¿SOBRESALIENTES EN TRANSPARENCIA?

“No hay política seria sin secreto ni disimulación”

(Pierre Zaoui, La discreción o el arte de desaparecer, Arpa editores, Barcelona, 2017, p. 31)

Ciertamente, sorprende ver cómo tenemos tantas instituciones públicas que sobresalen en transparencia. Si se consultan los rankings de transparencia se observará de inmediato que en este país, al parecer, hemos interiorizado en muy pocos años lo que en otros llevó largo tiempo implantar: una cultura de transparencia. El último ranking difundido es el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que tiene por objeto los órganos constitucionales y órganos reguladores (autoridades independientes), así como otros sujetos institucionales obligados a cumplir la Ley de Transparencia. (Ver: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/actualidad/noticias/hemeroteca/2017/04/20170419.html#.WPuNpbjluSE).

Allí, salvo tres casos “anecdóticos” que simplemente aprueban (Consejo de Estado, Fiscalía General del Estado y Consejo Económico y Social), se puede observar cómo el resto de instituciones escrutadas se mueven entre un notable alto y la más pura excelencia, destacando dos de ellas Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial, también el Tribunal de Cuentas. Mejor no hablar mucho, pues la imagen que se transmite es que todo es transparente en esas instituciones. Sin embargo, este panorama idílico no parece ajustarse a la situación real que tales instituciones destilan entre la ciudadanía. La manida “confianza”, esa institución invisible que siempre está alerta, no parece avalar tan magníficas puntuaciones.

Si resulta verdad que, como dice la tesis ortodoxa, la transparencia refuerza la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, estaría muy claro que esas tres instituciones citadas (así como alguna otra, como por ejemplo las Cámaras parlamentarias) dispondrían de un reconocimiento ciudadano innegable. Como digo, no parece ser el caso.

Tampoco nos debemos creer en exceso que buena parte de nuestras Comunidades Autónomas o un número razonable de las Diputaciones o ayuntamientos sean, asimismo, instituciones sobresalientes en transparencia, tal como los índices de Transparencia Internacional confirman cada vez que son difundidos. De ser así no se entendería que determinadas entidades públicas autonómicas o locales salgan con excelentes calificaciones en el ámbito de la transparencia y, sin embargo, tengan casos de corrupción por doquier o, al menos, prácticas de funcionamiento irregulares y así constatadas por los tribunales de justicia (Véase al respecto el repositorio sobre casos de corrupción judicializados del Consejo General del Poder Judicial: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/El-CGPJ-reune-los-principales-indicadores-de-la-actividad-judicial-contra-la-corrupcion-en-un-repositorio-de-acceso-publico-).

La ecuación más transparencia menor corrupción, que es válida para buena parte de los países democráticos avanzados, no parece ofrecer en nuestro caso una identidad perfecta; son demasiadas las excepciones o, al menos, algunas muy relevantes. Algo falla. Y no creo que sea precisamente el método o métodos de evaluación aplicados (sin perjuicio de que se puedan mejorar algunos indicadores e incorporar otros tantos nuevos). El problema, a mi juicio, es más conceptual que técnico: una inteligencia alicorta de la transparencia que viste mucho institucionalmente, pero que poco tiene de efectiva en el funcionamiento real de las organizaciones públicas. El cambio de cultura organizativa y de funcionamiento institucional que deriva de una transparencia correctamente aplicada está aún muy lejos de lograrse. Es un camino muy largo. Estamos a años luz, por mucho que nos pongamos medallas una y otra vez.

El mal enfoque del problema viene, principalmente, por dos cuestiones que lo lastran de forma evidente. La primera cuestión es que se confunde (interesada o ingenuamente) transparencia con mera publicidad activa. O si se prefiere, con el cumplimiento de las obligaciones legales que deben alcanzar las entidades e instituciones públicas (así como otras privadas). Ese cumplimiento de estándares legales y su visualización a través de los portales de transparencia y páginas Web, es el paradigma de la buena transparencia. Si además se publican más datos e informaciones, ya la excelencia es la distinción. Volcar información en masa no es transparencia, por muy ordenada y accesible que esta sea. Es informar y punto.

Es ese un concepto pobre de transparencia que poco aporta, pero que tantas energías político-institucionales conlleva. Partíamos de tan bajo, que llegar a ese primer y elemental estadio lo hemos confundido con alcanzar la cumbre. Es verdad que “colgar” información relevante de la actividad pública, aparte de cumplir las obligaciones legales, representa (al menos en teoría) un medio adecuado para prevenir malas prácticas o, inclusive (algo más discutible), la propia corrupción. Tener que difundir determinada información puede disuadir, en efecto, de malas prácticas.

Pero seamos honestos, volcar mucha información por medios telemáticos tampoco satisface la finalidad última de la transparencia, que no es otra que controlar la actividad de los poderes públicos por parte de la ciudadanía. Como decía el filósofo Alain hace casi un siglo, “todo poder es malvado desde el momento que lo dejamos en libertad, todo poder es sabio desde el momento que se siente juzgado” (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016). Además, hay otro error de percepción al considerar que la transparencia incrementa la confianza pública en las instituciones, pues eso puede ser así o puede no serlo. La transparencia correctamente entendida comporta la verdad: lo que hay es lo que se ve. Y la confianza se basa, como bien expuso Buyng-Chul Han, en lo que no se conoce. La confianza se deposita en personas o entidades que no sabemos qué harán, pero presumimos que sus comportamientos serán ajustados, pues son merecedores de nuestra confianza. Si algo se sabe, ya no hay recorrido para la confianza. Al menos en ese punto.

Por parte de los poderes públicos se ha invertido mucho en publicidad activa, tanto en recursos tecnológicos como personales o económicos, pero los resultados de tan ambiciosos y cuantiosos  proyectos (algunos aún en marcha) no pasan de ser pírricos: la ciudadanía transita muy circunstancialmente por los Portales de Transparencia para buscar información con esa finalidad antedicha. Tampoco ejercen apenas el “derecho al saber” (derecho de acceso a la información pública), del que al parecer casi nadie sabe de su existencia.

Pero siendo eso lo importante, no es lo principal. El problema central radica en que, según nuestro esquema legal, esas obligaciones normativas de cumplimiento de la  transparencia-publicidad activa se encargan al sujeto institucional que debe ser paradójicamente objeto de control por parte de la ciudadanía o de sus entidades. Sujeto y objeto se mezclan espuriamente. Y, así las cosas, cabe suponer cuál será el resultado de tan particular brebaje. Si la finalidad última de la transparencia es el control democrático de la actividad pública (político-administrativa), cabe presumir que ninguna autoridad pública se ahorcará a sí misma: los datos se vuelcan, la información se difunde, pero a su vez se maquilla, oculta o disfraza.  Hay mucho travestismo de datos y de información. Se muestra lo que interesa, lo demás puede estar “visible” pero de muchos modos y maneras o, simplemente, no estarlo.  Solo así cabe entender que algunas instituciones públicas con baja o muy baja legitimidad ciudadana o, incluso, salpicadas con malas (y continuadas) prácticas administrativas o ciertos casos de corrupción, salgan bien situadas en esos rankings de transparencia.

El error monumental que se ha colado en el marco normativo vigente en materia de transparencia es encargar del cumplimiento de los estándares de publicidad activa a la misma institución que debe ser escrutada por su actuación. El gran descubrimiento para perfeccionar ese sistema parece ser ahora endurecer el régimen sancionador en materia de incumplimiento de obligaciones de la transparencia. Sendero por el que ya han caminado algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Cataluña), con resultados muy gráficos. ¿Cuántos procedimientos sancionadores se han incoado en más de dos años de vigencia de la Ley?: Ninguno. La transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto. Pero mientras tanto, algunos agujeros negros están sin resolver en una regulación legal perforada de ausencias. Convendría darle una vuelta de tuerca.

Tampoco cabe entender que, vinculado con la idea anterior, la solución estribe en atribuir las funciones de seguimiento y control (también sancionadoras) a una Autoridad “independiente” de la Transparencia, o a las ya creadas. Todos sabemos la dependencia que tienen en España esas autoridades denominadas independientes. La captura política está a la orden del día y, en su defecto (o si esa no es muy intensa), todo se resuelve estrangulando sus recursos y castrando sus posibilidades de acción. Es muy sencillo. Ya se ha hecho con otras muchas instituciones (al final de resultados inútiles o con bajo rendimiento institucional) de nuestro panorama público. Sobran ejemplos. Y ahí siguen. Sin pena ni gloria.

En fin, no es este breve espacio lugar adecuado para plantear posibles soluciones, complejas en todo caso. Mientras la cultura de la transparencia no se interiorice en la actividad pública de modo sincero (ya lo decía Jankélévitch: “transparencia es sinceridad”), continuará siendo una moda, como reconoció en su día el colectivo Politikon. Quien mejor ha descrito, a mi juicio, la necesaria transformación que implica la idea de transparencia es un Secretario de Ayuntamiento, José Antonio Fernández Celada, quien en una intervención pública describió la ruta necesaria para que todo cambie: “necesitamos transformar la transparencia de una moda en un modo efectivo de funcionamiento de toda la institución y de la organización administrativa”. Sobran palabras y sobran asimismo ejercicios de autocomplacencia institucional fruto de lo bien que hemos salido en la foto del último ranking. Se necesitan hechos. A la espera estamos.  Mientras tanto los poderes taumatúrgicos de la transparencia se van evaporando, como el humo de los cohetes tras los fuegos artificiales.

DEMOCRACIA “ELECTORAL” VERSUS DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

 

(A propósito del libro de D. Van Reybrouck, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, 236 pp.)

 

“Los atenienses hicieron sorprendentes esfuerzos para asegurar que la mayor parte de los cargos públicos fuesen adjudicados por el procedimiento indiscutiblemente democrático del sorteo (…) en lugar de la acción natural de la influencia social” (John Dunn, Democracia. El viaje inacabado, Tusquets, 1995, p. 295).

“Más que en Francia o en Inglaterra (…) fue en América en donde surgió de modo paradigmático la combinación de un principio de distinción y de gobierno popular representativo” (B. Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza, 1998, p. 162)

Nadie duda que la democracia representativa atraviesa momentos difíciles. Los problemas se plantean cuando hay que buscarle un recambio. Tampoco nadie duda que necesita complementos que la legitimen. En ese momento, surgen con fuerza los discursos participativos, hoy tan en boga. Nada que objetar a ampliar el radio de acción (o la visión) de la democracia, como diría Hanna Arendt: “mentalidad ampliada”.

El autor del libro que comentamos es considerado por la editorial que publica el ensayo como “uno de los mejores escritores europeos de no ficción”. Y, en efecto, escribe bien; de forma convincente (al menos en apariencia): es claro en el razonamiento, sugerente en sus propuestas y original en alguno de sus planteamientos. En verdad, su razonamiento es muy directo; y, por tanto, llega fácil. Un arqueólogo, activista en temas de innovación democrática y metido a ensayista de ciencia política. Una mezcla particular.

Al parecer, como el mismo autor advierte, la publicación del libro en Bélgica hace unos años fue recibida con críticas evidentes en algunos círculos académicos que, también según su opinión, no leyeron el libro y se quedaron con el título (probablemente mal formulado). Su tesis es, en efecto, rompedora (y, por tanto, puede atraer fácilmente emociones amigas o enemigas): la “democracia” ha ofrecido históricamente fórmulas interesantes para ser efectiva (por ejemplo, el sorteo de los cargos públicos), sin embargo a partir de las revoluciones liberales la “democracia electoral” se impone y se olvida del “sorteo” como medio de provisión de cargos (tan solo utilizado en los tribunales con jurado popular). Y aquí, a juicio del autor, surgen todos los males: gradualmente la democracia electoral se degrada hasta ser denostada por quienes eran sus principales valedores, los ciudadanos. La idea-fuerza es que la democracia representativa electoral sufre “un trastorno conocido como ‘el síndrome de fatiga democrática’”.

Las soluciones están, por tanto, en la “democracia participativa”. Aunque el autor no peca de ingenuo, pues tras utilizar argumentos pretendidamente pesados para denostar la democracia representativa electoral (algunos de ellos, por cierto, de inconsistencia manifiesta), ha de reconocer que los instrumentos de democracia participativa, al menos de momento, deberán ser un complemento de la democracia representativa electoral: “Hoy en día debemos encaminarnos hacia un modelo birrepresentativo, es decir, una representación popular obtenida tanto por elección como por sorteo”. Hay que poner de relieve que Van Reybrouck apuesta decididamente por una “democracia deliberativa” en la que el sorteo juegue un papel central, huyendo de modelos de democracia participativa unilaterales o de “democracia directa” (consultas, referéndums, etc.), así como de la participación voluntaria “por inscripción”, que deben ser solo complementarios de aquella; pues a su juicio, la democracia deliberativa por sorteo (correctamente aplicada) refuerza la legitimidad, pero también la eficiencia de tales procesos. Tesis interesante.

El libro tiene, en efecto, aportaciones sugerentes. Sin duda, entre las más destacables está la encendida defensa del “sorteo” como medio democrático, cuyas ideas las extrae del excelente libro de Bernard Manin (que parece haber descubierto en fechas recientes), así como de “los apuntes” (sic) de su profesor de Universidad que le explicó el sistema de gobierno de Atenas. La parte segunda de este trabajo ofrece, ciertamente, una amplia batería de ensayos participativos que han combinado inteligentemente elección con sorteo y mezclado de forma razonable ciudadanía con expertos y políticos. Los casos (aunque no exitosos en todos los supuestos) de Canadá, Holanda, Islandia o Irlanda, son descritos de forma muy didáctica. No se olvide, en esos países hay un demos maduro. Y, sin duda, suscitan ideas para mejorar la débil democracia representativa. Allí donde han llegado al final del proceso han mejorado la calidad de la decisión y la legitimación del proceso: el caso islandés, con la reforma de la Constitución en juego, ha sido –como pone de relieve el autor y a pesar del fiasco final- “el ejemplo más asombroso de democracia deliberativa hasta el momento”. Su conclusión, a explorar: “la dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sorteo”. Una fe, tal vez excesiva, en un procedimiento de elección, basada además en la experiencia ateniense. Una reivindicación consistente de la democracia deliberativa con el ingrediente del sorteo. A explorar.

Frente al interés de esa segunda parte del libro, la primera, a mi juicio, es muy poco sólida: plagada tal vez de una visión exagerada (llega a afirmar que “las elecciones nunca fueron un método democrático”) y un tanto apocalíptica sobre el futuro de “la democracia representativa electoral”. Y, en estos puntos me quiero detener.

En efecto, esa encendida defensa de la democracia ateniense basada en el sorteo y en los cargos coyunturales (un año), centrada especialmente en la época de Pericles (no cita a Clístenes, artífice del proceso de transformación democrática de Atenas), no está exenta de errores o, al menos, de imprecisiones. Si bien el autor reconoce que “la elección por sorteo no se aplicaba entre los cargos militares más elevados, ni tampoco entre los financieros”, defiende acto seguido que eso solo afectaba “a una minoría de los cargos de la Administración”. Olvida, en cambio, que se trataba de los más importantes. Francisco Rodríguez Adrados, en su extraordinaria obra La democracia ateniense (Alianza Editorial, 1993, p. 234), hacía especial mención que, aparte de las magistraturas que se proveían por sorteo, había una “una serie de cargos que se cubren por elección en gracia a que requieren una capacidad técnica o ‘virtud’ especial (arquitectos, intendentes de obras públicas, tesoreros, embajadores, generales)”. Nada más y nada menos que los puestos clave de la administración, algunos incluso de mando estratégico. No tenían limitación temporal de mandato. Ello permitió que el propio Pericles permaneciera catorce años en el ejercicio de sus funciones.

Esa entronización de la democracia ateniense también olvida que allí los asuntos públicos eran, por lo común, ejercidos por ciudadanos que (al menos muchos de ellos) no tenían que trabajar (para eso estaban los esclavos; y, si no, como decía burlonamente Aristóteles, sus mujeres y niños a quienes trataban igual que si fueran esclavos). Era la “libertad de los antiguos”. Las reformas que llevó a cabo Solón crearon una élite económica que sería la base de ese régimen democrático. También orilla que esas “cargas” (pues, en definitiva, lo eran) de desempeño temporal de “cargos públicos”, fueron –al menos en la época de Pericles y en un buen número- retribuidas, lo que, dado que se trataba de miles de cargos públicos, requería unas finanzas saneadas. Algo de lo que se debe tomar nota, si se quieren cargos por sorteo.

Pero donde la tesis central del libro desfallece por completo es cuando vincula la aparición de “la democracia electoral” con las revoluciones liberales. No diferencia, tal como por ejemplo ha hecho recientemente Luís María Díez-Picazo (recordando a Manin), entre “gobierno representativo” y “democracia”. No eran cosas idénticas. En este punto, los errores e imprecisiones del libro son manifiestos, puesto que desconoce que los procesos electorales, especialmente el sistema de voto (que el autor vincula con los orígenes de las revoluciones liberales), pues no fue el mismo durante los aproximadamente ciento cincuenta años que transcurren desde las primeras convocatorias electorales (en Inglaterra) hasta la implantación del sufragio universal masculino a finales del siglo XIX y principios del XX.

Asimismo, llama poderosamente la atención que ignore (o pase de puntillas) sobre el Estado de partidos y, más concretamente, sobre el papel de estas organizaciones partidistas en el proceso de consolidación primero y luego de degeneración de la propia idea democrática. Ni una sola cita de Michels u Ostrogorsky. Da que pensar. Tampoco ninguna de Benjamin Constant o alguna incidental de John Stuart Mill, necesarios ambos para entender la democracia representativa. Entroniza a Rousseau, cuyos postulados “democráticos” ensalza. Ignora a Sieyés. Y con esos mimbres se pretende arrumbar el árbol de la democracia representativa “electoral”. El conocimiento actual, mal que nos pese y menos en estos temas, no está aún en Internet. Sin la lectura atenta de los clásicos no es fácil sacar conclusiones correctas en un tema tan complejo como este.

El argumento, en efecto, se torna manipulador (tal vez por ignorancia y no por mala fe) cuando se defiende que “nos hemos convertido en fundamentalistas electorales”, pues “idolatramos las elecciones”. Y edulcora su “razonamiento” con que “los fundamentalistas carecen de visión histórica”, por lo que se impone “una mirada retrospectiva”, lo que “exige algo de imaginación a los ciudadanos de principios del siglo XXI”. Seguimos aplicando, según el autor, el mismo “método doscientos cincuenta años más tarde”: la gente acude “cada cuatro o cinco años con un papelito en la mano de una oficina electoral donde, en la penumbra de una cabina marca con una cruz nombres de una lista”. Esa es, según él, “la fiesta de la democracia”.

La simplificación de los problemas complejos nunca ha sido buena consejera. Tampoco en este caso lo es. El libro, que tiene puntos de originalidad evidente (como antes decía), pierde gran parte de su crédito cuando se sumerge en ideas falsas o carentes de precisión. En efecto, aunque cita también a Pierre Rosanvallon (al menos alguno de sus libros), no ha debido leer su obra La sociedad de los iguales (RBA, 2012). Si lo hubiese hecho tal vez comprendería que ese “rito solitario y silencioso” que es el ejercicio del voto no era una práctica habitual hasta bien entrado el siglo XX; pues tal como dice este autor, “la cabina, por ejemplo, no se introdujo en Francia hasta 1913”, pues “originariamente, votar implicaba por el contrario participar en una asamblea muy concurrida”. Como bien concluye: “participar y reunirse, elegir y deliberar nunca habían constituido antes nociones separadas” (p. 53).

En suma, un libro que sin duda tendrá sus valedores, pues no le falta un lenguaje directo, un cierto tono provocador y apuntes de modernidad. Reitero que tiene una segunda parte muy aprovechable para enriquecer “la democracia deliberativa” (por medio del sorteo como instrumento central de actuación), pero una primera, en mi opinión, poco sólida y que desmerece el resultado final. Hay, en esos pasajes, una simplicidad que si se escarba se torna fácilmente en llana simplificación. Pero es lo que se lleva ahora en estos tiempos de redes sociales y de ciento cuarenta caracteres: la apariencia. En fin, una de cal y otra de arena. Interesante en lo que conoce, poco riguroso en lo que ignora. Pero un libro que ha tenido un éxito innegable. Tiempos líquidos, en los que el rigor no cotiza y sí la hipérbole. Algo más de mesura y criterio también sería bueno para instalar de modo efectivo la democracia deliberativa. Salvo que, paradojas de la vida, se le quiera hacer un flaco favor.

¿UNA FUNCIÓN PÚBLICA SIN VALORES?

 

“El desafío para la reflexión es pensar cuidadosa y críticamente sobre qué valores deben guiar las decisiones (y la actividad profesional) de los funcionarios y empleados públicos; así como conocer las metodologías utilizadas a nivel macro y micro para establecer marcos de integridad traducidos en Códigos Éticos, formación y capacitación” (Programa XXII Congreso Internacional del CLAD, a celebrar en Madrid 14-17 noviembre de 2017)

 

Un déficit de partida: Los “principios” del “empleo público” en el EBEP

Esa institución que conocemos como empleo público, una suerte de solución mestiza entre la relación funcionarial y la laboral, ha terminado por incorporar a su funcionamiento actual los elementos más perversos de uno y otro modelo. No puedo detenerme en explicar con detalle esas lacras adheridas, pero algunas son muy visibles y, además, se han enquistado hasta el punto de diluir o desdibujar la noción de “servidor público” que debe estar detrás de cualquier persona que preste actividad profesional en la Administración Pública, cuya única y exclusiva finalidad (o, si se prefiere, su ADN profesional) debería ser servir a la ciudadanía, que es –da pudor recordarlo- quien sufraga con sus contribuciones los salarios de tales personas.

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) intentó –de forma un tanto voluntarista- incorporar a esa figura híbrida de nuevo cuño (“empleado público”) una serie de principios y un código de conducta. La exposición de motivos de la Ley 7/2007 dejó una tímida huella de ello. Estas eran sus palabras: “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta”. Aunque de inmediato metió la pata: pues relacionaba esas conductas con el régimen sancionador. Ética y Derecho se mezclaban con escaso acierto.

Vaya por delante que no son las leyes (ni cualquier otra disposición normativa) instrumentos adecuados para vehicular la aprobación de códigos de conducta, en cuanto que estos, por lo común, son expresiones de una “autorregulación” que se aleja del Derecho como ejercicio coactivo de las normas. Pero eso no fue lo más grave; pues las leyes pueden perfectamente incorporar valores o principios, que actúen como polos de integridad de sus respectivas instituciones. Y es oportuno que lo hagan. No hasta el punto en que llevó las cosas el EBEP, en cuyo artículo 52 (por lo demás ignorado de forma absoluta en la práctica cotidiana de nuestras administraciones públicas) incluyó un desordenado listado que recoge nada menos que quince principios, y ni siquiera los define en sus contornos.

Solo su mero enunciado ya nos advierte de la confusión existente entre valores y principios de actuación o de las tensiones contradictorias entre algunos de ellos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

Como expuso en su día Daniel Innerarity, nada peor que “poner todo manchado de principios”; con ello se devalúan hasta hacerlos prácticamente disfuncionales o, lo que es peor, hasta ser puramente ignorados. En términos similares se había expresado antes Savater: principios pocos, pero precisos.

Con ese batiburrillo de principios que incorpora el EBEP no cabe extrañarse de que el empleo público en España esté desnortado. No tiene guía ni faro por el cual orientarse (pues esta es una de las funciones típicas de la ética, en este caso pública). Tras diez años de vigencia del EBEP, probablemente ningún empleado público sabría citar cuáles son esos principios que sirven de base al empleo público como institución. Todo el mundo, políticos, empleados y sindicatos se los han tomado a broma. Y, mientras tanto, la institución del empleo público sigue hundiéndose en el fango.

Idea-fuerza:

No hay función pública que se precie sin valores. Y convendría tener esta idea muy clara. Cabe retornar de inmediato a recuperar los valores de la institución, como único medio de reforzar su prestigio, integridad, imparcialidad, así como su profesionalidad, con el único fin de apuntalar la erosión de confianza pública que –con excepciones tasadas- hoy en día padece el empleo público.

 

Algunas experiencias comparadas: Reino Unido, Francia y Canadá.

Para ver la importancia que los valores tienen en un correcto diseño institucional de la función pública (algo por lo que viene abogando desde hace años la OCDE, también en su propia organización), nada mejor que observar qué han hecho otras democracias avanzadas. Traeré a colación solo tres ejemplos, aunque se podrían multiplicar.

En el Reino Unido, el Civil Service Code configura la institución en torno exclusivamente a cuatro valores, que define y acota:

       Valores del Civil Service del Reino Unido

  • Integridad: implica situar las obligaciones del servicio público por encima de los intereses personales del funcionario.
  • Honestidad: actuar con veracidad y de forma abierta o transparente
  • Objetividad: basar sus informes y decisiones en análisis rigurosos de cada caso
  • Imparcialidad: comporta actuar exclusivamente de acuerdo con los méritos o circunstancias del caso, sirviendo del mismo modo a las diferentes políticas que pueda llevar a cabo cada Gobierno.

Por su parte, como consecuencia del “Informe Nadal” (Renouer la confiance publique; 2015), en Francia se aprobó la Ley 2016-483, de 20 de abril, relativa a la deontología y a los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos. Allí se recogen los valores que se deben respetar por todos los funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional. Son principalmente cuatro:

      Valores de la función pública en Francia

  • Dignidad
  • Imparcialidad
  • Integridad
  • Probidad

A estos cuatro valores nucleares, la Ley añade algunos principios sustantivos que también deben informar el ejercicio de la actividad profesional en la función pública:

       Principios de la actividad de la función pública en Francia

  • Neutralidad
  • Laicidad
  • Igualdad, entendida como compromiso de paridad
  • Transparencia, que se regula en un apartado distinto

El informe Nadal abogaba, además, por la aprobación de códigos deontológicos “de proximidad” en todas las instituciones públicas; por tanto, también aplicables a la función pública. Algunos de ellos ya se aprobaron.

Otro ejemplo algo distinto, pues su ámbito inicial de aplicación se extiende a todos los cargos públicos y funcionarios, es el “Código de Valores y Ética del Sector Público” de la Administración federal de Canadá. Probablemente, junto con algunos códigos del servicio civil australiano, uno de los mejores ejemplos por la claridad en la exposición de los fines y por su alto sentido pedagógico.

Allí, se expone lo siguiente:

Código de Valores y Ética del Sector Público de Canadá

“Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol fundamental al servicio de la ciudadanía canadiense, las entidades y el interés público. En su condición de profesionales cuyo trabajo es esencial al bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garantes de la confianza pública”.

“Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”

El Código establece, en grandes líneas, los valores y comportamientos que deben adoptar los funcionarios en el ejercicio de sus funciones profesionales, salvaguardando siempre ese valor existencial de la función pública que es la imparcialidad. Y, como bien se dice, “al adoptar esos valores y al comportarse según las expectativas establecidas, los funcionarios refuerzan la cultura ética del sector público y contribuyen a mantener la confianza de la ciudadanía en la integridad del conjunto de las instituciones públicas”. Más claro y preciso no se puede ser.

Los valores, asimismo, son guías de conducta (posteriormente desarrolladas para cada colectivo profesional o departamental) y, además (tema nada menor), se integran en el sistema de gestión de la organización y de las personas como parte sustancial del mismo. Esos valores, que también se definen, son cinco:

     Valores de los funcionarios del Sector Público de Canadá

  • Respeto a la democracia
  • Respeto hacia la ciudadanía.
  • Integridad
  • Administración o gestión de los recursos
  • Excelencia

 

Final. A modo de conclusión.

En fin, son solo algunas rápidas e incompletas pinceladas sobre cómo determinadas democracias avanzadas afrontan el importante reto de la definición de los valores de su función pública. Se podría profundizar mucho, pero no es el momento.

Frente a esas experiencias avanzadas, los diferentes niveles de gobierno de este país llamado España navegan en el desconcierto que implica no saber definir correctamente cuáles son los valores-fuerza de su organización y de su empleo público. Algo se está haciendo y espero que el próximo post sobre este tema dé cuenta de alguna buena práctica, pero son excepciones. Con esa actitud pasiva y carente de la mínima diligencia institucional, la indecisión política sume a la función pública (aquí “empleo público”) en una desorientación absoluta sobre cuál es su papel efectivo. Emerge así, con fuerza, un contexto del empleo público marcado por una bulimia de derechos y una anorexia de deberes. Dato que, en sí mismo, debería ser fuente de preocupaciones. Y no es algo menor.

Tal vez ha llegado la hora de replantearse la necesidad de recuperar esos valores perdidos o, al menos identificarlos, al margen de ese “diarreico” listado del artículo 52 del EBEP. Para ello nada mejor que promover la elaboración de códigos éticos o de conducta en el empleo público, que definan valores-fuerza y detallen algunas normas de conducta. Tales códigos deben ser –tal como en su día (2007) defendió sin éxito Manuel Villoria- desarrollo de los principios éticos y de conducta recogidos en el EBEP. Y aquí también, por lo que nos toca indirectamente a quienes estuvimos en algunas fases de ese proceso (Comisión “de expertos”), cabe entonar el mea culpa.

El momento es importante: en los próximos diez/quince años la renovación generacional del empleo público será un hecho en un altísimo porcentaje. Si no se refuerzan los valores de la función pública, quienes ingresen en esas estructuras se contagiarán de los mismos males que aquejan actualmente a un empleo público ayuno de valores y perdido en su papel existencial, solo mantenido por la responsabilidad individual de no pocos funcionarios ejemplares que con su implicación salvan el hundimiento de este singular “Titanic” que es la Administración Pública.

Pero la finalidad de tales códigos de conducta, que necesariamente se han de insertar en un Sistema de Integridad de toda la institución, no debe ser “disciplinaria”; sino esencialmente preventiva: se debe promover la creación de una infraestructura ética en la función pública, prevenir de ese modo las malas prácticas o conductas contraproductivas y lograr, así, una revalorización de la institución que actualmente se encuentra (más tras los duros años de contención fiscal) en una fase de constante y permanente declive (fruto también de su ya reiterada “desorientación”), así como reforzar la confianza de la ciudadanía en quienes prestan los servicios públicos. Y, en este punto, también el sindicalismo del sector público tiene mucho que aportar, siempre que sean capaces de desprenderse de su rol (hasta ahora exclusivo y excluyente) de ser solo instancias mediadoras en la reclamación (reivindicación) de derechos, interiorizando la defensa de la institución de función pública y no solo de las personas aisladamente consideradas. Reto estratégico para su supervivencia y transformación institucional. Veremos si están a la altura.

En ese proceso de (re)construcción de los valores, así como en la articulación de un marco de integridad institucional, la función pública (o el empleo público) del siglo XXI se juega su futuro existencial. La disyuntiva es obvia: o sirve realmente a la ciudadanía, o estará también condenada a morir. Ya lo dijo Fukuyama, siguiendo en este punto a Huntington, las instituciones nacen, se desarrollan, entran en decadencia y, pueden incluso desaparecer. Tomen nota.

ECUADOR DE MANDATO, Y (CASI) TODO POR HACER

“La gobernanza influye en el progreso o decadencia de las sociedades” (N. Berggruen- N. Gardels, Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, p. 48)

“Nunca vamos tan rápido como cuando no sabemos a dónde vamos” (D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia-Gutenberg, 2015) 

Los gobiernos locales y buena parte de los gobiernos autonómicos (con la excepción del “singular” caso, de Cataluña, así como de Euskadi y Galicia) están a punto de llegar al ecuador de mandato. Conviene, por tanto, hacer balance y ver cómo se presenta este último tramo de vida político-institucional, sobre todo teniendo en cuenta que tras atravesar ese momento intermedio, apenas quedarán dieciocho meses de horizonte real para “hacer política efectiva”, pues los seis últimos están, por lo común, descontados.

Un balance rápido e incompleto ofrece algunas líneas comunes. La primera es que gobernar en minoría no es fácil y requiere aprendizaje. Y todos los gobiernos autonómicos que llegan ahora a la mitad del mandato están en minoría. Unos (los menos) con pactos trenzados con algún grupo político de la oposición que les permite ir gobernando no sin dificultades; otros (los más) con escenarios de ingobernabilidad más que evidentes. La segunda línea, por tanto, es obvia: apenas se legisla. La legislación autonómica en estos dos primeros años de la legislatura es de una pobreza supina. Algunas (pocas) leyes es todo el balance (muchas de ellas institucionales). Centenares de parlamentarios autonómicos para unos pírricos rendimientos institucionales.

El diagnóstico se podría repetir, salvando las distancias, en las instituciones locales. Los gobiernos locales, también con algunas excepciones, tienen dificultades notables para disponer de estructuras que fomenten la gobernabilidad: abundan los gobiernos en minoría y, además, con un acusado sentido de impotencia que cuestiona realmente en no pocos casos la conducción efectiva de las políticas locales. Con la excepción de aquellos gobiernos locales que disponen de mayoría absoluta, y aún así habría que auscultar si realmente están sabiendo aprovechar esta posición “de ventaja” institucional, lo cierto es que el balance que se puede hacer de los resultados de gestión es, por lo común, también bastante pobre.

Y ello no quiere decir, sin embargo, que no existan retos de magnitud considerable. La percepción es que, por un lado, los distintos gobiernos autonómicos y locales no están sabiendo atender los problemas reales de la ciudadanía por una carencia  de una hoja de ruta estratégica de mandato, no siempre generalizable bien es cierto, que conlleve una ordenada agenda política, un correcto alineamiento política-gestión y comporte una rendición de cuentas efectiva de los objetivos inicialmente marcados al inicio del período de gobierno.

Pero, por otro, da la impresión que se ha impuesto el síndrome del gobierno en minoría, que teme, también por lo común, pasar cualquier decisión política (por nimia que sea) por el filtro del test de escrutinio del Parlamento o del Pleno, donde –dada la fragmentación existente en algunos casos- puede sufrir varapalos considerables en ese obligado tránsito. Esa situación de debilidad “parlamentaria” atenaza a los diferentes ejecutivos, así como bloquea el necesario “bombeo” de ideas y de propuestas que deben alimentar el cerebro gubernamental.

El resultado no puede ser más descorazonador, sobre todo ante las grandes expectativas abiertas con la transformación que ya se dibujó entonces en el sistema de partidos: 2015-2019 es un mandato que, si bien se está desarrollando (y continuará así) en un contexto fiscal muy difícil, con innumerables retos (de estabilidad financiera, de política social, de desarrollo institucional o, simplemente, de reorganización de las estructuras administrativas como consecuencia de la efectiva implantación de la administración electrónica, entre otros muchos), hasta la fecha ofrece unos resultados más bien paupérrimos. Da la impresión de que, con contadas excepciones, los gobiernos autonómicos y locales tienen un único objetivo: “sobrevivir” hasta 2019. No hay estrategia peor para ir derechos a la derrota final.

Sin duda, la fragmentación política no ayuda o, mejor dicho, complica la gobernabilidad. Esta fragmentación no está contribuyendo a una política de entendimiento transversal, esencia pura de aquella política que, al parecer, nadie sabe practicar. Y eso lo paga la institución, que permanece bloqueada, pero la factura más elevada es para la ciudadanía, que asiste atónita a la impotencia de sus gobernantes o de sus políticos de oposición, que, en no pocos casos, solo saben destruir y no ayudar a que la vida de la población mejore paso a paso.   Política castrada  que se neutraliza a sí misma. Así las cosas, afrontar esta segunda parte del mandato exigiría por parte del gobierno y de quienes están en la oposición una madurez institucional de la que, hasta la fecha, en muy pocos casos se ha puesto de relieve.

Si queremos instituciones competitivas y eficientes al servicio de la ciudadanía, es obvio que los gobiernos autonómico y locales deberían alinear sus políticas efectivas en un marco de Buena Gobernanza. Y para ello no siempre es necesario (muchas veces no lo es) pasar por “calvario” del Parlamento o del Pleno. Los Ejecutivos, sin perjuicio del control parlamentario o plenario que legítimamente ejerce la  oposición política, tienen márgenes razonables de autonomía para desarrollar políticas. Es cierto –y no cabe orillarlo- que necesitan la siempre importante herramienta de los Presupuestos, pero la política también se puede materializar desde el Ejecutivo. Algo que con frecuencia se olvida o que no se valora suficientemente. En todo caso una Política de Buena Gobernanza debería ser consensuada, como ya se está haciendo en algún lugar, también con la oposición, al menos en sus trazos esenciales.

Dentro de esas políticas de Buena Gobernanza se pueden citar, entre otros, los siguientes ámbitos de intervención:

Ámbito de actuación de la Buena Gobernanza Algunas manifestaciones a modo de ejemplo Política Institucional del Parlamento o Pleno o, en su caso, gubernamental
Integridad Institucional Aprobación de Marcos de Integridad Institucional (MII) para cargos públicos, empleados públicos, contratistas, entidades receptoras de subvenciones, etc. Creación de infraestructuras éticas en las organizaciones públicas. No requiere necesariamente de Ley o de aprobación plenaria (en este segundo caso es más recomendable; pero pueden construirse MII gubernamentales). Los acuerdos plenarios, no obstante, favorecen instituciones íntegras
Transparencia efectiva Es un principio instrumental que debe facilitar el control democrático a la institución. Se manifiesta tanto en los ámbitos “tradicionales” de publicidad activa o de derecho de acceso a la información pública, como en transparencia colaborativa, desarrollo de cultura organizativa de transparencia efectiva o, entre otros, regulación de grupos de interés. Requiere de un marco normativo (Ley o leyes) que lo facilite, pero es una política de fuerte desarrollo ejecutivo, cuya efectividad necesita órganos de garantía dotados de imparcialidad. En caso contrario puede convertirse en una “transparencia de escaparate” a gusto de quien la promueve.
Eficiencia e Innovación organizativa Ofrece muchas dimensiones:

·         Políticas de gestión de personas y planificación de la pérdida gradual de conocimiento (jubilaciones y plantillas precarias)

·         Implantación efectiva de la administración electrónica

·         Simplificación de procedimientos y trámites

·         Supresión de cargas burocráticas

·         Políticas de buena regulación normativa

Son dimensiones de una política de Buena Gobernanza “intra-organizativa”. Imprescindibles para hacer “buena política y buena gestión”.

Son netamente gubernamentales, el papel del Parlamento o del Pleno en su empuje puede ser un aval importante, pero no una necesidad, salvo en la adopción de medidas puntuales.

Algunas dimensiones, no obstante, sí que requieren decisiones normativas o acuerdos plenarios (menos en municipios gran población)

Gobierno relacional Multiplicación de fórmulas y procesos de participación ciudadana en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas locales.

Apertura del gobierno a la ciudadanía

Puede requerir aprobación de marcos normativos propios, pero exige voluntad política de impulsar procesos y, especialmente, un cambio radical en la forma de gobernar: apertura hacia la ciudadanía.
Políticas de equidad Ámbito especialmente delicado en un contexto de desigualdad creciente y de bolsas de pobreza, también en su despliegue efectivo de políticas de igualdad de la mujer, así como frente a otras modalidades de  discriminación.

Desarrollo de una “ética del cuidado” dirigida a proteger a personas y colectivos en situación de vulnerabilidad. Especialmente importante en el ámbito local de gobierno.

Política esencialmente gubernamental con proyección “externa” (redes), aunque puede requerir algunas medidas normativas que modifiquen o vayan encaminadas a modificar el statu quo; así como un fuerte componente de medidas de subvención o líneas de ayuda.
Gobiernos multinivel y trabajo en redes Implica incidir de forma efectiva en la articulación de mecanismos de cooperación, colaboración y concertación, en su caso, entre los diferentes gobiernos entre sí y de estos con las entidades del sector privado u organizaciones intergubernamentales o del tercer sector Es una dimensión de la Buena Gobernanza claramente gubernamental o ejecutiva.

El nivel de gobierno debe incorporar “la mirada externa” a sus políticas, así como desarrollar redes institucionales (que dan muy buenos resultados como instancias de aprendizaje colaborativo) y redes con actores privados o no gubernamentales

Sostenibilidad institucional Tiene muchas dimensiones. Por un lado, comporta una gestión eficiente de los recursos públicos, evitar endeudar a los gobiernos o generaciones futuras; así como, por otro, implica un desarrollo de políticas que garanticen y salvaguarden la sostenibilidad medioambiental futura Tiene, sin duda, implicaciones normativas (más de contexto), pero es una política esencialmente gubernamental, que se debe proyectar en el desarrollo de las acciones ejecutivas. Exige cambio de roles de las estructuras directivas y burocráticas.
Rendición de cuentas Conlleva de modo real y efectivo la articulación de mecanismos institucionales, tanto internos como externos, a través de los cuales se someta periódicamente la acción de gobierno a test de escrutinio por parte de la ciudadanía Política esencialmente gubernamental, que requiere disponer de herramientas de planificación político-administrativa (Plan de Gobierno o Mandato), con objetivos definidos e indicadores, así como un correcto y continuo seguimiento de sus resultados

Estas son algunas de las líneas maestras de una política (autonómica o local) de Buena Gobernanza. Este esquema puede servir para observar si los gobiernos autonómicos o locales están avanzando por el sendero adecuado o caminan políticamente desorientados, “sin brújula”. Hay algunos niveles de gobierno, especialmente locales (también alguno foral), que están transitando decididamente en esa dirección. También en alguna Comunidad Autónoma se están haciendo cosas interesantes en este campo. En todo caso, lo realmente triste es que tales instituciones innovadoras no dejan aún de ser minoría absoluta.

Queda todavía algún margen de maniobra. Cada día o cada mes que pasa ese margen es menor. Medidas correctoras caben, sin duda. Y a ellas habrá que agarrarse. Una de ellas podría ser diseñar, a partir de lo expuesto, unos Ejes Estratégicos “selectivos” a desarrollar en los próximos dos años (mayo 2017-mayo 2019). Este trabajo de definición de estrategia se debería hacer conjuntamente por el gobierno y la estructura técnico directiva. Sin estrategia, no hay política; solo tactismo y confusión.  Ya lo dijo Sun Tzu: “una táctica sin estrategia es el fracaso que anuncia una derrota”.

El tiempo apremia, los nervios (fruto de la presión) florecerán por doquier en cada uno de los gobiernos afectados. Llegar a la recta final del mandato con poco (o nada) que ofrecer no suele ser una buena carta de presentación electoral. Y la política vive enganchada al ciclo electoral. Así que no cabe otra que espabilarse. Hay que romper la parálisis, pues todo gobierno debe ser consciente que la ciudadanía castiga con bastante firmeza la carencia de proyectos, la inacción ejecutiva o la mala gestión. Está comprobado empíricamente. Por tanto, si no quieren que en las próximas elecciones “les saquen a patadas”, pónganse a gobernar. Verbo difícil, sobre todo cuando se está habituado a enredarse en “batallas internas”, culpar (siempre) al adversario, ser complaciente con “los nuestros” o, simplemente, hacer de la demagogia (política vacía) bandera electoral.

EL (MAL) ESTADO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

 

“A menudo los sistemas pueden sostenerse más tiempo del que pensamos, pero terminan desplomándose mucho más rápido de lo que imaginamos” (Kenneth Rogoff)

“Es la verdadera genialidad de las organizaciones: pueden levantar grupos de personas y llevarlos a rendir por encima de sus posibilidades, a lograr resultados que no podrían haber logrado ellos solos” (Frederic Leloux)

 

Las cuestiones organizativas apenas despiertan interés en el sector público. Los gobiernos se desentienden de tales problemas: no producen réditos a corto plazo. La política instantánea no piensa en términos de organización. La estrechez temporal del mandato y la carencia de visión que vaya más allá de lo inmediato, obtura el juicio de los gobernantes. Además, la crisis y los recortes, han terminado por arruinar más aún el estado de cosas existente. Pero no es solo un problema de recursos, también de visión, espíritu y valores. Y luego lo más paradójico es que quien gobierna pretende ingenuamente llevar a cabo sus programas o sus políticas con estructuras averiadas, inadaptadas o, simplemente, ineficientes.

Así, van pasando los años, se consumen los mandatos y las voluntades políticas (cuando las hay) se traducen en muchas menos realizaciones de las esperadas. Parte de ese problema radica en que las organizaciones públicas son, en buena parte de los casos, organismos desmembrados donde la cabeza y el cuerpo caminan por vías distintas. De ello ya me ocupé en otro reciente Post sobre los déficits de alineamiento entre política y gestión. Aquí lo tienen, por si hay alguien a quien le interesa y no lo leyó en su día: https://rafaeljimenezasensio.com/2017/01/22/ayuntamientos-como-alinear-politica-y-gestion/

Ahora, sin embargo, cabe preguntarse por qué las organizaciones públicas son, por lo común, espacios obsoletos, ayunos de entornos gratos, donde las peleas soterradas de lucha por el poder minúsculo o la burocracia más patológica echan raíces, así como por qué en esos ámbitos priman las taras de funcionamiento o, también en no pocas ocasiones, los entornos tóxicos. Algunas veces da la impresión que las Administraciones Públicas son “máquinas” plagadas de patologías e ineficiencias sinfín, imposibilitadas existencialmente de arreglarse a sí mismas. Abunda la desmotivación, las cosas no funcionan y los procesos de cambio (si los hay) son lentos y tortuosos, cuando no meramente cosméticos. Razones o causas hay mil para explicar esos desajustes. Y lejos de mi intención dar cuenta de todas ellas. El objetivo es más modesto.

Hace algún tiempo, Gary Hamel replanteó en dos libros excelentes (editados en 2008 y 2012: El futuro del Management y Lo que ahora importa) el rol de las organizaciones en la sociedad del siglo XXI, reivindicando el papel de los valores, la innovación, la adaptabilidad, la implicación o la necesidad de gestionar sin jerarquías, así como incidió en la importancia añadida que tendrán las nuevas capacidades exigibles a los empleados en las organizaciones del futuro. Por tanto, en esa jerarquía de capacidades, la implicación (pasión), creatividad e iniciativa, ganarán por goleada a aquellas capacidades exigidas por las “viejas organizaciones” y que ya no añaden valor, tales como la experiencia, diligencia y obediencia. Interesante dibujo en el que las organizaciones públicas salían totalmente borradas.

La aparición hace algún tiempo en la escena bibliográfica del sugerente libro de Frederic Laloux, titulado Reinventar las organizaciones (Arpa, 2016, 393 pp.; la versión en inglés es de 2015), profundiza esas líneas-fuerzas de redefinición de las organizaciones y abre un nuevo campo de reflexión en esta materia. De este importante ensayo, se hizo eco en su día, entre otros, Manel Muntada, en http://blog.cumclavis.net/. Siempre atento a las nuevas tendencias en el ámbito organizativo.

En todo caso, desde una visión del sector público, la conclusión que se extrae de la lectura de este ensayo (algo que ya se palpaba asimismo de los libros de Gary Hamel) es obvia: las instituciones públicas se encuentran en un estadio de subdesarrollo organizativo evidente, que el paso del tiempo está ahondando día a día.

En ese libro se lleva a cabo un recorrido sobre la evolución de las organizaciones en el mundo contemporáneo. Y se sintetiza ese proceso en torno a cuatro modelos, que se describen por otros tantos colores: rojo, ámbar, naranja y verde. Mientras que, en el horizonte organizativo, aparece –todavía de forma incipiente- un modelo emergente: el “esmeralda” o “teal”. Estas son, en síntesis, las características principales de tales modelos:

TIPO DE ORGANIZACIÓN Ejemplos actuales Avances revolucionarios Metáfora guía
Estadio 1: Organizaciones rojas Mafia

Pandillas callejeras

Tribus urbanas

División del trabajo

Autoridad de mando

Manada de lobos
Estadio 2: Organizaciones ámbar Iglesia Católica

Fuerzas Armadas

Instituciones públicas/educativas

Funciones formales: jerarquía

Procesos

Ejército
Estadio 3: Organizaciones

Naranjas

Empresas multinacionales

Escuelas privadas concertadas

Innovación

Responsabilidad

Meritocracia

Máquina
Estadio 4: Organizaciones

Verdes

Organizaciones impulsadas por la cultura Empoderamiento

Valores

Familia
Estadio 5: Organizaciones

Teal

Aporta doce ejemplos o casos de éxito (emergentes) Autogestión

Plenitud

Propósito

El esquema requeriría muchas precisiones que ahora no procede hacer. Las organizaciones públicas, salvo excepciones, se encuentran en un estadio evolutivo bajo, puesto que siguen ancladas en pautas organizativas muy convencionales (jerarquías y procesos); esto es, en el estadio 2 (organizaciones ámbar). Aunque también quedan, en algunos casos (estilo de “mando”), patologías propias del estadio 1 (organizaciones rojas). No obstante, hay algunas que están mejor situadas en términos de competitividad institucional y han pasado (al menos parcialmente) al tercer estadio (organizaciones naranja), puesto que han implantado gradualmente de forma efectiva (no solo formal) sistemas de mérito, están impulsando procesos de innovación y cultivan la exigencia de responsabilidad (accountability). Son escasas, en todo caso. Menos frecuentes aún son aquellas organizaciones públicas que transitan por el estadio 4 (organizaciones verdes), pero también se están dando algunos pasos importantes en esa dirección (papel de los valores). El quinto estadio, sin embargo, está aún inédito en el sector público (también por sus intrínsecas dificultades de contexto).

En efecto, alcanzar ese estadio organizativo desarrollado es algo que está muy alejado de las pautas estructurales y de funcionamiento de las administraciones públicas. Sin embargo, los momentos críticos que se abrirán a medio plazo con la robótica avanzada y la inteligencia artificial pondrán en tela de juicio innumerables funciones típicas que actualmente se desarrollan en las organizaciones públicas, pasando directamente un número importante de ellas a ser superfluas. Hay, asimismo, retos más inmediatos y más tangibles (administración electrónica), que también –de aplicarse correctamente- tendrán resultados estructurales importantes.

El estadio de organizaciones emergentes teal que el autor analiza (mediante un estudio empírico no exento de gran interés) se asienta en la ruptura de los principios básicos del Management tradicional, así como en la supresión del control o de la supervisión y, en especial, se apoya sobre tres elementos centrales: a) la autogestión, que rompe las viejas estructuras jerárquicas y establece una visión horizontal del trabajo (algo que ya Hamel también formuló en sus aspectos básicos); b) la plenitud, con una innegable carga de espiritualidad, que aboga, entre otras cosas, por romper esa separación esquizofrénica entre “vida” y “trabajo”, que demuestra –según sus palabras- “la poca vida que tenemos en el trabajo cuando nos hemos separado de lo que realmente importa”; y c) el propósito, que se enmarca como una noción evolutiva y que, en última instancia, pretende que el “propósito organizativo” vaya de la mano del “propósito individual”.

Es, sin duda, una utopía pensar en que, desde la situación actual que ofrece el sector público, las organizaciones públicas transiten hacia ese estadio teal. Tampoco lo han hecho ni lo harán a corto plazo la práctica totalidad de las organizaciones privadas. En efecto, que nadie se llame a engaño. Introducir tales formas de funcionamiento en cualquier tipo de organización requiere, al menos, dos premisas necesarias, como bien subraya el autor: 1) que la dirección (los líderes) asuman ese reto de “desposeerse de poder jerárquico”; y 2), que los órganos de gobierno de tales organizaciones también asuman ese cambio radical de filosofía organizativa. Las resistencias, como es de suponer, serán brutales en ambos casos; más aún en un sector público colonizado por la política y acostumbrado a multiplicar jerarquías y (falsos) controles.

Pero esa constatación no debiera implicar el abandono de cualquier proceso de transformación organizativa en el sector público, siempre necesario. Al menos se debería poner en valor la importancia de las organizaciones para hacer buena política, así como para prestar servicios eficientes, sostenibles y amables a la ciudadanía. La política debe entender que sin una organización con valores, alineada y eficiente, nada podrá hacer realmente. En los gobiernos locales y en la mayor parte de los autonómicos se está a punto de llegar al ecuador del mandato. Cunden los nervios y se despierta la impotencia por no haber hecho prácticamente nada o por no poder llevar a cabo muchos de los objetivos previstos. Tal vez, en esta mitad de mandato, sea el momento de pensar cómo mejorar la organización, pues –tal como vengo reiterando- sin estructuras, procesos y personas adecuadas impulsar nuevas políticas se convierte en un pío deseo.

En el sector público es hora de superar ese rancio estadio ámbar en el que las organizaciones públicas sobreviven, en apariencia apaciblemente, pero en verdad condenadas a la impotencia. Se debe apostar decididamente por el mérito, la innovación, la responsabilidad, los valores o la generación de espacios de trabajo amables y conseguir que los empleados públicos sean personas comprometidas con el proyecto (o con el “propósito”) de la organización, y desarrollen su actividad de servicio público con ilusiones renovadas. ¿Objetivos inalcanzables? Para muchas personas sí.

En todo caso, a esa legión de escépticos que “lideran” sin visión ni sentido o que acuden “a trabajar” a la Administración como si a una “unidad de quemados” se tratara, hay que convencerles (al menos intentarlo) de que algo que se puede hacer. Pero quien primero se debe creer este mensaje es quien gobierna o dirige la organización. Luego el resto. Y no será tarea fácil.

La Administración pública es una organización dura de pulir; la atmósfera, el entorno y el contexto están muy viciados, especialmente por años de abandono, que la crisis no ha hecho sino empeorar. Pero no hay que decaer en el intento. Tal vez lo primero en que se deba invertir es en recuperar el principio de mérito y reforzar los valores de servicio público, ahora tan olvidados tras años o décadas en el desván de objetos perdidos. Pero eso suena muy teórico, aunque hoja de ruta hay que tener. Cabe avanzar en un proceso continuo de mejora. Sobre todo, se han de iniciar procesos de transformación organizativa. Este objeto tiene que entrar en las agendas políticas. Es tarea urgente. Antes de que el edificio se desmorone del todo, pues grietas profundas tiene por doquier.

ASESORES, “REGLAS DE ORO” DE UN (DISCUTIDO) OFICIO

 

“De todos sus consejeros exigía Bismarck brevedad al hablar y sencillez al escribir” (E. Ludwig, Bismarck. Historia de un luchador, Barcelona, 1951, p. 425)

Una de las figuras institucionales más desconocida y con peor imagen pública del panorama político español es, sin duda, la de asesor. Siempre he defendido –también en otras entradas de este Blog- la necesidad de que tanto los presidentes y gobiernos (de cualquier nivel) como los grupos parlamentarios (o grupos políticos locales), así como el resto de instituciones públicas, dispongan de una nómina de asesores que, como una suerte de “estado mayor”, refuercen la compleja actividad política, fortalezcan su discurso y doten de visión, estrategia y orientación a las diferentes personas que ejercen responsabilidades públicas de primer nivel. Sin embargo, el mal uso generalizado de esta figura pone las cosas difíciles a los que defendemos la imperiosa necesidad de su existencia.

En efecto, la figura de los asesores se utiliza con frecuencia por los partidos políticos para pagar servicios prestados o recolocar a quienes ya no se sabe dónde meter. También es muy frecuente este recurso para situar a jóvenes e inexpertas promesas en la parrilla de salida con el fin de que inicien un cursus honorum en política. Si bien, debo reconocer que no siempre es así: hay también casos de asesores con perfiles profesionales acreditados (y algunos de ellos han jugado papeles de notable relieve en la política), así como también hay asesores con experiencia y conocimientos en tales ámbitos. Pero no son la regla. Al menos, en algunos niveles de gobierno.

Esa tendencia choca con la existente en las democracias avanzadas, en las que el asesoramiento político se lleva a cabo por estructuras altamente cualificadas. Ser asesor de la Presidencia, de un Ministerio del gobierno central o de un nivel federal o local, requiere amplia experiencia o, cuando menos, sólidos y comprobados conocimientos. Es el salto que existe entre instituciones democráticas consolidadas y otras (como buena parte de las existentes en España) que se encuadran como una Administración pública –según recordara Fukuyama- de corte patrimonial o “personalizado” (Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016). O, si se prefiere, como una expresión más de lo que Carlos Sebastián denominó también recientemente como el “Estado neopatrimonial” (España estancada. Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, 2016, p. 110).

Pero para enmarcar correctamente este tema, aunque sea remontarse en el tiempo, me quiero detener en la figura de Bismarck, pues  las reflexiones de este gran estadista sobre el papel de sus consejeros o asesores están marcadas de modernidad y representan una excelente síntesis sobre cuál su función en los procesos de decisión política. Sorprende, en primer lugar, que Bismarck (político conservador de honda huella) se rodeara incluso para tales tareas de asesoramiento de alguna persona proveniente de la bancada radical. También sorprende que, con una función pública tan profesionalizada como era la prusiana, viera la necesidad de dotarse de asesores personales. Realmente percibió con claridad que eran dos funciones distintas. Por ejemplo, uno de sus más sobresalientes asesores o consejeros fue Bucher, diputado radical, que huyó a Londres, donde vivió diez años de exilio. A su retorno, ya con cincuenta años y enorme experiencia, Bismarck “compró su excelente pluma”. Tal como se dijo, sus dotes de concisión lapidaria a la hora de utilizar la palabra o la letra se adaptaban perfectamente a las exigencias del canciller: el sentimentalismo al hablar y los superlativos al escribir estaban prohibidos.

El contexto de trabajo de los asesores era descrito perfectamente por Tiedemann (otro de sus asesores “favoritos”) como frenético: “Todo se hacía al galope, para ningún trabajo había el necesario sosiego, y hasta los más fuertes nervios se agotaban”. El autocontrol y un marco cognitivo experto ayudan en tan complejo medio de trabajo. Un “novel inexperto” o un “sénior quemado” no pueden dar lo que la política necesita en esos críticos momentos.

Bismarck dictó, al respecto, “tres reglas de oro” para el buen ejercicio de la función asesora:

  • 1ª) “Cuanto más breve sea la palabra tanto mayor es su efecto”.
  • 2ª) “No hay asunto, por muy enredado que esté, cuya esencia no pueda entresacarse con pocas palabras”. Rechazaba por extensos los informes de cinco páginas.
  • 3ª) Y, sobre proyectos de ley de larga extensión o complejidad, “se le tenía que informar en diez minutos, aunque la preparación costase horas de trabajo”.

Algunas de estas reglas forman parte hoy en día de la práctica ordinaria de algunos de los gabinetes de políticos y, también, están reflejadas en documentos del Senior Civil Service, donde se recomienda que los directivos “proporcionen (a sus ministros) información clara,  simple y concisa”. Son reglas de sentido común, por lo común poco ejercidas o, en su caso, de forma insuficiente o no con la destreza necesaria. Y eso es un hándicap para la propia política.

No obstante, detrás de esas “reglas de oro” está un largo proceso de formación previa y de experiencia de tales consejeros, del que se nutre inteligentemente el político para adoptar medidas o tomar decisiones críticas que den respuesta a los problemas efectivos que se hayan de resolver. Para lograr esos objetivos (no se olvide) “políticos”, se necesitan asesores con largo trazado profesional y excelentes cualidades en el uso de la comunicación, especialmente escrita. Eso no lo puede hacer un recién llegado ni tampoco quien se le ha ubicado en ese lugar porque no hay otro sitio donde se le pueda colocar. Tampoco sirven los “gabinetes de comunicación”, pensados para otra cosa: ensalzar o publicitar la personalidad del líder y la acción de gobierno. Esos gabinetes, por lo común, no trabajan proyectos legislativos, tampoco atienden los requerimientos parlamentarios, ni piensan escenarios o consecuencias. No es su función, ni las personas que los componen tienen, en principio, conocimientos para ello.

Sin asesores políticos de verdad, el político está huérfano o en la soledad más absoluta o, peor aún, ayuno de ideas y de discurso. En el duro y complicado mundo de la política –conforme también señaló Bismarck, “cada hombre debe hacerse a sí mismo”, pero el apoyo de determinados consejeros es también parte de su éxito. Pues, de lo contrario, aislado y sin relato, el político transita como alma en pena por el mandato; publicitando banalidades o promesas vacuas. Dicho en términos más llanos: “vendiendo peines”. Algo que prolifera por doquier.

Tal vez sería oportuno que nuestros gobernantes –si no lo aplican ya- algo aprendieran de estas reglas “de oro” antes citadas y, sobre todo, fueran capaces de una vez por todas de  rodearse  de personas idóneas (y no de “palmeros”, aduladores o “amigos del partido”) para ejercer esa importante función.  Lo dijo hace varios siglos –sin irnos más lejos- el valenciano Furió i Ceriol (El Concejo y los Consejeros del príncipe, Tecnos, 1993):   “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Algo elemental. Sorprende que la miopía política imperante en la actualidad lo ignore de forma tan supina en gran parte de los casos, pues no solo sería bueno para ellos (los políticos) y sus partidos, sino también para las propias instituciones y para la ciudadanía.

Todo es cuestión, sin duda, de percepciones. Y probablemente la (mala) política piense que ningún daño real le hacen tales asesores que no asesoran, pues son inocuos para sus fines reales y calman las ansias de puestos públicos de sus clientelas. O, como narraba magistralmente Galdós (pues poco, al parecer, hemos aprendido desde entonces), con el reparto de tales nombramientos o “credenciales” se lograba satisfacer, así, a algunos de “los innumerables pretendientes, que se alzaban sobre las puntas de los pies y alargaban los brazos para alcanzar más pronto la felicidad” (Episodios Nacionales. O’Donnell, Alianza/Hernando, 1979, p. 21).

Pero, insisto, esas discutibles prácticas olvidan las nefastas consecuencias que pueden tener tales nombramientos, también para los propios políticos. Una excelente reflexión del insuperable Montaigne nos sirve de cierre: “No siempre se cae uno de las alturas; las hay de las que se puede descender sin caer” (Ensayos, Crítica, 2003, p. 887). Quizás esto último les haga pensar. Bueno sería.

DIEZ AÑOS DE EBEP

“Un sector público profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia” (Código de Valores y de Ética del Sector Público de Canadá)

Título breve. Contenido, también. El próximo mes de abril se cumplirán diez años de la publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Enunciado de la Ley, que en su día no objetamos (todo hay que decirlo), dictado con escaso acierto. La institución de función pública se diluía, así, en un empleo público preñado de contrataciones laborales poco ortodoxas. Bastardear es un verbo muy duro, pero lo cierto es que la función pública tampoco estaba alejada de prácticas clientelares o de nepotismo, al menos en determinados niveles.

Lo cierto es que en 2007, con el EBEP, se aprobó una herramienta normativa potente. Por emplear un adjetivo que, con frecuencia, utiliza Mikel Gorriti. También es verdad que con poco consenso político y con muchas concesiones (que se hicieron) a los sindicatos del sector público (por cierto, a cambio de nada). Un sindicalismo del sector público que, en sus peores versiones, adopta la figura de ave rapaz. Duro juicio, pero basado en práctica extensa. En sus peores versiones, que no son todas, sigue sin entender cuál es el papel de la función pública en un Estado democrático. Preocupante.

Pero más triste aún es, sin embargo, que las leyes se publican, pero rara vez se aplican. Nadie se creyó realmente el EBEP. Los funcionarios porque de crédulos no tienen nada: han visto pasar tantos cambios propios de Lampedusa, que perdieron la fe y algunos, incluso, las ganas de trabajar (que no de cobrar). Los políticos, al menos aquellos que lo aprobaron, rápidamente comenzaron a ignorarlo. A los pocos meses, el ministro promotor del EBEP (Jordi Sevilla), cayó en desgracia. Quien fuera presidente del Gobierno en aquel momento tal vez debiera explicar algún día por qué lo cesó: nunca lo dijo. Los ceses a la sombra siempre nos conducen a lugares recónditos: mejor no seguir indagando. Tras ese cese, la nueva responsable del ramo hizo de la tierra quemada su política más evidente. No dejó títere con cabeza en el propio Ministerio, y eso que era del mismo partido. Con amistades así … En verdad, a partir de entonces (finales de 2007), se acabó de un plumazo la política de función pública; hasta hoy, 2017. Luego vino la crisis, para agudizarlo todo: el EBEP mal entendido significaba gasto, lo que se impuso fue el recorte. Y la función pública perdió músculo, talento y envejeció en pocos años una barbaridad.

El EBEP, como bien explicó en su día quien fuera su promotor político, diseñaba cuatro palancas de cambio para adaptar la función pública española a la existente en las democracias más avanzadas: evaluación del desempeño, carrera profesional, dirección pública profesional y código ético de los empleados públicos.

El balance de los resultados obtenido por esas cuatro palancas de cambio en estos (casi) diez años es sencillamente demoledor. Todo ha resultado ser una enorme mentira. Nadie se ha creído nada. Y, por lo común, la política menos (los “temas de personal” son incómodos y poco lucidos), pues para uan parte de la política la función pública (o el empleo público) es –mientras no se demuestre lo contrario- un lugar institucional donde, tal como explicara en su día el profesor Alejandro Nieto, deben pacer plácidamente las clientelas de los respectivos partidos. La función pública como patrimonio de la política. Ese es el gran mal, fácilmente diagnosticable, pero sin medidas efectivas para ser erradicado. El funcionario “amigo del poder” tiene premio; quien no lo es, castigo.

Las cuatro palancas no se han activado. Algo, muy poco (o, mejor dicho, en muy pocos sitios, prácticamente testimoniales), se ha hecho en lo que a evaluación del desempeño respecta. Pero en una función pública que prima el igualitarismo falso, nada que “discrimine”, aunque sea objetivamente, tiene recorrido. Lo más justo (se nos intenta convencer de lo imposible) es tratar igual a todo el mundo, aunque su rendimiento y resultados (como así es en la práctica) sea diametralmente distinto. La justicia entendida al revés. Dicho de otro modo: una función pública que no discrimina es materialmente injusta. Y que nadie se eche las manos a la cabeza por la desmotivación imperante. La paradoja es que quien más desmotivado dice estar es quien menos trabaja. El mundo al revés.

La carrera profesional allí donde se ha implantado, en pocos sitios y mal, ha sufrido un proceso de chalaneo burdo y barato (más bien muy caro para los agujereados bolsillos del contribuyente): carrera se identifica solo y exclusivamente con cobrar más (no con trabajar mejor o con mayores resultados). Sobre todo (y eso es lo importante) que cobren “todos” lo mismo. Nadie puede quedar fuera del reparto: haga las cosas bien, regular o mal. Eso es indiferente. Lo importante es “la igualdad” entendida como trato uniforme, al margen de la actitud y resultados que tengan los funcionarios. Bochornoso espectáculo del cual el contribuyente ni se entera. La transparencia en estos casos es opaca. Los paños sucios se limpian en casa.

Pero si vamos a la tercera palanca, la dirección pública profesional, el incumplimiento es todavía más grave, pues permanentiza sine die el clientelismo en la zona alta de la Administración; puesto que los niveles de responsabilidad directiva se siguen repartiendo entre “los amigos políticos”, por traer a colación ese excelente libro de José Varela Ortega sobre el sistema político de la Restauración. Cien años después de ese momento histórico, seguimos haciendo las mismas cosas. Las competencias profesionales se orillan o son preteridas. Algo muy preocupante. Así, nunca habrá Administración Pública moderna e imparcial, por mucha retórica que se le eche al invento. Hay pueblos que no aprenden ni a bofetadas (por no emplear una expresión más dura).

Y, en fin, lo del Código Ético o de conducta del empleo público, la cuarta palanca del EBEP para cambiar la función pública, ha pasado sin pena ni gloria. Peor aún, ignorado por completo. Nadie sabe realmente que en 2007 se aprobó por Ley un Código de conducta de los empleados públicos. Aprobarlo por Ley fue un error, pues un instrumento de autorregulación no debe tener soporte jurídico-normativo. Pero aun así, España fue (relativamente) pionera en la aprobación de un Código de conducta de empleados públicos. Si bien, la verdad es que ni siquiera estos (los funcionarios) se han enterado. Alguien (algún empleado probo y despistado) lo debió leer, pero pronto se le olvidó. Tras unos duros años en los que la corrupción ha campado por sus anchas en el sector público, a ninguna institución ni gobierno se le ha ocurrido promover (aunque algunas iniciativas hay en marcha) una cultura de infraestructura ética en la función pública y, particularmente, de sus empleados públicos. Todo el mundo se lo toma a chirigota. Propio de un país subdesarrollado.

Así las cosas que nadie se extrañe del estado actual en el que se encuentra esa institución que se conoce como función pública (empleo público). Levantarla será tarea hercúlea. Los propios funcionarios (o empleados públicos) no se creen nada, son “viejos” resabiados (por media de edad es un cosa obvia) y hasta cierto punto (tras 20, 30 o 40 años de servicio) instalados, en buena medida, en “zonas de confort”. Los sindicatos del sector público nada han entendido realmente del momento actual y necesidades de una institución cuya única razón existencial es servir a la ciudadanía y no a los propios funcionarios. Y la política sacó de la agenda en 2007 este tema y nunca más lo ha vuelto a incorporar.

En suma, bien se puede concluir que el EBEP está en “el corredor de la muerte”. Lugar inhóspito y paralizante donde –como se sabe- se puede permanecer muchos años, tal vez décadas. Pero nada es gratis. Esa parálisis tiene consecuencias, también económicas y sociales. No cabe olvidar la cita que abre este comentario. Y la podemos cerrar también con otra que procede del mismo excelente documento elaborado por un país avanzado y ejemplar. En efecto, el Código federal canadiense de Valores y de Ética Pública lo deja muy claro: “un sector público no politizado es esencial para el sistema democrático”. A ver si algún día terminamos por comprender qué es lo realmente importante de la función pública como institución. La verdad es que nos cuesta …