EL (AUTO)GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL

 

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“La independencia institucional se configura como una condición necesaria para asegurar la eficacia de la función jurisdiccional y obviar, así, el déficit de consenso (o de legitimidad) que a ella viene estructuralmente asociado”

(Carlo Guarnieri, Patrizia Pederzolo, La magistratrura nelle democrazie contemporanee, Laterza 2002, p. 31)

 

Estos últimos días los medios de comunicación, principalmente la prensa escrita, viene señalando que la parálisis política (que corre riesgos de eternizarse) está afectando gravemente a la renovación de determinados órganos constitucionales, entre ellos al Consejo General del Poder Judicial, actualmente en prórroga, a pesar de lo cual está adoptando determinadas decisiones que levantan polémica. Ante las informaciones y reportajes que se han difundido en los que se hace hincapié, depende la orientación ideológica del medio de comunicación, en la necesidad de renovar ese Consejo General del Poder Judicial por los métodos tradicionales (acuerdos entre partidos) o a través de la elección directa de los jueces y magistrados (por lo que afecta a los 12 miembros de extracción judicial), en el presente texto se apuesta por acudir a una vía distinta que refuerce la legitimidad de una institución erosionada por un diseño constitucional erróneo y una práctica gubernamental muy discutible. Para ello he recuperado algunos extractos, con incorporaciones e ideas nuevas, de un texto escrito publicado en el libro colectivo editado por Felipe González, Gerson Damiani y José Fernández-Albertos ¿Quién manda aquí? La crisis global de la democracia representativa (Debate, 2017). La pretensión de estas páginas es, por tanto, intentar corregir lo que algunos verán como imposible: abrir un debate sobre la necesidad de salir del círculo diabólico politización/corporativización en el nombramiento de vocales y que los medios de comunicación y los responsables políticos sepan realmente de qué están hablando cuando de renovar una institución como el Consejo General del Poder Judicial se trata. Batalla perdida, tal vez. Pero cabe insistir. Es necesario para mejorar en alguna medida la calidad de nuestras instituciones públicos. Una tarea imprescindible. Más en estos complejos momentos.

El gran debate abierto en el proceso de construcción del Estado Liberal en el continente europeo, en lo que afectaba al Poder Judicial, consistió en cómo frenar de una vez por todas las interferencias del Ejecutivo en la gestión del estatuto del juez y, asimismo, de forma indirecta, en las injerencias que aquel pretendía tener en el ejercicio de la función jurisdiccional. Salvaguardar, por tanto, el principio de separación de poderes.

La batalla principal que llevará a cabo el Poder judicial, especialmente durante el siglo XX, es cómo desligarse –siquiera sea parcialmente- de las garras del Ejecutivo y conformar un sistema de autogobierno judicial, que evite interferencias y ponga a resguardo de la política el ejercicio de esa función jurisdiccional. Se trataba, en suma, de una lucha por la independencia judicial frente al resto de poderes, en particular frente al Poder Ejecutivo.

Tras algunos antecedentes remotos que ahora no procede citar, los Consejos de la Magistratura tuvieron acomodo primero en la Constitución italiana de 1948 y después en la Constitución de la V República francesa de 1958. El modelo de autogobierno judicial basado en un órgano constitucional específico se termina imponiendo en aquellos países que en el continente europeo disponen de sistemas burocráticos de judicatura, con la finalidad de reafirmar la independencia del Poder judicial y sustraerlo, así, de la zona de control o de influencia del Poder Ejecutivo. Se puede decir, por tanto, que este sistema de autogobierno del Poder judicial es fruto de una determinada concepción del modelo de separación de poderes y consecuencia, asimismo, de la existencia de un Poder Judicial con facultades mucho más limitadas en lo que afecta al control judicial que el modelo existente, por ejemplo, en Estados Unidos.

Sin embargo, una vez optado por garantizar el autogobierno judicial a través del reflejo constitucional de una institución de esas características, el problema se sitúa en el modo y manera de fijar su composición (así como, sobre todo, su sistema de nombramiento) y sus funciones. No hay un esquema cerrado en lo que a composición de estos órganos se refiere, pero la nota principal es que la composición dominante (cuando no exclusiva) es la que descansa sobre jueces y magistrados. Se parte, así, de una ecuación incorrecta que implica un falso resultado: Poder judicial es igual a jueces y magistrados. Esta concepción viene lastrada, sin duda, por el modelo corporativo-burocrático imperante en la judicatura de esos países continentales europeos. Y ello comporta que, todo lo más, se admita que en esa institución de autogobierno puedan tener cabida (siempre en porcentaje menor) otras sensibilidades profesionales que trabajan en el ámbito de la Administración de Justicia o que tienen conocimientos sobre la misma (Ministerio Fiscal, Abogados, personal al servicio de la Administración de Justicia, profesores de Universidad, etc.). La lucha soterrada entre “togados” (magistrados y jueces) y “laicos” (otras profesiones jurídicas) se ha ganado, por lo común (al menos en los países europeos), claramente por los primeros. Los asuntos del autogobierno judicial parecen solo importar a los jueces y magistrados. No al resto de los mortales.

Una vez más, mediante esa presencia selectiva, la impronta corporativa marca el sello de tal composición del órgano: los problemas de la justicia parecen afectar solo a jueces y magistrados o, como mucho, también a otras profesiones jurídicas. Llama poderosamente la atención que la ciudadanía, receptora última de las prestaciones del servicio público de la Justicia, sea absolutamente ignorada en este esquema institucional.

Y, para suplir ese déficit, no vale con que se argumente que tales miembros de esos Consejos de la Magistratura (en España, del Consejo General del Poder Judicial), sean elegidos por el Parlamento. Eso es así en algunos casos y no en otros. El modelo de composición de los Consejos, sea cual fuere su sistema de nombramiento, se encuentra dominado por la fuerte presencia corporativa, junto con una no mayor presencia del modo politizado de elección. Con ello no se logra una legitimidad democrática de la institución, sino –depende cómo se lleven a cabo tales propuestas de nombramientos- lo que realmente se produce es una captura indirecta del órgano de autogobierno por la propia política. Si la elección depende de los propios jueces, la batalla corporativa está servida, pues identifica falsamente –como veíamos- Poder judicial con jueces y magistrados. El modelo resultante en este caso es ranciamente corporativo. Si la opción es por un modelo electivo de corte parlamentario, el modelo fácilmente deriva –como se puede ver en el caso de España- en una presencia elevada de la politización del órgano (reparto de vocalías entre los partidos políticos). No es fácil buscar puntos de equilibrio, pero habría que intentarlo.

Dicho en términos más precisos, ni el Poder judicial puede ser comprendido como una manifestación exclusiva de jueces y magistrados elegidos por el Parlamento, ni tampoco como un poder auto-elegido por los propios jueces y magistrados, cuyos problemas y temas interesan solo a la comunidad de juristas y no al resto de los ciudadanos. En ninguna de las dos soluciones convencionales se aporta savia nueva al problema originario de la legitimidad democrática del Poder judicial. Decir lo contrario es engañarse.

Por tanto, estos órganos de gobierno o de autogobierno del Poder judicial parten de un déficit de legitimación, solo paliado en parte (y con las disfunciones expuestas) por su extracción parlamentaria. Sin embargo, la intervención parlamentaria puede derivar fácilmente en un problema más que en una solución. En efecto, esta intervención de la política en tales nombramientos, como es el caso de España, ha dado unos resultados pésimos y conducido al órgano constitucional (CGPJ) a un grado de deslegitimación social y política particularmente intenso en algunos momentos de su existencia. La solución alternativa que se propone, la elección directa de sus miembros exclusiva (o parcialmente) por jueces y magistrados, tampoco refuerza la legitimidad democrática de la institución (más bien la reduce), aunque evita los efectos perversos de una politización mal entendida, pero asienta firmemente el corporativismo judicial hasta límites poco razonables.

Como bien expuso Alejandro Nieto, en España es difícil hablar propiamente de la existencia de un Poder judicial, “por mucho que lo diga la Constitución”, pues en verdad lo que se tiene es “un simple servicio público denominado Administración de Justicia”. Así, “una institución que carece de independencia y está atendida por funcionarios públicos no puede reconocérsele en verdad la condición de Poder constitucional”. A todo ello, además, se añade un marco contextual que agrava notablemente el diagnóstico, puesto que –como también precisa el profesor Nieto- “la administración de justicia ha estado siempre patrimonializada por dos grupos concurrentes: el político y el corporativo. Políticos y funcionarios –concluye- han considerado a la Justicia como un patrimonio propio y sin escrúpulos la han instrumentalizado a su favor, aunque nunca de igual manera y en las mismas proporciones”

Las respuestas o soluciones institucionales frente a estos problemas no son fáciles de aportar. En el caso de España –tal como veíamos- la situación es diametralmente distinta. El diseño constitucional del modelo es muy malo, realmente pésimo: con veinte vocales (12 elegidos entre jueces y magistrados, 8 elegidos por las Cámaras entre “juristas de reconocida competencia” con más de 15 años de actividad profesional), quienes elegirán una Presidencia (ahora también, tras la última reforma, una Vicepresidencia). Esa estructura institucional conforma un órgano elefantiásico para el desarrollo de unos cometidos funcionales bastantes pírricos. Las propuestas que se están barajando de reforma en este último período en el mercado político siguen imbuidas por el péndulo de corporativización/politización. Las fuerzas políticas no saben salir de esa dicotomía diabólica. Y los medios de comunicación se contaminan de ella.

La elección asimismo de los 12 jueces y magistrados por las Cámaras se impuso, en efecto, en el año 1985 como algo no prohibido expresamente por la Constitución (como recordó en su día el Tribunal Constitucional en su sentencia 108/1986), pero ello tuvo como consecuencia inevitable la captura total del órgano de autogobierno judicial por la política: se produjo un reparto grosero de los puestos de vocales del Consejo entre las asociaciones judiciales afines o próximas a los dos partidos mayoritarios, así como el reparto subsiguiente del resto de sillas entre “juristas de reconocida competencia” con vínculos estrechos (cuando no puros militantes de los partidos o “ex altos cargos” de la Administración correspondiente) de aquéllos vocales con los grupos políticos que proponían su nombramiento. El resto, como consecuencia inevitable de ese modelo “politizado” de nombramiento, ha sido un cúmulo de crisis institucionales (algunas de una importancia inusitada), que han terminado por erosionar completamente la pobre y desvaída imagen que la ciudadanía tenía de tal institución. El problema se complica en el actual contexto, puesto que son muchas más las fuerzas que quieren participar en el reparto y pocos los sillones a ocupar (8 de juristas “de reconocido prestigio”). Un sistema que tiende al chalaneo.

Uno de los roles típicos de estos Consejos de la Magistratura es, precisamente, el de garantizar un reclutamiento o una selección de los jueces no condicionada por el propio Ejecutivo. Allí donde hay Consejos de la Magistratura, al menos en Europa, estas instituciones juegan un papel importante (en algunos casos exclusivos) en los procesos de selección de jueces. Esto es así en Bélgica, Francia e Italia, por ejemplo. Algo más matizado, por la convergencia con la pruebas de acceso a la “carrera fiscal”, en España, donde el papel del Consejo (competente en la selección de jueces) se comparte con el del Ministerio de Justicia (competente en la selección de fiscales). Y aquí se mezcla todo. Una vez más el principio de separación de poderes sale perdiendo. Pero hay modelos de Consejos que ponen más el énfasis en la política de nombramientos para las altas responsabilidades judiciales como son las correspondientes a los tribunales superiores. En ambos casos, nombramientos iniciales o “promociones” (dado que estamos ante un sistema de carrera, con pocas excepciones), el papel del Consejo es determinante en los modelos burocráticos de la judicatura.

Cabe concluir. Y, para ello, volvamos de nuevo la mirada hacia España. El modelo institucional del Consejo del Poder Judicial, un órgano constitucional sin memoria histórica (se renueva en su totalidad cada cinco años) y con número exagerado de vocales que “deliberan” y no ejecutan (a pesar de la reciente creación de la Comisión Permanente), ha mostrado fehacientemente sus enormes limitaciones[2]. Su funcionamiento ha estado marcado por una politización intensiva, aunque a veces silente o poco expresa, si bien en momentos puntuales descarada o evidente. Además, en estos momentos lleva varios meses en prórroga sin que se atisbe su próxima renovación. Este es un país de instituciones en funciones. La parálisis manda.

Pero los remedios a esa politización no pueden hallarse en acentuar su carácter corporativo, como frecuentemente se invoca (y así se hacía en una reciente proposición de Ley Orgánica de reforma de la LOPJ). Posiblemente en este caso los jueces y magistrados estén “más cómodos” gestionando ellos mismos su propio estatuto y la política judicial (“los trapos sucios se limpian en casa”), cómo si ambas cosas no afectaran a la ciudadanía. Pero ese modelo endogámico no mejorará la calidad democrática ni la confianza de los ciudadanos en esa institución judicial, que sigue mostrando signos acentuados de ocultismo, por mucha propaganda de transparencia que se airee. Ninguna de las dos soluciones es idónea en estos momentos.

Hay que buscar fórmulas de elección de vocales del Consejo de Poder Judicial que no esté preñadas por la política, ya sea asignando tales cometidos a una Comisión independiente o ya sea también estableciendo exigencias profesionales para poder aspirar a tales puestos, que no sean solo años de ejercicio profesional, sino especialmente una acreditación de competencias profesionales, entre las que cabría destacar los puestos de gestión profesional en el ámbito de la Justicia o de la Administración Pública o, en su caso, privada. Hay que crear Comisiones de propuesta de candidatos que lleven a cabo esas funciones con independencia e imparcialidad. O atribuir tales funciones a un órgano ya existente (por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno o el Defensor del Pueblo, siempre que sus titulares se elijan por los mismos procedimientos), dotándolo de medios. En todo caso, se han de establecer requisitos que impidan acceder a tales designaciones a aquellas personas que hayan pertenecido o pertenezcan a partidos políticos o sindicatos, o que hayan desempeñado cargos representativos de carácter electivo o cargos de designación política en las Administraciones Públicas o en órganos constitucionales o autoridades independientes. Ello cerrará el paso a muchas personas, pero al menos hará efectivo el principio de imparcialidad objetiva, logrando que la ciudadanía no dude en ningún caso de la legitimidad de tal institución por las sospechas fundadas o no de parcialidad en el ejercicio de tales cargos de quien llega a tals responsabilidades con mochila política incluída. Solo con estas medidas daríamos un paso de gigante en la renovación (o regeneración) democrática de nuestras instituciones. Ahora representada por el CGPJ.

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UNA DEFENSA DE LAS IDEAS CONSERVADORAS (Reseña sobre el libro de Gregorio Luri, La imaginación conservadora, Ariel, 2019)

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“Nuestra inteligencia política es siempre menor que la urgencia con que los problemas nos reclaman una solución. Por eso es bienaventurado el país cuyos dirigentes saben elegir el mal menor, comprometiéndose, si hace falta, con el apoyo de lo malo frente a lo peor, y cuya ciudadanía confía en sí misma y en sus instituciones” (G. Luri, p. 153)

Debo reconocer que me costó adquirirlo. Lo tuve varias veces en las manos, lo hojeaba siempre y lo dejaba en su sitio. Recientemente, había leído un ensayo sobre el conservadurismo que me dejó frío. Y temía caer en la misma trampa. Sin embargo, en este caso leí después alguna entrevista al autor y, asimismo, alguna crítica favorable. Finalmente, compré el citado libro. Estuvo en lista de espera algunos meses, pues otras inquietudes más inmediatas tenían preferencia, algunas por motivos ciertamente prosaicos. Y estos días pasados me adentré en su lectura.

Me sorprendió el perfil de la persona, sobre todo su procedencia de la ribera de Navarra (Azagra), muy cerca de dónde me crié en fechas paralelas. Debo confesar que no había leído nada suyo. El prolífico autor se había movido por los senderos de la educación y de la filosofía, aunque más recientemente se atrevió con la vida de la madre de Ramón Mercader, el asesino de Trotski. Mis preferencias de lecturas, aunque advierto en sus citas del último libro algunas afinidades selectivas (también distancias notables, he de advertir), han caminado generalmente por otros derroteros.

Tras una primera lectura, debo reconocer que el libro de Gregorio Luri es muy estimulante intelectualmente, aunque el lector se mueva distante o, incluso, en las antípodas de su pensamiento conservador, hilo conductor que impregna sin ambages buena parte del libro, pero que destaca sobremanera en el capítulo dedicado a refutar las tesis de Hayek formuladas en su Post-scriptum titulado “¿Por qué no soy conservador?”, incorporado en su fundamental obra Los Fundamentos de la Libertad (Unión Editorial, 5ª edición, Madrid, 1991, pp. 470 y ss.). Allí Luri, sin ningún circunloquio, expone sus tesis como defensor a ultranza de lo conservador. Y se enzarza con Hayek por la idea que este expone de forma directa: “Lo típico del conservador (…) es el temor a la mutación, el miedo a lo nuevo simplemente por ser nuevo”. En este pasaje el autor austriaco pretendía destacar las diferencias entre liberalismo y conservadurismo, tesis sobre las que se revuelve inteligentemente Luri, diferenciando el paleoconservadurismo de la tradición conservadora. Así se explica el autor: “Los conservadores sabemos que quien viva sólo pendiente de lo nuevo o de lo viejo, vive en la fuga del presente. He intentado defender que el propósito conservador es darle consistencia y densidad al presente para que el sentido de lo real no acabe fagocitado por el sentido de lo posible” (pp. 280-281).

Son constantes las citas a Balmes, Vázquez de Mella y, en particular, a Donoso Cortés, cuya última etapa no fue precisamente digna de ser calificada como “conservadora”, sino fuente de inspiración de la dictadura y oráculo de algunas de las tesis de Carl Schmitt, autor también citado con tino en varias ocasiones. Sorprende igualmente la ausencia en el libro de la importante obra de Luís Díez del Corral titulada El liberalismo doctrinario (CEC 1984), pues esa obra a mi juicio es fundamental para comprender la construcción del conservadurismo en España, esencialmente durante el período isabelino y el sistema político de la Restauración (a los que tanto recurre, sobre todo a este último). El Estado en España, conviene reconocerlo, se ha edificado hasta 1978 en buena medida con materiales doctrinarios y en otros periodos mediante la vigencia de regímenes autoritarios. Y eso también marca tradición político-institucional, aunque no siempre de la buena. Conviene recordarlo. La hipertrofia actual de la separación de poderes en España y del fuerte clientelismo existente, encuentra mucha explicación (no toda, bien es cierto) en esos largos períodos de constitucionalismo chato y prácticas políticas endogámicas, atrevás de las cuales se jibarizaba el Estado y su Administración Pública. Lo expresó muy bien Manuel Zafra: “Fue inevitable que los tres poderes se fundieran en un compacto bloque oligárquico que patrimonializó el Estado, esto es la Administración Pública”. La obra de Joaquín Varela Ortega es en este punto central, sobre todo para analizar el sistema político de la Restauración. Todo ello lo traté, con un enfoque mucho más modesto, en el epílogo (“España, ¿un país sin frenos?”) al libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). Agua pasada, que sigue -paradójicamente- estancada.

El autor es inmisericorde con Joaquín Costa. También con la generación del 98. No son casualidades sus aplausos y censuras, bien repartidos en función de la trayectoria ideológica de las diferentes fuentes. Aunque hay excepciones y no pocas. Gregorio Luri salva de la quema a algunos políticos y ensayistas de tradición progresista o republicana, entre ellos (por solo citar algunos) a Sagasta o a Azaña. No regatea citas de Orwell. Y no son los únicos. Liberales como Tocqueville salen bien del empeño (aunque obvia a Constant y sobre todo a Isaiah Berlin). Pero a quienes ensalza de verdad es, entre otros, a los autores procedentes de la Escuela de Salamanca, así como a Jerónimo Feijoo, a Menéndez Pelayo y, especialmente, a Cánovas del Castillo. Es parco con Chateuabriand. Ignora a Guizot y Royer-Collard, tal vez porque sus fuentes principales son patrias. Es una hipótesis.

Gregorio Luri muestra un amplio bagaje de lecturas, que son las que le han dado munición para escribir este libro. Un estudio valiente que sale del armario cuando el conservadurismo en España está en horas bajas políticas y con cierta desorientación. El primer párrafo del libro comienza con la perplejidad que mostró su editor cuando le presentó el proyecto de esta obra, pues le espetó lo siguiente: “¿Defender el conservadurismo … en España?”. Y eso ni más ni menos es lo que hace la obra, con notable eco y buen pulso narrativo, por cierto. Aunque hay capítulos que se leen mejor que otros. En verdad, el libro de Luri, como él mismo reconoce en la última página de la obra, es “un libro de resonancias”, más bien diría que se trata de una innumerable selección de citas ordenadamente expuestas a las que acompañan unas cuantas anécdotas extraídas de la vida real o contada, algunas de ellas desternillantes (como la de Amadeo de Saboya y otras muy ilustrativas), que arman un edificio conceptual que pretende no mostrar fisura alguna. Otra cosa es que lo consiga finalmente. Será leído, desgraciadamente, con el cristal ideológico. Aunque solo toque de refilón la situación española actual. Pero el subtítulo no engaña.

Su armazón conceptual se construye a través de la noción de politeia. El recurso a Platón es constante, hasta el punto de criticar duramente la incomprensión que mostró Karl Popper de las enseñanzas de Platón. Su enfoque, sin embargo, se aleja radicalmente de lo totalitario y de las expresiones autoritarias, abrazando radicalmente la democracia (y este es un punto que debe destacarse), incluso un conservadurismo de base social: “El reaccionario vive asomado al pasado como el revolucionario (…) al futuro)”. Apuesta por la evolución y llega a este argumento de la mano de Balmes: “Queréis evitar revoluciones? Haced evoluciones”. Como en algunos otros de sus escritos, hace una llamada a la prudencia política. Destaca la idea de que en política “con frecuencia la brocha gorda posee más poder movilizador que el pincel fino”. Y parafraseando a Maura subraya: “La memoria es evidentemente una de las prófugas de la política”.

Busca en Donoso hasta encontrar las sentencias más convenientes: “Los pueblos sin tradiciones se hacen salvajes”. Y de ahí extrae una de sus tesis fuertes: “De lo que se trata, para el conservador, es de mantener vivos los ejemplos de excelencia para construir con ellos un vínculo intergeneracional que facilite el relato más noble de los nuestro”. Una reflexión que me recuerda al interesante debate entre Hamilton y Jefferson sobre la vida y reforma de las Constituciones: esto es, la hipoteca que para las generaciones venideras representaban, a juicio de Thomas Jefferson, los textos constitucionales aprobados por sus mayores (y la necesidad de cambiarlos permanentemente, lo que dio lugar al adanismo constitucional) frente al “mito fundacional” y la pretensión de “mejorar y perpetuar, no malograr el legado”, en palabras de Hamilton. Idea que también recuerda al debate entre Burke y Thomas Paine, en el que el Edmund Burke sentenciaba lo siguiente: “Respecto del futuro debemos comportarnos como tutores. Debemos intentar no tanto incrementar su patrimonio como evitar ponerlo en riesgo” (Revolución y descontento. Selección de escritos políticos, CEPC). Y como expone más adelante Luri: “El conservador sabe que sin la música común (el consenso básico de la copertenencia), la confianza mutua de resquebraja”. En esas dos ideas-fuerza, “politeia” y “copertenencia”, arman buena parte de las tesis del libro.

Pero me interesa destacar algunas otras aportaciones de notable interés, más neutras ideológicamente. Una de ellas arranca de nuevo de Platón: “Cuando el animal político se degrada en animal emotivo, la salud colectiva está en riesgo”. No olvida el autor que la política es emocional, pero detesta llegar al extremo de los “razonadores enajenados”. Ya lo decía Bécquer, algo enteramente olvidado hoy en día en las redes sociales: “Cuando siento, no escribo”. Luri tiene claro en qué consiste el arte de la política: “transformar la energía de las causas eficientes en impulso hacia las causas finales”.

Particularmente sugerente es, a mi juicio, el tratamiento de lo que –siguiendo una vez más a Platón denomina- como teatrocracia: “régimen de los espectadores del teatro (político) convertidos en espectadores de su ciudad y de sí mismos”, así como la reflexión sobre “una mujer hermosa con un velo largo”, más concretamente sobre “la transparencia”. Su crítica al lenguaje políticamente correcto lo extiende a una determinada inteligencia, sin duda equivocada, de lo que debe ser la transparencia (“la última virtud que ha enterrado a todas las demás”, como expresaba Bredin). Y como subraya el autor: “La transparencia se presenta hoy como una virtud de la que es necesario mostrarse partidario si se quiere ser alguien políticamente”. Pero, como bien señala, “es imposible vivir políticamente iluminado las 24 horas del día por exigencia de verdad. El animal político no podría resistirlo”.

También han despertado mi interés las reflexiones que el autor hace de la meritocracia, que comparto en buena medida: “La meritocracia es una causa que nunca está conquistada, pero que nunca debemos de dejar intentar conquistar”. Su pasado profesional marca huella en este caso. La crítica a la obsesión antielitista del populismo debe ser también compartida. El gobierno de los mejores tiene mucho de eslogan político, generalmente incumplido. Pero la reivindicación de la asociación entre virtudes y talento, algo que ya predicaba Adam Smith de los grandes estadistas, es hoy en día más necesaria que nunca. Su reflexión final no puede sino aplaudirse: “El ostracismo de los excelentes sólo conforta a los mediocres rencorosos”.

El último capítulo gira sobre el desdén hacia lo español, con cita de Vázquez de Mella: “España es una nación que apenas pasa un día sin que se insulte a sí misma”. En esas páginas se condensa tal vez las posturas menos amables (tal vez algo “militantes” o provocadoras) del autor frente a quienes no han defendido causas conservadoras, con alguna excepción. Quizás es un razonamiento demasiado esquemático para los daños colaterales que genera (duro ateque a la Institución Libre de Enseñanza, a los regeneracionistas del 98 o, más recientemente, a las tesis de Álvarez Junco).

En fin, al margen de lo anterior, es muy loable su intento de recuperar los consensos transversales. Luri ensalza la figura de Dato, como un conservador reformador social (que lo fue), pero también la de Canalejas “que almorzaba cada jueves con los conservadores Silvela y Dato”. También destaca el principio del que tanto se enorgullecían Sagasta y Cánovas: “La primera obligación de los partidos con conciencia de Estado es no interrumpir las relaciones fluidas entre ambos”. Canalejas y Dato murieron asesinados por el terrorismo anarquista. Cánovas (también asesinado) y Sagasta, construyeron un sistema de turno político que dio estabilidad constitucional al país durante varias décadas, pero a cambio de falsear el sistema democrático cuyas raíces eran muy pobres. Y lo condujo finalmente al abismo. Canalejas, como recuerda el autor, afirmaba: “Exagerando las dificultades se acrecientan los obstáculos y se debilitan los remedios”. Un liberal que sale bien parado. En todo caso, estaría bien que esa política conservadora eficiente tuviera algún eco en la política española presente, ayuna de soluciones y sectarizada al máximo.

El libro de Gregorio Luri es un texto necesario para todos aquellos interesados en la vida política e, incluso, institucional. No les dejará indiferentes. Es provocador, intelectualmente hablando. Y bien documentado. Aunque, como vengo diciendo, no se compartan algunas de sus tesis ni las pretendidamente solventes compañías intelectuales de las que se prevale en su largo viaje, el libro merece atención y una lectura, también sin duda crítica en algunos de sus pasajes.

EL JUEGO DEL (CIBER)PODER: DATOS PERSONALES EN LA ERA DE LA REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA

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Esta entrada, pese al enunciado que la abre, tiene una intención modesta. De hecho pretende ser principalmente una breve reseña de dos sugerentes libros, cuya lectura vino alimentada por la preparación de una breve ponencia sobre el tema ¿De quién son los datos?, enmarcada en un Curso de Verano de la Universidad de Málaga sobre “Protección de Datos y Transparencia: conflictos y equilibrio” (cuyo director fue el profesor Martin Razquin). Algunas de las ideas que aquí se vierten fueron expresadas públicamente en esa presentación.

Se trata de dos libros con una temática común, pero de muy distinto trazado. Ambos muy difundidos en distintos medios de comunicación, mediante entrevistas a los autores e incluso con algunas reseñas. Por tanto, presumo que se trata de obras muy conocidas. Pero nunca está de más animar a su lectura. Si no los ha leído aún, al lector mínimamente interesado por estos temas no le defraudarán.

 

Alessandro Baricco: The Game, Anagrama, 2019

“Hay algo espléndidamente exacto en nuestra sospecha de que aquí no está cambiando algo, sino todo” (p. 35)

Ciertamente, el título de esta obra está bien seleccionado. No empezó todo (aunque también) como un juego, pero derivó en él. Y prácticamente todos los humanos nos hemos dotado de esas prótesis que acompañan nuestros pasos allá donde vayamos. Siempre cabizbajos. Sin su presencia, algo existencial nos falta. Baricco ha escrito un libro –según nos cuenta- para explicarse a sí mismo qué había pasado o qué estaba pasando, con esa “humanidad aumentada” que las máquinas y la virtualidad estaban gestando desde hacía algunas décadas, aunque el proceso de aceleración tecnológica tiene efectos multiplicadores. Todo va muy rápido. Demasiado. Y, tal vez, es bueno pararse a pensar. O explicar cómo se llegó hasta aquí, quién quedó en el camino y por qué algunos se hicieron finalmente con el pastel.

El libro de Alessandro Baricco es imprescindible para entender ordenadamente ese proceso. Hay que conocer los orígenes de esa revolución tecnológica, aparentemente silente, pero que está removiendo los cimientos de nuestra forme de ser y de estar en este mundo, así como muchas otras cosas más. Más aún de los millennials. El algoritmo se está haciendo dueño y señor de nuestras vidas, además con nuestro consentimiento e, incluso, con nuestro aplauso. Cada día que pasa se pierde algo de humanidad y “se gana” comodidad o respuestas rápidas, homogéneas y virtuales. La superficialidad consentida domina todo. También el narcisismo y la propia egolatría. Y la pregunta es clara: ¿A dónde vamos? O, mejor dicho: ¿A dónde nos conducen las máquinas?, ¿Son estas o son las personas detrás de ellas quienes nos guían?

La revolución digital ya ha abierto las puertas de par en par a la revolución tecnológica. La tesis fuerte del autor es que se está produciendo un auténtica revolución mental. Pero lo sugerente de su planteamiento es que primero fue la revolución mental y luego vino la tecnológica. Hay alguien o algunos que empujaron todo esto. Y en los orígenes (podrían ser más remotos) está la clave. Sin apenas darnos cuenta algo cambió profundamente en nuestro entorno, la persona en su contexto tradicional se convirtió en “Hombre-teclas-pantalla”. Hubo mucho de contestación o de rebelión en el planteamiento inicial o arranque del tema (algo bien estudiado, entre otros muchos, por Frederick Foer, Un mundo sin ideas, 2017), pero el camino, extraordinariamente trazado por Baricco, con mapas incluidos, fue largo y los accidentes muchos. Desde el videojuego a los planteamientos del mítico Steward Brand, como uno de los auténticos ideólogos de la rebelión inicial, pasando por la creación de la Web o el desarrollo y caída de las “punto.com”, así como la aparición en escena de innumerables aplicaciones que fueron encontrando hueco en los comportamientos de unos humanos que se veían a sí mismos como aumentados. El tránsito estuvo plagado de accidentes, pero también de éxitos. Y estos vinieron para quedarse, al menos de momento. Porque todo va muy rápido. Demasiado.

El punto de inflexión según el autor se produce en 2007, cuando Steve Jobs presenta el iPhone. Lo complejo se hacía sencillo. La superficie mostraba lo que interesaba. Esencia y apariencia coincidían. Y todos a jugar, quien no lo hacía sería tachado de hereje, borrado de la faz de la tierra. Desde 2008 en adelante, a pesar de la crisis, las apps se multiplicaron. Ya nadie podía vivir ajeno a lo que se movía por las redes sociales. La colmena de individuos pegados a la red se hizo enjambre. Si alguien renegaba de la modernidad tecnológica era tachado de raro. Analógicos subsisten, pero están condenados irremediablemente a morir. Por mucha resistencia que adopten. Todo pasa y pasará por el molino de las redes y de las aplicaciones. Sin su prótesis usted va cojo, amén de desorientado. Su cuerpo no vale nada. Solo su IP y sus datos.

El mercado tecnológico se ha ido encogiendo. El oligopolio toma cariz de monopolio. Y han crecido a costa nuestra: caímos en la trampa de creer que la digitalización era gratis. El precio pagado y el que pagaremos es altísimo: se ha hecho a costa de nuestros datos. Al fin y a la postre de nuestra intimidad, de nuestra dignidad y de nuestros derechos fundamentales. Pero eso es un intangible, que a nadie importa. Se trata de violaciones silentes y de efectos retardados. Solo te darás cuenta cuando ya nada tenga remedio. De paso nos hemos cargado la propiedad intelectual, pues –como dice el autor- “quien gana no es quien crea, sino quien distribuye”. Y, en fin, también nos han narcotizado: “el Game mantiene domesticados sobre todo a los más débiles, atontándolos lo justo para impedirles que constaten su condición esencialmente servil”.

En fin, el libro de Alessandro Baricco es una delicia, de lectura imprescindible para entender el problema expuesto. Una mirada de un analógico que descubre las inmensidades de lo tecnológico, partiendo de un escepticismo crítico. Su opinión es, en determinados momentos, optimista. Aunque nunca ingenua. Las disfunciones del Juego son puestas crudamente de relieve. El juego es difícil: quien desconecta muere. No para ninguna de las 24 horas del día. El poder se concentra cada vez más. Y convive, mal convive, con instituciones tradicionales. Es muy significativa la divertida descripción que hace el autor de la comparecencia de Mark Zuckerberg ante el Senado de Estados Unidos: dos mundos que hablan diferentes lenguajes y viven realidades paralelas. Las soluciones que propone Baricco no están exentas de cierto realismo: “nadie que haya nacido antes de Google va a resolver estos problemas”. Habrá que entrecruzar lecciones del pasado con instrumentos del presente. El Juego nos conduce a una vida antinatural, lo que obligará a reivindicar la necesidad de salvar una identidad de la especie: en las próximas décadas, “no habrá bien más valioso que todo lo que haga sentirse seres humanos a las personas”. Un brote de esperanza. Al que inevitablemente nos deberemos agarrar.

 

José María Lassalle, Ciberleviatán. El colapso de la democracia liberal frente a la revolución digital, Arpa, 2019.

“Los algoritmos han transformado a la humanidad en una especie de proletariado cognitivo al que se aliena de múltiples maneras que buscan todas ellas su bienestar” (p. 97)

Con un enfoque radicalmente distinto, y madera de autor o ensayista menos pulida (también por la menor edad) que la de Baricco, José María Lassalle ha escrito un buen ensayo, del que se puede compartir muchas cosas y matizar otras. Como reconoce el prologuista (Enrique Krauze), el autor “ha escrito un libro profético”, sobre unos mimbres ya detectados por otros ensayistas y filósofos: la revolución tecnológica puede suponer la muerte de la democracia liberal tal como la hemos conocido hasta ahora y, asimismo, la emergencia de un totalitarismo tecnológico o digital que dejaría al modelo dibujado por Orwell en un puro juego de niños. De hecho, los “proles” de 1984 serán los más vigilados y controlados por el Panóptico digital del poder totalitario, pues han regalado todos sus datos sin consciencia ni prevención de ningún tipo. Los poderosos, cada vez menos, ya se servirán de sofisticadas técnicas de borrado u olvido digital o, en su caso, de amortizar sus efectos. El dinero, sea este la forma que adopte, siempre ha marcado fronteras.

Me unen al autor afinidades selectivas en la bibliografía que ha servido de base al presente ensayo. Algunas de ellas comentadas en este Blog, otras no. Siempre me han parecido certeros los temores de Buyng-Chul Han y de Enric Sadin, ambos filósofos, sobre las implicaciones que para la libertad y los derechos fundamentales tendría esta revolución tecnológica. Más preocupantes son las tesis de Luc Ferry sobre la revolución transhumanista. Pero en este tema, como es harto sabido, todo se mueve entre “optimistas” y “pesimistas”. Y no es fácil salir de ese círculo diabólico. En materia de efectos sobre el empleo que la revolución tecnológica comportará (algo también analizado por Lassalle) esa dicotomía es una evidencia.

Pero la aportación fundamental del autor al problema citado es que su enfoque lo sitúa en el Estado, en la propia democracia liberal y más tangencialmente en la afectación a los derechos y libertades de la persona. El modelo de Estado Liberal, construido a partir de los cimientos de la Ilustración, se puede venir abajo. Los riesgos son evidentes. Y de ellos nos advierte con particular lucidez José María Lassalle.

La aparición en escena de ese temible Ciberleviatán se ancla en los datos: “El poder real es tecnológico y se basa en la soberanía de los datos”. El capitalismo cognitivo se apodera de ellos. Los humanos ya sufrimos “el síndrome de infoxicación”, que afecta a nuestras propias capacidades cognitivas, también como sujeto político. Nuestra capacidad de decidir se neutraliza. Y también la subjetividad que migra del cuerpo a los dispositivos inteligentes. Ya no dialogamos con personas, lo hacemos con máquinas, que siempre median y registran lo mediado. De ahí que lo corpóreo desaparezca difuminado por lo virtual. Hay una obra trascendental de la historiadora Linn Hunt, La invención de los derechos humanos (Tusquets, 2009), donde relata magistralmente que en el origen de los derechos humanos, que cuajarían gradualmente tras la Ilustración y las revoluciones liberales, se encontraban dos fenómenos: la autonomía personal (o la individualización del cuerpo) y la empatía. Ambos fueron arraigando, con precedentes en momentos anteriores, a partir del siglo XVIII. Pues bien la revolución tecnológica arrumba radicalmente ambos presupuestos. Y, por tanto, los riesgos a los derechos no son virtuales sino efectivos. No es broma.

La pérdida de lo corpóreo es tratada por Lassalle en un capítulo de su obra. Y ello puede conducir a que los ciudadanos se transformen en un zoon elektonikón. Pero uno de los capítulos más sugerentes del libro es que se dedica a la “libertad asistida”. El colapso del relato liberal está ciertamente alimentado por la revolución tecnológica. El mundo digital, representación de un espacio aparentemente abierto, nos conduce derechamente hacia una sociedad cerrada, con rasgos totalitarios que pueden ir creciendo imperceptiblemente con el paso del tiempo. Lo grave es que la ciudadanía, el demos (o los “proles” tecnológicos) lo admiten de forma acrítica: “Nos estamos acostumbrando a ello y, por eso, vamos tolerando incrementalmente que nuestra libertad viva bajo control y asistida”. Se está robotizando paso a paso nuestra existencia.

El imperio del algoritmo se impone: “se ha convertido en la práctica en el sustituto de la Ley”. Se trata de un “tecnopoder” en el que se asienta la revolución digital: “sin control democrático ni interferencias legales”. Algo se ha intentado seriamente en Europa, tras la aprobación del Reglamento (UE) 2016/679, y su “plena” aplicación (la obra no trata, tal vez por su naturaleza prosaica, de esta cuestión). Pero Europa, aunque pretenda regular también la trasferencia internacional de datos, como así ha sido, no deja de ser una parte del globo. La protección de datos es un fenómeno global y las soluciones estatales o “regionales” puede ayudar, pero no será fácil poner puertas al mar. Aunque Lassalle abogue por esa solución.

La revolución tecnológica ha dado paso al ciberpopulismo, hoy en día tan en boga. Al eterno cuestionamiento de la verdad, siempre manipulada. Muy crítico se muestra el autor, y puede no faltarle razones, con la renta básica universal, una suerte medicina paliativa para que el tecnopoder siga mandando.

¿Cómo hacer frente, en consecuencia, a esa distopía digital?, ¿cómo combatir esas expresiones ya incubadas de totalitarismo tecnológico en China (“una dictadura digital perfecta”) y Rusia, que se prodigan por otros países y que contaminan procesos electorales o convocatorias de referéndums? Desde Silicon Valley se está promoviendo, según el autor, una suerte de totalitarismo soft. Y frente a todo ello, ¿qué hacer? Lassalle propone una “sublevación liberal”, que en cierta medida concluye de la misma manera que Alessandro Baricco: “Necesitamos un humanismo del siglo XXI que fortalezca el sentido ético de lo humano y que actúe como pilar educativo sobre el que se formen las capacidades cognitivas de los hombres”. Nada que objetar, sino todo lo contrario: en la educación está uno de los pilares que hará posible de forma efectiva una fusión razonable entre hombre y máquina, sin que ésta destruya a aquel. El problema es que fiarlo todo a instrumentos hoy en día insuficientes, como el Estado o la Ley (aunque sea imprescindible “regular”), no puede ser la respuesta definitiva. Sin embargo, el autor pone todo el acento en ello, así como en el siempre complejo y resbaladizo tema de la construcción de “una teoría de la propiedad de los datos”. Sin duda, están en juego muchas cosas, como por ejemplo la trazabilidad de la gestión de los datos en una sociedad de Big Data, o cómo afrontar el problema en la fase del Internet de las cosas. Sinceramente, carezco de repuestas frente a un fenómeno de tanta complejidad.

Los datos son de la persona. Pero resultan un intangible, al menos hasta que se hacen operativos y se entrecruzan. Siempre dejan huella, no son el petróleo de la economía pues este es finito mientras que los datos son infinitos. El problema real es cómo todo esto terminará afectando a la dignidad de las personas y a su patrimonio de derechos y libertades fundamentales, pues los datos, mal usados o manejados, tienen una capacidad alta capacidad destructiva al irradiar todos y cada uno de los derechos fundamentales de la persona y transformarlos en papel mojado. Como subrayó Dominique Rousseau (citado por S. Rodotá, El derecho a tener derechos, Trotta, 2014), con los derechos fundamentales pasa como sucedió con el robo de la Gioconda en 2011 en el Museo del Louvre. No hay una percepción clara de su importancia. Sin embargo, cuando los visitantes contemplaron el espacio vacío se dieron cuenta realmente de su ausencia: fue, en efecto, “la ausencia, la pérdida, lo que ahora les inquietaba”. Lo mismo pasa con los derechos, más aún si la afectación a estos es virtual y diferida: (¿por qué no me conceden un crédito hipotecario, un puesto de trabajo o una subvención o ayuda?: pregúnteselo al algoritmo. Los cimientos del Estado Liberal se están viendo seriamente afectados. Y solo es el principio. ¿Estamos realmente a tiempo aún de evitar que se derrumben? Mejor no imaginar las consecuencias, si ello se produjera. Frente a estas y otras cuestiones abiertas nos advierte Lassalle. Y ese es el mayor valor de su obra.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (II): DESAFÍOS Y DECÁLOGO DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN (*)

 

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Desafíos del empleo público local

El empleo público local se encuentra, tal como se ha visto en la entrada anterior, en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente –aunque no solo- en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados.
  • Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en ese período.
  • Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenado de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa “mirada de luces largas” contrasta con una perspectiva inmediata (“de luces cortas”), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son –para desgracia de todos- los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

Decálogo de líneas de actuación

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio. Al menos para caminar en la buena dirección. Veamos:

1.- Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada es un suicidio.

2.- Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo, caminar hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses), acabando así con la interinidad estructural.

3.- Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios.

4.- Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.

5.- Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.

6.- Ofrecer a los empleados públicos locales carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.

7.- Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.

8.- Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.

9.- Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, y crear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.

10.- Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva. En cualquier caso, será la política local quien active o desactive “la puesta a punto” de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en este mandato 2019-2023, que acaba de iniciarse. También en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(*)  Esta entrada y la anterior que también se publicó en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

LA “MÁQUINA” MUNICIPAL

 

 

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“Hay un punto sobre el cual todos los nuevos alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas”

(Luciano Vandelli, Alcaldes y mitos, CEPC/FDGL, 2006, p. 49)

Quienes llegan al gobierno municipal, sobre todo si no tienen experiencia previa en el ámbito del sector público, se sorprenderán de inmediato ante la telaraña de complejidades que rodea hacer política local. Pero su impacto es mayor cuando observan cuál es el estado de “la máquina administrativa”. Tenía razón Luciano Vandelli, a la sazón –en calificativo del profesor Ramió- un auténtico anfibio (catedrático de la Universidad de Bolonia y teniente de alcalde de la ciudad), cuando en distintos pasajes de su recomendable libro se hacía eco del brutal choque que sufren los políticos locales al llegar al poder, pues se encuentran por lo común “máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas”, con las cuales resulta una heroicidad hacer buena política.

Y no es que la administración local sea de peor condición, pues hay estructuras organizativas municipales excelentes, buenas o razonables, pero también las hay (y de estas abundan) devastadas. El estado de “la máquina administrativa” (entendiendo por tal la Administración municipal y sus entidades del sector público, así como el estado de las finanzas públicas, las estructuras, procesos y personal) es un mero síntoma de si quienes han estado antes (me refiero a los gobernantes anteriores) han dedicado recursos y esfuerzos a su “puesta a punto” o, por razones de desinterés, mera comodidad o contingencia, han dejado que la máquina envejezca hasta hacerse absolutamente obsoleta e impracticable. Hay muchos ayuntamientos que no funcionan simple y llanamente porque nadie se ha tomado mínimamente en serio que deben funcionar, lo que exige, en no pocas ocasiones, decisiones difíciles y elecciones complejas, pero que por el bien de la institución y de su futuro se han de adoptar. En muchísimos casos, no hay el coraje ni la valentía necesarias para adoptar tales decisiones. Es muy fácil plegarse a las presiones sindicales, corporativas o, incluso, dejar que las cosas se pudran. Como decía también Vandelli, para los Alcaldes “decir ‘no’ se convierte en una necesidad, y un gran mérito”. Un “no” que debe ser positivo, argumentado, como recordaba asimismo el profesor Ury.

En cualquier caso, no les describo nada nuevo si les digo que quien pretenda construir gobiernos municipales eficientes con vocación de futuro y, asimismo, desee liderar una ciudad o un pueblo durante varios mandatos, no tendrá otra opción que ponerse el buzo y pasar de la sala de máquinas a los rincones más recónditos de la organización con la finalidad de reparar las infinitas fugas de agua que existen en tan averiada maquinaria. El abandono, como bien saben los propietarios de cualquier inmueble, se paga caro. Y cuesta tiempo y dinero arreglarlo.

Y para llevar a cabo tal operación restauradora (o si prefieren, rehabilitadora) no queda otra que disponer de un buen diagnóstico. Testar el estado actual de la máquina, identificar sus cortocircuitos, desatar nudos, buscar donde están las piezas averiadas y desatascar los conductos obstruidos y los cuellos de botella, representa el primer y necesario paso. Una vez hecho ese diagnóstico, si tiene una mínima calidad, cabrá extraer de allí una batería de recomendaciones dirigidas a mejorar el (normalmente)  deficiente o incluso paupérrimo estado de la máquina. También es muy importante programar en el tiempo la aplicación de tales medidas. Pero hay que ser realista, y aquí mordemos en hueso, los proyectos de cambio organizativo son de largo recorrido y requieren una voluntad política siempre firme. No admiten desvanecimientos ni abandonos temporales. Requieren tener una buena hoja de ruta y un liderazgo político, así como una consistente dirección ejecutiva, que conduzca el barco a buen puerto. Sus réditos políticos no se advierten de inmediato, son siempre diferidos. Y eso desanima a la legión de políticos cortoplacistas que invade la nómina de nuestros ayuntamientos. Quien no tenga visión de futuro, rara vez invertirá en organización. Y quien no invierta en organización, conforme pase el tiempo, percibirá con claridad que sus impulsos políticos pierden fuerza, no llegan a plasmarse y, en ocasiones, encallan envueltos en una red burocrática infernal que se retroalimenta a sí misma. Tal vez entonces se pregunte: ¿Qué ocurre en este Ayuntamiento que sacar adelante las políticas es una tarea hercúlea o, a veces, imposible? La respuesta será muy fácil: si usted no ha puesto a punto la máquina administrativa difícilmente podrá engrasar sus políticas, pues estas quedarán enredadas en su diabólica estructura y procesos. Tiempo tuvo y no lo hizo.

En fin, se habla mucho de innovación, administración digital, transparencia, integridad, participación, rendición de cuentas o revolución tecnológica, al fin y a la postre de Buena Gobernanza; pero quien pretenda liderar políticamente un Ayuntamiento sin abordar frontalmente la organización sepa de antemano que, tal vez podrá sortear el temporal algunos años o quizás algún mandato, pero más temprano que tarde terminará atrapado en las redes de la ineficiencia.

Ciertamente, no cabe pecar de ingenuos. Darle la vuelta al calcetín de una organización municipal desvencijada es tarea que ocupa probablemente dos mandatos, al menos para que se visualicen los resultados totales (algunos de ellos, no obstante, se pueden materializar a corto plazo). Este largo período que supera el infranqueable muro mental del mandato suele actuar como efecto de desaliento de una política local que siempre pide realidades inmediatas. Pero si nunca se ponen las bases reales para hacer una buena política, uno de cuyos elementos sustantivos es disponer de una buena organización, siempre se seguirá trampeando, como se ha hecho hasta ahora. Y nos seguiremos contentando con unos servicios públicos de calidad mala, regular, normal o buena, cuando podrían ser sencillamente mucho mejores. Por muy alejado que parezca, una buena organización municipal mejora la calidad de la institución y los servicios a la ciudadanía. Quien no lo vea, está ciego. Hay que poner los medios para hacer eso posible. Como decía Weber, la política nunca conseguirá lo posible si no intenta lo imposible una y otra vez. Mejorar nuestras organizaciones es, en verdad, una tarea enorme y no exenta de gran complejidad, pero a poco que se haga (dado su deficiente estado actual) sus efectos serán multiplicadores. Que lo prueben los nuevos Alcaldes y Alcaldesas. Seguro que no se arrepienten. Tal vez así, sin darse apenas cuenta, transformarán gradualmente sus organizaciones municipales y harán de ese modo un gran servicio al futuro de la ciudad, así como especialmente a la ciudadanía. No será una contribución menor. Aunque muchos responsables políticos seguirán sin ver tales ventajas o con cierto cinismos dirán: “largo me lo fías”. Si así fuera, su ciudad se lo pierde. Y ellos también.

CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS

 

POLITICS AND MANAGEMENT

 

Selección de directivos: “Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces”

(Pascual Montañés Duato, Inteligencia política. El poder creador en las organizaciones. Financial Times/Prentice Hall, 2003, p. 98)

 

Ya se han constituido los Ayuntamientos. Alcaldes y alcaldesas han tomado posesión. No obstante, la hora de la política seguirá aún con el reparto de responsabilidades entre los distintos concejales y concejalas; esto es, con la formación de equipos gubernamentales. Tarea aparentemente sencilla cuando se gobierna en solitario, mucho más compleja cuando se hace en coalición. Determinar las áreas políticas de la estructura municipal es una cuestión clave, pero también lo es situar a determinadas personas liderando esas áreas, algo que, por lo que se refiere a responsabilidades políticas, viene siempre hipotecado por la configuración previa de las listas electorales, que rara vez se hacen pensando en qué perfiles son los más competentes para desarrollar determinadas áreas políticas de actuación municipal (por ejemplo, quién se hará cargo de qué). Además, cuartear mucho la estructura política, con la finalidad de contentar en el reparto a todos los socios de un hipotético gobierno de coalición (como tanto ahora abundan), puede tener costes de transacción elevadísimos en un futuro inmediato o mediato. Puede hacer la acción política intransitable. También tendrá costes muy altos configurar una estructura política y directiva al margen de la estructura administrativa, sin una correspondencia razonable entre ambos ámbitos. Poner en marcha decisiones políticas en estructuras cuarteadas y no alineadas es una dificultad adicional a las habituales complejidades que comporta ejecutar cualquier decisión (más si esta es crítica o relevante a escala de ciudad).

Pero, siendo importante lo anterior, mucho más lo es comprender que sin un correcto alineamiento entre Política y Gestión, la actividad política municipal tendrá serias dificultades para ser efectiva. Y este punto, como vengo insistiendo en varias entradas anteriores, para que la política luzca o brille es central que ese alineamiento esté bien articulado, pues en caso contrario el programa de gobierno no se podrá desplegar en toda su intensidad y las ansias de transformación o cambio que impulsan muchas decisiones políticas quedarán bloqueadas o costará mucho sacarlas adelante. El fracaso político será una sombra que planeará sobre todo el mandato.

Ciertamente, en las estructuras ejecutivas de nuestro sistema institucional partimos de un enfoque absolutamente periclitado. En efecto, las relaciones entre gobierno y administración siguen guiadas por el planteamiento dicotómico. Dicho de otro modo, unos (los políticos y también los directivos de designación política) se dedican a “hacer política” y otros (los funcionarios o empleados públicos) a ejecutarla. Este enfoque es propio de épocas pretéritas, sin embargo marca con fuego una relación patológica entre dos espacios o colectivos (políticos y funcionarios) que no pueden vivir aisladamente el uno sin el otro. Y si así fuera, el fracaso de la política o el sin sentido de la administración serían el frustrante resultado de tal patología (algo muy extendido en la esfera de los actuales gobiernos locales): organizaciones que no cumplen ni cumplirán sus importantes misiones que tienen atribuidas, entre ellas principalmente servir de modo eficaz y eficiente las necesidades de la ciudadanía.

Políticos y funcionarios, ciertamente, tienen dos notas singulares que los individualizan como colectivo. La primera es el diferente marco cognitivo derivado de su distante sistema de elección/selección, bien descrito por Manuel Zafra en una entrada editada en este mismo Blog (“Política Municipal”): en el ámbito del gobierno local personas inexpertas dirigen a personas expertas, con toda la complejidad que ello comporta. Por tanto, deslindar bien los roles de la política y del personal técnico-directivo o profesional se torna imprescindible. La política no puede entrometerse en el plano técnico ni la función pública puede hipotecar a la política. Pero la cuestión es mucho más compleja. Evidentemente, hay que cumplir el marco normativo vigente. Es también muy importante que se produzca una buena retroalimentación entre política y función pública, pues muchas veces (al menos algunas) los proyectos políticos surgen de la propia estructura profesional, siempre que esta sea cualificada. Y en el empleo público local hay talento. También capacidad de innovar. Simplemente hay que identificarlo. Y si no existe buscarlo. Citando una vez más un título de uno de los libros del profesor Zafra, en el ámbito del gobierno local es muy relevante el respaldo político a las buenas ideas. Y estas hay que estimularlas en la organización. Hacerla partícipe de ellas. No nacen solas.

La segunda nota que diferencia a ambos colectivos (políticos y funcionarios) es la relación con el tiempo. Los políticos padecen lo que Hamilton denominara como tiranía del mandato. Su visión estratégica se estrella (salvando honrosas excepciones) en un horizonte de cuatro años, que siempre se queda en tres (tras seis meses de arranque y seis de cierre). Los funcionarios, al menos los de “carrera”, tienen una relación estable o permanente. La percepción del tiempo es muy distinta. El tiempo corre en contra del político, que lo intenta estirar o multiplicar, mientras que el tiempo para el funcionarios está muy marcado por el proceso (o procedimiento), lo que mal entendido puede desesperar la puesta en marcha de algunas políticas. Por eso es tan importante que trabajen alineados. Si viven de espaldas, nada se conseguirá.

Fruto de ese marco cognitivo diferenciado y de esa concepción del tiempo tan radicalmente distinta, surge con frecuencia una relación entre políticos y funcionarios hartamente compleja. La desconfianza recíproca es común, entre los primeros cuando llegan (no se fían de los funcionarios que han trabajado con el equipo anterior) y por lo que afecta a los segundos (desconfían de los políticos que llegan) porque están acostumbrados al desfile cada cuatro años de cargos representativos. Sin una argamasa que una tan dispares mundos, el fracaso puede ser el resultado. Y en política el fracaso se paga en las urnas.

Es verdad que, a fuerza de ser sincero, no es fácil alinear Política y Gestión, tampoco en la administración local, sin disponer de estructuras directivas profesionales. Y aquí sí que tocamos hueso. Los municipios de gran población han trasladado la estructura de altos cargos de designación política a sus respectivas áreas directivas (al menos, la de Coordinadores Generales y Directores Generales; también al sector público municipal). Por tanto, el planteamiento dicotómico sigue presente: quienes son nombrados para tales funciones tienen el “sello político”. Son vistos como “políticos”, aunque sean directivos. La función pública no los ve como uno de los suyos (aunque muchos o algunos sean funcionarios), ni siquiera como una figura de mediación entre la Política y la Gestión, que es el papel que cumplen los top (o city) managers o los directivos públicos profesionales en el ámbito local. Mientras tanto en los municipios de régimen común, el sistema dicotómico sigue plenamente asentado y el rol de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se torna determinante en muchos de ellos: pueden facilitar la acción política o en algunos casos entorpecerla. Sí que es cierto que en algunos ayuntamientos (hasta ahora muy pocos) se ha apostado por la figura de la profesionalización de los directivos municipales a través de su regulación en el ROM. Pero lo corriente sigue siendo que las funciones directivas las ejerzan todavía hoy (de forma hartamente discutible) personal eventual o, en la mayor parte de los casos, que las desplieguen funcionarios públicos (en no pocas ocasiones a través del sistema de provisión de libre designación). El marco normativo vigente en ambos casos está pidiendo a gritos una adecuación a las necesidades objetivas de las estructuras de gobierno municipal. La apuesta por la profesionalización debería ser inaplazable. Pero nada apunta en esa línea: la fragmentación de la política y la entrada de diferentes formaciones en el reparto de prebendas tiende a bastardear más aún el débil modelo institucional hasta ahora existente.

Como también se viene recordando en otros comentarios previos, el Alcalde o Alcaldesa que quiera alinear correctamente Política y Gestión en su Ayuntamiento deberá, al menos, poner en marcha las siguientes medidas:

  1. Si los políticos locales son nuevos, resulta necesario impulsar programas de desarrollo de competencias institucionales con la finalidad de que incorporen rápidamente a su forma de hacer el tipo y naturaleza de la organización a la que dedicarán su actividad en los próximos años. La formación de los políticos y directivos locales es la mejor inversión a medio plazo que puede hacer un equipo de gobierno. Cohesiona a sus miembros y les dota de visión, así como de las competencia básicas para el correcto desarrollo de sus funciones.
  2. Una adecuada distribución de las áreas políticas que se adecue lo más posible a la estructura directiva y/o administrativa facilitará la buena política y la buena administración (evitando o paliando los elevados costes de transacción de una estructura política fragmentada y su proyección sobre estructuras directivas o funcionariales cuarteadas también).
  3. Elegir muy bien a las personas que van a liderar las áreas políticas y/o directivas. La competencia política es capital. No digamos nada de la competencia directiva. La política sin una buena ejecución es un trabajo estéril o de puro marketing (cosmética política, que pronto se diluye). Seleccionar directivos mediante procesos competitivos y abiertos es la mejor opción que puede hacer un gobierno municipal si pretende ser eficiente. Cierto es que aplazará su arranque (la puesta en marcha del proceso), pero no lo es menos que, tal modo de proceder, avalará pronto sus resultados.
  4. Hacer buena política municipal requiere ineludiblemente elaborar un Plan de Mandato, Plan de Gobierno o Ejes Estratégicos de actuación (a cuatro años) y alinearlo con la política presupuestaria. Este transcendental instrumento no lo puede elaborar solo la política, necesita ineludiblemente la contribución del personal directivo o técnico cualificado de la respectiva Administración Municipal. Hacer política en un ayuntamiento no es escribir una hoja en blanco, hay muchos proyectos en marcha, bastantes iniciativas transitadas, que habrá que valorar. Cuando hay cambio político, una buena transferencia de poder se convierte en un medio trascendental para evitar que los Ayuntamientos sean organizaciones estúpidas o sin memoria.
  5. No se puede funcionar razonablemente en una estructura de gobierno municipal sin configurar un Consejo de Dirección o Comisión Ejecutiva, donde el Alcalde o persona en quien delegue coordina e impulsa las políticas municipales con el personal directivo o técnico cualificado, que prepara su diseño, garantiza su correcta ejecución y desarrolla la necesaria evaluación. Este espacio institucional debe ser una de las piezas maestras de cualquier Gobierno municipal, independientemente del tamaño del mismo. Su estructura y composición son, asimismo, decisiones capitales.
  6. Y, en fin, es muy importante la búsqueda de espacios comunes entre políticos, directivos y personal técnico donde se compartan visiones, proyectos, lenguaje o, en fin, dificultades. Esos ámbitos compartidos pueden ser reuniones periódicas, “encierros” para tratar temas monográficos, cursos o programas de formación, o, en fin, la elaboración de proyectos de mejora diseñados e impulsados conjuntamente. Esos espacios facilitan la siempre compleja relación entre políticos, directivos y funcionarios, pero sobre todo pueden articularse como el auténtico aceite que engrase ese imprescindible alineamiento entre Política y Gestión, que de lograrse solo deparará ventajas para ambos mundos: la Política logrará sus objetivos y la Gestión será el instrumento que hará eficiente la organización. La imagen de marca del Ayuntamiento ganará muchos enteros. Y los servicios a la ciudadanía, al fin y a la postre lo más importante, también. Un cierre necesario, pues la política municipal existencialmente no es otra cosa que servir eficaz y eficientemente las necesidades de la ciudadanía.