REFORMA DE LA ADMINISTRACION

FUNCIÓN PÚBLICA EN TIEMPOS DE PANDEMIA

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“Es importante tener claro que ni el mundo político ni el de la administración se reforman por sí mismos. Sólo una acción externa puede hacerles cambiar” (p. 32)

Thierry Pfister, La république des fonctionnaires, Albin Michel, París, 1988)

Salvo algunos oficios y actividades, el trabajo en la función pública se realiza, por lo común, en lugares cerrados. Y también en espacios donde la densidad de personas y la proximidad es la regla. Hay algunos casos en los que el contacto físico o, al menos, la cercanía (pensemos en servicios de atención o de prestación al público), es evidente. Ello sin contar con que esos empleados públicos realizan desplazamientos al lugar de trabajo en no pocas ocasiones en transporte público, por no mencionar que también toman el café de media mañana, cuando no (aunque ahora se limiten esas actividades) algún día almuerzan con sus colegas o amigos en restaurantes próximos. El final de las vacaciones incrementará ese tránsito y la consiguiente densidad de relaciones, por no hablar de la vuelta a las clases y sus efectos, que serán multiplicadores. Es así en infinidad de actividades profesionales, por lo que la actividad profesional pública no resulta ninguna excepción.

Así las cosas, en lo que ya es la segunda oleada de la etapa Covid19 (cuya magnitud y profundidad aún desconocemos), el regreso a la actividad profesional de centenares de miles de funcionarios (docentes, personal estatutario, policías, burócratas, directivos, operarios y prestadores de servicios públicos de lo más diverso) se antoja muy complicada, más aún en un país en el que el personal toma sus vacaciones casi de forma generalizada en agosto y la Administración se desperezará lentamente a lo largo de un particular septiembre, que no dará tregua. Así, se pasará de la playa o del monte al Dragon Khan. Sin solución de continuidad.

En efecto, en este desconcertante año el escenario ha cambiado radicalmente. Aunque, por lo visto, a veces no lo parezca. Otra cosa es que las mentalidades se adapten. Las pautas y los hábitos, con leves correcciones, siguen siendo los mismos. Los hombres no cambian, ni siquiera en epidemia, tal como reconociera Albert Camus. Tampoco los funcionarios, cuyas conductas están demasiado arraigadas a costumbres inveteradas. Sin embargo, algo deberá mudar. Y no poco. Pensemos en la gestión de las aulas, por ejemplo. O en la relativa (des)atención ciudadana que se ha producido en algunos servicios durante la pandemia. En la vuelta a la “nueva normalidad” tensada por una pandemia que no cesa, se impondrán la distancia de dos metros (¿?), las mascarillas y el lavado de manos (las tres “M”), marcando la existencia de quienes sobrevivan en las dependencias públicas, pues a una parte considerable del funcionariado que no desarrolla “servicios esenciales” (por ejemplo, si tiene menores o dependientes a su cargo o una “edad de riesgo”), se le permitirá aún continuar teletrabajando y quedarse refugiado en su hogar (donde en ciertos casos será simplemente olvidado, salvo cuando haya que girarle la nómina a fin de mes o cuando un alma caritativa de la oficina se acuerde de ellos al observar día sí y día también la silla vacía, el ordenador de mesa apagado y la ausencia de papeles).

A la espera de que el teletrabajo se regule realmente, mientras tanto se sigue improvisando (¡cómo nos gusta conjugar este verbo!), con la fe ciega por parte de algunos de que estar en el domicilio conectado ya implica desarrollar una actividad profesional, algo que, al menos en ciertos casos, es discutible; aunque en otros, en verdad, no lo sea. Tal como expusimos en su día, sin definir objetivos, concretar tareas, supervisar permanentemente el trabajo desarrollado y evaluarlo, el teletrabajo no es más que un pío deseo o una fórmula vacía. Y no digamos si hay personas menores o mayores dependientes a su cargo también en el mismo espacio y a las mismas horas: conciliar, así, no es realmente teletrabajar. Se trata de otra cosa. Una fórmula mixta. A veces necesaria, nadie lo discute. Pero distinta.

Lo cierto es que esta segunda oleada de la pandemia nos vuelve a poner en nuestro sitio: allí donde hay transmisión comunitaria (y comienza a haberla por doquier) los contagios se pueden multiplicar. Lo ha dicho, con su claridad habitual, la Consejera de Salud del Gobierno Vasco, Nekane Murga. Y, por tanto, los riesgos son numerosos e imprevisibles (una “lotería inversa”, como repito por doquier). Y, en ese caso, el contagio puede provenir de cualquier sitio. No solo por estar en el trabajo, que si se adoptan medidas preventivas suficientes no hay mayor problema que en otros lugares (bastante menor, por ejemplo, que acudir al interior de un bar o restaurante, al supermercado, a una reunión o cena de amigos o viajar en un autobús o tren). La trazabilidad de los contactos en el lugar de trabajo es muy precisa. Por tanto, no es oportuno ni procedente demonizar el lugar de trabajo como foco de contagio, pues en ese caso lo que deberíamos hacer es sencillamente no salir nunca de casa y permanecer confinados eternamente hasta que el cielo de la pandemia escampe. Probablemente, habrá que organizar o planificar de forma cabal la prestación de servicios públicos y un sistema adecuado de rotación, pero debe quedar muy claro que una Administración Pública que, por los motivos que fueren, no atiende las necesidades y demandas de la ciudadanía cuando peor lo está pasando, es sencillamente un trasto inservible, que se debería sustituir por otra cosa.

Pero, dicho lo anterior, la actual Administración Pública tiene, además, un problema añadido: la avanzada edad de sus empleados públicos. Y no es un tema menor. Hay administraciones públicas en las que la edad media de sus funcionarios es superior a 55 años. Ciertamente, no son las edades de mayor riesgo de la Covid19, pero se le aproximan. Hoy en día el porcentaje más elevado de ingresos hospitalarios por Covid19 se mueve en la franja de edad entre 40 y 60 años, que es en la que están la inmensa mayoría (entre un 80 y 90 por ciento) de los empleados públicos. La verdad es que mucho más riesgo ha tenido y tiene el personal sanitario y a nadie se le ha ocurrido vaciar las diezmadas y entregadas plantillas con mecanismos de protección de ese tipo, pues conducirían derechamente a la inviabilidad en la prestación del servicio público de salud a la ciudadanía. En ese caso, ¿por qué se adoptan esas medidas ultraprotectoras en algunos ámbitos del sector público, como es el caso de la administración general dónde, paradójicamente, menos riesgo existe (bastante menor, por ejemplo, que en la docencia)? En cualquier caso, no es un tema sencillo. Nada en la pandemia lo es. Quien tenga certezas en este ámbito, raya en la estupidez.

Hace algún tiempo un profesor universitario de edad próxima a la jubilación reflexionaba certeramente sobre esta cuestión más o menos de la siguiente manera: “La actividad profesional que desarrollo es un servicio público y, por consiguiente, aun admitiendo los riesgos que ello conlleva por mi edad, debo seguir prestándola (esto es, impartiendo docencia presencial cuando se requiera), pues esa obligación va en mi condición de servidor público y también en mi nómina que abonan los ciudadanos con sus impuestos”. La ética de servicio público (algo que el personal sanitario y otros colectivos de la Administración Pública han acreditado sobradamente en la primera oleada de la pandemia) es la que nunca debe perder la institución de función pública salvo que quiera negar su propia existencia. Bien es cierto que siempre se ha de buscar un punto de equilibrio, más cuando están en juego aspectos existenciales de la Administración (servicio a la ciudadanía) con la salvaguarda de la salud de los funcionarios. Pero las circunstancias excepcionales, salvo agravamiento de la situación (que todo es posible), no deben normalizarse. Sería el suicidio de la Administración Pública. Insisto, la negación de su existencia.

El contexto descrito se agrava con la edad avanzada de los funcionarios, más de diez años superior a la edad media de la población española. Ya no son solo las acumulaciones de permisos de fidelización (“canosos”) y de otro carácter, sino en algunos casos el legítimo blindaje inicial frente al primer empuje de la pandemia, mediante la exención de tener que acudir al centro de trabajo. Al menos, con muchas excepciones, esto ha sido así hasta ahora, tendencia que debería corregirse o paliarse con mesura y equilibrio. En todo caso, más temprano que tarde, las Administraciones Públicas deberían tomarse en serio cómo van a sustituir a ese más de un millón de empleados públicos (docentes y sanitarios incluidos) que se jubilarán en los próximos diez años. Y ello solo puede hacerse de dos modos: ordenada o caóticamente. Por lo que vamos viendo en estos últimos tiempos de pandemia, parece imponerse la segunda solución. Es una situación excepcional, en efecto, pero si se consolida hipotecará el futuro. Y, como decía, no podemos vivir siempre refugiados en la excepción, mucho menos la Administración Pública.

Tampoco se ha enfatizado lo suficiente en que el secular retraso de la digitalización que ofrece el sector público también procede en parte de la falta de competencias digitales avanzadas de una buena parte de las plantillas de empleados públicos. Quienes superan determinados umbrales de edad son muy resistentes por naturaleza a la introducción de cambios tecnológicos disruptivos en sus lógicas de trabajo. El retraso de la Administración electrónica se padeció con fuerza en la primera etapa Covid19 (incluso lo reconoce el autocomplaciente Plan España Digital 2025). Y es algo que se debería corregir de inmediato, pues -aparte de retrasar sine die el pleno asentamiento de la digitalización en la Administración– también hipoteca fórmulas reales de teletrabajo. Aunque trabajar a domicilio no es sólo estar en el domicilio conectado a Internet o a un sistema remoto en horas de trabajo.

Hay, en efecto, en el teletrabajo una dimensión tecnológica, pero también otra importante organizativa y de gestión, así como una no menor de voluntad y compromiso, aparte de las condiciones de trabajo que son el punto que habitualmente preocupa a los agentes sociales. La entropía en algunas fórmulas mal llamadas de teletrabajo, motivadas por razones de excepcionalidad de un confinamiento severo, debe ser corregida de inmediato. Vendrán momentos duros, sin duda, pero no podemos enfrentarnos a ellos una vez más con la hoja en blanco, pues algo deberíamos haber aprendido (aunque a veces no lo parezca). En la gestión de los espacios de trabajo, ya se están adoptando medidas de distanciamiento físico generalizado, pero ello no debería suponer renunciar a una reordenación racional del trabajo híbrido (o mixto, de combinación inteligente entre trabajo presencial y a distancia).

Si se racionaliza y regula razonablemente, el teletrabajo prolongará sin duda sus efectos más allá de ese período, y puede ser un modo cabal de organizar el espacio y el tiempo de trabajo (con consecuencias aún por determinar) en el sector público durante este nuevo contexto (que nadie sabe lo que durará ni cómo evolucionará), al menos en aquellas actividades profesionales que lo admitan; pues todo apunta, en efecto, a que las incertidumbres (con vacuna o sin ella) seguirán subsistiendo y esa modalidad real o efectiva (no la simulada) de trabajo no presencial tiene largo recorrido, pero siempre combinado con una presencialidad ordenada. Más aún en el servicio público, donde no pocos ciudadanos (que no son nativos digitales ni tienen en estos momentos recursos ni competencias para ello), todavía hoy, también quieren ver y ser escuchados por una Administración Pública que tenga rostro humano, nombre y apellidos, cara y ojos, así como, en su caso, empatizar con los problemas de una cada vez más sufrida ciudadanía, lejos de la presencia hierática y fría de una pantalla y unos oscuros y alambicados formularios electrónicos que se deben rellenar para entrar en contacto virtual con una Administración Pública (siempre que, como suele ser frecuente, no se bloquee el sistema) que, si no se «humaniza» algo más en esta etapa tan dura, ya nadie sabrá a ciencia cierta dónde está ni (en ciertos casos) para qué sirve.

HUMANOS Y ROBOTS: EL EMPLEO EN LA ERA TECNOLÓGICA

HUMANOS Y ROBOTS

La “literatura especializada” en el ámbito de la revolución tecnológica es inmensa. También abundan las obras relativas a los impactos que sobre el mundo del trabajo tendrá la denominada cuarta revolución. La importancia del objeto es, por tanto, evidente. Más aún si se piensa en el actual y complejo momento de nuestra existencia vital, sumidos como estamos en plena pandemia. La crisis Covid19 ha acelerado la digitalización (más bien el uso y dependencia de la tecnología) y, asimismo, ha puesto de relieve las innumerables carencias que la organización social, el mundo empresarial y el propio sector público tenían al respecto.

El libro de la profesora María Luz Rodríguez Fernández se editó inmediatamente antes de la aparición entre nosotros de la pandemia, por tanto está escrito antes de la era Covid19. Un juicio precipitado podría conducirnos a estimar que, por tanto, el libro ha quedado viejo nada más aparecer. Ese juicio sería a todas luces equivocado. A pesar del contexto, o precisamente por él, este libro cobra indudable actualidad, resultando un trabajo necesario para comprender el momento actual y, especialmente, los desafíos que la era digital presenta ya de forma descarnada, particularmente en este país tan dañado por la triple crisis sanitaria/humanitaria, económica y social.

Nadie duda ya que la denominada transformación digital forma parte de la política de reconstrucción del dañado tejido económico de los países europeos, entre los que afortunadamente se encuentra España, bajo el impulso de las ayudas y préstamos de la Unión Europea (los esperados 140.000 millones de euros), cuya condicionalidad principal (aparte de otras muchas que se les anuden) viene establecida porque una parte de esos fondos deben dedicarse a inversiones en el ámbito de la digitalización en sus diferentes esferas (empresarial, educativa, tecnológica, laboral, del sector público, ciudadana, etc.). La Gobernanza Pública no puede construirse al margen de lo digital, menos ahora. En este marco encaja el reciente Plan España Digital 2025, que tomando el protagonismo que el proceso de digitalización ha sufrido como consecuencia de la crisis Covid19 y empujado por Europa introduce en la agenda del país el objetivo de transformación digital como palanca para relanzar el crecimiento, sin olvidar la reducción de la desigualdad (brecha digital), poniendo el foco en innumerables ámbitos, entre los que se encuentran la necesidad de reforzar las competencias digitales, la ciberseguridad, el (retórico y siempre incumplido) impulso de la digitalización de la Administración Pública, la economía del dato, la Inteligencia Artificial y, entre otras muchas cuestiones, la garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno digital. En todo caso, no deja de ser paradójico que mientras se lanza a bombo y platillo esa estrategia, bajo el impulso de la Comisión Europea, sigamos haciendo trampas en el solitario y aplazando por tercera vez la aplicabilidad efectiva de la Administración digital hasta el 2 de abril de 2021. Paradojas de una política preñada de comunicación fácil y píos deseos, que el dócil y desinformado ciudadano compra sin pestañear.

Pues bien, muchas de esas cuestiones, que pasarán a estar (si no lo están ya) en el centro de la agenda política, social y empresarial de los próximos años, se tratan en el libro Humanos y robots. Bien es cierto que el trabajo tiene una marcada impronta de sociología y prospectiva del trabajo, derivada como es obvio de la trayectoria profesional de su autora, muy atenta en los últimos años a los impactos que la tecnología está teniendo en el ámbito de las relaciones laborales, y que se acredita en numerosas contribuciones académicas. Por consiguiente, el libro no trata de cómo afecta el trabajo a las Administraciones Públicas y al propio sector público, pero muchas de sus reflexiones pueden ser trasladadas con los consiguientes matices a ese entorno público cuyo peso sobre el PIB tras la crisis Covid19 es cada vez más importante, convirtiéndose así en el elemento tractor o en el freno, en su caso, del proceso de transformación digital. Veremos qué papel juega finalmente en los próximos meses y años.

La autora no engaña. De inmediato se sitúa en el bando de los optimistas tecnológicos. Su frontal apuesta contra el determinismo tecnológico se expresa desde el principio: “no será la tecnología la que determine el destino de los humanos, sino los humanos los que determinemos el destino de la tecnología”. Las decisiones públicas marcarán el futuro y la irrupción mayor o menor de la tecnología en el mundo del trabajo. Es probable que así sea, pero también lo es que esas decisiones públicas más que enérgicas, sean tibias, timoratas y tardías. De hecho, son muy importantes los resultados del análisis que aporta en el capítulo 5 sobre la persistencia en el mundo empresarial (al menos en buena parte) de una demanda de empleos aún muy marcados por el patrón clásico o analógico, y todavía la menor demanda de aquellos vinculados con las actividades de transformación digital. Algo de esto, corregido y aumentado, es lo que sucede en la Administración Pública. La práctica totalidad de las organizaciones públicas (con muy pocas excepciones) siguen demandando puestos de trabajo de tramitación y gestión administrativa, de desarrollo de tareas cognitivas que pueden fácilmente estandarizarse o, incluso, de perfiles técnicos sin ningún tipo de exigencias en competencias digitales avanzadas. Aquí, nos gusta siempre más predicar que dar trigo.

No orilla el libro, por tanto, el manido debate de si la revolución tecnológica creará más empleos que destruirá. Las cosas ya están más o menos claras, aunque haya un ejército de directivos y gestores, privados y públicos, que no lo quieran ver. La afectación de la revolución tecnológica a determinados empleos será inevitable. Ya lo está siendo. Y en los próximos años, más tras la crisis Covid19, esa tendencia se multiplicará. Realmente, como bien señala la autora, siguiendo a Manuel Hidalgo y a otros muchos autores, la afectación principal será a determinadas tareas, pero si ese daño es sustantivo y no colateral puede comportar la desaparición de numerosos puestos de trabajo, al menos de muchísimas dotaciones. En su impecable análisis sobre el futuro del empleo en el sector público, Mikel Gorriti, al igual que hemos venido advirtiendo otros muchos, sitúa el reto del sector público en un terreno donde el fracaso siempre nos acompaña: la anticipación al problema y la adopción de medidas preventivas que lo anulen o atenúen. Dicho en sus propias palabras: apostar por una estrategia de gestión planificada de vacantes. Pero, para llegar allí hay que pasar algunas estaciones de tránsito. Y, entre ellas, un correcto diagnóstico y un necesario estudio de prospectiva. Sobre ello también me ocupé recientemente. Y allí dirijo al lector interesado.

En ese proceso de destrucción creativa en el que estamos inmersos, la profesora Rodríguez Fernández acierta al otorgar la importancia debida a las competencias profesionales que la revolución tecnológica exigirá como medio de individualizar el valor añadido de las personas sobre las máquinas. El recetario clásico está perfectamente recogido: pensamiento crítico y analítico; creatividad; competencias tecnológicas; inteligencia emocional; resolución de problemas complejos; y, en fin, todas esas habilidades blandas hoy en día tan en boga. La contradicción es que esos perfiles competenciales, aunque poco a poco se van imponiendo (sobre todo en las organizaciones de mayor tamaño), no siempre son los más demandados, menos aún en el sector público que sigue anclado en unos sistemas selectivos propios del pleistoceno administrativo y que le impide la captación del talento. La pregunta cabal, que surge de la lectura de este texto, es si con esos mimbres seremos capaces de transitar hacia la revolución digital o no será más bien un largo e infructuoso viaje.

Y, en efecto, esa transición requiere muchas cosas, que el libro desgrana ordenadamente. La primera es dar la centralidad que merece a la educación y, asimismo, a la formación. Los siempre manidos datos del DESI nos pueden llenar de autocomplacencia, cuando no de confusión. Lo que sí está claro es que en competencias digitales no vamos bien. Y ello es transcendental si se quiere migrar correctamente desde una sociedad analógica a una (inevitable) sociedad digital. Mucho tiene que ver con el hecho de que en España –como bien se señala- no terminen de despegar las titulaciones STEM, que siguen sin alcanzar si quiera el 20 por ciento del total del alumnado universitario, y que son la que tienen la mayor capacidad de empleabilidad futura. Igualmente seria es la brecha de género en este punto, puesto que tan sólo una de cada cuatro personas que estudia titulaciones STEM es mujer, por lo que, si la situación no mejora a corto plazo, las consecuencias de discriminación por razones de género pueden ser letales en el futuro. La autora, muy sensible hacia esta problemática, le da el protagonismo que requiere, tanto en atención cualitativa como cuantitativa.

El libro se adentra, en su segunda parte, en aspectos y problemas propios de las relaciones laborales en el sector privado, pero no por ello está exento de reflexiones de indudable interés. El papel esencial de la formación en el proceso de digitalización en el mundo laboral es clave. Y aquí la hipoteca de un modelo muy capturado sindicalmente se advierte con claridad, aunque la autora quiere ser optimista en su solución. Y para ello aporta un ejemplo muy gráfico como es la experiencia de Always Learning de SEAT, un programa de formación digital que ha sido capaz de interiorizar que la digitalización afecta a todas las áreas de la empresa y que, por tanto, es necesario reforzar las competencias digitales de todos los empleados a través de aquello que se necesita y, de forma complementaria, de aquello que se quiere. El papel de la formación en la transformación digital de una organización es, por tanto, nuclear.

También analiza el papel de los sindicatos en este proceso, poniendo de relieve que la revolución digital llega cuando estos están debilitados. Algo que, siendo cierto, lo es menos en el sector público, lo que ya nos advierte que en este terreno la transformación digital irá mucho más lenta por las tenaces resistencias que opondrán a la automatización y, sobre todo, a la amortización de puestos de trabajo o dotaciones que queden ayunos de tareas. Pero es una lucha vana, sólo conseguirán retrasar el problema un tiempo y condenar a la Administración Pública a ser más ineficiente de lo que ya es hoy en día, salvo que alguien dé un golpe de timón. Aunque nadie está, que se sepa, en el cuadro de mando de este problema.

No orilla, finalmente, la autora los problemas de salud laboral ni el recurrente tema (más tras la crisis Covid19) del teletrabajo. Critica acertadamente la mala regulación de la desconexión digital y la anomia reguladora del teletrabajo (con un escueto artículo 13 del Estatuto de los Trabajadores que ni siquiera hace mención a los medios tecnológicos). Muestra algunos ejemplos comparados, y concluye certificando el poco éxito que, hasta la crisis Covid19, había tenido esa fórmula de teletrabajo, que ahora parece haberse convertido en la panacea laboral, aunque, tras reconocer sus indudables ventajas, no deja de advertir de algunas de sus secuelas más serias (aislamiento, falta de socialización, etc.), discriminación en la carrera profesional fruto de la cultura de presentismo y la conversión de los teletrabajadores en “invisibles”, pero especialmente advierte de los riesgos que comporta el teletrabajo en clave de brecha de género, puesto que, si no se estructura adecuadamente, puede ser visto como una solución exclusivamente conciliatoria que reproduzca los roles de la mujer en la sociedad tradicional (como cuidadora de hijos o de personas mayores a su cargo) y limite también sus expectativas de desarrollo profesional. Y, en fin, el tiempo de trabajo en esa modalidad a distancia y las condiciones de ejecución (salud laboral y prevención) también forman parte de su análisis.

En fin, esta obra de la profesora María Luz Rodríguez Fernández abre muchas ventanas, en particular en unos momentos tan críticos como los que nos ha tocado vivir. Y dibuja de forma muy documentada y ordenada cuáles son las tendencias del futuro más o menos inmediato del mundo del trabajo en la era tecnológica. Un futuro, sin duda inquietante, por lo incierto, pero que ya está aquí. Y habrá que insistir en ello más adelante con algunas otras obras pendientes de reseñar. Pero antes volveré sobre temas más clásicos, aunque siempre actuales.

ALGUNAS OTRAS ENTRADAS EN ESTE BLOG SOBRE REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA Y EMPLEO

https://rafaeljimenezasensio.com/2018/04/08/revolucion-digital-2050-sector-publico/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/02/16/los-empleados-publicos-mirando-al-futuro/

El empleo (público) del futuro (a propósito del libro de Manuel Alejandro Hidalgo)

https://rafaeljimenezasensio.com/2017/12/02/el-empleo-publico-ante-la-digitalizacion-y-la-robotica/

LA AUSTERIDAD QUE VIENE

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“Una deuda pública muy abultada implica redistribuir recursos entre las generaciones actuales y las del futuro, que no pueden votar mientras están sufriendo un empobrecimiento. Esto es injusto y debe ser tenido en cuenta por aquellos que parecen abogar por más y más deuda”

(Alesina, Favero y Giavazzi, Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020, p. 267)

Conforme se consumen los meses de este dificilísimo año 2020, y a pesar de que el marco de incertidumbre es aún muy elevado, los datos disponibles son cada vez más precisos y nos retratan con cierta fidelidad el tamaño del desastre que se avecina. Las estimaciones del impacto económico-financiero de la crisis Covid19 se están agravando conforme el tiempo avanza. Los primeros datos del mes de abril del FMI y del Gobierno de España (“Actualización del Programa de Estabilidad”) sufrieron modificaciones importantes al alza en el Informe de la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) de 6 de mayo, así como en la comparecencia del Gobernador del Banco de España ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados (18 mayo).

Según datos del 5 de junio, una vez computado el impacto del IMV, las estimaciones de déficit en 2020, según la AIReF, se moverán en una horquilla entre el 11,1 % y 13,9 % del PIB. Siempre que no carguemos más a los Presupuestos. En 2021, el déficit se moverá entre el 7,5 % y el 9,4 %, también según la AIReF.

Siendo ello preocupante, lo es más que las estimaciones de deuda pública (estimaciones de 6 de mayo) se encuentran entre las siguientes horquillas: en 2020, entre el 115 y 122 % del PIB; en 2021, entre el 117 y 124 %.

No cabe duda, por tanto, que nos encontramos ante un escenario de excepcionalidad fiscal. Tal como sucedió en la crisis de 2008 (aunque ambas sean de muy diferente trazado y factura), en estos primeros momentos estamos en una crisis fiscal expansiva de gasto público para hacer frente al shock (ya sin apenas margen de maniobra) y, más temprano que tarde, vendrá la dura resaca; pues habrá que aprobar un programa de consolidación fiscal o también denominado como plan de reequilibrio de las cuentas públicas. Dicho en términos más llanos; un plan de ajuste o de austeridad. Siempre que no haya que pedir un rescate, que no cabe descartarlo. Pero de eso poco se habla ahora, menos por el Gobierno. En 2010 se esperó dos años, y se puso en marcha de forma tardía (2010-2012). Y con errores de bulto. Los costes económicos y sociales fueron inmensos. En 2020 se siguen aplazando “las malas noticias”, pues ahora solo se quieren comunicar las buenas: estamos saliendo del durísimo período de la emergencia sanitaria. Y hay que sonreír, el que pueda. No se puede airear, sin embargo, que estamos saliendo “más fuertes”, pues precisamente se trata de todo lo contrario. No sólo en el plano sanitario/humanitario, que es evidente; sino también en la dimensión económico y social. Por lo que ahora importa, con un estado de las cuentas públicas deplorable, como no se conocía desde hace muchas décadas (probablemente desde la Guerra Civil, tal como recordó el Gobernador del Banco de España).

El diagnóstico de futuro que hizo la AIReF es sencillamente demoledor: “Para mantener estable en 2030 el nivel de deuda de 2021, sería necesario realizar a lo largo de la próxima década un ejercicio de consolidación fiscal similar al realizado en la década pasada, y alcanzar el equilibrio presupuestario en 2030. Adicionalmente, habría que mantener el equilibrio presupuestario casi otra década para poder digerir enteramente las consecuencias de esta crisis y volver al nivel previo de una ratio del 95 % del PIB en 2038”. Dieciocho años apretándose el cinturón para volver a los porcentajes de deuda pública (por cierto elevadísimos) que tenía España a finales de 2019. Ni más ni menos. El déficit entonces estaba en torno al 3 %. La disciplina fiscal no ha sido nunca nuestro fuerte. Al menos últimamente. Y las debilidades estructurales de la economía española son abundantes. Como expuso de forma certera el Gobernador del Banco de España: “Los impactos a medio plazo obligan a tener en cuenta la sostenibilidad financiera, por exigencias del marco europeo y, asimismo, por la necesidad de acudir a los mercados en demanda de financiación (…) La necesidad de un Plan de reequilibrio es inaplazable, así como la realización de un seguimiento estrecho del cumplimiento de los objetivos de consolidación fiscal”. Más claro, el agua.

Lo que sí parece cierto es que, como también ha expuesto la AIReF, el problema está en identificar cómo se hará ese programa de contención fiscal (si pivotará sobre ajustes de gasto o también sobre mayores impuestos), cómo afectará a los diferentes niveles de gobierno (Administración central, autonómicas y locales), y, en fin, de qué manera incidirá sobre los diferentes capítulos de gasto a ajustar. Así se considera que los gastos sanitarios y sociales se deberán incrementar (al menos en la etapa inicial), con lo que los ajustes deberán proceder de otros ámbitos. Y esta cuestión nos conduce derechamente a tres preguntas concatenadas entre sí: a) ¿qué tipo de plan de ajuste se llevará a cabo?; b) ¿sobre qué capítulos y ámbitos presupuestarios se proyectarán esos ajustes?; y c), en fin, ¿un plan de ajuste es realmente un “suicidio político” para el Gobierno que lo impulsa?

En un extraordinario y oportuno libro (Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020), los profesores Alesina, Favero y Giavazzi, llevan a cabo un exhaustivo análisis los programas de ajuste que se han aprobado desde 1970 a 2014 en dieciséis países, entre ellos España. Se trata de un estudio objetivo (escrito, eso sí, antes de la crisis Covid19) basado en evidencias, que pretende alejarse de un tema, la austeridad, con “mucha ideología y poco análisis de datos”. Algunas de sus lecciones, con las matizaciones derivadas del actual contexto, son importantes. Allí afirman que la austeridad es “la respuesta a la mala previsión fiscal y al desarrollo de un gasto excesivo en relación con los ingresos disponibles”. Ciertamente, que la crisis Covid19 ha sido ajena en su estallido (salvo en la falta de previsión) a la gestión política, pero no en su trazado y desenlace. Tampoco en la situación precedente: las características estructurales de la economía española y la ratio disparada de deuda pública, así como el déficit existente, no nos situaban en buen lugar. Y la salida será mucho más compleja. Vienen tiempos de durísima contención fiscal. No conviene esconderlo. Como se señala gráficamente: “Tarde o temprano la estabilización tendrá que llegar, puesto que la alternativa última será la quiebra. Cuanto más se espere, mayores serán los ajustes requeridos, bien sean subidas de impuestos o reducciones de gasto público”.

La tesis central del libro citado, en la que los autores insisten una y otra vez con evidencias (datos) contundentes es la siguiente: “Los planes (de ajuste) volcados en bajar gastos arrojan costes pequeños en términos de caída del PIB, pero los ajustes centrados en subir los ingresos públicos están asociados con recesiones profundas y duraderas”. Los planes de reequilibrio que empíricamente han funcionado son los de ajuste del gasto público, o los mixtos con prevalencia de esa variable.

Con esta tajante conclusión, la siguiente pregunta es dónde y en qué se ajusta o se recorta (pues recortes son). No cabe duda que las singularidades de esta crisis, como señalara oportunamente la AIReF, obligan a reforzar el gasto público en sanidad y en servicios sociales, al menos los primeros ejercicios. Ciertamente, como han reconocido los dos premios Nobel de Economía, Banerjee y Duflo, “hay una urgencia de diseñar y financiar adecuadamente políticas sociales eficaces”. También sanitarias, habría que añadir en estos momentos. Por consiguiente, en estos ámbitos, en principio, no se reduciría el gasto, sino que incluso cabría ampliarlo. Lo que derechamente conduce a la cuestión determinante: ¿Y dónde ajustamos, entonces? Los autores resaltan la ineficiencia en el gasto existente en los países del sur de Europa, y citan expresamente España e Italia (también Portugal, que ha corregido esas tendencias). También se hacen eco del despilfarro y de la corrupción, concluyendo que “se puede gastar menos y gastar mejor”. La ética (también pública e institucional), como ha reconocido Carlos Sánchez en un interesante artículo, cobra protagonismo especial en la salida digna a esta crisis. Debería formar parte del programa de reformas institucionales. Como otras muchas reformas del sector público a las que nos referimos en una reciente Declaración suscrita por quince académicos y profesionales. Fortalecer el Estado no es engordarlo artificialmente.

Realmente, si las partidas sanitarias y de servicios sociales no se podrán tocar y, es más, deberán verse incrementadas, por la gravedad del momento vivido y por un fortalecimiento del principio de precaución (hoy en día tan olvidado), habrá que hilar muy fino sobre qué ámbitos se producirá el ajuste. Y no iremos muy desviados si ponemos el foco en el gasto corriente, especialmente en los gastos de personal. Tal como se ha dicho, “la reducción en la masa salarial del sector público también tiene un efecto deprimente en la demanda agregada”, pero dicha caída puede compensarse con su traslado al sector privado, “conteniendo sus remuneraciones y aumentando así la rentabilidad y la inversión”. Aunque en España el empleo público es un “estabilizador” frente al brutal desempleo. Habrá que manejar muy finamente el bisturí para que esos ajustes se desplieguen efectivamente sobre las bolsas de ineficiencias, el tejido adiposo o aquellos empleos que no añadan valor añadido. No hay que ser ingenuos, la ortodoxia presupuestaria es bastante soez en sus planteamientos de ajuste, al menos en España, pues reduce o congela indiscriminadamente las retribuciones e impone tasas drásticas de reposición que nada ahorran realmente, puesto que el empleo tiende a transformarse en interino o temporal. Se debilita; así, la función pública, la envejece, la convierte en una institución inadaptada e impide atraer el talento. Y “atraer a personas cualificadas es esencial para que un Gobierno funcione bien” (Buena economía para tiempos difíciles, Taurus, 2020). Un diagnóstico muy conocido. Salvo que la cordura se imponga, eso es lo que vendrá. Pero depende cómo se haga ese proceso de ajuste, podrá acelerar una tendencia imparable, también en el sector público, a la automatización de muchas tareas (esto es, la sustitución de personas por máquinas) o a la externalización de determinadas actividades (esperemos que las superfluas y no las críticas).

Siempre cabe también reducir drásticamente las inversiones, pero entonces el motor de la economía sufrirá más aún. Los autores citados la prefieren, incluso, antes que recurrir a bajadas de impuestos, que son propuestas más depresoras. Y ello además teniendo en cuenta que será un ajuste duro y largo, pues en este caso –como también señalan- cuando “un plan (es) más persistente en el tiempo tiene un impacto más drástico para bien o para mal”. El bien lo sitúan empíricamente en el ajuste de gasto público; el mal, en la subida de impuestos. Como bien concluyen, “la recomendación es clara: rebajar el gasto, en vez de subir los impuestos contribuye decisivamente a romper la espiral de una crisis fiscal y revertir la situación de forma satisfactoria”.

Uno de los capítulos finales trata de un tema también recurrente en nuestro ámbito político: “La sabiduría popular sostiene que tomar medidas de ajuste es algo así como un suicidio político”. Poco más o menos que prepararse para la muerte súbita en política. También introducen el factor de si la gestión del plan de ajuste la lleva a cabo un gobierno de coalición, y si este está o no cohesionado. Su conclusión, basada en análisis empíricos, no va por esa línea: “Nuestros cálculos sugieren que no se puede afirmar que las consolidaciones supongan un ‘suicidio político’, ni mucho menos”. Aunque es cierto, y este es un dato nada menor en nuestro actual contexto político, lo siguiente: “La probabilidad de salir reelegido es mucho mayor si la austeridad se toma con más margen hasta las siguientes elecciones (lo ideal sería una distancia de al menos tres años)”. Asimismo, ponen de relieve otro punto nuclear: “La composición interna de las estructuras públicas (reparto de carteras) es más determinante de lo que podría parecer. Si el jefe de gobierno o el ministro de Hacienda tienen más poder, entonces las resistencias ante los ajustes serán menores”. Un liderazgo aceptado socialmente hace más fácil esa reelección. Las sociedades polarizadas y fracturadas políticamente complican la gestión de cualquier ajuste. Pero también añaden: “Las consolidaciones fiscales son más lentas cuando los gobiernos están conformados por una coalición de varios partidos”.

En cualquier caso, cabe concluir que habrá ajuste y, además, muy duro. Pero tendrá que ser de factura muy distinta al anterior de 2010, donde los errores fueron estrepitosos. Hará falta, sin duda, echar mano de la calculadora; pero también de la empatía política y social. Y no es fácil, “puesto que el PIB solo valora las cosas que tienen un precio y se pueden vender” (Adhijit Banerjee y Esther Duflo). Y esta crisis ha mostrado algo más, mucho más duro, también más humano. La Agenda 2030 y sobre todo el tercer mundo padecerá lo suyo. España, en otra dimensión y “amparada” por la Unión Europea (no lo olvidemos), también. Pero, en este complejo escenario, no se puede tolerar ni un día más que nos invoquen las seculares ineficiencias de nuestro sistema público y, cuando se salga del shock, nuestra falta de disciplina fiscal. El problema es que si esto no comenzamos a resolverlo nosotros, con un realista plan de reequilibrio, así como con reformas estructurales serias y bien planificadas, también del sector público, nos vendrán impuestas desde el exterior (Europa y FMI). Y, en ese caso, demostraremos una vez más la impotencia que este país tiene para resolver sus propios problemas.

LA (COMPLEJA) REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN: CUATRO MIRADAS “CLÁSICAS”.

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“El reformador no regula, crea las condiciones que permitirán el cambio; es decir, el nuevo orden de las cosas”

(Michel Crozier, À contre-courrant. Mémoires, Fayard, 2004, p. 50)

Los libros de Administración y Función Pública ocupan una parte de mi biblioteca profesional. Acopio de muchas décadas dedicado, entre otras cosas, a esos menesteres, Algunas veces, cuando he de preparar un artículo, conferencia o intervención, como es el caso, retorno a esas estanterías. Y siempre reparo en algunas monografías que, por distintas circunstancias, no abría desde hace años (a veces décadas). Como mañana mismo tengo dos intervenciones puntuales en sendas videoconferencias (o Webinars tan de moda en estas semanas de confinamiento), he “perdido” el tiempo reabriendo algunas obras que hacía tiempo no visitaba.

La organización del desgobierno (Ariel, 1984) de Alejandro Nieto es un clásico. El capítulo 5 de esta obra, dedicado a los funcionarios, sigue siendo de obligada consulta. No es, como dice el autor, la cuestión administrativa, sino una de sus cuestiones (o problemas). Y lo sigue siendo. Ya entonces decía su autor que habían perdido consideración social, que la legitimación de las oposiciones (en las que basaban su superioridad) había desaparecido. Mejor que no mire ahora. También afirmaba que los mayores atractivos que tenía hacerse funcionario eran el empleo estable y “la tolerancia en el servicio” (o el bajo nivel de exigencia). Hay más atractivos, al menos hoy en día. Pero ya son bastantes. Sobre todo si se mira al precipicio privado. Lo más relevante es que “el funcionario ya tiene resuelta su vida para siempre” (algo que puede resultar obsceno en estas circunstancias), y viven “atrincherados en sus privilegios y en la confianza de que, hagan lo que hagan, nada puede pasarles”. En ese microclima cultural, “las actitudes parasitarias se van extendiendo como un cáncer”, sobre todo cuando se llega al convencimiento de que el trabajo y el rendimiento son factores absolutamente intrascendentes en la carrera funcionarial”. Como bien decía el autor, “marginado el mérito, lo único que cuentan son las maniobras: políticas, sindicales, corporativas y aun simplemente individuales”. Así, “las oficinas públicas son un hervidero de conspiraciones”. Con la mirada siempre en la evolución histórica, y un perfecto análisis de la situación del momento, el profesor Nieto pone el foco en el punto exacto de los problemas, por mucho que su mirada a veces sea desgarradora y crítica hasta el extremo. El problema de aquella función pública de 1984 era su naturaleza invertebrada. Casi cuarenta años después, los problemas se han ido enquistando e, incluso, multiplicando. Bien es cierto que ya entonces el autor situaba a aquellos funcionarios individuales y responsables (“con sentido del deber”) como la pieza maestra que hacía sobrevivir esa caduca estructura burocrática. Igual que hoy en día. Y clamaba por la reforma, como seguimos haciendo ahora, con el mismo resultado: nadie se da por enterado. Estamos donde estábamos, con mucha más modernidad aparente (administración digital, gobierno abierto, transparencia, etc.). Miento: si soy honesto, debo decir que estamos peor. Por el tiempo transcurrido y la impotencia (EBEP, incluido) manifiesta de reformar nada.

También publicado en 1980 he repescado de mi biblioteca una breve obra que no abría desde hace décadas. Se trata de una magnífica entrevista que Redento Mori hace a Sabino Cassese, en un libro que lleva por título Servitori dello Stato (editado por Zanichelli, Bolonia). En esas páginas se habla mucho de la reforma administrativa y del papel de la política y de los funcionarios públicos en ella (entonces se estaba impulsando en Italia la reforma Giannini). A la pregunta de quiénes puede ser agentes del cambio o de la transformación administrativa, el profesor Cassese comienza citando a los propios empleados públicos, a los que –subraya- es necesario “interesarles al máximo en lo que hacen y como podrían cambiar la Administración Pública, estimulándoles para obtener mejores resultados”. Introduce luego al Parlamento como actor del cambio, sobre todo legislativo. Pero aquí es donde la reforma puede torcerse, puesto que en el Parlamento se sientan los partidos. Y, tal como indica el entrevistado, “los partidos no están interesados realmente en la reforma administrativa, porque ésta, en realidad, no les da rédito político” (inmediato). A pesar de que una reforma de la Administración es muy relevante políticamente, los partidos no la visualizan, porque consideran que es una cosa neutra. La solución estriba en hacerles ver que esa “reforma (debe ser) positiva y no un simple instrumento. Por tanto, que añada valor a la política y supere la secular “ineficiencia del aparato administrativo” italiano (también del nuestro). Además, Cassese, como agudo analista, sitúa el problema de la burocracia en su entorno sociológico: los empleados públicos son clase media (hoy en día en descomposición) y tienen percepción de su rol. Su trascendencia económica es importantísima (más aún en una situación de crisis tan devastadora como la que actualmente nos encontramos): “el primer servicio que la administración pública ofrece a la sociedad es ser un empleador intensivo”. Pero, cumplido ese papel, desatiende el resto: no gestiona adecuadamente el personal y hay un bajo nivel de disciplina interna. Además, la burocracia italiana de entonces, por su propia función vicarial, permanecía cerrada en su propio cascarón. Lecciones importantes que conviene recordar en estos momentos, sobre todo la escasa (o nula) percepción política de la necesidad de reformar la Administración. Cuarenta años después sigue siendo así entre nosotros. Lamentablemente.

Otra autoridad indiscutible de la Administración Pública fue Michel Crozier. En dos de sus obras que acabo de recuperar de las estanterías, reflexiona sobre estos temas. De una de ellas tomo la cita del inicio de la entrada. Por su parte, en su imprescindible libro No se cambia la sociedad por decreto (INAP, Madrid, 1984), contiene algunas reflexiones que es necesario recuperar. La primera de ellas: “Todo sistema sobre el que no se interviene se degrada”. Más cuando “hoy (decía hace casi cuarenta años) se lucha menos por realizar algo que por imponer una imagen” (¡qué no será en el imperio de las redes sociales y de la comunicación!). Ya entonces Crozier incidía en la noción de cambio y en la necesidad de innovar en organización y gobierno ante la creciente complejidad. Pero de inmediato afirmaba: “no se cambia por gusto, sino porque es necesario”. Pero, ¿cómo diseñar una estrategia de cambio? Su receta era muy sencilla y todavía aplicable, invirtiendo en tres ámbitos: en conocimientos; en hombres (personas); y en experiencia. Pero advertía de las falsas ilusiones: “El entusiasmo, desgraciadamente, no dura demasiado, y en absoluto remedia la incompetencia”. Hay que invertir en selección (de los mejores) y en formación. Recetas clásicas. Intervenir eficazmente en la sociedad requiere reformar la Administración. Una lección que se olvida. La Administración Pública sigue rigiéndose, decía, por lo que Tocqueville llamaba “doctrina dura, práctica muelle”. Muchas leyes, por lo común inaplicadas, y siempre vigencia de las excepciones. Su capítulo (“Abrir las élites”) es central. Algunos destellos: “La incapacidad para adaptarse e innovar (de la Administración) proceden en gran parte del carácter cerrado y monopolista de sus élites”. Unas élites estrechas (que ahora Macron quiere debilitar con una profunda reforma), que se caracterizan por el problema de la selección y por el maltusianismo de los cuerpos. En fin, como ya decía Jean Bodin en pleno siglo XVI, “no hay riqueza mayor que las personas”. Y si la Administración no las cuida, se empobrece. El vicio de todos modos está en la (mala) organización, aspecto frecuentemente abandonado: “la estructura actual de la autoridad tiene forma de nido de abeja, todo el mundo depende de todo el mundo, nadie manda y todos obedecen”. Falla el sistema. Y nadie lo remedia.

El último libro es más reciente, aunque tampoco mucho. Trata de un reforma que salió adelante, aunque ha sido y es contestada. Tuvo atributos y límites. Pero interesa destacar solo algunos aspectos. La obra de Keraudren, Les modernisations de l’Etat et le thatcherisme (Bruselas, 1994), es un magnífico recorrido por las reformas del Civil Service (en lengua española puede encontrarse una buena síntesis de este proceso en el libro de J. A. Fuentetaja Pastor, Pasado, presente y futuro de la función pública. Entre la politización y la patrimonialización, Civitas, 2013) desde la implantación del merit system tras el informe Northcote-Trevelyan de 1853, como respuesta política a la ineficacia administrativa entonces existente, hasta llegar a las reformas de la década de los ochenta del siglo pasado (no alcanza a las reformas de 1996 y posteriores, dada su fecha de edición). Lo más relevante de este libro es algo que con frecuencia en España no hemos entendido ni los profesionales, ni los académicos, ni tampoco los políticos: “El Public Management es una manifestación discursiva (un relato, como diríamos ahora) del personal político y no un discurso de los altos funcionarios; es un discurso nuevo sobre la Administración, pero nuevo sobretodo porque no es de la Administración”. Dicho de otro modo, es la política (como ya sucedió antaño en otras ocasiones en el Reino Unido) la que detecta e impulsa la necesidad de reformar la Administración para hacer mejor política. Y de este enfoque se beneficiaron tanto los gobiernos conservadores como los regidos por el laborismo. Ello no dejó de generar tensiones entre políticos y altos funcionarios, pero finalmente el modelo se impuso. Por una razón muy obvia: hubo voluntad política decidida. Poco después, en 1996, se reformó el Senior Civil Service (la función directiva), creando la estructura abierta. Allí la política sí comprendió que debía reformar la Administración Pública para disponer de un entramado organizativo-institucional del Civil Service más eficiente. Pues ello revertiría en unos resultados mejores de la política.

Al parecer ideas tan sencillas cuestan una eternidad que sean interiorizadas por nuestra clase política. Nuestros actuales líderes políticos, presumo que por razones de edad, no han leído a ninguno de estos “clásicos modernos”. Ellos se lo pierden. Gobernarían mejor. Y se despreocuparían algo (aunque fuera un poco) de lo inmediato, pues verían cómo estas reformas no sólo dan réditos electorales, sino que sobre todo mejoran las capacidades de gestión del poder público y los servicios a la ciudadanía. Mejoran la propia política. Desgraciadamente, aún siguen obrando igual. Abandonando lo sustantivo. Por mucho que trampeen, nunca habrá buena política gubernamental donde no hay buena Administración Pública. Lo dijo Hamilton hace más de doscientos años. Y sigue siendo una afirmación absolutamente vigente. Que se la vayan metiendo en la cabeza.

LA ADMINISTRACIÓN HÍBRIDA (PRESENCIALIDAD, TRABAJO A DISTANCIA Y ROTACIÓN)

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“El dominio del presentismo es parte integrante de la modernidad” (Georg Simmel)

“No podemos entender la organización social del tiempo independientemente de la tecnología” (Judy Wajcman)

El día después está cerca. Ese “tiempo nuevo” cargado de incógnitas. Realmente, no será un “después”, sino algo distinto, una aparente y falsa continuidad; atípica. La oficina seguirá donde estaba. Ahora sola. Sin nadie que la visite, esperando. Tras un tiempo de inmersión en el teletrabajo o en sus múltiples sucedáneos (incluido el vacar o la holganza, que de todo ha habido), llegará el reto de reincorporarse al lugar físico de trabajo y, por tanto, será el momento de repensar el modo, el tiempo y el lugar de trabajo en las Administraciones Públicas. Se habla de prolongar el teletrabajo dos meses más, lo que nos llevaría a mediados de julio. ¿Puede la Administración Pública (no lo olvidemos, una institución al servicio de la ciudadanía) seguir con la puerta cerrada o entreabierta hasta (casi) el mes de septiembre?, ¿con el desolador panorama que se encontrará el sector público tras el paso del tsunami, es una medida razonable? No juguemos con fuego. La vuelta debería ser inaplazable. Sólo hace falta precisar cómo y cuándo.

Los problemas vendrán en muchos casos no sólo por los desplazamientos (en transporte público, por ejemplo), sino también por la disposición de los espacios de trabajo. Nadie pensó en esto cuando se diseñaron unas oficinas públicas que, salvo excepciones singulares, están atestadas de mesas y donde la proximidad física es la nota característica de los espacios burocráticos, con la única barrera, donde la hay, de alguna mampara o armario. Superficies. Se trata ahora de adoptar distancias de seguridad y huir como de un nublado de los espacios ocupados por muchas personas, siempre potenciales transmisores del virus maldito.

También hay que tener en cuenta que las Administraciones Públicas disponen de plantillas con una media de edad avanzada. En no pocos casos con un elevado número de personas de más de 50 o 55 años. Grupos de riesgo. No sólo por edad, sino en muchos casos por patologías previas que son terreno abonado para que el (o la) COVID-19 anide a sus anchas. La obsesión por el lugar de trabajo, por su limpieza, el estado de sus superficies, la cercanía o distancia de los compañeros, las toses, los servicios (a los que habrá de acudirse con frecuencia para el lavado de manos) o cualquier otra incidencia del mismo signo, marcarán ese día después, que más temprano que tarde llegará. Por mucho que se quiera estirar.

Hay, por tanto, que plantearse un nuevo marco de prestación del trabajo burocrático-público que inevitablemente conducirá, al menos por bastante tiempo, a lo que se puede denominar como un modelo de Administración híbrida. La actividad laboral en las oficinas públicas deberá compatibilizar inteligentemente trabajo presencial, trabajo a distancia y rotación adecuada. Y ello comporta una infinidad de retos técnicos, organizativos, de gestión, también logísticos, así como de régimen jurídico del personal. Todos ellos, además, se plantearán, ya se están planteando, a corto plazo. Pasado mañana, si se me permite la expresión.

Dada esta inmersión obligada en el teletrabajo, que siempre ha tenido sus grandes defensores en el ámbito público, pero que ha sido tan poco practicado, salvo en circunstancias puntuales y con algunas excepciones dignas de resaltar, abundan últimamente los materiales de orientación, metodológicos o de autoayuda, que buscan dar pautas para hacer las cosas eficazmente cuando de trabajar a distancia se trata. Algunas de estas herramientas se recogen al final de esta entrada. Hay muchas más. Y son muy útiles. También existen experiencias interesantes en algunos ayuntamientos. Sin duda, se aprende mucho de tales iniciativas. Y hay que analizarlas con detalle. Pero el foco lo quiero poner en otro lado.

En efecto, sólo pretendo llamar la atención sobre la necesidad inaplazable que tienen las Administraciones Públicas, especialmente (aunque no solo) las clásicas estructuras y espacios burocráticos, de caminar inevitablemente hacia ese modelo de actividad profesional híbrida que deberá combinar adecuadamente la presencia física necesaria en espacios repensados en muy poco tiempo con un trabajo a distancia (puede ser en el domicilio o en otros lugares habilitados al efecto) y con un diseño de rotaciones debidamente programado, así como de horarios diferenciados. La realidad es distinta, esta vez no se trata de conciliar con la vida familiar y social, sino con la vida misma. Y trabajar de otro modo. Todos.

Este cambio inminente requerirá enormes dosis de flexibilidad, píldoras de creatividad y diseños innovadores. Probablemente, habrá que caminar hacia protocolos de inmersión sobre gestión híbrida del trabajo, que impliquen decisiones tecnológicas, dotación de infraestructuras necesarias también de carácter técnico y de seguridad, planificación de edificios y recursos, modificación de horarios de trabajo (evitar la máxima coincidencia a lo largo del tiempo), una buena programación logística, pero en especial mucha organización y gestión, así como un fuerte liderazgo contextual, para conducir adecuadamente la puesta en marcha del nuevo modelo. Y no valen atajos ni soluciones aparentes. La Administración Pública debe estar a la altura del dificilísimo momento en el que vive el país. Quedarse detrás, es defraudar.

En verdad, esos protocolos deben ser la antesala de una regulación más ambiciosa de esta nueva realidad. Pero, vayamos por partes. Cambios legales serán necesarios, pero el legislador está dormido, profundamente. Solo dicta de forma compulsiva y desordenada decretos-leyes improvisados. Al menos habrá que elaborar reglamentos que regulen toda esta nueva realidad de gestión de la actividad burocrática pública. No sólo de teletrabajo. Y eso es competencia de cada Administración. Toda la arquitectura normativa (por ejemplo, en el campo del empleo público) está pensada para una Administración física y presencial. Con reloj industrial y horario del mismo carácter. Si ya poco de eso existía realmente, la irrupción del virus y sus consecuencias ha mandado el viejo modelo definitivamente a hacer puñetas. Hay que reinventarse. También las organizaciones. Y si en las personas los cambios producen resistencias, en las estructuras de acero organizativa las transforma muchas veces en rígidas hasta la extenuación. Habrá que doblegarlas. No hay opciones.

Vayan por tanto pensado cómo hacer huecos. También vayan pensado de qué manera organizar el trabajo mixto o híbrido. Incluso no se olviden de utilizar inteligentemente la rotación. Los horarios de funcionamiento de las oficinas deberán estirarse. ¿Por qué no trabajar los sábados? Buscar nuevos espacios. La formación será digital o no será. Las videoconferencias están de moda. La formación presencial es hoy en día una apestada. Cuando la comunicación no virtual lo es todo, aunque no lo parezca. Habrá que proteger a los empleados públicos, pero sin que ello les exima de sus responsabilidades profesionales. Que las deben cumplir. Y ahora más que nunca.

La única alternativa es comenzar, cuanto antes mejor. Liderar el cambio con visión y empuje. Planificar y programar. Diseñar correctamente puestos de trabajo y definir tareas. Marcar metas y objetivos, trabajar por proyectos, programas o misiones. Llevar a cabo un seguimiento real y efectivo del trabajo realizado. Por tanto, evaluar, evaluar y evaluar. Herramientas que (casi) nunca se han aplicado, se convierten ahora en piedra angular del nuevo modelo de actividad profesional en las Administraciones Públicas. Ahí está el reto y la dificultad. Pero, junto a ello, habrá que acreditar una altísima capacidad de gestión para organizar ese complejísimo puzzle que está encima: ¿cómo hacer que la Administración presencial recupere su pulso, y desarrollar de una vez por todas la Administración digital, combinando ese cóctel de presencia física con un trabajo a distancia efectivo y eficiente? Con los viejos usos y las antiguas formas de pensar, no se avanzará un ápice. Se volverán a hacer trampas en el solitario. Y no hay nada que deslegitime más a la Administración frente a la ciudadanía, cuando más legitimidad necesita. Llega, por tanto, el momento de ensayar cabalmente y de comprobar los fallos, corregirlos y así mejorar gradualmente el modelo. Se puede aprender de las experiencias existentes, pero cada organización será su propio banco de pruebas. Y ello en sí no es malo. Pondrá a cada entidad en el lugar que se merece. Frente al espejo.

Para saber más:

Agència Oberta de Catalunya:

Escola d’Aministració Pública de Catalunya:

Ajuntament de Sant Cugat del Vallès:

Instituto Vasco de Administración Pública:

Instituto Andaluz de Administración Pública:

Escuela de Administración Pública de Castilla y León:

Víctor Almonacid: FAQ sobre teletrabajo en las AAPP durante el estado de alarma

EMPLEO PÚBLICO 2020-2030 (Y II): LÍNEAS DE TRABAJO Y ESBOZO DE PROPUESTAS

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El cóctel de desafíos al que se enfrenta el empleo público en los próximos años parece en sí mismo explosivo: jubilaciones masivas; relevo generacional; revolución tecnológica; y profunda crisis fiscal. La combinación de tales ingredientes es muy compleja. Y el momento extremo. O se comprende correctamente el alcance del problema, adoptándose las medidas necesarias para prever los riesgos y atenuar sus letales efectos, o los déficits actuales de la Administración y del empleo público se agravarán hasta límites insospechados. Y no hay nada de tremendismo en este juicio. Solo una advertencia. Aunque nadie escuche.

El catálogo de soluciones sigue siendo el mismo que antaño. La crisis del COVID-19 no elimina esas opciones. Las refuerza, aunque complica sobremanera su aplicación. Gestionar adecuadamente en contextos de crisis, siempre es más difícil. El cortoplacismo y la contingencia pueden devorar todas las energías. Para enfrentarnos a ese complejo escenario disponemos grosso modo de tres caminos muy obvios y complementarios:

El primero de ellos, que resulta obligado transitar, es llevar a cabo un diagnóstico certero y preciso de la situación existente de los recursos humanos en cada organización pública. Un diagnóstico que no solo debe ser cuantitativo, sino también cualitativo. Sin ese diagnóstico nada se puede hacer. Es una exigencia necesaria y previa. Si no, caminaremos a ciegas.
Una vez elaborado ese diagnóstico, y de forma complementaria, se requiere realizar un estudio de prospectiva aplicado o proyectado (aunque quepan algunas soluciones comunes) sobre cada contexto político-administrativo, en el que se identifique con la mayor precisión posible cuáles son las tendencias o líneas fuerza que marcarán la demanda de servicios que deberán atender las administraciones públicas en un futuro mediato e inmediato, así como a través de qué estructuras, procesos y perfiles profesionales de empleados públicos se podrán ejecutar cabalmente esas exigencias institucionales, sociales y ciudadanas. Sin esa hoja de ruta, difícilmente sabremos hacia dónde ir. La fase primera estará marcada por el durísimo contexto de contención fiscal y por demandas de servicios y prestaciones propias de una situación de grave crisis económica y social. Es inevitable.
Y, una vez que se disponga de todo ese arsenal de herramientas de análisis, esto es, del diagnóstico y de un estudio solvente de prospectiva, hay que llevar a cabo una planificación estratégica del proceso de adaptación o de transformación que debe llevar a cabo la Administración Pública, y más concretamente el empleo público, con la finalidad de dar la respuesta adecuada a tales desafíos. El horizonte de 2030 es una buena referencia, pero habrá que adoptar también planes operativos (de ordenación de recursos humanos) aplicables en un período más corto (dos/tres años). Y el primero de ellos (2020-2023) será de ajuste fiscal, pero deberá venir aderezado de reformas estructurales e innovadoras, lo contrario será pan (o mendrugos) para hoy y hambre para mañana.

La pregunta es hasta qué punto ese esquema seguirá vigente una vez abierta la crisis por la pandemia. Nuestra tesis es que sí, que tal planteamiento mantiene su vigencia. No hay que ser ingenuos, la crisis del COVID-19 y sus consecuencias absorberá en un primer momento la agenda, pero hay que evitar que empañe completamente la mirada estratégica antes expuesta. Esa visión de futuro, enmarcada en la Agenda 2030, sigue teniendo más vigor que nunca. Conviene fortalecer las instituciones o mejorar nuestra state capacity (como afirmara el profesor Fernando Jiménez) en términos de buena gestión, y para ello nada más relevante que reforzar las capacidades ejecutivas, éticas y profesionales del empleo público.

Como cierre de este trabajo, a modo de simple sugerencia, se esbozan algunas medidas que podría incluir ese plan estratégico de transformación o adaptación de las estructuras del empleo público a la nueva realidad que deberán acometer las Administraciones Públicas en esta década, con la finalidad descrita: reforzar las capacidades gestoras y la eficiencia del sistema de empleo público. Por tanto, ese plan debería tener, al menos, tres ejes de actuación. A saber:

Medidas institucionales y organizativas:

Introducir en la agenda política la trascendencia que tiene afrontar esos desafíos a los que se enfrenta el empleo público de forma combinada (jubilaciones masivas, relevo generacional, revolución tecnológica y crisis fiscal). No dejarse distraer por la contingencia.
Elaborar un Diagnóstico de la situación actual de las plantillas de personal (edad, cualificación, fortalezas y debilidades, etc.) de cada Administración Pública.
Impulsar la confección de un Estudio de Prospectiva (jubilaciones, perfiles de empleos necesarios, impactos de la automatización, cartera de servicios que se deberá atender, etc.) también adaptado a cada Administración Pública.
Proceder a la redacción en cada Administración Pública de un Plan estratégico de personal en el marco de la Agenda 2030 y del ODS 16 (fortalecimiento institucional), que despliegue su mirada y sus medidas a lo largo de la década 2020-2030.
Rediseñar radicalmente los instrumentos tradicionales de gestión de personal, tales como las relaciones de puestos de trabajo y las ofertas de empleo público, transformándolos en herramientas mucho más ágiles y flexibles, con poder de adaptación y capacidad de dar respuestas inmediatas a las necesidades de la Administración Pública en cada contexto.
Redefinir los puestos de trabajo en función de las tareas afectadas por la automatización (y posteriormente por la Inteligencia Artificial), yendo a un modelo abierto y adaptativo de puesto de trabajo en función de las exigencias del momento, así como de las transformaciones funcionales que se producirán en la configuración de buena parte de los puestos de trabajo (puestos estables funcionalmente versus puestos en constante mutación)
Implantación gradual, pero persistente, de una Administración Pública en la que parte de sus servicios se prestarán por medio de programas, proyectos o misiones de carácter temporal.
Desarrollo efectivo de la digitalización y automatización de las Administraciones Públicas, así como de una Administración abierta (365 días/24 horas) para la ciudadanía, con impulso decidido hacia una Administración menos presencial y de comunicación virtual, con implicaciones fuertes con el teletrabajo, así como adoptar medidas efectivas para superar la brecha digital que pueden afectar a colectivos altamente vulnerables.
Estructuras organizativas más planas y redefiniciones estructurales para adaptar las organizaciones a las nuevas misiones, con una apuesta por las estructuras directivas profesionales y fortalecimiento de las estructuras directivas intermedias. Inversión en transversalidad y rediseño organizativo que acabe con el monopolio de la departamentalización o sectorialización funcional de la actividad administrativa en los diferentes niveles de gobierno.
Supresión gradual de puestos de trabajo o, en su caso, de dotaciones de aquellos puestos que tengan un alto carácter instrumental, auxiliar, administrativo o de gestión (técnicos en tramitación), utilizando esos recursos presupuestarios liberados para la creación de nuevos perfiles de puestos tecnológicos en ámbitos tales como la tecnología y la tecnificación: amortizar para crear, transformar e innovar.
Captar titulados STEM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas), así como en los campos de Formación Profesional Tecnológica, con la finalidad de incorporarlos a la nómina de las Administraciones Públicas y paliar, de ese modo, la dependencia tecnológica existente del sector público.
Evitar que la crisis fiscal comporte (o, en su caso, amortiguar sus efectos) una amortización salvaje o intensa de puestos de trabajo sin retroalimentar las necesidades funcionales de otros ámbitos, lo que conllevaría el debilitamiento mucho mayor de las estructuras y del papel actual del empleo público, así como, por tanto, de la propia Administración Pública.

Medidas de Política de Recursos Humanos:

Desarrollo efectivo de una política de Integridad Institucional que abarque la elaboración de un marco de integridad para el empleo público (código de conducta y buenas prácticas, así como canales internos de tramitación de consultas, quejas y denuncias y una Comisión o Comisionado de ética en el empleo público). Formación en Integridad y Ética Pública.
Rediseño de las políticas de reclutamiento y de selección en el empleo público, con la finalidad de elevar la capacidad y los resultados de gestión del sector público, así como atraer talento hacia las Administraciones Públicas (especialmente titulaciones STEM), compitiendo con el mercado privado por medio de sistema de estancias (becas temporales retribuidas y con seguridad social).
Minimizar los efectos que la estabilización del personal puede generar sobre la obsolescencia programada (por la automatización mediata o inmediata) de los puestos de trabajo objeto de convocatoria, exigiendo estándares profesionales objetivos para superar las pruebas selectivas. No reincorporar en la legislación presupuestaria las tasas de reposición que impidan cubrir gradualmente las necesidades de empleo público.
Priorizar la captación de perfiles profesionales procedentes de ámbitos de tecnología informática, ingeniería de datos y matemáticos, así como estadísticos, que puedan trabajar de forma efectiva en entornos de actividad pública marcados por el Big Data, minería de datos o análisis de riesgos.
Apertura de la Administración no sólo en datos, sino también en personas (capital humano). Incorporación asimismo a la Administración pública de profesionales senior de forma lateral (concurso) para la cobertura de puestos estratégicos de alto componente tecnológico o mediante la captación temporal de perfiles directivos del sector privado y del tercer sector que desarrollen su actividad en el liderazgo de programas, proyectos o misiones que lleve a cabo el sector público con carácter temporal.
Dar un protagonismo estelar a las política de desarrollo de competencias profesionales y de aprendizaje/adaptación permanente del personal al nuevo escenario digital/tecnológico, con una fuerte inversión inicial (atendiendo a la crisis sanitaria) en la formación telemática o virtual, así como invirtiendo estratégicamente en una política formativa encaminada a la gestión y transferencia del conocimiento.
Especial desarrollo del trabajo a domicilio o a distancia, previa articulación de la tecnología precisa, así como de los protocolos organizativos correspondientes y de las directrices oportunas en materia de seguimiento y evaluación por parte de los responsables o directivos.
Articulación de un sistema objetivo, imparcial y fiable de evaluación del desempeño que defina los objetivos a alcanzar, establezca o mida su real cumplimiento, y, como último estadio, sirva para gestionar la diferencia, promoviendo el desarrollo profesional a aquellas personas que alcancen las metas establecidas e incentivando retributivamente (retribuciones variables) la obtención de resultados. Romper la injusta igualdad material en el empleo público. No se puede retribuir ni tratar igual a quien trabaja de forma diferente.
Implantación, sobre la base de un sistema previo de evaluación del desempeño, de un modelo de carrera profesional basado en criterios objetivos y en gestión de la diferencia, que permita un desarrollo de competencias y enriquecimiento de tareas en los distintos ámbitos funcionales, puestos de trabajo o en cualquier otra estructura que pueda sustituirlos o complementarlos.
Identificación y captación de talento interno en la respectiva organización, por medio de sistemas efectivos de promoción interna y de provisión de puestos de trabajo o de formación. Políticas de captación de talento interno en el proceso de gestión/transferencia de conocimiento.
Redefinir dentro de los marcos legales una política de reconocimiento por servicios prestados que incentive la creatividad, la iniciativa y la innovación en el ámbito de la gestión pública, por medio de la asignación de mecanismos de compensación (no exclusivamente retributivos) de la dedicación especial o de la aportación adicional que el personal lleve a cabo en la mejora de la organización y de las prestaciones de servicio a la ciudadanía.
Establecer sistemas de formación de directivos dirigidos a empleados públicos que ocupen posiciones pre-directivas o técnicas, con la finalidad de articular sistema de dirección pública profesional en las organizaciones públicas y de preparar el relevo generacional de tales directivos.

Medidas de gestión de personal

Aunque son decisiones que no competen a las Administraciones Públicas, sino al legislador, convendría explorar nuevas situaciones administrativas y sistemas de provisión polivalente o múltiple de puestos de trabajo que pudieran dar respuesta a las necesidades de desarrollo parcial de actividades profesionales y a las exigencias de garantía de transferencia/gestión del conocimiento como consecuencia del relevo generacional.
Instaurar prácticas de gestión innovadora en el ámbito de los recursos humanos en las Administraciones Públicas, mediante la aprobación de reglamentos de gestión de personal o protocolos de gestión que, negociados con los agentes sociales, permitieran fórmulas de flexibilidad y adaptabilidad de los recursos humanos a las necesidades cambiantes de la organización.
Redefinición legal del sistema retributivo y los diferentes conceptos que componen las retribuciones complementarias (especialmente sus componentes) al objeto de compensar adecuadamente los resultados en la gestión y los compromisos organizativos, así como de desarrollo profesional y de adaptación al cambio.
Adaptar o equiparar las condiciones de trabajo, especialmente en materia de vacaciones, permisos y licencias, pero también retributivas, a las existentes en el sector privado, en ámbitos profesionales análogos, huyendo así de la existencia de diferencias irrazonables o privilegios no justificados.
Atención horaria que permita interactuar no solo digitalmente, sino también mediante tramitación física, a la ciudadanía con las Administraciones Públicas, especialmente a aquellas personas que estén en posiciones de desventaja o de brecha tecnológica. Una Administración electrónica de 365 días al año por 24 horas todos los días no puede convivir con una Administración presencial en constante contracción horaria y que actúa espasmódicamente con largos períodos inerte o de vacancia (casi) colectiva.
Facilitar salidas anticipadas del empleo público a quienes no puedan adaptarse a los cambios tecnológicos, sin que ello implique ventajas en relación al sector privado. Modificar el régimen de situaciones administrativas.
Replanteamiento de la política de negociación colectiva: ámbitos de negociación. Diálogo social estratégico. El futuro de los actores sindicales en una Administración automatizada (Alain Touraine) debe repensarse radicalmente, debido sobre todo a las profundas mutaciones en las tareas y empleos que se producirán inmediatamente.
Diseñar una política social de gestión de personas senior/senior (importancia numérica) en las organizaciones públicas: inadaptaciones funcionales (reasignación de puestos o salidas anticipadas con indemnización); cuidado de mayores; enfermedades crónicas u oncológicas; programas formativos “ad hoc”; jornadas parciales o jubilaciones del mismo carácter. Protección en contextos de pandemias.

En suma, son solo algunas propuestas para enfrentar ese cuádruple desafío antes enunciado. Pueden parecer ensoñaciones, viniendo de donde venimos. Pero no existen muchas alternativas. Hay que ser conscientes que, en un primer momento, el contexto de profunda crisis fiscal devorará gran parte de las energías y oscurecerá esos retos estratégicos. Tal vez, en esos primeros y duros momentos, convenga retomar con firmeza el pensamiento estratégico no sólo para mantener viva la llama de la necesaria adaptación y fortalecimiento de la Administración y el empleo público, sino sobre todo para iniciar la senda de su transformación hacia unas organizaciones públicas con mayor capacidad ejecutiva y mejores prestaciones para la ciudadanía. Pues ese y no otro es el objetivo final que debe perseguir el sector público. Aunque tantas veces lo olvidemos.

EMPLEO PÚBLICO 2020-2030 (I): DESAFÍOS MÚLTIPLES EN UN ESCENARIO DE CRISIS [1]

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“A menudo los sistemas pueden sostenerse más tiempo de lo que pensamos, pero terminan desplomándose mucho más rápido de lo que imaginamos” (Kenneth Rogoff)

Si ya las dificultades para articular una política de gestión o transferencia del conocimiento en las Administraciones Públicas son enormes, debido a su particular contexto organizativo, fáctico y cultural, pero especialmente normativo, mucho más lo son cuando se trata de enfrentarse a una salida masiva de personas vía jubilación legal (cuando no voluntaria) y un relevo generacional también intensivo. Esta es una singularidad española: pues en este país las Administraciones Públicas tuvieron una oleada de ingresos en las décadas de los ochenta y noventa, y tendrán otra oleada de salidas en la década de 2020-2030.

Pero, si a ello unimos el cuadro de la aún incipiente revolución tecnológica, así como nuestro particular retraso, el escenario resultante se complica sobremanera. Y el ingrediente que tal vez convertirá la situación actual en panorama diabólico es, sin duda, la confluencia en estos momentos de una crisis fiscal que, como mínimo, se prolongará algunos años. El Fondo Monetario Internacional pronostica una caída del PIB en el primer semestre de 2020 de más de 8 puntos, lo que resultan ser peores indicadores de los que se dieron en la crisis de 2008 a lo largo de varios años.

Cuando esto se escribe, aún no hay un criterio experto asentado sobre el tipo de crisis económica al que nos enfrentamos y las consecuencias que ella tendrá sobre la economía (aunque todas las hipótesis de trabajo son muy malas o pésimas), limitándose el consenso a que será una crisis de caída profunda, entre el 6-10 por ciento del PIB en 2020 (incluso hay quienes vaticina que la caída será mayor), y que requerirá para afrontarla de inmediato un endeudamiento que puede alcanzar el 110-120 por ciento del PIB, con unas subidas correlativas del déficit público que se puede disparar hasta cifras desconocidas en los últimos años (se habla del 15/16 por ciento del PIB sólo en 2020). Una crisis brutal. No tiene otro calificativo. Mucho más fuerte en sus efectos inmediatos (ya veremos los mediatos) que la de 2008.

A partir de estos consensos frágiles en el diagnóstico, las diferencias se acrecientan. Hay quienes estiman que puede ser una crisis “V”, mientras que hay otros que opinan que será tipo “U”, incluso que en algunos sectores (como el turismo) la crisis puede representarse por una “L”. Sea cual fuere el resultado final, lo que resulta obvio es que será una crisis económica que dejará las arcas públicas exhaustas, con un empobrecimiento colectivo espectacular y un crecimiento del desempleo también desorbitado (por encima del 20 por ciento de la población activa), al margen de la desaparición de parte de la actividad empresarial y un esponjamiento del denso tejido de PYMES, autónomos y profesionales que sostienen buena parte de la economía española. La digitalización intensiva y la automatización serán, tal como decíamos, las respuestas más inmediatas a este escenario ciertamente sombrío, lo que paradójicamente comportará asimismo pérdida de empleos netos. La crisis castigará, por tanto, a tres fuentes principales de empleo y recursos que mueven la economía española: turismo, construcción y servicios.

En ese contexto, los impactos sobre las Administraciones Públicas son obvios, algunos directos y otros indirectos. Los impactos directos tienen que ver con dos premisas. El hundimiento de la economía comporta inevitablemente una caída en picado de ingresos fiscales, por lo que la fuente de financiación principal del sector público en este contexto es el endeudamiento. En esto España no será una excepción, la única singularidad consistirá en que, dada su dependencia económica de tales sectores críticos y dado también el previsible incremento desbordado del desempleo (una tara endémica), los desajustes en nuestro caso serán muy superiores a los de otras economías. Como comentó el analista bursátil Juan Ignacio Crespo, cada país tendrá su propio calvario. Y, por tanto, a la caída de ingresos se le debe sumar cómo atender esas necesidades sociales (empobrecimiento de la población) que tienen su origen en el hundimiento (total o parcial) de sectores económicos, el crecimiento del desempleo o las innumerables demandas que deberán atenderse en los próximos años en muy diferentes frentes.

En ese complejo escenario es en el que hay que encuadrar esas jubilaciones masivas (que durante la década de 2020 se irán produciendo), así como el pretendido relevo generacional que se deberá (o se debería) llevar a cabo. Bien es cierto que, como se viene insistiendo en estas páginas, se correrán dos riesgos. El primero de ellos es el más evidente: que las necesidades inaplazables de recursos financieros conlleven un desplazamiento claro de prioridades políticas que, marcadas por el retorno a una ortodoxia presupuestaria, suponga amortizaciones en masa de las vacantes producidas en las organizaciones públicas en los próximos años (al menos, en los dos o tres ejercicios presupuestarios venideros). Si fuera un corto espacio temporal, la cuestión podría tener remedio gradual. Pero se corre el riesgo evidente de que la entropía derivada del complejo contexto se apropie de la siempre frágil agenda política, quebrando la racionalidad y sobre todo nublando la visión estratégica. Dicho de otro modo, que la precipitación por la búsqueda de soluciones (falsamente) inmediatas gane la batalla a la previsión, a la planificación y a la racionalidad. Es un escenario que no puede descartarse. En ese caso, el empleo público saldrá de esta crisis (sea en “V”, “U” o “L”) más devastado aún de lo que está y con un sinfín de problemas no solo no resueltos, sino incrementados. Probablemente, herido de muerte. Cuando se dice (retóricamente) que hace falta más Estado. En verdad, mejor Estado.

También se corre el riesgo, en nada despreciable, de que, frente a los inevitables e inaplazables requerimientos tecnológicos y la inexistencia de personal propio que pueda asumir esas tareas, las administraciones públicas se echen de brazos abiertos al mercado y contraten toda esa actividad creciente y estratégica mediante servicios externos. La dependencia tecnológica del sector público será, por tanto, absoluta, si esto se produjera.

Con este marco sumariamente descrito, cabe preguntarse: ¿Cómo llevar a cabo una política de traspaso o transferencia del conocimiento, así como de relevo generacional y hacer frente a las demandas de la revolución tecnológica en el empleo público?, ¿con un escenario en los próximos años de descapitalización intensiva de las administraciones públicas? Las dificultades para hacerlo eran notorias antes de la crisis. Y se acrecientan notablemente después de ella. Recordemos de forma telegráfica algunas de ellas ya tratadas in extenso en páginas anteriores.

El marco normativo que disponemos en la función pública está obsoleto y, sobre todo, totalmente inadaptado para poder abordar esa nueva realidad. Muchos nudos legales y prejuicios habrán de ser desatados.
A ello se añade la visión cortoplacista de la política, que hasta la fecha es incapaz de elevarse lo más mínimo más allá de la propia coyuntura inmediata y, todo lo más, hasta el final del mandato (hoy en día, por lo demás, un escenario inexistente, pues ya no hay mandato, solo supervivencia). Hacer política con “luces cortas” impide planificar el futuro mediato y conlleva acumular errores cuya factura se pagará los años siguientes. Sobre este déficit o necesidad de reformas insiste hoy mismo Francisco Longo, en una recomendable entrada. Se trata de abandonar, de una vez por todas, la política sectaria y circular (dicho en términos más vulgares, de «rayas rojas» y de “marear la perdiz”) a la que, por desgracia, nos tienen acostumbrados.
Si a lo anterior se suma la mirada reactiva (en cuanto exclusivamente endogámica) del sindicalismo del sector público, el cuadro definitivo del problema se cierra. Sobre esta cuestión ya se ha emitido opinión en estas páginas. No es necesario insistir. Cualquier reforma que perturbe el statu quo les incomoda. Y cierran su paso. Al menos hasta ahora, no son amigos de la transformación. Las cuentas públicas son, según su particular forma de observar el mundo, una «caja sin fondo». Pronto observarán que no es así.
Además disponemos, como ya se ha resaltado, de una institución del empleo público muy debilitada, y que se ha erosionado más aún en una última década plagada de desconcierto (desorientación), abandono y recortes. La política de función pública lleva prácticamente ausente de la agenda política desde hace más de doce años. Y es algo que estamos pagando caro, por falta de capacidad de gestión efectiva. La política poco inteligente, la que nunca ha visto el problema, lo está padeciendo en sus carnes. Y lo que es peor, sigue sin enterarse. O sin darse por enterada. La política sin buena gestión es vacío.
La Administración actual continúa siendo un hábitat en el que los juristas colonizan funcionalmente una Administración que tiene al «BOE» como puntal sus políticas, pero cuyo futuro (algo que no termina de interiorizarse) está en la digitalización, en la revolución tecnológica y en la gestión (y protección) de datos. Otro gran agujero negro, como el de la Administración electrónica (digital), que está costando muy caro en estos momentos. Los juristas seguirán siendo necesarios, pero en mucho menor número y con funciones altamente cualificadas, pero no de tramitación. Seguir cargando la nómina pública de juristas tramitadores y de personal administrativo, es un viaje a ninguna parte.
Se puede llevar a cabo un ejercicio de prospectiva y formular algunas hipótesis, y en ese horizonte no es exagerado afirmar que en el plazo de pocos años sobrarán decenas de miles, cuando no centenares de miles, de dotaciones de puestos de trabajo que actualmente desempeñan funciones de tramitación administrativa, que serán de inmediato o de forma más mediata automatizadas. No hay alternativa, por mucho que se pretenda distraer su llegada. Negar el problema, como si no existiera, tampoco es solución. Lo dramático es que la crisis puede acelerar este proceso (amortizaciones), pero sin hacerlo racional (transformación de nuevos perfiles de puestos). Ajuste salvaje, se le llama. No lo descarten.
Y, en fin, algo ya reiterado también en este texto. Si la política no toma en serio a la función pública, es muy difícil que ésta pueda despegar. Tampoco aquélla, Así, abandonadas a su propia suerte, las unidades de recursos humanos del sector público (donde las hay) se dedican preferentemente a hacer administración de personal (a realizar tareas muchas veces propias de una gestoría administrativa de personal), no llevan a cabo apenas funciones de planificación u organización como tampoco gestión de recursos humanos, salvo en su dimensión meramente formal, pero no hay una apuesta seria por una gestión de la diferencia basada en la evaluación del desempeño. Es la única vía. Nadie quiere tomar decisiones molestas. Y sin medir resultados («todo el mundo es bueno»), el igualitarismo barato anega la función pública y la convierte en inútil. Una burocracia formal que se recrea a sí misma. Hay excepciones, pero son muy pocas. La política de gestión de personas está prácticamente ausente en los distintos niveles de gobierno. Hasta hoy, nos les interesa. Veremos mañana.

Ese contexto, resumido sumariamente, es en el que se debe encuadrar una compleja política de renovación generacional y de adaptación a la revolución tecnológica como consecuencia de las jubilaciones en masa. Ese proceso debería implicar una sustitución ordenada del conocimiento perdido (gestión y transferencia del conocimiento) en aquellos casos que sea necesario, así como una adecuación o adaptación acelerada de las estructuras de empleo público a la imparable revolución tecnológica, en la que la Administración Pública lleva un retraso espectacular. Y todo ello, condimentado a última hora (o condicionado, mejor dicho), por la enorme crisis económica y fiscal que nos espera. ¿Cómo cuadrar cabalmente ese complejo escenario? A dar respuesta a esta cuestión, dedicaremos la siguiente entrada.

[1] Esta entrada y la que se publicará como continuación incorporan algunas ideas (con aportaciones puntuales «más ligeras») de la parte final de un artículo que se publicará próximamente en el Anuario de Derecho Municipal 2019 editado por el Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid y por Marcial Pons, que lleva por título “El (inaplazable) relevo generacional en las Administraciones Públicas: desafíos en un entorno de revolución tecnológica y de crisis fiscal como consecuencia de la pandemia de 2020”. Este origen es el que explica que, por lo que afecta al empleo público, se traten específicamente cuatro tipo de problemas: jubilaciones masivas de empleados públicos, relevo generacional, impactos de la revolución tecnológica y los previsibles condicionamientos derivados de la crisis fiscal como consecuencia del COVID-19 para afrontar tales retos. Agradezco al profesor Francisco Velasco Caballero, la invitación cursada para redactar este artículo, aunque el impacto de la emergencia sanitaria y sus secuelas fiscales, haya empañado la redacción final de este trabajo, que se ha debido de reconstruir en buena parte.

EL VIEJO DILEMA: AJUSTES O REFORMAS

“Ajuste fiscal no equivale a reforma y, sin reforma, las medidas de ajuste, tienden a empeorar la calidad de la gestión pública”

(Koldo Echebarría, “Crisis fiscal y empleo público en España: algunos datos para la reflexión”, Revista Aragonesa de Administración Pública número monográfico XIII, p. 63).

El frenesí normativo, una vez más, se ha apoderado del BOE. No hay día que no aparezcan nuevas medidas normativas. Y la producción de decretos-leyes ya está en los dos dígitos desde el pasado domingo. La máquina de producir “leyes” y “reglamentos” se acelera. Sin embargo, en esta borrachera normativa falta por llegar la resaca “pública”: un paquete de medidas que afronte lo que ya aflora sin pudor en la inquietud social y nadie responde. ¿Seguirá el Gobierno sin adoptar ni una sola medida que suponga afectación retributiva a quienes perciben todos los meses sus salarios de las instituciones del sector público?, ¿podrá mantener el Gobierno esa política de esconder el bulto durante mucho tiempo más?; ¿se mantendrán igual las pensiones más altas? Preguntas que habrán de recibir algún día las correspondientes respuestas, también gubernamentales.

Es obvio que el cierre de actividades está comportando el empobrecimiento de amplios colectivos de la población, y las consecuencias mediatas serán aún peores. Las arcas públicas se van a quedar sin recursos en muy poco tiempo. La caída de ingresos fiscales se augura excepcional, como la crisis de la que nace. Pero, mientras tanto, se mantienen más que activos los servicios públicos esenciales, a medio gas o parados los no esenciales, se siguen abonando sus nóminas mensuales, como no puede ser de otro modo, a decenas de miles de personas que viven de la actividad política y de sus aledaños (representantes, cargos públicos, cargos institucionales, cargos ejecutivos, asesores, etc.), así como a millones (aproximadamente, tres) de empleados públicos de toda condición (burócratas, profesores, sanitarios, policías, personal del sector público empresarial, etc.). Esto es la normalidad, pero la situación no lo es. La Administración, mientras tanto, mirando para otro lado: el Ministerio de Política Territorial y Función Pública reconoce lo que ya sabíamos, los empleados públicos que estén en casa “cruzados de brazos” no tienen que recuperar los días, cobrarán todas las retribuciones íntegras como si hubiesen estado trabajando. El RDL 10/2020 sólo se aplica a “los trabajadores por cuenta ajena”, no a los funcionarios ni empleados públicos. No creo que se puedan justificar esas diferencias de trato en estos momentos, menos en motivos meramente formales (aplicación TREBEP).

No deja de ser paradójico que, mientras en el ámbito privado, por sólo poner algunos ejemplos, se habla de centenares de miles de expedientes (de momento, temporales) de regulación de empleo (que se transformarán pronto en millones de despidos), de bancarrota financiera de miles de empresas, de decenas o centenares de miles de autónomos que están arruinados o al borde la ruina, no haya existido hasta la fecha apenas ni una muestra de ejemplaridad solidaria por parte de las instituciones del sector público y de sus representantes, ni tampoco del sector público, rebajándose el sueldo o aportando parte del mismo a los colectivos más necesitados. Tampoco siquiera para hacer transferencias financieras y retribuir con un complemento transitorio a todos aquellos servidores públicos de sectores estratégicos que se están dejando la vida en este empeño, y merecen (piénsese en el personal sanitario), cuando menos, esa compensación tangible añadida a la emocional de todos los días.

El Gobierno, hasta ahora, no ha movido un dedo en esa dirección. Desconozco por qué. Quizás no quiere dar, por ahora, peores noticias. O tal vez está esperando a ver cómo van las negociaciones europeas. Los soñados “coronabonos” serían una excelente buena nueva para quienes nos gobiernan, sobre todo porque quedarían exentos de la condicionalidad que requieren otros sistemas de financiación, más ortodoxos (como el MEDE, del que no se quiere oír ni hablar). Podrían, así, seguir gastando alegremente en algunas de sus políticas populistas, mantener unas estructuras políticas y burocráticas elefantiásicas teñidas de clientelismo, continuar con los miles de chiringuitos que pueblan un sector público que se asemeja en ocasiones a la cueva de Alí Babá, así como continuar alimentando la ineficacia e ineficiencia que nos corroe, y dejar para mejor momento (esto es, para nunca) las profundas e inaplazables reformas estructurales que el país necesita (sistema de pensiones, rediseño institucional, revolución digital y tecnológica, administración pública, sistema judicial, sistema educativo y de salud, empleo público, nuevo régimen climático, etc.).

Con toda franqueza, pero también con toda crudeza y con todo dolor (por nuestra impotencia), lo peor que nos puede pasar es que, frente al imparable endeudamiento y empobrecimiento del país, que ya nadie puede ocultar, nos presten decenas o centenares de miles de millones de euros sin ningún tipo de condicionalidad. Eso podrá resolver alguna inmediatez y sobre todo aliviar al Gobierno, tal vez paliar instantáneamente los efectos duros de la crisis, pero nos conducirá inexorablemente, si no se hacen reformas profundas, a un escenario todavía más atroz a medio/largo plazo. Si se quieren dar señales efectivas de responsabilidad fiscal, y que nos tomen en serio en Europa, hay que emprender decididamente la senda de las reformas. No se puede malgastar ni un euro público a partir de ahora. Es una cuestión no sólo de responsabilidad, sino existencial. La corrupción, en todas sus variantes, debe perseguirse radicalmente. La integridad pública y la transparencia incrementarse. La rendición de cuentas ser efectiva, y no cosmética.

El problema es que vuelvan las viejas recetas. Y el problema reside también en que no se ha aprendido nada de la larga y dolorosa crisis pasada. Durante y desde la última y durísima crisis, no he hemos hecho acopio, sino dispendio. El déficit público en 2019 vuelve a desbocarse (2,7 % del PIB). Y de la deuda pública, ni hablemos. Los tres dígitos los pasaremos pronto (si no están ya superados: algunos ya hablan de que alcanzaremos el 120 % del PIB), endosando a las generaciones futuras (¿son conscientes?) un país mucho más pobre y con menor futuro. Ya lo decía Peter Drucker, lo peor que se puede hacer es que las pretendida “soluciones” de hoy, se transformen en los problemas del mañana. Así seguimos, trampeando constantemente. Con alegría y sin responsabilidad. Huyendo hacia ninguna parte. Mirando el corto plazo de esta política amnésica, que ha olvidado completamente la visión estratégica (Innerarity) y se mueve en el regate corto y sectario.

Y mucho me temo que las viejas recetas volverán. Intuyo que los países (ricos) del norte de Europa (salvo que la catástrofe del COVID-2019 se generalice) querrán aplicar condicionalidades dolorosas para cualquier préstamo. Habrá que negociar muy duro, y no será nada fácil. La brutal caída del turismo (entre otros muchos sectores afectados: construcción, transportes, servicios, etc.) va dejar a la economía española (y a las arcas públicas) temblando.

Si detenemos la mirada en el sector público, el escenario peor no será solo la reducción salarial (que cabe dar por descontada), que debiera ser escalonada y proporcional (dejando incluso fuera, en un primer estadio, al personal de servicios esenciales, que bastante tiene con su excepcional compromiso público), lo más preocupante es que luego vengan las recetas de siempre que nada arreglan. La maldita y disfuncional tasa de reposición de efectivos y otros remedios de ortodoxia presupuestaria retornarán de nuevo a escena (¿qué ahorro supone realmente en el ejercicio presupuestario?: ya se lo anticipo, pírrico o ninguno), con sus letales consecuencias en materia de crecimiento inusitado de la temporalidad (¿más aún?), obviando la doctrina (que ya forma parte de “otra época”) de la reciente STJUE de 19 de marzo (que fue dictada sin tener en cuenta que las crisis económicas en España devastan las cuentas públicas y congelan las pruebas de acceso). Esas medidas comportarán, además, el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, lo que acarreará un empleo público más envejecido aún y menos adaptado a las exigencias de la inaplazable revolución tecnológica, amortizaciones masivas de vacantes por jubilaciones en masa, así como con la suspensión o modificación de acuerdos y convenios colectivos (cuando los indicadores económico-financieros de las entidades públicas se vean, que se verán, literalmente rotos), y afectación radical de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Los sindicatos del sector público protestarán con su voz falsamente enérgica y endogámica, pero viendo el escenario devastador que les rodea no creo que vayan mucho más lejos. No tienen autoridad moral. Menos ahora. Ello son parte del problema, y no de la solución. Al menos, mientras no cambien radicalmente de estrategia.

Hace siete años, puede parecer una eternidad, Koldo Echebarría, actualmente Director General de ESADE, escribió un lúcido artículo al que conviene retornar en estos momentos, al menos a sus conclusiones recogidas en en las páginas 45 y 46. El dilema que entonces planteaba este autor se resolvió desgraciadamente mediante el peso dominante de los ajustes y el abandono real de la política de reformas. Si se continúa por esa senda, lo que se debería hacer tampoco se hará ahora, desgraciadamente, salvo que nos lo impongan. Parece que somos incapaces de llegar a pactos de Estado. Y, por tanto, mejor esperar (terrible escenario) a que nos pongan condiciones leoninas desde fuera, dada nuestra impotencia política populista (se mire donde se mire) para imponerlas. Una crisis es también, independientemente de su gravedad, como es en la que ya estamos inmersos, una ventana de oportunidad para llevar a cabo una política de reformas, en estos momentos más necesarias que nunca. Si ahora no se hacen reformas radicales, no se harán nunca. Lo peor que nos puede pasar es que, como se llevó a cabo durante la crisis que se inició en 2008-2010, sólo se hagan ajustes y ninguna reforma realmente seria; las escasas reformas que se adoptaron, entonces, no fueron estructurales, sino contingentes, marcadas por la necesidad de aflorar recursos públicos o racionalizar (esto es, reducir ad infinitum) el gasto público, más que ordenar el sector público. Pan para hoy y hambre para mañana. Se ha visto con los brutales recortes de la sanidad. Además, desde 2015 no se ha hecho reforma de ningún tipo, ni siquiera contingente. Han pasado cinco años y ahora nos miramos de nuevo en el espejo y observamos lo que nunca nos gusta ver: un país empobrecido y con muy escasa o nula (de momento) capacidad de pacto transversal y de reacción político-institucional.

¿Seremos esta vez capaces de hacerlo bien? Nunca mejor dicho, nos va la vida y el futuro en ello. Aprendamos algo de lo que no supimos hacer entonces. O, en su defecto, habrá que comenzar a pensar que las desgracias que nos están pasando obedecen en buena medida a nuestra estupidez política, pero también a nuestra estulticia, social y ciudadana. Me resisto a creer que ello sea así. Al menos por el vigor instantáneo y la solidaridad que la población está mostrando. ¿Estará a la altura la clase política de este monumental empeño? Pronto lo sabremos.

LOS EMPLEADOS (PÚBLICOS): MIRANDO AL FUTURO

“¿Qué es esta España más que un hospicio suelto? Esas nubes de abogadillos que viven de la nómina, las clases burocráticas y aun las militares, ¿qué son más que turbas de hospicianos? El Estado, ¿qué es más que un inmenso asilo?

(Benito Pérez Galdós, O’Donnell, Episodios Nacionales 35, Alianza Hernando, 1979, p. 92).

Preliminar

Muchos empleos tradicionales irán perdiendo gradual o expeditivamente una parte sustantivas de sus tareas actuales por el empuje imparable de la automatización. Otros irán emergiendo, fruto de la necesidad. Ante este inevitable proceso dual de destrucción/creación de empleos, tal vez sea necesario preguntarse qué impactos tendrá esa revolución tecnológica en marcha sobre una categoría singular de empleos, que son los cubiertos por quienes han sido calificados, incluso por la Ley, como empleados públicos.

Y siendo conscientes de que empleados públicos los hay de muchos tipos y que despliegan su actividad profesional sobre diferentes ámbitos funcionales (enseñanza, sanidad, policía, servicios sociales, etc.), en lo que sigue pondré el foco principalmente en aquellos que desempeñan tareas burocráticas, y que son los que probablemente vean con mayor inmediatez cómo el suelo firme sobre el que se asientan sus actuales funciones (mejor dicho, tareas) puede verse ciertamente afectado en los próximos años.

La sustitución/complemento en el ejercicio de tareas por máquinas comportará cambios estructurales de importancia en las organizaciones públicas, pero también alterará sustancialmente la base profesional y sociológica en la que se apoya esa categoría de empleado público, cuya alteración social (al menos tal como se concibe hoy en día esa figura) será imparable. La digitalización puede producir auténticos terremotos, además nada lejanos, en la configuración actual de la sociedad. Ya los está incubando. También en las organizaciones públicas, aunque estas no se den aún por enteradas.

Los empleados de «ayer»

Empecemos por lo que fue, y en cierta medida aún es. Y para encuadrar correctamente el problema en su origen, nada mejor que recurrir a la extraordinaria obra de Siegfrid Kracauer, Los empleados (Gedisa, 2008). Allí, con pincel fino, dibuja la etapa de apogeo de esa figura. Con una originalidad y agudeza extraordinarias, este autor encuadra en un fascinante decorado al empleado en un contexto económico, político y social muy determinado: el período de Entreguerras y la República de Weimar. Las urbes ya no eran para Kracauer “ciudades industriales, sino de empleados públicos”; no digamos nada ahora donde el sector servicios es completamente dominante. Pero ya entonces se constataba cómo “una formación elevada no se corresponde siempre con un salario elevado”, pero aun así en la sociedad se seguían cotizando al alza (todavía como ahora) los títulos académicos. La edad y la apariencia física apuntaban como factores de discriminación, mientras que el “trabajo monótono” era una constante en tal colectivo de empleados. Y allí aparecían “las válvulas de ventilación por las que puede evaporarse el descontento”, entre ellas el tiempo libre (fines de semana y vacaciones) y la práctica del deporte. La fiebre del consumismo desatado de masas aún no había hecho acto de presencia. Menos todavía Internet, las sacrosantas redes (a)sociales y los teléfonos “inteligentes”. La sociedad del espectáculo, de la que hablara tiempo después Debord, se estaba incubando. El autor se quejaba amargamente de la “mafia dirigencial”, que nutría la nómina de directivos de prácticas teñidas en el origen (nacimiento y clase), relaciones sociales y recomendaciones, también en la alta función pública. Las crisis que sacudían la sociedad del momento, especialmente la económica, hicieron tambalear a esa clase de empleados y la terminaron confundiendo con los obreros: todos temían por sus empleos. Los funcionarios eran un tipo singular de empleados, aunque no se diferenciaban gran cosa sociológicamente del resto de personas que se encuadraban en esa categoría. La monotonía de la jornada y la insustancialidad de las tareas conducían al empleado a buscar vías de escape, entonces estrechas y emergentes, hoy abiertas de par en par para capturar y encadenar voluntades.

Los empleados (públicos) «de hoy»

¿Qué ha cambiado desde entonces? Todo y nada. La figura del empleado sigue existiendo, a veces reconvertida dramáticamente en “falso autónomo”. Aunque ya se predice que el futuro estará marcado mucho más por la presencia de empleos autónomos que de aquellos otros dependientes o por “cuenta ajena”. La estabilidad de por vida en el mismo empleo ya es (y lo será más aún) prácticamente un sueño inalcanzable. La rotación de empleos se convertirá en moneda corriente: rehacer varias veces la carrera profesional será obligado. Y para muchos, estimulante. Aunque habrá que ver la cara oculta del problema.

Mientras tanto, la Administración Pública ha ido difuminando la categoría de funcionario público diluyéndola en una noción bastarda que es la de empleado público. El prestigio profesional de la alta función pública se ha ido erosionando, interesada o “inocentemente”, así como también por errores propios (endogamia corporativa), al hilo del papel cada vez más irrelevante que tiene el principio de mérito o su pésima inteligencia o aplicación (que es lo mismo), algunas veces incluso en el acceso, y en particular en la provisión de puestos de responsabilidad directiva en el ámbito público. Lo que cotiza al alza es la masa de empleados públicos como un oficio a preservar, sean cuales fueren las condiciones de acceso y de ejercicio. Así, los empleados públicos gozan, por determinación legal o fáctica, de una inamovilidad que les dota de una garantía de estabilidad que ningún otro empleo tiene en la sociedad de la segunda década del siglo XXI. Disponen, igualmente, de condiciones de trabajo poco o nada exigentes en cuanto a sus resultados. Lo importante es entrar, y una vez allí estar y no tanto hacer. Lo escribió con la precisión que le caracteriza Gregorio Luri, en el momento de jubilarse: tanto los docentes magníficos como lo que no lo son, decía este autor, “recibieron el mismo trato de nuestro patrón común; puntualidad exquisita en el pago de la nómina y distancia supervisora” (La escuela contra el mundo, Ariel, 2015, p. 37). No pocos lo calificarán a la Administración de “patrón excelente”: paga religiosamente y apenas molesta. ¿Qué más quieren?

Con unas también generosas condiciones de trabajo, sin par tampoco en el ámbito laboral privado, pueden disfrutar de ese merecido ocio y consumo, así como de tiempo “de largos períodos de descanso”, que les reponga de los sinsabores de un trabajo en ciertas ocasiones rutinario y en otras escasamente estimulante. Tienen “jefes”, pero por lo común formales. El ejercicio de la dirección en el ámbito público (siempre con “responsables” en tránsito o de perfil) es muy relajado y difuso. Esos empleados reciben unas retribuciones periódicas, que nunca fallan, nada bajas en los niveles medios e inferiores en comparación con las del sector privado. No así en los niveles técnicos y directivos, generalmente peor retribuidos en términos de mercado, sobre todo cuando hay talento efectivo, siempre difícil de acreditar en un sistema de reglas laxas. Y esa legión de empleados, tres millones en estos momentos, son –algo que no cabe olvidar nunca- un ejército de consumidores, de todo tipo de bienes, que al fin y a la postre cumplen un importante rol de estabilizador económico (más en una sociedad con los porcentajes que tiene de paro endémico). Y sobre todo son un granero de votos. Que nadie se llame a engaño. Mucho menos numerosos que los pensionistas, pero con redes familiares, que también votan alcanzada la mayoría de edad.

Los empleados públicos «del mañana»

Sin embargo, los problemas comenzarán a surgir cuando muchos de esos empleos se vayan desangrando en sus tareas. ¿Será capaz la Administración Pública de identificar esa tendencia, adoptar medidas correctoras y paliar los enormes impactos presupuestarios que representa mantener empleados relativamente ociosos sobre nuestras ya maltrechas cuentas públicas? Buena parte de los empleados públicos que hoy en día desarrollan su actividad en la Administración Pública (en principio, según estudios acreditados, todos los que tengan menos de 57 años) padecerán de forma implacable un proceso de fuerte inadaptación tecnológica o digital entre lo que hoy en día hace esa organización pública y lo que deberá hacer en los próximos años: ¿cuántos de esos empleados públicos acreditan competencias digitales y tecnológicas cualificadas, así como un conocimiento avanzado de idiomas?, ¿cuántos de ellos poseen pensamiento crítico, creatividad o habilidades blandas que les permitan sumergirse con ciertas garantías en ese nuevo escenario funcional digitalizado y no salir absolutamente dañados de ese proceso altamente disruptivo que es la revolución tecnológica? Aunque muchos lo duden todavía y otros lo ignoren, la erosión (de momento imparable) de las clases medias llegará también al empleo público, no se quedará solo en las puertas sin atravesar ese umbral. Una sociedad de empleo tan brutalmente dual no podrá sostenerse por mucho tiempo. Solo las personas muy cualificadas sobrevivirán a ese entorno. Quien no lo esté, que se vaya formando. O, en su defecto, preparando para lo peor.

Sin duda, las resistencias al cambio serán numantinas. El sindicalismo del sector público (singular donde los haya) hará bandera para mantener el statu quo, aunque sus costes sean desorbitados. El populismo presupuestario, tan presente hoy en día en la política española (se mire por donde se mire), hará el resto. Nada nuevo. Conceptuar los presupuestos públicos como un saco sin fondo es el mayor error que puede cometer la (mala) política. Y asignar torpemente los recursos también. Ya lo dijo nuestro ilustre Benito Pérez Galdós, en los expresivos términos arriba expuestos. Todavía hoy hay demasiadas personas (también, partidos y sindicatos) que siguen viendo al Estado como una entidad de beneficencia o, en palabras, del extraordinario novelista fallecido hace cien años, como un “asilo”. La función pública está muy envejecida, pero ello no implica convertir la Administración en una residencia de «jubilados en activo» (esto es, sin apenas tareas que desarrollar y cobrando retribuciones como si las hicieran).

En pocas palabras, la transformación digital de la sociedad española no puede hacerse al margen de la Administración Pública ni dejando incólume el empleo público. La disrupción tecnológica vendrá acompañada de disrupción organizativa y funcional. Sus impactos no se podrán evitar, por muchas trampas en el solitario que se hagan. Lo inteligente es prever el futuro y adoptar medidas que palien esos efectos que, nos guste más o menos, se terminarán produciendo en los próximos años. Lo estúpido es negar la evidencia.

Y dentro de esas medidas tendrían que estar al menos en esta lista corta las siguientes:

Analizar desapasionadamente qué servicios deberá prestar la Administración del futuro próximo y qué perfiles profesionales requerirá. Sin prospectiva ni estrategia el empleo público actual llegado un momento literalmente.se derrumbará.
No convocar bajo ningún concepto procesos selectivos para empleos que, a corto/medio plazo están llamados a desaparecer.
Utilizar las masivas jubilaciones de los próximos años en el sector público como «ventana de oportunidad», para amortizar puestos instrumentales o afectados potencialmente por la automatización y redefinir sus funciones o reconvertirlos en empleos tecnológicos que demanda el sector público.
Acompañar a los empleados públicos en los imprescindibles y acelerados procesos adaptativos de fortalecimiento de competencias digitales y tecnológicas, así como idiomáticas y en adquisición de habilidades blandas. La política de formación y aprendizaje continuo se convertirá, así, en un eje central de la política de RRHH de las Administraciones Públicas.
Reformar profundamente el marco normativo para facilitar salidas adecuadas y dignas a aquellos colectivos de empleados públicos que no puedan adaptarse a la disrupción tecnológica que está llamando a la puerta. Que no serán pocos.

No es un problema sólo objetivo; esto es, de transformación necesaria de la Administración Pública bajo criterios racionales. Detrás de la revolución tecnológica puede haber circunstancias propias de desgarro humano e incertidumbre colectiva, que se deberán atender con medidas inteligentes y apropiadas en términos de planificación estratégica, formación y aprendizaje continuo, rediseño radical de marcos normativos ey medición cabal de sus impactos financieros. Pero ello no implica acudir a las siempre manidas y recurrentes políticas “de hospicio” o “asilo”, hoy en día, a mi juicio, completamente agotadas.

ELEFANTIASIS GUBERNAMENTAL: IMPACTOS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“La administración no se presenta como un todo coherente, sino más bien como un conjunto complejo de interacciones entre actores relativamente autónomos atravesados por líneas de solidaridad y de conflicto dibujadas al margen del organigrama oficial” (J. Chevalier y D. Loshack).

NOTA DE ACTUALIZACIÓN:

La presente entrada se elaboró antes de que se hiciera pública la estructura de la Presidencia del Gobierno por medio del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, en el que se fortalece la figura de Dirección del Gabinete de Presidencia (algo que analizo en una próxima entrada que se difundirá primero en el Blog Hay Derecho los próximos días y posteriormente reflejaré en esta misma página). Tras esa reestructuración la competencia material de coordinación de la acción de Gobierno parece descansar en esa estructura de staff, que aparece notablemente reforzada. Ese fortalecimiento del Director de Gabinete ha sido objeto de innumerables comentarios en los medios, algunos tal vez un tanto alarmistas, aunque no deja de tener interés analizar en detalle qué implicaciones tiene ese cambio estructural y qué posibles consecuencias tendrá sobre un Ejecutivo atomizado en cuatro Vicepresidencias y 22 Ministerios, así como la dirección política del Gobierno en esta Legislatura.

Más reciente aún es el Real Decreto 139/2020, por el que se establece la estructura básica de los Ministerios. También esa norma también ha levantado mucha polvareda mediática y una clara oposición corporativa, liderada por FEDECA, pues establece en su exposición de motivos veintitrés excepciones a que los órganos directivos deban ser cubiertos por funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1, algo que, salvo aquellas excepciones singulares, exige la Ley. No cabe duda que, como se ha puesto de relieve en diferentes medios, este número de excepciones es el más elevado desde que en 1997 se implantó esa regulación. Tampoco cabe duda alguna que se trata de hacer sitio, según las características específicas de los órganos directivos, a los militantes o “amigos políticos” de las distintas fuerzas que conforman la coalición que no sean funcionarios. Se trata, sin duda, de una manifestación dura de politización de la función directiva (y veremos qué dicen los tribunales sobre la justificación objetiva de tales excepciones); pero conviene precisar, ante la confusión que algunos medios trasladan, que ello en sí mismo no es más que un síntoma de la politización existente, pero no es mucho menos el único. El hecho de que el nombramiento de los titulares de órganos directivos recaiga sobre funcionarios A1, no implica -como pretendía la LOFAGE- que el modelo fuera de «profesionalización», pues el nombramiento sigue siendo absolutamente discrecional siempre que se cumplan esos mínimos requisitos. Esto es, que se nombre por los procedimientos convencionales a funcionarios A como titulares de órganos directivos no deja a tales órganos al margen del spoils system (politización o reparto de cargos públicos entre las clientelas de cada partido), pues sigue siendo un sistema de libre nombramiento (aunque entre funcionarios A1, salvo excepciones ya indicadas) y de libre cese (algo que no tiene límite alguno). Por tanto, como bien expuso Quermonne, se trata de un sistema de spoils system de circuito cerrado.

En todo caso, tal y como delatan los primeros pasos de este flamante Gobierno de coalición, la profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado está hoy más lejos que nunca. Pero es muy importante subrayar que a nadie (salvo a colectivos muy concienciados) importa. La política ni ha entendido ni parece que entenderá parqa qué sirven los directivos profesionales. Su impronta clientelar domina, a diferencia de las democracias avanzadas. Con mayor o menor intensidad, en España, hoy por hoy, todos hacen lo mismo.

Lo que sí parece cierto es que hay una clara tendencia a reducir radicalmente el poder de los cuerpos de élite de la Administración General del Estado en los órganos directivos. Y ello en sí mismo, no es bueno, si no se sustituye por una profesionalización de la Dirección Pública Profesional. Algo que en el Estado no está en la agenda política del gobierno de coalición. Como los datos recientes confirman. Sobre todo ello me he extendido en una serie de entradas previas. Para no cansar al lector, baste con este post publicado hace más de dos meses donde ya anunciaba alguno de los hechos que luego se han confirmado: https://rafaeljimenezasensio.com/2019/11/16/gobierno-de-coalicion-altos-cargos-y-cuerpos-de-elite/ Por si algún lector tiene interés en este debatido tema.

Y este es el Post que originariamente se publicó, al que se deben añadir los matices citados:

Recientemente, una persona que había ejercido responsabilidades directivas en la Administración socialista me mostraba su perplejidad por la multiplicación de estructuras superiores y directivas que se está produciendo como consecuencia de la formación del nuevo Gobierno. Le respondí escuetamente que ello se derivaba “naturalmente” de una patología organizativa que se conoce como estructuras elefantiásicas. Dicho de otro modo, la tendencia a crear artificialmente unidades organizativas para satisfacer apetitos personales o de poder (en este caso de partido) y cuartear, así, ámbitos sectoriales que antaño tenían una mínima coherencia funcional. La elefantiasis por arriba desencadena unos impactos derivados en cadena sobre la Administración Pública como organización. Es obvio que 22 ministerios marcan una tendencia ciertamente desproporcionada (más en un Estado con intensa descentralización política en el desarrollo normativo y gestión de muchos de esos ámbitos ministeriales). Una foto del actual Consejo de Ministro vale más que mil palabras.

El problema fundamental de esta patología no radica, sin embargo, sólo en los costes directos que ello conlleva (número creciente de cargos, asesores e incremento del gasto público), algo que los medios de comunicación resaltan un día sí y otro también, sino especialmente (aspecto mucho más importante) en los costes indirectos que se manifestarán, con toda probabilidad, en dimensiones menos tangibles como son las relativas a la baja eficiencia gubernamental que muestran, por lo común, aquellas estructuras departamentales y organizativas antes dotadas de una mínima coherencia y, por razones prosaicas del reparto, hechas pedazos para ajustar esas demandas políticas.

Los gobiernos de coalición pueden tender fácilmente a hacer realidad esa multiplicación, como ha sido el caso del Gobierno de España, con cuatro vicepresidencias y veintidós ministerios (como atestiguan los Reales Decretos 2 y 3/2020), lo que se traduce inevitablemente en una correlativa multiplicación de secretarías de estado (26), subsecretarías (22), y luego vendrán la proliferación de secretarías generales, secretarías generales técnicas (previsiblemente 22) y direcciones generales, así como el disparado incremento del personal eventual (de asesoramiento y confianza especial) ubicado en los respectivos gabinetes ministeriales y de las secretarías de estado. Con ser preocupante el fenómeno del número de altos cargos y personal eventual, no es más que una pequeña expresión del problema de fondo. Sin duda, la cuestión clave es que, mediante esa fragmentación en unidades organizativas cada vez más minúsculas y fragmentadas, las políticas gubernamentales pierden coherencia y se despiezan en órganos que entrecruzan o solapan sus funciones, y cuyos costes de transacción y de coordinación se verán seriamente afectados, hasta el punto de que no pocas iniciativas gubernamentales se bloquearán o tardarán mucho en hacerse efectivas. A ello se le ha pretendido poner coto, pero solo en el nivel político, con la extensión de la fórmula de las Comisiones Delegadas vinculadas a cada Vicepresidencia. Veremos cómo funciona esa solución, que no pasa de ser convencional y de efectividad dudosa cuando se pretende generalizar (pues o es estructural o no es; con funcionamiento anecdótico o de «apagafuegos», no servirá). Los ministerios, hoy por hoy, aún formando parte del colegio gubernamental, siguen siendo reinos de taifas en su respectivo ámbito (ahora reducido en muchos casos) y sus titulares dueños supremos de sus iniciativas e impulso político. No basta con dar señales de buena voluntad, así como de aparente cohesión. En el ejercicio del poder, y de eso se trata, las buenas intenciones duran poco tiempo. Luego viene la cruda realidad. La batalla descarnada.

Pero siendo lo anterior importante hay otros aspectos del problema que también convienen ser destacados. Todo apunta (por los datos de que hasta ahora se disponen) a cierto cambio de tendencia, que a mi juicio es más profunda de lo que las primeras apariencias muestran. La política anunciada de nombramientos de altos cargos (aunque solo sean esbozos) ofrece ya en esos primeros y tibios anuncios algunas líneas de futuro. A saber:

La más relevante es que lo que se ha venido llamando como la profesionalización de la dirección pública (órganos directivos de la Administración General del Estado) no está en la agenda política del Gobierno. La “izquierda”, corroída o contaminada también por el clientelismo, no hace bandera de esta cuestión. Nunca lo ha hecho. Menos ahora, que toca el reparto entre dos fuerzas políticas.
La segunda, derivada de lo anterior, es que la presencia de los cuerpos de élite de la AGE en las estructuras directivas pueden comenzar a palidecer, en algunos ámbitos cabe intuir que notablemente. Se pueden llegar a sustituir, cuando ese nombramiento deba recaer en funcionarios, con servidores públicos que no sean “de pata negra”, procedentes incluso de otras Administraciones Públicas.
Y la tercera es que la lucha soterrada actual se manifiesta de forma grosera entre politización intensiva de la estructuras directivas y politización corporativa (a través de los cuerpos de élite) de aquellas. La única ventaja para que la última opción aguante, al menos de momento, es el bajo nivel de retribuciones que ofrecen los cargos directivos más generalizados (direcciones generales), lo que ahuyenta la captación de funcionarios o profesionales, en su caso, de fuera de Madrid. Unas estructuras directivas de composición mesetaria, algo ya endémico, difícilmente captarán la complejidad y diversidad territorial (también social, económica y cultural) del Estado. Algo que ya pasa desde hace tiempo en los cuerpos de élite. Y es un problema grave.

Así las cosas, conviene añadir una perturbación adicional. La multiplicación de estructuras directivas acarrea también impactos estructurales sobre las estructuras administrativas y los puestos de trabajo. Me lo explicaba, también recientemente, un alto cargo de una Administración territorial: cualquier Gobierno de coalición, al crear nuevos departamentos, tiene impactos asimismo inevitables en la creación de nuevas estructuras administrativas y, por tanto, de nuevos puestos de trabajo, sin perjuicio de que algunos se trasladen de su departamento anterior al nuevo. Lo grave del asunto es que como muchos de estos nuevos departamentos están vacíos o semivacíos de funciones efectivas, se terminan creando puestos de trabajo “fantasmas”, en los que se prevén un haz de funciones, pero que apenas hay tareas por desarrollar. Eso también pasa, con otros matices, en los niveles directivos. Ser nomnbrado Subsecretario o Secretario General Técnico en un Ministerio «vacío de funciones efectivas», será una auténtica canonjía. ¿Tiene sentido mantener hoy en día esas figuras directivas (algunas con reminiscencias decimonónicas) duplicadas en todos y cada uno de los departamentos ministeriales? Y ya el colmo del despropósito es cuando se crean órganos directivos sin estructuras administrativas que cuelguen o con unas estructuras dependientes escuálidas. Como se decía antaño, “jefes sin indios”. También los hay, al menos en otras administraciones públicas.

Otro problema añadido procede de que la innovación organizativa es una tarea siempre pendiente en la AGE. Olvidada absolutamente de la agenda política (improvisada) del diseño departamental y estructural. El modelo departamental/divisional/funcional de organización de ministerios hace aguas por todos los sitios. Una fórmula decimonónica (con precedentes en el siglo XVIII) no parece ser la solución institucional adecuada para afrontar los enormes desafíos de la tercera década del siglo XXI (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, migraciones, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, creciente desigualdad, etc.). Los proyectos transversales, más aún en un Ejecutivo fragmentado, padecerán para ver la luz y, sobre todo, para obtener resultados. ¿No hay nadie en el Gobierno ni en la AGE que piense en eso?, ¿cómo afrontar tales políticas transversales con esas partículas organizativas minúsculas desperdigadas en múltiples departamentos? Me objetarán que mediante órganos de coordinación. Pues bien, aparte de que alguno de estos órganos de coordinación tendrán una configuración de asamblea (como puede ser el esperpéntico caso de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con prácticamente 50 miembros a partir de ahora, tendrá que reunirse, bajo la batuta del Ministerio de la Presidencia, en salas adaptadas y su funcionamiento real padecerá disfunciones evidentes), y otros ya veremos cómo funcionan (Comisiones Delegadas), esa tarea de coordinar es ciertamente compleja. La Vicepresidencia primera (o el Ministerio de Presidencia), según el fuego que haya que apagar, parece estar llamada a tales menesteres.

Los resultados de tales modelos organizativos basados en las patologías de estructuras elefantiásicas conducen, por lo común, a resultados de una pobreza supina, contradictorios, a la creación de múltiples jaulas de grillos o, casual o milagrosamente, a la obtención de algún output razonable. Piénsese, por ejemplo, cómo se gestionará transversalmente la Agenda 2030: ¿Desde una Vicepresidencia de derechos sociales que no tiene competencias en cuestiones medioambientales y energéticas, ni en aspectos económicos, ni en otras cuestiones sociales clave como son las educativas (salvo la universitaria) o las de salud, así como tampoco en aspectos clave de Gobernanza Pública que debería ser el paraguas “acelerador” del cumplimiento de los ODS (tal como decía el Gobierno de España en 2018)? Coordinar es un verbo aparentemente de conjugación fácil, pero en la cotidianeidad de las organizaciones (no digamos nada en las estructuras de gobierno) es enormemente compleja su aplicación.

En fin, aunque el foco del problema se pone desde los medios de comunicación en el número, el problema real de las estructuras organizativas de configuración elefantiásica, se sitúa principalmente en los resultados o en la (in)eficiencia gubernamental. La coordinación gubernamental se muestra, así, como la pieza nuclear para que el desconcierto no crezca y las políticas sean coherentes (o, al menos, no sean expresión de incoherencias sumadas). Pero el “arte de gobernar” es muy distinto y distante de aquel que presume ganar elecciones. Requiere otras destrezas y otra visión, aparte de conocer muy bien la máquina sobre la cual pretende actuarse. No parece que, hoy en día al menos, se den esos presupuestos. Lo veremos pronto.

LA MIRADA INSTITUCIONAL

Rafael Jiménez Asensio. Consultor, formador, jurista y profesor universitario. Estudio Sector Público SLPU