REFORMA DE LA ADMINISTRACION

POLÍTICA DE INTEGRIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

 

greco

 

“La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes”

(José Luís L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, 2009, p. 292)

Una misión del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), del Consejo de Europa, ha estado de visita en España para evaluar los sistemas normativos y de integridad en la Administración del Estado. Probablemente, les habrán invadido con referencias a leyes que regulan las incompatibilidades, los conflictos de interés, la transparencia y otras cuestiones por el estilo. Leyes que no falten. Otra cosa es que se apliquen o que las huellas de su vigencia procedan en algún caso de tiempos remotos (como la regulación de incompatibilidades en el empleo público, aprobada en 1984).

Pero no es de leyes de lo que quiero hablar en estos momentos. Las leyes, como he dicho, abundan por doquier, más en un país en el que gobernar a través de los Boletines Oficiales es algo que, al parecer, seduce a nuestros políticos y les hace entrar en situación de éxtasis (más si “legislan” a golpe de decreto-ley, pues el chute es instantáneo). Lo que aquí quiero exponer girará, en cambio, en torno al segundo elemento de los propuestos: la integridad. Más precisamente de los sistemas o marcos de integridad en la Administración Pública. Como la visita del GRECO se centra en la Administración del Estado lo propio es tratar de ella.

Pues bien, intuyo que el alcance de la misión habrá sido breve en lo que a este último punto respecta, pues la integridad no ha formado parte de la agenda política ni en los seis años del gobierno anterior ni en los meses (aunque a algunos les parezca una eternidad) que lleva gobernando el actual gabinete. Miento, el gobierno anterior si que abordó la ética en sus medidas normativas, pero fue solo para “derogar” el Código de Buen Gobierno que se aprobó en 2005 y que era aplicable a los altos cargos de la Administración del Estado, operación de desguace que se hizo efectiva a través de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del estatuto del alto cargo. Curioso, cuando menos, que una Ley se dedique a “derogar” acuerdos de un Gobierno sin valor normativo. Habrá que revisar de nuevo nuestro sistema de fuentes del Derecho y los principios que lo informan. Aparte todo, semejante acción fue un empeño inútil, pues en verdad tal Código (como detalladamente estudió Manuel Villoria: El marco de integridad institucional en España, Valencia, 2012) nunca se había aplicado. Pero esa sorprendente derogación dice mucho de las ansias de integridad institucional que alimentaban al gobierno saliente. El entrante, que lo hizo con la bandera de castigar la corrupción (¿o ya nos hemos olvidado?) no ha dedicado de momento ni un minuto de su tiempo a reparar el destrozo hecho, ni a proponer nada nuevo. Esperamos pacientemente a que lo haga.

La integridad, por tanto, no cotiza al alza en la Administración del Estado. El Estatuto Básico del Empleado Público cometió la torpeza de regular por Ley un Código de Conducta de empleados públicos, que prácticamente ha estado en el olvido durante casi doce años sin que su reflejo normativo se haya notado en nada en lo que afecta a la mejora del servicio público bajo pautas de integridad. Apenas nadie sabe de su existencia, ni los propios funcionarios. Es la transformación de la ética en cosmética, que diría Adela Cortina. El Parlamento español aún está esperando que las cámaras aprueben un Código de Conducta, algo que ya el GRECO ha recriminado en varias ocasiones. El interés de nuestros representantes por estas cosas se aproxima a cero: la vacante de la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno lleva más de un año sin cubrirse. Nadie propone nada y nadie negocia nada. El Poder Judicial aprobó a trancas y a barrancas unos “Principios de Ética Judicial”, que dejó dormitar hasta que un informe del GRECO, una vez más, hizo despertar a sus señorías tras un soberano tirón de orejas. Pero el promotor de tal Código, el CGPJ, sigue sin aplicar su propia medicina. Paradojas de la vida institucional española. De los órganos constitucionales, mejor no hablar. La integridad institucional no está en su agenda ni se la espera. La CNMC sí que aprobó en 2015 un Código de Conducta con un (incompleto) sistema de integridad. Una isla en el un océano de desinterés por la prevención de prácticas inadecuadas y de refuerzo de la cultura ética.  Únicamente, en un reciente documento promoviendo la Dirección Pública Profesional en la AGE (aunque con un marcado sesgo corporativo), FEDECA ha propuesto la necesidad de aprobar un Código de Conducta para los directivos públicos. Hasta ahora, predican en el desierto.

Y, en esas estamos. Mientras los escándalos de corrupción se multiplicaban y también mientras las malas prácticas se instalaban en el funcionamiento de buena parte de las organizaciones públicas, nadie, absolutamente nadie, apostaba desde la Administración General del Estado por construir un sistema preventivo que ayudara a mejorar la infraestructura ética de nuestras organizaciones públicas, así como a reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Y, todo apunta, que así seguiremos, hasta que un nuevo tirón de orejas (el enésimo a nuestro sistema institucional) del futuro informe GRECO obligue a ponerse las pilas.

En todo caso, haré una confesión final: hace semanas recibí una invitación para conversar este mes de enero con la misión citada por espacio de 1 hora en la capital de España. Decliné la invitación básicamente porque desplazarme desde Donosti a Madrid para exponer lo que no se había hecho era suficiente con unos pocos minutos, y porque tal dispendio de tiempo en el desplazamiento me causaba (también he de señalarlo) algunos trastornos profesionales importantes. En realidad, de lo único que podía haber informado a los miembros de esas misión, con un mínimo de conocimiento por mi parte, era precisamente de los sistemas de integridad y de los códigos éticos o de conducta que se habían puesto en marcha en algunas (todavía muy pocas) Comunidades Autónomas y en ciertos gobiernos locales (con las experiencias vascas como pioneras en ambos casos), pero el objeto de la entrevista era otro: la Administración del Estado. Y sobre ella, poco más de lo que aquí he expuesto podría haber dicho. Presumo que, tras el informe que emita el GRECO, irán cambiando las cosas, también en la lucha preventiva contra la corrupción y la construcción de marcos de integridad en la AGE. La pena es que siempre nos movemos cuando nos empujan.

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¿TIEMPO DE REFORMAS?

 

 INNOVATION

 

“Lo que pido a todos los reformadores (…) es que no solo nos proporcionen sus teorías y su sabiduría, pues estas no constituyen prueba alguna, sino que además las acompañen con una pequeña muestra de sus obras; que jamás nos recomienden algo de lo que ni siquiera muestran un poco (…) No soporto que me digan que espere a los buenos resultados, pues anhelo igualmente los buenos comienzos”

(Henry David Thoreau, El manantial. Escritos reformadores, Página indómita, 2016, p. 30)

 

Tras una primera parte de la presente Legislatura en la que el quietismo gubernamental ha sido la pauta dominante, el cambio de gobierno parece anunciar la apertura de un momento de reformas. El verbo reformar se comienza a conjugar en el lenguaje político, veremos si los hechos acompañan a los deseos.

España es un país poco dado a las reformas, sean estas del tipo que fueren. La política tiende a enrocarse o, como mucho, a vestir retóricamente que impulsa procesos de reforma que nunca cuajan realmente. Solo cuando la presión externa nos obliga o cuando el precipicio está a la vista, damos pasos en esa dirección, algunas veces precipitados. En este país gusta más rehacer completamente lo antes dañado que arreglarlo.

En cualquier caso, como la pléyade de analistas políticos recuerda un día sí y otro también, para que un Gobierno en minoría absoluta pueda reformar algo a través de leyes, no digamos nada si se trata de una reforma constitucional, se necesitan amplios consensos políticos. Algo, hoy por hoy, que no se visualiza en un contexto político polarizado, por cierto cada vez más.

Realmente, reformas se pueden hacer muchas sin necesidad de retocar las leyes, aunque en no pocas ocasiones esas modificaciones legales sean necesarias para eliminar trabas o requisitos que hacen inviables tales propuestas. Pero para reformar se requieren dos exigencias previas: la primera saber qué es lo que se quiere alterar, por qué y cómo; la segunda, por qué se quiere sustituir lo reformado o, si se prefiere, pretender un resultado de mejora o de innovación que adecue una institución, organización, estructura o procedimiento, al tiempo histórico que le toca (o tocará) vivir. Reformar no solo es adaptar, también predecir por dónde irán los cambios futuros para que no terminen erosionando tempranamente el edificio reformado.

Se comienza a hablar de reforma constitucional. Aunque también hay voces que promueven (cada vez con menos fuerza) derrumbar el sistema constitucional actual y edificar sobre las ruinas uno pretendidamente nuevo (son las tendencias propias del adanismo constitucional, tan presente en nuestra historia reciente). Dejemos de lado la crisis territorial catalana, que parece enquistarse. Las reformas constitucionales, más aún en este país (que apenas tiene experiencia en ellas), son complejas de gestar y requieren consensos muy amplios, que en estos momentos no existen y no se advierte que vayan a existir en los próximos meses o años. Habrá que ir creando las condiciones y ello requerirá mucho tiempo y no poca cintura política o capacidad de negociación (que ahora no se vislumbra), pero también que las fuerzas políticas limen las distancias siderales que en esta materia les separan. Insisto, nada de esto se advierte a corto o medio plazo.

Hemos hablado hasta desgañitarnos de reformas institucionales. Y las cosas están como siempre, inertes y en el mismo estado (deplorable) de revista que antes se hallaban. Tenemos un país plagado de instituciones rotas, sin perspectiva inmediata de reparación. El fracaso de las reformas institucionales es un termómetro elocuente de la impotencia que muestra nuestra clase política, sea del color que fuere, para llegar a acuerdos transversales. En la trinchera se vive mucho más cómodo.

También se comienza a hablar de reforma de la Administración Pública, que esta vez parece querer entrar en la agenda política, aunque sin un contenido aún preciso de lo que se pretende alcanzar, algo que (se presume) deberá definir la Comisión Jordi Sevilla, si es que finalmente la lidera el ex Ministro, ahora llamado a desempeñar otros menesteres en la gestión política no tan gaseosos como los encomendados inicialmente.

Por centrarme en este último aspecto, es importante recordar que los procesos de cambio y adaptación de las Administraciones Públicas a los diferentes contextos y exigencias del entorno, se han resuelto tradicionalmente (en una primera etapa) con la manida expresión de reformas en la Administración Pública. Término del que se usó y abusó (“reforma administrativa”) en las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, aunque también se prolongó en las posteriores. Las crisis fiscales, como se dijo, eran momentos idóneos para impulsar reformas del sector público. Algo que quebró en nuestro caso en la crisis que se abrió a partir de 2008 y que ha durado casi diez años: no se reformó, solo se ajustó. Reforma y ajuste son dos cosas distintas, como precisó inteligentemente en su día Koldo Echebarria.

Más adelante se acuñó la expresión (que todavía sigue utilizándose en el lenguaje político) de modernización de la Administración Pública. Las estructuras organizativas, los sistemas de gestión, las propias políticas sectoriales, los procedimientos y las personas (los recursos humanos) de las Administraciones Públicas eran llamadas un día sí y otro también a modernizarse, porque se presumía cabe inferir que eran una antigualla. Si de la expresión reforma se abusó, no digo nada de la de modernización, que está en la boca de innumerables gobernantes y de no pocas políticas. Un término tan manoseado que ya no identifica nada sustancial. Lo cual es indicativo de que se trata de una expresión vacía, pues tras más de tres décadas modernizando nuestro sector público hemos llegado a la conclusión que necesita modernizarse más porque en verdad no se ha modernizado nada. Y no es un juego de palabras, sino de cosmética política.

Y ahora, o hace algún tiempo, hemos descubierto el mediterráneo de la innovación, algo que está muy bien, pero que en verdad es tan antiguo que cabe remontarse, por no ir más lejos, a la obra de Schumpeter. Luego la innovación salpicó los discursos del Management, como por ejemplo la densa y enriquecedora bibliografía de Peter Drucker, así como de otros muchos autores. Innovar es el verbo de moda en el sector público, pero aún no ha pasado los muros de algunos sectores de altos funcionarios (principalmente locales) muy activos en las redes sociales. Lo cierto es que no ha penetrado aún en la siempre impenetrable política, que sigue anclada en las viejas recetas de la reforma o de la modernización.

En verdad, todo esto no deja de ser un problema semántico, pues lo importante no es hablar sino hacer. Y en esto último es donde residen nuestros grandes males. En este país abunda la charlatanería, más o menos informada (o simplemente desinformada), alimentada por innumerables arbitristas que pueblan tertulias vomitivas plagadas de juicios sin juicio (o carentes de fundamento conceptual), pero que un día sí y otro también venden recetas para todos los gustos y colores, que nunca aplica ni aplicará nadie. Todo el mundo tiene soluciones para todo y, paradojas de la vida, nada se resuelve realmente. Algo grave pasa entonces, ¿no? Hablar se nos da muy bien, hacer es otro cantar.

Si realmente el Gobierno (o cualquier otro gobierno) quiere reformar, modernizar, innovar o, mejor dicho, transformar la Administración Pública, así como la función pública, que se deje de grandes formulaciones o de reformas legislativas que una vez alcanzadas, si es que se ultiman, terminan dormitando en el BOE y apenas traspasan los muros de acero del sector público. El fracaso estrepitoso del EBEP, la frustrada e irracional reforma local o la venta de humo del Informe CORA, son algunos ejemplos de que empeños legislativos estructurales o propuestas faraónicas nada consiguen.

Los retos a los que se enfrentará la Administración Pública en los próximos años son más o menos conocidos (aunque no está de más identificarlos, de forma precisa, en un Libro Blanco o de otro color, algo siempre útil, aunque tampoco se emplee apenas entre nosotros). Entre tales retos están la definición de qué Administración Pública se requiere en las próximas décadas para enfrentarse a la revolución tecnológica, cuáles serán las nuevas demandas que deberá atender el sector público en una sociedad en permanente proceso de mutación, el envejecimiento brutal de las plantillas y su necesaria renovación generacional, la definición de qué perfiles profesionales exigirá la Administración Pública de los próximos años (muchos ingenieros y tecnólogos, pocos tramitadores y juristas, menos aún empleos instrumentales) y, entre otros muchos, cuáles serán las formas de trabajo (también en el sector público) en una sociedad completamente digitalizada.

Ante esos retos genéricamente (y de forma incompleta) dibujados, solo queda llevar a cabo una sola política: la de transformación o renovación permanente de nuestras instituciones, organizaciones, estructuras, procesos, sistemas de gestión y políticas de dirección y de recursos humanos. Se debe optar, al menos ante este escenario de fragmentación e incertidumbre política, así como de distancias inalcanzables para obtener acuerdos políticos, por una gestión trasformadora de las pequeñas cosas, que vaya introduciendo mejoras continuas en las organizaciones públicas que vengan (una vez testadas) para quedarse. Ese camino lento, pragmático, pero decidido, es por el que se debe transitar. Identificar medidas puntuales que comporten una transformación gradual que termine eclosionando en un cambio cualitativo con el paso del tiempo o generando las condiciones para una innovación disruptiva, en términos schumpeterianos. Ya lo dijo Peter Drucker, —“las innovaciones eficaces empiezan siempre siendo pequeñas”.

Pero, no se engañen, los cambios deberán ser continuos y sistemáticos, no anecdóticos o aislados. La revolución tecnológica que está llamando a la puerta de nuestro sector público así lo exige. El quietismo (o el conformismo, derivado de la “zona de confort” que gráficamente cita Mikel Gorriti) debe ser desterrado de la política, de la función directiva y del propio empleo público. Transformación y adaptación permanente son las nuevas exigencias. La creatividad y la iniciativa, junto con un liderazgo innovador, otras habilidades blandas y un pensamiento crítico que aporte valor añadido a las organizaciones frente a lo que las máquinas en poco tiempo harán mucho mejor que los propios empleados públicos, son las nuevas competencias que se deberán acreditar para el trabajo profesional en la Administración Pública. Si no las valoramos ni medimos, difícilmente tendremos esas personas y esos perfiles profesionales en las organizaciones públicas. No se adquieren por arte de magia. Y, en tal caso, el fracaso está anunciado. Así que lo mejor es ponerse manos a la obra. Conjugar el verbo hacer es el reto más inmediato en todas las esferas de la vida pública en este país. No queda otra. Que se vea algo tangible en los comienzos, como nos recordaba Thoreau hace más de ciento cincuenta años.