatar cómo un Gobierno que toma las riendas tras una moción de censura basada en la pestilente corrupción no haya incorporado a su estructura de órganos superiores como tampoco a sus políticas inmediatas ni una sola referencia a la Integridad o a la Transparencia como medios de luchar contra ese endémico fenómeno de la corrupción o de las malas prácticas político-administrativas. Ambos fenómenos han echado raíces profundas en nuestro entorno institucional público. Y algo habrá que hacer.

No creo que descubra nada nuevo si afirmo que el Gobierno anterior y el partido político que lo sustentaba obviaron asimismo cualquier tipo de medida dirigida a la lucha por la integridad de las instituciones. Lo más parecido a ello fue una timorata Ley de Transparencia (Ley 19/2013) o la devaluada (en términos comparados) Ley reguladora del ejercicio del alto cargo (Ley 3/2015). En ambos casos todo se quedó en mera coreografía o en pura cosmética, que tanto se lleva. Hasta el punto que la propia Ley reguladora del ejercicio del alto cargo, ni corta ni perezosa, “derogó” el Código de Buen Gobierno de altos cargos, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros en el primer mandato del Presidente Rodríguez Zapatero (2005). Un código que pasó sin pena ni gloria y fue sistemáticamente ignorado por sus propios promotores, tal como estudió en su día Manuel Villoria (El marco de integridad institucional en España. Situación actual y recomendaciones, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012), pero que al menos intuyó tempranamente la necesidad de incorporar un medio de autorregulación ética de ese nivel tan singular en términos comparados de la alta Administración española denominado enfáticamente como “altos cargos” (dicho de otro modo: un nicho para que la política reparta sinecuras entre los suyos y sus acólitos, sean o no funcionarios, sin otras exigencias reales que la confianza política).

Reinaba entonces, y parece que reina ahora, un escepticismo cínico hacia todo lo que afecta a la ética pública, los códigos de conducta y los marcos de integridad institucional. Una política descreída de sus propios valores y solo utilizada como palanca para acceder o para mantenerse en el poder –como es la que parece triunfar por estos pagos- no incluye en su ADN las políticas de integridad. Pues estas políticas de integridad, conviene decirlo de inmediato, comprometen mucho y obligan además a actuar de otro modo (cambio de hábitos o de carácter, como reconocía Aranguren y recordaba más recientemente Adela Cortina), lo que ata de pies y manos al gobernante, directivo o funcionario frente al (mal) uso de las estructuras de poder. Mejor tener manos libres. Así “se pueden hacer más cosas”.

A diferencia de la Integridad, más fácil es apostar políticamente por la Transparencia. En la política española hay fervor, también cínico, por la transparencia. No hay gobierno que no predique de sí mismo ser el más transparente. Vende mucho y tiene menores costes políticos, pues quien se transparenta sabe siempre lo que debe enseñar y lo que, al menos, debe disimular, cuando no ocultar. Y eso explica que instituciones con apuestas claras y evidentes por la transparencia se vean envueltas de vez en cuando en escándalos de corrupción o de malas prácticas. Hay un ejemplo muy reciente en una sociedad mercantil pública dependiente de una Administración matriz que había invertido esfuerzos considerables precisamente en políticas de transparencia. Pero pueden invocarse otros tantos (malos) ejemplos.

Tal vez lo que esa política cínica (siempre tan resabiada) ignore, es que los Sistemas de Integridad Institucional protegen principalmente a las instituciones, pero también a todos aquellos servidores públicos (sean responsables políticos, directivos o funcionarios) que desarrollan su actividad en ellas. Pues, al fin y a la postre, construir infraestructuras éticas (por emplear el término de la OCDE) supone reforzar la confianza pública en las instituciones y representa invertir en calidad democrática, como atentamente estudió el profesor Rafael Bustos (Calidad democrática, Marcial Pons, 2017). Pero estos intangibles no venden en una política que solo se centra en gestos, guiños, golpes de impacto e imágenes cargadas de positividad con pretendidos mensajes subliminales. Las baratijas de la comunicación instantánea triunfan por doquier en una política diseñada para contentar a cabizbajos ciudadanos colgados día y noche a los dispositivos móviles y a sus impactantes imágenes. Idiocia colectiva, es lo que crean. No demos exigente. Tal vez nos tomen por estúpidos, sin saber que son ellos los que con tales estrategias comunicativas vacuas quedan retratados.

No gastaré muchas líneas en algo que es muy obvio, aunque nadie, al parecer también en este nuevo y flamante Gobierno, lo vea. El Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) lleva ya varios años reflejando en numerosos informes que determinadas instituciones españolas (por ejemplo, el Parlamento y el Poder Judicial) no se han dotado de códigos de conducta ni de sistemas de integridad institucional o, al menos, no lo han hecho de forma efectiva. Lo mismo se podría decir del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública, pues -salvo algunos casos en el ámbito autonómico, foral y local, especialmente en el caso vasco- el Gobierno Central y la Administración General del Estado no disponen de tales códigos ni menos aún de marcos de integridad institucional. Unos y otros gobernantes los han despreciado reiteradamente, pues nadie se los creía. Solo el EBEP en 2007 incorporó un Código de Conducta de Empleados Públicos que no ha tenido ninguna virtualidad. Todo el mundo se lo tomó a chirigota. Amortizado el Ministro que lo promovió (Jordi Sevilla), pronto pasó al olvido. Los Valores en la política o en la actividad pública son entendidos por algunos como si fuera la marca de chocolates: son buenos para “comprarlos” y luego comerlos, nunca para practicarlos.

Así las cosas, la política preventiva en el ámbito de la corrupción ha sido prácticamente inexistente. Al no haber ningún mecanismo de autorregulación que prevea valores y conductas, solo la Ley es el muro que actúa como límite. Y ya se sabe: cuando se trata de garantizar la efectividad de la Ley, en la mayor parte de los casos se orilla en su cumplimiento, pues (eso se supone) pocas veces “te pillan”. Se publican (o publicaban) infinitas leyes y se aplican pocas. Una de las tareas de la política (y de una parte de los altos cargos o asesores que les acompañan) es, así, “jugar a la ruleta rusa”. Se prevalen de que la aplicabilidad de la Ley es torpe y, en todo caso, tardía. La suerte moral, vestida a veces de corrupción, es muy practicada en nuestro entorno. Hasta que, por azar o casualidad, las garras de la Ley caen sobre alguien. Mala suerte o que algunos se fueron de la lengua, cuando no venganzas en plato frío.

La construcción de marcos de integridad institucional exigentes actúa, en cambio, anticipadamente. Pretende evitar que el agua llegue al río. Tal como expuse en el libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017), esos marcos de integridad institucional apuestan por prevenir antes que lamentar (modelo preventivo) o, en el peor de los casos, por curar las heridas ya abiertas (modelo reactivo). Persiguen construir cultura ética en las organizaciones públicas por medio de la difusión, formación, tramitación de consultas o dilemas éticos, a través de la creación de un órgano de garantía (comisión o comisionado de ética), así como mediante la adaptación permanente de los códigos de conducta como instrumentos vivos. Actúan, además, como mecanismo protector de los políticos, directivos o empleados públicos, pues juegan el rol de “faro” u orientación, indicándole al responsable público, de acuerdo con los valores y normas de conducta preestablecidos, qué se puede hacer y qué no en el ámbito institucional público. Y, sobre todo, evitan que se dañe a la institución, algo mucho más importante que la reputación de las personas que la integran. La política de prevención pretende ahorrarnos el triste espectáculo de ver cómo un día sí y otro también los escándalos se acumulan y cómo asimismo los responsables públicos desfilan ante los juzgados y tribunales. En esos casos, cuando se condena o sanciona a un responsable público por corrupción, el prestigio de la institución ya está completamente roto. Algo nada baladí. Recomponer la imagen de esa institución es tarea hercúlea y en muchas ocasiones algo casi imposible. Así están las nuestras …

Con “la que está cayendo” en España ahora y desde hace bastantes años, sorprende sobremanera –y vuelvo al principio- cómo un Gobierno que pretende (o eso dicen quienes lo lideran) la renovación moral de la política, no haya dedicado ni un renglón o ni un solo minuto  a promover la Gobernanza Ética ni la Transparencia efectiva en sus primeros pasos de la acción de gobierno. ¿Paradojas o imposturas de la política? Dentro de un tiempo razonable tendremos la respuesta, aunque -lamento decirlo- la primera impresión no es ciertamente buena.

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LA NORIA POLÍTICA: CAMBIO DE GOBIERNO Y ALTA ADMINISTRACIÓN

NORIA

Quítate tú pa ponerme yo

(Canción de salsa, Fania All Stars)

En 1996, tras el cambio de gobierno que se produjo en España, me llamó un periodista de un medio de comunicación madrileño que quería hacer un reportaje sobre los efectos que ese cambio de gobierno estaba teniendo en relación con la cadena de ceses y nuevos nombramientos que se contaban entonces por centenares o incluso miles. Un parlamentario desconocido, llamado Rodríguez Zapatero, había presentado varias preguntas sobre este tema dirigidas al entonces Ministro del ramo, señor Mariano Rajoy, y le había trasladado al periodista en cuestión su perplejidad por esa caza de brujas que estaba teniendo lugar.

Por aquellas fechas acababa de publicar un libro titulado Altos cargos y directivos públicos. Las relaciones entre política y administración en España (IVAP, Oñati, 1996, reeditado y actualizado en 1998). Y, tal vez por eso, el periodista se dirigió a mí para que le diera algún criterio que explicara por qué el Gobierno de Aznar “no estaban dejando títere con cabeza” y se habían producido ceses en cadena en puestos de altos cargos, directivos del sector público y en la alta función pública. Al parecer, tanto el periodista como el parlamentario en cuestión, estaban sorprendidos de que eso se pudiera producir sin ningún tipo de límites: su esquema argumental era que quienes ocupaban esos puestos directivos tenían la condición, generalmente, de altos funcionarios cualificados y que cesarlos era una medida que rayaba lo arbitrario. Es más, incluso una directora de una entidad instrumental de carácter cultural, llamada Elena Salgado, judicializó su cese, llegando incluso en amparo hasta el Tribunal Constitucional, quien cerró de un portazo (Auto de inadmisión) esa pretendida vulneración de su derecho fundamental: en esos puestos la confianza política era el dato determinante, sancionó el Tribunal, y no el mérito y la capacidad. Asunto zanjado.

Al periodista en cuestión le respondí algo que con frecuencia repito desde aquellas fechas: “Dígale al Sr. Rodríguez Zapatero que su partido ha estado catorce años en el poder y no ha cambiado las reglas del juego: esos niveles directivos, para desgracia de todos, son, según el marco normativo entonces y ahora vigente, de provisión política, de libre nombramiento o de libre designación; en consecuencia, de libre cese. Tiempo tuvieron para cambiar esas reglas y no lo hicieron. Así que no se sorprendan tanto”. Ciertamente, en honor a la verdad, hubo dos tímidos intentos de “profesionalizar” algunos niveles de altos cargos en el primer y en el último mandato de Felipe González. Pero esa ·”profesionalización” se entendió como mera reserva de algunos de esos niveles a su provisión entre funcionarios. Nunca se puso en marcha.

Con base en esa última propuesta, poco después (1997), el entonces Ministro de Administraciones Públicas, Sr. Rajoy, sí que introdujo una reforma cosmética y la quiso vender (juego de palabras o de malabares) como “profesionalización de la función directiva”. Reservó algunos de los puestos de altos cargos para su cobertura entre altos funcionarios, pero en el fondo no cambió nada: impuso un sistema de spoils system de circuito cerrado (seguían siendo niveles orgánicos de libre nombramiento y cese) y reservó de facto la cobertura de esos niveles a los cuerpos de élites de la Administración General del Estado. Pero en lo demás las cosas siguieron igual. La penetración de la política siguió su imparable curso y, a pesar de que tanto ese parlamentario (José Luís Rodríguez Zapatero) como el entonces ministro (Mariano Rajoy) terminaron siendo, casualidades de la vida, presidentes del Gobierno desde 2004 hasta 2018, nada han cambiado las cosas desde entonces en este tema. La politización de la alta Administración campa a sus anchas, gobiernen unos u otros. Y si el sistema no ha estallado por los aires ha sido por una cuestión muy elemental: los ciclos políticos de mandatos tanto del PSOE como del PP han sido, hasta este momento, más o menos largos (como mínimo dos mandatos). Esa larga secuencia se trunca esta vez con 6 años y poco más de mandato Rajoy. Sin embargo, esa (relativa) estabilidad, de la mano de la quiebra total del bipartidismo dominante, ha llegado a su fin. Y las consecuencias sobre lo que estoy tratando no serán menores, sino que se multiplicarán en sus letales resultados. Y, si no, al tiempo.

En efecto, siempre que se produce un cambio de Gobierno en España, ya sea en la Administración central, autonómica o local, viene de inmediato una decapitación de la mayor parte, si no la totalidad, de las personas que ocupan los niveles directivos en esas organizaciones y en las entidades de su sector público. El modelo de alta Administración en España tiene una penetración de la política muy superior a la existente en el resto de las democracias avanzadas, en las que, por lo común, la profesionalización y la continuidad (con mayor o menor intensidad) de la dirección pública superior y media de la alta Administración está plenamente garantizada.

Ni que decir tiene que un modelo tan altamente politizado tiene graves consecuencias sobre las políticas públicas y el funcionamiento ordinario de la maquinaria político-administrativa. Renovar radicalmente centenares o miles de puestos de responsabilidad directiva cuando un nuevo Gobierno arranca, sea al final del mandato o a lo largo de la legislatura, supone echar a la basura el conocimiento adquirido, paralizar los proyectos en marcha, rellenar los huecos que se van sustituyéndolos bajo criterios exclusivos de confianza política o personal, reescribir de nuevo una hoja en blanco, en la que la memoria organizativa se ha perdido absolutamente y, en fin, comenzar una vez más la operación de tejer y destejer en la que están inmersas nuestras organizaciones públicas desde hace décadas, si no siglos. El tejido de Penélope es la metáfora más válida. Aprendizaje permanente propio de organizaciones estúpidas en la era de la Administración inteligente.

La situación es altamente preocupante. En las próximas semanas y meses vamos a ver y percibir, una vez más, sus letales efectos. Tras el triunfo de esa nueva modalidad de moción de censura que podríamos calificar como “deconstructiva” (el ingenio de la política española no tiene límites), la noria de ceses y nombramientos se pondrá de nuevo en marcha. Los que se irán, que serán legión, lo serán marcados con su particular cruz en la frente. A los que llegan también los marcarán. Y esa mácula les perseguirá de por vida. En esta política cainita y sectaria que se ha impuesto, colaborar con el enemigo tiene su precio. Los centuriones de quien fuera Vicepresidenta del Gobierno, extraídos de “su” cuerpo de Abogados del Estado, pasarán a estar amortizados y serán sustituidos por fieles a la causa habitualmente procedentes de otro u otros cuerpos de élite de la Administración Pública. La guadaña, sin embargo, no solo se cebará en estos niveles orgánicos de la alta Administración, sino que trabajará intensivamente en todas las entidades del sector público estatal y en la alta función pública del Estado y, cuando toque, afectará asimismo al resto de niveles de gobiernos inmersos en cualquier tipo de cambio político o en la formación de “agregaciones” (que no coaliciones) de lo más diversas.

Así las cosas es obvio que no hemos aprendido nada en estos últimos veinte años. Mientras otros países no solo de la órbita anglosajona o nórdica, sino también de cultura administrativa continental, como Bélgica, Chile o Portugal (algo que pretende hacer también hasta Túnez), han institucionalizado una Alta Dirección Pública Profesional, España (en todos los niveles de gobierno) sigue con el reloj parado. Tal vez nadie se ha detenido a pensar las estrechas relaciones que puede haber entre la politización de la Alta Administración y la ineficiencia del sector público, cuando no a la facilidad de implantación de malas prácticas o inclusive de pura corrupción (ahora que esta última ha cogido tanto protagonismo). Convendría que se le diera una vuelta a este argumento.

Mientras tanto en un país en el que la fragmentación política ya es un hecho y que los gobiernos precarios serán la pauta dominante a partir de ahora, los incentivos políticos perversos para mantener ese statu quo son elevadísimos, pues todos aquellos partidos políticos que están en la oposición (en la “sala de espera”) sueñan con premiar a “los suyos” con la innumerable nómina de cargos directivos en el sector público que existe hoy en día en España y así garantizar que puedan pastar sus respectivas clientelas con cargo al dinero público, aunque su amateurismo salga caro a la ciudadanía española, por la que nadie al parecer se preocupa.

Ya se ha producido el cambio de Gobierno en el ámbito estatal. Pronto vendrán elecciones autonómicas (las andaluzas o antes las catalanas, sino son también adelantadas las vascas, luego las del resto de comunidades autónomas y las municipales, que tienen fecha fija), también las legislativas en España coincidiendo con una de las anteriores. La noria política de la alta Administración va a tomar en los próximos meses velocidades de vértigo. Esa noria se parará infinitas veces para descargar y cargar de nuevo ese personal cesado y el nombrado de nuevo. Y, una vez hecho esto, reanudar su viaje a ninguna parte. Mientras tanto, en las huestes de los partidos, innumerables y nerviosos ojos miran expectantes preguntándose cuándo les tocará a ellos subir en tan preciada y codiciada silla. Y así seguimos cuarenta años después. Si nadie lo arregla continuaremos de ese modo devastando eternamente la alta Administración, que es el lugar estratégico por excelencia para gobernar con resultados eficientes. Pero no sean ingenuos, aquí nadie apenas conjuga el verbo gobernar. Lo importante es ganar elecciones, pero lo realmente sustantivo en un sistema parlamentario de gobierno es hacerse con el poder. Simple y llanamente para subirse y subir a los suyos a la noria que tanto les gusta. La política entre nosotros es todavía hoy un parque temático. Un síntoma evidente de un subdesarrollo institucional del que no se libra ningún nivel de Gobierno en España.

¿Cambiará algún Gobierno este caciquil y clientelar sistema de provisión de puestos en la dirección pública de nuestras Administraciones Públicas? Intuyo que esta pregunta seguirá sin respuesta.

 

PARA SABER MÁS:

Si alguna persona tiene interés por esta temática, le reenvío al Estudio titulado Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados. Politización versus Profesionalización, que fue elaborado para una Jornada celebrada en la Escuela de Administración Pública de Castilla y León (ECLAP) el 20 de abril de 2018.

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ÍNDICE DE CALIDAD DE LOS GOBIERNOS “REGIONALES” EN LA UE: DATOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

 

 

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Fuente:

  1. Charron/V. Lapuente, Quality of Government in EU Regions: Spatial and temporal patterns, Working Papers 2018, Gotenburg. https://qog.pol.gu.se/digitalAssets/1680/1680303_2018_1_charron_lapuente.pdf

 

COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON CALIDAD DE SU GOBIERNO SUPERIOR A LA MEDIA COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON CALIDAD DE SU GOBIERNO INFERIOR A LA MEDIA
1.- Euskadi/País Vasco (0,653) 8.- Comunidad de Murcia (- 0,136)
2.- CF de Navarra (0,502) 9.- Comunidad de Madrid (- 0,222)
3.- Cantabria (0,462) 10.- Castilla-La Mancha (- 0,300)
4.- La Rioja (0,242) 11.- Castilla-León (- 0,326)
5.- Principado de Asturias (0,220) 12.- Cataluña (- 0,392)
6.- Aragón (0,097) 13.- Galicia (- 0,431)
7.- Extremadura (0,022) 14.- Comunidad Valenciana (- 0,446)
15.- Illes Balears (- 0,544)
16.- Canarias (- 0,709)
17.- Andalucía (- 0,740)

Hoy en día, la Calidad de los Gobiernos y de las instituciones es un factor diferencial de primer orden. Este mismo mes de marzo de 2018 se ha hecho público el Estudio comparativo correspondiente a 2017 que periódicamente (2010, 2013 y 2017) lleva a cabo la Universidad de Gotenburg, con gran difusión en círculos gubernamentales y académicos, y que tiene por objeto medir la calidad de los Gobiernos “regionales” en la Unión Europea, de acuerdo con tres grandes parámetros: Eficiencia en la prestación de servicios públicos; Imparcialidad; y grado de Corrupción (o baja presencia de esta)[1]. Pues bien, la media del conjunto de las CCAA ha sido negativa, bajando España del puesto 14 en 2013 al 19 en 2017, situándose en el antepenúltimo grupo de países de la UE, de una escala de siete.

Pero la desigualdad o la heterogeniedad en la calidad de los Gobiernos de las CCAA es la nota dominante, pues mientras algunas Comunidades Autónomas como son las de Euskadi, Navarra y Cantabria, han superado sus resultados anteriores (de 2013) y están por encima de la media, otras (especialmente las de mayor tamaño y peso demográfico) han obtenido malos o muy malos resultados. En concreto, es importante resaltar que la Comunidad Autónoma del País Vasco obtiene resultados muy similares a la mayor parte de las regiones francesas y está prácticamente a punto de entrar en el selecto grupo de las “regiones Europeas” de segundo nivel en cuanto a la calidad institucional de sus Gobiernos (las que superan el 0,7, pues ha obtenido 0,635; un espacio donde están las “regiones austriacas” y buena parte de las “alemanas”).

Estos resultados del estudio realizado ponen de relieve una honda diferenciación entre calidad del Gobierno según los resultados altos o bajos de la escala (desde el 0,653 de Euskadi al – 0,740 de Andalucía) y según también zonas geográficas más o menos marcadas (Norte de la península, salvo Galicia y CCAA del alto y medio Ebro) frente al arco mediterráneo o Canarias. También este análisis nos constata que, en nuestro caso, la riqueza de los diferentes territorios no es un dato determinante para la mayor o menor calidad del Gobierno (como tampoco lo es en el caso de las Regiones italianas), pues hay CCAA ricas que suspenden flagrantemente, como es el caso de Illes Balears (– 0,544), Comunidad Valenciana (- 0,446) o Cataluña (- 0,394); mientras que otras calificadas de menos ricas, como Cantabria (0,462) o Asturias (0,220), o con bajo nivel de renta como Extremadura (0,022), ofrecen datos superiores a la media.

No deja de plantear muchas paradojas este pormenorizado análisis de los profesores Charron y Lapuente. Hay una fractura de país clara en el plano territorial en lo que a calidad del Gobierno respecta. Y este no es un dato menor. Las Comunidades Autónomas más pobladas de España suspenden de forma clara o muy clara. Y eso hunde la posición de España. Andalucía, Cataluña y Madrid, obtienen muy malos o malos resultados. Pero lo más grave es que Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana e Illes Balears, emperoan mucho los indicadores obtenidos en 2010 y 2013. El azote de la corrupción parece ser (es una mera hipótesis) un elemento enormemente perturbador en estos resultados. Pero no es el único. Para tener Calidad de Gobierno se ha de gobernar, no hacer como que se gobierna. La media española, fruto de ese arrastre de las CCAA con peso demográfico, es ciertamente muy baja: – 0,328. Las comparaciones son odiosas, pero Portugal nos supera claramente (0,032), Francia de forma diáfana (0,408) y Alemania de manera contundente (1.012). Esto es la consecuencia del mal gobierno. Algo de lo que nadie en política parece prestar mucha atención. Se nos llena la boca de “Buen Gobierno” y lo que tenemos es lo que sale. Más claro el agua.

[1] N. Charron/V. Lapuente, Quality of Government in EU Regions: Spatial and temporal patterns, Working Papers 2018, Gotenburg. https://qog.pol.gu.se/digitalAssets/1680/1680303_2018_1_charron_lapuente.pdf

PREVENIR LA CORRUPCIÓN EN EL LEGISLATIVO Y JUDICIAL (EL “TIRÓN DE OREJAS” DEL INFORME GRECO)

“Nadie puede sentirse sorprendido por los malos resultados obtenidos por la democracia española en las diversas encuestas internacionales no ya sobre percepción de la corrupción (cosa grave ya en sí misma), sino sobre la percepción de la voluntad real de luchar contra ella” 

(Rafael Bustos Gisbert, Calidad democrática, Marcial Pons, 2017, pp. 143-144) 

Presentación

El Informe GRECO publicado el 3 de enero de 2018  -GRECORC4(2017)18- sobre el “Cuarto ciclo de evaluación: Prevención de la corrupción de los parlamentarios, jueces y fiscales” ha sido objeto de especial atención mediática y ha merecido, asimismo, comentarios muy interesantes en medios digitales. Aquí, sin afán de exhaustividad alguno, destacaría dos: la sugerente contribución de la profesora Alba Nogueira en Agenda Pública (“Informe GRECO: suspenso en elementos centrales para la calidad democrática”), que lleva a cabo un enfoque general muy pertinente sobre el análisis del problema; y, por otro, la aportación de Miguel Fernández Benavides en el Blog de Hay Derecho que está exclusivamente centrada en uno de los aspectos sustanciales del análisis del Informe: el poder judicial (“Independencia del Poder Judicial: llueve sobre mojado”).

Esta entrada la quiero focalizar en un punto crítico, reiteradamente advertido por los sucesivos informes anteriores del Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa: la imposibilidad manifiesta que ha mostrado España para articular sistemas de integridad preventivos, en parte por ignorancia y en parte por absoluta desidia. Los códigos de conducta siguen siendo, en la mayor parte de las instituciones públicas españolas, unos perfectos desconocidos, algo que no ocurre en el resto de democracias avanzadas, como bien nos llama la atención una y otra vez el Informe GRECO, ya desde 2013. La respuesta es muy conocida y de ella se hace eco prudente el informe citado: oídos sordos, ha sido nuestra respuesta.

Debe quedar claro que este Informe es de evaluación. Sus resultados, como ponen de relieve las conclusiones, son malos, en algunos casos muy malos. El Gobierno español se defiende alegando que durante 2015 y 2016 la situación política fue de “impasse”. Nada ha cambiado, por mucho que haya gobierno, en 2017. La parálisis en estos temas sigue siendo aterradora. La proposición de ley de lucha contra la corrupción presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos le sirve paradójicamente al Gobierno para escudarse y justificar que hay proyectos en marcha. Parece que habrá ley. Pero seguimos fiando la lucha contra la corrupción al valor taumatúrgico de las leyes. No hemos aprendido nada, aunque nos den periódicamente “tirones de oreja” desde Europa. Somos alumnos indolentes y huidizos.

El Informe de evaluación tiene un triple objeto: el Parlamento, el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. No aborda, por tanto, al Poder Ejecutivo ni a la Administración Pública. Tampoco a las Autoridades independientes. Y, dentro de su amplio objeto, interesa aquí únicamente destacar, tal como decía, las carencias que detecta el Informe en esos tres ámbitos institucionales en lo que afecta a las medidas preventivas, más concretamente en la necesidad de aprobar códigos de conducta y marcos de integridad institucional. Veamos.

Parlamento: Prevención de la corrupción de los parlamentarios 

En lo que respecta al Parlamento, el GRECO había recomendado en su día que cada una de las cámaras se dotara de un código de conducta elaborado y adoptado con la participación de los parlamentarios y asimismo accesible al público. Este texto, marcadamente preventivo, debería recoger normas de conducta relativas a los conflictos de interés (nada infrecuentes en esa actividad tan sensible a las presiones), regalos y otras ventajas, así como, entre otras, actividades complementarias e intereses financieros.

En la implantación de esta medida, que lleva años planteándose por el GRECO en relación a España, el silencio absoluto ha sido la respuesta. Nada se ha hecho y previsiblemente nada se quiere hacer.  La valoración del Informe en este punto es muy negativa. A pesar de “la importancia estratégica” que tiene esta herramienta en la prevención de la corrupción, el cinismo político se ha adueñado de sus señorías: mejor no hacer nada y continuar con el reino de la impunidad que les protege. Como se concluye en el Informe: “son los propios parlamentarios quienes deben mostrar una mayor determinación en este campo a fin de acreditar claramente su compromiso de adherirse a una cultura sólida en materia de ética”. Un cero es la calificación que cabe poner a España en este punto.

Y si las cámaras de las Cortes Generales nada hacen, tampoco esperen especiales respuestas en los Parlamentos de las Comunidades Autónomas. El (mal) ejemplo cunde en un país preñado de isomorfismo institucional. Algún Parlamento ha hecho ciertos guiños y ha aprobado textos que emplazan a ese objetivo o incorporado códigos parlamentarios de conducta cosméticos, sin valor real ni aplicativo. Es lo que hay cuando la integridad y el resto de los valores están enterrados en nuestras instituciones en el baúl de los recuerdos.

Poder Judicial: Prevención de la corrupción de los jueces 

La enorme debilidad institucional, así como su porosidad política, es uno de los ejes de preocupación del Informe GRECO. Pero no es objeto de estas líneas tratar este tema, como antes advertía. En todo caso, el Informe constata lo que es una realidad enquistada desde hace décadas: el gobierno del poder judicial y el nombramiento de magistrados del Tribunal Supremo o de cargos gubernativos está preñado de política clientelar, amiguismo y corporativismo rancio. Mala carta de presentación para defender la sacrosanta independencia del poder judicial.

Pero aquí me interesa detenerme en la recomendación séptima del anterior Informe GRECO donde se emplazaba a las instituciones competentes a llevar a cabo un código deontológico para los jueces y magistrados, que fuera asimismo puesto en conocimiento del público y que, entre otras cosas se ocupara de tratar los conflictos de interés y de todas otras aquellas cuestiones en relación con el principio de integridad.

En este punto se ha de señalar que algunos pasos se han dado. Y ello lo confirma el propio Informe. En efecto, el 20 de diciembre de 2016 el CGPJ aprobó un código de conducta denominado Principios de Ética Judicial que en su día analicé (el proyecto) en este mismo Blog y donde puse de relieve sus puntos fuertes (que los tiene) y sus puntos débiles (que también son importantes). Me ahorro reproducir lo ya dicho. Se puede consultar en este enlace: https://rafaeljimenezasensio.com/etica-judicial/

En todo caso, el Informe GRECO pone el dedo en la llaga al resaltar que, tras más de un año desde la aprobación del citado texto, aún no se ha constituido la Comisión de Ética Judicial, pieza clave del sistema de integridad judicial. Ello demuestra fehacientemente que nadie en ese ámbito se cree nada de lo que allí se dice. La fe ciega en el Derecho, muy propia de ese mundo, hace despreciar lo que son los marcos de integridad institucional. Y así nos va.

Está por ver si en el denso y extenso programa de formación de jueces y magistrados, el CGPJ ha incluido sesiones específicas de difusión e internalizacion de la ética judicial y de tales principios o normas de conducta. Sería una buena señal. Para empezar ni siquiera el propio CGPJ tiene código de conducta (y buena falta le haría). Ya se sabe, en casa del herrero cuchillo de palo.

Ministerio público: Prevención de la corrupción de los fiscales. 

También en este ámbito las recomendaciones del Informe GRECO son de calado. Se refieren, entre otras, al procedimiento de selección y al mandato del Fiscal General del Estado, así como a otros aspectos (transparencia, incremento de su autonomía de gestión, etc.). No pueden ser tratados en este post, cuyo objeto es más preciso.

Los miembros de GRECO habían recomendado en sus anteriores Informes que se adoptara un Código de conducta para el Ministerio Fiscal, así como que se completara con medidas específicas relativas a los conflictos de interés y con otros aspectos de la integridad. Pues bien, el Informe constata que hasta el momento de su emisión nada se ha hecho al respecto, aunque el Gobierno esgrime que se “está elaborando”. Pero este código del Ministerio Público es especialmente importante porque no sólo afecta a los propios fiscales sino también a los ciudadanos, al efecto de que estos sepan a ciencia cierta cuáles son los estándares de servicio e integridad sobre los que se debe asentar la actuación del Ministerio Público.

A modo de cierre.

En fin, este rápido e incompleto relato nos pone de relieve algo enormemente preocupante: hay una desidia teñida de ignorancia, cuando no de cinismo, a la hora de que las instituciones pongan en marcha códigos de conducta y sistemas de integridad institucional que representen medios para luchar contra la corrupción en su dimensión preventiva. Todo se fía a las sanciones penales o administrativas, a la construcción de agencias de lucha contra la corrupción que perseguirán implacablemente a los corruptos. Pero nada se invierte en prevención. Y las alarmas del Informe GRECO son muy obvias, también las podríamos trasladar al Ejecutivo y a su Administración Pública, donde el Gobierno actual no ha dedicado ni un minuto a estos temas, a diferencia de algunas Comunidades Autónomas (Euskadi, especialmente, aunque no solo).

El problema como bien lo sitúa Rafael Bustos Gisbert en el libro que abre esta entrada, es única y exclusivamente de “calidad democrática”; mejor dicho de clamoroso déficit de ella. Y de una falta de comprensión cabal de la idea de responsabilidad política, que se confunde de forma espuria con la responsabilidad penal. Como dice el autor citado, la pregunta sencilla sobre qué consideramos inaceptable en la conducta de un político no puede resolverse en clave penal. La respuesta debe provenir también  de la ética pública o institucional, de la reconstrucción de los valores y de la determinación de normas de conducta. Algo que a nadie en las instituciones o en la política parece interesarle realmente. Y de aquí viene la gravedad del problema.

Recomiendo a quiénes estén interesados en este tema la lectura  del citado libro. Allí el autor desgrana algunas de las claves para entender la grave descomposición del sistema institucional español que explican parcialmente las raíces tan profundas que ha echado la corrupción. El libro debería ser lectura obligada de nuestros políticos y parlamentarios, aunque algunos de ellos estén colgados a los 140 (ahora 280) caracteres y se les nuble la vista cuando deben enfrentarse con una obra de 190 páginas. Al menos lean el capítulo V muy apegado al objeto de estas líneas (“El efecto demoledor de la corrupción política”). Y las soluciones que allí se recogen, algunas en la línea del libro que publiqué también en 2017 sobre Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017).

No cabe duda que hay muchos instrumentos y mecanismos para luchar contra la corrupción.  Y entre ellos se encuentran los códigos de conducta y los sistemas de integridad, sin que ello implique reconocer, como bien hace el autor, que tales códigos no son la panacea, sino solo un medio más en esa compleja y eterna batalla que hoy por hoy nuestras instituciones parecen perder por goleada. Así lo ha confirmado una vez más el Informe de evaluación de GRECO. Esperemos que por última vez. Que alguien tome nota. Y, sobre todo, que actúe.

UNA EXPERIENCIA PIONERA (El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral de Gipuzkoa)

 

“La evolución del funcionariado moderno se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación (…) cuyo valor supremo es la integridad. Sin ese funcionariado se cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada” (Max Weber, El político y el científico, Alianza Editorial, pp. 101-102)

La Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad Institucional que pretendía homologar a la institución con los modelos existentes en las democracias avanzadas a través de la configuración de una infraestructura ética con vocación holística, que no solo siguiera el buen ejemplo ya dado por el Gobierno Vasco en 2013 (tras la aprobación, en mayo de ese mismo año, del Código Ético y de Conducta de altos cargos y personal eventual), sino que fuera más allá proponiendo, además de la aprobación de un código ético y de Código de Conducta y buenas prácticas de los miembros de la Diputación foral y de los altos cargos y personal asimilado de la Administración Foral de Gipuzkoa y de las entidades de su sector público, la creación de un Marco de Integridad Institucional y códigos de conducta para la contratación pública y la entidades receptoras de subvenciones forales, así como la elaboración y aprobación de un Código Ético para el empleo público foral[1].

El citado Código del Empleo Público ha sido recientemente aprobado por la Diputación Foral de Gipuzkoa (noviembre de 2017). Y tiene el siguiente enunciado: “Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público Foral de Gipuzkoa” (CEBGEP, en lo sucesivo). Aunque dada su importancia (por lo que seguidamente se dirá) requeriría un análisis monográfico que en estos momentos no puede hacerse, lo que aquí sigue es una mera y rápida descripción de algunas ideas-fuerza de su contenido, poniendo en todo caso el acento en que se ha dado un paso enorme (avalado, con matices, por algunos sindicatos y rechazado por algún otro) hacia la construcción futura de un empleo público foral que refuerce los valores públicos como seña de identidad al servicio de la ciudadanía y con el fin de fortalecer, asimismo, la imagen de los servidores públicos como profesionales que actúan en un marco de ejemplaridad y probidad. Algo especialmente importante en estos momentos, pero mucho más cuando se advierte en el horizonte de los próximos años un profundo relevo intergeneracional en la Administración pública que producirá la incorporación en masa de nuevos empleados públicos. Que estas nuevas incorporaciones se llevan a cabo a una organización que resalta los valores éticos y los principios de buena gestión, no es una cuestión indiferente, sino todo lo contrario. La función pública guipuzcoana de las próximas décadas se construirá, así, sobre cimientos de valores sólidos y sobre una idea-fuerza de servicio a la ciudadanía.

El CEBGEP se inspira, por tanto, en las experiencias que la OCDE viene impulsando de construcción de Marcos de Integridad Institucional en las administraciones públicas, pero en su correcta concepción de marco holístico o que agrupa a todos los colectivos y entidades que forman parte del sector público o se relacionan con este (no solo a los “altos cargos”)[2]; por tanto, también a la función pública. Además, ese Código, tal como expresa su exposición de motivos, se inspira en otros modelos comparados, advirtiéndose una huella importante del Código de la Administración Federal canadiense. Se puede decir, en todo caso, que desde un punto de vista no solo cuantitativo sino especialmente cualitativo, este es el instrumento más importante del Sistema de Integridad Institucional puesto en marcha por la Diputación Foral, pues si se aplica y desarrolla de forma adecuada sus efectos a largo plazo serán, sin duda, notables en lo que pueda afectara a los estándares de funcionamiento (por cierto, elevados ya en estos momentos) del empleo público foral.

El CEBGEP incorpora una serie de finalidades que se pretenden alcanzar con su desarrollo efectivo. Y entre ellas cabe citar las siguientes:

  • Resaltar la importancia de los valores en el ejercicio del empleo público.
  • Asentar, en los empleados públicos forales, la vocación y orientación de servicio a la ciudadanía.
  • Desarrollar la profundización del empleo público foral a través de la interiorización de valores éticos y principios de buena gestión.
  • Construir infraestructura ética, vocación de servicios, compromiso profesional y ejemplar, del servicio y de los servidores públicos.
  • Reforzar la legitimación y prestigio de la institución del empleo público foral y fortalecer, así, la confianza en la ciudadanía.

El objeto del CEBGEP es articular una serie de valores, a los que se anudan sus respectivas normas de conducta, así como prever unos principios de buena gestión, que vienen acompañados de sus respectivas normas de actuación profesional.

Es muy relevante resaltar que el Código tiene una naturaleza de instrumento de autorregulación y carece de valor normativo, sin perjuicio de que obligue a los servidores públicos forales a adecuar sus conductas y actuaciones a tales valores y principios. Pero se debe poner de relieve inmediatamente que este Código carece, por tanto, de dimensión represiva o sancionadora, pues su orientación y finalidad es radicalmente distinta, dado que pretende exclusivamente mejorar la infraestructura ética y la buena gestión en el empleo público, teniendo por tanto un carácter eminentemente preventivo y orientador (la ética pública como faro que guía al servidor públicos en el ejercicio de sus funciones). Así se prevén medidas de difusión del Código, el fomento de su internalización por los empleados públicos forales, circuitos para que planteen dudas, cuestiones éticas o quejas, y además la atribución de la resolución de tales cuestiones a la Comisión de Ética de la Diputación Foral que, en estos caso, se verá ampliada con la presencia de un representante sindical con voz, pero sin voto.

El CEBGEP se plantea, además, como desarrollo de los artículos 52 a 55 del TREBEP, en la medida en que, sin contradecir ninguno de tales planteamientos normativos (que se asumen expresamente en el citado Código), detalla o concreta (y sobre todo sistematiza) los valores y normas de conducta, por un lado, y los principios y normas de actuación, por otro.

En síntesis, los valores y principios que se incluyen con sus respectivas definiciones o alcance (buscando una cierta homogeneidad con los establecidos en el Código de cargos forales, al margen de las diferencias funcionales de cada colectivo), son los siguientes:

Valores:

  • Integridad
  • Ejemplaridad
  • Honestidad y desinterés
  • Imparcialidad y Objetividad
  • Excelencia profesional
  • Eficiencia
  • Respeto

Principios:

  • Transparencia
  • Apertura de Datos
  • Cultura de gestión e innovación
  • Promoción y uso del euskera
  • Responsabilidad profesional

En fin, el Código recoge un conjunto sistematizado de normas de conducta y de normas de actuación, que ahora no procede analizar, así como un Marco de Integridad Institucional en los términos ya expuestos. Tal vez, el aspecto de mayor debilidad radique en la articulación efectiva de un sistema institucional de garantías, no tanto por la atribución de esa función a la Comisión de Ética (cuya composición preserva esas garantías, al tener más externos que internos), sino porque tal vez se ha perdido la oportunidad (aunque siempre se está a tiempo) de dar un papel más activo y protagonista en esa Comisión a los propios funcionarios y empleados públicos (no solo a la representación sindical), así como de crear alguna figura de Comisionados éticos en los diferentes departamentos que hiciera de enlace de proximidad entre los empleados públicos y la distante Comisión de Ética, cuando a aquellos se les plantearan dilemas, dudas o cuestiones de carácter ético o quisieran tramitar alguna queja, reclamación o, en su caso, plantear una denuncia.

No cabe olvidar en este punto que en las Comisiones de Ética (o Comisionados de Ética) de la función pública de las democracias avanzadas la composición de estos órganos es exclusivamente funcionarial. Ese debería ser el objetivo final a lograr cuando la cultura ética en nuestras organizaciones públicas se consolide, pues al fin y a la postre la gestión de esos códigos no es otra cosa que la de ser un instrumento de autorregulación y para que los empleados públicos lo sientan suyo lo han de “vivir” no solo “oír” o “leer”. Las Comisiones Éticas compuestas de cargos públicos o externos, deberían verse nutridas también de empleados públicos (no de “representantes sindicales”), pues ellos deberían ser quiénes autogestionaran sus códigos y aportaran valor ético a su trabajo profesional. Ese ha de ser el objetivo final. Todo lo demás es pura transición, hasta que la cultura ética pueda –tal como decía- permear efectivamente las organizaciones públicas. Algo que tardará muchos años, pero que cuantas menos dificultades institucionales se pongan más se podrá avanzar y a mejor ritmo. Tiempo al tiempo.

El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral guipuzcoana es una iniciativa pionera, de la que, tras su futura implantación y desarrollo, cabrá extraer las debidas lecciones y corregir puntualmente, en su caso, lo que proceda. Buen comienzo. A ver si cunde el ejemplo. Bien harían los distintos niveles de gobierno de seguir este importante camino abierto por una Diputación Foral que ha hecho de la Gobernanza (también ética) su seña de funcionamiento.

[1] Ese Sistema de Integridad Institucional y todos los códigos que hasta la fecha han sido aprobados se pueden consultar en abierto en el siguiente enlace: http://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad

[2] Sobre esta cuestión, por todos: M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (y II)

 

“El método democrático crea políticos profesionales, a los que convierte después en administradores y ‘hombres de Estado’ amateurs” (p. 98)

(Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, Página Indómita, 2015)

“El clientelismo político resulta ser la única de las funciones claves que los partidos políticos siguen realizando (…) En los propios ámbitos institucionales de poder los actores tienden a ser políticos profesionales cada vez con más frecuencia” (p. 105)

(P. Maier, Gobernar el vacío. La banalización de la democracia occidental, Alianza, 2015)

 

La singularidad de la actividad política

La actividad de la política no deja de ofrecer singularidades sinfín. En primer lugar, como se ha visto, no hay en verdad una actividad política, sino muchas; aunque no es menos cierto que el político puro salta con facilidad de unas a otras con ese don de la ubicuidad del que parece estar dotado, dejando en no pocas ocasiones al descubierto déficits evidentes para gestionar políticamente con éxito determinadas funciones que asume a lo largo de su “carrera política”.

En segundo lugar, la actividad política presenta una especialización profesional muy singular y hasta cierto punto de enorme vaguedad en sus contornos. No cabe extrañarse que el cúmulo de “saberes heterogéneos” que se proyectan sobre la actividad política conformen una especie de bricolage, como enunció Christian Le Bart.

En tercer lugar, salvando los casos en que la dedicación a la política es marginal o se combina con otras actividades profesionales, lo cierto es que la complejidad de la actividad política requiere, por lo común, una dedicación plena, que en ocasiones desborda con claridad los horarios habituales de cualquier actividad profesional.

Y, en cuarto lugar, la continuidad en política parece ser una constante. Una vez entrado, nadie quiere salir. El libro comentado acredita como la edad de los políticos es muy avanzada (aunque en los últimos tiempos se ha producido un rejuvenecimiento, que ya amenaza por cierto “con instalarse” en la actividad). En España hay una generación de políticos que inició su andadura en la década de los ochenta (o antes) y que ya está jubilándose en el ejercicio de esa actividad. Muy pocos han retornado a su actividad profesional originaria, si es que la tenían. Ahora han entrado otros nuevos, sin fecha de caducidad. La historia se repetirá, de no poner remedio.

Qué se requiere acreditar para entrar en política

La cantera o procedencia de los políticos es un punto previo al análisis de cuáles son sus competencias. Y es aquí donde el sistema de reclutamiento muestra una porosidad pasmosa. No hay controles de entrada. Solo las percepciones, la ubicación, el oportunismo o el azar, cuando no las relaciones familiares o personales, sitúan a unos u otros en la carrera de salida o en el trampolín de la política. También en la salida.

Pero hay algo más importante: la entrada en política requiere voluntad. Quien mejor explicó este proceso fue Schumpeter. Como decía este autor, “el método democrático no selecciona a los políticos entre toda la población, sino únicamente entre aquellos elementos de la población que tienen vocación política”.

Quiénes van a gobernar o representarnos no deben acreditar, por tanto, ninguna competencia o conocimientos efectivo, tampoco ninguna titulación o formación específica. El principio democrático cubre tales deficiencias; al menos en apariencia. Pero también Schumpeter advirtió de la trascendental importancia que tiene “la idoneidad del material humano” para la política. Así afirmaba: “no es cierto que en una democracia los hombres tengan siempre la especie y la calidad de gobierno que desean o merecen”. Sin embargo, la eficiencia en los resultados de la acción política (especialmente de la acción de gobierno) debiera exigir (más en nuestros días) que a los responsables públicos se les demanden determinadas competencias y conocimientos institucionales. La política no reforzará su credibilidad si a ella sigue llegando la mediocridad social y no el talento.

El diagnóstico que se hace en el libro es certero y trasladable a España. Allí se dice: “Es evidente, desde el punto de vista sociológico, que la sociedad francesa dispone, particularmente en los estratos superiores, como todos los Estados-nación de Europa, de un potencial de competencia, experiencia, conocimiento experto y talento mucho mayor que el potencial que ofrece la jerarquía de los partidos a un nivel equivalente”. Diagnóstico demoledor: el talento de la sociedad no está en la política. La mediocridad invade sus filas, con excepciones siempre notables. No es un mal hispano, sino general. Pero hay que tomar nota.

Y no es una buena carta de presentación a ojos de la ciudadanía. Comienza a haber, en efecto, una brecha importante entre una sociedad con profesionales muy formados y una política plagada de diletantes o de personas con trayectorias profesionales inexistentes o limitadas. Es verdad que, cada vez en mayor porcentaje, los titulados universitarios o incluso los cuerpos de élite prodigan las nóminas de la política “profesional”. Pero ello en sí mismo no dice nada. Hoy en día se puede ser titulado universitario o doctor incluso y no añadir valor alguno a la política. Por otra parte, tan malo es que la política no atraiga talento como que se ocupe por altos funcionarios en clave corporativa y cierre sus ventanas a la sociedad. Además, según la teoría de las tijeras (Herzog), “cuanto más larga es la carrera política y más alcanza puestos de alto nivel, el político tiende a dejar la profesión originaria en el olvido”. Si pasa mucho tiempo, sencillamente la entierra.

La mediocridad política puede tener asimismo funestas consecuencias sobre el devenir de un sistema político-institucional. Una vez más, Schumpeter recordaba cómo el hundimiento de la República de Weimar se debió también a que sus “políticos estaban muy por debajo del nivel medio nacional, en algunos casos lastimosamente muy por debajo”. La nación alemana –a su juicio- tenía energía y capacidades, “pero los hombres de valía y de carácter desdeñaban la carrera política”. Ello facilitó que un “líder antidemócrata” (prototipo de la mentira, demagogia y calumnia, como lo describiera Sebastian Haffner) se apropiara literalmente del poder. No se trata de llegar a tales extremos, pero una clase política alejada del talento también puede producir daños colaterales notables y efectos perjudiciales. A la vista están algunos de ellos.

Qué competencias son necesarias para ejercer la “profesión política”

El presupuesto de la denominada “profesionalización” de la política es la dedicación temporalmente extensa y retribuida a esa actividad. Sin embargo, la política no ha sido siempre una actividad retribuida. En el primer liberalismo había un ideal positivo del político como persona dotada de grandes virtudes, educada, desinteresada, competente o volcada al interés general (ideal presente, por ejemplo, en El Federalista; o en la idea de “aristocracia representativa”, de la que hablara Bernard Manin). Pero pronto se fue imponiendo un estereotipo del político como persona marcada por la ambición personal desmesurada, corrupta y que asimila la acción política con una empresa de interés económico personal.

Este “tipo-negativo” de definición del político encuentra raíces fuertes en la literatura costumbrista, pero también en innumerables ensayos de los siglos XIX y XX. Las prácticas del spoils system, del clientelismo y de la corrupción alimentaron ese perfil oscuro de la política. Con la llegada de la democratización esa mala imagen tiende a atenuarse, pues se produce la entrada en los cargos públicos de personas de la clase trabajadora o profesionales de izquierda (más tarde de las mujeres y de otros colectivos desaventajados) que hacen de la política un compromiso y medio de transformación social. Pero este proceso y tan buenas ideas iniciales no evitarán que la ocupación de esos cargos se convierta en una meta para medrar personalmente, también de los recién llegados a esa política pretendidamente altruista. La obra de Michels es, a tal efecto, reveladora, pues su tesis sobre la oligarquía de los partidos políticos está construida sobre el funcionamiento del Partido Socialdemócrata. La “casta política” ya entonces era una realidad, también en la izquierda. Se decía, por ejemplo, que “ser elegido diputado se había convertido en un gagne-pain (medio de vida)”. Y así sigue siéndolo. Sea cual fuere el color de quien ocupe el escaño.

Darle la vuelta a un estereotipo tan arraigado no es tarea fácil, aunque se intente. Menos aún si no se hace nada. Lo cierto es que, como nos recuerda el libro comentado, “el profesional de la política se define también como un especialista, un hombre que practica una actividad particular y que, para ejercerla con éxito, debe poseer competencias y saberes específicos”.

Lo que no es fácil es identificar cuáles son esas competencias y saberes específicos, pues variarán en función del tipo de actividad política que se desarrolle. Aun así, un buen profesional de la política es aquel que dispone de una competencia política consagrada (habitualmente la experiencia, como decía Léon Blum), pero que siempre se combina con un compromiso político, con la defensa de una causa (“tener convicciones”) y con una actitud de servicio (es preciso “estar disponible”). Los valores y la ética pública también cotizan, aunque no pocos políticos los ignoren o desprecien.

Max Weber recogía tres cualidades decisivas que debía tener todo político: “pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)”. La pasión, como decía este autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar en la misma alma la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia: “la política se hace con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma”, concluía.

La política debe ser asimismo consciente de que –como apuntara Schumpeter- “la cualidades de inteligencia y de carácter que convierten a alguien en un buen candidato no son necesariamente las mismas que le convierten en un buen administrador”. La selección de las urnas no garantiza la buena gestión. Y si al frente de esta se ponen políticos (y no profesionales de la dirección) el fracaso (o la relativización del éxito) está garantizado. Un gestor político amateur puede ser calificado como una suerte de “juez sin carrera de Derecho” (o como un “diplomático sin inglés”), que “arruina a la burocracia y desalienta a los mejores elementos”. De eso sabemos mucho.

El político vive atado a “la tiranía de lo inmediato”. Y eso tiene serias consecuencias, pues con semejante enfoque alicorto no es capaz de desarrollar una visión estratégica y es la táctica sola lo que termina por ahogar la buena política. La política está cuestionada frontalmente. El intento de dignificar y legitimar la política encuentra, sin embargo, no pocas paradojas. Citaré dos de ellas.

La primera es cómo se “ingresa” en la actividad política: el compromiso político (“vocación”) y la precocidad han sido hasta ahora las notas dominantes. Y no ha habido, ni hay, premisas básicas para garantizar que la elección sea correcta en términos de competencia “profesional” para ser buen político. Esta debilidad no es fácil corregirla, aunque hay alternativas. No precisamente las primarias. La política no puede ser un coladero de oportunistas, “amiguetes” y advenedizos sin escrúpulos. Así se mata la política.

La segunda es la adquisición y desarrollo de competencias profesionales para ejercer con éxito la carrera política. El sistema se sigue basando (al menos aparentemente) en “la experiencia” como fuente de conocimiento, pero poco o nada se le añade a esa dimensión práctica. Las escuelas de formación de los partidos, como señalan los autores de este libro, representan un modelo totalmente agotado. Hay que reinventar la formación de cuadros para el desarrollo de competencias políticas e institucionales. Existen muchos programas formativos de políticos dirigidos a ganar elecciones y ninguno que enseñe realmente a gobernar las instituciones. Como dijo Innerarity, gobernar no cotiza en la política actual, solo ganar elecciones. Los partidos tienen totalmente abandonada (o mal enfocada) esta formación y la prueba evidente es que esos “políticos profesionales” desempeñan sus funciones la mayor parte de las veces como auténticos “amateurs”, cuando no con una desorientación notable que solo el paso del tiempo a veces atempera.

A modo de conclusión

Un dato relevante es que, como señala Michel Offerlé en el epílogo, la política es un oficio que se ha profesionalizado en su desempeño, pero a su vez ha sido negado como tal (esto es, no está reconocido socialmente o tiene un prestigio bajo mínimos); se trata de una pretendida actividad “profesional” que, contrariamente a todas las demás, no tiene ninguna regulación heterónoma, sino que el poder que de ella deriva no es sino temporal, se “toma” y se debe “dejar”. Perder las elecciones es el mayor drama del político profesional. Sin embargo, la mejor reforma –a juicio de este autor- “sería no desprofesionalizar totalmente la profesión política sino limitar sus modos de ejercicio e imponer un control ciudadano sobre su modo de ejecución”. Y el autor concluye: On peut rêver (se puede soñar).

La idea de control ciudadano sobre la política y los políticos ya se formuló a inicios del siglo XX por el filósofo Alain, quien –entre otras cosas- decía que “todo poder sin control enloquece” y que, por tanto, “la democracia sería, en este sentido, un esfuerzo constante de los gobernados contra los abusos del Poder”. Aunque en la época en que Alain escribió sus Propos el Estado de partidos era aún incipiente, el autor muestra en esa obra con claridad su rechazo a la organización de los partidos y su desconfianza hacia el ejercicio del poder (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, pp. 162 y ss.).

Este control no se puede hacer, en ningún caso, desde la propia política, pues su sentido corporativo es manifiesto. Jouvenel recordaba, por ejemplo, lo siguiente: “Hay menos diferencias entre dos diputados, uno de los cuales es revolucionario y el otro no, que entre dos revolucionarios, uno de ellos diputado y el otro no, pues aquellos gozan de privilegios jurídicos y económicos que son intereses propios de la carrera política”. La preservación de los intereses comunes se convierte, así, en una suerte de leitmotiv de la corporación política, sea quien fuere el que la integre. Los partidos ahora son Estado, como decía Mair. De ahí las enormes dificultades de este proceso. La cuestión clave es quién y cómo puede controlar a la política.

Difícil, en efecto, renovar la política cuando ella monopoliza los cauces y palancas para que ese proceso se lleve a cabo. Tras su evidente desmoronamiento y pérdida de confianza, la tendencia actual de la política es renovar su imagen, hacerla más transparente, regular las incompatibilidades y conflictos de interés e intentar así legitimar “su profesión”. En suma, se pretende mejorar su deteriorada imagen como “clase política” (según expresión de Mosca) o “clase gobernante” (Mair). Pero las resistencias “corporativas” (sobre todo de “los aparatos” de los partidos, lugar donde recala la mediocridad más temeraria) son intensas. Hay muchas personas instaladas o recién instaladas que no quieren modificar el statu quo, pues ello podría significar el que sean expulsados de esa profesión “de” la que viven, tras haber accedido jóvenes “para hacer política” (y algunos haberse hecho mayores en ella). No se trata tanto de limitar mandatos o regular incompatibilidades estrictas, pues ello apenas vale de nada si se puede saltar de una actividad a otra de la política sin solución de continuidad. La rotación permanente entre la política y la vida social o profesional es la clave del proceso de renovación. Un camino que nadie quiere emprender.

Una vez más se muestran las complejidades de regular una actividad tan singular. Pero no le den más vueltas, no se transformará realmente la sociedad si la política no mejora de forma gradual y sustancialmente las cualidades del material humano que a ella se dedica. La política debe huir de la mediocridad si no quiere ser ahogada en sus brazos. Y eso solo depende de la política, los partidos y sus líderes (si realmente lo son). Tal como decía Jeremy Bentham, solo por amor al gobierno y por perfeccionar el sistema de la administración, “es por lo que sea desea verlo en las manos más hábiles y más puras” (Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 184).