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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE DOBLE VÍA

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“No se cambia por gusto. No se interviene porque se tiene una idea nueva, sino porque es preciso; y si se busca una idea, es porque es necesaria” (p. 55)

“Ningún cambio puede hacerse sin esfuerzos humanos, sin el compromiso de hombres capaces de asumirlos (…) El entusiasmo, desgraciadamente, no dura demasiado, y en absoluto remedia la incompetencia”(p. 61)

(Michel Crozier, No se cambia la sociedad por decreto, INAP, 1984)

No deja de ser curioso que, una vez más, haya sido la política europea la que nos despierte del amodorramiento casi secular en el que se encuentra la Administración Pública española. Hace poco más de diez meses nadie hablaba por estos pagos de transformar la Administración Pública. Algunos ingenuos bienintencionados nos permitíamos la osadía de proponerlo antes de que entrara en circulación política. El silencio o el desprecio más cínico fue la respuesta dada por un poder siempre pegado a la contingencia del momento y a la chapucilla de la instantaneidad. Es el pegamento de la política patria. De momento, no se conoce otra.

De repente, a partir del 21 de julio de 2020, todo pareció cambiar milagrosamente. El Consejo Europeo celebrado esa fecha dio luz verde a los conocidos fondos Next Generation EU, que, tras la crisis Covid19, abrían la posibilidad de regar el secano patio financiero español con 140.000 millones € como ayudas (contribuciones financieras) y préstamos durante los próximos tres años presupuestarios (en realidad, hasta 2026, que es cuando se pueden ejecutar). A ello se sumaban las cantidades ingentes también de los fondos europeos tradicionales vinculados al Marco Financiero Plurianual 2012-2027, aprobado en diciembre, por medio del cual cabía sumar unos 60.000 millones de euros más, a los que todavía se podían añadir los fondos no ejecutados del período 2014-2019, que han sido repescados y que alcanzan por lo que a España respecta unos 37.000 millones de euros más, como ha expuesto Enrique Feás. Grosso modo, los recursos que provendrán de la UE durante el período 2021-2027, ya sean como ayudas o como préstamos pueden alcanzar de momento 240.000 millones de euros. La clave está en que tal volumen insólito de recursos sirva no solo para recuperar la dañada economía, sino para transformar el país y hacerlo, de una vez por todas, homologable con las democracias avanzadas más desarrolladas de la Unión Europea. Reto hercúleo para el que se necesitan muchas cosas, entre ellas una buena política y una Administración excelente.  

En efecto, en esa correcta y adecuada ejecución de los fondos entra en juego la política y la propia Administración Pública. De la primera no me ocuparé aquí, pero sólo constataré que hemos empezado mal. Mientras otros países están seleccionando los proyectos de inversión e identificando reformas a través de comisiones independientes o de expertos, cuando algunos otros lo lideran gubernamentalmente pero de forma concertada con las instituciones territoriales, los actores económicos y sociales, así como con los grupos políticos de la oposición, aquí las soluciones van por un camino más estrecho, de soluciones gubernamentales verticales con una coreografía de gobernanza territorial y en menor medida social que tiene un papel adjetivo. Las decisiones de toman entre bastidores. El poder circunstancial se engrandece, el país real se empequeñece.

La necesidad de transformar la Administración para absorber los fondos europeos NGEU es una realidad que la ha metido con calzador la Unión Europea en nuestra siempre complaciente y dilatada (por el constante aplazamiento de la resolución de los problemas) agenda política. Ya lo advirtió en un importante documento de septiembre de 2020 de los servicios técnicos de la Comisión Europea, donde el componente de Administración Pública era uno de los ejes de simulación de proyectos de inversión y reforma más importantes (véase Anexo). Lo volvió a recordar, de forma más puntual, el reciente Reglamento 2021/241, del Parlamento y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se estabalece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, al fijar los pilares de inversión de tales fondos. Pero no hace falta que “nos lean la cartilla”: cualquier analista mínimamente informado sabe fehacientemente que con esta destartalada y disfuncional Administración Pública que tenemos hoy en día es tarea altamente inviable absorber ni siquiera una parte sustancial de tales recursos financieros cuya llegada está anunciada, pero cuyo destino final corre riesgo de no pasar a las venas de la economía y de perderse u obturarse por las averiadas cañerías burocráticas de las organizaciones públicas.  

Así las cosas, el susto provino no de evidenciar la propia incapacidad intrínseca del sistema político-administrativo, sino de que la recuperación efectiva del país corría serio riesgo si no se iniciaba –según se dijo- una revolución administrativa que permitiera eliminar trabas, agilizar trámites y hacer más eficientes las estructuras con el objetivo de hacer posible la absorción de tales fondos. Así, tras un largo y penoso viaje, llegó al BOE el Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, que, según su enunciado, pretendía dos cosas: modernizar la Administración Pública y garantizar, así, la ejecución del conocido como Plan de Recuperación y Resiliencia que exige la Unión Europea para que el país pueda ser receptor de tales fondos. Más que “revolución”, la huella que ha dejado la citada norma excepcional es de mero pronunciamiento, expresión muy propia de la España decimonónica, tan presente aún en nuestras instituciones públicas y en los comportamientos políticos y burocráticos. El legado es el legado, y lo demás cuento.

Por tanto, en este caso la vocación reformadora no nace de una previa identificación de una necesidad por la propia política gubernamental o por un pacto de Estado (¿Qué es eso de “un pacto”, y además de Estado?), sino de algo mucho más prosaico: una sensación de vértigo político y financiero al percibir que se podrían perder buena parte de esos innumerables recursos que nos proporcionará el maná europeo, imprescindibles, más que necesarios, para que uno de los países más hundidos de la UE por la crisis Covid19 levante cabeza. Las circunstancias mandan. Este país, al menos en la últimas décadas,  ha mostrado una absoluta incapaz de hacer reformas por sí mismo, sólo las hace (y disimuladas o tibias) cuando le obligan o empujan desde el exterior. La política española es miedosa y conservadora, da igual su color ideológico y el territorio sobre la que actúe, y siempre prefiere mantener a transformar. No hacer ruido y dejar las cosas como están, aunque en apariencia diga que las cambia. No hay palabras más bastardeadas en el lenguaje político español que las de cambio y modernización. Una política exenta de valentía o de coraje, no es política, se transforma en liturgia vacua para mantener el poder por el poder.

Sin embargo, yerran de forma absoluta quienes piensen que modernizando una parte de la vetusta e inadaptada Administración Pública, es decir, aquella que gestione los fondos europeos, se logrará algo, que no sea pan para hoy y hambre para mañana. Como se ha dicho hasta la saciedad y algo también he escrito sobre ello, el RDL 36/2020 es más bien un conjunto de medidas timoratas que muy poco van a conseguir realmente en esa búsqueda necesaria de lo que el profesor Manuel Hidalgo denominara gráficamente como el “virtuosismo en la gestión”, necesario para absorber los fondos europeos.

Pero aunque tales medidas modernizadoras y de agilización consiguieran algo, probablemente mucho menos de lo que se pretende, y si realmente funcionan los instrumentos de gestión (planificación estratégica, unidades temporales por proyectos, reasignaciones de efectivos que atraigan talento a tales unidades, fijación de objetivos y evaluación de resultados con impactos en mayores retribuciones, menos control económico-financiero ex ante o en menor tiempo y con menos informes, aligeramiento de los procedimientos de contratación pública y de las subvenciones, etc.), veremos qué se alcanza. En efecto, lo que se habrá logrado finalmente será que una parte de la Administración Pública (por lo demás insignificante cuantitativa y cualitativamente hablando sobre el total) logre situarse como una suerte de organización VIP (o eso se crea), similar a un tren de alta velocidad, que es más flexible como estructura, fija objetivos, atrae talento, viaja (gestiona) más rápido y paga mejor a sus empleados; mientras que el resto de la organización burocrático-administrativa continuará inmersa en la obsolescencia, la tramitación a trompicones, la ineficacia y la ineficiencia, caminando con las tradicionales penurias organizativas y de gestión, e impulsada por una máquina de vapor o de gasoil. Lo que se gane por un lado, si es algo, se perderá por el otro, que es además dónde la Administración (dado su enorme tamaño) más recursos públicos fagocita, aunque sea sólo con gastos de personal y disfunciones varias.

No tiene sentido alguno pretender crear una parte de la Administración Pública de vía ancha (o si quieren, de alta velocidad), cuando el resto (la práctica totalidad) de las estructuras administrativas circulan por la vía estrecha o a ritmo de caracol, cuando no como cangrejos. La pretendida modernización de la Administración no se puede hacer a través de dos vías paralelas que nunca se cruzan. Es cierto que hay quienes abogan porque esos instrumentos de pretendida gestión avanzada (en muchos casos de pura reinvención del agua caliente: planificación estratégica, dirección por objetivos, seguimiento y evaluación, unidades de proyecto, o retribuciones variables en función de resultados) son una suerte de Caballo de Troya que, según se dice, terminarán impregnando la gestión de conjunto de la organización.

Debe ser por la edad, pero soy tremendamente escéptico frente a que las pretendidas soluciones duales en las Administraciones Públicas (ya sean estas como las expuestas o las de disponer en paralelo de dos tipos de empleo público: el viejo u obsoleto, y el nuevo o el que aporta talento) resuelvan nada. Con el tiempo, lo mejor terminará por impregnarse de lo malo. La convivencia de los modelos duales se hace en sí misma insostenible en el tiempo. Aislar núcleos VIP en unas Administraciones Públicas como la españolas, donde cualquier ventaja, por mínima que sea, tiende a convertirse en estructural, terminará arruinando el experimento. Otra cosa es la gradualidad, a la que sí me sumo. Pero ese es otro discurso distinto del dualismo estructural; esto es, el que convierte a la Administración en una entidad esquizofrénica con realidades paralelas.

No le den más vueltas. Para alterar un estancado y esclerotizado statu quo, no existen otra opción que incorporar de modo efectivo una transformación gradual y ordenada de la Administración Pública (tanto en lo que afecta a estructuras y procesos como a las personas) y hacerla muy visible en la agenda política a través de una estrategia política como compromiso efectivo a medio/largo plazo. Si es como pacto de Estado, mejor. Hoy en día esa agenda política ni está, ni salvo excepciones puntuales, se la espera. Seguimos con los simulacros y las prácticas de parcheo.

La cuestión es muy diáfana: transformar la Administración Pública requiere diseñar realmente una política, trazar una hoja de ruta con unas metas y objetivos, siendo, asimismo, conscientes de que es una tarea larga, compleja y extenuante, que requiere visión y liderazgo político y ejecutivo, cuando no un elevado coraje político (algo ausente, por lo común, entre las virtudes de nuestros gobernantes, donde la complacencia y las medias tintas abundan, por motivos de todos conocidos). También exige un dirección pública altamente profesionalizada que sea capaz de conducir adecuadamente ese reto (un elemento totalmente ausente en la “modernización” estatal, por cierto). Pero, sobre todo y ante todo, se requiere que la política gubernamental no piense sólo en votos e incorpore de forma efectiva esa línea de transformación y la sostenga en el tiempo contra viento y marea. Ahí es nada.

En este empeño están emplazadas no solo la Administración General del Estado, sino también las Administraciones autonómicas, forales y locales. La transformación de la Administración Pública muchas veces no requiere leyes, aunque un marco normativo de calidad refuerza y ayuda, lo que hoy en día es absolutamente infrecuente. Tal proceso exige ganas de llevarla a cabo e identificación de su necesidad, así como puesta en marcha de una agenda de transformación que haga de hoja de ruta y de fuerza de propulsión. La política, la buena, la de verdad, es la única que puede activarla. La otra ya sabemos lo que nos depara. Lo de siempre.

Es relativamente fácil gobernar con el BOE, más en tiempos de pandemia, cuando la densidad de la vieja Gaceta engorda con desmesura y también con reales decretos-leyes, que dejan al Parlamento como decorado de cartón piedra. Quien piense que así se cambia la sociedad, va dado. Que lea al maestro Michel Crozier, siempre de actualidad cuando de estas cuestiones se trata. El papel lo aguanta todo. A ver qué nivel de gobierno es el primero en dar el paso, trenzar acuerdos transversales y tomarse en serio algo de lo cual depende en buena medida que este país llamado España salga realmente adelante o se disponga a dar, por enésima vez, un paso en falso.

ANEXO: ORIENTACIONES DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EXPUESTAS POR LA COMISIÓN EUROPEA A PARTIR DE LOS PROYECTOS DE FONDOS NGEU

  • Mejora de la calidad y la eficiencia de la Administración Pública
  • Reducción de la carga administrativa
  • Administración Pública facilitadora de la innovación
  • Garantizar una gestión moderna y de alta calidad
  • Reducción de los riesgos de corrupción y mala gestión
  • Mejora de la gestión eficaz de los fondos públicos
  • Garantizar funcionarios con capacidades adecuadas para abordar la transición digital

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