POLITICA

FIN DE CICLO (Impotencia política e ineficacia administrativa)

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“En la administración pública no se piensa, se improvisa” (Alejandro Nieto)

Nadie podrá ocultar que el reto al que se enfrentan los poderes públicos con la pandemia es extraordinario, excepcional y de una complejidad inusitada. Cualquier calificativo se queda corto. Las medidas adoptadas, aunque tardías y, además, objeto siempre del legítimo debate político sobre si ir o no más lejos en su alcance, eran necesarias. Otra cosa es cómo se estén ejecutando. La respuesta ciudadana está siendo, por lo común, bastante razonable. Aunque el bochorno nos inunde viendo determinadas actitudes puntuales. El cansancio y el estrés por el confinamiento hacen mella. La responsabilidad individual, aún así, está primando. Y no digamos nada del compromiso del personal sanitario, de las fuerzas y cuerpos de seguridad o de las unidades del ejército, de las trabajadoras y empleados de supermercados, comercios de alimentación, farmacias, transportistas y repartidores, entre otros colectivos. Algún día habrá que dar infinitas gracias a estas personas que se están dejado la piel (cuando no la vida) y asumiendo enormes riesgos por mantener nuestra existencia sin más sobresaltos que los derivados de la situación excepcional propia del confinamiento.

Sin embargo, algo está fallando estrepitosamente. Salvo excepciones contadas y puntuales, que afortunadamente existen y están sirviendo para entronizar algunos liderazgos contextuales (Nye Jr.), todavía hay un buen número de responsables políticos ausentes, otros desnortados, algunos carentes de estrategia y, en fin, los hay incluso sin apenas capacidad de reacción. Cuando más reflejos se necesitan, menos se muestran. La inteligencia política, ahora más necesaria que nunca, salvo destellos puntuales, brilla por su ausencia. Las estructuras directivas de las organizaciones públicas, hipotecadas completamente por la política, van a remolque de las circunstancias. Y la Administración Pública, sin apenas política efectiva ni dirección que se precie, carece de hoja de ruta, perdiéndose en el laberinto de leyes, reglamentos y medidas de excepción o pasillos burocráticos. Algunos finos juristas claman al cielo afirmando que el estado de alarma es insuficiente: se debe recurrir al estado de excepción. Y si me lo fían más alto, por qué no al estado de sitio, pues sitiados estamos por un virus cabrón, ayuno de piedad o de consuelo. La normalidad constitucional está hecha trizas, no la compliquemos más.

Hay cosas que me siguen llamando la atención. No ahondaré en los déficits de gestión en los procesos de compra pública de material sanitario, donde un Ministerio sin atribución ni experiencia alguna en gestionar (pues desde hace décadas no tiene competencias de esa naturaleza), ha demostrado hasta la fecha (ojalá se corrija) una manifiesta incapacidad para llevar a cabo tareas complejas. No cabía sorprenderse. El error de diseño consistió, como ya he expuesto varias veces, en departamentalizar la autoridad competente y hacer descansar el peso mayor en el Ministerio más débil. En todo caso, esa carencia se podría haber reforzado con recursos procedentes de otros departamentos: ¿Dónde están los cualificados funcionarios de élite de la AGE que debían dar respuestas adecuadas y eficientes a un problema de tal envergadura?, ¿no se han sabido movilizar y reasignar? Si es esto último, la cosa es grave. Muchas preguntas que algún día se habrán de contestar. De momento, la gestión de la Administración Central, esa “autoridad competente” en el estado de alarma, está dando, paradojas del lenguaje, muestras notables de incompetencia. Lo peor que se puede hacer es centralizar competencias para, acto seguido, no saber qué hacer con ellas. Para eso hubiese sido mejor centralizar decisiones y descentralizar ordenadamente la gestión. Otro modelo de diseño de gestión del estado de alarma. Al final, por la vía de los hechos, es lo que se está haciendo. La necesidad, obliga. Más cuando de resolver una crisis sanitaria (ya humanitaria) se trata.

Las Comunidades Autónomas se quejan, además, una y otra vez de que no tienen ni les llegan los recursos para afrontar tal pandemia. El gradual desmantelamiento (“recortes”) de la sanidad pública es una explicación cabal. Pero no la única. Todos, con mayor o menor intensidad, han recortado, como ahora volverán a hacerlo por necesidades del contexto (esperemos que no en sanidad). Se verá en pocos días o en unas semanas. Y serán recortes durísimos. Tal vez como no hemos conocido nunca.

Nuestra percepción era equivocada, no disponíamos de una sanidad excepcional, sino más bien de personal sanitario extraordinariamente cualificado (medicina y enfermería, entre otros). Y con una vocación de servicio público que en estos momentos no hace falta calificar. Los hechos lo dicen todo. Pero el Sistema Nacional de Sanidad era una entelequia legal, inexistente. Pura ficción. La gestión sanitaria, avanzada en algunas Comunidades Autónomas (en otras, no tanto), sigue, sin embargo, necesitada de la introducción de criterios de profesionalidad en la dirección sanitaria, con capacidad de anticipación, así como estratégica, pero también con autonomía organizativa y recursos para desarrollar sus competencias de forma efectiva. Cuando esta pandemia se supere, habrá que hacer balance. Y adoptar medidas drásticas. No hay alternativas. Reconstruir el diezmado sistema de salud pública será una tarea inaplazable y hercúlea. Imprescindible. Pero debe salir algo nuevo, no más de lo mismo: nuevos valores, nuevas formas de organización y de gestión, captar excelencia también en profesiones tecnológicas, así como más flexibilidad y menos burocracia. Medidas imprescindibles. La gestión de datos sanitarios está mostrando uno de los puntos negros más evidentes de esta crisis. Uno más.

Otro punto caliente que, por ejemplo, también ha saltado a los medios es la inexistencia de plantilla por parte de las Comunidades Autónoma para gestionar los expedientes de regulación temporal de empleo. Los servicios administrativos de gestión de ERTES están colapsados. El Consejo de Ministros de hoy viernes ha pretendido una vez más solucionar problemas de gestión con el “BOE”, arma formal y no siempre efectiva, que no pocas veces choca contra una realidad testaruda. Paradojas de la vida burocrática, mientras centenares de miles de empleados públicos han sido enviados a sus domicilios a trabajar (para hacer -con salvedades- más “tele” que “trabajo”), a nadie se le ha ocurrido iniciar un expediente exprés de planificación de recursos humanos que reasigne transitoriamente efectivos (o, en su caso, tareas) y refuerce profesionalmente esos servicios administrativos que han de gestionar tales trámites. A los funcionarios técnicos y de tramitación les costará más o menos adaptarse a esa gestión de expedientes, pero lo pueden hacer en un tiempo razonable y con el debido apoyo de formación y asesoramiento telemático. Y si la legislación encorseta esa posibilidad inmediata de reasignación (que, con voluntad, se puede resolver en unas horas o en muy pocos días), a qué espera el Gobierno para adoptar medidas normativas extraordinarias en la función pública que flexibilicen una legislación ya obsoleta e inservible. Ha sido sorprendente que, en el ámbito público, todas las medidas de organización y gestión del tiempo de trabajo se hayan adoptado en “notas”, “circulares” e “instrucciones” (cada Administración Pública “a su bola”). Hasta hoy no se ha dictado ni una sola medida normativa excepcional, algo muy diferente al sector privado (Real Decreto-Ley 8/2020 y, hoy mismo, Real Decreto 9/2020), salvo las relativas a contratación pública y procedimiento administrativo). Regulan “lo externo” y abandonan a su suerte a la organización y a sus empleados públicos.

En fin, son solo algunas muestras de las fatales consecuencias de un desorden político y de gestión, que pondrá muchas cosas patas arriba cuando la crisis amaine (pues tardará tiempo en cerrarse). Por mucho que algunos sigan empeñados en mantener sus prebendas y privilegios, nada volverá a ser como antes. Se barruntan cambios radicales, de actitud y de exigencia. A la Administración y al empleo público se le mirará con lupa, en un escenario de paro desbocado, empresas cerradas, autónomos arruinados y crecimiento inmediato de la pobreza, por mucho que se empeñe el Gobierno en utilizar el BOE una vez más como dique de contención de una sangría de despidos que no se podrá detener.

En ese incierto y preocupante contexto que se alumbra, sólo quisiera traer a colación algunas reflexiones finales sobre determinados puntos críticos pésimamente resueltos que deben corregirse de inmediato, si es que el sector público de este país quiere realmente salir adelante. Aunque la lista es solo telegráfica, indicativa e incompleta, ahí va:

  • La política debe racionalizarse radicalmente, echar de sus filas a incompetentes y corruptos, así como dejar de utilizar los presupuestos y cargos públicos como premios para sus amigos políticos y afines ideológicamente. O se hace política con visión de futuro, o estará muerta. Es la hora de la Integridad y de la Transparencia, así como de la Rendición de Cuentas. Se ha de eliminar la mediocridad política, es una medida de salud pública. Deben dejar de recalar en puestos de responsabilidad política quien no sabe qué hacer en la vida profesional ni nada acredita. El Gobierno de la sociedad es cosa seria.
  • No podemos tolerar ni un minuto más tanta incompetencia directiva teñida de amateurismo. Está costando muchos recursos y, sobre todo, en estos momentos (no es retórico) muchas vidas. La dirección de las organizaciones públicas de todo tipo y condición, deben profesionalizarse sin demora. Echar a patadas a directivos políticos amateurs es una necesidad existencial. El clientelismo político debe erradicarse totalmente de las instituciones públicas y del propio sector público. Quien utilice el presupuesto para “colocar” amigos, familiares o miembros de su partido, debe ser denunciado públicamente de forma inmediata. Y debe dejar el cargo sin demora. Una sociedad civil exigente es la premisa.
  • Es imposible afrontar los retos de futuro con una Administración de corte decimonónico, bañada de palabras hueras (Buen Gobierno, Gobernanza inteligente, etc.), cuando hemos sido incapaces (excepciones aparte) de implantar una efectiva Administración digital (electrónica) que sirviera como instrumento para gestionar una crisis como la actual, cuyas letales consecuencias estamos pagando.
  • Con unas Administraciones Públicas sobrecargadas de funcionarios que tramitan y que, aplicando una legislación casi siempre inadaptada e interpretada formalmente también por algunos jueces que apenas miden sus consecuencias económicas y de gestión (podría poner varios “ejemplos”), se ponen trabas sinfín a necesidades imperiosas e inaplazables. Un marco normativo desvencijado, que no puede dar respuesta real a lo ordinario, menos a lo excepcional. Y una Administración envejecida (como factor de riesgo) en la que proliferan (casi hasta el monopolio) los juristas y escasean (o simplemente no existen) los informáticos, tecnólogos, ingenieros de datos, estadísticos, matemáticos, etc. Así, resulta un sueño enfrentarse a desafíos del siglo XXI a pandemias o catástrofes, pero también a las exigencias del futuro. No se puede afrontar esos retos con recursos humanos del pleistoceno administrativo, tribunales de justicia incluidos.
  • Y, en fin, con una política de recursos humanos inexistente en el sector público, sin planificación estratégica ni operativa, sin modelo selectivo real y efectivo, con una formación obsoleta y un empleo público cargado graciosamente de derechos y con absoluta carencia de valores, enfrentarse a retos del futuro es un pío deseo. O se refunda completamente la función pública o su declive será todavía más imparable, hasta hacerse completamente prescindible. Nada puede seguir como hasta ahora. También hay que redefinir de raíz el papel del sindicalismo en el empleo público y ponerle límites estrictos a una función que sólo piensa en términos de endogamia (por su propias clientelas) y nunca sociales o en la ciudadanía en su conjunto. La brecha existente entre el sindicalismo y su deformada versión pública es insostenible. Su insolidaridad (algo radicalmente ajeno al ADN sindical), hoy en día ya es manifiesta.

Podría multiplicar el cuadro de dolencias que aqueja al sector público español, sea cual fuere el nivel de gobierno. No obstante, es suficiente con lo expuesto para concluir que lo que está pasando no es casualidad. Con este cuadro sumariamente descrito, que las cosas salieran razonablemente bien rayaría el milagro. La dureza de la pandemia no podría haberse evitado. No hay que ser demagogos. Pero sí se podrían haber atenuado algunos de sus efectos más duros y, en todo caso, atender mejor a la ciudadanía, evitar algunas muertes y prestar más atención y mejor servicio a una población, especialmente aquellos colectivos más vulnerables, cuyos zarpazos están causando hondo dolor colectivo (personas de tercera edad). También deberíamos haber sido más previsores (análisis de riesgo), y haber tenido mejor capacidad de respuesta, así como tendríamos que haber gestionado de modo más eficiente los recursos públicos, siempre escasos. Eso también habrá que aprender.

En estos momentos sólo cabe lamentar que, siempre con excepciones, que afortunadamente las está habiendo, el sistema político-burocrático está mostrando todas sus limitaciones, ineficacias e ineficiencias. Reina una vez más la improvisación y el amateurismo, cargado (eso sí) de buena voluntad y excelentes palabras, así como mensajes de una esperanza que no llega y de héroes entronizados, pero también sacrificados. Tiempos muy duros. Pero no se trata de eso. Lo que está pasando no debería volver a pasar nunca más. El bienestar de la ciudadanía y la dignidad humana (pues también se trata de eso) se defiende con buena política y con eficacia administrativa. No con discursos ni proclamas. Ya no hay excusas. De aquí sólo se puede salir mínimamente airosos con una agenda de transformación radical de lo público y de las instituciones públicas. Lo demás, será absolutamente insuficiente y una pérdida de tiempo. Quien primero lo vea, tendrá premio. Tiempo de descuento.

LA AGENDA 2030 DESPUÉS DE LA PANDEMIA: REDEFINIENDO ESTRATEGIAS

 

 

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Nada será igual una vez superada la pandemia derivada del COVID-19. La emergencia sanitaria pasará, desgraciadamente con miles o decenas de miles de muertos. Y luego vendrá el calvario económico-financiero, ya iniciado en muchos casos, esperemos que sea temporal y no prolongue demasiado en el tiempo. Si todo va razonablemente bien, en un año o algo más se podrá comenzar a sacar la cabeza. Hay quien opina que incluso antes. Mejor aún. De los peores escenarios, ni hablemos, menos ahora.

Mientras tanto, hay muchísimas cuestiones que se encuentran en estado de hibernación. La situación de absoluta excepcionalidad que vivimos ha devorado la normalidad, hasta convertirla en una rareza ya olvidada. Los cuadros de ansiedad y el nerviosismo irán creciendo conforme el encierro consuma días o semanas del calendario. Intentamos normalizar lo que es excepcional. Y no es fácil. Tampoco en la vida de las organizaciones públicas, que -por mucho entusiasmo que pongan los profetas de la administración digital- sigue ofreciendo innumerables puntos negros. La gestión no está siendo precisamente el punto fuerte de esta crisis, teñida de improvisación. Y la voluntad, por muy firme que sea, no todo lo arregla. Hay que tener capacidad de previsión o anticipación de riesgos, planificación, inteligencia política y organizativa, así como fuertes facultades de ejecución, imprescindibles en escenarios de excepción. Más hacer y menos anunciar. Tiempo habrá de ocuparse de ello, cuando esta dramática crisis, no solo sanitaria, sino también ya humanitaria, comience su inevitable curva descendente y se tranquilice (aunque no se normalice) la situación.

En nueve días todo ha dado la vuelta. Ya nadie se acuerda de la Agenda 2030. El joven e incipiente Gobierno se ha encontrado en poco más de dos meses sumido en la mayor emergencia que ha podido conocer la inmensa mayoría de la ciudadanía en sus propias vidas. Su programa se ha quedado obsoleto e irrealizable. Sus generosas y fragmentadas estructuras, caducas e inservibles. Ningún responsable ministerial hará lo que anunció, si es que previó algo. Un Ministerio “sin brazos” ejecutivos se encarga, paradojas de la vida, de gestionar los aspectos más sensibles de la crisis inmediata, los que requerirían más capacidad operativa. Ni tiene costumbre, ni sabía cómo hacerlo. Lo intenta. Hace “lo que puede”. No es fácil gobernar la excepción. Otros departamentos esperan su turno o ensayan vanamente cómo hacer algo que sea útil, mirándose de reojo. Demasiados timoneles para un barco en plena tempestad. Aunque al timonel sanitario (un ministerio hasta hace unas semanas “casi” decorativo) le ha tocado el papel más duro en el reparto. También han llegado las primeras medidas económicas de choque, y las primeras medidas sociales. Vendrán muchas más. Sólo es el principio.

¿Ha saltado la Agenda 2030 por los aires? Aunque a algunos sorprenda, mi tesis es que en ningún caso. La Agenda sigue viva. Y no queda otra opción que tenerla muy en cuenta, aunque el Gobierno esté salpicado de origen por un desorden de reparto de atribuciones en esta materia digno de ser resaltado. Sin embargo, la Agenda 2030 tendrá un protagonismo secundario o escasamente relevante en los próximos meses (no estamos ahora, por ejemplo, para prohibir desplazamientos en vehículos contaminantes y “meter” a los ciudadanos en transportes públicos atestados de potenciales virus), pero esa es una mirada de corto plazo sin tener en cuenta que si algo necesita este país a partir de que el cielo comience a escampar, es estrategia o, si se prefiere, mirada de luces largas.  Dejar el regate corto. Abandonar el sectarismo. Y remar todos a una. O, al menos, intentarlo. Siempre habrá quien lo haga en sentido inverso.

No cabe duda que los programas de gobierno aprobados por los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) han sido literalmente calcinados por el COVID-2019. Al menos durante los ejercicios presupuestarios de 2020 y 2021 (si es que, en un inexcusable ejercicio de responsabilidad colectiva, se llegaran a aprobar unos imprescindibles Presupuestos Generales del Estado), la situación de emergencia sanitaria se vestirá con los ropajes de emergencia económico-financiera y social. Tampoco me cabe ninguna duda que la Agenda 2030 deberá redefinirse transitoriamente en sus prioridades y metas inmediatas. Y profundamente.

No pretendo en esta breve entrada indicar en qué sectores o ámbitos habrá que priorizar. Lo he hecho en otro lugar, un trabajo pendiente de difusión. Pero no se puede obviar que ese nuevo contrato social que implicaban los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, deberá ajustarse, al menos durante un período, al contexto derivado de esta crisis que se está incubando. La lucha contra la pobreza vuelve a primera línea, como asimismo la protección de la salud y la ansiada conquista del bienestar, del trabajo “decente” y del desarrollo económico, ahora parado en seco y con marcha atrás. No deja de ser una paradoja que, en esta emergencia sanitaria, muchos de quienes nos permiten subsistir sean personas que trabajan en empleos precarios y mal retribuidos, mientras otros con trabajo estable y razonablemente o bien retribuido se protegen en sus domicilios. En fin, la reducción de la desigualdad será un ODS importante también en este período. Pero, todos lo son. El problema es que algunos de tales objetivos dormirán un tiempo. Ya habrá tiempo de reanimarlos. Ahora toca lo inmediato.

Si alguna utilidad tiene la Agenda 2030 es que debería hacer pensar estratégicamente a la política y a las administraciones públicas, superando esa visión de corto plazo que ahoga las agendas políticas, directivas y burocráticas: saltar el muro de la legislatura y mirar más allá es lo que nos permite la Agenda.  Algo imprescindible, pero apenas practicado. Y tiene un gran valor, que no se debe perder.

Y, como vengo insistiendo en este Blog, nada de la Agenda 2030 se conseguirá realmente sin una inversión firme y decidida (política, normativa, ejecutiva y social) en la construcción de un sistema de Gobernanza Pública efectivo y eficiente (ODS 16). Si algo nos está enseñando dramáticamente esta crisis triangular (sanitaria-económica-social), aunque aún sea pronto para advertirlo, es que el sistema institucional y de gestión tiene un enorme recorrido de mejora. En lo que afecta en estos momentos a algunas de las dimensiones de la Gobernanza Pública, la situación está ofreciendo unos flancos de debilidad incontestables para detener este desastre humanitario que se está gestando en nuestro país. Por ejemplo, en ámbitos tales como: integridad pública y ejemplaridad, ética del cuidado, transparencia efectiva, administración digital, gobernanza interna o gestión eficiente de las organizaciones públicas, así como de una correcta dirección, gestión y reasignación o movilización de recursos humanos del sector público, o (la ya más que visible) carencia de perfiles estadísticos, informáticos, ingenieros de datos y matemáticos en las Administraciones Públicas. No es ninguna casualidad que sean precisamente Italia y España, con sus enormes debilidades político-institucionales y administrativas (por no hablar de las financieras), los países europeos dónde, por ahora, se está cebando más la destrucción del virus.

Invertir en un modelo de fortalecimiento institucional en sus múltiples facetas o dimensiones (especialmente, en lo que afecta a reforzar las capacidades institucionales y organizativas, la anticipación y prevención de riesgos, la gestión eficiente, la administración digital, los datos abiertos y la protección de datos, así como corregir la política errática e inútil de gestión de recursos humanos en el sector público, etc.), comienza a ser un reto inaplazable.  También el liderazgo contextual es eso. Liderar ese cambio.

No se saldrá adecuadamente de esta tremenda crisis sin un proceso de transformación radical de nuestro sector público. Ya no valen medias tintas. Ni miradas autocomplacientes. Reinventar el sector público será imprescindible, tras la ola de devastación que ya está destrozando sus frágiles cimientos. Quien no lo vea, es que está ciego. O sencillamente que vive en su cápsula ideológica o en su zona política de confort, fuera del mundo real. El gran problema al que nos deberemos enfrentar es que esa política de vieja factura o esa Administración destartalada e ineficiente pretendan seguir funcionando en un futuro inmediato como si nada hubiese pasado. Y está pasando mucho. Más lo que hoy en día se puede ver “desde casa”. Mucho más.

EL TJUE Y LOS INTERINOS DE LARGA DURACIÓN

 

Joan Mauri Majós/Rafael Jiménez Asensio

COUR DE JUSTICE

Nota preliminar

No es sencillo, vaya por delante, escribir sobre este tema en las circunstancias actuales. Por muchos motivos, pero también por razones que cualquier persona comprenderá de inmediato: una buena parte del peso de la enorme y brutal lucha contra la pandemia la está llevando a cabo el personal sanitario, y un número nada despreciable de este comprometido personal, más del 30 %, tiene precisamente la condición de personal interino o “eventual” (según su régimen estatutario propio). Una maldita coincidencia temporal ha querido que en plena pandemia el TJUE dicte esta sentencia. Estaba en su agenda, no en la nuestra. Probablemente, a todos esos abnegados servidores públicos, cuando esta terrible situación termine, habrá que premiarles por su ingente esfuerzo y su extraordinario compromiso. Pero esta sentencia que hoy “ha caído” desde Europa había creado interesadamente demasiadas e infundadas expectativas en todo el personal funcionario interino de las administraciones públicas. Y nuestra pretensión es simplemente realizar un primer comentario y una breve valoración.

Análisis de las líneas fuerza de la sentencia

Por muy obvio que parezca, los tribunales de justicia resuelven casos. Bien es cierto que luego su doctrina se puede extrapolar. Pero, aun así, cabe constatar que la esperada STJUE de 19 de diciembre (asuntos C-103/18 y C-428/18), ha venido marcada, y coincidimos aquí plenamente con el magistrado José Ramón Chaves, por una inusitada expectación. Miles de funcionarios interinos tenían depositadas esperanzas de alcanzar la “fijeza” o la “permanencia” por esta vía. El fiasco ha debido ser monumental, pero no por ello, como se apunta a continuación, menos esperado. Aunque matices, y muy importantes, introduce esta sentencia.

En nuestro tiempo si algo caracteriza al sector público es la existencia de un elevado porcentaje de empleados públicos temporales, el 27,8% a finales de 2019, cuya contribución –nadie debe ponerlo en duda- resulta esencial para el buen funcionamiento de los servicios públicos. Sobre dicho colectivo viene a incidir la STJUE de 19 de marzo de 2020, que conoce de los asuntos acumulados Sánchez Ruiz (C-103/18) y Fernández Álvarez y otras (C-429/18). A nosotros nos parece un pronunciamiento relevante que va proyectarse durante mucho tiempo sobre el tratamiento jurídico de la posición de los interinos en plaza vacante en base a aplicación del artículo 5 de la Directiva 1999/70/CE, sobre el trabajo de duración determinada.

Empecemos por advertir que dicho precepto contiene las medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada en el sector privado y en el público. Por lo tanto, los preceptos de la Directiva se aplican a cualquier “utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada”. En línea de principio, ello excluiría aquellas situaciones en las que la relación es la primera y la única celebrada entre las partes aunque resultara inusualmente larga, posición que parecía haberse confirmado en la reciente STJUE de 22 de enero de 2020, asunto Baldonedo Martín (C-177/18). Pues bien, una de las grandes novedades del pronunciamiento citado consiste en interpretar que el concepto “utilización sucesiva” se extiende a una sola relación de servicio mantenida interrumpidamente durante varios años por el incumplimiento por parte del empresario público de su obligación de organizar en el plazo previsto un proceso de selección al objeto de proveer definitivamente la plaza vacante. Es decir, el incumplimiento del deber de convocar las vacantes desempeñadas por funcionarios interinos en el correspondiente ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en el siguiente, presupone una renovación implícita de la relación interina de año en año que activa la aplicación de la Directiva comunitaria.

El segundo efecto de la sentencia es bien conocido. Las relaciones interinas justificadas por razones objetivas obedecen a circunstancias específicas relacionadas con la prestación de determinadas actividades de naturaleza coyuntural o extraordinaria cuando sea necesario para garantizar el funcionamiento continuado del servicio público. En este sentido se recuerda que la sustitución temporal de un trabajador por enfermedad, o por permiso de maternidad o paternidad u otras similares, operan como una razón objetiva que justifica la relación temporal. Como lo puede ser la necesidad de organizar los servicios de manera que se garantice la adecuación constante entre el personal y el número de usuarios del servicio, tal como sucede de año en año en sanidad o en educación. Pero nada más. Cuando se acredita que el uso de relaciones por tiempo determinado resulta un recurso fácil para atender necesidades permanentes y estables de personal, se constata la existencia de un problema estructural consistente en un deficiente dimensionamiento de las plantillas públicas y en una mala planificación de las políticas de reclutamiento de efectivos que no obedecen a “razones objetivas”. Aún más, en la medida en que la legislación y la jurisprudencia nacionales no impiden que el empleador dé respuesta, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal, lo que hay que hacer es modificar la legislación y la doctrina judicial, un planteamiento que constituye toda una llamada de atención.

A partir de aquí la argumentación contenida en el texto de la sentencia se bifurca en dos direcciones sobre la base de un mismo principio: corresponde a los Estados miembros adoptar medidas para prevenir y corregir, o si se quiere sancionar, el uso indebido de relaciones por tiempo determinado. En la primera de las direcciones citadas el planteamiento es simple: la cláusula 5 de la Directiva no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar los contratos de trabajo de duración determinada en contratos por tiempo indefinido, pero el ordenamiento jurídico interno debe contar con otras medidas efectivas para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivas relaciones de duración determinada. En la segunda de las direcciones citadas, se repasan las medidas nacionales que ordinariamente se han barajado para hacer frente al abuso en las relaciones laborales por tiempo determinado en nuestro Derecho interno.

Dichas medidas han sido, a juicio del Tribunal europeo, fundamentalmente tres, en particular, la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas de manera provisional a través de convocatorias de estabilización o consolidación, la transformación de los empleados públicos temporales en “indefinidos no fijos” y la concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente del personal por tiempo determinado. Pues bien, dichas medidas son criticadas por el juez europeo, a veces, por cierto, con poco o sin ningún fundamento sobre la base de entender como ciertos los argumentos de las partes en litigio, pero constituyen un repaso efectivo a las líneas de lo que ha sido hasta ahora el tratamiento de la temporalidad en nuestro empleo público. A veces “la distancia” del juez europeo le hace adoptar perspectiva, pero centrar muy poco los problemas (que muchos de ellos no se derivan de las propias actuaciones judiciales, sino de la siempre más prosaica realidad fáctica).

Por lo que respecta a los procesos de consolidación y estabilización de empleo temporal, que se reconocen como medidas adecuadas para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de los empleados públicos, la crítica se dirige en dos sentidos. Dichos procesos sólo atribuye una facultad a la Administración, de modo que no está obligada a aplicar una determinada política. Son procesos discrecionales en los que no se está forzado a ofrecer todas las plazas que se encuentren en esta situación, para los que además no se fijan un calendario, unas condiciones y unos procedimientos dados, de forma que se pueden llegar a considerar imprevisibles e inciertos. Por si esto fuera poco, se considera que dichos procesos no tienen suficientemente en cuenta la posición de las personas que han sido víctimas de abusos de una forma tal que pueda “valorarse” su especial situación.

La transformación de la relación de servicios de duración determinada en “indefinido no fija”, se entiende que no permite disfrutar de las mismas condiciones del personal estatutario fijo, lo que sería cierto en el caso de que la figura comparable fuera un funcionario de carrera, y mucho más incierto en aquél supuesto en que la comparación se hiciera sobre el personal laboral fijo de la propia Administración pública, ya que, hoy por hoy, la única diferencia constatable entre el indefinido no fijo y el fijo, es la forma de acceso a dicha condición, en base a una sentencia judicial los primeros, de acuerdo con el principio de igualdad y mérito, los segundos.

Por lo que hace a la concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente, se recuerda al efecto que, para que pueda constituir una medida legal equivalente a la conversión de la relación, la indemnización debe tener específicamente por objeto compensar los efectos de la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada, pero además es necesario que la indemnización concedida sea también lo bastante efectiva y disuasoria como para garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión.

A partir de aquí el problema se reenvía al juez nacional que deberá apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional que resulten aplicables, si las medidas existentes constituyen las adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada, medidas que previamente han sido valoradas de una forma “negativa” por el propio juez comunitario.

Una tarea que a simple vista se antoja difícil salvo que al hilo de la jurisprudencia dada por las SSTS, Sala del Contencioso, de 26 de septiembre de 2018, rec. 785/2017 y 1305/2017, se recupere el valor de las instituciones propias del fraude de ley y el abuso de derecho, para concluir que ante una relación interina fraudulenta se han de aplicar las normas que se han tratado de eludir y que conviene indemnizar en cualquier caso todo el daño causado con una decisión abusiva y adoptar las medidas necesarias para eliminar la persistencia del abuso. Mientras tanto, en este escenario el legislador español, al que se le acaba de decir que su ordenamiento jurídico no cumple una Directiva europea antidiscriminatoria, duerme el sueño de los justos. Ni está, ni se le espera.

Algunas conclusiones desde la óptica de los recursos humanos

Por tanto, el análisis de la citada sentencia nos conduciría a una serie de conclusiones que van más allá de su propia literalidad y que incidirán, sin duda, en cómo se resuelva este problema estructural del empleo interino en las Administraciones Públicas. Veamos:

1.- El problema de la interinidad “estructural” o “en plaza vacante” en las Administraciones Públicas es, como ya se ha dicho, endémico (mayor o menor según los casos). Y alguna solución urgente, acorde con los principios constitucionales, habrá de buscarse. Pero la opción por estabilizar automáticamente al personal sea por sentencia judicial (como se ha pretendido) como por Ley (que también se ha intentado y presumiblemente se volverá a intentar) no parecen ser las vías más ortodoxas en términos constitucionales. Utilizar el Derecho de la Unión Europea para buscar atajos, se ha mostrado como un camino equivocado.

2.- Bien es cierto que la sentencia citada se proyecta sobre unos casos de interinidad de larga duración (aunque diferentes según los asuntos), que superan todos ellos los 12 años y en algunos casos con más de 200 nombramiento encadenados). Decir que este tipo de relación estatutaria se ajustaba a los postulados del Acuerdo Marco (Directiva 1999/70/CE) y no incurría en fraude de sus objetivos era poco menos que imposible. La sucesión de contratos o de relación laboral (rectius, de nombramientos)  que se produjo en los dos asuntos examinados (especialmente, en el segundo) era evidente.

3.- Ciertamente, la Sentencia de 19 de marzo de 2020 parece cerrar un problema. Sin embargo, esa percepción cabe matizarla, como se hace en el análisis anterior. La llama, aunque con mucha menos intensidad, seguirá viva. Pues la resolución del problema se vehicula, como es obvio, al Derecho interno y a las respuestas que la jurisdicción contencioso-administrativa dé en cada caso. Y ya veremos cuáles son y en qué circunstancias. Probablemente, aunque ya lo hizo, el Tribunal Supremo pueda ser llamado a intervenir de nuevo (veremos si aprecia interés casacional objetivo).

4.- Pero en el fondo el pronunciamiento judicial, al no estimar adecuado el marco normativo-formal existente, realmente (de forma sutil y no expresa) emplaza al legislador a que adopte medidas efectivas y equivalentes para sancionar los abusos, pues ni las soluciones puntuales o casuísticas que vaya resolviendo la jurisdicción contencioso-administrativa ni el marco normativo-formal (y menos aún el enorme relajamiento en su aplicación ejecutiva) las aportan realmente. No parece, como decíamos más arriba, que en estos momentos el legislador esté por semejantes empeños.

5.- No obstante, ese marco normativo formal que cita la sentencia (estatuto del personal sanitario y TREBEP),  no aborda las tasas de reposición de estabilización de efectivos que se aprobaron por las leyes de presupuestos generales para 2017 y 2018. Y de eso no se habla en la sentencia. Como tampoco se habla de los años “de plomo presupuestario” que la crisis de 2008 imprimió en el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público (aunque más relativas en el personal sanitario). Son elementos fácticos que ni siquiera se tienen en cuenta.

6.- Cuando superemos la crisis de salud pública del COVID-19, entraremos (ya se está gestando) en otra crisis económico-financiera y social de indudable magnitud, que esperemos sea mucho más corta. Pero aún así las limitaciones presupuestarias serán inevitables, también en temas de personal. Si hubiésemos aprendido algo de la crisis anterior (aunque nos surgen muchas dudas de que ello sea realmente así), cabría repensar por completo la disfuncional “tasa de reposición de efectivos” y, por tanto, proceder a cubrir con personal funcionario o estatutario de carrera todas las plazas estructurales ocupadas actualmente por interinos, pero con salvaguarda expresa de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

7.- No es tan difícil llevar a cabo tales procesos selectivos y garantizar plenamente los principios citados, sin que ello implique menoscabo efectivo para que todo aquel personal interino que acredite disponer de competencias profesionales básicas (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes) se inserte con carácter permanente en la organización en las plazas estructurales vacantes (cubiertas de forma interina). Esto se puede y debe hacer con un cambio sustantivo de las pruebas selectivas y con la valoración de los servicios efectivos prestados a las Administraciones Pública.

8.- A nuestro juicio, en la STJUE hay unas líneas-fuerza muy precisas que pueden servir para impulsar una inaplazable una modificación legal o, en su caso, fundamentar racionalmente un cambio en el diseño de procesos selectivos que tiendan a garantizar la existencia de medidas efectivas y equivalentes para resolver el abuso declarado en la secuencia temporal o la dilatación de los nombramientos por tantos años, sin recurrir a otros atajos que sólo conducirían a abrir la caja de los truenos de la conflictividad jurisdiccional o a pervertir la institución de la función pública, cuyo prestigio y profesionalidad deben ser necesariamente recuperados tras años y décadas de desconcierto y zozobra en la gestión y previsión de efectivos. Solo es cuestión de buscar esas soluciones, que en la propia sentencia se apuntan o espigan. Y hacerlo, así, de conformidad no solo con la Constitución sino también de una vez por todas con el Derecho de la Unión Europea, aunque ello pudiera representar, en su caso, supuestos singulares de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración.

EL SIGLO DEL POPULISMO

 

LE SIECLE DU POPULISME

 

 

“La visión populista de la democracia conduce paradójicamente a una forma de absolutización de la legitimación por las urnas” (p. 197)

“La democracia no puede ser solamente definida como un régimen fundado sobre el libre consentimiento de los ciudadanos; sino que debe ser simultáneamente entendida en términos tales que hagan imposible su apropiación por aquellos que tengan la pretensión de encarnar la comunidad total de los ciudadanos (algo que hacen los totalitarismos de forma exacerbada)”

(Pierre Rosanvallon, Le siècle du populisme. Histoire, théorie, critique, Seuil, Paris, 2020, p. 209)

 

Tomarse en serio el populismo

Tal como evolucionan los acontecimientos políticos, no resulta nada exagerado afirmar que nos encontramos en El siglo del populismo. Ese es, precisamente, el título de la última obra de Pierre Rosanvallon. Se trata de un libro imprescindible y plagado de ricos matices. Pronto se traducirá, imagino.

La pretensión del autor se desvela desde el principio: el ensayo que comentamos persigue ayudar a la construcción teórica de una noción poco precisa. ¿Qué tienen que ver figuras tan variopintas y partidos o movimientos tan distantes que se encuadran en la siempre evanescente categoría de populistas? Echen un vistazo a nuestro entorno mediato e inmediato. Y comparen. Con la cita de buena parte de ellos comienza el libro.

Lo real, que es lo importante, consiste en que el populismo no para de tener una “espectacular progresión por todo el mundo”. Los perdedores de la globalización, que son innumerables, representan sus principales clientes, si bien no los únicos. La incapacidad de la política (tanto de izquierdas como de derechas) para resolver los problemas ha ayudado notablemente también a esa expansión. El manido desencanto a las expectativas de la democracia ha hecho el resto. Así, el populismo, puede calificarse, sin ambages, como “la ideología ascendente del siglo XXI”. La cultura política populista se basa en la movilización y en el cultivo sin par de las emociones y de las pasiones. Algo a lo que contribuye (y contribuirá presumiblemente más aún) la tecnología. Nada nuevo.

Una de las ideas-fuerza de este reciente libro es que nos debemos tomar muy en serio el populismo, y que se expresa tanto en los puntos extremos de la derecha como de la izquierda del espectro político, pero no sólo: ha terminado contaminando -añado de mi cosecha-  la forma de hacer política. Rosanvallon estudia el fenómeno desde distintos ángulos, tomando como punto central la noción de democracia y su evolución desde las revoluciones liberales hasta nuestros días.

El populismo, por tanto, debe ser analizado como un problema de nuestra sociedad contemporánea. Además grave. Pero para combatir el populismo hay que conocerlo. Y eso es lo que se pretende con este libro. Saber qué es, cómo actúa y de qué manera generar anticuerpos para combatirlo, resulta existencialmente necesario para que la democracia sobreviva a su letal abrazo. La primera regla es no minusvalorar su presencia, como frecuentemente se hace. Tampoco identificarlo equivocadamente con otros fenómenos que son diferentes (fascismo, comunismo, etc.).

Anatomía del populismo. Fundamentos conceptuales y rasgos comunes.

La segunda regla es llevar a cabo una anatomía precisa del populismo, que el autor articula sobre varios ejes: una concepción del pueblo que se concreta en la noción “pueblo-Uno”, y se desdobla, paradójicamente, en “ellos y nosotros”; siendo obviamente estos últimos quienes tienen razón; una preferencia por la democracia directa, con la sacralización del referéndum; una visión polarizada de la soberanía del pueblo, que persigue domesticar las instituciones no electivas y de control (tales como el tribunal constitucional, el poder judicial o las autoridades independientes); la génesis de un líder que aparezca como reencarnación del “hombre-pueblo”; un proteccionismo económico; y, en fin, una cultura política dirigida a la movilización de las emociones y, sobre todo, de las pasiones.

Mal enfocaríamos el problema si el populismo lo redujéramos a expresiones de derecha extrema, donde crece y se reproduce, sin duda. Las manifestaciones de lo que se ha venido llamando democracias iliberales tienen, efectivamente, expresiones claras de signo ultraconservador, pero también se asientan cómodamente en brazos de la izquierda radical. Rosanvallon dedica la atención que se merece a las bases teóricas del populismo de izquierdas (con especial foco en países latinoamericanos), alimentadas por la concepción schmittiana importada, entre otras, por las obras de Ernesto Laclau y de Chantal Mouffe. No deja de ser curioso que el único político español citado por “sus aportaciones doctrinales” sea Errejón (al menos, en tres ocasiones). Aunque las referencias políticas siempre se hagan a “Podemos”. El populismo latinoamericano es tratado con atención, pero también algunas de las expresiones europeas, donde Mélenchon (por obvia proximidad) tiene una papel protagonista.

Una “sociedad partida” es el caldo de cultivo de los populismos de izquierda y derecha. Identificar el pueblo social o pueblo verdadero (siempre una parte) y expulsar a los infiernos al pueblo como cuerpo civil (lo que agruparía a todos los ciudadanos), es moneda corriente de tal ideología (si se puede hablar en estos términos). Pueden encontrarse ciertas similitudes con el totalitarismo o con las expresiones políticas autocráticas, pero el populismo (en sus diferentes y distintas manifestaciones que el autor analiza) juega un papel (si se me permite la expresión), de parásito que se termina de apropiar del cuerpo social y político en el que habita: el sistema democrático. El que los sistemas aguanten o no a ese huracán, depende mucho del tiempo que resida en el poder. Así, gradualmente (a veces de forma grosera) desactiva algunos de sus elementos sustantivos mediante una brutalización directa y una desvitalización progresiva de las instituciones, principalmente cortocircuitando el control del poder mediante “la domesticación” de sus mecanismos de contrapesos.

El populismo puede derivar fácilmente. por tanto, en una democratura (sistema híbrido con mezcla de elementos democráticos y otros dictatoriales o autoritarios). O acabar en el autoritarismo más evidente. No en vano, el populismo considera “el gobierno de los jueces como una amenaza”, su pretendida independencia casa mal con sus inconfesables objetivos de arrodillarlo frente a la omnipotencia del Ejecutivo. Asimismo, su concepción de “democracia inmediata”, conduce derechamente a atacar a la prensa independiente como “un medio perturbador de la expresión de la voluntad popular”, incluso como “estructuralmente ilegítima”. La Unión Europea también es objeto de sus iras. Y todo lo que sea debilitarla, un avance. El separatismo también se alimenta, según el autor, de mensajes y actitudes populistas por doquier. La política negativa, alimentada por la enorme desconfianza existente hacia la política tradicional, nutre su discurso. La cólera y el miedo, empujadas fuertemente por las redes sociales, hacen el resto. La política torna a ser expresión de fe, con un componente religioso, donde los fieles abundan (el populismo “es movilización”), y siguen al líder. Carl Schmitt, vuelve de nuevo. Pero Rosanvallon advierte sobre la extensión de la epidemia: comienza a aparecer un populismo difuso, ejercido por quienes dicen ser defensores de la democracia liberal, pero disimuladamente la amordazan.

Crítica teórica del populismo. Politización y polarización. 

Pierre Rosanvallon, tras diseccionar la anatomía del fenómeno, lleva a cabo un cuidadoso análisis de la historia del populismo (particularmente llamativo es el precedente del Imperio de Napoleón III). Y luego se adentra en su crítica teórica. Y allí construye lo más convincente de su discurso. La crítica de “la cuestión del referéndum” es –a mi juicio- profunda. Una vez más, se nota la impronta de Carl Schmitt en esa configuración decisional populista del referéndum (la “aclamación popular” que castra la deliberación), y destaca su resultado de irreversibilidad, donde contrasta el funcionamiento (siempre reversible) de las mayorías en una democracia liberal con el de un referéndum (donde el “voto no es de la misma naturaleza que el de una elección”). La banalización de la excepcionalidad del referéndum en un sistema democrático tiene riesgos incalculables, como se han visto sobradamente. El referéndum sirve para “refundar” o instaurar “un nuevo orden”, basado en una decisión instantánea de naturaleza binaria: sí o no, y obtener así más votos afirmativos que negativos. Es, por tanto, “la voluntad del pueblo-Uno” en un momento dado (el mío, no el de “los otros”, que serán extrañados de sus beneficios si tienen “la mala suerte” de quedarse décimas o centésimas por debajo de “la voluntad del pueblo-Uno”). Esa decisión condiciona el futuro y lo encadena. El voto del referéndum no es de la misma naturaleza que el de una elección. El resultado pone fin al debate. O supone el comienzo de un orden nuevo.

En el ideario populista hay una voluntad más fuerte que la Constitución, y no es otra que “la voluntad del pueblo”. Como dice el autor, populistas de derecha e izquierda no difieren sobre este punto: “La Constitución es para ellos la simple expresión momentánea de una relación de fuerzas”. Supone considerar “que la esfera del derecho no tiene ninguna autonomía, y que todo es, por tanto, político”.

Politización y polarización son los dos ejes de actuación: “Es la politización del Estado lo que ha caracterizado los diversos regímenes populistas”. Lo que se pretende con la politización y con la polarización de las instituciones no es otra cosa que situar a todos los poderes en manos del Ejecutivo (o controlado por éste). El clientelismo hipoteca el funcionamiento normal de las instituciones; las convierte en mera coreografía. Los órganos constitucionales y las autoridades independientes son atacados directamente por el populismo, por su no legitimidad electoral. Rosanvallon, como ya hiciera en su magnífica obra Legitimidad democrática (Paidós, 2010), defiende su naturaleza democrática siempre que se cumplan una serie de exigencias (que desgraciadamente se olvidan a menudo): imparcialidad, estatuto democrático en su funcionamiento y calidad democrática en la elección de sus miembros; sin interferencias del Ejecutivo ni de los partidos. En caso contrario, su déficit de legitimidad permitirá ataques sinfín del populismo. Es le pouvoir de personne (“poder de nadie”) que, junto con el sorteo como medio de elección, refuerzan. a su juicio, el sistema democrático. Los populistas, además, conciben a sus oponentes como personas inmorales y corruptas, cuando no echan mano del recurso a denunciar sus intereses antipatrióticos o contrarios a los intereses de la ciudadanía (que ellos, los populistas, son, como cabe presumir, los únicos que los encarnan). Las libertades públicas son empequeñecidas e, incluso, despreciadas; lo importante es la unanimidad y los rituales de unanimidad que rodean esa ficción hecha realidad. La discrepancia se elimina o ignora.

Final: complejizar la democracia

¿Cómo enfrentarse a ese monstruo político populista que ya convive cómodamente entre nosotros? Ciertamente, la tarea es ímproba y compleja, como la propia democracia. Rosanvallon en la parte final del libro (“El espíritu de una alternativa”) aporta un catálogo de soluciones. Desde la “democracia interactiva” hasta el desarrollo de una “representación narrativa”, pasando por desarrollar instrumentos ciudadanos de control (“el ojo del pueblo”) mediante el ejercicio de una ciudadanía activa. Se trata de superar la “entropía democrática” y volver a nociones ya perfiladas por el autor en obras anteriores (por ejemplo, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015): la democracia de ejercicio; la democracia de apropiación; y la democracia de confianza (basada en la integridad y cualidades personales del gobernante).

El autor concluye su excelente obra refutando una idea de Tocqueville, cuando este afirmaba que “toda política se reduce a una cuestión aritmética”. Y a tal efecto expone: “Hoy día es preciso afirmar exactamente lo contrario. En adelante el progreso democrático implica complejizar la democracia”, puesto que conviene recordar que “la democracia es sobre todo un régimen que no cesa de interrogarse sobre sí mismo. Es a partir de este esfuerzo y de esa lucidez, como el proyecto populista podrá perder su atractivo”. Despertar emociones democráticas, es su respuesta. No resultará fácil, pues si ciertamente es verdad que la democracia cada día es más compleja, también lo es que la polarización, por un lado, y la “unanimidad” (o “simplicidad”) como discurso dominante, por otro, se imponen. Pero si de complejidad y simplicidad de la democracia hablamos, hay que citar aquí el también reciente libro de Daniel Innerarty (Una teoría de la democracia compleja, 2020), donde, entre otras muchas cosas expone que “solo una democracia compleja es una democracia completa” (p. 42). Coincidencias, aunque también disensos, en el modo de ver el problema. Pero eso, para otro momento.

ESTATUTO DEL DENUNCIANTE: CANALES INTERNOS DE DENUNCIA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL

 

ESTATUTO DENUNCIANTE 2ESTATUTO DENUNCIANTE

 

Introducción

La publicación de la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre (DOUE de 26-XI-2019) abre un período de adaptación normativa y ejecutiva con la finalidad de incorporar sus previsiones que, por lo que afecta al sector público, se deben cumplir como máximo el 17 de diciembre de 2021. Queda mucho trabajo por hacer y, aunque no lo parezca, tampoco demasiado tiempo. Ningún nivel de gobierno ni entidad del sector público puede dormirse en los laureles, menos aún las obligadas en términos de la normativa europea.

En cualquier caso, al margen de lo que haga el legislador estatal o autonómico, o de lo que puedan llevar a cabo las entidades locales, uno de los elementos sustantivos del sistema institucional diseñado para la protección del informador o denunciante, es el establecimiento de canales internos que sean efectivos para la tramitación adecuada de tales denuncias y, asimismo, al objeto de garantizar la confidencialidad del denunciante, poniéndolo a resguardo de cualquier represalia por el desarrollo de esa importante función. Se trata de evitar que el desamparo del denunciante o el funcionamiento deficiente de sus canales internos, conlleve un efecto de desaliento en la aplicación del sistema. Lo que está en juego es mucho: preservar el interés público y evitar, en la medida de lo posible, cualquier perjuicio a las instituciones. La dimensión preventiva del modelo es obvia. La lucha contra la corrupción y las malas práctica es un combate interminable.

Como bien expuso en su día Elisa de La Nuez, la Directiva 2019/1937 es “un suelo” del que hay que partir. Esa idea se expresa de modo diáfano en su considerando 104: “La presente Directiva establece normas mínimas y debe ser posible para los Estados miembros introducir o mantener disposiciones que sean más favorables”. Por tanto, respetando su espíritu y contenido, se pueden levantar edificios muy distintos. Unos formales o pegados a la letra de la Directiva, otros más creativos y operativos, y también los habrá que se construyan con material de derribo o que sean poco consistentes. Las soluciones institucionales serán, sin duda, diferentes en su trazado. Y ello comportará inevitables consecuencias.

Lo que aquí sigue es un breve repaso a las líneas-fuerza de la Directiva en lo que a los canales internos de denuncia respecta, y también unas sucintas propuestas sobre cómo articular un sistema de gestión interno de informaciones/denuncias, que vaya más allá de las limitaciones que, a mi juicio, ofrece la Directiva en este punto, y se inserte en un Sistema de Integridad Institucional o en un Programa de Compliance, en aquellas entidades del sector público que lo tengan implantado.

Los canales internos de denuncia en la Directiva 2019/1937

La Directiva contiene una serie principios y reglas aplicables a los canales internos de denuncia que se pueden sintetizar del siguiente modo, y extraer de ellos algunos apuntes:

  • La obligación de disponer de un canal interno de denuncias es aplicable a todas las entidades del sector público. Pero el margen de configuración de cada Estado miembro es amplio, puesto que cabe eximir a los municipios de menos de 10.000 habitantes o con menos de 50 empleados, así como a aquellas entidades públicas que no alcancen esa cifra de trabajadores. En estos casos, los riesgos son evidentes, pues si se quieren combatir determinadas prácticas irregulares (por ejemplo, en la contratación pública), dejar fuera de esa obligación a las empresas o entidades públicas en esos casos (o incluso a un altísimo número de ayuntamientos) no parece lo más adecuado. El legislador o el correspondiente nivel de gobierno tendrá la última palabra.
  • En general, la Directiva apuesta por priorizar el canal interno de denuncias frente a aquellos otros de naturaleza externa (autoridades, organismos o entidades), salvo en los casos citados antes (excepciones) donde el modelo pivotaría exclusivamente por el “control externo”. El argumento es un tanto singular, pues se considera que “los denunciantes se sienten más cómodos denunciando por canales internos”; pero añade: “a menos que tengan motivos para denunciar por canales externos”. No cierra, por tanto, la vía a los “canales externos” (en algunos casos será la única transitable, como se ha visto), pero los caracteriza con una naturaleza subsidiaria o
  • La preferencia de la Directiva por los canales internos es clara, siempre que existan garantías de que la denuncia se tratará de manera efectiva. Así, se anima “a los denunciantes a utilizar en primer lugar los canales de denuncia interna e informar a su empleador, si dichos canales están a su disposición y (si) puede esperarse razonablemente que funcionen”. La prioridad de los canales internos se supedita, por consiguiente, a que ofrezcan garantías. En caso contrario, los “canales externos” se convierten en la red que salvará el modelo y protegerá de verdad a los denunciantes.
  • Por tanto, la premisa de disponer de un sistema que garantice la efectividad de tales denuncias es clara y contundente: “Las entidades jurídicas de los sectores privado y público deben establecer procedimientos internos adecuados para la recepción y el seguimiento de denuncias”. El énfasis de la Directiva por un modelo procedimental y no institucional, parece aquí obvio. Quizás se ha descuidado el diseño institucional, algo que deberá atender el legislador o la entidad correspondiente. Si se cree de verdad en este modelo. Las trampas en el solitario pueden ser numerosas.
  • Pero lo más importante es que tales canales internos de denuncia deberían tener como función principal aportar valor institucional y generar infraestructuras éticas o cultura de integridad en la respectiva entidad pública. Desde el punto de vista preventivo, no puede funcionar un sistema de denuncias (buzón, registro, seguimiento, etc.) si previamente no se inserta en un sistema de integridad y se articula junto a unos valores y normas de conducta (códigos), aplicados por órganos de garantía dotados de autonomía funcional o, incluso, independencia orgánica (y este será el gran reto). Articular un “buzón ético de denuncias”, cuando no hay previamente definidos unos valores y normas de conducta, es una apuesta incompleta y centrada en la sanción. Se debe contribuir “a fomentar una cultura de buena comunicación y responsabilidad social empresarial en las organizaciones, en virtud de la cual se considere que los denunciantes contribuyen de manera significativa a la autocorrección y la excelencia dentro de la organización”. El papel positivo de la figura del denunciante debe enmarcarse, por tanto, en el reforzamiento de esa cultura de integridad, como una pieza más de la política de compliance o de integridad de la institución. Y, si no existe, hay que crearla. Este es el reto.
  • Un ámbito típico del sector público (que no es ni mucho menos el único) donde se debe proyectar un sistema de canales internos de denuncia es en la contratación pública, a efectos, tal como reconoce la Directiva, de que se respeten las normas de contratación pública y se eviten afectaciones a la integridad, transparencia, igualdad de trato o prácticas colusorias en materia de libre competencia. Pero esto requiere un tratamiento monográfico, que en otro momento se hará.
  • Los procedimientos de denuncia interna, deben incluir una serie de exigencias (artículo 9), entre ellas destacan a aquellas que sean establecidos y gestionados de una forma segura”, garantizando la confidencialidad de la identidad del denunciante, y que se impida el acceso a esa información o a esos datos por parte de “personal no autorizado”. Se requiere, además, la designación de un departamento o persona imparcial y competente para el ejercicio de tales funciones, lo que nos conduce derechamente a un estatuto singular de tal órgano o de tales personas (a imagen y semejanza de la figura del delegado de protección de datos; esperemos que con mejores resultados en cuanto a su autonomía funcional).
  • Es, asimismo, muy importante la referencia que la Directiva lleva a cabo sobre la posibilidad de que los canales de denuncias sean gestionados, tras la autorización correspondiente, “por terceros”, una expresión que engloba muchas y diferentes realidades. Y puede representar algunos problemas añadidos. Tales “terceros” deben cumplir las exigencias establecidas para los órganos o personas que gestionen canales internos, pero a su vez se exige que “ofrezcan garantías adecuadas de respeto de la independencia, la confidencialidad, la protección de datos y el secreto”.
  • Los canales internos de denuncia deben asimismo articularse sobre una serie de ejes:
    • Llevar a cabo un seguimiento de las denuncias que genere “confianza en la eficacia del sistema de protección del denunciante”.
    • Informar al denunciante en un plazo razonable, que no será superior a tres meses
    • Proveer de información clara y fácilmente accesible sobre los procedimientos de denuncia externa.
    • Se deben ofertar cursos y seminarios de formación sobre ética e integridad (algo infrecuente aún en buena parte de las entidades públicas).

A modo de conclusión

En consecuencia, la Directiva supone un paso adelante. Su enfoque central es, obviamente, de protección del denunciante, pero para que el sistema sea efectivo requiere no solo procedimientos y garantías, sino también establecer un modelo institucional de canal interno de denuncias que salvaguarde la independencia del órgano que asuma tales funciones, garantice la confidencialidad, la protección de datos y el secreto en sus actuaciones. La protección efectiva del denunciante requerirá que tales canales internos de denuncia se inserten adecuadamente y de modo efectivo en Sistemas de Integridad Institucional (o Programas de Compliance) de la respectiva entidad, así como que se articulen como sistemas de gestión dotados de independencia funcional y garanticen la acusada profesionalidad de quienes ejerzan tales tareas, con patrones morales y éticos estrictos.

En caso contrario, si falla la primera línea de defensa (canales internos), se abandonará (por inútil o no garantista) esa vía y proliferará el recurso a los canales externos ejercidos por las autoridades competentes (autoridades judiciales, organismos de regulación y supervisión, así como, en su caso, agencias de lucha contra la corrupción). Y, en ese caso, al menos cuando la cuestión está en manos de los tribunales o de los organismos de control, la batalla de la prevención se habrá perdido por completo, haciendo, así, girar el modelo hacia un sistema de sanción (administrativa o penal), en cuyo caso las consecuencias finales serán obvias: una vez adoptada la resolución correspondiente, la confianza de la ciudadanía en la institución ya se habrá roto. Por tanto, si el sector público quiere avanzar decididamente en la lucha por la integridad institucional no tiene otra salida que construir un sistema de denuncias internas dotado de esos principios y rasgos expuestos anteriormente. No hay otro camino. Lo demás es engañarse.

ELEFANTIASIS GUBERNAMENTAL: IMPACTOS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

organization

 

“La administración no se presenta como un todo coherente, sino más bien como un conjunto complejo de interacciones entre actores relativamente autónomos atravesados por líneas de solidaridad y de conflicto dibujadas al margen del organigrama oficial” (J. Chevalier y D. Loshack).

 

NOTA DE ACTUALIZACIÓN:

La presente entrada se elaboró antes de que se hiciera pública la estructura de la Presidencia del Gobierno por medio del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, en el que se fortalece la figura de Dirección del Gabinete de Presidencia (algo que analizo en una próxima entrada que se difundirá primero en el Blog Hay Derecho los próximos días y posteriormente reflejaré en esta misma página). Tras esa reestructuración la competencia material de coordinación de la acción de Gobierno parece descansar en esa estructura de staff, que aparece notablemente reforzada. Ese fortalecimiento del Director de Gabinete ha sido objeto de innumerables comentarios en los medios, algunos tal vez un tanto alarmistas, aunque no deja de tener interés analizar en detalle qué implicaciones tiene ese cambio estructural y qué posibles consecuencias tendrá sobre un Ejecutivo atomizado en cuatro Vicepresidencias y 22 Ministerios, así como la dirección política del Gobierno en esta Legislatura. 

Más reciente aún es el Real Decreto 139/2020, por el que se establece la estructura básica de los Ministerios. También esa norma también ha levantado mucha polvareda mediática y una clara oposición corporativa, liderada por FEDECA, pues establece en su exposición de motivos veintitrés excepciones a que los órganos directivos deban ser cubiertos por funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1, algo que, salvo aquellas excepciones singulares, exige la Ley. No cabe duda que, como se ha puesto de relieve en diferentes medios, este número de excepciones es el más elevado desde que en 1997 se implantó esa regulación. Tampoco cabe duda alguna que se trata de hacer sitio, según las características específicas de los órganos directivos, a los militantes o “amigos políticos” de las distintas fuerzas que conforman la coalición que no sean funcionarios. Se trata, sin duda, de una manifestación dura de politización de la función directiva (y veremos qué dicen los tribunales sobre la justificación objetiva de tales excepciones); pero conviene precisar, ante la confusión que algunos medios trasladan, que ello en sí mismo no es más que un síntoma de la politización existente, pero no es mucho menos el único. El hecho de que el nombramiento de los titulares de órganos directivos recaiga sobre funcionarios A1, no implica -como pretendía la LOFAGE- que el modelo fuera de “profesionalización”, pues el nombramiento sigue siendo absolutamente discrecional siempre que se cumplan esos mínimos requisitos. Esto es, que se nombre por los procedimientos convencionales  a funcionarios A como titulares de órganos directivos no deja a tales órganos al margen del spoils system (politización o reparto de cargos públicos entre las clientelas de cada partido), pues sigue siendo un sistema de libre nombramiento (aunque entre funcionarios A1, salvo excepciones ya indicadas) y de libre cese (algo que no tiene límite alguno). Por tanto, como bien expuso Quermonne, se trata de un sistema de spoils system de circuito cerrado.

En todo caso, tal y como delatan los primeros pasos de este flamante Gobierno de coalición, la profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado está hoy más lejos que nunca. Pero es muy importante subrayar que a nadie (salvo a colectivos muy concienciados) importa. La política ni ha entendido ni parece que entenderá parqa qué sirven los directivos profesionales. Su impronta clientelar domina, a diferencia de las democracias avanzadas. Con mayor o menor intensidad, en España, hoy por hoy, todos hacen lo mismo.

Lo que sí parece cierto es que hay una clara tendencia a reducir radicalmente el poder de los cuerpos de élite de la Administración General del Estado en los órganos directivos. Y ello en sí mismo, no es bueno, si no se sustituye por una profesionalización de la Dirección Pública Profesional. Algo que en el Estado no está en la agenda política del gobierno de coalición. Como los datos recientes confirman. Sobre todo ello me he extendido en una serie de entradas previas. Para no cansar al lector, baste con este post publicado hace más de dos meses donde ya anunciaba alguno de los hechos que luego se han confirmado: https://rafaeljimenezasensio.com/2019/11/16/gobierno-de-coalicion-altos-cargos-y-cuerpos-de-elite/ Por si algún lector tiene interés en este debatido tema.

Y este es el Post que originariamente se publicó, al que se deben añadir los matices citados:

 

Recientemente, una persona que había ejercido responsabilidades directivas en la Administración socialista me mostraba su perplejidad por la multiplicación de estructuras superiores y directivas que se está produciendo como consecuencia de la formación del nuevo Gobierno. Le respondí escuetamente que ello se derivaba “naturalmente” de una patología organizativa que se conoce como estructuras elefantiásicas. Dicho de otro modo, la tendencia a crear artificialmente unidades organizativas para satisfacer apetitos personales o de poder (en este caso de partido) y cuartear, así, ámbitos sectoriales que antaño tenían una mínima coherencia funcional. La elefantiasis por arriba desencadena unos impactos derivados en cadena sobre la Administración Pública como organización. Es obvio que 22 ministerios marcan una tendencia ciertamente desproporcionada (más en un Estado con intensa descentralización política en el desarrollo normativo y gestión de muchos de esos ámbitos ministeriales). Una foto del actual Consejo de Ministro vale más que mil palabras.

El problema fundamental de esta patología no radica, sin embargo, sólo en los costes directos que ello conlleva (número creciente de cargos, asesores e incremento  del gasto público), algo que los medios de comunicación resaltan un día sí y otro también, sino especialmente (aspecto mucho más importante) en los costes indirectos que se manifestarán, con toda probabilidad, en dimensiones menos tangibles como son las relativas a la baja eficiencia gubernamental que muestran, por lo común, aquellas estructuras departamentales y organizativas antes dotadas de una mínima coherencia y, por razones prosaicas del reparto, hechas pedazos para ajustar esas demandas políticas.

Los gobiernos de coalición pueden tender fácilmente a hacer realidad esa multiplicación, como ha sido el caso del Gobierno de España, con cuatro vicepresidencias y veintidós ministerios (como atestiguan los Reales Decretos 2 y 3/2020), lo que se traduce inevitablemente en una correlativa multiplicación de secretarías de estado (26), subsecretarías (22), y luego vendrán la proliferación de secretarías generales, secretarías generales técnicas (previsiblemente 22) y direcciones generales, así como el disparado incremento del personal eventual (de asesoramiento y confianza especial) ubicado en los respectivos gabinetes ministeriales y de las secretarías de estado. Con ser preocupante el fenómeno del número de altos cargos y personal eventual, no es más que una pequeña expresión del problema de fondo. Sin duda, la cuestión clave es que, mediante esa fragmentación en unidades organizativas cada vez más minúsculas y fragmentadas, las políticas gubernamentales pierden coherencia y se despiezan en órganos que entrecruzan o solapan sus funciones, y cuyos costes de transacción y de coordinación se verán seriamente afectados, hasta el punto de que no pocas iniciativas gubernamentales se bloquearán o tardarán mucho en hacerse efectivas. A ello se le ha pretendido poner coto, pero solo en el nivel político, con la extensión de la fórmula de las Comisiones Delegadas vinculadas a cada Vicepresidencia. Veremos cómo funciona esa solución, que no pasa de ser convencional y de efectividad dudosa cuando se pretende generalizar (pues o es estructural o no es; con funcionamiento anecdótico o de “apagafuegos”, no servirá). Los ministerios, hoy por hoy, aún formando parte del colegio gubernamental, siguen siendo reinos de taifas en su respectivo ámbito (ahora reducido en muchos casos) y sus titulares dueños supremos de sus iniciativas e impulso político. No basta con dar señales de buena voluntad, así como de aparente cohesión. En el ejercicio del poder, y de eso se trata, las buenas intenciones duran poco tiempo. Luego viene la cruda realidad. La batalla descarnada.

Pero siendo lo anterior importante hay otros aspectos del problema que también convienen ser destacados. Todo apunta (por los datos de que hasta ahora se disponen) a cierto cambio de tendencia, que a mi juicio es más profunda de lo que las primeras apariencias muestran. La política anunciada de nombramientos de altos cargos (aunque solo sean esbozos) ofrece ya en esos primeros y tibios anuncios algunas líneas de futuro. A saber:

  • La más relevante es que lo que se ha venido llamando como la profesionalización de la dirección pública (órganos directivos de la Administración General del Estado) no está en la agenda política del Gobierno. La “izquierda”, corroída o contaminada también por el clientelismo, no hace bandera de esta cuestión. Nunca lo ha hecho. Menos ahora, que toca el reparto entre dos fuerzas políticas.
  • La segunda, derivada de lo anterior, es que la presencia de los cuerpos de élite de la AGE en las estructuras directivas pueden comenzar a palidecer, en algunos ámbitos cabe intuir que notablemente. Se pueden llegar a sustituir, cuando ese nombramiento deba recaer en funcionarios, con servidores públicos que no sean “de pata negra”, procedentes incluso de otras Administraciones Públicas.
  • Y la tercera es que la lucha soterrada actual se manifiesta de forma grosera entre politización intensiva de la estructuras directivas y politización corporativa (a través de los cuerpos de élite) de aquellas. La única ventaja para que la última opción aguante, al menos de momento, es el bajo nivel de retribuciones que ofrecen los cargos directivos más generalizados (direcciones generales), lo que ahuyenta la captación de funcionarios o profesionales, en su caso, de fuera de Madrid. Unas estructuras directivas de composición mesetaria, algo ya endémico, difícilmente captarán la complejidad y diversidad territorial (también social, económica y cultural) del Estado. Algo que ya pasa desde hace tiempo en los cuerpos de élite. Y es un problema grave.

Así las cosas, conviene añadir una perturbación adicional. La multiplicación de estructuras directivas acarrea también impactos estructurales sobre las estructuras administrativas y los puestos de trabajo. Me lo explicaba, también recientemente, un alto cargo de una Administración territorial: cualquier Gobierno de coalición, al crear nuevos departamentos, tiene impactos asimismo inevitables en la creación de nuevas estructuras administrativas y, por tanto, de nuevos puestos de trabajo, sin perjuicio de que algunos se trasladen de su departamento anterior al nuevo. Lo grave del asunto es que como muchos de estos nuevos departamentos están vacíos o semivacíos de funciones efectivas, se terminan creando puestos de trabajo “fantasmas”, en los que se prevén un haz de funciones, pero que apenas hay tareas por desarrollar. Eso también pasa, con otros matices, en los niveles directivos. Ser nomnbrado Subsecretario o Secretario General Técnico en un Ministerio “vacío de funciones efectivas”, será una auténtica canonjía. ¿Tiene sentido mantener hoy en día esas figuras directivas (algunas con reminiscencias decimonónicas) duplicadas en todos y cada uno de los departamentos ministeriales? Y ya el colmo del despropósito es cuando se crean órganos directivos sin estructuras administrativas que cuelguen o con unas estructuras dependientes escuálidas. Como se decía antaño, “jefes sin indios”. También los hay, al menos en otras administraciones públicas.

Otro problema añadido procede de que la innovación organizativa es una tarea siempre pendiente en la AGE. Olvidada absolutamente de la agenda política (improvisada) del diseño departamental y estructural. El modelo departamental/divisional/funcional de organización de ministerios hace aguas por todos los sitios. Una fórmula decimonónica (con precedentes en el siglo XVIII) no parece ser la solución institucional adecuada para afrontar los enormes desafíos de la tercera década del siglo XXI (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, migraciones, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, creciente desigualdad, etc.). Los proyectos transversales, más aún en un Ejecutivo fragmentado, padecerán para ver la luz y, sobre todo, para obtener resultados. ¿No hay nadie en el Gobierno ni en la AGE que piense en eso?, ¿cómo afrontar tales políticas transversales con esas partículas organizativas minúsculas desperdigadas en múltiples departamentos? Me objetarán que mediante órganos de coordinación. Pues bien, aparte de que alguno de estos órganos de coordinación tendrán una configuración de asamblea (como puede ser el esperpéntico caso de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con prácticamente 50 miembros a partir de ahora, tendrá que reunirse, bajo la batuta del Ministerio de la Presidencia, en salas adaptadas y su funcionamiento real padecerá disfunciones evidentes), y otros ya veremos cómo funcionan (Comisiones Delegadas), esa tarea de coordinar es ciertamente compleja. La Vicepresidencia primera (o el Ministerio de Presidencia), según el fuego que haya que apagar, parece estar llamada a tales menesteres.

Los resultados de tales modelos organizativos basados en las patologías de estructuras elefantiásicas conducen, por lo común, a resultados de una pobreza supina, contradictorios, a la creación de múltiples jaulas de grillos o, casual o milagrosamente, a la obtención de algún output razonable. Piénsese, por ejemplo, cómo se gestionará transversalmente la Agenda 2030: ¿Desde una Vicepresidencia de derechos sociales que no tiene competencias en cuestiones medioambientales y energéticas, ni en aspectos económicos, ni en otras cuestiones sociales clave como son las educativas (salvo la universitaria) o las de salud, así como tampoco en aspectos clave de Gobernanza Pública que debería ser el paraguas “acelerador” del cumplimiento de los ODS (tal como decía el Gobierno de España en 2018)? Coordinar es un verbo aparentemente de conjugación fácil, pero en la cotidianeidad de las organizaciones (no digamos nada en las estructuras de gobierno) es enormemente compleja su aplicación.

En fin, aunque el foco del problema se pone desde los medios de comunicación en el número, el problema real de las estructuras organizativas de configuración elefantiásica, se sitúa principalmente en los resultados o en la (in)eficiencia gubernamental. La coordinación gubernamental se muestra, así, como la pieza nuclear para que el desconcierto no crezca y las políticas sean coherentes (o, al menos, no sean expresión de incoherencias sumadas). Pero el “arte de gobernar” es muy distinto y distante de aquel que presume ganar elecciones. Requiere otras destrezas y otra visión, aparte de conocer muy bien la máquina sobre la cual pretende actuarse. No parece que, hoy en día al menos, se den esos presupuestos. Lo veremos pronto.

GOBERNANZA 2020: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y AGENDA 2030

participacion 2

“El ‘demos’ está sobrecargado, pero también las élites y los expertos” (Daniel Innerarity)

 “El pueblo no habla con una sola voz, ni las voces plurales y contradictorias convergen espontáneamente en el acuerdo, deben ser articuladas” (Manuel Zafra)

 

Sobre la participación ciudadana todavía sobrevuela la distinción formal que se deriva de la cicatera regulación de la Constitución de 1978 (un modelo muy poco receptivo a mecanismos de participación que vayan más allá de la elección de representantes), entre participación mediada a través de representantes y aquella otra cuya configuración es directa o semidirecta. Un enfoque reduccionista, pero también dos caras de una misma moneda con intensidades muy dispares. La representación es consustancial a la idea de la democracia en su acepción contemporánea y las opciones referendarias o deliberativas un complemento, más en clave de Gobernanza Pública. Tema complejo del que solo se dibujan aquí unas pinceladas.

En efecto, participación y democracia van de la mano, no se entienden la una sin la otra. Y para tener una idea cabal de esa relación dialéctica que alimenta ambos conceptos, nada mejor que adentrarse en la lectura de dos contribuciones, breves de extensión, pero ricas en matices. Una de ellas, que pasó totalmente desapercibida (algo común en muchos libros), es la imprescindible obra del profesor Manuel Zafra Víctor titulada La democracia según Sartori (Tirant Humanidades, 2015), prologada por Innerarity. Para Zafra, en diálogo con el autor ahora citado, la deliberación no es una alternativa a la representación, sino un medio para mejorar esa representación y articular mejor la diversidad social. No debe necesariamente acabar en acuerdo, pero sí estimular que, una vez planteados los términos del debate, quien deba decidir valore razonadamente los distintos argumentos y pondere cuáles son aplicables a la política que se quiere poner en marcha y descarte, también motivadamente, cuáles no lo deben ser. La manida democracia participativa encubre un pleonasmo.

La otra contribución corresponde al también profesor Daniel Innerarity que, en diferentes obras (desde El nuevo espacio público, Espasa Calpe 2006), ha ido dando a la participación ciudadana, con los matices oportunos, un protagonismo relevante en la evolución de la democracia de nuestros días. En efecto, en una de sus últimas aportaciones (Comprender la democracia, Gedisa, 2018), Innerarity se interroga sobre posibles soluciones para reforzar la competencia política de la ciudadanía, y opta por una receta clara: la solución al problema que nos ocupa no sería menos democracia, sino más democracia, en el sentido de una mejor interacción y un ejercicio compartido de las facultades políticas”. Así concluye que “todas las propuestas de participativa o deliberativa se basan en este presupuesto de entender la democracia como ‘reflexión cooperativa’”. Y ese aprendizaje cooperativo de la democracia en su dimensión deliberativa tiene, por las condiciones del contexto, una mejor aplicación en el ámbito local de gobierno, especialmente en el municipal.

El modelo jurídico-institucional de municipio se asienta sobre el papel que ese nivel de gobierno tiene como cauce de participación ciudadana en los asuntos públicos. Tan categórico principio no encuentra el eco suficiente en el desarrollo legal básico. La razón de ser de esa opción normativa (por la que se inclina la propia LBRL), no es otra que la proximidad. La instancia municipal de gobierno es la que mejor puede cabalmente construir sistemas institucionales de participación ciudadana que resulten prácticos y efectivos. Aunque algunas experiencias participativas sectoriales pueden tener buena acogida en estructuras gubernamentales “más altas” (provincia, Comunidad Autónoma o Administración General del Estado), lo cierto es que, por lo común, es en los ayuntamientos donde esas políticas participativas tienen eco real y, sobre todo, resultados más efectivos. Proximidad e inmediatez de los problemas y de las instituciones ayudan a involucrar mejor a la ciudadanía. Pero no nos engañemos, siempre existirá en ese doble rol de ciudadano común (despreocupado o alejado de la cosa pública) y de ciudadano intenso (militante de causas), de la que hablara Zafra, aunque solo fuera para refutar las tesis de Schumpeter (y de Sartori), sobre el primitivismo del ciudadano común, que, a mi juicio, ha vuelto con fuerza en la era de las redes sociales.

Las potencialidades de la participación ciudadana son, sin embargo, amplias. La participación ha transitado por tres estadios: uno primitivo, que conllevaba su articulación a través de consejos sectoriales o de ciudad; el segundo basado en el ejercicio del derecho de voto en consultas que habitualmente se estructuran de forma binaria (si/no), con participaciones a veces irrelevantes; y, en fin, el tercero, ha sido explorar fórmulas de democracia deliberativa (probablemente la que tiene mejores cartas de presentación) cuyo hito básico es una participación selectiva (muestra), bien documentada e informada, que lleva a cabo una labor de contraste de opiniones y propone soluciones gubernamentales a determinados problemas previamente planteados. No se excluyen, a veces se solapan. Y, con más o menos tirantez, conviven esas tres modalidades de participación, junto con otras menores o diferenciadas.

La participación ciudadana representa uno de los ejes del modelo de Gobernanza Municipal. En el campo de la Agenda 2030 ese papel se acrecienta, pues tal como se ha visto sin una implicación efectiva de la ciudadanía será tarea imposible la puesta en marcha de los ODS en los municipios. La ciudadanía debe recibir información, pero también participar en los procesos de impulso, diseño, ejecución y evaluación de todas aquellas políticas derivadas de los ODS. Y eso no es fácil. Pero sobre todo y ante todo debe colaborar activamente en ese proceso de transformación cambiando hábitos, conductas y actitudes con la finalidad de hacer efectivos en el plano operativo y en la vida cotidiana tales ODS. En este punto los ayuntamientos tienen un papel sustantivo no solo para comunicar o formar a la ciudadanía, sino especialmente para involucrarla en la efectividad de la puesta en marcha de todas las políticas transversales afectadas por la Agenda 2030. Una buena práctica, de la  que he tenido conocimiento gracias a la red de municipios Kaleidos (especialmente volcada, aunque no solo, en el ámbito de participación ciudadana: http://kaleidosred.org/), es la que, siguiendo otros modelos de ciudades europeas, se está llevando a cabo en el Ayuntamiento de Málaga desde 2018, donde se combina inteligentemente Agenda 2030 y participación ciudadana. Conviene ponerlo de relieve: https://ciedes.es/el-plan/agenda-ods-2030.html

Ciertamente, la participación ciudadana no está teniendo el protagonismo que requiere, más en un período en el que la confianza ciudadana en las instituciones se está viendo resquebrajada, así como cuando el crédito público en los partidos políticos (y, por ende, en el sistema representativo) se está desplomado, como certifica la última encuesta del CIS. Cuando sería el momento de impulsar iniciativas de participación ciudadana que fueran innovadoras, observamos que su pulso político no late con fuerza (¿cómo se entiende, si no, que las consultas populares de ámbito local sigan requiriendo aún la autorización del Consejo de Ministros, tal como prevé la LBRL?. Una “autonomía local” condicionada a la voluntad ministerial en uno de sus ámbitos existenciales que conforman su naturaleza. Y, si no, para estropearlo todo ya están los tribunales de justicia. Frente al impulso “innovador” del Reglamento de Participación Ciudadana de Barcelona, el TSJ de Cataluña (STSJCat 874/2019) ha dictado, con un pobre razonamiento, una desproporcionada sentencia anulatoria en su integridad de tal manifestación normativa por motivos formales (aunque con alguna objeción material; pero que somete la potestad normativa local a trámites circulares y la aleja de cualquier otra manifestación del mismo carácter por parte de otros niveles de gobierno). Ver: STSJ 874:2019 rgto participacion bcn.

En fin, entre que la participación ciudadana no está en la agenda política central de buena parte de los niveles de gobierno (salvando honrosas excepciones, principalmente locales, que las hay) y que disponemos de un marco normativo básico todavía con innumerables restricciones, interpretado restrictivamente por los tribunales de justicia (también con algunas excepciones como la interesante STSJ del País Vasco sobre el Ayuntamiento de Basauri: STSJ PV 157/2018, en relación con las consultas ciudadana reguladas en la Ley de Instituciones Locales de Euskadi), el trabajo que queda por hacer, tanto de alta política como de política de proximidad es un auténtico desafío. Pues sin un modelo avanzado de participación ciudadana la Gobernanza Pública no tendrá un diseño acabado, el gobierno abierto no pasará de ser una mera quimera y la transparencia, así como la rendición de cuentas, tampoco superarán el umbral de convertirse en algo más que píos deseos.

 

Anexo: Esbozo de líneas de trabajo para profundizar en el impulso de una política de Participación Ciudadana alineada con los ODS de la Agencia 2030:

“La dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sistema de sorteo” (David Van Reybrouk, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, p. 169)

  • Diseñar la participación ciudadana con un horizonte estratégico (2030)
  • Promover la reforma normativa de los instrumentos de participación ciudadana en el ámbito local de gobierno, especialmente (aunque no solo) en lo que afecta al régimen de consultas ciudadanas.
  • Impulsar prácticas o pruebas pilotos de democracia deliberativa en determinados ámbitos, creando incluso espacios o foros específicos de debate ciudadano, mediante personas elegidas por sorteo.
  • Aprobar Ordenanzas de Participación Ciudadana que se puedan configurar como de “nueva generación”.
  • Promover pactos o acuerdos que articulen compromisos institucionales y ciudadanos con los ODS de la Agenda 2030.
  • Involucrar a asociaciones, entidades públicas y privadas, colectivos, etc., en la toma de conciencia, en el el diseño y puesta en marcha, así como en la evaluación, de políticas dirigidas a alcanzar los ODS de la Agenda 2030.
  • Construir sistemas de integridad institucional en clave participativa o compartida con los diferentes actores.
  • Vincular la participación ciudadana con la política de transparencia, por medio del desarrollo de la Transparencia colaborativa. Derecho al saber y participación ciudadana.
  • Apertura de la Administración digital a la participación ciudadana como medio de garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno de revolución tecnológica.
  • Datos abiertos, protección de datos y participación ciudadana (articular modelos de relación)
  • Desarrollo de las consultas electrónicas mediante pruebas piloto.
  • Articular la participación ciudadana en la confifuración de un sistema de rendición de cuentas.