POLITICA

UNA VUELTA DE TUERCA A LA DIRECCIÓN PÚBLICA

 

 

direccion publica

 

“El cambio empieza por arriba” (G. Hamel)

A Fernando Monar, que nunca pierde la esperanza de ver algún día cristalizar la Dirección Pública Profesional en España.

El Instituto Andaluz de Administración Pública organiza, junto con la Asociación de Dirección Pública Profesional, el I Congreso Internacional sobre Dirección Pública, y ambas entidades me emplazan a que primero presencial y luego virtualmente diserte sobre la Dirección Pública. Lo que sigue es un mero aperitivo de lo que allí expondré (28 octubre/2 diciembre). Correctamente, como ha escrito Fernando Monar, ese I Congreso se enmarca en la Agenda 2030 y, más en concreto, en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 (Fortalecimiento de las instituciones), pues sin Dirección Pública Profesional el avance (“la ejecución” contenida en el ODS 17) hacia el cumplimiento de esos objetivos será más lento y, posiblemente, más tortuoso.

No os ocioso comenzar diciendo que cualquier organización pública dispone de estructuras directivas. Una organización sin dirección es un cuerpo sin cabeza. Y una organización con una dirección inadecuada es una estructura con mala cabeza, de la cual poco o nada bueno cabe esperar. “Una organización es la sombra del que la dirige”, como expuso con acierto Pascual Montañés. Cualquier institución pública tiene, en primer lugar, una estructura política (gobierno y aledaños), de la que ahora no toca ocuparse. Asimismo, en toda organización de ciertas dimensiones hay direcciones ejecutivas que ofrecen terminologías diferenciadas según entornos. Pero, a poco compleja que sea la organización, ese nivel directivo frecuentemente se subdivide en una estructura superior (en contacto epidérmico con la política) y otra de naturaleza intermedia (o de dimensión más operativa). Ambas son estratégicas y de una importancia fuera de lo común para que las organizaciones funcionen. Por la naturaleza de las cosas la dirección pública es ante todo y sobre todo organización. O dicho de otro modo, si se quiere tener organizaciones eficientes es necesario, en primer lugar, un buen diseño de estructuras directivas, tanto orgánico como funcional. Pero ahí no acaba todo. Más bien empieza.

La Dirección Pública, una vez diseñada organizativamente, debe cobrar vida. Y el pulso de la dirección depende directamente de la persona que cubre o despliega sus funciones. La institucionalización de la Dirección Pública es, junto con la dimensión organizativa, la clave de bóveda del modelo. Depende cómo y con quién se cubran esos niveles directivos el éxito o el fracaso estará anunciado. Y en esa cobertura (adecuación de la persona al nivel orgánico directivo) entran básicamente tres criterios de designación: el político, el corporativo-burocrático o el profesional.

Si la forma de cobertura es política, la persona que ejerza esas funciones será designada esencialmente mediante un sistema de discrecionalidad absoluta. Se habla entonces de libre nombramiento y libre cese por parte de la autoridad u órgano encargado de su provisión. En este caso la designación no requiere ningún requisito o exigencia, solo disponer de la confianza política del órgano que designa. Estos nombramientos políticos sitúan a la Dirección Pública en el ámbito o espacio de la política, lejos por tanto de la Administración Pública profesional y superpuesta (que no alineada) con las estructuras burocráticas-funcionariales. Bien es cierto que, en algunos casos, para llevar a cabo tales nombramientos se pueden exigir el cumplimiento de determinados requisitos para que pueda hacerse efectiva la designación (como titulación o condición funcionarial, así como experiencia), pero la presencia de tales requisitos (a no confundir con las competencias) no impide calificar al nombramiento como discrecional políticamente, si bien sujeto a tales exigencias. Por consiguiente, aunque el libre nombramiento deba recaer necesariamente sobre funcionarios no se puede hablar de “profesionalización” del modelo, pues la discrecionalidad en la designación y cese de tales niveles directivos representa, como expuso Quermonne, un sistema de spoils system “de circuito cerrado”).

Si la forma de cobertura es burocrática, la persona que vaya a ejercer esas funciones directivas se designará mediante los sistemas de provisión previstos en la normativa de función pública. Puede haber modelos de alta profesionalización con estos sistemas de dirección pública burocrática o corporativa, y es importante recordarlo. Francia tiene un modelo del alta Administración muy singular predominantemente cubierto por altos funcionarios (procedentes de la ENA o de la Politécnica). Alemania se asienta, asimismo, sobre una alta función pública profesionalizada (pues ser funcionario público es una posición de prestigio y allí llegan los mejores perfiles profesionales), salvo los “funcionarios políticos”, que son numéricamente escasos y que ocupan posiciones de segundo nivel en las estructuras ministeriales. En nuestro país el sistema burocrático solo impera en la alta función pública (dirección pública intermedia); esto es, cuando se cubren esos niveles directivos básicos (subdirecciones o jefaturas de servicio) entre funcionarios hay que acudir a los procedimientos de provisión que se establezcan en las leyes. Y son principalmente dos: concurso (sistema ordinario) y libre designación (sistema excepcional). El concurso tiene también la modalidad de concurso específico. El TREBEP abrió la posibilidad de un tercer sistema de provisión (artículo 13), habitualmente ignorado; o cuando se ha transitado se ha convertido en un sucedáneo de la libre designación, perfeccionada algo en origen (nombramiento con determinadas exigencias) y nada en el final (cese discrecional). Eso no es Dirección Pública Profesional ni nada que se le parezca. Sin embargo, tal como se indicaba, estos sistemas de provisión solo se utilizan en nuestras Administraciones Públicas para proveer niveles orgánicos directivos de la alta función pública (dirección intermedia), pero no los de la alta Administración (dirección superior). Además, es muy frecuente que el sistema dominante de provisión de esos niveles directivos intermedios sea la libre designación, con su contrapunto del libre cese. En estos casos también se trata de un sistema discrecional, aunque el nombramiento deba recaer inexcusablemente en funcionarios públicos que acrediten cumplir los requisitos de las respectivas convocatorias (puestos de trabajo), si bien el cese sigue siendo libre (con escasas restricciones formales).

Si se opta por la forma de cobertura profesional las claves, sin embargo, son distintas; al menos conceptualmente hablando. La Dirección Pública Profesional (DPP) descansa sobre un modelo previamente institucionalizado (a través de normas: sea Ley o Reglamento), que se concreta ulteriormente en la previa definición del perfil de competencias requerido para el desempeño de las funciones del órgano directivo (asunto organizativo) y, posteriormente, mediante la convocatoria de un procedimiento competitivo y abierto para que concursen las personas que reúnan los requisitos exigidos, así como acrediten poseer las competencias requeridas a través del examen de la trayectoria profesional de los candidatos y de la superación de las pruebas objetivas que se realicen. El modelo puro de Dirección Pública Profesional descansa sobre el nombramiento del mejor candidato, quien suscribirá un acuerdo de gestión con el órgano que lo designe, será evaluado periódicamente en el ejercicio de sus funciones directivas, recibirá parte de sus retribuciones en función del mayor o menor cumplimiento de objetivos y, en fin, solo podrá ser cesado por no alcanzar los resultados previamente establecidos en el acuerdo de gestión. Ese modelo puro existe en algunos países (por ejemplo, Senior Civil Service del Reino Unido), sin embargo se ha ido imponiendo –sobre todo en Administraciones de corte continental (Bélgica, Chile o Portugal)- un modelo mixto de Dirección Pública Profesional en el que se establece un período de nombramiento (3 o 5 años) y que, durante su vigencia, la persona designada no puede ser cesada, salvo que no cumpla los objetivos establecidos.

En las Administraciones Públicas y en las entidades del sector público español los niveles directivos superiores se cubren habitualmente por criterios políticos o, en algunos casos (AGE), salvo excepciones tasadas, esa designación política debe proyectarse sobre funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1. Pero que el nombramiento se proyecte con la exigencia de que deba recaer en funcionario público no le resta un ápice al carácter político de la designación. El mero hecho de ser funcionario A1 no representa que la persona designada disponga de las competencias mínimas o básicas para ejercer función directiva: se puede ser un excelente funcionario técnico y, a la vez, un pésimo directivo. La Dirección Pública Superior en España ofrece, por tanto, un modelo altamente politizado, solo corregido tímidamente con reservas de designación de determinados ámbitos directivos a favor de funcionarios, y es el que nos acompaña desde 1978. Con este sistema convivimos y sin él no se explicarían muchos de los escándalos de corrupción que han anegado a la Administración Pública estos últimos años: establecer sistemas de “carreras cruzadas” (de la función pública a la política y viceversa), frente a los modelos de “carreras separadas”, es un factor que, como demostraron Lapuente y Dalhstrom, alimenta o facilita que anide la corrupción. Los controles se obturan mediante la aparentemente imperceptible influencia  de la metafísica de la confianza política que abraza y captura la provisión de los niveles directivos, como díria Francisco Longo.

Los niveles directivos intermedios (o de segundo nivel) en las Administraciones Públicas españolas se cubren también, en su mayor parte, por procedimientos de provisión de libre designación entre funcionarios públicos (A1); aunque en algunos casos puntuales esa provisión se hace por concurso específico (por ejemplo, Administración Vasca para las Jefaturas de Servicio). Es un sistema de dirección pública intermedia atado, salvo alguna excepción como la citada, a la discrecionalidad de la autoridad que tiene la competencia de los nombramientos y ceses. Su profesionalidad está muy cuestionada por los amplios márgenes de discrecionalidad que siguen sobreviviendo en el nombramiento y en el cese.

Por consiguiente, la Dirección Pública Profesional en rigor no ha sido implantada hasta la fecha de forma efectiva en ninguna de nuestras Administraciones Públicas ni tampoco en las entidades de su sector público.  Dicho en términos conceptualmente correctos: no puede haber DPP donde no hay procesos competitivos abiertos, pero tampoco donde se prevé el libre cese de las personas designadas, aunque estas hayan alcanzado esos niveles directivos tras procesos competitivos formales. En verdad, el enfoque normativo seguido aquí (tanto con el EBEP como el de las leyes autonómicas de desarrollo) ha sido erróneo (al ubicar el problema en la normativa del empleo público y con un sesgo dominante de régimen jurídico), la voluntad política hasta ahora inexistente, y el resultado obvio: España es el país de los cinco de mayor tamaño de la Unión Europea (por no decir de toda la UE) que tiene una alta Dirección Pública (de primer y segundo nivel) con estándares más bajos de profesionalización y, por tanto, con una mayor presencia de la politización o de los nombramientos discrecionales en tales estructuras. Nótese que estamos hablando, entre todos los niveles de gobierno, de varias decenas de miles de puestos de naturaleza directiva.

¿Cómo darle la vuelta a este estado de cosas? No es fácil. Si la política no ve el valor añadido que para ella tiene profesionalizar la dirección pública, esta nunca se implantará. El marco normativo tampoco ayuda. La cultura jurídico-administrativa dominante, es un fuerte lastre, como ha puesto de relieve recientemente un sugerente estudio sobre “Reformas administrativas” del profesor Velasco Caballero. Así, con este estado de cosas, se constata una evidencia: nada ha cambiado realmente en los últimos cuarenta años en este ámbito, salvo que el problema ha adquirido dimensiones cuantitativas mucho más grandes. El reino de la politización y de la discrecionalidad se ha ido ensanchando.

Por ser propositivo, aunque (tras casi tres décadas estudiando y escribiendo sobre esta cuestión) me venza el escepticismo: las únicas vías de dar algunos pasos en el proceso gradual de implantación de la DPP descansan, a mi juicio, conjuntamente sobre dos premisas. La primera es que haya el suficiente liderazgo político como para alterar los actuales equilibrios de poder que se asientan en una colonización intensiva de la alta administración por la política (algo nada fácil, pues afecta a privilegios y espacios de poder políticos y personales que habrán de desocuparse políticamente y, por tanto, sustituir a los “colonizadores políticos” por personas que acrediten criterios profesionales). La segunda es que, a imagen y semejanza del modelo de DPP existente en Portugal, se regule a través de una Ley un Sistema de Alta Dirección Pública el acceso a la función directiva por medio de criterios profesionales y que, tal sistema, aglutine a los dos niveles directivos básicos de cada Administración  Pública (Direcciones Generales y Subdirecciones o niveles directivos intermedios que esistan en su lugar; por ejemplo, “Jefaturas de Servicio”). Se trata de regular  un modelo institucional común de DPP (salvo algunas peculiaridades singulares) que abarque a los niveles superiores e intermedios de la dirección pública (sustrayendo el nivle superior de esa perversa categoría hispana que son “los altos cargos”), y estableciendo un órgano independiente que lleve a cabo la convocatoria de la provisión de tales niveles directivos y gestione imparcialmente el proceso de acreditación de competencias directivas proponiendo a los órganos competentes la designación una terna de candidatos para que sobre ese círculo de personas se proceda a formalizar el correspondiente nombramiento.

Cierto es que, como cualquier regulación institucional que afecta a un espacio ocupado actualmente por la política o por criterios discrecionales, el diablo estará en los detalles y habrá que afinar mucho el alcance y sentido de esa regulación. Y no cabe obviar unas resistencias numantinas de la política, que impidan o vacíen la efectividad del modelo que finalmente se adopte. Teniendo en cuenta este complejo contexto, una opción pragmática inicial tal vez sería, al menos, fortalecer el sistema de designación profesional de la dirección pública intermedia (alta función pública) y establecer unos requisitos y exigencias mínimos (titulación, experiencia acreditada en funciones directivas, idiomas, etc.) para poder cubrir niveles directivos superiores. Al menos hacer algo y no dejar pasar el tiempo inútilmente. Logrado esto, el siguiente paso sería profesionalizar el nivel directivo superior, que es el que está en contacto epidérmico con la política. El más complejo por ese parentesco y porque actualmente está cubierto por criterios de designación política. Descolonizar políticamente la alta Administración, si somos realistas, será un objetivo a cumplir a medio/largo plazo. Y siempre que haya liderazgo político que avale esa operación, Si no, mejor ni intentarlo.

Cualquier paso que se dé en ese sentido será un avance. La profesionalización, de la dirección pública, por pequeña que sea, dado que es una garantía de continuidad al margen de la dependencia del cordón umbilical de la política (de los vaivenes y tampestades de la política), ofrece soluciones cabales de continuidad institucional y de mantenimiento de la acción pública, incluso en estos momentos eternos que estamos viviendo de no gobierno (o de Gobierno permanentemente en funciones), como ya sucedió en Bélgica. La ciudadanía y sus necesidades no pueden consentir que la parálisis política atenace no solo al nivel gubernamental sino a la práctica totalidad de las estructuras de la Alta Administración, que es como decir a la Administración entera. Y eso es lo que está pasando actualmente en la Administración General del Estado y, en cierta medida, por contagio, en otros niveles de gobierno. Pero la cosa no parece tener remedio inmediato, menos aún si los futuros gobiernos de coalición (que serán la tónica dominante) tienen como misión principal repartirse también el botín de “los altos cargos” y de las entidades del sector público. Así que paciencia estoica. Esto va para largo.

Olvidémonos, por ahora, de formalizar acuerdos de gestión y evaluar las competencias de los directivos públicos profesionales. Si no hemos sido capaces hasta la fecha de incorporar a las Administraciones Públicas una mínima cultura de gestión, sistemas de evaluación del desempeño, así como un trabajo por objetivos y resultados, difícilmente lo podremos lograr en ese estrato directivo. Vayamos paso a paso. Mejoremos los procesos de designación de tales niveles directivos, pongamos un período de plazo en el cual tales profesionales no podrán ser cesados discrecionalmente, y, una vez conseguidas estas importantes metas, abramos la posibilidad de incorporar otras herramientas al diseño definitivo de la Dirección Pública Profesional, para ir haciéndola efectiva en todos los sentidos. Ya sería un avance. Mejor eso, por poco que sea, que quedarse siempre con los brazos cruzados mirando a la luna o a las estrellas. Aunque si les soy sincero, albergo serias dudas de que un sistema de tales características, ni siquiera con las mínimas exigencias que he expuesto, se implante. Me encantaría equivocarme.

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AGENDA 2030: POLÍTICA MUNICIPAL, DESARROLLO SOSTENIBLE Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

AGENDA 2030

“Afirmar ‘somos terrestres en medio de terrestres’ no conduce en absoluto a la misma política que afirmar ‘somos humanos en la naturaleza” (p. 126)

“Migraciones, explosión de las desigualdades y nuevo régimen climático son la misma amenaza” (p. 24)

(Bruno Latour, Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política, Taurus, 2019)

 

No cabe duda alguna que la política municipal, al igual que la política del resto de niveles de gobierno (UE, Estado y CCAA, u otros gobiernos intermedios), se hará a partir de ahora (ya se está haciendo) impregnada de la “Agenda 2030” y de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible allí recogidos. En el mundo local ello implica un cambio notable, puesto que representa dar un paso más allá de la Agenda 21 y mirar estratégicamente a una Agenda 2030 marcada por un futuro plagado de retos ambientales, económicos y sociales.

Esa Agenda 2030, con sus 17 Objetivos y 169 metas, ha sido desplegada por diferentes niveles de gobierno que han concretizado, con mayor o menor acierto, tales objetivos y metas llevándolos al espacio territorial y a las necesidades sociales y personales que en cada entorno se producen, pero siguiendo el esquema diseñado por Naciones Unidas. Va mucho en juego en ese empeño. Solo hace falta recordar aquí la extraordinaria reflexión de Bruno Latour, en una reciente obra ya reseñada en estas páginas (https://bit.ly/2mblte3) , donde este autor se hacía eco de lo que denomina como el nuevo régimen climático que gobernará y condicionará la política mundial en las próximas décadas.

Entre nosotros ya comienzan a proliferar los documentos de análisis, estratégicos o simples Guías que tienen por objeto la Agenda 2030, en su proyección sobre los diferentes niveles territoriales de gobierno. Valga una rápida mirada para recordar algunos de ellos:

  • El Gobierno central publicó en 2018 un extenso documento que lleva por título Plan de acción para la implementación de la Agenda 2030. Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible. Allí se defiende que la puesta en marcha de la Agenda 2030 constituye una verdadera política de Estado, que requiere un correcto alineamiento entre niveles de gobierno y diferentes actores, así como identifica una serie de “políticas palanca” (que no son otras que las que ya estaba impulsando entonces la Administración General del Estado) y articula una serie de medidas transformadoras, aún en un estadio poco preciso. El futuro gobierno central, si alguna vez se constituye, deberá retomar esa senda y profundizarla adecuadamente, lo mismo que los gobiernos autonómicos que ahora inician su andadura.
  • Por su parte, por traer un ejemplo de Comunidades Autónomas, el Gobierno Vasco aprobó en 2018 el documento titulado Contribución Vasca a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Se trata de un documento más conciso, pero no exento de notable interés y que encuadra dentro de los ODS las distintas medidas contenidas en el Plan de Gobierno para el vigente mandato elaborado en 2017, incluyendo los proyectos normativos a aprobar y asimismo diferentes planes sectoriales.
  • Por otro lado, en el ámbito local los documentos sobre esta materia son abundantes. Recordemos aquí exclusivamente dos de ellos. El primero se titula Mirando hacia el futuro: ciudades sostenibles. Los ODS en 100 ciudades españolas, Y es un análisis cuantitativo y comparado de datos sobre el cumplimiento de los ODS por parte de tales ciudades. Y el segundo es un documento más reciente cuyo enunciado es Agenda 2030 LOCAL, impulsado por Udalsarea, que es la Red Vasca de municipios sostenibles. Se trata de una Guía útil como herramienta de trabajo para afrontar las políticas locales vinculadas a la Agenda 2030, aunque en algunos de sus puntos (más concretamente la parte institucional) las debilidades de la propuesta son evidentes, aunque no debe de sorprender, pues tal como veremos es la tónica de todos los documentos hasta ahora analizados.

Lo que sí parece obvio es que, a partir del actual mandato 2019-2023 (tanto en el ámbito local como autonómico), la Agenda 2030 supondrá un punto de arranque imprescindible para articular las diferentes políticas sectoriales y transversales. Como se indica en uno de los documentos antes citados, la Agenda 2030 se configura como un referente ético y operativo para todos los Gobiernos, una suerte de “contrato social global”, que debe luego proyectarse sobre niveles de gobierno estatales, autonómicos o locales. Y esta es la operación que a partir de ahora debe ponerse en marcha por cada Administración pública, sin perjuicio de las interrelaciones que todos los niveles de gobierno tienen en esas políticas.

Es evidente que, dado el tipo de competencias y prestaciones que ejercen, los gobiernos locales son instituciones nucleares para garantizar la plena efectividad de tales ODS, más aún por la proximidad que tienen a la ciudadanía y a sus problemas. La lucha contra la pobreza, las desigualdades, la discriminación por razón de sexo, la inclusión social, la seguridad y convivencia ciudadana, la calidad del agua y el correcto tratamiento de residuos, así como otras medidas vinculadas con el medio ambiente, por solo citar algunas de ellas, son cuestiones que deben hacer frente los municipios teniendo la mirada puesta en tales objetivos estratégicos de desarrollo sostenible.

Pero en este breve comentario quiero resaltar sobre todo la importancia que tiene el ODS número 16. Una cuestión que, por lo que he podido analizar, ha pasado hasta ahora bastante desapercibida. Es cierto que este Objetivo es muy amplio en sus contornos, pues alcanza ámbitos tales como la paz (seguridad y convivencia), justicia o instituciones fuertes e inclusivas. De ahí que no sorprenda que el documento los ODS en 100 ciudades españolas concluya que es uno de los objetivos en los que los municipios analizados obtienen mejores resultados (esencialmente, cabe presumir, por la seguridad existente en las ciudades españolas, pero no tanto, intuyo, por la calidad del funcionamiento de sus instituciones).

La verdad es que, como acertadamente expone el documento publicado por el Gobierno central en 2018, los objetivos contenidos en el número 16 “constituyen un acelerador del resto de los ODS”. Pero, también se podría objetar que, depende cómo esté configurada la institución local y su propia organización, así como sus estructuras, procesos y personal, pueden suponer, por el contrario, no un acelerador sino “un freno” para la plena efectividad de los ODS de carácter sectorial y finalista, que son la mayoría. Y eso es lo que se trata de evitar.

En verdad, el dato determinante es que el fortalecimiento institucional del ámbito local de Gobierno debe venir de la mano de la construcción de un modelo coherente de Gobernanza Pública, aspecto que también traté en algunas entradas anteriores. Como reconoció en su día la Comunicación de la Comisión Europea “Próximas etapas para un futuro europeo sostenible” [COM (2016) 739 final]: “El desarrollo sostenible requiere un enfoque político global e intersectorial para asegurarse de que los retos económicos, sociales y medioambientales se abordan conjuntamente. Por ello, en última instancia el desarrollo sostenible es una cuestión de gobernanza que requiere los instrumentos adecuados para garantizar la coherencia política en las diversas áreas temáticas”. Se trata, al fin y a la postre de construir modelos de Gobernanza Pública Local, que sean de carácter holístico, eficientes e inclusivos (ODS 16) y, por consiguiente, los ODS se materializarán en la medida en que logremos construir instituciones íntegras, transparentes, abiertas y participativas, así como basadas en la rendición de cuentas, pues todos esas dimensiones son la base sobre la que se debe asentar la implantación de los ODG en los gobiernos locales, así como en cualquier otro gobierno.

Por tanto, una política adecuada de Gobernanza Pública es una palanca transversal para alcanzar la efectividad de los ODS. Sin ella, los ODS pueden quedarse en fines programáticos o no alcanzar las metas que inicialmente se habían fijado. Sin embargo, del análisis de los documentos que abordar la implantación de la Agenda 2030 en los diferentes niveles de gobierno, sorprende que el fortalecimiento institucional cumpla hasta el momento un papel casi retórico o se le dedique escasa atención. Así, el plan estatal es muy tímido en este punto, poniendo el foco exclusivamente en el “Gobierno abierto” (digitalización) y en “impulsar una función pública con los conocimientos y capacidades para implantar los ODS”, un reto que se pretende alcanzar en 2022, mediante unas políticas de difusión y formación. El Gobierno Vasco ha sido algo más ambicioso, ya que inserta dentro de ese objetivo la política de integridad institucional, transparencia y rendición cuentas. Mientras que los gobiernos locales aún no han desplegado totalmente esas herramientas institucionales, y la Gobernanza sigue siendo más un reto que una realidad, que se deberá plasmar necesariamente en los planes de mandato 2019-2023.

Cabe concluir, por tanto, que, desde la perspectiva institucional (ODS 16), si se quieren alcanzar de modo eficiente los ODS y las metas que les acompañan, así como su concreción en cada nivel de gobierno, es imprescindible construir un modelo de Buena Gobernanza en cada nivel de gobierno, que se adapte al contexto y necesidades de cada realidad institucional.

 

ESFERAS O DIMENSIONES DE UN SISTEMA DE GOBERNANZA LOCAL PARA HACER REALIDAD LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE DESARROLLO SOSTENIBLE

  • Un sistema de Integridad institucional (Códigos de conducta y marcos de integridad, políticas de Compliance en el sector público, integridad en la contratación pública, etc.)
  • Una política eficaz, eficiente y sincera de Transparencia Pública, así como de datos abiertos.
  • Un modelo de participación ciudadana creativo, efectivo y abierto. Difundir e incrementar la sensibilización de la ciudadanía hacia los ODS de la Agenda 2030, haciéndola copartícipe de sus metas, promoviendo Cartas de Compromiso Institucional y Ciudadano con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
  • Una digitalización de la Administración Pública y de sus relaciones con la ciudadanía, facilitando su acceso.
  • Una política de Gobernanza interna, que se proyecte sobre la organización, los procedimientos y los recursos humanos, también mediante una proximidad real de la organización y del personal a la ciudadanía, cultivando la empatía y la comunicación (hacer la “vida administrativa” más fácil y amable a los ciudadanos). Sin un empleo público altamente profesional, imparcial e íntegro no habrá resultados efectivos en la obtención de los ODS. Cualificar al personal y captar talento para garantizar los ODS. Realizar sistemas de compra pública sostenible.
  • Desarrollar las redes de cooperación horizontal y de aprendizaje recíproco, así como los espacios de relación entre gobiernos multinivel.
  • Y, en fin, como cierre del modelo, articular un sistema transparente y efectivo de rendición permanente de cuentas ante la ciudadanía. Una base del sistema democrático local.

En suma, poner en marcha hoy en día políticas municipales o elaborar, un plan de mandato para el período 2019-2023 con acciones impregnadas por los ODS de la Agenda 2030 exige inexcusablemente implantar un modelo de Gobernanza Local que pivote sobre todas y cada una de las esferas o dimensiones que anteriormente han sido citadas. En caso contrario, invertir en ODS puede resultar vacuo o, cuando menos, inefectivo; esto es, un dispendio o una pérdida de recursos necesarios. Apostar por fortalecer las instituciones locales o sus organizaciones (estructuras, procesos y personas) es también invertir en Desarrollo Sostenible y en una ciudad mejor, así como en la felicidad de las personas, aunque todavía cueste visualizarlo.

 

ANEXO: OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE AGENDA 2030

1.- Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

2.- Poner fin al hambre, conseguir la seguridad alimentaria y una mejor nutrición, y promover la agricultura sostenible.

3.- Garantizar una vida saludable y promover el bienestar para todos y todas en todas las edades.

4.- Garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativa, y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

5.- Alcanzar la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas.

6.- Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.

7.- Asegurar el acceso a energías asequibles, fiables, sostenibles y modernas para todos.

8.- Fomentar el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo, y el trabajo decente para todos.

9.- Desarrollar infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación.

10.- Reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos.

11.- Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

12.- Garantizar las pautas de consumo y de producción sostenibles.

13.- Tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

14.- Conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, mares y recursos marinos para lograr el desarrollo sostenible.

15.- Proteger, restaurar y promover la utilización sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar de manera sostenible los bosques, combatir la desertificación y detener y revertir la degradación de la tierra, y frenar la pérdida de diversidad biológica.

16.- Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

17.- Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

EL REINO DE LAS POLTRONAS (Miserias de una Política desconcertada)

 

POLTRONI

 

“Los partidos han reducido su presencia en la sociedad en general y se han convertido en parte del Estado” (Peter Mair)

GOBERNAR: “Para los políticos es sostenerse en el mando a todo trance, proteger a sus parientes y paniaguados, y perseguir encarnizadamente a sus enemigos. Por eso ha sido siempre tan funesta esa forma de gobernar” (J. Rico y Amat: Diccionario de los Políticos, 1855, p. 213)

El conocido internacionalmente como “Reino de España” lleva camino de convertirse en el reino de las poltronas. No se me escapa que la política siempre ha tenido el objetivo legítimo de conquistar el poder. Y una expresión material del poder es, sin duda, apropiarse de determinados espacios ejecutivos que permitan tomar decisiones, repartir presupuesto y, asimismo, en su faceta patológica, servir de pasto mediante la entrega de cargos y sinecuras a las innumerables clientelas que producen los partidos políticos o pululan por sus aledaños.

Lo realmente patológico de la política actual es que ya no pretende el poder tanto para decidir como para en sí mismo ocuparlo. La tarea de gobernar está pasando a ser hasta molesta (pues nunca llueve a gusto de todos). Cotiza a la baja. Se ha impuesto el no gobierno o el Gobierno marcado por la quietud, aquel que no rompe un plato. Lo de priorizar políticas comienza a convertirse en una pesada losa para unos políticos que solo quieren agradar con medidas benefactoras y (pretenden) esconder aquellos problemas cuya solución requeriría adoptar decisiones impopulares o que puedan llegar a levantar ampollas en ciertos colectivos. El gobierno soft y el político naif se imponen. Los responsables públicos hoy en día solo prometen paraísos. Ninguno está dispuesto a enfrentarse con adversidades. Las malas noticias (aunque vengan anunciadas desde hace tiempo) no existen en la política actual, se edulcoran o tapan, cuando no se aplazan. Procrastinar es el verbo de moda en la política actual. La positividad, como dijera Byung-Chul Han, todo lo impregna. Es el imperio del me gusta o de la política pretendidamente amable.

En ese contexto, lo más visible de la política actual es el reparto grosero de cargos públicos y la distribución de prebendas públicas entre acólitos y adláteres. Max Weber ya lo anticipó, pero se quedaría atónito si visitara este país por estas fechas. Más recientemente, Peter Mair, en esa excelente obra titulada Gobernando el vacío (Alianza, 2013), nos muestra cómo los partidos se adosan a las instituciones como manual de su propia supervivencia: “El clientelismo político –como dijo este autor- resulta ser la única de las funciones clave que los partidos siguen realizando”.

Tras infinitos titubeos y dimes y diretes, ya se han formado la totalidad de los gobiernos autonómicos salidos de las urnas del 26 M. El Gobierno central, aunque con elecciones anteriores (28 A), espera eternamente en funciones, con la amenaza de volver a las urnas, salvo que surja una sorpresa en el último minuto y se distribuyan algunas poltronas que sacien ávidas demandas insatisfechas. Pero el tema, al parecer, tiene más calado: tactismo puro, juego electoral y exterminio de aquellos que molestan.

En cualquier caso, el dato empírico es que donde ha existido cambio de gobierno o se ha debido formar o incrementar gobiernos de coalición, se han multiplicado los departamentos (Consejerías) y, por tanto, los altos cargos; también ha crecido el personal eventual de confianza y asesoramiento especial. Por lo que afecta a este, nadie ha entendido correctamente el nombramiento como personal eventual (responsable de redes sociales) de la hermana de una alcaldesa, pues como dijo un político catalán hace más de quince años cuando en una rueda de prensa le objetaron que había nombrado director general a su hermano: “¿No es un puesto de confianza política? En quien voy a confiar más, sino en mi hermano”. Se acabó la discusión. Los periodistas enmudecieron. No había redes sociales, además entonces la ética y la estética no jugaban fuerte en política. Ahora es otra cosa. O lo parece, más bien.

Cambiado el primer nivel directivo, veremos qué pasa luego con los miles o decenas de miles de puestos de libre designación. El Dedómetro, magnífica iniciativa puesta en marcha por la “Fundación Hay Derecho”, tendrá un trabajo ingente por estas fechas. La penetración de la política en la Administración no solo es vertical, sino que ya engorda su dimensión horizontal. Los gobiernos de coalición se amplían por lo ancho para dar de comer a más bocas amigas. Y, si no, los asesores se multiplican, a pesar de que nada o poco tengan que asesorar. Mientras los presupuestos públicos aguanten y el sufrido ciudadano no se rebele, aunque síntomas ya ha habido, las cosas seguirán igual.

La cooptación ideológica o de partido es el método de selección de tales responsables y directivos públicos o asesores que ocuparán las consabidas poltronas de las Administraciones Públicas, cuando no se empaña el proceso por prácticas más o menos disfrazadas (algunas descaradas) de nepotismo o amiguismo. O, en fin, hay veces que se reparten favores por servicios prestados. Da igual que la persona no ofrezca las mínimas competencias profesionales para el correcto ejercicio de la actividad político-directiva, pues lo que pesa es la metafísica de la confianza, de la que hablara Francisco Longo; incluso se promueve a cargos públicos a quienes saltaron anteriormente de las responsabilidades públicas por falta absoluta de ejemplaridad (el caso del reciente nombramiento como Consejero de Justicia de la Comunidad de Madrid de Enrique López es, bajo el punto de vista ético, un auténtico escándalo: en este país, al parecer, todo vale). La memoria del populacho es frágil, o al menos eso creen. Tal vez algún día despierte. Y si no hay suficiente con repartir el poder administrativo, siempre queda el socorrido recurso del sector público o a las opacas empresas públicas: aquí el reparto adquiere tintes grotescos, pues para hacer hueco los puestos de responsabilidad en algunos casos se multiplican o, incluso, se nombra muchas veces a personas auténticamente incapaces –ejemplos patológicos los hay- para la tarea de dirigir un sector empresarial que, además, desconocen absolutamente.

Lo grave de todo este burdo sistema, plenamente enraizado, no es solo que se colonice la alta Administración, sino sobre todo que, signo de ignorancia supina (o de malas artes de una política pretendidamente maquiavélica), se desprecia la cultura institucional democrática (en sentido pleno de la palabra) y se hace un daño enorme a la legitimidad y al funcionamiento regular de las organizaciones públicas al quebrar la continuidad de sus políticas públicas con un “quita y pon” permanente de responsables públicos basado exclusivamente en criterios alejados de la profesionalidad o del más mínimo rigor.

Sin embargo, ni siquiera así se saturan los apetitos de poder. Siempre se quiere más. La política, sin frenos, es insaciable. Para evitar tales abusos se creó el sacrosanto principio político-constitucional (bastardeado hasta el infinito) de la separación de poderes. El máximo desprecio de tal principio se alcanza cuándo –como viene siendo habitual en nuestro panorama político- también se colonizan los órganos constitucionales, las instituciones de control, los organismos reguladores o las administraciones mal llamadas “independientes”. Con este burdo cambalache –insisto, asentado hasta los tuétanos en nuestro sistema político-institucional- los frenos del poder (que deben ejercer esas instituciones constitucionales, de control, reguladoras o “independientes”) se rompen por completo, al entregarse tales cargos institucionales al reparto impúdico de poltronas entre los diferentes partidos en liza. Se buscan fidelidades amigas, nunca perfiles profesionales que puedan al final resultar incómodos al poder. Estos siempre molestan a una política que solo busca complacencia y aplauso.

Es tremendamente triste que la tan cacareada política de regeneración y renovación democrática, durante tanto tiempo manoseada por la política, no haya dado hasta la fecha resultado alguno a la hora de impedir (o siquiera reducir) ese chalaneo político impresentable, impropio de un país que se califica a sí mismo de democrático. Es igualmente triste que no haya ni un solo político (o líder, estatal o autonómico) en el panorama español que lidere con honestidad, integridad y coraje esa renovación institucional, siempre aplazada. Me parece igualmente insólito que las cúpulas de los partidos no muestren el más mínimo sentido institucional democrático, entendido en su recto sentido: la democracia no es solo votar, es ante todo facilitar el control del poder, limitar o impedir sus abusos.

Y ese manido y continuo reparto político de poltronas se hace tanto en las instituciones centrales como en las territoriales (o autonómicas). Nadie está a salvo. Es una (pésima y patológica) cultura (de mala) política de la que, hoy por hoy, ningún partido se salva. En este punto, las ideologías se difuminan, hasta desaparecer por completo. Si algo enseñó Montesquieu, por mucho que los políticos lo olviden, es que solo mediante un diseño institucional correcto  de arquitectura constitucional de pesos y contrapesos, el poder frenará al poder. Lo demás es una quimera o un engaño. Termina en el abuso o, peor aún, en el despotismo.

Además, cuando la política se fragmenta o se atomiza, como es el caso actual, el reparto de poltronas se vuelve más descarado, incluso obsceno. Hay, ley de vida, más personas o partidos pidiendo ávidamente su cuota de poder, por mínimo que este sea. O su parte de presupuesto. Los partidos, y sobre todo sus clientes, viven cada vez más, enchufados al presupuesto. Pero lo grave no es eso. Lo realmente grave es que la política está empezando a mostrar síntomas evidentes de no saber para qué quieren el poder, si no es para sí misma. Y eso, al menos así, tan crudamente, no pasaba antes. Los endémicos problemas de la sociedad comienzan a pudrirse. Y la clase política, de la que hablara Gaetano Mosca, vive encapsulada en sus miserias, odios recíprocos personales o sectarios y signos evidentes de absoluta impotencia. Hemos reducido el digno oficio de la política a un mundo de pasiones desmedidas o de sectarismo atroz en el peor sentido del término. La denostada casta ha terminado por enmudecer hasta sus críticos más feroces e incorporarlos a ella.

No se llamen a engaño. Una democracia sin controles (checks and balances) nunca pasará de ser más que un puro remedo. Premonitoriamente, lo expuso Spinoza en su inacabada obra Tratado político: “Las leyes, por si solas, son ineficaces y fácilmente violadas, cuando sus guardianes son los mismos que las pueden infringir”. Y así seguimos, sin querer aprender las cosas más básicas. Cualquier control efectivo, al parecer, incomoda en la política española, sea esta del signo que fuere. También molestaba en las democracias avanzadas, pero esa es una asignatura que tales países resolvieron satisfactoriamente hace mucho tiempo. Entre nosotros, siempre se considera mejor tener amigos que todo lo edulcoren o vaciar las instituciones mediante una política de prórrogas eternas de sus mandatos u optar por la nueva modalidad de “sillas vacías”, como es el caso del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que pronto hará dos años con la presidencia sin cubrir. ¿Qué más da? Ya llenó titulares cuando se creó como buque insignia de esa política renovada de regeneración democrática que nunca llegó. Al Parlamento y a sus señorías, pronto les invadió la amnesia, lo mismo que a los distintos gobiernos. Esas instituciones de control al final estorban. Al menos para quienes ejercen el poder. Lo de siempre. Ya que “deben estar”, más vale tenerlas enmudecidas. Como mera coreografía.

VACACIONES PÚBLICAS: UNA MIRADA HETERODOXA

 

 

HOLIDAY

 

“Todo el mudo está de acuerdo en que la Administración está al servicio de los intereses generales, pero a partir de aquí ya no se puede afirmar nada con certeza” (Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, Ariel, 2008, p. 232)

 

España cierra en agosto. Las instituciones principales del Estado constitucional vacan también. Ya lo decía Emerson, las instituciones son la sombra alargada del hombre. Y, en esas fechas, apenas algunos responsables o empleados públicos están en su sitio. Quien más quien menos, salvo excepciones singulares, se toma un período de vacaciones durante ese mes, al margen de las responsabilidades públicas que tenga, aunque siempre se queda alguien de guardia, “por si pasa algo”.

El problema es cuando pasa. Si hay un incendio, problemas de seguridad, una crisis alimentaria o cualquier otro problema de cierta gravedad, a cruzar los dedos. Responsables quedan pocos en el ejercicio de sus funciones y funcionarios menos. Nadie en este país se ha parado a pensar seriamente qué consecuencias tiene sobre el funcionamiento de los servicios públicos durante el mes de agosto o en períodos vacacionales el hecho de que buena parte del personal que desempeña funciones públicas esté tirado en la playa con una cerveza, a la sombra en el monte o lejos física y mentalmente, en cualquier caso, de su puesto de trabajo y de las responsabilidades inherentes a éste. Las personas vacan, las funciones no. La duda es quién desempeña las tareas en esos momentos críticos.

Nada que objetar, se me dirá. Merecidas vacaciones tras un intenso año de trabajo. La única objeción que se puede apuntar, por cierto nada menor, es que (casi) todos se vayan a la vez. Y allí no quede prácticamente nadie, salvo alguna persona que debe asumir la ausencia de los demás, quien implora a todos los santos para que nada ocurra durante esos días o semanas de fiesta generalizada, pues el marrón que le puede caer es de envergadura, dado que tendrá que asumir responsabilidades o tareas para las que en no pocas ocasiones no está preparado y, en el peor de los casos, meter la pata de forma clamorosa. Y esos casos se han dado, aunque nunca se reconocerán. Hay cosas tan evidentes, que lo mejor es taparlas. Siempre ha sido así.

Agosto o los meses de verano suelen ser prolijos en circunstancias excepcionales. No este año, sino cualquier otro. Repase mentalmente qué cosas graves han pasado durante los últimos años en los meses de agosto en cualquier ámbito de gobierno y valore si las respuestas dadas por los poderes públicos han sido tan eficientes o menos que en otros momentos del año. Ya les anticipo que, por razones obvias, las respuestas, por lo general, han sido manifiestamente mejorables, sea en temas de orden público, seguridad alimentaria, huelgas salvajes, incendios o en cualquier otro supuesto o incidencia excepcional. Y ello es normal, pues falta capital humano, dado que éste disfruta –nunca mejor dicho- de unas semanas de asueto. Insisto, (casi) todos a la vez. Y a nadie parece importarle. Tampoco a los responsables, que también vacan.

Tal vez algún día alguien se ponga a pensar sobre estas cosas. ¿Pueden funcionar cabalmente los servicios públicos con un porcentaje tan reducido de plantilla efectiva cuando se debe afrontar una crisis puntual sea esta del tipo que fuere?, ¿cómo cubrir la ausencia de responsables, técnicos, funcionarios u operarios, cuando surge un problema y buena parte de esos efectivos se encuentran de vacaciones? No en todos los servicios es así, ciertamente, pero sí en muchos de ellos.

Dicho de otro modo: ¿Por qué en el mes de agosto repuntan determinados hechos o no se tiene una respuesta adecuada por parte de los poderes públicos para hacer frente a determinadas circunstancias extraordinarias de notable gravedad que surgen puntualmente? Se hace todo lo que está en la mano, el problema es si en la mano está todo lo necesario. Tal vez no.

Pero no son solo las circunstancias extraordinarias o excepcionales lo que hace saltar la luz de alarma. Menos nos fijamos en que las vacaciones generalizadas implican que las instituciones públicas duerman el sueño de los justos, al margen de que los ciudadanos requieran o no sus servicios. Tampoco se toma en cuenta que parar la máquina administrativa durante largos períodos de tiempo tiene efectos importantes. ¿Funcionan realmente los servicios de vigilancia e inspección del ámbito público (hoy en día tan en boga por algunos acontecimientos recientes)? La máquina se para, en muchos casos drásticamente, en otros se da la apariencia de que sigue activa, pero está dormitando bajo altas temperaturas ambientales. Ponerla de nuevo a pleno rendimiento, una vez detenida, lleva tiempo y energía. El transito de la holganza plena a la plena actividad no es un camino fácil.

Más mal que bien, durante el mes de agosto los problemas de tramitación administrativa ordinaria se aplazan: los plazos siguen corriendo, pero como si nada, tras el paréntesis veraniego los expedientes se retomarán poco a poco; el ciudadano que espere, las prisas son malas consejeras. La caducidad acecha, pero mientras no entre en escena la prescripción siempre hay remedio, salvo ese silencio estimatorio que, cual paradójica regla general, poco abunda. Si se da, nada sucede. Al menos nadie es responsable de nada. A pesar de lo que digan las leyes, que pueden decir lo que quieran. Planificar o programar se hizo antes o se hará después. No es urgente. Inspeccionar, a la vuelta; si es que cabe. Solicitar algo a la Administración implica esperar respuesta, como pronto, para mediados de septiembre, sino es más. Si es proveedor de la Administración y pretende cobrar, siéntese. Tenga paciencia. La administración electrónica queda pendiente de que alguien la active (firme), dado su automatismo debería padecer menos en período estival, pero aún así también en ocasiones vaca. No llame en agosto para preguntar nada, pues nadie sabe; quien está tira balones fuera. Además, tras el paréntesis estival, la Administración se despereza con calma pasmosa.

Hay tres momentos críticos en el funcionamiento de nuestras Administraciones Públicas: en primer lugar, el verano (julio-agosto y parte de septiembre); en segundo, las prolongadas vacaciones navideñas y de semana santa; y, por último, los múltiples puentes o acueductos que se conceden graciosamente o se construyen de forma sagaz, que no son pocos. Durante esos largos períodos temporales, la Administración funciona, por tanto, a ritmo de espasmos, duerme unos días, despierta otros, aunque la vida siga su curso ordinario, que a aquélla poco le importa. Una cosa es lo que dicen las leyes y otra la realidad cotidiana. Lo que se cumple siempre es lo último: manda el pragmatismo burocrático.

Pero el resto de las instituciones públicas no le van a la zaga. Todo el espacio institucional público se ha contaminado de ese generoso calendario de actividad discontinua e intermitente. El poder judicial cierra, con excepciones, a cal y canto. Por regla general, agosto es inhábil judicialmente. Regla más clara, en todo caso. Aquí se van de vacaciones jueces y abogados, mientras que el ciudadano pacientemente espera la resolución judicial que se aplaza, aunque papel judicial se suelta a finales de julio a espuertas, para que algunos jueces y magistrados dormiten hasta mediados de septiembre. El Legislativo está de holganza absoluta, aunque sus señorías (legisladores que no legislan) sigan cobrando sus magras retribuciones. Y el Ejecutivo a medio gas, que es como decir completamente parado. Además, este año el Gobierno central está “en funciones” y los legisladores esperando a que el cielo escampe. Todas esas instituciones ponen sus reglas: más que servir al país, es éste quien debe adecuarse a sus ritmos vacacionales o de largos períodos de paréntesis funcional tácticamente diseñados por gurús de la estrategia electoral.

Los empleados públicos, por su parte, disfrutan de derechos generosamente otorgados por las condiciones de trabajo que los acuerdos y convenios colectivos del sector público les otorgan. Los empleadores públicos (responsables políticos) son magnánimos con los sufridos trabajadores públicos. Y para recordárselo ya están los sindicatos, que aprovechan la menor oportunidad (o debilidad) para llenar el morral de los servidores públicos, entre otras cosas materiales, de vacaciones, días de asuntos propios o premios de fidelidad por seguir yendo a trabajar todos los días. Esas condiciones han terminado empapando o trasladándose mecánicamente al sector público en su conjunto y a todo el entramado institucional o para-institucional, así como contaminando en mayor o menor medida las “condiciones de trabajo” de no pocos responsables públicos, sean o no parlamentarios. Y no hablemos de la educación o de las universidades. La generosidad vacacional en estos casos es secular, con su manida justificación del calendario escolar. Se salva la sanidad, pues en este caso la máquina asistencial no puede parar ninguno de los 365 días del año, pero también aquí durante la época estival quienes están al pie del cañón son principalmente personal eventual e interino, aunque también algunos estatutarios. Los servicios de urgencia se mantienen abiertos, como no podía ser menos. Policías y bomberos deben estar siempre disponibles. No sé si con el número adecuado de efectivos necesarios en cada caso. Pero mejor no abramos la caja de Pandora.

En fin, quienes desarrollamos una actividad profesional cercana al sector público sabemos que el mundo se acaba el mes de julio y la primera quincena de diciembre, pues inmediatamente el grueso de los responsables públicos y de la burocracia ha de salir pitando de vacaciones y el papel debe salir (o entrar) sí o sí.

Llegados a este punto tal vez sería recomendable recordar algo muy básico: las responsabilidades públicas son por esencia actividades funcionalmente continuas, su ejercicio debe estar plenamente garantizado en todo momento y en cualquier tipo de circunstancias o avatar. Este es el fin principal de toda actividad pública, cualquiera que sea su ámbito. Los derechos de quienes prestan servicios en tales instituciones, sean aquellos del tipo que fueren y gocen de cualquier condición (sean representantes o responsables políticos, directivos o empleados públicos), deberían cohonestarse en todo caso con esa finalidad principal: la salvaguarda de los intereses públicos de la ciudadanía nunca está de vacaciones. Y, por consiguiente, se debe garantizar eficaz y eficientemente la permanencia de cualquier tipo de actividad pública, sea esta directiva, ejecutiva, de planificación, fiscalización o inspección, evaluación o rendición de cuentas durante la vida activa de la institución correspondiente.

En fin, produce sonrojo recordar estas cosas. No es razonable que tales instituciones, particularmente la Administración Pública, funcionen espasmódicamente condicionadas a las vacaciones estivales de los empleados públicos y de sus familias o a las de sus responsables y directivos. Las Administraciones Públicas no están creadas para dormitar durante espacios tan amplios de tiempo, realmente la permanencia es su regla, por mucho que siempre incumplida. La brecha entre una Administración digital abierta las 24 horas de los 365 días del año y un empleo público que trabaja períodos discontinuos, con espacios de vacaciones generalizadas cada vez más amplios, no se debería sostener durante mucho tiempo. Pero pretender cambiar esto, me temo, es darse de bruces contra un muro. Casi tres millones de personas dispuestas a defender unas ventajas que consideran irrenunciables son, como también expuso Alejandro Nieto, una barrera que ningún Gobierno se atreve a franquear (La “nueva” organización del desgobierno, Ariel,, 1996, p. 173). Pues tal “tradición vacacional” es algo muy arraigado y que, por lo común, a nadie importa. Salvo cuando se requiere una atención pública, un trámite necesario o pasa algo realmente grave, que siempre pasa. Y ni siquiera en este último caso nadie se hace estas preguntas. Curioso.

Por darle una retorcida vuelta a un reciente acontecimiento: ¿En las injustificables respuestas administrativas tan tardías (más de cinco días) al brote de listeriosis nadie ha pensado que, a lo peor, las personas que cubren las estructuras políticas, directivas y funcionariales ordinarias que debían actuar inmediatamente estaban tal vez en buena medida vacando? Podríamos seguir con ejemplos nada edificantes. que desafortunadamente los hay muchos, algunos vinculados con el orden público y la seguridad o con catástrofes naturales. Pero, mejor, dejar estas cosas en paz. No dejan de ser más que especulaciones …

CIUDADANOS (Reseña del libro de Simon Schama: Ciudadanos. Una crónica de la Revolución francesa, Debate, 2019)

Ciudadanos

“En tiempos de pasiones violentas, debemos abstenernos de invocar la razón” (Malesherbes)

 

La Revolución francesa ha sido objeto de innumerables ensayos. Hace treinta años, el profesor inglés Simon Schama publicó una monumental obra, Citizens. A Chronicle of the French Revolution. Esta obra, aunque conoció alguna versión anterior en castellano, ha sido recientemente editada de nuevo por la Editorial Debate.

¿Qué añade esta obra a la inmensa bibliografía sobre tan importante proceso revolucionario? En verdad, lo más relevante de ese extenso libro (1108 páginas), es, sin duda, aportar un enfoque sobre la Revolución que pone énfasis particular en tres cuestiones. La primera, profundizando mucho la línea de Tocqueville y en otras muchas facetas (por ejemplo, culturales y sociales), es la importancia que los acontecimientos de toda índole anteriores a 1789 tuvieron sobre el desenlace final del proceso revolucionario. La segunda, relacionada estrechamente con la anterior, consistió en que la imposibilidad de adaptación, a través de un proceso de reforma, de la monarquía absoluta condujo a ésta a un callejón sin salida y precipitó el desenlace revolucionario. Y la tercera, consecuencia de las dos precedentes, fue la deriva de los distintos gobierno revolucionarios hacia la conformación de sistemas de poder basados en el reino del terror y la sangre. Como dice el autor, “los políticos radicales de 1789 (con gran habilidad retórica) volcaron estas quejas en el gran horno de la ira”.

De hecho, la obra circunscribe prácticamente el análisis de la Revolución francesa al período 1789-1794; esto es, hasta la implantación de la República del Termidor (1795), que se impuso ante un pueblo exhausto de contiendas civiles, de guerras y del funcionamiento frenético de la machine dedicada permanentemente a cortar cabezas (la guillotina), principalmente –aunque no de forma exclusiva- durante los años 1793 a 1794. Tampoco ese paréntesis constitucional resolvería el problema de fondo. Simplemente, allanaría la llegada al poder de Napoleón Bonaparte.

Se puede afirmar que las dos aportaciones de Schama consisten en que, por un lado, la Revolución –tras esos seis primeros años- no cambió realmente tanto las cosas como se ha defendido por la historiografía contemporánea: “El Antiguo Régimen no fue una sociedad que avanzaba chocheando hacia la tumba: lejos de parecer moribunda, pueden hallarse signos de dinamismo y vitalidad adondequiera que el legislador mire”. Y, por otro, que el período del Terror revolucionario fue ciertamente una etapa de una violencia extrema (aunque territorializada), basada –como decía Saint-Just en que “la república consiste en el exterminio de todo lo que se le opone”. La radicalización del proceso revolucionario terminó devorando no solo a sus enemigos naturales (aristocracia, burguesía, clero, etc.) sino a la práctica totalidad de los propios gobernantes revolucionarios, que terminaron ofreciendo sus cabezas al ritmo frenético de la machine. Como dice el autor: “Se guillotinaría a la democracia revolucionaria en nombre del Gobierno revolucionario”. No deja de ser paradójico que el impulsor de tan eficaz instrumento de decapitación continua, el doctor Guillotin, propusiera tal aparato con fines puramente filantrópicos y humanitarios, pues tal mecanismo era, además de un sistema basado en un estatus igualitario, un método rápido y quirúrgico que evitaba inútiles sufrimientos y provocaba una ejecución digna. Equiparaba a las personas procedentes de la realeza, a los nobles o las autoridades con malhechores o delincuentes. Signo de “igualdad”.

La obra de Schama es monumental por su extensión y extraordinaria por el pulso narrativo que, a mi juicio, crece de forma evidente conforme el libro se adentra en los años críticos de la Revolución francesa, especialmente en el período que transcurre desde 1791 a 1794. La primera parte de la obra se recrea en los antecedentes, sobre los que, como ya se ha dicho, se basa una de las tesis fuertes de la obra: la gestación de la Revolución francesa estaba incubada en los decenios y años precedentes. Allí se advierte la derrota de la reforma constitucional y el asentamiento paulatino de las bases revolucionarias. Las instituciones de la monarquía absoluta, tras no pocos titubeos en un contexto de compleja crisis económica, social y política, perseguían, a través de determinadas propuestas de algunos Parlaments y de los Cahiers de doléances, una reforma constitucional y, sin embargo, “lo que consiguieron en cambio fue una revolución”. Las expectativas se frustraron pronto. Fruto de tales contradicciones, “la retórica revolucionaria mostró un tenso timbre de alegría y cólera”. Francia se dividió en patriotas y traidores. Con el paso del tiempo, el círculo de los primeros se fue estrechando y el de los segundos ampliando. Las secuelas fueron obvias: Il faut de sang pour cimenter la révolution, como dijo Madame Rolland.

Los capítulos dedicados al Terror (y al “Gran Terror”) son probablemente lo más logrados de la obra, pero en absoluto desmerecen otros tales como la desmitificación de la toma de La Bastilla o el dedicado a “La Marsellesa”, por solo citar dos de ellos. El libro comienza con la referencia, entre otros, de dos personajes políticos que reaparecen en 1830 tras la definitiva caída de los Borbones: Talleyrand y Lafayette. Dos testigos de la Revolución francesa, aunque ausentes de los años más duros (uno en el exilio y el otro en prisión). En la obra vuelven a ser citados en numerosos pasajes. Políticos incombustibles, aunque de muy diferente factura. Junto a ellos desfilan un número amplísimo de personajes políticos, muchos de ellos con el destino común de morir en la guillotina, pero de muy distinta procedencia ideológica (Luis XVI, María Antonieta, Danton, Robespierre, Saint-Just, Desmoulins, Hébert, etc.), alguno otro fallecido en los primeros pasos de la Revolución, como el impactante Mirabeau, otros suicidados (como parece ser el caso de Condorcet) o asesinados, como Marat, mientras que los menos sobrevivieron a ese período de combustión revolucionaria y baños de sangre (como fueron los casos de Talleyrand, Sieyès o el propio Lafayette). La descripción de algunos de estos personajes políticos (y otros que no se citan) es sencillamente magnífica. Las mujeres, unas anónimas y otras expresamente mentadas (Madame Stäel, Olympe de Gouges, Charlotte Corday, por solo traer tres ejemplos a colación, aparte de María Antonieta), tienen su protagonismo en esas páginas de la historia de la Revolución francesa.

Pero si algo quisiera destacar de esta obra, que ciertamente no se prodiga en exceso en el ámbito del análisis institucional, es una de las tesis finales allí recogidas, donde se hace hincapié en que el pésimo diseño (fruto de las convulsas circunstancias) entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo supuso la ruina de cualquier intento de ordenar cabalmente un sistema de separación de poderes que pudiese tener como fuente inspiradora el modelo anglosajón de checks and balances y, más concretamente, en su versión parlamentaria inglesa. Estas son las palabras de Simon Schama:

“Lo que destruyó a la monarquía fue su incapacidad para crear instituciones representativas gracias a las cuales el Estado pudiese aplicar su programa de reformas. ¿La Revolución actuó mejor? En un plano, la sucesión de legislaturas electas de los Estados Generales a la Convención Nacional fue una de las innovaciones más impactantes de la Revolución. Llevaron el intenso debate acerca de la forma de las instituciones gubernamentales francesas (…) al escenario de la propia representación y estructuraron sus principios con una elocuencia inigualable. Sin embargo, pese a todas sus virtudes como escenarios de la disputa, , ninguna de las legislaturas resolvió nunca la cuestión que había torturado al Antiguo Régimen: ¿cómo crear una asociación viable y eficaz entre el ejecutivo y la legislatura? Tan pronto como la Constitución rechazó la propuesta ‘británica’ de Munier y de Mirabeau, que consistía en extraer de la asamblea a los ministros, dejó de considerarse el ejecutivo como el Gobierno del país (…) y empezó a vérsele como una ‘quinta columna’ propensa a subvertir la soberanía nacional. Con ese fatal comienzo, las secciones Utila y legislativa de la Constitución de 1791 se limitaron a acentuar la guerra que se hacían la una a la otra hasta su mutua destrucción en 1792. El Terror invirtió eficazmente los elementos del problema, al poner a la Convención bajo la égida de los comités; pero aun así imposibilitó cambiar los gobiernos como no fuera mediante el uso de la violencia”.

Si algo enseña la obra del profesor Schama es que los procesos revolucionarios no son cortes lineales, sino que se incuban a lo largo del tiempo, algunas veces durante décadas o años. Y que en tales contextos las decisiones equivocadas, cuando no aquellas decisiones aplazadas constantemente, también las de política institucional, pasan facturas enormes e irreparables. Son, por tanto, factores que labran el terreno insurreccional o, al menos, la desestabilización político-institucional, sin que, una vez destruido ese escenario, sea fácil reconstruir otro alternativo. El ciclo de la ira, el odio o, incluso, la violencia se pone en marcha. Y nadie sabe ya cómo pararlo.

Una lectura, por tanto, muy recomendable no solo para quienes disfruten de la historia, del ensayo o del pensamiento político, sino también para todos aquellos que desempeñen responsabilidades públicas. Se aprende mucho. Schama adorna toda su obra con una cultura desbordante y con innumerables detalles de aspectos que pueden parecer nimios, pero que tienen gran relevancia. A pesar de los doscientos treinta años transcurridos, todavía muchas de sus lecciones tienen innegable actualidad. La Revolución francesa marcó un hito, pero lo cierto es que, por motivos de un complejo contexto, derivó circunstancialmente en la dictadura del Terror, período que solo fue un preludio de otras muchas dictaduras que vinieron después, algunas mucho más crueles cuantitativamente hablando. Y lo cierto es que, dada la proximidad relativa de todos esos acontecimientos, nadie nos puede decir que la humanidad esté libre, aunque sea temporalmente, de volver a descender hacia aquellos infiernos. La buena política sirve para evitar esos catastróficos escenarios, la mala irresponsablemente los puede llegar a alimentar. Apenas sin darse cuenta. Y eso es lo peor: por pura ignorancia.

 

NOTA FINAL: Aunque esta reseña fue inicialmente publicada en este Blog hace más de una semana, por motivos técnicos no se ha podido reproducir para los suscriptores hasta el día de hoy (25 de agosto de 2019). Se indica esto porque en el día de ayer el suplemento “Babelia” del diario El País publicaba una larga recensión del profesor e historiador Carlos Martínez Shaw sobre esta misma obra. Tal recensión es bastante crítica con el contenido del trabajo de Schama. Una parte de las razones para censurar algunos aspectos de la obra que se exponen en la reseña del citado profesor pueden compartirse. En cualquier caso, el profesor Carlos Martínez Shaw censura la pretensión de Schama de desmitificacar algunos aspectos de la Revolución Francesa. No cabe duda que tal evento supuso un cambio cualitativo de notables dimensiones en el ámbio social y político, aunque menos perceptible en otras. En eso la crítica debe aceptarse, aunque debería matizarse en algunos puntos, pues Schama da también argumentos de peso para enfriar algunas de las tesis hasta entonces dominantes. En todo caso, si en algo no contribuyó la Revolución Francesa -y en ello discrepo del citado profesor- es a la implantación de modo efectivo el principio de separación de poderes. Ciertamente, lo recogió formalmente, pero lo que se asentó en el continente europeo a partir de la Revolución de 1789 fue una noción empobrecida de tal principio, muy distante de la concepción anglosajona del checks and balances,  con un poder Legislativo inicialmente omnipotente, un Ejecutivo vicarial (salvo en los momentos dictatoriales y de bonapartismo) y un Poder Judicial en la práctica inexistente, que no podía controlar ni las Leyes ni a la propia Administración.  Probablemente la pretensión de trasladar el modelo parlamentario inglés no tuvo valedores de peso (tras la muerte de Mirabeau), y tal como evolucionaron los acontecimientos era una tesis probablemente inaplicable a la realidad francesa del momento. Pero lo que sí es obvio es que la concepción de Montesquieu del principio de separación de poderes no fue seguida por los revolucionarios franceses, cuya fuente de inspiración fue inicialmente Rousseau y, más lejanamente, Mably, como expuso en su día Carl Schmitt. En ese esquema institucional, con las excepciones señaladas, la soberanía del Parlamento estaba fuera de toda duda. Y, aunque esto no lo expresa con la claridad debida el profesor Schama, la separación de poderes se configuraba como una división formal de las tres ramas, pero dependiendo las dos restantes de esa supremacía del Legislativo, que impidió de facto la construcción de un concepto de Constitución que fuera más allá de un documento de organización política sin valor normativo. Esto, al menos, hasta la aparición en escena, ya en pleno siglo XX, de la juisticia constitucional.

UNA DEFENSA DE LAS IDEAS CONSERVADORAS (Reseña sobre el libro de Gregorio Luri, La imaginación conservadora, Ariel, 2019)

luri

 

“Nuestra inteligencia política es siempre menor que la urgencia con que los problemas nos reclaman una solución. Por eso es bienaventurado el país cuyos dirigentes saben elegir el mal menor, comprometiéndose, si hace falta, con el apoyo de lo malo frente a lo peor, y cuya ciudadanía confía en sí misma y en sus instituciones” (G. Luri, p. 153)

Debo reconocer que me costó adquirirlo. Lo tuve varias veces en las manos, lo hojeaba siempre y lo dejaba en su sitio. Recientemente, había leído un ensayo sobre el conservadurismo que me dejó frío. Y temía caer en la misma trampa. Sin embargo, en este caso leí después alguna entrevista al autor y, asimismo, alguna crítica favorable. Finalmente, compré el citado libro. Estuvo en lista de espera algunos meses, pues otras inquietudes más inmediatas tenían preferencia, algunas por motivos ciertamente prosaicos. Y estos días pasados me adentré en su lectura.

Me sorprendió el perfil de la persona, sobre todo su procedencia de la ribera de Navarra (Azagra), muy cerca de dónde me crié en fechas paralelas. Debo confesar que no había leído nada suyo. El prolífico autor se había movido por los senderos de la educación y de la filosofía, aunque más recientemente se atrevió con la vida de la madre de Ramón Mercader, el asesino de Trotski. Mis preferencias de lecturas, aunque advierto en sus citas del último libro algunas afinidades selectivas (también distancias notables, he de advertir), han caminado generalmente por otros derroteros.

Tras una primera lectura, debo reconocer que el libro de Gregorio Luri es muy estimulante intelectualmente, aunque el lector se mueva distante o, incluso, en las antípodas de su pensamiento conservador, hilo conductor que impregna sin ambages buena parte del libro, pero que destaca sobremanera en el capítulo dedicado a refutar las tesis de Hayek formuladas en su Post-scriptum titulado “¿Por qué no soy conservador?”, incorporado en su fundamental obra Los Fundamentos de la Libertad (Unión Editorial, 5ª edición, Madrid, 1991, pp. 470 y ss.). Allí Luri, sin ningún circunloquio, expone sus tesis como defensor a ultranza de lo conservador. Y se enzarza con Hayek por la idea que este expone de forma directa: “Lo típico del conservador (…) es el temor a la mutación, el miedo a lo nuevo simplemente por ser nuevo”. En este pasaje el autor austriaco pretendía destacar las diferencias entre liberalismo y conservadurismo, tesis sobre las que se revuelve inteligentemente Luri, diferenciando el paleoconservadurismo de la tradición conservadora. Así se explica el autor: “Los conservadores sabemos que quien viva sólo pendiente de lo nuevo o de lo viejo, vive en la fuga del presente. He intentado defender que el propósito conservador es darle consistencia y densidad al presente para que el sentido de lo real no acabe fagocitado por el sentido de lo posible” (pp. 280-281).

Son constantes las citas a Balmes, Vázquez de Mella y, en particular, a Donoso Cortés, cuya última etapa no fue precisamente digna de ser calificada como “conservadora”, sino fuente de inspiración de la dictadura y oráculo de algunas de las tesis de Carl Schmitt, autor también citado con tino en varias ocasiones. Sorprende igualmente la ausencia en el libro de la importante obra de Luís Díez del Corral titulada El liberalismo doctrinario (CEC 1984), pues esa obra a mi juicio es fundamental para comprender la construcción del conservadurismo en España, esencialmente durante el período isabelino y el sistema político de la Restauración (a los que tanto recurre, sobre todo a este último). El Estado en España, conviene reconocerlo, se ha edificado hasta 1978 en buena medida con materiales doctrinarios y en otros periodos mediante la vigencia de regímenes autoritarios. Y eso también marca tradición político-institucional, aunque no siempre de la buena. Conviene recordarlo. La hipertrofia actual de la separación de poderes en España y del fuerte clientelismo existente, encuentra mucha explicación (no toda, bien es cierto) en esos largos períodos de constitucionalismo chato y prácticas políticas endogámicas, atrevás de las cuales se jibarizaba el Estado y su Administración Pública. Lo expresó muy bien Manuel Zafra: “Fue inevitable que los tres poderes se fundieran en un compacto bloque oligárquico que patrimonializó el Estado, esto es la Administración Pública”. La obra de Joaquín Varela Ortega es en este punto central, sobre todo para analizar el sistema político de la Restauración. Todo ello lo traté, con un enfoque mucho más modesto, en el epílogo (“España, ¿un país sin frenos?”) al libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). Agua pasada, que sigue -paradójicamente- estancada.

El autor es inmisericorde con Joaquín Costa. También con la generación del 98. No son casualidades sus aplausos y censuras, bien repartidos en función de la trayectoria ideológica de las diferentes fuentes. Aunque hay excepciones y no pocas. Gregorio Luri salva de la quema a algunos políticos y ensayistas de tradición progresista o republicana, entre ellos (por solo citar algunos) a Sagasta o a Azaña. No regatea citas de Orwell. Y no son los únicos. Liberales como Tocqueville salen bien del empeño (aunque obvia a Constant y sobre todo a Isaiah Berlin). Pero a quienes ensalza de verdad es, entre otros, a los autores procedentes de la Escuela de Salamanca, así como a Jerónimo Feijoo, a Menéndez Pelayo y, especialmente, a Cánovas del Castillo. Es parco con Chateuabriand. Ignora a Guizot y Royer-Collard, tal vez porque sus fuentes principales son patrias. Es una hipótesis.

Gregorio Luri muestra un amplio bagaje de lecturas, que son las que le han dado munición para escribir este libro. Un estudio valiente que sale del armario cuando el conservadurismo en España está en horas bajas políticas y con cierta desorientación. El primer párrafo del libro comienza con la perplejidad que mostró su editor cuando le presentó el proyecto de esta obra, pues le espetó lo siguiente: “¿Defender el conservadurismo … en España?”. Y eso ni más ni menos es lo que hace la obra, con notable eco y buen pulso narrativo, por cierto. Aunque hay capítulos que se leen mejor que otros. En verdad, el libro de Luri, como él mismo reconoce en la última página de la obra, es “un libro de resonancias”, más bien diría que se trata de una innumerable selección de citas ordenadamente expuestas a las que acompañan unas cuantas anécdotas extraídas de la vida real o contada, algunas de ellas desternillantes (como la de Amadeo de Saboya y otras muy ilustrativas), que arman un edificio conceptual que pretende no mostrar fisura alguna. Otra cosa es que lo consiga finalmente. Será leído, desgraciadamente, con el cristal ideológico. Aunque solo toque de refilón la situación española actual. Pero el subtítulo no engaña.

Su armazón conceptual se construye a través de la noción de politeia. El recurso a Platón es constante, hasta el punto de criticar duramente la incomprensión que mostró Karl Popper de las enseñanzas de Platón. Su enfoque, sin embargo, se aleja radicalmente de lo totalitario y de las expresiones autoritarias, abrazando radicalmente la democracia (y este es un punto que debe destacarse), incluso un conservadurismo de base social: “El reaccionario vive asomado al pasado como el revolucionario (…) al futuro)”. Apuesta por la evolución y llega a este argumento de la mano de Balmes: “Queréis evitar revoluciones? Haced evoluciones”. Como en algunos otros de sus escritos, hace una llamada a la prudencia política. Destaca la idea de que en política “con frecuencia la brocha gorda posee más poder movilizador que el pincel fino”. Y parafraseando a Maura subraya: “La memoria es evidentemente una de las prófugas de la política”.

Busca en Donoso hasta encontrar las sentencias más convenientes: “Los pueblos sin tradiciones se hacen salvajes”. Y de ahí extrae una de sus tesis fuertes: “De lo que se trata, para el conservador, es de mantener vivos los ejemplos de excelencia para construir con ellos un vínculo intergeneracional que facilite el relato más noble de los nuestro”. Una reflexión que me recuerda al interesante debate entre Hamilton y Jefferson sobre la vida y reforma de las Constituciones: esto es, la hipoteca que para las generaciones venideras representaban, a juicio de Thomas Jefferson, los textos constitucionales aprobados por sus mayores (y la necesidad de cambiarlos permanentemente, lo que dio lugar al adanismo constitucional) frente al “mito fundacional” y la pretensión de “mejorar y perpetuar, no malograr el legado”, en palabras de Hamilton. Idea que también recuerda al debate entre Burke y Thomas Paine, en el que el Edmund Burke sentenciaba lo siguiente: “Respecto del futuro debemos comportarnos como tutores. Debemos intentar no tanto incrementar su patrimonio como evitar ponerlo en riesgo” (Revolución y descontento. Selección de escritos políticos, CEPC). Y como expone más adelante Luri: “El conservador sabe que sin la música común (el consenso básico de la copertenencia), la confianza mutua de resquebraja”. En esas dos ideas-fuerza, “politeia” y “copertenencia”, arman buena parte de las tesis del libro.

Pero me interesa destacar algunas otras aportaciones de notable interés, más neutras ideológicamente. Una de ellas arranca de nuevo de Platón: “Cuando el animal político se degrada en animal emotivo, la salud colectiva está en riesgo”. No olvida el autor que la política es emocional, pero detesta llegar al extremo de los “razonadores enajenados”. Ya lo decía Bécquer, algo enteramente olvidado hoy en día en las redes sociales: “Cuando siento, no escribo”. Luri tiene claro en qué consiste el arte de la política: “transformar la energía de las causas eficientes en impulso hacia las causas finales”.

Particularmente sugerente es, a mi juicio, el tratamiento de lo que –siguiendo una vez más a Platón denomina- como teatrocracia: “régimen de los espectadores del teatro (político) convertidos en espectadores de su ciudad y de sí mismos”, así como la reflexión sobre “una mujer hermosa con un velo largo”, más concretamente sobre “la transparencia”. Su crítica al lenguaje políticamente correcto lo extiende a una determinada inteligencia, sin duda equivocada, de lo que debe ser la transparencia (“la última virtud que ha enterrado a todas las demás”, como expresaba Bredin). Y como subraya el autor: “La transparencia se presenta hoy como una virtud de la que es necesario mostrarse partidario si se quiere ser alguien políticamente”. Pero, como bien señala, “es imposible vivir políticamente iluminado las 24 horas del día por exigencia de verdad. El animal político no podría resistirlo”.

También han despertado mi interés las reflexiones que el autor hace de la meritocracia, que comparto en buena medida: “La meritocracia es una causa que nunca está conquistada, pero que nunca debemos de dejar intentar conquistar”. Su pasado profesional marca huella en este caso. La crítica a la obsesión antielitista del populismo debe ser también compartida. El gobierno de los mejores tiene mucho de eslogan político, generalmente incumplido. Pero la reivindicación de la asociación entre virtudes y talento, algo que ya predicaba Adam Smith de los grandes estadistas, es hoy en día más necesaria que nunca. Su reflexión final no puede sino aplaudirse: “El ostracismo de los excelentes sólo conforta a los mediocres rencorosos”.

El último capítulo gira sobre el desdén hacia lo español, con cita de Vázquez de Mella: “España es una nación que apenas pasa un día sin que se insulte a sí misma”. En esas páginas se condensa tal vez las posturas menos amables (tal vez algo “militantes” o provocadoras) del autor frente a quienes no han defendido causas conservadoras, con alguna excepción. Quizás es un razonamiento demasiado esquemático para los daños colaterales que genera (duro ateque a la Institución Libre de Enseñanza, a los regeneracionistas del 98 o, más recientemente, a las tesis de Álvarez Junco).

En fin, al margen de lo anterior, es muy loable su intento de recuperar los consensos transversales. Luri ensalza la figura de Dato, como un conservador reformador social (que lo fue), pero también la de Canalejas “que almorzaba cada jueves con los conservadores Silvela y Dato”. También destaca el principio del que tanto se enorgullecían Sagasta y Cánovas: “La primera obligación de los partidos con conciencia de Estado es no interrumpir las relaciones fluidas entre ambos”. Canalejas y Dato murieron asesinados por el terrorismo anarquista. Cánovas (también asesinado) y Sagasta, construyeron un sistema de turno político que dio estabilidad constitucional al país durante varias décadas, pero a cambio de falsear el sistema democrático cuyas raíces eran muy pobres. Y lo condujo finalmente al abismo. Canalejas, como recuerda el autor, afirmaba: “Exagerando las dificultades se acrecientan los obstáculos y se debilitan los remedios”. Un liberal que sale bien parado. En todo caso, estaría bien que esa política conservadora eficiente tuviera algún eco en la política española presente, ayuna de soluciones y sectarizada al máximo.

El libro de Gregorio Luri es un texto necesario para todos aquellos interesados en la vida política e, incluso, institucional. No les dejará indiferentes. Es provocador, intelectualmente hablando. Y bien documentado. Aunque, como vengo diciendo, no se compartan algunas de sus tesis ni las pretendidamente solventes compañías intelectuales de las que se prevale en su largo viaje, el libro merece atención y una lectura, también sin duda crítica en algunos de sus pasajes.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.