PRESUPUESTOS

LA AUTONOMÍA OLVIDADA: LOS AYUNTAMIENTOS ANTE LA CRISIS 

“La vida política se nutre de las preocupaciones, aspiraciones y tendencias que forman el contenido o materia municipal” (Adolfo Posada, El régimen municipal de la ciudad moderna, FEMP, 2007, p. 204)

Solo la casualidad ha querido que el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, coincida en el número de la disposición con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Ambas disposiciones normativas, la primera una norma excepcional (pendiente de convalidación parlamentaria por el Congreso de los Diputados) y la segunda una Ley ordinaria de carácter básico, dictadas por diferentes Gobiernos y de distintos colores, representan probablemente las dos agresiones normativas más serias que la autonomía local ha recibido en la etapa constitucional. Particularmente dirigidas ambas, contra la autonomía municipal. Pero no es momento de precisiones.

Con la LRSAL fui muy crítico y no lo puedo ser menos con este Decreto-Ley, por razones de coherencia personal e institucional. Quien crea de verdad en la autonomía local, no puede compartir ninguna de ambas normas. Tampoco esta última, se adorne el producto como se quiera. Cuando la leí, ciertamente me quedé perplejo: si las entidades locales -como se afirman- son el único subsector de las cuentas públicas saneado financieramente, se les premia con la indiferencia y el abandono. Que se las apañen solas, las que tengan «ahorros» con lo que les transfiera el Estado una vez se haya hecho con ellos como préstamo, las demás que se queden a su propia suerte. Injusto y discriminatorio. Hasta un alcalde tan prudente y equilibrado como el del Ayuntamiento de Bilbao, Juan Mari Aburto, ha tenido que poner el grito en el cielo ante semejante desatino. Y como él otros muchos, alcaldes y alcaldesas.

La LRSAL supuso un ataque frontal a la autonomía político-institucional de los municipios, así como en algunos aspectos también en su dimensión económico financiera; el reciente Decreto-Ley 27/2020 deja la autonomía económico-financiera y, sobre todo, la suficiencia financiera de los ayuntamientos, así como la necesaria y urgente prestación de los servicios básicos a la ciudadanía en la durísima etapa “post-Covid19” que viene, completamente por los suelos. Es difícil justificar unas medidas tan hirientes, por mucho que se empeñe el legislador excepcional en la exposición de motivos en buscar todo tipo de adornos dialécticos. Al margen ahora de su más que dudosa constitucionalidad tanto formal (por atribuir al Alcalde y no al Pleno una decisión existencial de la Hacienda Municipal) como material (por las innegables desigualdades que genera en el tratamiento de los municipios y a su ciudadanía).

Ambas disposiciones normativas tienen en común, además, que fueron o han sido capaces de aunar en contra de ellas a todos los grupos políticos y alcaldes de todos los colores, salvo entonces los del PP y ahora los del PSOE. Ya en 2013 hubo algunas voces críticas municipales en las filas del PP. En estos momentos, llama la atención que alcaldes socialistas muy activos con la defensa a ultranza de la autonomía local y también con la posibilidad de utilizar los remanentes de tesorería sin tales hipotecas financieras como las dibujadas diabólicamente por esa norma excepcional que salió publicada en el BOE un 5 de agosto, guarden un mutismo absoluto. En política local, quienes ejercen las alcaldías se deben siempre a su ciudad y a sus gentes, antes que al partido. Quien no vea esto, probablemente no ha entendido nada.

Mi primera percepción ante estas medidas es de desconcierto, después de tristeza. Nadie se toma en serio la autonomía local. Ni en nuestra historia contemporánea, ni en la ya larga etapa constitucional de 1978, ni tampoco en estos momentos. En 1985, con todas sus limitaciones, se edificó un primer edificio normativo local (la ley de bases de régimen local), que prometía grandes esperanzas. Pronto se vieron parcialmente arruinadas. Aun así, hubo intentos de despegar el vuelo del mundo local; pero siempre se le bajó a tierra. Que en 2020 el porcentaje del gasto público sobre el conjunto del sector público se mueva en porcentajes parecidos que hace veinte o treinta años nos lo dice todo (por ejemplo, a principios de siglo era el 13 por ciento, mientras que en 2016, tras la crisis, había bajado al 11,2 por ciento; datos extraídos de Juan Echániz Sans, Los gobiernos locales después de la crisis, FDGL, 2019, p. 25). Autonomía pobre  e ignorada.

Me produce también honda decepción que quienes lideraron la transformación de los ayuntamientos hayan olvidado sus esencias y de dónde venían. Al menos durante un período, antes de que la política se transformara en comunicación y los partidos en oligarquías cesaristas cerradas, la defensa de la autonomía local había sido una bandera del socialismo español que supo concitar voluntades, entre otros momentos críticos, cuando se produjo, por ejemplo, la agresión de la mal denominada reforma local. Debe ser que el poder (central) todo lo transforma o que el Covid19 termina nublando hasta los sentidos más básicos del gobernante, también las voluntades de defensa de autogobierno de los mandatarios locales, que se convierten, así, en monaguillos de polémicas e irreconocibles decisiones políticas. También me ha sorprendido desagradablemente que en la FEMP se haya aprobado tal acuerdo con el voto de calidad de quien ocupa su presidencia, alcalde de gran trayectoria y no menor prestigio que en el final de su carrera política ha preferido apostar por el Gobierno que tejer voluntades para obtener un buen acuerdo y sacar los dientes, si fuera preciso, frente al Ministerio del ramo. Votar, cuando una decisión ya está tomada, es apostar por fragmentar una organización y dejar hondas heridas que tardarán en cicatrizar. Un triste bagaje queda en esta coyuntura: la FEMP está herida de muerte, o al menos ha quedado tan tocada como la siempre olvidada autonomía local. Este virus político devastador propio de la pandemia no va a dejar una institución en pie. Y las que queden, colonizadas hasta los tuétanos.

Pero bajo el manto de un silencio sepulcral en un agosto tórrido y extraño, que no augura nada bueno, se esconde malestar e indignación. Los alcaldes han saltado en 2020, como lo hicieron en 2013. La paradoja es que son distintos. Nada hay peor que creer que la autonomía local sólo la defiende la oposición y no el gobierno de turno. El sentido institucional es algo que se perdió en España hace mucho tiempo y que no terminamos de encontrarlo de nuevo. De ahí a considerar que lo local -como apuntara Manuel Zafra- es una materia objeto de transacción como cualquier otro sector o ámbito de gobierno, sólo hay un paso. Los Ayuntamientos son un nivel de gobierno y una institución central en el funcionamiento del Estado. Y hacen más feliz o infeliz la vida y existencia de sus ciudadanos. Son la argamasa en la que se fijan los pilares del Estado constitucional. Mientras eso no lo vean nuestros distantes gobernantes (aquellos de 2013 y estos de 2020), solo habrá ceguera en política. Que, al parecer, abunda.

El marco normativo institucional local está en ruinas. Treinta y cinco años de innumerables y desordenadas reformas a la carta han dejado la vida político-institucional local exhausta, con un traje ceñido  e incómodo que impide la necesaria adaptación y en un terreno (ordenamiento jurídico y tribunales de justicia) siempre plagado de arenas movedizas. La financiación local es un tema peor resuelto aún. Se han hecho estudios e informes, algunos muy importantes, sin que ninguna decisión política se tome al respecto. Siempre se aplazan. Para mejores tiempos, que nunca llegan.

A pesar de ese oscuro cuadro político-normativo general, hay Comunidades Autónomas que llevaron a cabo reformas del gobierno local ciertamente pioneras e innovadoras (Andalucía, Euskadi, y la última de ellas, con gran aplomo, en Extremadura). Las instituciones no se cambian por leyes, sino por la práctica gubernamental y política. También por el actuar de los propios ayuntamientos y de sus alcaldes. Y algunos pasos importantes se están dando, como decía, en determinados territorios, aunque desde Madrid no se vean y muchos menos se entiendan. Convendría que algunos de estos modelos se conocieran realmente, pues para el aprendizaje colectivo, también de la propia política, sería importante.

Son los gobiernos locales, en cuanto estructuras institucionales de proximidad a la ciudadanía, los niveles de gobierno que gozan de mayor legitimidad y reconocimiento ciudadano, mucho más que las omnipresentes Comunidades Autónomas y también mucho más que la aparente fortaleza del (finalmente débil) Estado. Estar en la trinchera de los problemas inmediatos y buscar soluciones a las necesidades reales de la ciudadanía, que muchas veces aparentan no tenerlas, ha encumbrado la gestión de innumerables alcaldes y de sus equipos de gobierno.

Hacer política de regate corto con los ayuntamientos es errar el tiro. Ahogar financieramente más de lo que están a quien no tiene superávit porque tuvo unos gobiernos que dilapidaron los recursos o endeudaron más allá de lo razonable a sus ayuntamientos, no puede castigar a una ciudadanía que lo está pasando igual de mal (o peor) que la de los pueblos o ciudades de al lado. Tampoco se entiende premiar a quien, en algunos casos, no supo ejecutar un presupuesto. En los ayuntamientos se hace política, pero sobre todo gestión, ambas de proximidad. Porque si algo no comprendió el poder central en 2013 y sigue sin comprender ahora en 2020, es que la simbiosis entre ayuntamientos y ciudadanía es muy intensa. El sentido de pertenencia es muy alto. Y las agresiones institucionales o la cuarentena financiera concitarán rechazo. También entre la propia ciudadanía. Los alcaldes lo pueden justificar de forma muy obvia: no nos llegan recursos extraordinarios porque el Gobierno no quiere o no nos dejan disponer plenamente de nuestro superávit (o «ahorros»).

Si lo que se pretende hacer con los ayuntamientos (pues aún falta el trámite de convalidación por el Congreso) se hubiera realizado con las Comunidades Autónomas (aunque estas, por lo común, sólo tienen déficit), ya tendríamos incubada una sublevación institucional de proporciones estratosféricas. El nivel local de gobierno ha sido el gran olvidado del maná público presupuestario, financiado, al fin y a la postre con las (esperadas) ayudas europeas o con deuda pública, pues la caída de ingresos fiscales en 2020 será espectacular.

Sin embargo, la paciencia tiene un límite. También la de los Ayuntamientos. Tengo la impresión de que el Gobierno no ha medido bien sus pasos, la necesidad apremiante de recursos financieros le ha hecho buscar atajos políticos atacando una vez más al más débil y con consecuencias incalculables. Querrá arreglarlo todo mediante una negociación cruzada en la votación de convalidación del Decreto-Ley, como nos tiene acostumbrados: sacar el conejo de la chistera en el último minuto con mil y una concesiones puntuales. No obstante, la estructura del Real Decreto-Ley tiene vicios no sanables de edificación, que lo hacen difícilmente reformable, salvo aplicar medidas de apuntalamiento. La imperiosa necesidad de recursos financieros que asoma a unas arcas vacías y sin expectativa alguna de reponerse a corto plazo, ha precipitado una decisión que, se mire como se quiera, es un auténtico atropello a la autonomía local; además, condena a la ciudadanía española (o a una parte de ella) a tener peores servicios públicos locales y ata de pies y manos a los gobernantes locales frente a la durísima crisis del Covid-19 que no ha hecho sino comenzar. Esta decisión sí que “dejará gente atrás”. Y mucha. De carne y hueso.

Lamento que este nuevo paso en la desescalada del autogobierno local lo hayan liderado precisamente quienes se opusieron en 2013 a aquélla otra afrenta a la autonomía local. La paradoja es que han cambiado las posiciones políticas, pero el problema sigue siendo el mismo. Las crisis enturbian profundamente el sentido de la realidad. Más aún en un contexto tan serio y largo como el que ya estamos viviendo y del que todavía nos queda por transitar (crisis sanitaria, humanitaria, económica, social e institucional). En fin, confiemos en que la razón y el buen juicio se impongan, y se enmiende este grave desacierto inicial que, si bien con muchas dificultades, aún podría tener algún remedio o paliativo (aunque la solución óptima, siempre enemiga de la que saldrá, sería derogar ese Decreto-ley). A la política de verdad, en todo caso, le toca poner la solución. Aunque el negro panorama que se advierte en el horizonte financiero inmediato no augure precisamente salidas fáciles a la situación creada. Los malos tiempos para la autonomía municipal, que ya creíamos olvidados, irrumpen de nuevo. Una pena

Epílogo

En un tono más personal, debo añadir que con este Post he roto el silencio estival que me había propuesto, con la finalidad de dedicarme profesionalmente a mis asuntos más urgentes, realizar innumerables lecturas pendientes (que alguna de ellas estoy reflejando y reflejaré en entradas anteriores y posteriores a esta) y, en particular, con la vana pretensión epicúrea de buscar algo de distancia frente a una inmediatez política, económica y social, también mediática y de las propias redes, claramente atosigadora y asfixiante. Y que sólo trae malas noticias, aunque se edulcoren. La situación, sin embargo, por su innegable importancia, me ha exigido hacer esta excepción, que ya anticipo no será la regla. Vuelvo a mi trabajo (por cierto, en varios frentes con la mirada puesta en lo local), lecturas y, si me es posible, a disfrutar de algún período de descanso.

Hace casi siete años, cuando se aprobó la LRSAL, me llamaron para formar parte de una Comisión técnica redactora del conflicto en defensa de la autonomía local, que promovieron finalmente 2.393 municipios. Me sumé entusiasmado al reto, que tuve que abandonar de inmediato por el deterioro de la salud y ulterior fallecimiento de mi padre. Aún así, a partir de entonces difundí, en diferentes foros académicos y políticos, así como en distintos escritos,  innumerables críticas a una reforma local hecha desde Madrid por quienes ya entonces -denunciaba- desconocían el mundo local (valga como ejemplo puntual el artículo sobre la LRSAL publicado en el Anuario Aragonés del Gobierno Local de 2013, número 5, que dirige el profesor Antonio Embid Irujo). Allí, entre otros muchos trabajos, podrá buscar el lector interesado una defensa a ultranza de la autonomía municipal que, si bien realizada igualmente o en términos académicos con mayor rigor por otros muchos colegas académicos y profesionales, sigue siendo necesaria en nuestros días. Y, al parecer, lo seguirá siendo mucho más a partir de ahora. La crisis que viene es inmensa y superarla razonablemente requerirá mucho tiempo y constancia, también trenzar acuerdos transversales como muchas ciudades están haciendo; pero especialmente será necesario disponer de gobiernos municipales sólidos que trabajen por la transformación y la Gobernanza Pública en un marco de la Agenda 2030, que no conviene olvidar nunca, pues su finalidad, como se expone en todos los documentos, es «no dejar a nadie atrás». Y, por lo que estamos comenzando a ver, tanto personas como algunas instituciones (ayuntamientos, entre otras) se están quedando atrás. Si alguien no lo remedia.

LA AUSTERIDAD QUE VIENE 

 

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“Una deuda pública muy abultada implica redistribuir recursos entre las generaciones actuales y las del futuro, que no pueden votar mientras están sufriendo un empobrecimiento. Esto es injusto y debe ser tenido en cuenta por aquellos que parecen abogar por más y más deuda”

(Alesina, Favero y Giavazzi, Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020, p. 267)

 

Conforme se consumen los meses de este dificilísimo año 2020, y a pesar de que el marco de incertidumbre es aún muy elevado, los datos disponibles son cada vez más precisos y nos retratan con cierta fidelidad el tamaño del desastre que se avecina. Las estimaciones del impacto económico-financiero de la crisis Covid19 se están agravando conforme el tiempo avanza. Los primeros datos del mes de abril del FMI y del Gobierno de España (“Actualización del Programa de Estabilidad”) sufrieron modificaciones importantes al alza en el Informe de la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) de 6 de mayo, así como en la comparecencia del Gobernador del Banco de España ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados (18 mayo).

Según datos del 5 de junio, una vez computado el impacto del IMV, las estimaciones de déficit en 2020, según la AIReF, se moverán en una horquilla entre el 11,1 % y 13,9 % del PIB. Siempre que no carguemos más a los Presupuestos. En 2021, el déficit se moverá entre el 7,5 % y el 9,4 %, también según la AIReF.

Siendo ello preocupante, lo es más que las estimaciones de deuda pública (estimaciones de 6 de mayo) se encuentran entre las siguientes horquillas: en 2020, entre el 115 y 122 % del PIB; en 2021, entre el 117 y 124 %.

No cabe duda, por tanto, que nos encontramos ante un escenario de excepcionalidad fiscal. Tal como sucedió en la crisis de 2008 (aunque ambas sean de muy diferente trazado y factura), en estos primeros momentos estamos en una crisis fiscal expansiva de gasto público para hacer frente al shock (ya sin apenas margen de maniobra) y, más temprano que tarde, vendrá la dura resaca; pues habrá que aprobar un programa de consolidación fiscal o también denominado como plan de reequilibrio de las cuentas públicas. Dicho en términos más llanos; un plan de ajuste o de austeridad. Siempre que no haya que pedir un rescate, que no cabe descartarlo. Pero de eso poco se habla ahora, menos por el Gobierno. En 2010 se esperó dos años, y se puso en marcha de forma tardía (2010-2012). Y con errores de bulto. Los costes económicos y sociales fueron inmensos. En 2020 se siguen aplazando “las malas noticias”, pues ahora solo se quieren comunicar las buenas: estamos saliendo del durísimo período de la emergencia sanitaria. Y hay que sonreír, el que pueda. No se puede airear, sin embargo, que estamos saliendo “más fuertes”, pues precisamente se trata de todo lo contrario. No sólo en el plano sanitario/humanitario, que es evidente; sino también en la dimensión económico y social. Por lo que ahora importa, con un estado de las cuentas públicas deplorable, como no se conocía desde hace muchas décadas (probablemente desde la Guerra Civil, tal como recordó el Gobernador del Banco de España).

El diagnóstico de futuro que hizo la AIReF es sencillamente demoledor: “Para mantener estable en 2030 el nivel de deuda de 2021, sería necesario realizar a lo largo de la próxima década un ejercicio de consolidación fiscal similar al realizado en la década pasada, y alcanzar el equilibrio presupuestario en 2030. Adicionalmente, habría que mantener el equilibrio presupuestario casi otra década para poder digerir enteramente las consecuencias de esta crisis y volver al nivel previo de una ratio del 95 % del PIB en 2038”. Dieciocho años apretándose el cinturón para volver a los porcentajes de deuda pública (por cierto elevadísimos) que tenía España a finales de 2019. Ni más ni menos. El déficit entonces estaba en torno al 3 %. La disciplina fiscal no ha sido nunca nuestro fuerte. Al menos últimamente. Y las debilidades estructurales de la economía española son abundantes. Como expuso de forma certera el Gobernador del Banco de España: “Los impactos a medio plazo obligan a tener en cuenta la sostenibilidad financiera, por exigencias del marco europeo y, asimismo, por la necesidad de acudir a los mercados en demanda de financiación (…) La necesidad de un Plan de reequilibrio es inaplazable, así como la realización de un seguimiento estrecho del cumplimiento de los objetivos de consolidación fiscal”. Más claro, el agua.

Lo que sí parece cierto es que, como también ha expuesto la AIReF, el problema está en identificar cómo se hará ese programa de contención fiscal (si pivotará sobre ajustes de gasto o también sobre mayores impuestos), cómo afectará a los diferentes niveles de gobierno (Administración central, autonómicas y locales), y, en fin, de qué manera incidirá sobre los diferentes capítulos de gasto a ajustar. Así se considera que los gastos sanitarios y sociales se deberán incrementar (al menos en la etapa inicial), con lo que los ajustes deberán proceder de otros ámbitos. Y esta cuestión nos conduce derechamente a tres preguntas concatenadas entre sí: a) ¿qué tipo de plan de ajuste se llevará a cabo?; b) ¿sobre qué capítulos y ámbitos presupuestarios se proyectarán esos ajustes?; y c), en fin, ¿un plan de ajuste es realmente un “suicidio político” para el Gobierno que lo impulsa?

En un extraordinario y oportuno libro (Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020), los profesores Alesina, Favero y Giavazzi, llevan a cabo un exhaustivo análisis los programas de ajuste que se han aprobado desde 1970 a 2014 en dieciséis países, entre ellos España.  Se trata de un estudio objetivo (escrito, eso sí, antes de la crisis Covid19) basado en evidencias, que pretende alejarse de un tema, la austeridad, con “mucha ideología y poco análisis de datos”. Algunas de sus lecciones, con las matizaciones derivadas del actual contexto, son importantes. Allí afirman que la austeridad es “la respuesta a la mala previsión fiscal y al desarrollo de un gasto excesivo en relación con los ingresos disponibles”. Ciertamente, que la crisis Covid19 ha sido ajena en su estallido (salvo en la falta de previsión) a la gestión política, pero no en su trazado y desenlace. Tampoco en la situación precedente: las características estructurales de la economía española y la ratio disparada de deuda pública, así como el déficit existente, no nos situaban en buen lugar. Y la salida será mucho más compleja. Vienen tiempos de durísima contención fiscal. No conviene esconderlo. Como se señala gráficamente: “Tarde o temprano la estabilización tendrá que llegar, puesto que la alternativa última será la quiebra. Cuanto más se espere, mayores serán los ajustes requeridos, bien sean subidas de impuestos o reducciones de gasto público”.

La tesis central del libro citado, en la que los autores  insisten una y otra vez con evidencias (datos) contundentes es la siguiente: “Los planes (de ajuste) volcados en bajar gastos arrojan costes pequeños en términos de caída del PIB, pero los ajustes centrados en subir los ingresos públicos están asociados con recesiones profundas y duraderas”. Los planes de reequilibrio que empíricamente han funcionado son los de ajuste del gasto público, o los mixtos con prevalencia de esa variable.

Con esta tajante conclusión, la siguiente pregunta es dónde y en qué se ajusta o se recorta (pues recortes son). No cabe duda que las singularidades de esta crisis, como señalara oportunamente la AIReF, obligan a reforzar el gasto público en sanidad y en servicios sociales, al menos los primeros ejercicios. Ciertamente, como han reconocido los dos premios Nobel de Economía, Banerjee y Duflo, “hay una urgencia de diseñar y financiar adecuadamente políticas sociales eficaces”. También sanitarias, habría que añadir en estos momentos. Por consiguiente, en estos ámbitos, en principio, no se reduciría el gasto, sino que incluso cabría ampliarlo. Lo que derechamente conduce a la cuestión determinante: ¿Y dónde ajustamos, entonces? Los autores resaltan la ineficiencia en el gasto existente en los países del sur de Europa, y citan expresamente España e Italia (también Portugal, que ha corregido esas tendencias). También se hacen eco del despilfarro y de la corrupción, concluyendo que “se puede gastar menos y gastar mejor”. La ética (también pública e institucional), como ha reconocido Carlos Sánchez en un interesante artículo, cobra protagonismo especial en la salida digna a esta crisis. Debería formar parte del programa de reformas institucionales. Como otras muchas reformas del sector público a las que nos referimos en una reciente Declaración suscrita por quince académicos y profesionales. Fortalecer el Estado no es engordarlo artificialmente.

Realmente, si las partidas sanitarias y de servicios sociales no se podrán tocar y, es más, deberán verse incrementadas, por la gravedad del momento vivido y por un fortalecimiento del principio de precaución (hoy en día tan olvidado), habrá que hilar muy fino sobre qué ámbitos se producirá el ajuste. Y no iremos muy desviados si ponemos el foco en el gasto corriente, especialmente en los gastos de personal. Tal como se ha dicho, “la reducción en la masa salarial del sector público también tiene un efecto deprimente en la demanda agregada”, pero dicha caída puede compensarse con su traslado al sector privado, “conteniendo sus remuneraciones y aumentando así la rentabilidad y la inversión”. Aunque en España el empleo público es un “estabilizador” frente al brutal desempleo. Habrá que manejar muy finamente el  bisturí  para que esos ajustes se desplieguen efectivamente sobre las bolsas de ineficiencias, el tejido adiposo o aquellos empleos que no añadan valor añadido. No hay que ser ingenuos, la ortodoxia presupuestaria es bastante soez en sus planteamientos de ajuste, al menos en España, pues reduce o congela indiscriminadamente las retribuciones e impone tasas drásticas de reposición que nada ahorran realmente, puesto que el empleo tiende a transformarse en interino o temporal. Se debilita; así, la función pública, la envejece, la convierte en una institución inadaptada e impide atraer el talento. Y “atraer a personas cualificadas es esencial para que un Gobierno funcione bien” (Buena economía para tiempos difíciles, Taurus, 2020). Un diagnóstico muy conocido. Salvo que la cordura se imponga, eso es lo que vendrá. Pero depende cómo se haga ese proceso de ajuste, podrá acelerar una tendencia imparable, también en el sector público, a la automatización de muchas tareas (esto es, la sustitución de personas por máquinas) o a la externalización de determinadas actividades (esperemos que las superfluas y no las críticas).

Siempre cabe también reducir drásticamente las inversiones, pero entonces el motor de la economía sufrirá más aún. Los autores citados la prefieren, incluso, antes que recurrir a bajadas de impuestos, que son propuestas más depresoras. Y ello además teniendo en cuenta que será un ajuste duro y largo, pues en este caso –como también señalan- cuando “un plan (es) más persistente en el tiempo tiene un impacto más drástico para bien o para mal”. El bien lo sitúan empíricamente en el ajuste de gasto público; el mal, en la subida de impuestos. Como bien concluyen, “la recomendación es clara: rebajar el gasto, en vez de subir los impuestos contribuye decisivamente a romper la espiral de una crisis fiscal y revertir la situación de forma satisfactoria”.

Uno de los capítulos finales trata de un tema también recurrente en nuestro ámbito político: “La sabiduría popular sostiene que tomar medidas de ajuste es algo así como un suicidio político”. Poco más o menos que prepararse para la muerte súbita en política. También introducen el factor de si la gestión del plan de ajuste la lleva a cabo un gobierno de coalición, y si este está o no cohesionado. Su conclusión, basada en análisis empíricos, no va por esa línea: “Nuestros cálculos sugieren que no se puede afirmar que las consolidaciones supongan un ‘suicidio político’, ni mucho menos”. Aunque es cierto, y este es un dato nada menor en nuestro actual contexto político, lo siguiente: “La probabilidad de salir reelegido es mucho mayor si la austeridad se toma con más margen hasta las siguientes elecciones (lo ideal sería una distancia de al menos tres años)”. Asimismo, ponen de relieve otro punto nuclear: “La composición interna de las estructuras públicas (reparto de carteras) es más determinante de lo que podría parecer. Si el jefe de gobierno o el ministro de Hacienda tienen más poder, entonces las resistencias ante los ajustes serán menores”. Un liderazgo aceptado socialmente hace más fácil esa reelección. Las sociedades polarizadas y fracturadas políticamente complican la gestión de cualquier ajuste. Pero también añaden: “Las consolidaciones fiscales son más lentas cuando los gobiernos están conformados por una coalición de varios partidos”.

En cualquier caso, cabe concluir que habrá ajuste y, además, muy duro. Pero tendrá que ser de factura muy distinta al anterior de 2010, donde los errores fueron estrepitosos. Hará falta, sin duda, echar mano de la calculadora; pero también de la empatía política y social. Y no es fácil, “puesto que el PIB solo valora las cosas que tienen un precio y se pueden vender” (Adhijit Banerjee y Esther Duflo). Y esta crisis ha mostrado algo más, mucho más duro, también más humano. La Agenda 2030 y sobre todo el tercer mundo padecerá lo suyo. España, en otra dimensión y “amparada” por la Unión Europea (no lo olvidemos), también. Pero, en este complejo escenario, no se puede tolerar ni un día más que nos invoquen las seculares ineficiencias de nuestro sistema público y, cuando se salga del shock, nuestra falta de disciplina fiscal. El problema es que si esto no comenzamos a resolverlo nosotros, con un realista plan de reequilibrio, así como con reformas estructurales serias y bien planificadas, también del sector público, nos vendrán impuestas desde el exterior (Europa y FMI). Y, en ese caso, demostraremos una vez más la impotencia que este país tiene para resolver sus propios problemas.

LA TRASTIENDA DEL TELETRABAJO

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“La ley de hierro de la globalización y de la automatización es que el proceso significa cambio, y cambio significa dolor”

(Richard Baldwin, La convulsión globótica. Globalización robótica y el futuro del trabajo, 2020, p. 295)

Durante la crisis del COVID-19 se está repitiendo hasta la saciedad la manida expresión de que “el teletrabajo ha venido para quedarse”. Si esto fuera cierto, pasaremos de tener un porcentaje irrisorio de teletrabajo a una realidad que representará, al menos por ahora, la solución mágica a nuestros actuales problemas de reducir la movilidad y evitar posibles contagios. La evolución del pandemia, entre otros factores, marcará el ritmo del problema. Lo cierto es que, haciendo de la necesidad virtud, las organizaciones privadas y públicas se han enfrascado en soluciones de urgencia (como diría María Dapena, kits de supervivencia) para dar respuesta a unas circunstancias hasta entonces desconocidas. El retraso en la implantación del teletrabajo en España, así como sus debilidades en la aplicación al ámbito público, ya las pusimos de relieve en una entrada  conjunta con Mikel Gorriti publicada hace más de una semana. Allí cabe remitirse.

En cualquier caso, los medios de comunicación anuncian un día sí y otro también que empresas, tanto tecnológicas como de servicios, derivado del complejo contexto COVID-19, están haciendo una apuesta decidida por el trabajo a domicilio. Sin duda, ello ahorra costes, es medioambientalmente más sostenible, evita desplazamientos y contagios, puede servir (con sus limitaciones) para conciliar y, si está bien planificado, cabe incluso que mejore la productividad, dependiendo obviamente los empleos y tareas sobre las que se proyecte, así como siempre que se ejerzan correctamente las funciones de dirección, seguimiento y evaluación, así como el derecho a la desconexión digital. Lo que no siempre sucede.

En esta entrada pretendo plantear otra cara del problema que, salvo error u omisión por mi parte, no he visto reflejada con la intensidad debida últimamente. Me refiero a la hipótesis o mejor dicho intuición (voy a formularlo así) de que el teletrabajo, como consecuencia de su generalización y de la revolución tecnológica en marcha, puede llegar a ser la antesala de la externalización o, en su caso, de la mutación del trabajo por cuenta ajena en trabajo autónomo. Algo que ya se barruntaba, pero que se puede acelerar en los próximos meses y años, como consecuencia de este largo período de interrupción o atenuación de la actividad física presencial en el centro de trabajo. Y, por tanto, en este entusiasmo colectivo (no siempre compartido) por esta idea-fuerza (trabajar desde el domicilio), se puede estar incubando algo que, hasta ahora, no se visualiza: ¿Y si todo ello fuera el primer paso para que de forma lenta y silente el trabajo por cuenta ajena derivará en una eclosión o multiplicación del “trabajo por cuenta propia” o del trabajo autónomo (propio o «falso», según los casos)?

La cuestión no es nueva ni mucho menos.  Hace ya algunos años que la doctrina laboralista viene poniendo el foco en este importante tema. Entre otras muchas contribuciones traigo aquí dos a colación: la del profesor Jesús Mercader (El futuro del trabajo en la era de la digitalización y la robótica, 2017) o las reiteradas aportaciones de la profesora María Luz Rodríguez, que se cierran con el libro de recientísima publicación Humanos y robots. Empleo y condiciones de trabajo en la era tecnológica (que aún no he tenido la oportunidad de adquirir desde “la periferia donostiarra”), y que espero reseñar cuando tenga la oportunidad de leerlo. Hay, en todo casos, muchísimos e interesantes ensayos que, desde una óptica más general, abordan esta cuestión, algunos de ellos reseñados en este blog al tratar la revolución tecnológica y el empleo. Citarlos ahora sería excesivo. La transformación radical del trabajo como consecuencia de la revolución tecnológica está larvada hace tiempo, lo que cabe preguntarse es si se va a disparar a partir de ahora como consecuencia de esta decisión derivada de las circunstancias como ha sido la de teletrabajar de forma generalizada.

El trabajo a distancia es una modalidad contextual de la actividad profesional, pero en sí misma tiene importantes efectos, particularmente en la actividad burocrática, pues implica la relativización cuando no la desaparición o reformulación de la oficina como centro de trabajo al que hay que acudir y permanecer en él un horario determinado. Todavía hoy el reloj industrial (o la presencia, como bien me anotó Fernando Toña) sigue marcando la hora de las retribuciones, más en el sector público. Aunque en este panorama complejo el trabajo híbrido se impone, como ya expuse en su día.

Lo que sí parece evidente es que los costes empresariales del teletrabajo serán menores siempre que su diseño y ejecución sea eficiente, pero también lo es que una vez lejos físicamente del centro de trabajo y del entorno organizativo en el que las decisiones se cuecen y adoptan, sobre todo si esa ausencia es continua o constante (y no intermitente), puede resultar relativamente fácil que tales personas y las tareas que realizan, salvo que sean de elevada importancia, valor y calidad para la organización, pasen gradualmente al olvido o sencillamente a considerarse como prescindibles o fácilmente sustituibles. También puede darse el caso de que esa realidad fáctica continuada llegue a convencer a la propia organización de que una mera externalización de servicios cumple el mismo papel e incluso mejora los resultados de la gestión, cuando no implica ahorros importantes de gasto público si lo aplicamos a la Administración.

Así las cosas, ese entusiasmo colectivo por el teletrabajo en el sector público (también en el privado), con fuerte arraigo sindical por cierto, quizás convenga templarlo, puesto que en tal modalidad contextual de prestación de servicios están ocultos algunos posibles peajes. Me referiré a alguno de ellos. Tengo la sospecha de que un teletrabajo continuado en condiciones determinadas puede ser la antesala de dos decisiones organizativas importantes del sector público que, conforme la crisis económico-financiera avance, irán tomando cuerpo: 1) La amortización de determinados puestos de trabajo que desarrollan actividades profesionales permanentes en situación de teletrabajo, una vez que sus titulares se jubilen (especialmente, puestos de trabajo ocupados por personas que en estos momentos tienen más de sesenta años de edad y que están apartados del trabajo presencial por ser colectivos de riesgo); y 2) La externalización de algunos servicios prestados por teletrabajo y de aquellos otros que, dado el contexto de contingencia y el rígido marco normativo presupuestario, se necesitarán cubrir por el sector público (perfiles tecnológicos, analistas de datos, estadísticos, matemáticos y otros profesionales altamente cualificados, aunque no solo).  El contexto manda, cuando no obliga.

Ya nos hemos referido en otras entradas a la evidente anomia normativa que el teletrabajo presenta en la Administración Pública. Hasta ahora, en el marco de la crisis, solo se han adoptado medidas de fomento (Concepción Campos Acuña). Allí donde había regulaciones, estaban pensadas para atender una realidad anecdótica y en todo caso parcial. Algo que también ha sucedido en otros países de nuestro entorno, que se han visto obligados a modificar rápidamente la normativa que regulaba esta modalidad de prestación en la función pública (por ejemplo en Francia: Decreto 2020-524 de 5 de mayo). Entre nosotros las normativas generales de teletrabajo, donde las hay, están la mayor parte desfasadas ante la complejidad del momento actual, habiendo sido sustituidas por resoluciones o acuerdos. Aunque algo se ha pretendido regular concertadamente con prisas; y estas no son buenas consejeras. La anomia normativa tiene ventajas (por la flexibilidad que permite, aunque también provoca desorden), pero presenta asimismo muchos inconvenientes.

Tal como señalaba, la convergencia entre la necesidad de trabajar a distancia como consecuencia de la pandemia y la monumental crisis económico-financiera en la que ya estamos inmersos (que se agravará con una profundidad desconocida en los próximos meses y años), puede producir una enorme paradoja. La aplicación de las reglas de ortodoxia presupuestaria que más temprano o más tarde se impondrán a todas las administraciones públicas (sea con rescate duro o menos duro), tales como la congelación de las ofertas de empleo público y asimismo la necesidad de amortizar vacantes para liberar recursos públicos (que se concretarán en la imposibilidad de convocar procesos selectivos que atraigan talento nuevo), unido a las necesidades imperiosas de captar perfiles de servicios tecnológicos que necesitan imperiosamente las organizaciones públicas para no perder el tren (que ya están a punto de hacerlo) de los procesos de digitalización, automatización e inteligencia artificial, pueden generar una “nueva realidad envenenada” que ofrezca a los decisores públicos una sola salida (o, peor aún, una salida fácil): por un lado, ante el inmenso número de jubilaciones que se producirán en los próximos años, la tentación de la ortodoxia presupuestaria será muy obvia: la amortización de (buena parte de) las vacantes que en determinados ámbitos profesionales (burocráticos, principalmente) se vayan produciendo en el sector público, no reconvirtiéndolas en otras plazas necesarias, sino amortizando el gasto del capítulo I, y en paralelo utilizar esos recursos públicos para otras finalidades (arruinando así la correcta estrategia que Mikel Gorriti diseñó como planificación estratégica de vacantes); por otro, ante la imperiosa necesidad que tendrá la Administración de cubrir determinadas actividades profesionales, se tendrá la inevitable tentación de acudir (dado el carácter expeditivo y las constricciones existentes) al expediente de externalización o contratación de tales servicios con quienes, desde su propio domicilio o en microempresas (por ejemplo, startups u otras modalidades) puedan desarrollar esas u otras actividades profesionales también para el propio sector público. Tendencia que se impondrá, si nadie lo remedia. Es muy difícil poner puertas al mar, menos aún cuando este embravece.

En verdad son dos meras hipótesis. Y con ese carácter las formulo. Cuanto más tiempo esté esa figura del teletrabajo ausente de regulación en el sector público y menos orden impere en su aplicación efectiva (por mucho voluntarismo y autocomplacencia que se ponga en el empeño), más terreno abonado existirá para que emerja con fuerza, por necesidades obvias de la fortísima contención fiscal que vendrá en los próximos años, una amortización en masa de plazas vacantes por las innumerables jubilaciones que se producirán y una liberación, por consiguiente, de recursos presupuestarios para dedicarlos a otros requerimientos más urgentes. Que nadie se llame a engaño: las necesidades imperiosas de la Administración Pública como consecuencia de la imparable revolución tecnológica deberán ser atendidas. El sector público se juega en ese reto su ser o no ser. Y el riesgo de la externalización a través de fórmulas de teletrabajo autónomo, microempresas o cualquier otra modalidad de contratación pública (que también se abrirá a modificaciones puntuales para atender esa nueva realidad), será posiblemente imparable, como ya lo es y será más aún en el sector privado. La parálisis y anomia reguladora de los poderes públicos en materia de teletrabajo puede traer consigo esta curiosa y no querida paradoja. Iremos viendo cómo evoluciona este problema, que hoy por hoy está durmiendo pacientemente en la oculta trastienda del teletrabajo.

EL VIEJO DILEMA: AJUSTES O REFORMAS

“Ajuste fiscal no equivale a reforma y, sin reforma, las medidas de ajuste, tienden a empeorar la calidad de la gestión pública”

(Koldo Echebarría, “Crisis fiscal y empleo público en España: algunos datos para la reflexión”, Revista Aragonesa de Administración Pública número monográfico XIII, p. 63).

El frenesí normativo, una vez más, se ha apoderado del BOE. No hay día que no aparezcan nuevas medidas normativas. Y la producción de decretos-leyes ya está en los dos dígitos desde el pasado domingo. La máquina de producir “leyes” y “reglamentos” se acelera. Sin embargo, en esta borrachera normativa falta por llegar la resaca “pública”: un paquete de medidas que afronte lo que ya aflora sin pudor en la inquietud social y nadie responde. ¿Seguirá el Gobierno sin adoptar ni una sola medida que suponga afectación retributiva a quienes perciben todos los meses sus salarios de las instituciones del sector público?, ¿podrá mantener el Gobierno esa política de esconder el bulto durante mucho tiempo más?; ¿se mantendrán igual las pensiones más altas? Preguntas que habrán de recibir algún día las correspondientes respuestas, también gubernamentales.

Es obvio que el cierre de actividades está comportando el empobrecimiento de amplios colectivos de la población, y las consecuencias mediatas serán aún peores. Las arcas públicas se van a quedar sin recursos en muy poco tiempo. La caída de ingresos fiscales se augura excepcional, como la crisis de la que nace. Pero, mientras tanto, se mantienen más que activos los servicios públicos esenciales, a medio gas o parados los no esenciales, se siguen abonando sus nóminas mensuales, como no puede ser de otro modo, a decenas de miles de personas que viven de la actividad política y de sus aledaños (representantes, cargos públicos, cargos institucionales, cargos ejecutivos, asesores, etc.), así como a millones (aproximadamente, tres) de empleados públicos de toda condición (burócratas, profesores, sanitarios, policías, personal del sector público empresarial, etc.). Esto es la normalidad, pero la situación no lo es. La Administración, mientras tanto, mirando para otro lado: el Ministerio de Política Territorial y Función Pública reconoce lo que ya sabíamos, los empleados públicos que estén en casa “cruzados de brazos” no tienen que recuperar los días, cobrarán todas las retribuciones íntegras como si hubiesen estado trabajando. El RDL 10/2020 sólo se aplica a “los trabajadores por cuenta ajena”, no a los funcionarios ni empleados públicos. No creo que se puedan justificar esas diferencias de trato en estos momentos, menos en motivos meramente formales (aplicación TREBEP).

No deja de ser paradójico que, mientras en el ámbito privado, por sólo poner algunos ejemplos, se habla de centenares de miles de expedientes (de momento, temporales) de regulación de empleo (que se transformarán pronto en millones de despidos), de bancarrota financiera de miles de empresas, de decenas o centenares de miles de autónomos que están arruinados o al borde la ruina, no haya existido hasta la fecha apenas ni una muestra de ejemplaridad solidaria por parte de las instituciones del sector público y de sus representantes, ni tampoco del sector público, rebajándose el sueldo o aportando parte del mismo a los colectivos más necesitados. Tampoco siquiera para hacer transferencias financieras y retribuir con un complemento transitorio a todos aquellos servidores públicos de sectores estratégicos que se están dejando la vida en este empeño, y merecen (piénsese en el personal sanitario), cuando menos, esa compensación tangible añadida a la emocional de todos los días.

El Gobierno, hasta ahora, no ha movido un dedo en esa dirección. Desconozco por qué. Quizás no quiere dar, por ahora, peores noticias. O tal vez está esperando a ver cómo van las negociaciones europeas. Los soñados “coronabonos” serían una excelente buena nueva para quienes nos gobiernan, sobre todo porque quedarían exentos de la condicionalidad que requieren otros sistemas de financiación, más ortodoxos (como el MEDE, del que no se quiere oír ni hablar). Podrían, así, seguir gastando alegremente en algunas de sus políticas populistas, mantener unas estructuras políticas y burocráticas elefantiásicas teñidas de clientelismo, continuar con los miles de chiringuitos que pueblan un sector público que se asemeja en ocasiones a la cueva de Alí Babá, así como continuar alimentando la ineficacia e ineficiencia que nos corroe, y dejar para mejor momento (esto es, para nunca) las profundas e inaplazables reformas estructurales que el país necesita (sistema de pensiones, rediseño institucional, revolución digital y tecnológica, administración pública, sistema judicial, sistema educativo y de salud, empleo público, nuevo régimen climático, etc.).

Con toda franqueza, pero también con toda crudeza y con todo dolor (por nuestra impotencia), lo peor que nos puede pasar es que, frente al imparable endeudamiento y empobrecimiento del país, que ya nadie puede ocultar, nos presten decenas o centenares de miles de millones de euros sin ningún tipo de condicionalidad. Eso podrá resolver alguna inmediatez y sobre todo aliviar al Gobierno, tal vez paliar instantáneamente los efectos duros de la crisis, pero nos conducirá inexorablemente, si no se hacen reformas profundas, a un escenario todavía más atroz a medio/largo plazo. Si se quieren dar señales efectivas de responsabilidad fiscal, y que nos tomen en serio en Europa, hay que emprender decididamente la senda de las reformas. No se puede malgastar ni un euro público a partir de ahora. Es una cuestión no sólo de responsabilidad, sino existencial. La corrupción, en todas sus variantes, debe perseguirse radicalmente. La integridad pública y la transparencia incrementarse. La rendición de cuentas ser efectiva, y no cosmética.

El problema es que vuelvan las viejas recetas. Y el problema reside también en que no se ha aprendido nada de la larga y dolorosa crisis pasada. Durante y desde la última y durísima crisis, no he hemos hecho acopio, sino dispendio. El déficit público en 2019 vuelve a desbocarse (2,7 % del PIB). Y de la deuda pública, ni hablemos. Los tres dígitos los pasaremos pronto (si no están ya superados: algunos ya hablan de que alcanzaremos el 120 % del PIB), endosando a las generaciones futuras (¿son conscientes?) un país mucho más pobre y con menor futuro. Ya lo decía Peter Drucker, lo peor que se puede hacer es que las pretendida “soluciones” de hoy, se transformen en los problemas del mañana. Así seguimos, trampeando constantemente. Con alegría y sin responsabilidad. Huyendo hacia ninguna parte. Mirando el corto plazo de esta política amnésica, que ha olvidado completamente la visión estratégica (Innerarity) y se mueve en el regate corto y sectario.

Y mucho me temo que las viejas recetas volverán. Intuyo que los países (ricos) del norte de Europa (salvo que la catástrofe del COVID-2019 se generalice) querrán aplicar condicionalidades dolorosas para cualquier préstamo. Habrá que negociar muy duro, y no será nada fácil. La brutal caída del turismo (entre otros muchos sectores afectados: construcción, transportes, servicios, etc.) va dejar a la economía española (y a las arcas públicas) temblando.

Si detenemos la mirada en el sector público, el escenario peor no será solo la reducción salarial (que cabe dar por descontada), que debiera ser escalonada y proporcional (dejando incluso fuera, en un primer estadio, al personal de servicios esenciales, que bastante tiene con su excepcional compromiso público), lo más preocupante es que luego vengan las recetas de siempre que nada arreglan. La maldita y disfuncional tasa de reposición de efectivos y otros remedios de ortodoxia presupuestaria retornarán de nuevo a escena (¿qué ahorro supone realmente en el ejercicio presupuestario?: ya se lo anticipo, pírrico o ninguno), con sus letales consecuencias en materia de crecimiento inusitado de la temporalidad (¿más aún?), obviando la doctrina (que ya forma parte de “otra época”) de la reciente STJUE de 19 de marzo (que fue dictada sin tener en cuenta que las crisis económicas en España devastan las cuentas públicas y congelan las pruebas de acceso). Esas medidas comportarán, además, el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, lo que acarreará un empleo público más envejecido aún y menos adaptado a las exigencias de la inaplazable revolución tecnológica, amortizaciones masivas de vacantes por jubilaciones en masa, así como con la suspensión o modificación de acuerdos y convenios colectivos (cuando los indicadores económico-financieros de las entidades públicas se vean, que se verán, literalmente rotos), y afectación radical de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Los sindicatos del sector público protestarán con su voz falsamente enérgica y endogámica, pero viendo el escenario devastador que les rodea no creo que vayan mucho más lejos. No tienen autoridad moral.  Menos ahora. Ello son parte del problema, y no de la solución. Al menos, mientras no cambien radicalmente de estrategia.

Hace siete años, puede parecer una eternidad, Koldo Echebarría, actualmente Director General de ESADE, escribió un lúcido artículo al que conviene retornar en estos momentos, al menos a sus conclusiones recogidas en en las páginas 45 y 46. El dilema que entonces planteaba este autor se resolvió desgraciadamente mediante el peso dominante de los ajustes y el abandono real de la política de reformas. Si se continúa por esa senda, lo que se debería hacer tampoco se hará ahora, desgraciadamente, salvo que nos lo impongan. Parece que somos incapaces de llegar a pactos de Estado. Y, por tanto, mejor esperar (terrible escenario) a que nos pongan condiciones leoninas desde fuera, dada nuestra impotencia política populista (se mire donde se mire) para imponerlas. Una crisis es también, independientemente de su gravedad, como es en la que ya estamos inmersos, una ventana de oportunidad para llevar a cabo una política de reformas, en estos momentos más necesarias que nunca. Si ahora no se hacen reformas radicales, no se harán nunca. Lo peor que nos puede pasar es que, como se llevó a cabo durante la crisis que se inició en 2008-2010, sólo se hagan ajustes y ninguna reforma realmente seria; las escasas reformas que se adoptaron, entonces, no fueron estructurales, sino contingentes, marcadas por la necesidad de aflorar recursos públicos o racionalizar (esto es, reducir ad infinitum) el gasto público, más que ordenar el sector público. Pan para hoy y hambre para mañana. Se ha visto con los brutales recortes de la sanidad. Además, desde 2015 no se ha hecho reforma de ningún tipo, ni siquiera contingente. Han pasado cinco años y ahora nos miramos de nuevo en el espejo y observamos lo que nunca nos gusta ver: un país empobrecido y con muy escasa o nula (de momento) capacidad de pacto transversal y de reacción político-institucional.

¿Seremos esta vez capaces de hacerlo bien? Nunca mejor dicho, nos va la vida y el futuro en ello. Aprendamos algo de lo que no supimos hacer entonces. O, en su defecto, habrá que comenzar a pensar que las desgracias que nos están pasando obedecen en buena medida a nuestra estupidez política, pero también a nuestra estulticia, social y ciudadana. Me resisto a creer que ello sea así. Al menos por el vigor instantáneo y la solidaridad que la población está mostrando. ¿Estará a la altura la clase política de este monumental empeño? Pronto lo sabremos.

LA AGENDA 2030 DESPUÉS DE LA PANDEMIA: REDEFINIENDO ESTRATEGIAS

Nada será igual una vez superada la pandemia derivada del COVID-19. La emergencia sanitaria pasará, desgraciadamente con miles o decenas de miles de muertos. Y luego vendrá el calvario económico-financiero, ya iniciado en muchos casos, esperemos que sea temporal y no prolongue demasiado en el tiempo. Si todo va razonablemente bien, en un año o algo más se podrá comenzar a sacar la cabeza. Hay quien opina que incluso antes. Mejor aún. De los peores escenarios, ni hablemos, menos ahora.

Mientras tanto, hay muchísimas cuestiones que se encuentran en estado de hibernación. La situación de absoluta excepcionalidad que vivimos ha devorado la normalidad, hasta convertirla en una rareza ya olvidada. Los cuadros de ansiedad y el nerviosismo irán creciendo conforme el encierro consuma días o semanas del calendario. Intentamos normalizar lo que es excepcional. Y no es fácil. Tampoco en la vida de las organizaciones públicas, que -por mucho entusiasmo que pongan los profetas de la administración digital- sigue ofreciendo innumerables puntos negros. La gestión no está siendo precisamente el punto fuerte de esta crisis, teñida de improvisación. Y la voluntad, por muy firme que sea, no todo lo arregla. Hay que tener capacidad de previsión o anticipación de riesgos, planificación, inteligencia política y organizativa, así como fuertes facultades de ejecución, imprescindibles en escenarios de excepción. Más hacer y menos anunciar. Tiempo habrá de ocuparse de ello, cuando esta dramática crisis, no solo sanitaria, sino también ya humanitaria, comience su inevitable curva descendente y se tranquilice (aunque no se normalice) la situación.

En nueve días todo ha dado la vuelta. Ya nadie se acuerda de la Agenda 2030. El joven e incipiente Gobierno se ha encontrado en poco más de dos meses sumido en la mayor emergencia que ha podido conocer la inmensa mayoría de la ciudadanía en sus propias vidas. Su programa se ha quedado obsoleto e irrealizable. Sus generosas y fragmentadas estructuras, caducas e inservibles. Ningún responsable ministerial hará lo que anunció, si es que previó algo. Un Ministerio “sin brazos” ejecutivos se encarga, paradojas de la vida, de gestionar los aspectos más sensibles de la crisis inmediata, los que requerirían más capacidad operativa. Ni tiene costumbre, ni sabía cómo hacerlo. Lo intenta. Hace «lo que puede». No es fácil gobernar la excepción. Otros departamentos esperan su turno o ensayan vanamente cómo hacer algo que sea útil, mirándose de reojo. Demasiados timoneles para un barco en plena tempestad. Aunque al timonel sanitario (un ministerio hasta hace unas semanas “casi” decorativo) le ha tocado el papel más duro en el reparto. También han llegado las primeras medidas económicas de choque, y las primeras medidas sociales. Vendrán muchas más. Sólo es el principio.

¿Ha saltado la Agenda 2030 por los aires? Aunque a algunos sorprenda, mi tesis es que en ningún caso. La Agenda sigue viva. Y no queda otra opción que tenerla muy en cuenta, aunque el Gobierno esté salpicado de origen por un desorden de reparto de atribuciones en esta materia digno de ser resaltado. Sin embargo, la Agenda 2030 tendrá un protagonismo secundario o escasamente relevante en los próximos meses (no estamos ahora, por ejemplo, para prohibir desplazamientos en vehículos contaminantes y “meter” a los ciudadanos en transportes públicos atestados de potenciales virus), pero esa es una mirada de corto plazo sin tener en cuenta que si algo necesita este país a partir de que el cielo comience a escampar, es estrategia o, si se prefiere, mirada de luces largas.  Dejar el regate corto. Abandonar el sectarismo. Y remar todos a una. O, al menos, intentarlo. Siempre habrá quien lo haga en sentido inverso.

No cabe duda que los programas de gobierno aprobados por los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) han sido literalmente calcinados por el COVID-2019. Al menos durante los ejercicios presupuestarios de 2020 y 2021 (si es que, en un inexcusable ejercicio de responsabilidad colectiva, se llegaran a aprobar unos imprescindibles Presupuestos Generales del Estado), la situación de emergencia sanitaria se vestirá con los ropajes de emergencia económico-financiera y social. Tampoco me cabe ninguna duda que la Agenda 2030 deberá redefinirse transitoriamente en sus prioridades y metas inmediatas. Y profundamente.

No pretendo en esta breve entrada indicar en qué sectores o ámbitos habrá que priorizar. Lo he hecho en otro lugar, un trabajo pendiente de difusión. Pero no se puede obviar que ese nuevo contrato social que implicaban los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, deberá ajustarse, al menos durante un período, al contexto derivado de esta crisis que se está incubando. La lucha contra la pobreza vuelve a primera línea, como asimismo la protección de la salud y la ansiada conquista del bienestar, del trabajo “decente” y del desarrollo económico, ahora parado en seco y con marcha atrás. No deja de ser una paradoja que, en esta emergencia sanitaria, muchos de quienes nos permiten subsistir sean personas que trabajan en empleos precarios y mal retribuidos, mientras otros con trabajo estable y razonablemente o bien retribuido se protegen en sus domicilios. En fin, la reducción de la desigualdad será un ODS importante también en este período. Pero, todos lo son. El problema es que algunos de tales objetivos dormirán un tiempo. Ya habrá tiempo de reanimarlos. Ahora toca lo inmediato.

Si alguna utilidad tiene la Agenda 2030 es que debería hacer pensar estratégicamente a la política y a las administraciones públicas, superando esa visión de corto plazo que ahoga las agendas políticas, directivas y burocráticas: saltar el muro de la legislatura y mirar más allá es lo que nos permite la Agenda.  Algo imprescindible, pero apenas practicado. Y tiene un gran valor, que no se debe perder.

Y, como vengo insistiendo en este Blog, nada de la Agenda 2030 se conseguirá realmente sin una inversión firme y decidida (política, normativa, ejecutiva y social) en la construcción de un sistema de Gobernanza Pública efectivo y eficiente (ODS 16). Si algo nos está enseñando dramáticamente esta crisis triangular (sanitaria-económica-social), aunque aún sea pronto para advertirlo, es que el sistema institucional y de gestión tiene un enorme recorrido de mejora. En lo que afecta en estos momentos a algunas de las dimensiones de la Gobernanza Pública, la situación está ofreciendo unos flancos de debilidad incontestables para detener este desastre humanitario que se está gestando en nuestro país. Por ejemplo, en ámbitos tales como: integridad pública y ejemplaridad, ética del cuidado, transparencia efectiva, administración digital, gobernanza interna o gestión eficiente de las organizaciones públicas, así como de una correcta dirección, gestión y reasignación o movilización de recursos humanos del sector público, o (la ya más que visible) carencia de perfiles estadísticos, informáticos, ingenieros de datos y matemáticos en las Administraciones Públicas. No es ninguna casualidad que sean precisamente Italia y España, con sus enormes debilidades político-institucionales y administrativas (por no hablar de las financieras), los países europeos dónde, por ahora, se está cebando más la destrucción del virus.

Invertir en un modelo de fortalecimiento institucional en sus múltiples facetas o dimensiones (especialmente, en lo que afecta a reforzar las capacidades institucionales y organizativas, la anticipación y prevención de riesgos, la gestión eficiente, la administración digital, los datos abiertos y la protección de datos, así como corregir la política errática e inútil de gestión de recursos humanos en el sector público, etc.), comienza a ser un reto inaplazable.  También el liderazgo contextual es eso. Liderar ese cambio.

No se saldrá adecuadamente de esta tremenda crisis sin un proceso de transformación radical de nuestro sector público. Ya no valen medias tintas. Ni miradas autocomplacientes. Reinventar el sector público será imprescindible, tras la ola de devastación que ya está destrozando sus frágiles cimientos. Quien no lo vea, es que está ciego. O sencillamente que vive en su cápsula ideológica o en su zona política de confort, fuera del mundo real. El gran problema al que nos deberemos enfrentar es que esa política de vieja factura o esa Administración destartalada e ineficiente pretendan seguir funcionando en un futuro inmediato como si nada hubiese pasado. Y está pasando mucho. Más lo que hoy en día se puede ver “desde casa”. Mucho más.

PRESUPUESTOS 2018: TASAS “ADICIONALES” EN EL EMPLEO PÚBLICO Y OTRAS LINDEZAS

 

 

PRESUPUESTOS 2018-2

 

Esta entrada tiene como objeto hacer un breve comentario sobre algunas de las novedades que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 contiene en materia de personal, especialmente en lo que afecta a la multiplicación de las tasas adicionales de reposición en el empleo público que terminan por borrar la regla y entronizan la excepción.

Bien es cierto que, en este volcán en erupción permanente en el que (mal) vive la política española (y sobre todo la sufrida ciudadanía), nadie a ciencia cierta puede decir que la LPGE-2018 se aprobará finalmente, aunque boletos tiene. Pero mejor dejar los enredos políticos para quienes los excitan o promueven y centrar la atención en una (posible) futura Ley que tiene una importancia nada desdeñable, sobre todo en unas Cortes Generales de encefalograma plano, donde el verbo legislar (una de las esencias de su función) no se conjuga apenas.

Si la LPGE-2017 abría el melón de una larguísima etapa de brutal (e irresponsable) congelación de ofertas de empleo público y marcaba el inicio de un deshielo, la LPGE de 2018 confirma esa tendencia e inclusive la incrementa de forma notable, aunque el proyecto de Ley sigue encadenado a esa institución perversamente inútil que es “la tasa de reposición” de efectivos, cuyos efectos han sido devastadores para las plantillas del sector público. Tras años de cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, viene una gradual apertura, cada vez más firme, pero aún timorata en muchos aspectos. Ejemplo de esto último son algunas tasas “adicionales” de porcentajes ínfimos (5, 8, 10 o 15 por ciento, según los casos) que pretenden taponar ingenuamente la sangría del envejecimiento de plantillas o de la asunción de nuevas funciones por el sector público: ¿cómo se adaptará la Administración Pública a la revolución tecnológica si continúa entendiendo el empleo público bajo estándares sectoriales periclitados?

No es mi intención hablar de esos temas, solo pretendo dar noticia, además telegráfica, de algunas novedades que el proyecto de LPGE-2018 contiene, con particular incidencia en la multiplicación de las tasas “adicionales”, que es tanto como decir que la excepción finalmente se hizo regla. A saber:

Lo primero es lo primero: tener saneadas las cuentas. Si su Administración las tiene (cumple, por tanto, los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto), puede cubrir todas las vacantes que tenga y además, adicionalmente un 8 por ciento más destinado “a aquellos ámbitos o sectores que requieran un refuerzo de efectivos”. Pone el proyecto algunos ejemplos, pero se queda en eso. Mano ancha, aunque de ese porcentaje solo se podrán beneficiar Administraciones Públicas con alto número de personal o mayor número de vacantes en el ejercicio presupuestario anterior.

Si además es Administración Local (también grande, se presume) y ha hecho los deberes financieros (amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre de 2017), tendrá premio adicional de dos puntos porcentuales: hasta el 10 por ciento. Enhorabuena si lo puede disfrutar, aunque sean migajas.

Pero si su Administración Pública es remolona en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto, la LPGE-2018 (es decir, el Ministerio del ramo), le tira de las orejas y le castiga con quedarse en la tasa “sectorial” del 100 por ciento que ya se impuso en la LPGE-2017. Y en los sectores que allí no estén, solo podrá cubrir el 75 por ciento de las vacantes, tasa general que ya no es tal.

Si bien el Ministerio de Hacienda, una de cal y otra de arena, es magnánimo (aunque muy descuidado a la hora de numerar los reenvíos) y, aunque su Administración sea incumplidora le regala otra tasa adicional (la tercera) del 5 por ciento que se suma a ese 75 por ciento para sectores o ámbitos que requieran refuerzos (y vuelve a enumerar las mismas circunstancias, “entre otras”: nuevos servicios, actividad estacional o alto volumen de jubilaciones). Pura calderilla. Mejor hubiese sido poner el 80 por ciento y dejarse de rodeos.

Por si ello fuera poco, aparece en escena la cuarta tasa adicional dirigida también a los municipios, también del 5 por ciento (sigue la calderilla, a ver si así se hace montón). Esta vez solo para aquellos municipios que hayan incrementado población en el período 2013 a 2017 y, como consecuencia de ello, se hayan visto obligados a prestar un mayor número de servicios públicos en aplicación del artículo 26 LBRL.

Y ahora viene la sexta tasa adicional, que es “la buena”: la de estabilización, esperada “como agua de mayo” por la legión de interinos y temporales. Será aplicable para todas aquellas plazas estructurales ocupadas ininterrumpidamente en los tres últimos ejercicios presupuestarios (2015, 2016 y 2017) en determinados ámbitos o sectores. Pretende erradicar la temporalidad en el sector público y sigue la lógica de la anterior tasa adicional de estabilización plasmada en la LPGE-2017, pues se suma a ella incrementando otros sectores y colectivos sobre los que se puede desplegar, que son muy amplios en su interpretación y alcance (aunque alguna puerta se cierra para los profesores universitarios): personal de los servicios de administración y servicios generales, de investigación, de salud pública e inspección médica, así como otros “servicios públicos” (ámbito amplio donde los haya). Pues ahí es nada. Vienen años (2018-2020) de ofertas públicas densas y de pruebas selectivas escalonadas o no, en función de lo que se acuerde con los sindicatos. No obstante, el ambicioso (sindicalmente hablando) II Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y de Condiciones de Trabajo ha perdido pelos o mechas por el camino (por ejemplo, el reflejo en la Ley de la valoración de los servicios prestados en la fase de concurso como premisa preceptiva), pero apenas algunos. Lo esencial sobrevive.

La séptima tasa adicional es la que respecta a las fuerzas y cuerpos de seguridad, así como a las policías autonómicas y locales, que alcanza a un 115 por ciento. Una vez más, las estructuras policiales más numerosas tendrán más campo de juego.

Hay, asimismo, una oferta adicional y extraordinaria (los calificativos lo dicen todo) para funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional que puede alcanzar hasta un 30 por ciento de las plazas dotadas que esté vacantes. Viene, por tanto, una oferta generosa, que despertará sin duda innumerables vocaciones y apetitos opositores. También hay otras tantas “tasas adicionales” en las disposiciones adicionales que se ocupan de la contratación de personal en empresas públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones y consorcios. Pero no les mareo más. Al lector no avezado esta lectura le habrá parecido tortuosa, pero peor sería que se adentrara en la letra de la Ley, siempre más indigesta.

Se puede afirmar, sin duda, que el proyecto de Ley de PGE para 2018 es el de la multiplicación de la tasa adicional para abrir excepciones a una regla que ya no aguanta más tiempo, lo cual es viva muestra de que esa herramienta es, como ya critiqué en su día (https://bit.ly/2GUhnf5), completamente inútil para contener el gasto público y lo que ha producido todos estos últimos años ha sido “pan (aparente) para hoy y hambre (evidente) para mañana”: el deplorable estado de las plantillas del sector público lo acredita. En fin, algún día alguien se caerá del guindo y reconocerá lo obvio.

También se recogen más novedades, que darán que hablar. Dejo de lado las retributivas. Solo cito dos: la regulación de la jornada laboral establecida (ya se pueden sentar antes de leer) en la Disposición final trigésima tercera, de modificación de la disposición adicional quincuagésima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016. Dicho en pocas palabras: no soy capaz de vislumbrar el coste en horas de negociación (y de dinero público) que va a tener mantener (formalmente) la jornada de 37,5 horas semanales y transformarla (por arte de magia), en la mayor parte de los casos, en 35 horas. Los prestidigitadores sindicales (auténticos artistas autodidactas) ya están practicando sus juegos de manos (hay precedentes sonados).

Y la segunda novedad es un tanto sorprendente: se elimina un párrafo de la alambicada disposición adicional vigésimo sexta de la LPGE-2107, aquel que decía: “Al personal referido en los apartados anteriores le serán de aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral”. En fin, a ver quién para lo imparable: quiera o no reconocerlo el legislador presupuestario, la sucesión de empresas es un resultado inevitable en tales procesos. Otra cosa es que pretenda con ello que no se transforme ese personal en laboral por tiempo indefinido y que se quede, así, anclado en tierra de nadie con ese horrible epíteto (con el permiso de mi buen colega Joan Mauri) de personal subrogado.

En fin, eso es todo. Si el carnaval político que tenemos montado no se ensaña con este proyecto de LPGE-2018, que todo puede pasar, ya tienen un anticipo de lo que viene. Años de “ofertas” y de “oposiciones”. También, si no se hacen las cosas bien, de innumerables impugnaciones. Vayan, por tanto, engrasando las máquinas de selección de empleados públicos, que algo me dice que están más bien adormecidas y, sobre todo, ancladas en tiempos pretéritos. Iremos viendo lo que sale finalmente de este juego de prestidigitación en materia de recursos humanos en el sector público. ¡Cuánto ingenio! Y cuánto mejor que lo utilizaran para otras cosas …

VISIÓN CRÍTICA DEL II ACUERDO PARA LA MEJORA DEL EMPLEO PÚBLICO

 


 ACUERDO

“Lo difícil, ¿sabe usted?, es ser moderado sin ser débil”

(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, pp. 122-123 y 127) 

 

El 9 de marzo pasado se suscribió el II Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y de condiciones de trabajo, que si sigue la lógica del anterior (el de 2017, atentamente estudiado por Javier Cuenca, RVOP núm. 12) servirá de “fuente de inspiración» al proyecto de Ley de Presupuestos Generales para 2018 que el Gobierno quiere introducir en las Cortes Generales antes de las próximas vacaciones de finales de marzo. Así, de paso, mete presión política al resto de grupos parlamentarios. Son, en efecto, casi tres millones de empleados dependientes del sector público, por tanto una auténtica legión de votos, más aún si se suman sus familias. A ver qué partido político muestra su enemiga a tal Acuerdo.

El oportunismo de la medida es evidente, pues se han juntado el hambre del Gobierno (ante su declive político en los sondeos) con las ganas de comer de los sindicatos, que una vez más (como tantas otras) se han puesto las botas ante la debilidad del empleador público. Cuestión de medida. Quién pague esto, cómo y cuándo, es otra cuestión. Lo cierto es que el Gobierno vende con este Acuerdo que la crisis ha terminado y que se inaugura la salida del túnel. Gracias a su gestión, se acabaron las penurias. Viene la alegría. Ahora toca repartir. Veremos si su optimismo es compartido por los mercados financieros. Más vale que no haya recaída alguna, pues los platos rotos se convertirían entonces en el destrozo de una auténtica vajilla nacional. Pero, en fin, todo se fía a que se apruebe la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y, tal como está el panorama, es mucho fiar. Pero es un elemento más de presión. Política de un Gobierno conservador que va de la mano del mundo sindical. Paradojas.

No es mi intención desgranar en este breve comentario lo que es un denso Acuerdo, plagado de matices y condicionantes, pero también de no pocas concesiones. El momento manda. Ha sido comentado con detalle en alguna otra entrada, por ejemplo la del Blog de José Ramón Chaves (https://delajusticia.com/2018/03/10/cara-y-cruz-del-acuerdo-2018-2020-sobre-empleados-publicos/). En todo caso, llama poderosamente la atención que el Gobierno negocie una serie de ámbitos de «mejora del empleo público» (digámoslo claro: de incrementos retributivos, incrementos de plantilla, estabilización del personal temporal y, entre otras, reducción de la jornada laboral), sin nada a cambio. Es cierto que, algunas medidas, se condicionan a la buena o mala gestión que cada nivel de gobierno haya llevado a cabo de los objetivos de déficit, deuda e, incluso, de la regla de gasto. Quien lo haya hecho mal políticamente, reduce el margen de «mejora» de ese empleo público. Más bien lo enquista. Política de empleo público vestida traje presupuestario. Marca Troika, sigue de moda.

Así, escandaliza que, ante tales concesiones, no se haya demandado ninguna contrapartida. Ni el cumplimiento de una serie de exigencias relacionadas con la productividad, tampoco la evaluación del desempeño o menos aún la acreditación de una mayor profesionalización o, sin ir más lejos, relacionar los incrementos de plantilla (apertura de la oferta de empleo público) con la inevitable y acelerada adaptación de los nuevos perfiles de puestos de trabajo a la Administración digital y a la revolución tecnológica con la robótica y la inteligencia artificial (formación para la adaptación o búsquese usted otro empleo), que están llamando a la puerta del sector público. Nada de esto existe ni se le espera, a ojos de estos negociadores que al parecer no quieren ver la evidencia. Un auténtico regalo. No le den más vueltas. El Gobierno, dada su precaria situación, lo necesitaba de forma urgente, más aún tras la revuelta de los pensionistas. Más les costará al Gobierno explicar cómo a unos se les da tanto (o se les «devuelve» por los “sacrificios realizados durante la crisis», según la filosofía del Acuerdo) y a otros se les niega el pan y la sal.  Lo que es obvio es que no hay para todos. Pero como el dicho afirma, «quien parte y reparte se lleva la mejor parte». No se podía poner también en pie de guerra a 3 millones de empleados, unos públicos y otros menos, una vez que los pensionistas habían desenterrado el hacha de guerra. Cuestión de tamaño y de impacto, me objetarán. Sin duda que pesa. Pero el peso es dispar y la capacidad de influencia también.

Los sindicalistas del sector público (una cosa son las personas y otra los sindicatos) han sacado, fruto de las condiciones del contexto político, un buen Acuerdo para los empleados públicos (y, en particular, para sus clientelas). Más discutible es que ese Acuerdo sea bueno para la institución de función pública o del empleo público o para la ciudadanía (que es quien paga). Pero eso a nadie importa, tampoco a quien gobierna, que mediante una jugada de ajedrez político pretende que este Acuerdo sea una de las palancas que active la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 y obtener de ese modo una «prórroga existencial de la Legislatura» que le permita esperar una mejora en los (hoy por hoy) negros pronósticos electorales. Veremos en qué queda. Y, si no, que se retraten los que no quieren pactar los presupuestos, al menos los “aliados” más cercanos y ahora competidores máximos.

Al margen del contexto político, hay un ejercicio de retórica barata en una de las ideas-fuerza que pretende justificar el Acuerdo, pues sin ningún rubor se afirma que «la mejora de las condiciones de trabajo (…) redundará de manera directa en un incremento de la calidad de la prestación de los servicios públicos que reciben la ciudadanía«. Sin duda el incremento retributivo propuesto abre un horizonte para que todos los empleados públicos se sientan moderadamente satisfechos y menos «quemados» de lo que siempre alegan estar, pero de ahí a que ello revierta en la mejora de la calidad de la prestación de los servicios públicos va un largo trecho. De momento, todo apunta a que se trabajarán menos horas, lo que exigirá crear más plantilla, pues las 37,5 horas semanales se considera una jornada «supletoria» siempre que se negocie otra inferior (algo que en todos los casos se hará), lo cual es como decir que se ha transformado en una medida superflua, salvo en aquellos supuestos en que las administraciones públicas no hayan cumplido en el ejercicio anterior los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El mal gobierno vuelve a revertir en peores condiciones de sus empleados públicos. Un chiste, vamos. Si cumples objetivos, trabajas menos horas; si no los cumples, a trabajar más. Pero eso nada tiene que ver con la productividad ni el desempeño. Tampoco con los empleados público. Solo con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Cosas distintas.

Los incremento retributivos en el empleo público se articulan a través de un marco plurianual que se extiende desde 2018 hasta 2020, con porcentajes anuales fijos y otros variables en función del crecimiento económico y de otros factores, pero incorporando incluso fondos adicionales de la masa salarial en función de determinados criterios, todos ellos dirigidos a pagar más a los empleados públicos sin apenas ninguna exigencia por ello (el total, así, puede superar con creces el 8 por ciento de incremento en tres años). La presión sindical será en estos casos la moneda corriente para «homogeneizar» (aunque se utiliza en el Acuerdo la expresión más suave de «homologar») los diferentes complementos de destino o específicos, cuando no productividades. El ansiado paraíso sindical del «igualitarismo absoluto» (pagar a todos igual hagan lo que hagan, trabajen bien, regular o mal, o no hagan nada) se vislumbra en el horizonte. Se toca con los dedos. Vayan preparándose los negociadores. Les viene una encima de pronóstico.

La tasa de reposición del empleo público también se pretende relajar mucho. En determinados casos puede ser incluso superior al 100 por ciento, lo que supondrá ir dotando plazas nuevas y necesarias en las Administraciones Públicas e ir atenuando gradualmente el envejecimiento de las plantillas, que será en los próximos años la moneda corriente. Hay mucha letra pequeña en este tema, que no puedo comentar ahora. Lean atentamente el Acuerdo, no tiene desperdicio. Está bien sin duda que se abran las ofertas de empleo público y que se vaya abandonando (hasta eliminarla) la maldita y disfuncional tasa de reposición. Pero no nos equivoquemos, la tasa ahí sigue, aunque descafeinada. El Ministerio de Hacienda (y su apéndice de Función Pública) continúa haciendo política de personal exclusivamente a través de los presupuestos, un pésimo instrumento para tales fines. Los sindicatos del sector público siguen anclados (al parecer toda su vida) en la política incremental (más retribuciones, más permisos, más empleados, menos jornada y menos obligaciones o responsabilidades). Y, en esas estamos, aquí nadie hace política de gestión de personas en el sector público. Eso son tonterías.  No se estila, era de la época del EBEP. Producto viejo o tiempo pasado de ensoñadores trasnochados. Ya vendrá más pronto que tarde la pesada factura. Trampear es muy fácil, resolver los auténticos problemas algo más complejo. A procrastinar, que tanto nos gusta. Vean cómo tenemos y el futuro que le espera al sistema de pensiones, pues algo parecido pasará con el empleo público dentro de 5 o 7 años, 10 como máximo. Al tiempo.

No basta con abrir la mano de la Oferta de Empleo Público. El problema reside en qué plazas querrán cubrir las Administraciones Públicas (¿técnicas o instrumentales?) y con qué exigencias. Los servicios de recursos humanos del sector público (menuda también la que se les viene encima), tras años de inactividad en el campo de la selección, están desempolvando los viejos y destartalados procedimientos selectivos, con sus absurdos temarios y la tradicional estructura de pruebas. Con eso poco se resolverá, si es que algo se consigue. El periclitado sistema de selección apenas nada predice. Casi puede ser mejor echar a cara y cruz. El talento joven dará la espalda (ya lo está dando) a la administración pública y está puede convertirse en un océano de mediocridad, como ya lo son algunas señaladas esferas o ámbitos del sector público. Y no digo nada más para no herir susceptibilidades, pero tiempo habrá para hablar de ello.

Sorprende que un Acuerdo sobre la Mejora del Empleo Público suscrito en 2018 no dedique ni una sola reflexión seria al contexto actual del empleo público y a sus retos de futuro, como tampoco se ponga de relieve la trascendencia del mérito, la captación del talento o la exigencia creciente de estándares elevados de profesionalidad, así como la medición de los resultados del trabajo profesional y la articulación de un sistema de carrera profesional que premie a los mejores. Estas calculadas omisiones nos dan una idea de dónde estamos: sumergidos en el barro o en las aguas estancadas de un empleo público que está, pero no progresa. Quieto, cuando su entorno se acelera. Como tantas estas cosas en este país, donde el reloj de la Historia se ha parado, justo cuando más necesario era que se adaptara a los nuevos tiempos. Solo interesan las «mejoras retributivas incrementales», la estabilización no del empleo temporal sino de los «empleados temporales» (cueste lo que cueste) y la reducción de jornada semanal. ¿Esos son exclusivamente los problemas del empleo público?

Vuelve así a llamar la atención un párrafo que los sindicalistas del sector público erre que erre lo incorporan en estos acuerdos, con la esperanza de que el legislador de Presupuestos “muerda el anzuelo” y lo traslade a la Ley. Una operación dudosamente constitucional (por ser suave en el juicio), ya que se dedica a preterir el principio de igualdad, mérito y capacidad, en el acceso a la función pública. Una vez más se recoge, como ya hiciera la LPGE 2017, que «la articulación de estos procesos selectivos (de estabilización del empleo temporal) será objeto de negociación colectiva» (hasta aquí ninguna novedad, salvo que de nuevo se ignora el artículo 37.2 TREBEP). Pero se vuelve a insistir en la siguiente idea, que no se incorporó cabalmente en los Presupuestos del ejercicio anterior: “(…) en cuyo marco podrá ser objeto de valoración en la fase de concurso, entre otros méritos, en su caso, el tiempo de servicios prestados en la Administración Pública«. Dicho en román paladino: aplantillar a todo el personal temporal por encima de cualquier otro candidato que venga “de fuera”. Se avecinan tiempos de impugnaciones múltiples de las convocatorias y procesos selectivos ante los (hasta ahora complacientes) tribunales de justicio. Hay mucho paro, precariedad y frío fuera de la Administración para que el ciudadano “externo” se chupe ingenuamente el dedo. También son titulares de derechos, y algunos fundamentales. Aunque con frecuencia se olvide.

Pero esta vez la cosa va más lejos. Esa tasa adicional de estabilización del empleo público se le dota de un carácter cuasi universal, por lo que, de aprobarse la Ley, el empleo temporal de carácter estructural desaparecerá (o, al menos, eso se pretende) de la faz de la tierra administrativa. Se estabilizarán plazas ahora estructurales y dentro de cinco años superfluas. Si bien la cosa no queda ahí, pues la estabilización también se extiende al sector público institucional, o si prefiere a la “Cueva de Alí Babá” de las empresas públicas y fundaciones, donde se podrán hacer así fijos a miles o decenas de miles de enchufados o afiliados políticos o sindicales que pululan por sus nóminas sin haber acreditado nada para ingresar allí. Nóminas, no se olvide, que paga el ciudadano. Cuando la necesidad aprieta, cuantas tonterías se hacen.

Con este panorama descrito, comprenderán que no me sume al entusiasmo que despiertan tales medidas recogidas en tan aireado Acuerdo. Sancionan y agravan un dualismo insostenible y cada vez más sangrante entre el mercado de trabajo público (con notables ventajas en condiciones de trabajo, no seré más explícito) y privado (marcado de precariedad y bajas retribuciones). Y lo pactado en el Acuerdo no es solo lo aquí explicado. Léanlo porque tiene más miga. Compárenlo con el sector privado. Pero sean conscientes de que la filosofía que anima todo “pacto” en el sector público es siempre la misma: engordar derechos, nunca responsabilidades. Que eso lo promuevan unos sindicalistas del sector público me dirán que está en su ADN (algo que en absoluto comparto, al menos no en lo que debería ser la posición institucional de los sindicatos en el sector público). Que lo sancione, en esos términos y sin nada a cambio, un Gobierno pretendidamente responsable, me parece algo más serio o más preocupante. Y no soy ningún ingenuo, pues esa es la forma de “hacer política” en este país llamado España: aplazar el pago de las facturas. Entre las (malas) conductas de unos y otros, la conclusión que extraigo es lapidaria: la función pública en España, así, nunca tendrá remedio. Salvo que la ciudadanía lo pare. Y me gustaría equivocarme, pero me temo que no. Son ya muchos años, tal vez demasiados, viendo lo mismo.

 

OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO, PRESUPUESTOS Y POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS

OPE

 

“El futuro tiene maneras de burlarse de los intransigentes que se aferran demasiado tiempo a las viejas creencias”

(Gary Hamel/Bill Breen, El futuro del Management, Paidós, 2008, p.145)

 

Como es sabido, cualquier convocatoria de plazas por parte de las Administraciones Públicas y sus organismos públicos requiere previamente de su inserción en la Oferta de Empleo Público. Y aquí entran en juego las limitaciones que al respecto establecen –en un marco de contención del gasto público- las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, ámbito en el que tanto la jurisprudencia constitucional como la del Tribunal Supremo es contundente al incluir esas facultades limitativas de las ofertas de empleo público dentro de las competencias estatales en relación con las bases y coordinación de la planificación general de la economía (artículo 149.1.13 CE) y de coordinación de las haciendas públicas (artículo 156 CE). El titulo competencial de función pública queda preterido. Y eso no es neutro.

En efecto, solo cabe traer a colación algunos pronunciamientos recientes del Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 82/2017, 193/2016, 179/2016 y 99/2016). Allí se recoge una reiterada doctrina que tiene como hilo conductor el que las leyes presupuestarias incluyen, en materia de gastos de personal, normas básicas que limitan, entre otras cosas, las Ofertas de Empleo Público, y que esa decisión tiene relación directa con los objetivos de política económica en cuanto está dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público como es el caso de los gastos de personal.

Por su parte, el Tribunal Supremo inicialmente sentó una doctrina fuerte (STS 25 septiembre 2010) por medio de la cual exigía –sin entrar en mayores matizaciones- la inclusión de las plazas vacantes cubiertas por interinos en la Oferta anual de Empleo Público en aplicación del EBEP (y, en ese caso, también de la Ley aragonesa de función pública). Pero esa doctrina se vio alterada por el contexto de crisis fiscal: en una reiterada jurisprudencia posterior (por todas, la reciente STS de 25 de septiembre de 2017) estableció que esa doctrina formulada en 2010 “no es aplicable (actualmente) pues se refería a un supuesto en el que no existía una prohibición o limitación del legislador sobre el número de plazas que se podían incluir en la oferta”.

Por tanto, en la Oferta de Empleo Público, según la doctrina del Tribunal Constitucional y del propio Tribunal Supremo, hay que diferenciar lo que es la aplicación normal de las reglas previstas por el legislador de empleo público (artículo 10.4 y 70 TREBEP), de lo que es el régimen excepcional como consecuencia de las medidas de contención del gasto público derivadas de la ley anual presupuestaria, al efecto de cumplir los objetivos de déficit y de deuda pública. Pero lo grave es que lo excepcional se ha normalizado y la regla se ha visto borrada.

Aparentemente el argumento de la jurisdicción constitucional y del Tribunal Supremo es sólido. Pero a poco que se indague se advierte cómo la construcción peca de formalista y sus consecuencias son letales para el empleo público como institución. En efecto, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que esas plazas que se pretendían ofertar (como así se planteó en diferentes recursos) estaban por lo común cubiertas por personal interino. Por tanto, ¿qué ahorros efectivos cuantificables o qué contención del gasto público se iba a producir en esos casos con su cobertura definitiva? Ahorro pírrico (aparte de aplazado), mientras que, por el contrario, se generaban incidentalmente secuelas enormes sobre la institución al congelar (o reducir a su máxima expresión) las ofertas de empleo público.

Transcurrido el tiempo, la situación objetivamente ha empeorado a partir de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (casos Porras/Martínez Andrés y Castrejana López), que emplazan a las Administraciones Públicas a indemnizar (con matices que tampoco ahora proceden) a aquel personal interino que no obtenga plaza en las correspondientes pruebas selectivas o cuya plaza sea amortizada. Pero esto es un hito (relativamente) reciente del que aún se “está haciendo la digestión” y veremos cómo queda finalmente, pues el vaivén de la jurisprudencia social y también de lo contencioso administrativo sobre estos temas es considerable, al margen de las constantes puntualizaciones que al respecto está haciendo día a día el Tribunal de Justicia (véase, al respecto, las Conclusiones del Abogado General en el caso “Vernaza Ayovi” que califica a los trabajadores indefinidos no fijos como “temporales”, contradiciendo así la doctrina de la Sala Social del TS recogida en su sentencia de 29 de marzo de 2017; un tema bien analizado por Ignasi Beltrán en su siempre recomendable Blog:http://ignasibeltran.com/).

Pero además se olvida que los impactos presupuestarios de esas medidas de congelación (relativa) de la oferta de empleo público a través de la tasa de reposición de efectivos no tienen ningún efecto en el ejercicio presupuestario en el cual se prevén. Su proyección presupuestaria siempre es normalmente escalonada por la gestión de las convocatorias y se despliega sobre varios ejercicios presupuestarios. Los impactos (si los hay) de gasto público se aplazan para otros ejercicios presupuestarios en los que la coyuntura financiera ha podido cambiar notablemente. Y ello da lugar a varias paradojas, de consecuencias nada menores.

La primera paradoja consiste en que ya la LPGE-2017 tuvo que aceptar la constatación de un fracaso y, siquiera sea de modo “excepcional”, recogió una denominada “tasa de estabilización del empleo temporal” aplicable a determinados sectores que se consideran “prioritarios” con un porcentaje del 90 por ciento de las vacantes estructurales de los tres ejercicios presupuestarios anteriores (artículo 19), lo cual es caer en la cuenta “a toro pasado” de que la tasa de reposición había producido –como efecto diferido- un estrangulamiento brutal del empleo público, y nos muestra que los costes ahorrados por ese proceso pésimamente diseñado no solo eran escasos, sino que las consecuencias o efectos producidos sobre las plantillas del empleo público y sobre la propia prestación de servicios públicos habían sido desastrosos. Lo mismo se hizo con la descongelación de la vía de consolidación del empleo público prevista en la disposición transitoria cuarta del TREBEP, tras años de bloqueo.

Si se pone en uno y otro lado de la balanza las ganancias y pérdidas que la congelación de la oferta (o las limitaciones en su formulación) a través de la tasa de reposición de efectivos ha producido en los últimos siete años, se concluirá fácilmente que las pérdidas, en términos de calidad de la institución de empleo público y de su eficacia, son inmensamente mayores que las pretendidas ganancias. Es lo que tiene encadenar la política de función pública a determinadas medidas presupuestarias de carácter contingente y de mirada corta, castrando su potencialidad y mutilando que las administraciones públicas puedan llevar a efecto realmente una gestión de personas en sus propias organizaciones. Alguien deberá reflexionar sobre los impactos (también de costes) y sobre los perversos efectos de la tasa de reposición de efectivos (figura anclada en la legislación presupuestaria) sobre la baja calidad del empleo público de este país. Los mismos resultados, respetando las potestades de autoorganización en políticas de personal, pueden alcanzarse con otros instrumentos presupuestarios (limitación de masa salarial, por ejemplo), sin tener que aplicar medidas presupuestarias tan burdas (desde la perspectiva de gestión de personas) como ahogar el relevo del talento, envejecer hasta el infinito las plantillas o multiplicar por miles la temporalidad.

En los próximos meses y años se comenzarán a pagar los platos rotos de esa política de austeridad pésimamente entendida. En efecto, la “prueba del nueve” consistirá en la puesta en marcha de procesos masivos de estabilización del empleo temporal (para los cuales las administraciones públicas no están preparadas), con un más que previsible desfallecimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, con formatos selectivos absolutamente desfasados en el planteamiento (con viejos temarios y pruebas convencionales que prácticamente nada acreditan), así como con una doble presión prácticamente inevitable: por un lado, los sindicatos del sector público empujarán para que se computen como méritos los años prestados en el ejercicio de tales funciones y “aplantillar” así a decenas o centenares de miles de interinos, con la hipotética afectación, en su caso, a los derechos constitucionales de centenares de miles o millones de ciudadanos que “competirán libremente” en tales procesos.

Pero la otra paradoja que conlleva hacer tarde y mal las cosas no es menor. Fruto de esa doctrina jurisprudencial citada del Tribunal de Justicia y fruto también de su aplicación (errática y todavía incierta en algunos casos: funcionarios interinos) por parte de los tribunales de justicia, la Administración Pública se encuentra ante el trágico dilema del “pierde-pierde”. Si hace bien las cosas y opta por procedimientos selectivos serios en los que primen los principios de mérito y capacidad, puede encontrarse con una legión de interinos “cesantes” (funcionarios, estatutarios y laborales) que, con toda probabilidad, deberá indemnizar al no haber superado las pruebas selectivas. Con lo cual la factura para los presupuestos públicos (léase para la ciudadanía) será elevadísima. Si, por el contrario, se inclina por hacer pruebas selectivas “de corto vuelo”, en las que se primen los servicios prestados (antigüedad) en el puesto de trabajo y se diseñen ejercicios bajando su nivel de exigencia, la reacción de la ciudadanía que participe (o que sufra colegiadamente) tales procesos selectivos puede ser intensa, al margen de la más que previsible judicialización de esas “soluciones de conveniencia”. Hoy en día los test de escrutinio de lo público, afortunadamente, no son los que existían hace veinte o treinta años, al menos en la opinión pública (otra cosa es en “el foro” o en otros ámbitos políticos o sindicales, siempre más estáticos y resistentes al cambio). Ni que decir tiene que lo razonable sería que las Administraciones Públicas se inclinaran por la primera opción, pero cabe subrayar que, como consecuencia de decisiones de política presupuestaria completamente inadecuadas y sancionadas por una interpretación jurisprudencial formalista, los costes económicos de esa solución, caso de adoptarse, serán elevados. Pero, si así se hiciera, al menos se salvaría la esencia, profesionalidad e imagen de la función pública como institución. Sin embargo, no hay que ser ingenuos, con toda probabilidad se impondrá la segunda alternativa (la solución blanda o “de arreglo pactado”, más aún si hay elecciones a la vista). Siempre se ha hecho así y así nos va.

En todo caso, en estos momentos convulsos que vivimos hay dudas más que razonables de que puedan aprobarse los Presupuestos Generales del Estado para 2018, pero si tal proyecto normativo se tramitara cabe subrayar que las bases del acuerdo inicial entre Gobierno y sindicatos iban en la dirección de abrir en canal los procesos de “estabilización” para todo el personal interino o eventual que ocupe actualmente plazas estructurales, sin vincular tales procesos ya a sectores prioritarios, sino con la finalidad de pasar (por enésima vez) la eterna página de la temporalidad del empleo público y estabilizar “a granel” a interinos y temporales, una lacra que, como han reconocido Miguel Sánchez Morón y Javier Cuenca Cervera, nos ha acompañado prácticamente desde la transición política hasta nuestros días. Y de la que, como todo apunta, no sabemos desprendernos.

En cualquier caso, esta línea de tendencia de abrir procesos de “estabilización en cadena” implica reconocer lo obvio: por un lado, la evidencia de que una (mala) política presupuestaria puede devorar literalmente la (buena) política de recursos humanos en el sector público (hasta hacerla imposible); y, por otro, el fracaso estrepitoso de la aplicación de la figura de la tasa de reposición y la multiplicación de un problema congénito de la Administración española: la inexistencia de una previsión racional de efectivos o de necesidades, por ausencia o, mejor dicho, por práctico desuso de los instrumentos de planificación de recursos humanos, así como por la imposibilidad también existencial al parecer de aplicar políticas de selección de empleados públicos que premien el mérito y el talento. El dilema es muy obvio y tal vez muy crudo: construir un empleo público de calidad profesional al servicio de la ciudadanía o ahogar la institución función pública en la mediocridad durante las próximas décadas. Y ello, pese a lecturas sesgadas que se quieran hacer, no tiene por qué perjudicar a ningún interino, siempre que acredite que cumple tales exigencias de mérito y capacidad, que son troncales en una institución cuya primera nota existencial es la de garantizar la profesionalidad de los empleados públicos para prestar un mejor servicio de la ciudadanía.

 

Leyes anuales de presupuestos generales del Estado y planificación de recursos humanos por las Administraciones locales (I)

 

Escribir sobre estas cosas cuando estamos sumergidos en una crisis político-constitucional de una gravedad desconocida en los últimos cuarenta años, nunca es fácil. Pero la vida continúa. Y hemos de dar respuesta también a los problemas reales o cotidianos (no solo a los existenciales) que planean sobre nuestro sector público y no nos dejan avanzar hacia la imprescindible transformación de las Administraciones públicas y de un empleo público que deberá adaptarse radicalmente, sí o sí, al nuevo entorno que ya nos empuja, salvo que la dejadez y el abandono en la adopción de las inaplazables medidas de renovación acabe por hundir en el fango también a esa institución. Muy propio de un país que maltrata y desfigura hasta la extenuación sus propias instituciones. Ese (y eso va para todos) no es un país moderno, ni nunca lo será.

 

En la política de recursos humanos de las administraciones públicas planea la inevitable impotencia de poder hacer frente a las necesidades de personal para la atención de los servicios públicos locales con una plantilla congelada, en proceso de reducción en algunos casos, envejecida y probablemente poco adaptada a los retos de futuro a los que se enfrenta la Administración Pública en la era de la digitalización, de la sociedad del conocimiento y ante la emergencia ya inmediata de la robotización de determinadas actividades profesionales, que más tarde o más temprano terminará por arribar también a las organizaciones públicas.

Frente a retos tan importantes y tan inmediatos surge el recurrente problema de unas medidas de consolidación fiscal ciertamente restrictivas que están teniendo (ya han tenido) efectos devastadores sobre el empleo público, también sobre el empleo público local.

El ordenamiento jurídico (tanto de la Administración Pública Local y de su sector público, como el marco regulador del empleo público o de las relaciones laborales) ofrece distintos instrumentos para hacer frente a tales retos, entre los que destacan los que tienen una dimensión planificadora y que servirían para buscar soluciones adecuadas a los problemas que seguidamente se exponen, pero de inmediato tales respuestas tropiezan de lleno con el muro de la política presupuestaria, generalmente enmarcada en una cerrada visión anual. Los marcos presupuestarios trienales, que también se utilizan por exigencias de la Comisión Europea, apenas dibujan nada relativo a la política estratégica de recursos humanos en el sector público. El problema al parecer no existe, hasta que nos estalle en las manos, como otros tantos.

No cabe duda que en este duro y largo proceso de consolidación fiscal, las medidas contingentes recogidas en los Presupuestos Generales del Estado marcan el ritmo de la evolución del empleo público, pero a su vez –sin que exista una percepción clara de este problema- están contribuyendo paulatinamente a destruir o desfigurar la institución, en cuanto que la prolongada congelación de la oferta de empleo público (sin impactos fiscales positivos reales o con unos impactos mínimos que apenas pueden compensar las hondas secuelas que produce sobre el empleo público) ha producido tres efectos enormemente perturbadores en el sistema de empleo público: 1) Ha impedido la incorporación de talento nuevo al sector público, mediante procesos selectivos que incentiven unos empleados jóvenes con nuevos perfiles de competencias; 2) Ha generado un envejecimiento profundo de unas plantillas que ya estaban muy castigadas en su pirámide de edad; 3) Y, por último, ha multiplicado uno de los males endémicos del empleo público, la altísima tasa de interinidad o temporalidad, trasladando un problema a situaciones futuras.

Instrumentos de planificación y tipología de empleados del (o en el) sector público

La legislación de empleo público recoge –tal vez sin mucha sistemática- una serie de instrumentos de planificación y ordenación de los recursos humanos en la Administración pública y los entes públicos de ella dependientes, que se determinan secuencialmente de modo aparentemente lógico: 1) planificación de recursos humanos; 2) relaciones de puestos de trabajo; y 3) oferta de empleo público. Entre ellos, en el mundo local, se debe incorporar la plantilla, que ofrece no pocas singularidades.

Sin duda esa panoplia de instrumentos de planificación y ordenación opera sobre una realidad estructural compleja y asimismo sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en algunos casos, se complica. Teniendo en cuenta la realidad local, las estructuras de escala, subescala, clase o categoría, se proyectan (y se entrecruzan) con la existencia del puesto de trabajo como elemento básico de la estructura del empleo público y con “la plaza” como residuo de un modelo de empleo público local que tiene connotaciones evidentes con su reflejo en la plantilla presupuestaria.

Toda esa compleja arquitectura de instrumentos y estructuras se proyecta, además, sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en verdad, se transforman en tres, cuatro o incluso cinco, si no distintos, sí diferenciados en cuestiones relevantes o de relativa importancia, según los casos.

En efecto, en primer lugar hay “empleados públicos” funcionarios y laborales a los que se les aplica, con diferencias aún marcadas entre sí el Estatuto Básico del Empleado Público, conformando –pese a la voluntad inicial- un sistema dual en lo que al régimen jurídico respecta. Frente a esos dos regímenes jurídicos (con dos órdenes jurisdiccionales esquizofrénicos que, salvo en algunas cuestiones comunes, conocen de los asuntos propios de cada colectivo), se añade la figura de aquellos empleados o trabajadores del sector público (que no son “empleados públicos”), sujetos en su práctica totalidad al régimen laboral, salvo en aquellos aspectos puntuales que se prevén en la disposición adicional primera del TREBEP o en la normativa presupuestaria.

A estos tres regímenes jurídicos marcadamente singulares que convergen en el empleo del sector público (dejando ahora de lado el régimen jurídico del personal eventual), cabe añadir la singular figura del “personal laboral por tiempo indefinido” o denominado también como “personal laboral indefinido no fijo mediante sentencia judicial” (esta última es la terminología que adopta, por ejemplo, el artículo 19.4 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, LPGE-2017, en lo sucesivo). Parece querer emerger un nuevo tipo de empleado público como una figura intermedia (tertium genus) entre el personal laboral fijo y el personal laboral temporal, según la última ocurrencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social STS de 28 de abril), criticada duramente por la doctrina.

Y, en fin, para complicar más aún el panorama descrito, como consecuencia de los procesos de rescate o incorporación a la gestión directa municipal (“remunicipalización”) de servicios públicos que se gestionaban de forma indirecta o externa, emerge una figura singular que es el empleado de la empresa anterior que se incorpora (como consecuencia del proceso de sucesión empresarial) en el sector público como categoría “a extinguir”, pues como consecuencia de este proceso no puede adquirir, en ningún caso, la condición de empleado público (si quien se subroga es la Administración Pública o una entidad de derecho público) ni tampoco de partida las condiciones (salvo las excepciones que se verán) que tienen los empleados o trabajadores de las empresas públicas, en el caso de que la incorporación de produzca a través de esta fórmula institucional.

Contingencia presupuestaria y planificación estratégica

Al margen de lo anterior, nos interesan destacar las dificultades que ofrece la política presupuestaria, dotada hasta ahora de un marcado carácter contingente, para realizar una política estratégica y de resultados eficientes en materia de recursos humanos en el sector público. Ni que decir tiene que estas dificultades se acrecientan de forma notable cuando el contexto de contención presupuestaria se intensifica como consecuencia de procesos de crisis económica o de impactos en el tiempo de la crisis fiscal (reducción del déficit público o de la deuda pública).

La marcada contingencia que la política presupuestaria tiene, muy pegada a la coyuntura y evolución económico-financiera, así como la inexistencia de marcos presupuestarios de proyección temporal más extensa (al menos en lo que a previsiones de gastos de personal se refiere), comporta que las Administraciones Públicas tengan hipotecadas (o, cuando menos, altamente condicionadas) sus herramientas o instrumentos de planificación estratégica de recursos humanos. Las externalidades presupuestarias coyunturales que se manifiestan en cada ejercicio pueden convertir en papel mojado o dificultar sobremanera tendencias estratégicas que se puedan plantear por las Administraciones Públicas y entidades de su sector público para resolver los problemas y transformaciones que deberán afrontar estas organizaciones en un futuro más o menos inmediato.

En ese contexto de incertidumbre sobre cuáles van a ser de modo efectivo las medidas presupuestarias que van a incidir en cada ejercicio presupuestario sobre el empleo público, la planificación estratégica de recursos humanos se convierte fácilmente en un ejercicio de retórica (o plagado de incertidumbres), al menos en lo que a medidas efectivas de corrección se refiere. Sobre todo si se proyectan en un horizonte de tres o más años. Pues muchas de esas medidas dependerán no solo de la coyuntura económico-financiera, sino especialmente de cómo es leída esa coyuntura por la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y qué limitaciones o restricciones se quieren imponer no solo en lo que afecta a retribuciones (aspecto más clásico y más ligado con la coyuntura fiscal), sino también en oferta de empleo público, contratación de personal y, en fin, en condiciones de trabajo (jornadas, permisos, etc.).

El aspecto dominante de esa política presupuestaria en materia de empleo público es que, por un lado, condiciona completamente las políticas de recursos humanos de las Administraciones Públicas, atándolas a un ciclo anual y dificultando asimismo una planificación estratégica, mientras que, por otro, pone el acento en la dimensión más pobre de las políticas de personal: la cuantitativa. En efecto, la política presupuestaria en materia de personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por completo las exigencias de racionalidad y eficiencia que deberían marcar la confección de esa política presupuestaria. Su mirada anual, marcada por su inevitable función de cuadrar ingresos y gastos evitando en lo posible el déficit público y el recurso a la deuda pública, hace de las leyes anuales de presupuestos un instrumento por sí solo disfuncional para adquirir la necesaria visión temporal que requieren las políticas de transformación de los recursos humanos en el empleo público. No tiene perspectiva y encorseta e impide buscar soluciones estratégicas a problemas tales como el envejecimiento de las plantillas y la gestión del conocimiento en el sector público, que todo el mundo sabe que existen, pero que nadie remedia. Como todo en este país. No hay novedad.

El EMPLEO PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS DE 2017

 

Introducción

El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 contiene importantes cambios en la política de contención fiscal de los últimos años en lo que a oferta de empleo público se refiere. Pero, además, viene acompañado de algunas otras medidas de trascendencia ineludible en el ámbito del empleo público. A la espera de que “el disputado voto” del parlamentario “176” dé el plácet a tan importante Ley, puede ser oportuno exponer en esta entrada cuáles son las líneas maestras de ese marco presupuestario del empleo público por el que se aboga en el citado proyecto, al menos en sus líneas sustantivas. Dejemos los matices para otra ocasión. Sobre todo para cuando se apruebe la Ley, si así fuera.

En efecto, por lo que afecta al acceso al empleo público parece advertirse un cambio de tendencia. Tras muchos años de una dura política de contención presupuestaria que ha comportado una congelación de las ofertas de empleo público y un correlativo envejecimiento de las plantillas del sector público, así como altas tasas de temporalidad y efectos muy perjudiciales sobre la no incorporación de talento joven a las estructuras del empleo público, da la impresión de que se inicia un proceso (gradual, pero irreversible) de “deshielo” en la congelación de las ofertas de empleo público en todas las administraciones públicas y entidades de su sector público institucional.

Todo apunta que en los próximos ejercicios presupuestarios, salvo algún posible sobresalto temporal como consecuencia de un repunte ocasional de la crisis financiera (según diagnóstico de Juan Ignacio Crespo para este mismo año 2017), esa tendencia de incremento gradual de las ofertas de empleo público en los años venideros será imparable. La alta temporalidad en el empleo público, la no cobertura de vacantes como consecuencia de las medidas restrictivas en materia de personal y la propia pirámide de edad de los empleados públicos no conduce a otra salida, al margen de que se puedan amortizar muchas plazas instrumentales y apostar por una necesaria tecnificación y polivalencia en los puestos de trabajo, pues la Administración Pública no puede quedarse al margen de los profundos procesos de transformación existentes en su entorno más inmediato. El estado de descapitalización del sector público es preocupante y las restricciones de oferta de empleo público, con impactos muy dudosos sobre la contención del déficit, no han hecho sino agravar esa tendencia.

El “deshielo” de la congelación de ofertas de empleo público

El proyecto de Ley de Presupuestos para 2017 da algunos pasos (tímidos todavía) en esa dirección. El “deshielo” de la congelación de las ofertas de empleo público ha comenzado. Aparecen los primeros síntomas. Veamos algunas de sus manifestaciones, en todas aquellas previsiones que tienen el carácter de normas básicas (y, por tanto, aplicables a todas las administraciones públicas):

  • Si bien es cierto que la tasa de reposición general sigue fijada en el cincuenta por ciento de las vacantes del ejercicio presupuestario anterior, el proyecto amplía en algunos casos los ámbitos o sectores prioritarios que pueden alcanzar el cien por ciento de las vacantes. Esto, también es verdad, resuelve pocas cosas, atendiendo al criterio de cálculo de la tasa de reposición. No obstante, el artículo 19.Uno, 2, del proyecto especifica cuáles son esos ámbitos y sectores prioritarios.
  • Pero las grandes novedades no están ahí. Si no que se dan en la puesta en marcha de los denominados “procesos de estabilización del empleo temporal” que vienen acompañados de una “tasa adicional”. Sus modalidades son dos, ambas recogidas en el importante apartado 6 de ese mismo artículo 19, Uno. En la primera se pretende estabilizar el empleo en sectores con alto contenido prestacional o de especial sensibilidad, que siguen en algún caso la estela de la oferta de empleo público impulsada por el Real Decreto Ley 6/2017, de 31 de marzo; pero que se abre a nuevos e importantes ámbitos. Esa “tasa adicional” para la estabilización de ese empleo temporal “incluirá hasta el 90 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016. Los sectores sobre los cuales se puede proyectar esa “tasa adicional”-sin entrar ahora en matices- son:
    • Educación
    • Sanidad
    • Administración de Justicia
    • Servicios sociales
    • Policía Local
    • Gestión tributaria y recaudación
    • Inspección de servicios y actividades
  • La segunda modalidad de “tasa de reposición adicional” tiene asimismo un objeto muy preciso: la estabilización del empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del EBEP, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal.
  • Por su parte, el artículo 19, Dos (regulación reiterada también para el sector público institucional), prevé que la duración de los contratos temporales o el nombramiento de personal interino “no podrá ser superior a tres años, sin que puedan encadenarse sucesivos contratos o nombramientos con la misma persona por un período superior a tres años”. Regla que se aplica (observen bien) “a la persona contratada o nombrada”, lo que pretende reducir drásticamente la temporalidad “pro futuro” en el empleo público y promover que esas plazas se oferten y convoquen para su provisión definitiva o se amorticen, si son para programas temporales. La previsión se cierra con una advertencia (luego reiterada para la contratación laboral por la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto): las actuaciones irregulares en esta materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades de acuerdo con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas. Aviso para navegantes.
  • En lo que afecta a la contratación indefinida por parte de las sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales, en la disposición adicional decimoquinta se establece que, si tales entidades gestionan servicios establecidos en el artículo 19.Uno, 2 podrán, “siempre que quede justificada la necesidad (…) para la adecuada prestación del servicio o realización de la actividad”, acudir a la tasa del 100 por ciento. Pero si la sociedad mercantil o EPE no pertenece a ese ámbito de actividad, solo si hubiera obtenido beneficios en dos de los tres últimos años podrán realizar contratos indefinidos con un límite del 100 por ciento de su tasa de reposición. Y, si no tuviera tales beneficios, como norma de cierre, el límite se fija en el 60 por ciento. Pero adicionalmente podrán convocar procesos de consolidación del empleo temporal hasta un límite del 15 por ciento.
  • Por lo que afecta a las fundaciones y a los consorcios (disposiciones adicionales decimosexta y séptima, respectivamente) las reglas son más o menos similares: 50 por ciento de tasa de reposición, pero si esas entidades prestan actividades o servicios establecidos en el artículo 19, Uno, 2, la tasa se podrá elevar hasta el 100 por ciento, siempre que se justifique la necesidad.

En suma, de aprobarse el proyecto de Ley, las administraciones públicas y entidades de derecho público vinculadas o dependientes podrán proceder a aprobar ofertas de empleo público que contengan un número muy amplio de plazas en determinados sectores, que darán lugar con posterioridad a las pertinentes convocatorias de pruebas selectivas. Las demás entidades del sector público podrán, asimismo, proceder a la contratación indefinida en las condiciones expuestas (previa convocatoria pública y garantía de libre concurrencia). Sin duda serán convocatorias (al menos las de las administraciones públicas y en los supuestos de tasa “adicional” de reposición) que agruparán un buen número de plazas en no pocos casos, con las dificultades de gestión que este tipo de procesos conlleva. Además, esos procesos se realizarán probablemente con formatos de pruebas (dado el carácter masivo de aspirantes que se espera) que tendrán como objetivo “no confesado” aplantillar a los empleados públicos temporales. Ciertamente, los macro-procesos selectivos no son el vehículo idóneo para marcar la diferencia cualitativa entre diferentes aspirantes, menos aún cuando nacen condicionados por esa circunstancia objetiva: estabilizar empleo temporal. Pero ha de dejarse constancia que la estabilización es “de plazas, no de personas”. Algo que remarca el proyecto. Y que con frecuencia se olvida.

Si a todo lo anterior unimos la línea jurisprudencial abierta tras las sentencias de 14 de septiembre de 2016 (y sucesivas) del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (así como sus relevantes impactos en la jurisdicción ordinaria española), no dejan de plantearse incógnitas importantes; pues se introduce presión no solo a quienes ocupan plazas temporales sino también a las Administraciones Públicas que, en caso de cobertura reglamentaria de las vacantes por otra persona que no sea el interino, laboral temporal o “indefinido no fijo”, se podrán ver en la obligación de indemnizar a ese personal temporal o “indefinido no fijo” (en este caso, según la STS, Sala de lo Social, de 28 de marzo, con veinte días por año de servicio).

No se le ponen fáciles las cosas a la Administración Pública: si es celosa (como debe ser) en la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, las consecuencias de esa diligencia constitucional pueden crearle un serio quebranto financiero. Encrucijada compleja. Pero la ciudadanía no debe pagar los platos rotos de una política de previsión de efectivos inexistente. Aunque al final, los terminará pagando: si las pruebas selectivas son serias, habrá que indemnizar; si no lo son, se terminará perjudicando a los candidatos “externos” o “noveles” que no podrán acreditar el mérito ni la capacidad en términos de igualdad. Siempre metidos en el mismo bucle, casi cuarenta años así.

Algunas otras novedades importantes del proyecto

Pero las novedades del proyecto de Ley de Presupuestos no se detienen ahí. Hay otras, aunque solo me quiero detener en dos de ellas, ambas enormemente importantes. Al menos dar noticia, pues cualquiera de las dos requeriría un estudio detenido.

  • La primera ya es conocida, aunque todavía con escasa difusión. En efecto, la disposición adicional vigésima séptima del proyecto –con “vigencia indefinida”- incorpora una serie de limitaciones a la incorporación del personal laboral al sector público. Por medio de tan singular disposición, se afirma que no tendrán la consideración de empleados públicos ni podrán ser incorporados en una Administración Pública o entidades de derecho público aquellos trabajadores procedentes de contratas de obras o de servicios públicos cuando se extingan los contratos ya sea por resolución o contrato, así como por otras circunstancias. Tampoco adquirirán esa condición de empleado público aquellos trabajadores que presten servicios en sociedades mercantiles, consorcios o fundaciones que vayan a integrarse en una Administración Pública. Unos empleados, por tanto, que pueden prestar servicios en entidades de Derecho Público e, inclusive, en las Administraciones Públicas, pero que no serán empleados públicos, según el artículo 8 del EBEP. Se quedan en tierra de nadie. En fin, poniendo las “cosas fáciles” a los procesos en marcha de remunicipalización de servicios, entre otras cuestiones. Y, por si ello no fuera poco, si se produjera el primer supuesto (contratistas de concesiones de obras o servicios públicos) en caso de cumplimiento de una sentencia judicial o de que tal personal sea incorporado a una sociedad mercantil por medio de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, tales incorporaciones se contabilizarán como personal de nuevo ingreso a efectos del cómputo de la tasa de reposición de efectivos. Tampoco tendrán, obviamente, condición de empleados públicos, pero además dispondrán de esa penalización. En fin, para pensárselo dos veces. Aunque habrá que ver cómo evolucionan jurisprudencialmente estos temas.
  • La segunda no es sino concreción de lo ya expuesto en el artículo 19, Dos, del proyecto. Pero de forma más detallada y con el foco puesto esta vez de forma exclusiva en la contratación laboral. Así, la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto establece tres reglas. La primera, que la contratación laboral en las Administraciones Públicas y entidades dependientes (también sociedades mercantiles) debe formalizarse siguiendo lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores, la Ley de Presupuestos Generales del Estado y los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad. Hasta ahora el precepto no añade nada que no se dijera antes, aunque ello no implica que se cumpliera. La segunda, confiere a los órganos competentes en materia de personal la responsabilidad del cumplimiento de tal normativa, velando por evitar cualquier irregularidad en la contratación laboral temporal “que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo”. Esta condición, además, solo se podrá adquirir por resolución judicial: nada puede hacer al efecto la Administración Pública. Y la tercera, ya explicitada, las actuaciones irregulares (no se olvide también en el caso de personal laboral temporal y funcionarios interinos que extiendan más allá de tres años su vínculo con la Administración) darán lugar a la exigencia de responsabilidades por parte de los órganos competentes. Asimismo, se emplaza a que las administraciones públicas elaboren criterios de actuación en sus respectivos ámbitos para asegurar el cumplimiento de estas normas. Por tanto, manos a la obra; el tiempo de los “indefinidos no fijos”, figura distorsionada donde las haya, parece entrar en su recta final. Ya veremos si es verdad. Al menos se intenta.

A modo de cierre

Y esto es, a grandes líneas, lo que nos depara este proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 en materia de empleo público. Al menos algunas de las cosas más relevantes. Sin duda las citadas lo son. Sobre el empleo público se cierne una situación desastrosa (con marcadas secuelas) tras una larga y profunda crisis fiscal. Estas medidas, sin embargo, son parches. No resuelven el fondo del problema. En muchos casos, lo sortean. Parece que el Gobierno no se atreve a dar un paso más en ese inevitable proceso de regularización de plantillas sobrecargadas de temporalidad. Lo tendrá que hacer, por mucho que ello suponga afectaciones importantes en algunos casos al principio de igualdad y de mérito (Véase, AAVV, El empleo público en España: Desafíos para un Estado democrático eficaz, Instituto de Estudios Económicos, 2017, pp. 107 y ss.). Pero, vista la cuestión en perspectiva, el problema de fondo no es ese, sino cómo hacer frente al envejecimiento clamoroso de las plantillas del sector público, a la pérdida de conocimiento que este proceso comporta y a la necesidad de redefinir qué tipo de empleo público (en función de qué necesidades futuras) requieren las Administraciones públicas en las próximas décadas. Pero ese es otro tema, abordado monográficamente por un número de la Revista Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (número especial 1, 2017; publicada en abierto en la página del IVAP). Un tema al que, de modo incidental, me acabo de referir en otro lugar, al que simplemente reenvío a quienes quieran tener una visión complementaria de la aquí expuesta (“Acceso al empleo público: ¿cambio de escenario?”: https://estudiosectorpublico.com/blog/).

Las cosas deberán cambiar si las administraciones públicas pretenden seguir siendo instituciones al servicio de la ciudadanía. No hay otra solución, al menos si se busca la supervivencia existencial de esa institución que hoy en día se conoce como “empleo público”, muy desdibujada y con una necesidad inaplazable de ser redefinida. Solo hay un camino: la profesionalización real y efectiva, así como el imperio del principio de mérito. Sin atajos.