CORRUPCIÓN

GOBERNANZA 2020 (2): LA TRANSPARENCIA QUE NUNCA LLEGA

 

 

transparency

 

“La censura interna no será nunca suficiente para asegurar la probidad, sin el auxilio de la censura externa. Se temen poco los reproches de los amigos, se vuelven casi insensibles frente a aquellos de los enemigos. El espíritu de partido, encerrado tras una pequeña muralla, desnaturaliza igualmente la reprobación y el elogio” (Jeremy Bentham).

 

Llevamos más de seis años desde la publicación, que no desde la entrada en vigor, de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre). A ella le han seguido un amplio elenco de Leyes autonómicas (aprobadas por la práctica totalidad de Comunidades Autónomas) e innumerables Ordenanzas locales que regulan esa misma materia. La fiebre de la transparencia empezó siendo alta, pero parece haber descendido mucho. Sin embargo, hay algunas buenas prácticas en diferentes territorios, así como en algunas ciudades. Y justo es reconocerlo (*).

Como recordaba un autor reiteradamente citado en este Blog, Pierre Rosanvallon, “la transparencia está a la vez adulada y desprestigiada”. Está adulada porque se presume que ella es un “remedio mágico a todas las deficiencias de la política”, y porque se piensa ingenuamente que a través de ella “llegará el reino del bien”. Y está también desprestigiada porque ha sido acusada de ser “una nueva forma de tiranía voyeuriste o de observación popular, que puede llegar a conducir a una visión degradada y degradante de la política” (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 356).

Es cierto que, como también recordaba Byung Chul-Han, la ciudadanía muchas veces busca el escándalo político como altavoz de una malentendida transparencia. Las redes sociales están infectadas de esta epidemia. Pero no solo por parte de los ciudadanos, también a veces de los medios. No deja, así, de resultar chocante que tras la formación del nuevo Gobierno en España hayan florecido por doquier los reportajes y columnas de opinión que cuantifican el gasto que implica multiplicar las vicepresidencias, los ministerios, los altos cargos o, en fin, los asesores. Llama la atención ese análisis plano, que con frecuencia olvida que los problemas de esa multiplicación de sinecuras o fragmentación de responsabilidades no son en sí mismo el coste directo (en realidad, menor), sino especialmente los costes indirectos que son mucho más intensos y más disfuncionales, por ejemplo en materia de coordinación, de solapamientos, de costes de transacción, de lucha perenne de egos o, en fin, de contradicciones inherentes en las diferentes políticas, cuando no de bloqueo permanente o recíproco entre los departamentos cuarteados. Cuando un ministerio se desdobla en dos o tres departamentos es muy fácil que emerja un adefesio, cuando no un monstruo con tres cabezas. Ya hay algunos en circulación.

Pero Rosanvallon ponía el foco en el lugar adecuado, pues detectaba con claridad que el imperativo de la transparencia se corresponde “con la edad del escepticismo y de la desconfianza democráticas, en un momento en el cual los comportamientos de las personas resultan más importantes que las ideas que ellos puedan defender”. Nada de eso parece que hayamos aprendido. Desde el poder se sigue despreciando de forma silente a la transparencia o, en la mayor parte de los casos, utilizándola interesadamente. Mucho me temo que deberemos iniciar un viaje de rápido aprendizaje, pues si no seremos incapaces de construir la necesaria pata que sostenga un modelo de Gobernanza Pública basado en una transparencia efectiva, pero sobre todo sincera. Algo esto último muy difícil de lograr cuando el cinismo, los comportamientos de maquiavelismo barato o las actitudes psicopáticas se han apropiado de buena parte de la actividad pública, especialmente de la política.

Pero sin transparencia efectiva ni sincera el control democrático del poder es una utopía. Sin esa premisa no puede haber rendición de cuentas que se precie. No bastará con recordar que la transparencia, como también expresó Rosanvallon, “no es simplemente una técnica de control preventivo; es asimismo una forma de ejercicio de un poder ciudadano”; pues “esa transparencia instaura en efecto una disimetría entre dos agentes, entre aquellos que están sometidos a una fiscalización y aquellos otros que están en posición de observadores. Estos últimos (los ciudadanos) se convierten (o se deberían convertir) en una suerte de jefes (amos o señores)”. Paradojas de la era de la transparencia: quien ejerce el poder es fiscalizado minuciosamente por el ojo público, algo que rememora al ojo revolucionario francés propio de la etapa de Robespierre y de la Convención. La luz que todo lo limpia. Lejos estamos de llegar a ese estadio, también por fortuna, pero a veces el vapuleo político se convierte en regla. Hay que tener ganas para ponerse en la piel de tan escrutados personajes. En todo caso, si no se entiende la transparencia como un refuerzo de la soberanía del pueblo (no confundir con la soberanía popular), la política nunca logrará tener un discurso sincero sobre este importante instrumento, hoy en día poco activado.

El programa de gobierno del ya materializado gabinete de coalición incluye algunas referencias puntuales sobre la transparencia, pero la mayor parte de ellas dirigidas a la necesaria modificación del marco legislativo existente (de ello me ocupé en esta entrada: https://bit.ly/2RgQWYa ). Error de enfoque. La transparencia no se logra (solo) por leyes, es sobre todo una política, que debe liderarse (insisto efectiva y sinceramente), ser aplicada de forma sostenible y transformarse gradualmente en una cultura organizativa que impulse transformaciones en el sistema de gestión o viceversa (ver cuadro adjunto).

No vale por tanto con cantos de sirena, ya muy gastados, sobre la importancia de la transparencia, sobre todo cuando esa política no tiene reflejo real en la estructura ministerial (¿qué departamento del Gobierno liderará la Transparencia?, ¿habrá al menos una Secretaría de Estado que asuma tales funciones?, ¿o seguiremos fiándolo todo a una capitidisminuida Dirección general enterrada en la Secretaría de Estado de función pública?; ¿qué pinta allí?); así como cuando tampoco se advierte la transcendencia que tiene esa política transversal de transparencia en la puesta en marcha de un modelo de Gobernanza Pública que represente un fortalecimiento institucional y, por consiguiente, actúe de palanca o de acelerador de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Una Agenda, no se olvide, que tiene tres pilares estratégicos (medioambiental, económico y social) y una exigencia institucional (un marco de Gobernanza Pública que, entre sus dimensiones, debe incluir también la Transparencia efectiva).

Pero si la Agenda 2030 no dispone de un órgano político que la impulse y coordine, su fracaso será evidente. Y dado su carácter transversal ello solo se puede hacer desde una Presidencia de Gobierno o desde la Alcaldía, si nos centramos en la política municipal. Si se baja de nivel, las posibilidades de que el tren de los ODS descarrile serán elevadísimas, pues los costes de coordinación se multiplican, más aún en estructuras de gobierno de coalición.

En cualquier caso, la transparencia se ha venido centrando excesivamente en la publicidad activa (la que más réditos políticos de imagen arrastra), ha prestado escasa atención (menos aún desde los niveles de gobierno) al derecho al saber (derecho de acceso a la información pública), salvo por la desigual batalla que algunos órganos de garantía han emprendido, dejados muchas veces de las manos presupuestaria (recursos) del poder o siendo literalmente tapados mediante la no renovación de sus miembros, con casos espectacularmente graves como el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lleva más de veinticinco meses con la presidencia vacante, con una desidia intolerable por parte de quienes deben promover y avalar ese nombramiento. Hay dimensiones de la Transparencia, salvo excepciones (que las hay), hasta ahora apenas transitadas: transparencia colaborativa; transparencia y grupos de interés; o la siempre prendiente de transparencia y rendición de cuentas). Tampoco ayuda, ciertamente, que incumplir reiterada y sistemáticamente las obligaciones de transparencia, sean estas las que fueren, salga literalmente gratis. Algo falla estrepitosamente en el modelo, aunque personalmente nunca he creído que la cultura de transparencia entre solo con “sangre” (sanciones). Pero de ahí a la impunidad va un largo trecho.

En fin, la Transparencia empujó muy fuerte en sus primeros pasos y parece perder fuelle. Es de una ingenuidad pasmosa pensar que desde los círculos del poder o del Gobierno respectivo se impulsará decididamente la transparencia. Su avance, como ya percibió tempranamente Hanna Arendt en su imprescindible opúsculo Verdad y Política, solo vendrá cuando dispongamos de órganos de garantía reforzados, liderados por personas con reconocimiento profesional, independencia e imparcialidad contrastada y que no sean (no pueden serlo) “amigos del poder” o “estómagos agradecidos”, así como cuando la ciudadanía asuma también sus propias responsabilidades en el papel de mejora de las instituciones públicas que también le competen. No vale escandalizarse con los atropellos que un día sí y otro también se llevan a cabo desde el poder político, sea este el que fuere. Hay que denunciar públicamente cualquier abuso y mostrar la enemiga declarada a quienes utilicen su posición sea en beneficio propio, de sus clientes políticos, amigos o familiares.

La Gobernanza Pública debe pivotar también sobre el eje de la Transparencia como medio de reforzar las instituciones públicas (hacerlas más creíbles para la ciudadanía), sin perjuicio de que, fruto de esos escrutinios, en no pocas ocasiones tales instituciones, paradójicamente, saldrán dañadas por las malas conductas o malas prácticas que algunos responsables o servidores públicos llevan a cabo. Pero es allí donde han que fijar la mirada: en las personas. Pero eso, pese a lo que parezca, es una buena señal de que funciona el modelo. Cuando las aguas bajan pácidamente, la transparencia no suele funcionar. El fortalecimiento institucional requiere, en no pocas ocasiones, poner en tela de juicio a aquellas personas que, prevaliéndose de tales instituciones y de la púrpura del poder, actúan en la opacidad y atropellan los valores públicos. Huyamos de la demagogia, pero también de la autocomplacencia. Es una batalla larga que tiene un comienzo, pero probablemente nunca un final. Y lo más preocupante es que la tenemos olvidada o, peor aún, desenfocada. Solo se podrá repescar la auténtica transparencia si somos capaces de construir instituciones de control o de garantía fuertes y autónomas. No parece que el poder, en ninguna de sus manifestaciones, esté muy interesado en ello. Sí la oposición, mientras no toca poder. Una vez que lo logra, volvemos a la casilla de salida.

LA TRANSPARENCIA: UNA POLÍTICA, UN PROCESO, UN SISTEMA DE GESTIÓN Y UNA CULTURA ORGANIZATIVA

  • La Transparencia como Política
  • La Transparencia como Proceso continuo
  • La Transparencia como Sistema de gestión
  • La Transparencia como Cambio Cultural y Organizativo

DIMENSIONES DE LA TRANSPARENCIA:

  • Valor o Principio
  • Publicidad Activa: obligación poderes públicos
  • Derecho de acceso a la información pública
  • Transparencia Colaborativa
  • Transparencia intraorganizativa
  • Transparencia y Rendición de cuentas
  • Transparencia y Lobbies o grupos de presión
  • Datos abiertos (no es transparencia en sentido estricto, pero puede coadyuvar en su implantación)

(*) En este aspecto son de consulta obligada, entre otros muchos, los Blogs de Rafa Camacho: https://www.scoop.it/topic/transparencia-by-rafa-camacho; así como, son un enfoque más doctrinal, el de Miguel Ángel Blanes:  https://miguelangelblanes.com/. También pueden encontrarse entradas sobre transparencia en los siguientes Blogs:  de la transparencia: Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/; Concepción Campos Acuña: http://concepcioncampos.org/category/blog/; Sergio Jiménez, https://analiticapublica.es/?s=transparencia;  https://hayderecho.expansion.com/; y Meilán Abogados:   https://mymabogados.com/blog.

GOBERNANZA 2020: POLÍTICA DE INTEGRIDAD, PREVENIR LA CORRUPCIÓN

 

PUBLIC INTEGRITY

 

Las instituciones de integridad tienen esencialmente una dimensión preventiva”

(Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 368)

 

La Integridad Institucional, o lo que ahora también se difunde como Public Compliance, apenas ha logrado entrar en la agenda política de nuestros diferentes gobiernos. Ahora, tras el enésimo “tirón de orejas” del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción, del Consejo de Europa), esta vez dirigido a la Administración General del Estado (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), no caben muchas excusas para seguir dilatando sine die la puesta en marcha de Sistemas de Integridad Institucional en las instituciones y organizaciones públicas de este país.

En 2017 la OCDE aprobó una importante Recomendación dirigida a los Estados miembros, que llevaba por enunciado Integridad Pública. Tal Recomendación, salvando algunas excepciones, ha sido completamente ignorada por estos pagos, a pesar de ser España miembro integrante de esa organización internacional. Aunque bien es cierto que, algunas partes de su contenido, han sido difundidas por diferentes autores (valga como ejemplo: Concepción Campos Acuña); pero académica y políticamente existe un notable desconocimiento sobre su trascendencia, así como su propio contenido: ver, al respecto, un resumen en el Cuadro que se adjunta sobre Ejes de la Integridad Pública según la OCDE). Esa Recomendación pretendía apuntalar, profundizando en algunas de sus líneas-fuerza, el modelo de Integridad y de lucha contra la corrupción que desde la OCDE se promueve desde 1997, y que fue estudiado en su día por el profesor Manuel Villoria. Ese modelo pivotaba sobre la idea de construir infraestructuras éticas en las organizaciones públicas que se asentaran en una concepción holística (un “sistema de integridad coherente y completo”); esto es, la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de un segmento o sector de la misma.

No vale, por tanto, con implantar un modelo de integridad institucional aplicable solo a los altos cargos o a responsables políticos de un determinado nivel de gobierno, sino que se debe promover su extensión al resto de instituciones y entidades del sector público, a los propios funcionarios y empleados públicos, aplicar el modelo asimismo a la contratación pública (en la que la integridad es un principio nuclear tal como prevé la normativa aplicable), así como a la política subvencional y, en fin, a la actitud y hábitos que debe acreditar la propia ciudadanía que se relaciona con la Administración Pública. Desde 2017 la OCDE promueve que la creación de una cultura de integridad debe permeabilizar asimismo el comportamiento de la sociedad en su conjunto.

En consecuencia, la integridad institucional es una política y, por tanto, debe liderarse al más alto nivel, pero también es un sistema de gestión con impactos importantes sobre la organización (“rendición de cuentas”). Tal como ha sido recordado en un reciente documento editado por la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública en Francia (de 19 de diciembre de 2019), institución que ha cumplido seis años bajo el liderazgo clave de Jean-Louis Nadal, “la promoción de una cultura ética está siempre al servicio de la confianza”. Como también recordaba Malroux, “la cultura (también la ética, habría que añadir) no se hereda, se conquista”. Y es una lucha larga, muy larga, en la que no se puede desfallecer. Que nadie se llame a engaño. La desconfianza pública ha anidado muy fuerte en la sociedad civil. No lo olvidemos nunca.

La erosión de la confianza ciudadana en las instituciones y, especialmente, en las personas que las lideran o en quienes sirven en ella, es evidente hoy en día. Y restaurar esa pérdida de confianza es una tarea titánica, por lo que se debe invertir todo lo que sea posible en prevención o, si se prefiere, en identificar marcos o situaciones de riesgo sobre los cuales se deba desarrollar una especial vigilancia y control (contratación pública, recursos humanos, gestión financiera, subvenciones, etc.). Comienza a haber, tal como se expone brevemente en un trabajo reciente que elaboré, algunas buenas prácticas que conviene resaltar y poner en valor (https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/ ).

Por tanto, insertadas en una concepción de Gobernanza Pública de cada entidad y también vinculadas con el necesario fortalecimiento institucional que deriva del ODS 16 de la Agenda 2030, es imprescindible que los diferentes niveles de gobierno incorporen la puesta en marcha de políticas de Integridad Institucional, que deberían ir encaminadas, entre otras muchas, a las siguientes acciones:

  • Diseñar e impulsar una política de integridad institucional que se desarrollaría con estándares de exigencia cada vez más intensos durante los años 2020-2030.
  • Apuesta decidida por la prevención y por la creación de una cultura institucional de integridad en las organizaciones públicas, así como por el fomento de infraestructuras éticas.
  • Impulsar la construcción de un Sistema (holístico) de Integridad Institucional, que se despliegue con diferentes instrumentos, al menos, sobre los siguientes ámbitos:
    • Miembros de asambleas representativas
    • Miembros de cualquier nivel de gobierno
    • Altos cargos y personal directivo, también del sector público
    • Personal eventual
    • Funcionarios y empleados públicos
    • Ámbitos específicos (Contratación Pública, Subvenciones, Gestión de recursos públicos, Gestión financiera, Recursos Humanos, Policía, etc.)
    • Usuarios de servicios públicos y ciudadanía en general cuando se relacione con entidades públicas.
  • Elaborar códigos de conducta y buenas prácticas para todos esos colectivos que actúan desde la Administración o en relación con la Administración.
  • Llevar a cabo programas de difusión y formación en materias de integridad pública dirigidos a los responsables públicos (políticos y directivos), empleados públicos y sociedad civil. Formar a los nuevos empleados públicos (relevo generacional) en ética institucional y vocación de servicio. Acciones de formación continua.
  • Creación de una Comisión de Ética o de un Comisionado de Ética en las diferentes instituciones, con autonomía funcional y auctoritas en su trayectoria personal y profesional,
  • Desarrollo de un modelo de Public Compliance para las entidades del sector público dependiente o adscrito a cada nivel de gobierno.

Son solo algunos “deberes” pendientes. El listado se puede ampliar y concretar en muchos de sus detalle. Hay, no obstante, algunas organizaciones públicas (pocas aún) que ya han comenzado a remar en esa dirección. Cabe esperar que, poco a poco, vayan impregnando esa todavía embrionarias buenas prácticas. Lo importante en este terreno es avanzar, pues queda un larguísimo camino aún por transitar. Hay algo que, por último, nunca cabe olvidar: tanto los responsables políticos como los servidores públicos, como bien expusieron los revolucionarios franceses (talento y virtudes) deben ser los más dignos de la confianza pública. Y hoy día, no siempre lo son. Algo falla. Corrijámoslo, por tanto. Invirtamos en integridad pública y en la prevención de malas prácticas y de lucha contra la corrupción. Larga batalla, en efecto. Pero merece la pena.

ADENDA:

RECOMENDACIÓN OCDE 2017: INTEGRIDAD PÚBLICA. UNA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN”

EJES DE LA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN DESGLOSE DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN
SISTEMA DE INTEGRIDAD COHERENTE Y COMPLETO 1)     Compromiso de niveles directivos y de gestión por la integridad

2)     Clarificar responsabilidades para fortalecer la eficacia del sistema de integridad

3)     Desarrollar enfoque estratégico para el sector público

4)     Fijar normas de conducta estrictas para funcionarios

CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA 5)     Promover cultura de integridad pública que abarque al conjunto de la sociedad

6)     Invertir en liderazgo y compromiso ético

7)     Promover un sector público profesional, basado en el mérito y valores públicos

8)     Orientar, asesorar y formar en integridad a los servidores públicos

9)     Favorecer la cultura de transparencia

RENDICIÓN DE CUENTAS EFICAZ

10)   Control y gestión de riesgos

11)   Garantizar mecanismos de ejecución por conductas no ajustadas a la integridad

12)   Reforzar el papel de supervisión y control

13)   Fomentar transparencia y participación en el proceso de toma de decisiones

INSTITUCIONES, ADMINISTRACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO EN EL ACUERDO DE COALICIÓN (ADENDA: El nivel local de gobierno en el Acuerdo de coalición)

ACUERDO DE COALICION

“Coalición: Reunión de perros y gatos con el objeto de atrapar un hueso. Si lo atrapan los primeros muerden a los segundos porque reclaman su parte; si son estos últimos los que lo cogen arañan también; siguiéndose de aquí que se separan unos de otros con más encarnizamiento que nunca”

(Juan Rico y Amat, Diccionario de los políticos, Imprenta F. Andrés y Compañía, Madrid, 1855. Subrayado en el texto del autor)

 

Aunque ha sido difundido en unos días en que todos pensamos más en las celebraciones, considero necesario abrir un hueco y reflexionar en voz alta sobre sus consecuencias. Cada lector pondrá el foco en aquellos aspectos que le interesen o afecten. Por mi parte, he leído el Acuerdo de coalición PSOE-UP, titulado “Coalición Progresista. Un nuevo Acuerdo para España”, con la mirada puesta en los temas institucionales. Y ya les anticipo que, salvo aspectos muy puntuales que luego citaré, la frustración que me ha despertado su contenido es muy elevada. Por tanto, este análisis debería ser necesariamente breve, pues prácticamente nada se dice, salvo lugares comunes, sobre un tema que es muy importante ante el desgaste, descrédito y pérdida de confianza de la ciudadanía en el sistema institucional, que desde hace algunos años se cae a pedazos. Da la impresión que, sin embargo, el documento es ajeno a la crisis institucional que nos invade, ignorándola (casi) por completo.

Con una redacción plana de periodismo raso, sin apenas presentación, sorprende, así, que en un documento de 50 páginas las cuestiones institucionales se despachen en unos pocos y escasamente trabajados párrafos, frente a la importancia que en términos de extensión se le dan a otros muchos temas, sin duda más populares. Tal vez las cuestiones relativas a “Regeneración democrática y transparencia” son, junto con las de Justicia eficaz (que aquí no se tratarán), las que han merecido mayor atención (un poco más de media página por lo que afecta a las primeras, pero al menos incluyen 9 puntos u objetivos). Sin embargo, una lectura atenta de esas propuestas no pueden sino sumirnos en una cierta perplejidad.

En efecto, si comenzamos con la elección y renovación de los órganos constitucionales y organismos independientes, en cuyo listado se advierte alguna omisión clamorosa (por ejemplo, la Agencia Española de Protección de Datos o las renovaciones parciales del Tribunal Constitucional y de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia), nada parece que cambiará, pese a las apariencias, en el modo y manera de designar a tales miembros: todo apunta a que el reparto por cuotas políticas seguirá siendo la regla dominante tan apreciada por una política clientelar de uno u otro signo, solo atemperada en el Acuerdo por un evanescente compromiso de que “en los acuerdos parlamentarios de consenso” que se trencen se primará (ya veremos cómo) “los principios de mérito, capacidad, igualdad, paridad de género y prestigio profesional”, algo que realmente solo se puede obtener mediante concursos abiertos o convocatorias competitivas, una modalidad que ni en sueños aparece reflejada en ese documento. Dicho en lenguaje más llano: el reparto del botín entre los “amigos políticos” seguirá siendo –salvo sorpresas agradables, que no se esperan- el sistema de designación para tales responsabilidades públicas, edulcorado –cabe presumir- con airear los currículum tan acreditados (aunque ya nadie crea en esos historiales engordados artificialmente) que ostentarán quienes sean elegidos finalmente por el dedo democrático.

La corrupción está muy bien que se afronte, pues es un gravísimo problema que anega la vida pública y los cimientos de la sociedad, pero difícilmente se resolverá tan gruesa cuestión sólo con leyes y más leyes. No parece que los redactores del Acuerdo hayan leído con atención el último Informe sobre España del GRECO (editado el 13 de noviembre de 2019; ver: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), donde se aboga por medidas preventivas que ni siquiera aparecen de refilón en tal documento. Todo se fía a la Ley y al valor taumatúrgico del BOE, que publicará las normas que se promueven y que luego no se aplicarán o desfallecerán en su puesta en práctica. La fiebre reguladora se extenderá además a los lobbies y a la transparencia, a la reforma de la propia Constitución (aforamientos), a la ley de incompatibilidades y a la ya envejecida prematuramente Ley de Transparencia. Imponer la probidad a golpe del BOE representa un necesario, pero a todas luces insuficiente, modo de afrontar el problema. Ni una sola referencia a la integridad institucional ni a los sistemas de esa naturaleza. Nada sobre cultura ética ni rastro de códigos de conducta y marcos de riesgo. Pobre, muy pobre.

Si el foco lo ponemos sobre la Administración Pública, se advertirá de inmediato que la apuesta por una Administración digital, más abierta y eficiente, puede ser compartida por la totalidad de los ciudadanos. El Plan de Digitalización es su buque insignia, y el impulso de la digitalización su camino. Nada que objetar, sino todo lo contrario. No obstante, se reitera o repite la reforma de la Ley de Transparencia, aunque en este caso se concreta la aprobación del largamente esperado (tras más de cinco años) Reglamento de desarrollo (ya elaborado). La extensión de la carpeta ciudadana es una buena línea de trabajo. Tampoco cabe objeción alguna. Y la apertura de los datos de la Administración es un necesario reto que debe cohonestarse con la eficiencia y la protección de los datos de carácter personal (un tema que hubiera requerido algún apartado específico). La compra pública innovadora también forma parte de los píos deseos del nuevo Gobierno. Así como la digitalización del sector público empresarial. No hay, en este punto, cosas que chirríen, tal vez algunas ausencias. Es la parte institucional más engrasada, dado que la política de Administración digital tiene ya largo recorrido en la AGE.

El fiasco monumental viene cuando se trata de reflejar las medidas propias del empleo público. Llama la atención sin duda que estas se despachen a modo de telegrama, salvo en lo que respecta a los servicio de prevención y extinción de incendios y salvamento (SPEIS), un ámbito al que sorprendente y desproporcionadamente se le dedica más de la mitad de la extensión de las propuestas relativas al empleo público. Tal vez de forma maliciosa se podría pensar que ello se debe a que ese futuro Gobierno de coalición deberá “apagar muchos fuegos” (políticos o sociales, se entiende; pero también internos), pues si no sencillamente no se puede comprender cómo los SPEIS puedan ser para los redactores del Acuerdo el punto más relevante de la inevitable y necesaria transformación del empleo público, a la que solo se le dedican lugares comunes y objetivos de una pobreza conceptual y estratégica sencillamente supinos. Por fin, tras décadas de estudio, he comprendido que el problema existencial de la función pública española radica en los bomberos. Paradojas de un país a veces incomprensible.

No hay, en efecto, en el citado Acuerdo ni una sola referencia a los temas claves que afectan a la función pública en estos momentos y, sobre todo, a los que se deberá enfrentar la institución en la próxima década, por no decir de forma inmediata. Tales como el impacto del envejecimiento de las plantillas y el necesario relevo generacional, unido al dato de las consecuencias que la revolución tecnológica tendrá, más temprano que tarde, sobre los perfiles de empleos públicos que requerirá la Administración Pública (Gorriti, 2019). Los problemas de selección se identifican en los Acuerdos cuando se trata de los jueces (Elisa de la Nuez), pero no en la función pública, aunque sus métodos de reclutamiento estén en este último caso tan periclitados o casi como en el de sus señorías. De las titulaciones STEM se habla en el capítulo de la política feminista (como cierre de la brecha de género educativa y profesional), pero no se hace mención alguna a la necesidad que tendrá la Administración Pública de dotarse de tales perfiles profesionales. Tampoco hay referencia de ningún tipo (y aqui los silencios son muy medidos) a la profesionalización de la dirección pública, con lo que no le den muchas vueltas al tema: la colonización política o de las clientelas de los partidos de la alta dirección pública seguirá siendo la nota existencial en la provisión de tales niveles, solo que ahora incrementada puesto que los partidos en liza son más (PSOE, UP e IU, debiendo atender también sus cuotas territoriales).

Lo mas cándido de los Acuerdos en materia de empleo público consiste en la propuesta de aprobar “un Plan de Formación y capacitación de los empleados públicos”. ¿Es que no existía?, ¿cuál es, por tanto, la novedad? Se lo podrían haber ahorrado o insertarlo de otro modo. No quiero desmerecer a la formación, cuyo rol en el proceso de adaptación del empleo público a la revolución tecnológica será determinante, pero nada de eso se dice. Y no digamos de la revisión del “contrato de interinidad en la Administraciones Públicas”, que presumiblemente se debe referir de modo elíptico e incorrecto a reducir la interinidad en el empleo público y, pongámonos a temblar, a aplantillar por determinación legal o mediante procedimientos espurios a todo el personal interino existente (aunque eso, en honor a la verdad, no se dice en el Acuerdo y deriva de mi propia cosecha, siempre tan ensoñadora y malpensada), una tendencia a la que el grupo UP ya mostró sus debilidades en la Asamblea de Madrid la pasada legislatura.

El Acuerdo aboga de modo expreso por la elaboración de un nuevo Estatuto de los Trabajadores para el siglo XXI, centrando una de sus exigencias precisamente en su adaptación a la revolución tecnológica (que transformará de raíz la concepción tradicional del empleo), pero en lo que al empleo público respecta ni siquiera se aproxima a esa realidad, como si la función pública quedará inmunizada de tales tendencias por el sacrosanto caparazón de la inamovilidad funcionarial. Convendría que se hubiesen planteado sensatamente si tiene sentido hoy en día la dualidad de regímenes jurídicos (funcionarios/laborales) en el empleo público (más concretamente la dualidad de jurisdicciones para conocer de los litigios del empleo público), pues si se renueva el Estatuto de los Trabajadores y, a su vez, se deja inmaculado el estatuto de los empleados públicos, el problema heredado se puede agravar.

En fin, confiemos en que en la formación ministerial, en las decisiones estructurales y en el pulso cotidiano, el futuro Gobierno enderece esas primeras imprecisiones y tape inteligentemente las innumerables carencias que se advierten en el Acuerdo de coalición en lo que al sistema institucional respecta. Pero el arranque no es ciertamente para tirar cohetes. Más bien llena de preocupación que un sistema institucional, una Administración Públicas y una función pública que están plagadas de desafíos e incertidumbres haya merecido tan poca atención en lo que pretende ser una hoja de ruta del futuro Gobierno. Al menos en estos temas aquí analizados (esto es, desde la perspectiva exclusivamente institucional) lo único que se advierte es que el futuro timonel carece de carta de navegación fiable. Más le valdrá que se provea pronto de ella. Por el bien de todos aquellos que vamos en la nave. Y más concretamente de nuestras maltrechas instituciones, a las que desgraciadamente nadie atiende si no es para prevalerse de ellas.

 

ADENDA: EL NIVEL LOCAL DE GOBIERNO EN EL ACUERDO DE COALICIÓN

El nivel local de gobierno, en lo que a su autonomía respecta, parece resultar mejor tratado en el Acuerdo, aunque sus propuestas se limiten a derogar la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (¿lo admitirá la Comisión Europea en lo que afecta a sostenibilidad financiera?) y a unos vagos compromisos en materia de financiación municipal (mediante una redefinición de los tributos locales). No se anuncia, sin embargo, la aprobación de un nuevo marco normativo básico, salvo en lo que respecta a materia tributaria, cuando la Ley de Bases de Régimen Local ofrece ya (tras casi treinta y cinco años de vigencia) síntomas de agotamiento absoluto y de clara inadaptación a las exigencias actuales de los ayuntamientos. Se requiere, sin demora, afrontar una redefinición del marco normativo básico local. Aunque mucho mejor sería reformar la Constitución y fortalecer, así, el nivel local de gobierno (una propuesta que el profesor Manuel Zafra lleva tiempo defendiendo). De todos modos, regular el nivel de gobierno local es diseñar un marco institucional sobre el que se debiera alcanzar el máximo consenso político, pues dejar la regulación a los humores políticos de una mayoría parlamentaria transitoria es cometer los mismos errores en los que se incurrió en la reforma local de 2013. En materia de las competencias municipales se pretende su “ampliación”, olvidando que el legislador básico de régimen local no atribuye competencias propias a los municipios sino que garantiza un estándar de autonomía municipal que deberá ser respetado por el legislador sectorial autonómico, que -junto con el estatal- es quien determina qué competencias propias tienen los ayuntamientos (por todos, Francisco Velasco). Es sintomática la ausencia de cualquier referencia a las diputaciones provinciales, lo que abre la duda sobre cuál es el futuro que se le depara a tales instituciones en la estrategia del futuro Gobierno. Pero ciertamente, impulsar la política de “revertir la despoblación” a la que se le dedica un amplio espacio en el Acuerdo requerirá superar las enormes limitaciones que tiene la atomización de la planta municipal y en esa línea el papel de las diputaciones provinciales como de las fórmulas de asociación municipal o las propias comarcas, no puede ser despreciado. Sorprende, en todo caso, que en materia local no se haga ninguna referencia a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 (solo citada en un momento cuando se habla de la Unión Europea y de la internacionalización).

Hay algunas otras referencias puntuales a las entidades locales (que se siguen denominando en varios pasajes como “Corporaciones locales”), así algunas más a los ayuntamientos (por ejemplo, en materia de vivienda, alquileres y personas sin hogar), pero se echa de menos una concepción más holística del nivel local de gobierno como una estructura institucional de proximidad que presta servicios a la ciudadanía en aquellos ámbitos en los que el resto de los poderes públicos no alcanzan a cubrir, lo que requiere asimismo una financiación complementaria. Los ayuntamientos representan el nivel de gobierno con mayor legitimación social de las estructuras gubernamentales, sin embargo han estado hasta ahora escasamente atendidos (cunado no completamente olvidados) por las agendas políticas. El Acuerdo de Coalición no termina de acertar en el enfoque institucional de la realidad local, aunque muestre algunas propuestas de interés, otras de marcada ingenuidad (derogar toda la LRSAL), aspectos marcados por la ambigüedad y algunos silencios que son, cuando menos, reveladores (en el documento no se cita ni una sola vez la expresión “diputaciones” ni tampoco “provincias”). En todo caso, habrá que esperar cómo se articulan efectivamente esas aún abstractas propuestas, pero ya se dan algunas pistas.

MORAL “REPUBLICANA”  EN EL PENSAMIENTO DE AZAÑA: BREVES APUNTES (*)

 

 

AZAÑA

“No he venido a gobernar España con una tranca ni con una bolsa de dinero para corromper”

(Manuel Azaña, “Discurso en la sesión de Cortes de 3 de abril de 1936“)

 

España siempre ha sido un país con bajo cumplimiento de las leyes y con una mirada escéptica hacia la moral pública. Hay diversas raíces de patología en la cultura política, así como una excesiva dependencia de lo público fruto de un lento y desigual sistema de desarrollo económico, que explican en parte esa deriva social e institucional. No es momento de detenerse a analizar históricamente este fenómeno, pero un estudio de sus causas en el complejo proceso de construcción del Estado Liberal en el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX, así como los casi cincuenta años de dictaduras o regímenes autoritarios que se vivieron en este país en el pasado siglo, tal vez nos iluminaran para comprender mejor por qué la aplicación de las leyes ha sido siempre entre nosotros relativa y cuáles son las circunstancias que explican el escaso arraigo de las virtudes republicanas en la política y en la sociedad españolas.

Omitiré, en consecuencia, cualquier análisis histórico por no ser lugar apropiado para hacerlo, pero no me resisto a incorporar unas magníficas reflexiones de Manuel Azaña donde se hacía reiterado eco de la débil presencia de la moral pública en el comportamiento habitual de nuestros gobernantes y de la propia ciudadanía. En diferentes discursos y en sus propias Memorias políticas (Diarios) quien fuera Presidente de la II República española, aparte de con anterioridad Ministro de la Guerra y Presidente del Gobierno, así como líder incontestable de Acción Republicana y luego de Izquierda Republicana, identifica precisamente las raíces y las dimensiones del problema. Traigamos a colación algunas de tales reflexiones, siquiera sea a modo de ejemplo.

En un discurso pronunciado el 14 de febrero de 1933, en el Frontón Central de Madrid, Azaña se muestra plenamente consciente de las hipotecas “culturales” que hereda el gobierno, situando entre ellas lo que viene a denominar como la falta de “higiene moral en la administración del Estado”. En efecto, la defensa de la moral pública como guía de conducta de los gobiernos republicanos va a ser, como expuso en su día el historiador Santos Juliá, una de las banderas diferenciadoras frente a la proliferación de conductas corruptas en los gobiernos monárquicos y en la propia dictatura de Primo de Rivera, que le precedieron. Así se expresaba en su día el historiador recientemente fallecido:

“Azaña debió su poder, en parte, a su autoridad y su prestigio, que descansaban en su destreza para proponer fórmulas transaccionales, en la lucidez con que abordaba inextricables problemas políticos y en la garantía de honestidad política, es decir, en las cualidades personales (…)”.

El discurso de Azaña, amén de ardiente, era muy ilustrativo sobre el valor que daba a la probidad pública en el ejercicio de la política, algo en lo que, como veremos, insistirá una y otra vez:

“Este Gobierno –afirmaba, está dando la prueba de la pulcritud moral, de la rectitud en la conciencia, de la ausencia en las costumbres, de limpieza y de prestigio, sacados precisamente de su honradez, como se había visto ninguno en España.

Y yo afirmo que este ejemplo diario de honradez pública y privada del Gobierno, de todos y cada uno de sus miembros y de su conjunto, vale tanto o más que toda la obra legislativa realizada por las Cortes, porque esta manera de vivir en la política y de dirigir el Estado es la sustancia misma de la virtud republicana, es la comprensión misma del deber cívico, y de nada nos serviría, y de nada nos serviría haber levantado una armazón política perfecta si la república estuviese entregada a hombres incapaces de tener esta noción del deber o a hombres débiles capaces de transigir con todas las concupiscencias que asaltan de continuo al poder público”.

Por tanto, Azaña abogaba por la construcción de un espíritu nuevo, un orden nuevo, no solo en lo político, sino también en lo moral, como bien subrayaba en ese mismo discurso. Y, en esa misma línea, en el que, al menos a mi juicio, es uno de los discursos más lúcidos de Manuel Azaña sobre la concepción de la política, este insigne republicano acierta al considerar que “el mayor mal de España es la falta de vigor moral”. En estos términos se expresaba:

En España lo que más nos falta no es inteligencia, no es instrucción, aunque no nos sobre ciertamente, (…) (sino) que donde se observa la mayor falta es en la flaqueza moral del espíritu público, que no es más que la suma de las flaquezas morales de cada persona particular”.

Bien es cierto que el político y ensayista republicano ponía en valor la existencia de “talento” (como se diría hoy en día) en la sociedad española del momento, pero también añadía que la política no era capaz de atraerlo ni, en la mayor parte de las veces, ni siquiera de identificarlo:

“Estoy persuadido de que en España hay alientos sobrados para todos los vuelos. Lo que hace falta es, primero, saber que existen; segundo, saber dónde están, y tercero, tener el valor de ponerlos en movimiento”.

Una y otra vez se quejará amargamente Azaña, especialmente en sus Diarios tanto en 1931 como en 1936, de la imposibilidad de disponer de cuadros preparados para desempeñar las tareas de gobierno, pero siempre –como ya se ha visto- anteponía la conducta moral a cualquier otro tipo de atributo. Sin duda influenciado por el pensamiento estoico, en las tesis de quien fuera Presidente de la II República trasluce con rigor aquella máxima de Adam Smith sobre el buen gobernante; esto es, aquél que dispone de la mejor cabeza (competencias políticas) junto con el mejor corazón (virtudes morales).

Su reiteración en la dimensión moral se trasladaba fácilmente a la política. Percibía Azaña “una pérdida de sentido moral envenenado por las contiendas políticas”, lo que, a su juicio, derivaba fácilmente “en un eclipse total del sentimiento de la justicia y del sentimiento de la piedad”, destacando que el papel del Gobierno para hacer frente a tales carencias era determinante, pues era necesario gobernar “haciendo saber a todos que hay un modo honesto, honrado de entender la vida pública, dentro del cual caben todas las competencias y todas las oposiciones”.

Incidía también Manuel Azaña en destacar la importancia de la política sobre la economía, y destacaba la existencia entonces de una crisis no solo económica sino también de valores, hasta el punto de afirmar que estaba en ruinas “la obligación moral de la ciudadanía”. Realmente, la política de la II República, como muestran fehacientemente los propios Diarios que escribió Azaña, estaba plagada de “recomendaciones”, solicitud de favores, (auto)ofrecimiento de nombramientos en exclusivo rédito personal, cuando no de propuestas o conductas éticas enteramente reprochables. No fueron, sin embargo, estas causas las que exclusivamente provocaron a veces una caída evidente en el pesimismo frente a la evolución de los acontecimientos, pero también debieron influir en algunos de sus más negros diagnósticos. Así, el político republicano se dolía amargamente de que “en un país casi siempre mal gobernado como España” el período de la II República pudiera derivar en uno de tantos cortos períodos históricos de España en los que el país avanzó, para luego retroceder. El dolor se convertía en angustia cuando se preguntaba si, tras ese nuevo ensayo de modernización del país, “no estaríamos representando una vez más este drama de la regeneración imposible de la vida política española”.

Pregunta que por su calado, conviene trasladarla conveniente y oportunamente a nuestros días, pues el fracaso en la promoción de un sistema de integridad de nuestras instituciones públicas que mejore la confianza de la ciudadanía en sus instituciones parece, hoy por hoy, evidente. Resulta, por tanto, interesante reflexionar también sobre esas herencias y ver el modo de desprenderse definitivamente de ellas.

NOTA FINAL:

Esta entrada incorpora unos fragmentos del Prólogo que se incluirá en la obra Guía Práctica de Compliance en el Sector Público, y que, dirigida por Concepción Campos Acuña, se editará próximamente Wolters Kluwer. El lector interesado puede consultar el prólogo en su integridad, así como las correspondientes notas a pie de página (que en este Post se han omitido por razones de espacio) en la pestaña “Lecturas” de este mismo Blog. VER: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/

PARTIDOS E INSTITUCIONES (A propósito del libro de José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019, 134 pp.)

Desprivatizar los partidos

 

“Los partidos políticos son considerados por la mayoría de la ciudadanía como organizaciones de cargos públicos y aspirantes a cargos públicos, sin que sean percibidos como cauces para la participación efectiva en la vida pública” (J. A. Gómez Yáñez/J. Navarro, p. 117)

 

Los partidos políticos están en crisis. Gozan de mala salud de hierro. Aún así perduran en el tiempo, aunque los ajustes del sistema de partidos en las democracias avanzadas están siendo profundos en estos últimos años. También en España, aunque se note menos, aparentemente. Partidos que nadie temía por su existencia, corren serios riesgos. Mientras que algunos otros se reinventan, para seguir haciendo lo mismo que antaño. Han surgido nuevas formaciones políticas, pero los patrones de comportamiento están siendo iguales o peores de las que venían a desplazar.

De los partidos políticos siempre me ha interesado su relación con el poder institucional. De hecho, como recordaba Peter Mair, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”. Una tendencia que se ha incrementado, recientemente, al configurarse los partidos como una suerte de parásitos de las instituciones. Sin estar en ellas no pueden vivir. Sobrevivir sin gobernar (algo que estudio atentamente Guseppe Di Palma en el caso italiano), se convierte en una tarea hercúlea. O tocan poder institucional o están condenados a desaparecer o llevar una vida lánguida llena de penurias y desafección. Algo que viene facilitado por la fragmentación de niveles de gobierno existentes en nuestro sistema institucional, lo que permite tocar poder, siquiera sea este autonómico o local. Un colchón de supervivencia, sobre todo si en el gobierno central se está ausente.

Tras las elecciones del 28 A y 26 M se producirá ese reparto institucional de poder entre los partidos. Y quien no se lleve algo a su zurrón, se quedará sin comer para cuatro años. Una eternidad en política. O una larga travesía en un indómito desierto de manos vacías. Sorprende que, como recuerdan Gómez Yáñez y Navarro, “un rasgo estructural de la política española es la gran cantidad de personas que se profesionalizan en ella o cuyos puestos de trabajo dependen de ella”. Estos autores lo cuantifican en una horquilla entre 80 y 100.000 personas, lo cual es sencillamente desorbitado. Pero el problema real de esa ocupación política intensiva de las instituciones (unas veces por representantes políticos elegidos y otras muchas por nombramientos o designaciones discrecionales) es que resulta “dudoso que haya capital humano para abastecer estas decenas de miles de cargos públicos y administrativos, renovados parcialmente cada cuatro años”. Y, concluyen: “ése es un rasgo distintivo de la política española”. Pero lo realmente grave es que con la fragmentación política existente, los partidos han de hacer auténticos malabares para disponer de cantera, sea política o ejecutiva (cuando no institucional) para cubrir tales decenas de miles de puestos. Sencillamente no la tienen. Y esa noria política mata la continuidad de las políticas públicas, politiza los puestos de responsabilidad ejecutiva o directiva de las instituciones y provoca una honda desprofesionalización de las Administraciones y entidades del sector público. Fenómeno que, como nadie pone remedio, seguirá ahondándose con propuestas de reparto transversal o cantonalizado de botín de los niveles directivos entre las fuerzas política coaligadas. Me remito a mi anterior entrada sobre el tema: “Coaliciones de gobierno y alta Administración” https://rafaeljimenezasensio.com/2019/04/27/coaliciones-de-gobierno-y-alta-administracion/

Para comprender bien que nada de esto tiene remedio (al menos, a corto plazo), es oportuna la lectura del libro que aquí se reseña. Se trata de una obra no académica, escrita por dos profesionales con un elevadísimo conocimiento de lo que son los partidos y, en particular, de su evolución en la España constitucional que deriva tras la transición política y la Constitución de 1978. Obviamente, de tan interesante obra solo me interesa resaltar aquí aquellos aspectos que, como reza el enunciado de esta entrada, se refieren a las complejas relaciones entre partidos e instituciones, cuyas señas de identidad siguen marcadas por las tesis de Max Weber, aunque reformuladas por autores posteriores tales como Von Beyme o el propio Peter Mair, entre otros.

En la misma introducción a la obra ya se desvelan claramente sus tesis, lo cual es de agradecer:

  1. “Nuestro sistema político forma, selecciona, incentiva y control mal a nuestros políticos y, en buena medida la escasa democracia interna en el funcionamiento de nuestros partidos es responsable de ello”.
  2. “Nuestra tesis es que la apuesta por liderazgos sin contrapesos internos no sólo es una operación arriesgada para la propia supervivencia de los partidos políticos. Lejos de hacerlos más fuertes, los debilita”.
  3. Nuclear sin duda: “Es hora de reconocer que la democracia española falló al proteger a los partidos de sí mismos y de sus tendencias endogámicas”.
  4. Estas tesis iniciales se complementan con muchas otras planteadas a lo largo del texto, pero entre ellas destacaría ahora una: “Los partidos son (…) unos híbridos a medio camino entre la sociedad y el entramado institucional”. De ahí su enorme importancia, y de ahí también la necesidad de regulación, pues fiarlo todo a la autorregulación es dejar el gallinero en manos del zorro.

Si algo me ha interesado del citado libro son aquellos aspectos que se refieren a la impronta oligárquica de los partidos españoles y a la enfermiza ocupación de los espacios institucionales, como un medio de supervivencia para sus propia clientelas, pero sobre todo como un sutil artefacto de quebrar u obturar totalmente el deficiente sistema de cheks and balances y de control de las instituciones. La separación de poderes en España se convierte, así, en un pío deseo. Nadie se la cree, menos los partidos, sobre todo cuando están en el poder (sí que la airean cínicamente cuando se encuentran en la oposición). Así las cosas, la pregunta de los autores es muy precisa: “¿Cómo podemos sorprendernos de que el control político (por cierto con todas las imperfecciones que su ejercicio implica, añado) venga únicamente desde fuera del sistema político, es decir, de los medios de comunicación y del sistema judicial”. Y la respuesta también: “Al final el control político no se sustancia en la actividad política cotidiana, sino únicamente en los escándalos, en los delitos y en los juicios y sentencias consiguiente”. El papel de la oposición política en ese imperfecto modelo de control del poder, es pura coreografía.

Junto a ese nivel de impotencia que el sistema de controles muestra y esa omnipresencia de los aparatos de los partidos en la práctica programada (o improvisada, que también existe) de la ocupación de las instituciones, el diseño constitucional del Ejecutivo dibuja al Presidente del Gobierno (y a sus homónimos autonómicos) como “el dirigente occidental que más poder tiene sobre sus sistema político (…), sobre todo cuando coincide la presidencia y la dirección del partido”. Algo que no pasa, por ejemplo, en el PNV, como también recuerdan en algún pasaje los autores.

Una sugerente aportación de Gómez Yáñez y Navarro es la consistente distinción entre la introducción de “primarias” para seleccionar candidatos y la fórmula de las “elecciones internas”. Las elecciones primarias han jugado un rol secundario en Europa, aunque más presentes en las últimas décadas como carta de pretendida democratización de los partidos. Inspiradas en un modelo no reproducible como es el estadounidense (por cierto ahora incluso muy cuestionado tras la sorprendente llegada de Trump al poder: Levistsky/Ziblatt, 2018). Nada está escrito sobre que las manidas primarias mejoren la expectativas existenciales de los partidos, si no véase el caso del Partido Socialista francés, entre otros. Pero más nocivos aún pueden ser los efectos de las denominadas elecciones internas, pues –como exponen los autores de la obra que se comenta- “lejos de representar el ‘triunfo de las bases’ frente a los aparatos, suponen el triunfo del líder (y su equipo) sobre las viejas oligarquías internas, normalmente de corte territorial”. Pero, si importante era la apreciación anterior, mucho más lo es la siguiente: “Los nuevos procesos de elección de liderazgos tensionan y polarizan las organizaciones partidarias enterrando los escasos espacios de consenso que todavía conservan”. Y ello se transforma en una democratización aparente. Las consecuencias siempre son diferidas y sus efectos a medio/largo plazo letales: el potencial destructor para los propios partidos, inevitable. Ahogar los sistemas internos de pesos y contrapesos no conduce a un mayor democracia de los partidos, sino a cesarismos mal entendidos que abortan cualquier mínima deliberación, diferencia o discrepancia. Lo estamos viendo todos los días en todos los partidos. Malas soluciones también para su legitimación y la del propio sistema democrático, que con esas conductas pierde confianza a raudales.

La conclusión es clara: “En la transición se apostó por la estabilización de las instituciones estableciendo instrumentos que, pasadas cuatro décadas, están mostrando efectos negativos”. A ver, por tanto, quién le pone el cascabel al gato. Los propios partidos han de ser quienes lo hagan y, tal como están las cosas, no se advierte ni de lejos una tendencia que vaya en la dirección de democratizar realmente su funcionamiento interno o de reducir radicalmente sus espacios de ocupación institucional y de bloqueo (por autocomplacencia y captura) de los sistemas de controles. Y sin control efectivo (y no retórico) de las instituciones no hay democracia. Solo fachada.

José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro lo intentan, con una serie de medidas que van encaminadas, principalmente, a reformar el sistema electoral y el funcionamiento interno de los partidos. Sus propuestas son razonables y sensatas, aunque algunas discutibles, pero abren camino al debate y a la mejora del sistema. Me temo que, con el panorama político actualmente existente, tales medidas de reforma se quedarán en papel mojado, para pesar de todos y sobre todo del sistema político-constitucional que languidece día a día y anuncia colapso. A esas medidas, añadiría la necesidad de articular propuestas (pactos entre todas las fuerzas políticas, aunque suenen a sueño celestial) para evitar o paliar la grosera ocupación por parte de los partidos políticos (y de sus emisarios) de la alta Administración, del sector público institucional, de las autoridades “independientes” y de los órganos constitucionales y estatutarios diseñados para controlar a los poderes ejecutivos. Allí está una de las claves para renovar el sistema político-institucional, del que los partidos son actores principales y, hoy por hoy, uno de sus principales problemas.

COMBATIR LA CORRUPCIÓN

 

(A propósito del libro con el mismo título del profesor Manuel Villoria Mendieta, editado por Gedisa, Barcelona, 2019, 139 pp.)

combatir la corrupcion

“Las imperfecciones de un gobierno pueden reducirse a dos apartados: 1º la conducta de sus agentes; 2º la naturaleza del sistema mismo, es decir, de las instituciones y de las leyes”

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatan, Buenos Aires, 2012, pp. 183-184)

 

La corrupción es una lacra que en las últimas décadas se ha adosado al sistema político-institucional. En España es un serio problema, hasta el punto de que se ha convertido en una de las preocupaciones principales de la ciudadanía. Por eso, siempre es de agradecer cualquier reflexión, más aún si esta es solvente, sobre un azote que lleva bastante tiempo fustigando la vida política y el quehacer del sector público.

Como consecuencia de la preparación de una presentación en un Seminario sobre Integridad Institucional y conflictos de interés realizada recientemente en Tenerife (26 de abril de 20199 en el marco del interesante proyecto “Gobab“, liderado e impulsado entre otras instituciones por el Gobierno de Canarias, junto con una representación en ese acto de Senegal y Cabo Verde, llevé a cabo algunas relecturas y leí asimismo algunos materiales nuevos, entre ellos este libro que ahora se comenta. Publicada inicialmente una versión más breve en la pestaña de “Lecturas” de esta misma página Web, he considerado oportuno incluir este comentario en el Blog con algunos añadidos para que así pueda ser compartido con los suscriptores y estos (así como cualquier lector interesado) tengan acceso directo a su contenido.

Por consiguiente, esta breve reseña tiene por objeto el reciente libro del profesor Manuel Villoria editado en una colección académico-divulgativa que pretende difundir –entre otras cosas- estudios sobre temas relacionados con la política y la democracia a partir de ensayos breves encargados a determinadas personas de reconocido prestigio en el ámbito sobre el cual escriben. Sin duda, el profesor Villoria lo es, y el libro editado, en consecuencia, alcanza sobradamente las expectativas que el lector interesado pueda tener sobre una cuestión tan poliédrica y en ocasiones tan escurridiza como es la corrupción. Pues no resulta fácil ponerse de acuerdo sobre qué es y qué no es corrupción. Y, cuando menos, se ha de ser muy exigente con un problema que erosiona las bases del sistema democrático generando elevadas cotas de desconfianza ciudadana.

El autor inicia su exposición con una tesis que viene reiterando desde hace tiempo: “Una cosa es la percepción de la corrupción y otra su verdadera presencia”. El libro de inmediato centra su objeto: la corrupción en el ámbito público (no analiza, por tanto, la que procede del sector privado). Y delimita un concepto amplio y un tanto extenso de este fenómeno, definiendo acertadamente a la corrupción en el sector público del siguiente modo: Cualquier abuso de poder por parte de servidores públicos (políticos o funcionarios) cuando se realiza para beneficio privado extraposicional, sea éste directo o indirecto, presente o futuro, con incumplimiento de las normas legales o de las normas éticas que rigen el buen comportamiento de los agentes públicos, en definitiva cuando con su actuación ponen por delante su interés privado sobre el interés de la comunidad.

La oportuna referencia a la clasificación de Heidenheimer entre corrupción negra (la rechazada contundentemente por la sociedad), la gris (sobre la que existe cierta permisividad) y la blanca (actos no éticos o irregulares que están socializados en su práctica), sirve para comprender mejor la complejidad del fenómeno objeto de estudio.

Para saber determinar qué grado de corrupción existe, Villoria analiza el problema (con su rigor taxonómico habitual) tomando como guía cuatro formas de medir la corrupción:

a) Los métodos objetivos, de los que destacan las estadísticas judiciales (pero que solo nos muestran lo que está judicializado, que puede ser, como de hecho lo es, la punta del iceberg) o las respuestas sancionadoras, ambas con muchas limitaciones (más aún las segundas, pues el derecho disciplinario, por ejemplo, es una reliquia y está prácticamente inaplicado en lo que a conductas bagatela respecta, siendo poco operativo en el resto);

b) Los métodos basados en la percepción, cuyo valor es relativo puesto que “la percepción de corrupción tiende a incrementarse cuando la economía del país va mal”, aun así los datos demuestran unos estándares bajos de nuestros representantes políticos, lo que incrementa la desafección hacia lo público;

c) Las encuestas de victimización, que, a diferencia del método anterior, en España dan datos muy positivos, dado que la ciudadanía no ha sido testigo u objeto de casos de corrupción (pago de “astillas”, por ejemplo, para ser receptor de un servicio público);

d) Y la medición con Big data, que es un método relativamente nuevo puesto en marcha, por ejemplo, por el Fondo Monetario Internacional (News Flow Index of Corruption).

El libro se adentra luego en el análisis de las causas y consecuencias de la corrupción, aunque estas últimas proceden de aquéllas en una suerte de bucle del que no se sabe salir Y, entre ellas, analiza las culturales, estructurales e institucionales. Si las tres se unen, dan lugar a una corrupción sistémica o, si se me permite la expresión, a una tormenta perfecta.

Las causas culturales tienen bastante asentamiento en nuestra sociedad (amiguismo, clientelismo, nepotismo, etc.), sobre todo en las modalidades de corrupción de tonos grises o blancos, y están fuertemente asentadas en algunos entornos geográficos y localizadas en ciertas administraciones y, especialmente, en el sector público empresarial.

En las causas estructurales es importante resaltar la correlación existente entre desigualdad y corrupción, pero asimismo cabe analizar el impacto que el fenómeno de la corrupción tiene en ámbitos tales como la Administración Pública (sistema de nombramientos o designaciones), política de recursos humanos (prácticas “selectivas”) o contratación pública, por solo traer algunos casos a colación. Todo ello está directamente unido a la existencia o no de instituciones de calidad, que eviten la exclusión (sean inclusivas), así como que fomenten la eficacia e imparcialidad. Si las instituciones son de baja calidad, el camino que traza el profesor Villoria para mejorarlas se puede compartir perfectamente: “reformas institucionales modestas y persistentes”. El problema es cuando nada se reforma y la parálisis transformadora hace mella en el tejido institucional, como es nuestro caso. Cuando el clientelismo se transforma en una estrategia política (en esto España es un mal ejemplo) deriva fácilmente en asimetrías económicas, sociales y políticas muy profundas. La idea fuerza que maneja el autor debe asimismo compartirse: “Luchar contra el clientelismo es, en consecuencia, esencial para reducir los fundamentos estructurales de la corrupción”.

En lo que afecta a las causas institucionales el profesor Villoria Mendieta hace hincapié en una idea muy asentada, pero no por ello menos importante: “Las instituciones de buena gobernanza son la clave del desarrollo”. Y, en este punto, España pincha en hueso, pues –como señala el autor- “nuestras instituciones no están a la altura de lo requerido para poder estar satisfechos.  Y como no están a la altura tenemos graves problema de corrupción”. Cambiar las instituciones implica modificar los equilibrios de poder. Y en este punto nadie cede. Los pactos transversales no existen y sí la cintura política de hormigón.

El libro finaliza con una batería de propuestas. Una vez más el autor insiste, ya lo hizo en 2012, en la necesidad de construir un sistema nacional de integridad (algo muy complejo de llevar a cabo en un Estado altamente descentralizado como es España), pero cabe coincidir con Villoria en la necesidad objetiva de que haya voluntad política en el Ejecutivo (hasta hoy inexistente en los diferentes y sucesivos gobiernos) de prevenir y combatir la corrupción. Y para ello es, en efecto, imprescindible disponer, entre otras cosas, de un “sector público meritocrático, competente, objetivo e imparcial”. algo aún distante de lograr. Una tarea, entre tantas otras, que deberá afrontar el nuevo Gobierno, si es que no quiere hundir su credibilidad desde el momento de su constitución: la lucha por la integridad debe ser una bandera gubernamental, pero también transversal, en la política española. Sin política de integridad no se podrá reducir la corrupción.

Por lo demás, el sector público español, en su acepción más amplia, ha incidido únicamente, como expone Villoria, en un “modelo de control, cumplimiento y sanción” de la corrupción (lo que Longo y Albareda, denominaron “la ruta fácil”), mientras que el “modelo centrado en valores y cambio cultural” (la “ruta difícil”, según estos mismos autores) no ha tenido ningún arraigo entre nosotros hasta fechas recientes y en territorios (Euskadi, principalmente, tanto en el Gobierno Vasco en lo que afecta a altos cargos; o en la Diputación Foral de Gipuzkoa con su sistema de integridad institucional y su Norma Foral 4/2019, de Buen Gobierno; algo también en Aragón, con la Ley de Integridad y Ética Públicas; y en la Comunidad Valenciana, con la creación de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, así como con la aprobación de la Ley 22/2018, que crea SALER, sistema de alertas tempranas; pero en estos últimos casos con otro enfoque distinto al existente en el modelo vasco) o en instituciones muy concretas. La Administración General del Estado y las instituciones centrales siguen poniendo todos los huevos en la cesta sancionadora y no en la del modelo centrado en valores, que ignoran por completo.

El autor pone de relieve que la estrategia solo legal tiene muy pocos réditos en ese combate contra la corrupción, siendo oportuno buscar “un equilibrio de enfoques”. Por consiguiente, menos leyes y más códigos de conducta insertos en sistemas de integridad institucional, que reúnan valores, principios y normas de conducta y de actuación, y que, como lluvia fina, vayan calando sobre la cultura ética de las organizaciones públicas y las conductas y formas de actuar de todos los servidores públicos. En esto, como en tantas otras cosas, aquí apenas nos hemos enterado. Los democracias avanzadas y los países de nuestro entorno (Francia y Portugal, por ejemplo; tal como puse de relieve con varias buenas prácticas en el Seminario antes indicado) hace tiempo que caminan por esa senda. En España todo se sigue fiando a la (impotencia de la) Ley y al (mal) funcionamiento del régimen punitivo-sancionador. Pero cuando este llega, si es que lo hace, el daño institucional ya no tiene remedio: la institución está rota por las malas conductas o malas prácticas de quienes la regentan o en ella trabajan, la desconfianza se apodera de la ciudadanía y hunde inapreciablemente la confianza en las instituciones. Quebrar la confianza (esa institución invisible, de la que hablaba Pierre Rosanvallon), es muy fácil e incluso instantáneo; recuperarla es tarea hercúlea en la que se debe invertir mucho tiempo y recursos. Con el modelo que tenemos implantado (ex post), se condena o se sanciona lo que ya se ha producido, no se previene la corrupción ni las malas prácticas, todo lo más (ni siquiera eso) se disuade. En fin, hay mucho que hacer en esa construcción de sistemas de integridad institucional, algo en lo que hoy por hoy una política ciega, escéptica o cínica y hasta cierto punto ignorante, desprecia.

El libro del profesor Manuel Villoria es, sin duda, una importante ayuda en ese difícil, pero no imposible, tránsito. La clave para generar buenas instituciones –como concluye el autor- está en tener una “auténtica voluntad política” de transformar las cosas y crear las instituciones adecuadas. Y es en este punto dónde llegan las grandes dificultades. ¿Qué han hecho los sucesivos gobiernos y los diferentes grupos parlamentarios por construir de forma efectiva ese sistema de integridad institucional que mezcle y equilibre razonablemente los dos enfoques citados? Prácticamente nada, salvo algunas experiencias puntuales y siempre aisladas. Cuando no hay voluntad de pacto ni siquiera para cubrir la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, una institución clave en la lucha por la transparencia (y, por tanto, contra la corrupción), dejándose transcurrir más de un año y medio para cubrir esa vacante sin que llo se produzca, la conclusión es obvia: esas conductas políticas tan dilatorias solo delatan que no está en la agenda disponer de mecanismos efectivos de checks and balances de control del poder. También esa actitud, hasta ahora no modificada, es una muestra evidente de que la sensibilidad efectiva hacia estas cuestiones por las distintas fuerzas políticas, sean o no gobernantes (que tanto da), es sencillamente inexistente. Y así, combatir la corrupción se hace aún más difícil, cuando no imposible. Nos tocará, por tanto, seguir conviviendo con  sus zarpazos durante algún tiempo, hasta que esa “voluntad política” (hoy desaparecida en ese combate) retorne a primera línea. Y se pueda combatir gradualmente. La futura constitución del nuevo Parlamento y también del nuevo Gobierno debieran ser el punto de inflexión de este poco edificante camino hasta ahora seguido. Mientas tanto, seguiremos esperando. Paciencia estoica.

¿SELECCIÓN O AUTOENGAÑO? (I) (*) (Doce tesis sobre el momento actual de “la selección” en el empleo público autonómico y local)

 

seleccion 2

 

1.- La trascendencia de la selección en el empleo público. El momento selectivo es, seguramente, uno de los puntos críticos de la gestión de personas en las Administraciones Públicas y en las entidades de su sector público. Si la organización se equivoca, no salvaguarda correctamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, o diseña mal los procesos (tanto las pruebas como no selecciona correctamente a los tribunales o no garantiza su fiabilidad y validez), heredará para décadas (hasta la jubilación de ese personal) un grave problema: la incorporación de personas que no son las mejores y que, por consiguiente, arrastrarán tras de sí déficits notables de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes (competencias). Y todo ello no es gratis, es una (mala) decisión con elevadísimos costes. Algunas de esas taras se podrán corregir con el paso del tiempo, pero otras muchas no. La hipoteca para la organización será pesada, tanto en lo que afecta a la inserción de personas inadecuadas como al peso presupuestario (gasto público ineficiente) que comporta tal medida. Por no hablar de la contaminación que supone incorporar funcionarios que no hagan bien su trabajo o que dispongan de nula o escasa versatilidad y polivalencia, pues tales personas pueden arrastrar, además, dosis innegables de toxicidad o de contagio al funcionamiento de esas estructuras administrativas en las que se inserten y sobrecargar (lo que suele ser más común de lo que se piensa) el trabajo de aquellos profesionales que ejercen bien sus funciones. Una mala decisión selectiva es, por tanto, una muestra evidente de mal gobierno y de despilfarro, así como de mala gestión. Se puede comparar en  sus efectos a las pésimas consecuencias de nombramientos clientelares o fruto del amiguismo o nepotismo en lo que afecta al ingreso al empleo público. En determinados contextos, puede llegar a ser una modalidad atípica de corrupción política, gestora o sindical. Los costes de todo ello son elevadísimos y los paga la ciudadanía. No cabe olvidar este último punto. Las Administraciones públicas autonómicas y locales no llegarán a ser profesionales ni eficientes sin una decida apuesta por la mejora continua de sus sistemas de selección y por la erradicación absoluta de prácticas clientelares o de fomento turbio de una estabilidad mal entendida.

2.- La selección forma parte integrante del núcleo de la política de recursos humanos de una organización pública. Las políticas de selección son una parte importante del sistema integral de gestión de recursos humanos. Dicho de otro modo: el reclutamiento y la selección (aunque son cosas distintas) no se pueden aislar del resto de elementos de ese sistema de gestión (valores, estructura organizativa, diseño de los puestos de trabajo, formación, carrera profesional, evaluación del desempeño, provisión de puestos de trabajo, sistema de incentivos y retribuciones, derechos y deberes, etc.). Si la puerta de entrada al empleo público profesional no funciona correctamente, que nadie se llame a engaño: nunca, absolutamente nunca, esa organización dispondrá de una función pública profesional a la altura de las exigencias y retos de cada momento. Una mala o deficiente selección de empleados públicos contamina la política de gestión de personas en las organizaciones públicas hasta convertirla en inoperante. Al no disponer de conocimiento interno, las Administraciones Públicas deberán recurrir a la externalización de funciones críticas (no deja de ser paradójico que se busque fuera el conocimiento técnico cualificado o especializado, cuando este es el que precisamente debería estar dentro de la organización) o, en su defecto, conduce a hacer de forma poco eficiente las cosas, con lo cual las políticas gubernamentales tardarán en ser efectivas, no se alcanzarán las metas o cuando se adopten será de forma deficiente. Y una vez más los platos rotos los pagará la ciudadanía.

3.- Las tres notas características de la función pública. Por consiguiente, no conviene olvidar una cuestión muy básica. La institución de función pública apareció en escena (siglos XIX y XX) para cerrar el paso a políticas de spoils system (en España, a su versión castiza de las “cesantías”) o de carácter clientelar, que configuraban la Administración Pública como botín del partido ganador de las elecciones, pues quien alcanzaba el poder repartía los empleos en la Administración entre sus fieles o seguidores. De ahí vienen las tres notas distintivas de esa institución de función pública: 1) Profesionalización: El acceso a la función pública se debe llevar siempre a cabo de acuerdo con el principio de igualdad, mérito y capacidad; esto es, deben entrar los candidatos mejores que así lo acrediten en procesos competitivos y de libre concurrencia (lo que nosotros llamamos “oposiciones”); 2) Estabilidad: a quienes así acceden se les garantiza un estatuto de inamovilidad o permanencia, con la finalidad de ponerlos al abrigo de las influencias y remociones políticas, siendo esta nota hoy en día un evidente privilegio de los empleados públicos en relación con el sector privado (configurado por relaciones de empleo de enorme volatilidad): y 3) Imparcialidad: esta tercera nota es consecuencia de las anteriores, puesto que solo los funcionarios que acceden acreditando profesionalidad a la Administración Pública y a los que se les dota de un estatuto de permanencia, pueden disponer de la necesaria imparcialidad frente al poder político de turno (como dicen los anglosajones, están en condiciones de decir “no” a los políticos que quieran adoptar medidas no convenientes al interés público). Sin la convergencia de estos tres elementos no se puede hablar de función pública profesional. Y si falla el primero, el último se desmorona. No basta con “estabilizar”, es imprescindible salvaguardar la profesionalización e imparcialidad de la función pública. Es un elemento existencial de la institución.

4.- El cierre temporal de la selección: las políticas de contención presupuestaria y la tasa de reposición de efectivos. La selección de empleados públicos ha estado cerrada (casi) herméticamente como consecuencia de la crisis fiscal y de las políticas de contención presupuestaria en los últimos años. De hecho, se puede afirmar que las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado han actuado como marco normativo regulador y claramente limitador del empleo público, desplazando a las Leyes que regulaban esta materia (TREBEP y leyes autonómicas de empleo público). Y ese marco presupuestario excepcional ha abusado hasta la saciedad de la noción de “tasa de reposición de efectivos”, un factor perturbador de las políticas de selección (y de renovación) de efectivos anudado teóricamente a la contención del gasto público, pero que en verdad jugaba (y juega) como un elemento altamente distorsionador del modelo de gestión racional y eficiente de recursos humanos en el sector público. La tasa de reposición apenas nada ahorra (es de efectos nulos en el ejercicio presupuestario sobre el que se proyecta), pues se despliega sobre otros ejercicios presupuestarios, no sobre el que se aprueba. Por tanto, no supone rebaja alguna del déficit público en el cómputo anual en el que se aprueba. La política de recursos humanos del sector público no se puede hacer solo, como se viene haciendo, con las leyes anuales de presupuestos. Es una mirada corta y pasa amplia factura.

5.- Sin una política (continua) de previsión de efectivos no se pueden cubrir cabalmente las vacantes del sector público. A todo ello se ha unido, como circunstancia agravante, una pésima política de previsión de efectivos y de cobertura de vacantes en las Administraciones Públicas. Los sistemas de gestión de vacantes suelen estar obsoletos y dan muestras evidentes de agotamiento. Por lo común, no son sistemas ágiles y continuos, sustituyendo su funcionamiento por un recurso generalizado a las excepciones (comisiones de servicio o interinidades) y no fomentando la regla (procedimientos ordinarios de provisión) que debiera ordenar una adecuada provisión de los puestos en el momento en que las plazas quedan vacantes. La agilidad en la cobertura de vacantes no existe. La maquinaria de gestión está hipotecada por un funcionamiento ineficiente y burocratizado hasta la extenuación. No hay unidades de gestión de recursos humanos en el sector público, son habitualmente centros gestores de anomalías. La planificación es un instrumento que apenas se practica.

6.- La Oferta de Empleo Público como instrumento del pasado. El proceso de selección en el empleo público sigue descansando, además, sobre un modelo “analógico”, lento hasta la exasperación y escasamente funcional. Las Ofertas de Empleo Público son instrumentos de otra época, que casan mal con el mundo digital y con la instantaneidad y transparencia. No aportan ningún valor añadido. Deben sustituirse por sistemas ágiles y flexibles de anuncio de vacantes de forma continua y de cobertura inmediata, siempre que se tengan disponibilidades presupuestarias. Las convocatorias anudadas a la Oferta no pueden prolongarse en su ejecución hasta tres años, como marca el TREBEP (artículo 71). Eso es una eternidad en estos momentos (piénsese cómo selecciona el sector privado) y alimenta más aún la interinidad (pues un puesto de trabajo, siempre que sea necesario, no puede estar vacante tan largo período de tiempo si la oferta tarda en ejecutarse). Hay que caminar a procesos selectivos muchos más cortos en su ejecución desde el anuncio de la vacante (tres meses o un máximo de seis). El sistema de gestión de selección de personal no puede estar dormido largos períodos de tiempo y despertarse abruptamente en momentos críticos donde se somete a la organización a un estrés de funcionamiento insostenible y con resultados muy discutibles. La selección y provisión deben ser herramientas de gestión utilizadas continuamente, no de modo instantáneo o cíclico.

7.- El efecto no deseado: la multiplicación de la temporalidad en las Administraciones Públicas y el acceso a la condición de interino. La situación descrita en los puntos anteriores ha conducido a una proliferación (en algunos casos auténtica epidemia) de multiplicación de la interinidad y temporalidad en el empleo público. El fenómeno alcanza magnitudes desproporcionadas en algunas Administraciones Públicas. Pero cabe preguntarse, en primer lugar, cómo se accede a tal condición de interino o de personal temporal. Lo más frecuente (al menos lo que dice la Ley) es que ese acceso se debe vehicular a través de procesos públicos ágiles y rápidos, pero en lo que se salvaguarden los principios de igualdad, mérito y capacidad. Lo habitual, sin embargo, es que tales procesos “selectivos” se enmarquen en un fenómeno singular (otra patología más del modelo de gestión de personas en el sector público): las bolsas de trabajo o de empleo, que nacen de convocatorias “ad hoc” o de restos de procesos selectivos realizados que promueven las diferentes Administraciones Públicas y de las que se nutren otras diferentes. La pregunta de los gestores de RRHH es recurrente: ¿te queda alguien en la bolsa? La entrada en una bolsa (a veces con criterios enormemente laxos, por ejemplo superar un simple test de preguntas con respuestas múltiples y sin penalización), se produce cuando los procesos son mínimamente rigurosos mediante la superación de unas pruebas selectivas de test, supuesto práctico y, en menos casos, de test psicotécnicos. En todo caso, esa superación da pie, más tarde o más temprano, al ingreso como personal interino. Y las bolsas se agotan, recurriendo, así, a restos, incluso incorporando personas que habían obtenido en esas pruebas calificaciones muy bajas. Y una vez alcanzada esa posición, se abren unas enormes expectativas de “aplantillarse” para toda la vida, alimentadas por un sindicalismo del sector público que protege descaradamente a sus clientes internos (interinos) frente al resto de la ciudadanía (con evidente desprecio de los principios constitucionales de acceso a la función pública y, en particular, al propio principio de igualdad). Así, la vocación de cualquier interino es sumar puntos con el paso del tiempo y alcanzar algún día la condición de funcionario de carrera (o empleado público laboral fijo): esto es, “atravesar el Jordán (concurso-oposición) y besar la tierra prometida” (Alejandro Nieto). Se puede afirmar que en buena parte del sector público español se ha construido una suerte de “coalición interna” formada por un débil empleador público (“desprofesionalizado” y con valores de lo público bastardeados), junto con un voraz y siempre insatisfecho sindicalismo del sector público  y a la que se añaden las expectativas organizadas de estabilización del personal temporal (en algunos casos a través de “plataformas de interinos”), que cierra a cal y canto la puerta de entrada a “externos” (esto es, al resto de la ciudadanía) reduciendo sus derechos constitucionales hasta transformarlos en mera utopía. Tales actores convergen, así, en una suerte de juego perverso y manipulador que se concreta en un estudiado diseño de “las pruebas selectivas”, ablandando al máximo los criterios selectivos de la fase de oposición (para que todos o la mayoría la superen) y luego “ordenar la entrada” (que no seleccionar) a los que ya están dentro. Hay muchos ejemplos que escandalizarían a cualquier observador objetivo. Pero no se difunden. En la era de la transparencia, también hay trucos.

(*) El presente trabajo, dada su extensión se difundirá en dos entradas diferenciadas. El contenido de esta primera entrada, con algunas variaciones puntuales (por ejmeplo, en el subtítulo y en algunos contenidos), coincide con un artículo que ha sido editado en euskera por la Revista Administrazioa euskaraz, número 103, editada por el Instituto Vasco de Administración Pública.