REFORMA DE LA ADMINISTRACION

AGUJEROS NEGROS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

public administration

 

A Fernando, amigo desde la infancia y, a pesar del contexto, funcionario ejemplar.

 

Por razones que no vienen al caso, he compartido recientemente mesa y conversación con algunos viejos amigos, que viven distantes del lugar donde resido. Y hablando sobre temas dispares hemos recalado en varias ocasiones sobre el mal estado de nuestras Administraciones Públicas. Uno de tales interlocutores, funcionario comprometido (de quien omito sus apellidos porque nunca se opina, menos en privado, a gusto de todos), puso las cosas en su sitio (aunque la cita no sea literal): tras un largo paréntesis debido a las elecciones y a la eterna formación de un gobierno que finalmente salió con calzador y con brotes de esperpento añadidos, “llevamos –me dijo- varios meses de absoluta parálisis, que sumados al tiempo del anterior mandato, cuyos responsables se limitaron al cumplimiento formal de la legalidad en el ejercicio de sus tareas, ya que no existía ningún planteamiento estratégico para afrontar unos retos de legislatura que ni siquiera tenían objetivos identificados; pues, bien, ese conjunto de circunstancias convierten mi oficio y el de todos los empleados públicos que me rodean –concluyó- en puro presentismo”. Hay empleados públicos que solo fichan o asisten al trabajo (pues el control horario es el único realmente existente en la Administración en relación con sus empleados), que aparenta trabajar o “hacen pasillos”, y los hay también que ni eso. Aunque afortunadamente hay personas en las organizaciones públicas que dedican tiempo y energías añadidas al ejercicio de sus funciones. Pero, por lo común, si algo se hace es lo inmediato o urgente. El resto puede esperar. Si a ello añadimos que nadie fija metas durante estos meses, puesto que los directivos “de quita y pon” unos se están yendo y otros aún no han aterrizado, “mi vida funcionarial –reflexionó en voz alta- es plácida, pero yerma, la frustración por lo que se podría hacer y no se hace, elevada; mis únicas compensaciones –añadió finalmente- consisten en la magra retribución a fin de mes (inferior notablemente a la de otras Comunidades Autónomas limítrofes) y en unas largas vacaciones que aún me quedan parte por disfrutar, aunque procuro leer sobre cuestiones de mi trabajo para mantenerme al día”. Algo que no deja de ser –seamos francos- un tanto excepcional.

Todos aquellos que trabajen o hayan estudiado la Administración Pública son conscientes de sus problemas endémicos. Por tanto, lo que he descrito y lo que sigue no es nada nuevo, ni mucho menos algo que no se sepa. Otra cosa es que el común de los mortales lo conozca. Lo que sigue, por tanto, es un mero recordatorio, pues en la agenda política inmediata de los diferentes niveles de gobierno no observo que tales cuestiones se pretendan resolver. Más bien se da la callada por respuesta: se entierra el problema, y así se pretende, craso error, negar su existencia.

Llama poderosamente la atención que en el inicio del mandato de estos nuevos gobiernos locales y en el propio gobierno central, eternamente en funciones, nadie se plantee en serio qué hacer con esa pesada máquina que es la Administración Pública y su burocracia, base directa o indirecta de la mejor o peor prestación de la práctica totalidad de los servicios públicos. Y todavía es más sorprendente que en las tan aireadas 370 medidas que se pretenden poner en marcha por el futuro gobierno progresista apenas aparezcan tibios destellos de una reforma administrativa que ni siquiera se concreta. Una vagas medidas sobre empleo y servicio público, así como reiteradas referencias a la digitalización, conforman el horizonte de una reforma que, al parecer, nunca será, pues nadie la propone realmente. En ese documento de 370 medidas la única referencia a la profesionalización de la función directiva es a la de los centros escolares, el resto seguirá siendo pasto de clientelas. Da la impresión de que la política se hace sola, con los mimbres personales existente y con nuestras actuales organizaciones caducas. La ingenuidad en ocasiones se torna un peligro público o un ejercicio de demagogia barata.

Hay cinco nudos críticos en las Administraciones públicas españolas que hasta que no se afronten nada se conseguirá en verdad: la política, por muy audaz e ingeniosa que sea o pretenda ser, sea esta de derechas o de izquierdas, se dará de bruces contra el muro de la indiferencia o con la imposibilidad material de hacerse efectiva. Baño de realismo, transcurrido cierto tiempo en el ejercicio del poder. Y esos agujeros negros (a los que podríamos añadir muchos más) son los siguientes:

  • La alta dirección pública de nuestras administraciones sigue absolutamente colonizada por la política. Y nadie se da por aludido, en un ejercicio de cinismo político superlativo.
  • Salvo excepciones singulares, la planificación estratégica no es una herramienta de trabajo cotidiano. Y sin ella no hay visión, tampoco innovación y menos aún cambio organizado y obtención de metas o resultados. Como ya dijo hace años el profesor Alejandor Nieto, “en la Administración Pública no se piensa, se improvisa”. Y así seguimos.
  • El acceso a los empleos públicos está pésimamente diseñado: o se encarece ad infinitum de modo irracional (cuerpos de élite) o se abarata mediante procedimientos selectivos “blandos” o de aplantillamiento descarado de interinos, que prácticamente regalan las oposiciones a quienes ya están y obstruyen el acceso a quienes quieren competir con criterios de mérito y capacidad. No hay término medio.
  • La productividad de los empleados públicos es, también por lo común, exageradamente baja, alimentada por una inexistente cultura del desempeño, así como por unas condiciones de trabajo muy ventajosas comparadas con el sector privado, lo que da lugar a bolsas de ineficiencia elevadísimas o, en su defecto, a un dispendio en los costes de prestación de determinados servicios públicos. Seguimos pagando igual a funcionarios que llevan a cabo desempeños muy diferentes, también a quienes no trabajan o trabajan poco.
  • Y, unido a lo anterior (algunas muestras de ello estamos teniendo recientemente), la autorregulación y las políticas de cumplimiento de la legalidad son necesarias, pero deben venir acompañadas de un real ejercicio de las funciones de control, supervisión e inspección de las administraciones públicas, que hoy en día están adormecidas, poco estimuladas o infradotadas. Una Administración que solo regula o fomenta o que alimenta la política de (auto)cumplimiento, pero no lleva a cabo el seguimiento de las actividades y conductas reguladas, es una organización que mal puede cumplir sus funciones. También en el ámbito de los recursos humanos el seguimiento y control (aparte del cumplimiento del horario) es inexistente.

Por tanto, si es usted una persona con responsabilidades públicas o con incidencia sobre aquellas personas que las ejercen, aborde (o aconseje abordar, si es de los segundos) cinco ejes de renovación de las estructuras administrativas que den respuesta a esos otros tantos cinco males endémicos que aquejan a nuestras organizaciones públicas. Lo demás vendrá por añadidura. A saber:

  • Impulse la profesionalización (cobertura por mérito y capacidad y protección temporal frente al cese discrecional) de todos los puestos directivos y de responsabilidad de la organización.
  • Promueva la visión y sentido institucional de su organización mediante un correcto alineamiento política-gestión e invierta en planificación estratégica y operativa, también con una mirada a medio plazo que dé respuesta a los problemas no solo inmediatos sino mediatos.
  • Implante la mejora progresiva de los sistemas de acceso al empleo público y persiga, mediante procesos selectivos que garanticen la igualdad, mérito y capacidad, la captación del talento real existente en la sociedad (que hay mucho), pues sus ciudadanos se lo agradecerán.
  • Incremente la productividad del empleo público a través de la implantación de una cultura de responsabilidad en la gestión y de eficiencia en el uso de los recursos públicos por parte de los servidores públicos, promoviendo sistemas de evaluación del desempeño, progresión profesional y aprendizaje continuo.
  • Desarrolle sistemas de cumplimiento a los que anude unas estructuras de seguimiento, inspección y control plenamente alineadas a los marcos normativos y a los objetivos de las organizaciones, también en el ámbito de los recursos humanos, sin perjuicio de que impulse la construcción de sistemas de integridad institucional (autorregulación) en el empleo público.

A poco que ponga en marcha algunos de estos ejes (mejor si se actúa sobre todos), los resultados serán obvios. No obstante, aunque haya voluntad politica, no resultará fácil. Ya están los sindicatos del sector público para que el inmovilismo se eternice. Conviene no llamarse a engaño. Las inercias administrativas y las “conquistas regaladas” (que no alcanzadas) son frenos durísimos frente a cualquier medida de cambio. Pero si no se intenta nada, se incurre en un autoengaño. La política puede poner sobre el papel, pues el papel lo aguanta todo, 100, 300, 500 o 1000 medidas de transformación. Quedarán muy bonitas. La apuesta por la digitalización es necesaria, pero fracasará –como de hecho está sucediendo en buena parte del sector público- si no se abordan esas otras cuestiones nucleares. En efecto, sin tocar las estructuras, los procesos y las personas, tales medidas de digitalización u otras de la misma índole se convertirán, por mucho que se empeñen sus promotores, en papel mojado, salvo que quien lidere esa voluntad de cambio se enfrente a aquello que nadie, según parece, quiere afrontar: la reforma integral y gradual de la Administración Pública y de su sistema burocrático. Hoy en día se trata de estructuras caducas e inadaptadas para hacer frente a tantos centenares o miles de retos que la política o la sociedad identifica, pero nunca sabe cómo resolver. Tal vez desatando esos nudos algo se consiga. Seguro que sí. Todo es ponerse. Aunque para ello hay que tener Gobierno y, si lo hay, que “compre un producto” (la reforma) que no da réditos inmediatos, pero sí soluciones venideras. Y, con una política preñada de inmediatez, eso es más difícil. Seamos sinceros.

Anuncios

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (II): DESAFÍOS Y DECÁLOGO DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN (*)

 

civil-service-reform-1482739573-1661

Desafíos del empleo público local

El empleo público local se encuentra, tal como se ha visto en la entrada anterior, en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente –aunque no solo- en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados.
  • Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en ese período.
  • Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenado de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa “mirada de luces largas” contrasta con una perspectiva inmediata (“de luces cortas”), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son –para desgracia de todos- los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

Decálogo de líneas de actuación

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio. Al menos para caminar en la buena dirección. Veamos:

1.- Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada es un suicidio.

2.- Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo, caminar hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses), acabando así con la interinidad estructural.

3.- Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios.

4.- Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.

5.- Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.

6.- Ofrecer a los empleados públicos locales carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.

7.- Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.

8.- Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.

9.- Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, y crear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.

10.- Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva. En cualquier caso, será la política local quien active o desactive “la puesta a punto” de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en este mandato 2019-2023, que acaba de iniciarse. También en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(*)  Esta entrada y la anterior que también se publicó en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

BUENA GOBERNANZA LOCAL [RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (II)]

LOCAL GOVERNMENT

 

“Los países [pongan aquí los ayuntamientos] que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”.

(Micklethwait y Wooldridge La cuarta revolución industrial. La carrera global para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015).

La Gobernanza Local no ha entrado aún en la agenda política. Y no sería nada malo que lo hiciera definitivamente para el mandato 2019-2023, pues los desafíos en ese ámbito son innegables. Nadie duda de la necesidad de reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente por lo que ahora corresponde en los gobiernos locales. La confianza pública en las instituciones está muy dañada, todo lo que se haga por superar este descrédito debe ser bienvenido. Y para lograr ese objetivo puede ser importante, a mi juicio incluso necesario, hacer una apuesta política sincera por la Gobernanza Municipal como eje del próximo mandato.

Pero habrá quien se pregunte: ¿Qué es realmente la Gobernanza?, ¿qué la diferencia de la noción de gobierno? La Gobernanza es un concepto que todavía está muy anclado en los discursos académicos o técnicos y poco en los mensajes políticos, menos aún en la ciudadanía. Hay que hacer algo de pedagogía, aunque la noción de Gobernanza lleva décadas aplicándose en otros contextos comparados (piénsese, por ejemplo, en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001).

Y, en verdad, lo más claro que se puede decir sobre el alcance de la noción de Gobernanza, simplificando mucho las cosas, es lo que manifestó en su día Renate Mayntz: la Gobernanza representa una nueva forma de gobernar. Y la diferencia estriba, como bien expuso Daniel Innerarity, en que en la Gobernanza el poder pierde verticalidad y gana horizontalidad, la conexión con la ciudadanía es más estrecha y se busca que esta sea hasta cierto punto cómplice o que participe de las decisiones políticas, por medio de diferentes mecanismos e instrumentos. La gobernanza, como también señaló Innerarity, aquien interera realmente es a la política, para legitimarse (Política para perplejos). Quien gobierna en un entorno de Gobernanza debe estar atento a los humores y propuestas de la ciudadanía, hasta cierto punto busca retroalimentarse de las distintas sensibilidades que se despliegan por el tejido social y ciudadano. Su parentesco con la noción de Gobierno Abierto es indudable, pero va más lejos. En un escenario de gobernanza, el espacio público se comparte entre distintos niveles de gobierno (estructuras de gobierno multinivel) y se trabaja en red, tanto desde el punto de vista institucional como social o ciudadano.

Es por todo ello que el nivel local de gobierno (y mucho más el municipal) resulta particularmente idóneo como espacio para desarrollar políticas de Buena Gobernanza. Ciertamente, algunos gobiernos locales  vienen practicando, casi sin saberlo, políticas de Buena Gobernanza. Se trataría solo que las articulen, en un programa coherente. En algunos casos (más bien pocos, bien es cierto) se han desarrollado interesantes experiencias de Gobernanza Ética, en muchos más se han impulsado políticas de Transparencia en clave avanzada, en otros las herramientas de participación ciudadana puestas en marcha han sido pioneras (tanto desde el punto de vista operativo como normativo), hay ejemplos vanguardia también de apertura de datos, como existen, aunque con menor presencia, algunas experiencias de interés sobre rendición de cuentas, y muchas más relacionadas con buenas prácticas en materia de Administración digital, simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas o, en fin, de modelos de gestión de protección de datos adaptados al RGPD y a la LOPDGDD. Las prácticas de innovación están teniendo un campo de pruebas interesante en el ámbito local.  No obstante, el panorama es muy desigual, como la realidad local misma; pero tampoco estas prácticas están condicionadas necesariamente por el tamaño del municipio o la población o riqueza que este tenga: hay municipios de población reducida o de tamaño medio, donde se produce la convergencia entre políticos y directivos con visión estratégica y buen alineamiento, que están llevando a cabo experiencias de notable interés en el campo de la Gobernanza Pública; mientras que otros de tamaño grande siguen anclados en fórmulas de gestión política y administrativa pretéritas o periclitadas, sin espacio alguno a la creatividad y la innovación, con un pesado legado burocrático tradicional que nadie sabe quietarse de encima. Donde la práctica totalidad (con muy pocas excepciones) de los Ayuntamientos españoles fracasan, es, sin embargo, en la puesta en marcha de aquellas medidas de Gobernanza intra-organizativa relacionadas con el correcto alineamiento política gestión (la articulación, por ejemplo, de un espacio directivo profesional intermedio que sirva de puente o de instancia de mediación) o en las políticas de personal y en el funcionamiento interno de la máquina administrativa, preñada aún de innumerables prácticas de burocratismo formal e ineficiente. Aquí hay mucho trabajo por hacer. Quien no invierta en organización, carece de futuro. También en el resto de facetas antes citadas, pues la presencia de éstas en los gobiernos municipales es muy heterogénea (raro es el gobierno municipal que trabaja coherentemente en todos los focos citados).

Por tanto, sería interesante que el Plan de Mandato o de Gobierno que ilumine el camino político a recorrer por los futuros gobiernos locales que se constituyan tras las elecciones del 26 de mayo de 2019, se viera impregnado de una política de Buena Gobernanza. Y para ello solo hay que tener claras dos cosas: 1) Ese impulso requiere un liderazgo ejecutivo indudable, que debe ser ejercido por quien desempeñe las funciones de Alcaldía o de la presidencia de la institución e interiorizado por el equipo de gobierno y el personal directivo y técnico de la entidad local; 2) Se debe disponer de una hoja de ruta que marque el camino a seguir en cada uno de los ejes que conforman esa política de Buena Gobernanza; lo que requiere un correcto alineamiento entre Política (actor que prioriza e impulsa) y Gestión (actor que retroalimenta la actividad política y hace efectiva la ejecución). Si la máquina ejecutiva no se alinea con el objetivo político, la Buena Gobernanza fracasará. Se transformará fácilmente en mera coreografía.

Y para todo ello, hay que tener mínimamente claro, al menos, cuál es el mapa de proyecciones o dimensiones de una Política de Buena Gobernanza. Esas proyecciones o dimensiones se sintetizan en el cuadro que se adjunta:

MAPA DE DIMENSIONES DE LA GOBERNANZA LOCAL

  • Gobernanza Ética-Integridad: construcción de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico
  • Transparencia efectiva: que impregne la organización y facilite el control del poder por la ciudadanía
  • Datos Abiertos: Big Data (impactos sobre la economía y Sistema de Gestión de Protección de Datos (RGPD), que salvaguarde los derechos de la ciudadanía.
  • Participación Ciudadana: Deliberación/Transparencia colaborativa/Consultas
  • Estrategia de mandato/Planes estratégicos o Ejes de actuación
  • Gobernanza Intra-organizativa
    • Alineamiento correcto entre Política y Gestión
    • Máquinas administrativas eficientes. Invertir en organización. Captar y retener el talento.
    • Administración Digital
    • Reducción autorizaciones (licencias)/control “ex post”. Cambio de modelo de intervención administrativa.
    • Simplificación de procedimientos/trámites y reducción de cargas: hacer la vida más fácil a la ciudadanía y al tejido empresarial (captar inversión)
    • Mejor regulación: eliminar normas obsoletas y lenguaje caduco.
  • Rendición de Cuentas
  • Gobiernos multinivel y trabajo en red

En suma, si se apuesta por una política integral de Gobernanza Municipal o Local, se deberían intentar dar respuesta articulada y coherentemente a todas esas dimensiones antes citadas. No les oculto que todas ellas son importantes y complementarias, pero algunas mucho más difíciles de hacer efectivas que otras. También hay cierta jerarquía entre ellas, que el gobernante inteligente debe saber apreciar. Las hay que son una suerte de prius para que el modelo funcione de verdad y no solo como mensaje de marketing político o cosmético. Así, sin una fuerte inversión en la dimensión intra-organizativa (especialmente en la puesta a punto de la máquina institucional y administrativa, con cambios de calado y mirada a largo plazo) lo que se consiga será pírrico o, como mucho, pasajero. Lo dijo claramente Hamilton hace ya más de doscientos treinta años: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (El Federalista, LXVIII). Ya lo saben los futuros gobernantes locales: manos a la obra. Disponen de cuatro años por delante. Un tiempo político nada despreciable. No lo echen a perder. Por el bien de todos.

 

NOTA:

VER TEXTO COMPLETO DE LAS DOS RECIENTES ENTRADAS SOBRE “RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023”, EN LA PESTAÑA DE “DOCUMENTOS” DE ESTA MISMA PÁGINA WEB (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/) O EN EL PDF ADJUNTO: RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL-TEXTO COMPLETO-PAGINA WEB

LA (INEVITABLE) TRANSFORMACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

fonction publique

 

“Los franceses desean un servicio público que se reinvente, se adapte a las evoluciones de la sociedad y a las necesidades de los ciudadanos (…) Es necesario refundar el contrato social que vincula a nuestros empleados públicos con el servicio a su país y llevar a cabo una transformación ambiciosa de nuestra función pública”

(Exposición de motivos del “Proyecto de Transformación de la Función Pública”, febrero de 2019)

 

Es meridianamente clara la necesidad objetiva de adaptar la institución tradicional de la función pública a los cambios acelerados del entorno y, particularmente, a los desafíos inmediatos que se ciernen sobre la sociedad occidental (revolución tecnológica, globalización, nuevo régimen climático, envejecimiento de la población, desigualdad, migraciones, etc.), así como a las nuevas demandas con las que se deberá enfrentar el sector público en los próximos años, fruto de ese cambiante contexto. Nadie en su sano juicio lo duda, aunque en su mayor parte los gobiernos de este país, sean centrales o autonómicos, no hayan todavía olido el tema ni de lejos. Un contexto que, además, exigirá la adaptación continua. Sin respiro.

En una encuesta realizada hace poco tiempo en Francia, casi el sesenta por ciento de la muestra consideraba injustificable el estatuto de inamovilidad en la función pública, una prerrogativa que no tiene encaje con una sociedad en la que el empleo será mutante y la estabilidad un pío deseo de tiempos pretéritos que nunca volverán. El dualismo público/privado no podrá sostenerse mucho tiempo más. Asimismo, en el país vecino se constata que hay un buen número de usuarios que observan una degradación de los servicios públicos o, incluso, señalan el deterioro de los valores que se debían promover desde lo público, pues los consideran insuficientemente presentes.

Ni que decir tiene que enfrentarse a tales desafíos sumariamente citados, es materialmente imposible hacerlo con un cuadro normativo desvencijado y obsoleto o con leyes que no se plantean ninguno de los grandes desafíos que más temprano que tarde se deberán afrontar, además sin una planificación previa que diagnostique cuáles son los retos, a dónde se va y qué medidas se podrían adoptar para atenuar sus imparables efectos. Las leyes no cambian la sociedad, pero transformarla sin ellas o a pesar de ellas se vuelve tarea hercúlea. Contra ellas, misión imposible.

Pues bien, aparte de tener esa hoja de ruta, que hoy en día nadie tiene entre nosotros, convendría también modificar ese destartalado marco normativo que, representado por una Ley de apenas doce años (EBEP), ha envejecido, sin embargo, a marchas forzadas. Y, además, de haber sido ignorado en todas y cada una de sus palancas de cambio (ética, DPP, evaluación y carrera profesional), apenas ofrece hoy en día soluciones a los problemas que se atisban en el horizonte inmediato. Los acontecimientos se aceleran y los marcos normativos envejecen con una celeridad inusitada. Nuestras leyes de empleo público necesitan ser repensadas por completo. Algunos países, si bien con limitaciones derivadas de su propio contexto, están adaptando esos marcos normativos o, al menos, lo pretenden hacer.

El ejemplo que hoy quiero traer a colación es la burocrática, corporativa y mastodóntica función pública francesa (con más de cinco millones y medio de empleados públicos). Allí, tras un año de concertación social y negociación institucional, ha visto la luz el denominado Proyecto de Ley de Transformación de la Función Pública, que pretende poner la venda antes de que la herida sangre. Otra cosa es que lo consiga realmente. En efecto, un empleo público tan sobredimensionado será, probablemente, una fuente de problemas insalvables en un futuro más o menos inmediato, producidos por los fuertes desajustes que –entre otros muchos factores- se producirán con la irrupción de la automatización y la inteligencia artificial en el ámbito público. Como acabo de indicar, tal vez la iniciativa que han lanzado se quede pronto corta, pero al menos supone dejar constancia de la existencia de un problema, y que tal cuestión irá creciendo con el paso del tiempo. Y muestra, cuando menos, voluntad de afrontar algunas de sus dimensiones.

Este Proyecto de Ley tiene cinco ejes básicos de actuación, que puede ser oportuno resumir muy brevemente. A saber:

  • La Ley persigue, dentro del respeto de las garantías de los empleados públicos, un diálogo social más estratégico y eficaz, mediante el cual la función pública pueda hacer frente con éxito a los innumerables retos con los que se deberá enfrentar en los próximos años.
  • Tiene por objeto, asimismo, desarrollar instrumentos o herramientas que faculten a los responsables y directivos para llevar a cabo una gestión de recursos humanos más flexible, pudiendo recurrir a la contratación de personal sin necesidad de que las personas ostenten el estatuto de funcionarios públicos (algo que ya se venía haciendo en algunos sectores), también en empleos de dirección de la Administración del Estado. Se trata de captar talento del sector privado para cubrir nuevos perfiles directivos o técnicos que serán imprescindibles en el nuevo escenario que ya se alumbra. Se implanta así el contrato de proyecto o de misión, que tiene –por su propia naturaleza- la condición de temporal. La volatilidad de las necesidades del sector público en los próximos años no se puede hacer frente con el rígido estatuto de la función pública, que se mantiene, ciertamente, para determinadas funciones (“permanentes”) del Estado. ¿Es el principio del fin de la inamovilidad en la función pública? Tampoco hay que verlo así, pero aquí está incubado un cambio copernicano.
  • Contrapunto de lo anterior, el proyecto citado pretende reforzar la transparencia y la equidad del marco de gestión del empleo público, que también lo simplifica. Tal como se indica, como primer empleador del país “la función pública debe ser ejemplar”. Esas nuevas posibilidades de contratación deben venir acompañadas de un respeto inequívoco de los principios de selección de empleados públicos, concretamente de la igualdad en el acceso, en función de la capacidad, virtudes y talento de los aspirantes. Todo ello implica, además, un reforzamiento del marco deontológico de la función pública (ya impulsado, entre otras, por la Ley de 21 de abril de 2016). La movilidad entre el sector privado y público comporta necesariamente incrementar los controles deontológicos, especialmente sobre las funciones más sensibles a ese trasiego público/privado.
  • Las pautas de movilidad antes expuestas deben venir acompañadas de las también inevitables transiciones funcionales que se producirán en el empleo público francés en los próximos años, dentro de un marco de reorganización de servicios. Y ello implica políticas de acompañamiento y readecuación a aquellos funcionarios cuyos empleos (o, mejor dicho, tareas) se supriman (algo, no olvidemos, que se ha pactado con los sindicatos). Todo ello a través de una reforma en profundidad de la política de formación o de aprendizaje permanente, que será clave en los años venideros para amortiguar (o al menos intentarlo) los devastadores efectos que la revolución tecnológica tendrá también sobre infinidad de tareas y no pocos empleos de la función pública. También se prevén planes de salida (o jubilación) anticipada. Al menos, hay percepción del problema y se intentan poner medidas. Otra cosa es que sean suficientes y no se queden cortas en breve plazo.
  • Y, en fin, el texto se cierra con un conjunto de medidas dirigidas a reforzar la igualdad profesional en la función pública. La ejemplaridad que debe mostrar siempre y en todo caso la función pública, obliga a llevar a cabo las mejores prácticas de gestión que sirvan como espejo a la sociedad, como por ejemplo las relativas a la igualdad entre mujeres y hombres, así como a la lucha contra toda forma de discriminación.

Estos son, a grandes rasgos, los ejes de esa transformación de la clásica y tradicional función pública francesa, que se pretende llevar a cabo mediante un proceso de adaptación a una realidad cada vez más acelerada y cambiante que, nos guste más o menos, afectará radicalmente a la configuración de esa institución que desde hace menos de dos siglos conocemos como función pública. No hay nada eterno, tampoco las instituciones. Menos aún si aquellas no se adaptan.

En fin, si analizamos esta iniciativa desde nuestra pobre y plana realidad político-institucional, solo se puede concluir que, como ha sido habitual en nuestra historia, una vez más nos estamos quedando atrás. Ni gobiernos, ni partidos, ni sindicatos, han incorporado la mayor parte de estos desafíos en su agenda política inmediata. En esta ya eterna y cansina campaña electoral, los retos a los que se debe enfrentar la Administración Pública en un inmediato futuro, ni están, ni al parecer se les espera. Por tanto, no voy a exponer aquí las escasas propuestas que se han deslizado por parte de algunas fuerzas políticas en liza ya sea en actos públicos, entrevistas o incipientes programas electorales, ni menos aún me detendré a examinar las demagógicas ocurrencias de quienes pretenden con un inevitable gobierno minoritario o, en su caso, cogido con pinzas, reformar algo de un edificio que se cae a pedazos por todos los costados. Sin consenso transversal nada de esto será posible.

En verdad, no está habiendo ninguna propuesta política de interés que comporte cambiar las envejecidas reglas de juego del (mal) funcionamiento del sistema administrativo y del ineficiente modelo de gestión de personas en las Administraciones Públicas. No basta con decir que se “desarrollará el EBEP”, que se “evaluará el desempeño” y se adecuarán las retribuciones a los resultados de la gestión o que se modificarán los procesos selectivos (por no hablar de otras ocurrencias “lingüísticas”), los desafíos son de tal magnitud que no visualizarlos ni tampoco afrontarlos es de una enorme irresponsabilidad colectiva.

La pobreza del debate político sobre estos y otros muchos temas es supina. Sobre el empleo público en España, que aglutina a más de tres millones de personas, lo fácil en campaña es no decir nada y menos aún ser portador de malas noticias (pues son muchos votos directos o indirectos). Mejor hacer populismo barato, que al fin y a la postre es lo que están haciendo todas las candidaturas en liza, con los diferentes instrumentos que cada una tiene en su mano. No hay ninguna seriedad en las propuestas y menos aún iniciativas realmente transformadoras. Tampoco en la reciente propuesta gubernamental de Oferta de Empleo Público, que sigue anclada -como bien ha afirmado Francisco Longo- en reponer empleos con fecha de caducidad y no en invertir en puestos que desarrollen tareas cognitivas (esto es, las que demanda el futuro).  No se trata solo de “rejuvenecer”, sino también de “transformar”. La hipoteca sindical pesa.

La institución de la función pública está sumida en un profundo sueño. Adormecida por una politización intensa por la zona alta que castra cualquier desarrollo profesional efectivo, blindada por un empleo inamovible cuando en el entorno que le rodea todo es efímero, bulímica en derechos y anoréxica en valores, colonizada por un corporativismo rancio y un sindicalismo voraz que vende un falso igualitarismo y protege a una amplia casta de empleos condenados a contraerse cuando no a desaparecer, así como desconocida o ignorada por una ciudadanía y por unos medios de comunicación ciegos o ignorantes de lo que allí sucede,  la Administración y la función pública española están en fase de acelerada descomposición. Y a nadie parece importarle, menos aún a unos partidos cuya única pretensión es tocar poder o mantenerse en él, colocando a los suyos y descolocando a quienes no lo son o no los consideran como tales. Mientras tanto, algunos países transforman (o, al menos, lo intentan) sus estructuras y otros mantenemos intacto lo que hay, hasta que algún día el edificio en su conjunto se desmorone, sin que hayamos sido incapaces de percibir a lo largo de todos estos años lo dañado que estaba en sus cimientos.

 

NOTA: Se puede consultar el citado Proyecto de Ley, en el siguiente PDF:

PROJET DE LOI DE TRANSFORMATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

POLÍTICA DE INTEGRIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

 

greco

 

“La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes”

(José Luís L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, 2009, p. 292)

Una misión del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), del Consejo de Europa, ha estado de visita en España para evaluar los sistemas normativos y de integridad en la Administración del Estado. Probablemente, les habrán invadido con referencias a leyes que regulan las incompatibilidades, los conflictos de interés, la transparencia y otras cuestiones por el estilo. Leyes que no falten. Otra cosa es que se apliquen o que las huellas de su vigencia procedan en algún caso de tiempos remotos (como la regulación de incompatibilidades en el empleo público, aprobada en 1984).

Pero no es de leyes de lo que quiero hablar en estos momentos. Las leyes, como he dicho, abundan por doquier, más en un país en el que gobernar a través de los Boletines Oficiales es algo que, al parecer, seduce a nuestros políticos y les hace entrar en situación de éxtasis (más si “legislan” a golpe de decreto-ley, pues el chute es instantáneo). Lo que aquí quiero exponer girará, en cambio, en torno al segundo elemento de los propuestos: la integridad. Más precisamente de los sistemas o marcos de integridad en la Administración Pública. Como la visita del GRECO se centra en la Administración del Estado lo propio es tratar de ella.

Pues bien, intuyo que el alcance de la misión habrá sido breve en lo que a este último punto respecta, pues la integridad no ha formado parte de la agenda política ni en los seis años del gobierno anterior ni en los meses (aunque a algunos les parezca una eternidad) que lleva gobernando el actual gabinete. Miento, el gobierno anterior si que abordó la ética en sus medidas normativas, pero fue solo para “derogar” el Código de Buen Gobierno que se aprobó en 2005 y que era aplicable a los altos cargos de la Administración del Estado, operación de desguace que se hizo efectiva a través de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del estatuto del alto cargo. Curioso, cuando menos, que una Ley se dedique a “derogar” acuerdos de un Gobierno sin valor normativo. Habrá que revisar de nuevo nuestro sistema de fuentes del Derecho y los principios que lo informan. Aparte todo, semejante acción fue un empeño inútil, pues en verdad tal Código (como detalladamente estudió Manuel Villoria: El marco de integridad institucional en España, Valencia, 2012) nunca se había aplicado. Pero esa sorprendente derogación dice mucho de las ansias de integridad institucional que alimentaban al gobierno saliente. El entrante, que lo hizo con la bandera de castigar la corrupción (¿o ya nos hemos olvidado?) no ha dedicado de momento ni un minuto de su tiempo a reparar el destrozo hecho, ni a proponer nada nuevo. Esperamos pacientemente a que lo haga.

La integridad, por tanto, no cotiza al alza en la Administración del Estado. El Estatuto Básico del Empleado Público cometió la torpeza de regular por Ley un Código de Conducta de empleados públicos, que prácticamente ha estado en el olvido durante casi doce años sin que su reflejo normativo se haya notado en nada en lo que afecta a la mejora del servicio público bajo pautas de integridad. Apenas nadie sabe de su existencia, ni los propios funcionarios. Es la transformación de la ética en cosmética, que diría Adela Cortina. El Parlamento español aún está esperando que las cámaras aprueben un Código de Conducta, algo que ya el GRECO ha recriminado en varias ocasiones. El interés de nuestros representantes por estas cosas se aproxima a cero: la vacante de la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno lleva más de un año sin cubrirse. Nadie propone nada y nadie negocia nada. El Poder Judicial aprobó a trancas y a barrancas unos “Principios de Ética Judicial”, que dejó dormitar hasta que un informe del GRECO, una vez más, hizo despertar a sus señorías tras un soberano tirón de orejas. Pero el promotor de tal Código, el CGPJ, sigue sin aplicar su propia medicina. Paradojas de la vida institucional española. De los órganos constitucionales, mejor no hablar. La integridad institucional no está en su agenda ni se la espera. La CNMC sí que aprobó en 2015 un Código de Conducta con un (incompleto) sistema de integridad. Una isla en el un océano de desinterés por la prevención de prácticas inadecuadas y de refuerzo de la cultura ética.  Únicamente, en un reciente documento promoviendo la Dirección Pública Profesional en la AGE (aunque con un marcado sesgo corporativo), FEDECA ha propuesto la necesidad de aprobar un Código de Conducta para los directivos públicos. Hasta ahora, predican en el desierto.

Y, en esas estamos. Mientras los escándalos de corrupción se multiplicaban y también mientras las malas prácticas se instalaban en el funcionamiento de buena parte de las organizaciones públicas, nadie, absolutamente nadie, apostaba desde la Administración General del Estado por construir un sistema preventivo que ayudara a mejorar la infraestructura ética de nuestras organizaciones públicas, así como a reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Y, todo apunta, que así seguiremos, hasta que un nuevo tirón de orejas (el enésimo a nuestro sistema institucional) del futuro informe GRECO obligue a ponerse las pilas.

En todo caso, haré una confesión final: hace semanas recibí una invitación para conversar este mes de enero con la misión citada por espacio de 1 hora en la capital de España. Decliné la invitación básicamente porque desplazarme desde Donosti a Madrid para exponer lo que no se había hecho era suficiente con unos pocos minutos, y porque tal dispendio de tiempo en el desplazamiento me causaba (también he de señalarlo) algunos trastornos profesionales importantes. En realidad, de lo único que podía haber informado a los miembros de esas misión, con un mínimo de conocimiento por mi parte, era precisamente de los sistemas de integridad y de los códigos éticos o de conducta que se habían puesto en marcha en algunas (todavía muy pocas) Comunidades Autónomas y en ciertos gobiernos locales (con las experiencias vascas como pioneras en ambos casos), pero el objeto de la entrevista era otro: la Administración del Estado. Y sobre ella, poco más de lo que aquí he expuesto podría haber dicho. Presumo que, tras el informe que emita el GRECO, irán cambiando las cosas, también en la lucha preventiva contra la corrupción y la construcción de marcos de integridad en la AGE. La pena es que siempre nos movemos cuando nos empujan.

¿TIEMPO DE REFORMAS?

 

 INNOVATION

 

“Lo que pido a todos los reformadores (…) es que no solo nos proporcionen sus teorías y su sabiduría, pues estas no constituyen prueba alguna, sino que además las acompañen con una pequeña muestra de sus obras; que jamás nos recomienden algo de lo que ni siquiera muestran un poco (…) No soporto que me digan que espere a los buenos resultados, pues anhelo igualmente los buenos comienzos”

(Henry David Thoreau, El manantial. Escritos reformadores, Página indómita, 2016, p. 30)

 

Tras una primera parte de la presente Legislatura en la que el quietismo gubernamental ha sido la pauta dominante, el cambio de gobierno parece anunciar la apertura de un momento de reformas. El verbo reformar se comienza a conjugar en el lenguaje político, veremos si los hechos acompañan a los deseos.

España es un país poco dado a las reformas, sean estas del tipo que fueren. La política tiende a enrocarse o, como mucho, a vestir retóricamente que impulsa procesos de reforma que nunca cuajan realmente. Solo cuando la presión externa nos obliga o cuando el precipicio está a la vista, damos pasos en esa dirección, algunas veces precipitados. En este país gusta más rehacer completamente lo antes dañado que arreglarlo.

En cualquier caso, como la pléyade de analistas políticos recuerda un día sí y otro también, para que un Gobierno en minoría absoluta pueda reformar algo a través de leyes, no digamos nada si se trata de una reforma constitucional, se necesitan amplios consensos políticos. Algo, hoy por hoy, que no se visualiza en un contexto político polarizado, por cierto cada vez más.

Realmente, reformas se pueden hacer muchas sin necesidad de retocar las leyes, aunque en no pocas ocasiones esas modificaciones legales sean necesarias para eliminar trabas o requisitos que hacen inviables tales propuestas. Pero para reformar se requieren dos exigencias previas: la primera saber qué es lo que se quiere alterar, por qué y cómo; la segunda, por qué se quiere sustituir lo reformado o, si se prefiere, pretender un resultado de mejora o de innovación que adecue una institución, organización, estructura o procedimiento, al tiempo histórico que le toca (o tocará) vivir. Reformar no solo es adaptar, también predecir por dónde irán los cambios futuros para que no terminen erosionando tempranamente el edificio reformado.

Se comienza a hablar de reforma constitucional. Aunque también hay voces que promueven (cada vez con menos fuerza) derrumbar el sistema constitucional actual y edificar sobre las ruinas uno pretendidamente nuevo (son las tendencias propias del adanismo constitucional, tan presente en nuestra historia reciente). Dejemos de lado la crisis territorial catalana, que parece enquistarse. Las reformas constitucionales, más aún en este país (que apenas tiene experiencia en ellas), son complejas de gestar y requieren consensos muy amplios, que en estos momentos no existen y no se advierte que vayan a existir en los próximos meses o años. Habrá que ir creando las condiciones y ello requerirá mucho tiempo y no poca cintura política o capacidad de negociación (que ahora no se vislumbra), pero también que las fuerzas políticas limen las distancias siderales que en esta materia les separan. Insisto, nada de esto se advierte a corto o medio plazo.

Hemos hablado hasta desgañitarnos de reformas institucionales. Y las cosas están como siempre, inertes y en el mismo estado (deplorable) de revista que antes se hallaban. Tenemos un país plagado de instituciones rotas, sin perspectiva inmediata de reparación. El fracaso de las reformas institucionales es un termómetro elocuente de la impotencia que muestra nuestra clase política, sea del color que fuere, para llegar a acuerdos transversales. En la trinchera se vive mucho más cómodo.

También se comienza a hablar de reforma de la Administración Pública, que esta vez parece querer entrar en la agenda política, aunque sin un contenido aún preciso de lo que se pretende alcanzar, algo que (se presume) deberá definir la Comisión Jordi Sevilla, si es que finalmente la lidera el ex Ministro, ahora llamado a desempeñar otros menesteres en la gestión política no tan gaseosos como los encomendados inicialmente.

Por centrarme en este último aspecto, es importante recordar que los procesos de cambio y adaptación de las Administraciones Públicas a los diferentes contextos y exigencias del entorno, se han resuelto tradicionalmente (en una primera etapa) con la manida expresión de reformas en la Administración Pública. Término del que se usó y abusó (“reforma administrativa”) en las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, aunque también se prolongó en las posteriores. Las crisis fiscales, como se dijo, eran momentos idóneos para impulsar reformas del sector público. Algo que quebró en nuestro caso en la crisis que se abrió a partir de 2008 y que ha durado casi diez años: no se reformó, solo se ajustó. Reforma y ajuste son dos cosas distintas, como precisó inteligentemente en su día Koldo Echebarria.

Más adelante se acuñó la expresión (que todavía sigue utilizándose en el lenguaje político) de modernización de la Administración Pública. Las estructuras organizativas, los sistemas de gestión, las propias políticas sectoriales, los procedimientos y las personas (los recursos humanos) de las Administraciones Públicas eran llamadas un día sí y otro también a modernizarse, porque se presumía cabe inferir que eran una antigualla. Si de la expresión reforma se abusó, no digo nada de la de modernización, que está en la boca de innumerables gobernantes y de no pocas políticas. Un término tan manoseado que ya no identifica nada sustancial. Lo cual es indicativo de que se trata de una expresión vacía, pues tras más de tres décadas modernizando nuestro sector público hemos llegado a la conclusión que necesita modernizarse más porque en verdad no se ha modernizado nada. Y no es un juego de palabras, sino de cosmética política.

Y ahora, o hace algún tiempo, hemos descubierto el mediterráneo de la innovación, algo que está muy bien, pero que en verdad es tan antiguo que cabe remontarse, por no ir más lejos, a la obra de Schumpeter. Luego la innovación salpicó los discursos del Management, como por ejemplo la densa y enriquecedora bibliografía de Peter Drucker, así como de otros muchos autores. Innovar es el verbo de moda en el sector público, pero aún no ha pasado los muros de algunos sectores de altos funcionarios (principalmente locales) muy activos en las redes sociales. Lo cierto es que no ha penetrado aún en la siempre impenetrable política, que sigue anclada en las viejas recetas de la reforma o de la modernización.

En verdad, todo esto no deja de ser un problema semántico, pues lo importante no es hablar sino hacer. Y en esto último es donde residen nuestros grandes males. En este país abunda la charlatanería, más o menos informada (o simplemente desinformada), alimentada por innumerables arbitristas que pueblan tertulias vomitivas plagadas de juicios sin juicio (o carentes de fundamento conceptual), pero que un día sí y otro también venden recetas para todos los gustos y colores, que nunca aplica ni aplicará nadie. Todo el mundo tiene soluciones para todo y, paradojas de la vida, nada se resuelve realmente. Algo grave pasa entonces, ¿no? Hablar se nos da muy bien, hacer es otro cantar.

Si realmente el Gobierno (o cualquier otro gobierno) quiere reformar, modernizar, innovar o, mejor dicho, transformar la Administración Pública, así como la función pública, que se deje de grandes formulaciones o de reformas legislativas que una vez alcanzadas, si es que se ultiman, terminan dormitando en el BOE y apenas traspasan los muros de acero del sector público. El fracaso estrepitoso del EBEP, la frustrada e irracional reforma local o la venta de humo del Informe CORA, son algunos ejemplos de que empeños legislativos estructurales o propuestas faraónicas nada consiguen.

Los retos a los que se enfrentará la Administración Pública en los próximos años son más o menos conocidos (aunque no está de más identificarlos, de forma precisa, en un Libro Blanco o de otro color, algo siempre útil, aunque tampoco se emplee apenas entre nosotros). Entre tales retos están la definición de qué Administración Pública se requiere en las próximas décadas para enfrentarse a la revolución tecnológica, cuáles serán las nuevas demandas que deberá atender el sector público en una sociedad en permanente proceso de mutación, el envejecimiento brutal de las plantillas y su necesaria renovación generacional, la definición de qué perfiles profesionales exigirá la Administración Pública de los próximos años (muchos ingenieros y tecnólogos, pocos tramitadores y juristas, menos aún empleos instrumentales) y, entre otros muchos, cuáles serán las formas de trabajo (también en el sector público) en una sociedad completamente digitalizada.

Ante esos retos genéricamente (y de forma incompleta) dibujados, solo queda llevar a cabo una sola política: la de transformación o renovación permanente de nuestras instituciones, organizaciones, estructuras, procesos, sistemas de gestión y políticas de dirección y de recursos humanos. Se debe optar, al menos ante este escenario de fragmentación e incertidumbre política, así como de distancias inalcanzables para obtener acuerdos políticos, por una gestión trasformadora de las pequeñas cosas, que vaya introduciendo mejoras continuas en las organizaciones públicas que vengan (una vez testadas) para quedarse. Ese camino lento, pragmático, pero decidido, es por el que se debe transitar. Identificar medidas puntuales que comporten una transformación gradual que termine eclosionando en un cambio cualitativo con el paso del tiempo o generando las condiciones para una innovación disruptiva, en términos schumpeterianos. Ya lo dijo Peter Drucker, —“las innovaciones eficaces empiezan siempre siendo pequeñas”.

Pero, no se engañen, los cambios deberán ser continuos y sistemáticos, no anecdóticos o aislados. La revolución tecnológica que está llamando a la puerta de nuestro sector público así lo exige. El quietismo (o el conformismo, derivado de la “zona de confort” que gráficamente cita Mikel Gorriti) debe ser desterrado de la política, de la función directiva y del propio empleo público. Transformación y adaptación permanente son las nuevas exigencias. La creatividad y la iniciativa, junto con un liderazgo innovador, otras habilidades blandas y un pensamiento crítico que aporte valor añadido a las organizaciones frente a lo que las máquinas en poco tiempo harán mucho mejor que los propios empleados públicos, son las nuevas competencias que se deberán acreditar para el trabajo profesional en la Administración Pública. Si no las valoramos ni medimos, difícilmente tendremos esas personas y esos perfiles profesionales en las organizaciones públicas. No se adquieren por arte de magia. Y, en tal caso, el fracaso está anunciado. Así que lo mejor es ponerse manos a la obra. Conjugar el verbo hacer es el reto más inmediato en todas las esferas de la vida pública en este país. No queda otra. Que se vea algo tangible en los comienzos, como nos recordaba Thoreau hace más de ciento cincuenta años.