OPOSICIONES (II): LAS PRUEBAS SELECTIVAS

 

“Cuando se selecciona a un funcionario público se le contrata con un horizonte temporal de 20-30-40 años; por lo tanto, es una de las decisiones de inversión más importantes que hace una Administración” (Opinión de un experto: en AAVV, El empleo público en España. Desafíos para un Estado democrático más eficaz, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2017, p. 127).

 “No se puede seguir seleccionado en las décadas venideras igual que hasta ahora. La sociedad ha mutado radicalmente, la educación pretende asentarse en competencias no en conocimientos exclusivamente. Será difícil captar talento joven con un esquema de pruebas selectivas memorísticas propias del siglo XIX. Ese conocimiento no añade valor al sector público del futuro” (M. Gorriti Bontigui-R. Jiménez Asensio: Marchitar o florecer. La función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de plantillasVer el trabajo en esta misma Web, pestaña Formación)

 

Las oposiciones han sido, al menos formalmente, las pruebas selectivas por excelencia de acceso a la función pública superior. Y hoy en día también lo siguen siendo, pero solo para los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y algunos otros cuerpos del subgrupo de clasificación A1, que son los que aquí interesan.

La oposición, sea “a secas” o acompañada de una fase de concurso, es un procedimiento selectivo que debe ajustarse plenamente a los principios constitucionales (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como (por lo que ahora interesa) a los establecidos en el artículo 55.2 del TREBEB (publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica de tales órganos, adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y la funciones o tareas a desarrollar, así como agilidad sin perjuicio de la objetividad de esos procesos).

Tal como es sabido, tales principios legales se aplican en todos los procesos selectivos para el acceso a puestos de trabajo de las Administraciones Públicas y de las entidades de su sector público institucional, incluido el personal de las empresas públicas y fundaciones que no son empleados públicos en la acepción TREBEP.

Si nuestro foco de atención inicial se sitúa en el contenido y trazado de las pruebas selectivas de acceso al empleo público en sentido estricto, los presupuestos normativos son muy conocidos. Junto a ese principio genérico antes citado (adecuación de las pruebas a las funciones y tareas), el artículo 61 del TREBEP contiene una serie de “herramientas” que, utilizadas de forma inteligente, podrían introducir cambios cualitativos en los procesos de selección (sobre todo en sus resultados) a través de una nueva e innovadora reconfiguración de la oposición como procedimiento o como fase del proceso selectivo. Veamos cómo está regulado, en líneas generales, el procedimiento selectivo de oposición y cuáles son algunos de sus problemas, así como algunas de sus posibilidades futuras:

  1. La selección –dice el TREBEP- “cuidará especialmente” la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al puesto de trabajo. Esta conexión no es fácil de concretar en aquellos casos (que no son pocos) en que el acceso se produce a cuerpos y escalas mas no a puestos de trabajo. La agrupación de los funcionarios en cuerpos, como expone el artículo 75.1 EBEP, tiene una finalidad vinculada estrechamente con los procesos selectivos. Como ha analizado en un documentado y muy recomendable estudio la profesora Josefa Cantero (Claves para la Modernización de la estructura funcionarial: la coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Thomsom Reuters/Aranzadi, 2016), hay en el propios Estatuto Básico dos lógicas vinculadas con el acceso que parecen contradecirse. Ese modelo estructural híbrido por el que optó el EBEP (cuerpos/puestos de trabajo), muestra sus evidentes tensiones en lo que al acceso respecta (¿la adecuación del proceso selectivo debe ser con las funciones del cuerpo o escala o con las del puesto de trabajo?). Para superar esa aparente contradicción legal, la autora propone una solución de síntesis que transita por la agrupación de puestos de trabajo como medio de racionalizar los procesos selectivos y la configuración de los cuerpos como una suerte de agrupación de puestos de trabajo a efectos de la selección. La pregunta obligada es si esa “conexión funcional” se puede producir realmente en el marco de unos formatos de procesos selectivos como los hasta ahora aplicados. Hay un problema estructural, sin duda (la dualidad cuerpos/puestos); pero también hay un visión de los procesos selectivos muy marcada por la tradición y sin apenas o ninguna innovación al respecto.
  2. Esa pretendida adecuación, en efecto, se debe vehicular a través de la conexión entre el tipo de pruebas y las funciones a desarrollar (en el puesto de trabajo o en el cuerpo o escala). Y aquí está el núcleo del problema. Obsérvese qué dice el TREBEP en este punto: “Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas” (artículo 61.2). La formulación abierta (por tanto, dispositiva) de este enunciado normativo ofrece posibilidades innegables de innovar en el campo de los procesos selectivos, pero también “de seguir haciendo las cosas como siempre se han hecho”. El primer camino es obligado en un contexto de transformación de la Administración Pública (digitalización, sociedad del conocimiento, transformación acelerada del sector público, etc.), pero hasta ahora las pruebas selectivas siguen el esquema diseñado hace varias décadas con reflejos heredados (algo que es más preocupante aun) de las oposiciones decimonónicas (pruebas de contenido memorístico puro, con la combinación de algún caso práctico (¿qué práctica tiene quién no ha practicado nunca?) y, en algunos casos (los menos), en el desarrollo de algún ejercicio de composición o en las pruebas de idiomas. La selección de aquellas personas que acrediten disponer de las mejores competencias vinculadas al desarrollo efectivo de las funciones y tareas de un puesto sigue siendo un objetivo apenas concretado. Falta la inversión organizativa (análisis de puestos), solo desarrollada en algunos ámbitos de la Administración Pública (en este punto la cita de los estudios de Mikel Gorriti es obligada).
  3. Asimismo, el artículo 61.5 TREBEP abre también un amplio abanico de posibilidades para innovar en el trazado de las pruebas selectivas y alcanzar así, no solo la objetividad y racionalidad que se predica en la norma, sino además una mejor adecuación o conexión entre pruebas de acceso y las funciones a desarrollar. Así se dice que “(…) las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, períodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con las pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas”. Al carácter dispositivo (una vez más) del enunciado normativo se le une aquí (obsérvese esta nota) la naturaleza “complementaria” o adjetiva de estos instrumentos. La formación como parte del proceso selectivo solo se ha llevado a cabo en el acceso a cuerpos de élite, inicialmente con un nivel de exigencia bajo y ahora reformulado en algunos casos en Masters o cursos de postgrado, lo que le ha dado a tal formación una dimensión más académica, pero alejada de la visión práctica o aplicativa que debería tener (pues quien accede a tales cuerpos de élite carece, en principio, de experiencia en la Administración, salvo que lo haga por la puerta del concurso-oposición). Los períodos de prácticas, cuando los hay, son meramente formales. La exposición curricular de los candidatos es una prueba en los procesos de acceso a cuerpos docentes, pero poco utilizada en el resto, cuando en otros países tiene un peso relevante en la selección. Mientras las pruebas psicotécnicas sí que se han ido incorporando en algunos procesos selectivos más avanzados, aunque en las oposiciones de corte tradicional brillan por su ausencia. Lo mismo que las entrevistas, herramienta que los tribunales de justicia (marcados por una impronta garantista necesaria, pero que mal entendida puede castrar cualquier proceso de innovación en esta materia) miran siempre con un alto recelo, por las cargas de subjetividad que se le presuponen, algo que puede ser cierto en determinados casos y falso palmariamente en otros (entrevistas conductuales estructuradas). Ante esa “inseguridad judicial” (que no jurídica), los gestores de recursos humanos optan “por lo seguro” (lo de siempre): se hace, por tanto, escaso uso los instrumentos más avanzados que se utilizan para la selección de personal y que, tal como se dirá de inmediato, se han puesto en marcha en otras Administraciones Públicas de democracias avanzadas.

En efecto, la paradoja consiste, también una vez más, en el desnivel (en expresión de Julián Marías) entre la configuración de los procesos selectivos de acceso a la función pública en contextos comparados (que nos llevan años luz) y lo que se viene realizando por lo común aquí: entre nosotros, lo relevante sigue siendo mostrar conocimientos a través de ejercicios memorísticos (orales o escritos; cuando no por medio de test), mientras que en las democracias avanzadas el diseño de pruebas selectiva pivota sobre otros ejes: acreditación de competencias de los candidatos en relación con las funciones del puesto a través de una batería de pruebas que huyen de los formatos tradicionales instalados cómodamente (en “zona de confort”) en las organizaciones públicas de nuestro entorno. Solo hace falta examinar cómo se desarrollan los sistemas de acceso a la función pública en las administraciones públicas del Reino Unido, Holanda, Bélgica, Canadá o Francia, entre otros muchos países.

En un necesario e importante libro titulado Nuevos tiempos para la función pública (INAP, Madrid, 2017), once altos funcionarios de la Administración General del Estado (Administradores Superiores) analizan en la parte relativa a la selección algunos de esos sistemas comparados de acceso a la función pública. Si reparamos, por ejemplo, en los modelos de la función pública de la Unión Europea, del Civil Service (Fast Stream) o de la alta función pública francesa (ENA), se podrá comprobar cómo en esos procesos selectivos se han ido incorporando técnicas tales como los test de razonamiento numérico y verbal, así como la medición de destrezas a través de test; el Assesment Center para evaluar competencias de los diferentes candidatos en determinadas situaciones (toma de decisiones, trabajo en equipo, etc.), con entrevistas personales y ejercicios en grupo para resolución de casos prácticos; entrevistas curriculares y de recorrido profesional; resolución, asimismo, de supuestos prácticos ejecutados individualmente a través de análisis de documentación en tiempos pautados en los que los aspirantes deben desarrollar la capacidad de síntesis; la preparación de una nota de prensa en la que se valora la claridad y concisión; ejercicios de liderazgo sobre políticas públicas; exámenes orales consistentes en diálogos con el tribunal sobre materias concretas; pruebas en grupo destinadas a apreciar la capacidad de argumentación y las habilidades de relación interpersonal del candidato; entre otras.

Son solo algunos ejemplos, pero su mero enunciado denota cómo los sistemas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas (especialmente, cuando se trata de acceder a empleos cualificados o estratégicos) vienen llevando a cabo desde hace tiempo procesos de adaptación en los que ya se ha descartado por completo (en algunos casos hace muchas décadas) el ejercicio memorístico y se hace hincapié en análisis de conocimientos a través de métodos muy distintos y distantes al de “cantar temas”, pero sobre todo se evalúan las capacidades y competencias que pueden tener esos potenciales candidatos en entornos complejos que se encuentran en procesos acelerados de permanente transformación.

No cabe duda que, ante el importante relevo generacional que se debe producir en las administraciones públicas de nuestro entorno en los próximos años (reto del envejecimiento de plantillas), unido todo ello a la necesaria tecnificación en un contexto de sociedad del conocimiento altamente digitalizada (donde se requerirán perfiles de puestos de trabajo de nuevo cuño), la selección de empleados públicos debería estar pensando cómo afrontar esos retos y qué herramientas cabría utilizar para mejorar cualitativamente el obsoleto modelo que muestra la tradicional oposición como procedimiento de acceso. De momento, apenas se ven movimientos en esa dirección, más bien en la contraria (mantenimiento del statu quo).

La larga etapa de contención fiscal padecida en la que las ofertas de empleo público se congelaron durante varios ejercicios presupuestarios, ha tenido como efecto una suerte de narcotización de los servicios de selección de empleados públicos en las organizaciones públicas, que –salvo excepciones puntuales- no se han replanteado la necesidad imperiosa de incorporar nuevos métodos de selección en lo que al contenido de las pruebas y trazado de las mismas respecta.

Una vez más, planificar e innovar son verbos que no se han sabido conjugar con la destreza debida en nuestro sector público; esta vez en lo que se refiere a un aspecto tan determinante cuestión como es la selección de empleados públicos. Pero algo habrá que hacer urgentemente en este terreno, pues los innumerables procesos selectivos de los próximos años renovarán el empleo público, pero esa renovación será puramente nominal (de personas y no de cultura ni de resultados) si no se transforman gradualmente el tipo de pruebas selectivas con el objetivo de que el sector público sea capaz de captar talento efectivo e incorporar perfiles nuevos de candidatos que afronten un difícil escenario que se abre de necesaria adaptación para el sector público en las próximas décadas, como describió recientemente Carles Ramió en un sugerente artículo de opinión: “Una Administración pública obsoleta” (https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html).

Siempre ha sido así, pero mucho más lo será en los próximos años: una mala decisión selectiva en las administraciones públicas es una hipoteca de gasto público (despilfarro) y asimismo genera innumerables distorsiones que se proyectan durante décadas en la estructura administrativa, esto es, en el tiempo de vinculación de esa persona a la organización. Pero si las malas decisiones de reclutamiento derivadas de un diseño de pruebas selectivas periclitado afectaran a miles o decenas de miles de personas (esto es, si no se reclutara talento y solo se continuara discriminando formalmente) las consecuencias para las administraciones públicas serían gravísimas, sobre todo producto de los costes financieros desorbitados que generaría la ineficiencia de seleccionar mal en la futura prestación de servicios públicos. Y en ese caso no sería solo despilfarro, sino también corrupción inducida o cuando menos “pésima administración”.

No se puede perder, por tanto, el tren de la imprescindible transformación gradual, pero intensa, de los procesos selectivos de acceso al empleo público tal y como han sido configurados hasta la fecha. El reloj de arena para cambiar las cosas ya ha comenzado a funcionar, tras llevar años detenido. Y el tiempo para redefinir el modelo es escaso. Habrá que ir pensando seriamente cómo afrontar tan importante cambio y cómo introducir innovación en ese terreno. Urge ponerse manos a la obra.

(*) Este Post forma parte de una serie de entradas que, bajo el título de La fragilidad del sistema de mérito,  se recogen en la siguiente dirección electrónica: https://estudiosectorpublico.com/blog/. Esta serie tendá continuidad con otras entradas pendientes aún de publicar.

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DE INSTITUCIONES, PARTIDOS Y PERSONAS

 

“Los fallos institucionales -y la desconfianza que generan- son consecuencia de que una serie de personas no logran estar a la altura de las expectativas que se atribuyen legítimamente a sus puestos de responsabilidad. Después de todo, las instituciones como tales no son más que una abstracción mental. Cuando éstas fallan, quienes fallan en realidad son seres humanos de carne y hueso, y no unas abstracciones mentales” (Hugh Heclo)

 

No descubro nada nuevo si destaco la importancia que tienen las instituciones para el ejercicio del buen gobierno, así como para la cohesión social y el desarrollo económico. Un país con malas instituciones tiene frente a sí un futuro lleno de sombras e incertidumbres. Malos augurios.

Las instituciones, además, una vez creadas, cuesta mucho asentarlas, requiriendo (como bien saben las democracias avanzadas, especialmente las anglosajonas y nórdicas) mimos y cuidados permanentes para que su imagen no se deteriore a ojos de una ciudadanía siempre alerta (más aún en la era de Internet y de las redes sociales). Una vez dañadas, peor aún si son devastadas, reconstruirlas es un proceso de enorme dificultad y que requiere, por lo común, esfuerzos hercúleos y prolongados en el tiempo. Además, sin garantías de éxito.

En España la cultura institucional ha estado, por lo común, bastante ausente. No cabe extrañarse de ello, pues en los dos últimos siglos se ha impuesto el juego institucional de “quita y pon”, manifestado por un adanismo constitucional continuo, por una política oligárquica o alternativamente de amigo/enemigo y asimismo por una instrumentalización intensiva de las instituciones por los partidos políticos de turno.

El escenario no cambió, en sus grandes trazos, tras el régimen constitucional de 1978. Las prácticas clientelares o de colonización política (muy presentes aún en amplios espacios institucionales en la Administración Pública y en su sector público), unido a la ocupación (si quieren con “k”) por los partidos políticos de las diferentes instituciones, más si estas son de control, han terminado por asentar entre la clase política una suerte de principio no escrito de que todo vale. Detentar el poder (en el peor sentido) parece ser así una patente de corso, pues la legitimidad (directa o indirecta) que da un mandato representativo puede llegar a justificar cualquier tropelía.

En efecto, como ya analicé en otro lugar (“¿España un país sin frenos”, Epílogo al libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, Marcial Pons/IVAP, 2106), la división de poderes se ha entendido solo desde un prisma meramente formal y (debido a ese clientelismo y colonización política de las instituciones) no han funcionado correctamente, por tanto, los sistemas de pesos y contrapesos (checks and balances) que deben servir de freno en todo sistema democrático a los siempre irrefrenables apetitos de poder y de saltarse todos los límites que muestra la naturaleza humana. El tema es viejo, donde no hay frenos institucionales reina la tiranía. También en las asambleas parlamentarias, como tempranamente advirtió Jefferson.

Todo lo anterior está muy manido. Pero tal vez ese patológico arraigo explique que la legitimidad del sistema institucional construido tras la Constitución de 1978 sea acusadamente frágil, así como que la confianza ciudadana en tales instituciones sea en estos momentos tan baja. No de otro modo puede ser cuando, a diferencia de lo que sucede en las democracias avanzadas (a las que tanto nos gusta compararnos), la alta Administración española (estatal, autonómica y local) está total o fuertemente colonizada por la política, y los órganos constitucionales y de control se hallan asimismo ocupados por criterios exquisitamente políticos y por personas afines cuando no militantes de los propios partidos que gobiernan. Y este diagnóstico, aunque se ha escrito una y otra vez por innumerables autores y en libros académicos o de ensayo, siempre da como resultado la callada por respuesta. Los partidos políticos miran hacia otro lado, mientras el sistema institucional se hunde hasta límites desconocidos. La “caldera española”, por emplear la expresión de Ian Kershaw, se vuelve a encender otra vez más. Y el recetario tradicional conduce a reformas legales, propuestas de reformas constitucionales o, sencillamente, a echar mano del poder creador que implica un nuevo proceso constituyente, cuando no al quebrantamiento puro y duro del sistema constitucional.

Pero siendo ello sin duda muy preocupante, también lo es que la cultura institucional, salvo excepciones, no parece penetrar ni un ápice en el comportamiento de la clase política, sea esta vieja, nueva o de última generación. El cinismo político se impone. Hay que “ocupar las instituciones”, pues estas son instrumentos necesarios para ejercer una política bastarda y de resultados (acreditado está) más que pírricos.

El hecho grave es que esta forma de pensar, preñada de tacticismo y en no pocas ocasiones de sectarismo político (los “míos” son los buenos y el resto enemigos), está incrustada en el comportamiento habitual de unos políticos que ponen por delante sus vínculos de partido o de coalición, despreciado el sentido de pertenencia institucional y el papel o rol que deben cumplir quienes lideran esas instituciones, como “espejos del gobernante” en el que mira toda la ciudadanía.

Luego, visto lo visto, nos echamos las manos a la cabeza. Cómo pueden haber llegado las cosas hasta tal extremo, se preguntan muchos a modo de exclamación. Pues esto, sencillamente, es fruto de muchos años (por no decir siglos) de hacer política con pleno desprecio de las instituciones y de orillar o sortear las garantías y procedimientos que forman parte sustantiva de aquellas. De “posturear”, como se dice ahora, pero de no mostrar realmente ningún sentido institucional. De hacer demagogia, del peor estilo.

Tanto va el cántaro a la fuente que al final se rompe. El destrozo que estamos viendo de las instituciones es incalculable. Sin duda, los últimos acontecimientos han superado las rayas rojas, como se dice. Pero para llegar a las rayas rojas se ha ido avanzado “imperceptiblemente” un largo período de tiempo (con muestras más que evidentes de ninguneo institucional por gobiernos, partidos y responsables públicos de todos los colores) sin que aparentemente nadie se diera por enterado. Todos estaban cómodos en un juego de rotación de sillas y cambio de cromos. Y las instituciones en pleno proceso de descomposición, algunas de ellas en una dialéctica de autodestrucción “disruptiva” (paradojas de la prestidigitación política o, incluso, “constitucional”).

Producido el derrumbamiento se tratará de reconstruir lo devastado. Nada fácil. Las llamadas a la reforma constitucional o, incluso, a la creación de un nuevo orden constitucional ya están en el bombo de las clásicas soluciones taumatúrgicas. Pero nada cambiará realmente si no se impone de una vez por todas un retranqueo claro, sincero y manifiesto de las posiciones o espacios que ha ocupado perversamente la política en las últimas décadas en la Administración Pública, en los organismos constitucionales y estatutarios, en las instituciones de control o en los organismos reguladores y en las autoridades independientes, así como en esa selva “sin ley” (o de legalidad relajada) que se llama sector público institucional.

Se puede seguir jugando a todos los cambios formales que se quieran, pero una cosa se torna imprescindible en estos momentos: resituar a la política española (en su más amplia acepción) en lo que debe ser su real y único espacio de juego. Marcar límites infranqueables. Batalla casi imposible, pues la deben liderar y ejecutar quienes se han de quedar sin sillas para repartir y, además, aquellos que se verán expuestos (eso es realmente la democracia) al funcionamiento eficiente -si es que realmente funcionan- de los sistemas de control del poder. Mejor seguir jugando al escondite, mientras el sistema aguante. No parece que lo pueda hacer por mucho tiempo.

Luego está el manido tema de los liderazgos políticos o de la falta de ellos, precisamente en los momentos que más falta hacen. Salvando muy pocos casos, las instituciones públicas y los propios partidos políticos se encuentran liderados por personas que, por un lado, están acreditando un bajo sentido institucional (en algunos casos nulo) cuando estaban llamados a ser referentes éticos y políticos en momentos de especial complejidad, mientras que, por otro lado, hay quienes ofrecen (o han ofrecido) una actitud de ponerse de perfil o jugar a que los serios y graves problemas por los que atraviesan las instituciones (y la propia sociedad) no van con ellos. El llamado tancredismo o el “cuanto peor, mejor”, son dos caras de esta moneda.

Desde que cayó en mis manos hace varios años, siempre recomiendo a los políticos (y a cualquier lector de ensayo) la lectura del libro de Hugh Heclo, cuya cita abre esta entrada (Pensar institucionalmente, Paidós, 2010), pues está plagado de reflexiones de gran interés sobre la importancia de pensar institucionalmente por parte de las personas que ejercen puestos de responsabilidad pública, debiendo así ser capaces de diferenciar su vinculación ideológica (o partidista) de su papel institucional.

Como bien dice este autor: “Una persona aprende a pensar y actuar en clave institucional haciéndolo; es como un arte”. El problema radica en que realmente quiera aprender y hacer o ejercer ese papel institucional. Pues el ejemplo (o mal ejemplo) en el ejercicio de tales funciones tiene un alto capital legitimador o, por el contrario, destructivo. Algo de esto último hemos visto recientemente en Cataluña (dónde las instituciones y las personas que las regentan están adoptando, paradojas de la vida, las peores prácticas políticas mesetarias y, además, de forma hiperbólica). Pero de malos ejemplos está (y sobre todo ha estado) la escena política llena, para dolencia de todos. También, de vez en cuando, vemos lo contrario (políticos que actúan con alto sentido institucional), aunque se prodiguen menos tales conductas. Y luego, algún pobre e inculto necio, los demoniza. Algunas de estas personas con sentido institucional hay. Y tienen nombre y apellidos. En todo caso, como también expone Heclo, los políticos deberían comprender que “una vida sin vínculos institucionales acaba por convertirse en un infierno absoluto de excesos autodestructivos”. Habría que tomar nota, pues los efectos de esa devastación institucional empiezan a ser evidentes. En algún lugar, palpables. Y no se dan por enterados, al menos los que mandan y muchos otros gobernados. Ciegos de pasión.

En fin, tampoco vale ponerse de lado, como si ello no fuera conmigo. El sentido institucional se muestra cuando las crisis políticas se agravan o se hacen difícilmente manejables. Mirar por la ventana cuando te están rompiendo la puerta con un hacha no es una actitud institucionalmente correcta, sino equivocada. Pero más aún lo es desatender tus responsabilidades institucionales, en una suerte del juego de marear la perdiz, especialmente si eres quien gobierna. Madame de Staël describió de forma gráfica hace más de dos siglos lo que nunca debería hacer un Gobierno en tales contextos. Así, narraba esta autora, “el poder ejecutivo se hacía el muerto, porque esperaba (equivocadamente) que el bien acabaría naciendo del exceso de males” (Consideraciones sobre la Revolución francesa, Arpa, 2017). Los hechos dieron la espalda a esa estrategia suicida.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (y II)

 

“El método democrático crea políticos profesionales, a los que convierte después en administradores y ‘hombres de Estado’ amateurs” (p. 98)

(Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, Página Indómita, 2015)

“El clientelismo político resulta ser la única de las funciones claves que los partidos políticos siguen realizando (…) En los propios ámbitos institucionales de poder los actores tienden a ser políticos profesionales cada vez con más frecuencia” (p. 105)

(P. Maier, Gobernar el vacío. La banalización de la democracia occidental, Alianza, 2015)

 

La singularidad de la actividad política

La actividad de la política no deja de ofrecer singularidades sinfín. En primer lugar, como se ha visto, no hay en verdad una actividad política, sino muchas; aunque no es menos cierto que el político puro salta con facilidad de unas a otras con ese don de la ubicuidad del que parece estar dotado, dejando en no pocas ocasiones al descubierto déficits evidentes para gestionar políticamente con éxito determinadas funciones que asume a lo largo de su “carrera política”.

En segundo lugar, la actividad política presenta una especialización profesional muy singular y hasta cierto punto de enorme vaguedad en sus contornos. No cabe extrañarse que el cúmulo de “saberes heterogéneos” que se proyectan sobre la actividad política conformen una especie de bricolage, como enunció Christian Le Bart.

En tercer lugar, salvando los casos en que la dedicación a la política es marginal o se combina con otras actividades profesionales, lo cierto es que la complejidad de la actividad política requiere, por lo común, una dedicación plena, que en ocasiones desborda con claridad los horarios habituales de cualquier actividad profesional.

Y, en cuarto lugar, la continuidad en política parece ser una constante. Una vez entrado, nadie quiere salir. El libro comentado acredita como la edad de los políticos es muy avanzada (aunque en los últimos tiempos se ha producido un rejuvenecimiento, que ya amenaza por cierto “con instalarse” en la actividad). En España hay una generación de políticos que inició su andadura en la década de los ochenta (o antes) y que ya está jubilándose en el ejercicio de esa actividad. Muy pocos han retornado a su actividad profesional originaria, si es que la tenían. Ahora han entrado otros nuevos, sin fecha de caducidad. La historia se repetirá, de no poner remedio.

Qué se requiere acreditar para entrar en política

La cantera o procedencia de los políticos es un punto previo al análisis de cuáles son sus competencias. Y es aquí donde el sistema de reclutamiento muestra una porosidad pasmosa. No hay controles de entrada. Solo las percepciones, la ubicación, el oportunismo o el azar, cuando no las relaciones familiares o personales, sitúan a unos u otros en la carrera de salida o en el trampolín de la política. También en la salida.

Pero hay algo más importante: la entrada en política requiere voluntad. Quien mejor explicó este proceso fue Schumpeter. Como decía este autor, “el método democrático no selecciona a los políticos entre toda la población, sino únicamente entre aquellos elementos de la población que tienen vocación política”.

Quiénes van a gobernar o representarnos no deben acreditar, por tanto, ninguna competencia o conocimientos efectivo, tampoco ninguna titulación o formación específica. El principio democrático cubre tales deficiencias; al menos en apariencia. Pero también Schumpeter advirtió de la trascendental importancia que tiene “la idoneidad del material humano” para la política. Así afirmaba: “no es cierto que en una democracia los hombres tengan siempre la especie y la calidad de gobierno que desean o merecen”. Sin embargo, la eficiencia en los resultados de la acción política (especialmente de la acción de gobierno) debiera exigir (más en nuestros días) que a los responsables públicos se les demanden determinadas competencias y conocimientos institucionales. La política no reforzará su credibilidad si a ella sigue llegando la mediocridad social y no el talento.

El diagnóstico que se hace en el libro es certero y trasladable a España. Allí se dice: “Es evidente, desde el punto de vista sociológico, que la sociedad francesa dispone, particularmente en los estratos superiores, como todos los Estados-nación de Europa, de un potencial de competencia, experiencia, conocimiento experto y talento mucho mayor que el potencial que ofrece la jerarquía de los partidos a un nivel equivalente”. Diagnóstico demoledor: el talento de la sociedad no está en la política. La mediocridad invade sus filas, con excepciones siempre notables. No es un mal hispano, sino general. Pero hay que tomar nota.

Y no es una buena carta de presentación a ojos de la ciudadanía. Comienza a haber, en efecto, una brecha importante entre una sociedad con profesionales muy formados y una política plagada de diletantes o de personas con trayectorias profesionales inexistentes o limitadas. Es verdad que, cada vez en mayor porcentaje, los titulados universitarios o incluso los cuerpos de élite prodigan las nóminas de la política “profesional”. Pero ello en sí mismo no dice nada. Hoy en día se puede ser titulado universitario o doctor incluso y no añadir valor alguno a la política. Por otra parte, tan malo es que la política no atraiga talento como que se ocupe por altos funcionarios en clave corporativa y cierre sus ventanas a la sociedad. Además, según la teoría de las tijeras (Herzog), “cuanto más larga es la carrera política y más alcanza puestos de alto nivel, el político tiende a dejar la profesión originaria en el olvido”. Si pasa mucho tiempo, sencillamente la entierra.

La mediocridad política puede tener asimismo funestas consecuencias sobre el devenir de un sistema político-institucional. Una vez más, Schumpeter recordaba cómo el hundimiento de la República de Weimar se debió también a que sus “políticos estaban muy por debajo del nivel medio nacional, en algunos casos lastimosamente muy por debajo”. La nación alemana –a su juicio- tenía energía y capacidades, “pero los hombres de valía y de carácter desdeñaban la carrera política”. Ello facilitó que un “líder antidemócrata” (prototipo de la mentira, demagogia y calumnia, como lo describiera Sebastian Haffner) se apropiara literalmente del poder. No se trata de llegar a tales extremos, pero una clase política alejada del talento también puede producir daños colaterales notables y efectos perjudiciales. A la vista están algunos de ellos.

Qué competencias son necesarias para ejercer la “profesión política”

El presupuesto de la denominada “profesionalización” de la política es la dedicación temporalmente extensa y retribuida a esa actividad. Sin embargo, la política no ha sido siempre una actividad retribuida. En el primer liberalismo había un ideal positivo del político como persona dotada de grandes virtudes, educada, desinteresada, competente o volcada al interés general (ideal presente, por ejemplo, en El Federalista; o en la idea de “aristocracia representativa”, de la que hablara Bernard Manin). Pero pronto se fue imponiendo un estereotipo del político como persona marcada por la ambición personal desmesurada, corrupta y que asimila la acción política con una empresa de interés económico personal.

Este “tipo-negativo” de definición del político encuentra raíces fuertes en la literatura costumbrista, pero también en innumerables ensayos de los siglos XIX y XX. Las prácticas del spoils system, del clientelismo y de la corrupción alimentaron ese perfil oscuro de la política. Con la llegada de la democratización esa mala imagen tiende a atenuarse, pues se produce la entrada en los cargos públicos de personas de la clase trabajadora o profesionales de izquierda (más tarde de las mujeres y de otros colectivos desaventajados) que hacen de la política un compromiso y medio de transformación social. Pero este proceso y tan buenas ideas iniciales no evitarán que la ocupación de esos cargos se convierta en una meta para medrar personalmente, también de los recién llegados a esa política pretendidamente altruista. La obra de Michels es, a tal efecto, reveladora, pues su tesis sobre la oligarquía de los partidos políticos está construida sobre el funcionamiento del Partido Socialdemócrata. La “casta política” ya entonces era una realidad, también en la izquierda. Se decía, por ejemplo, que “ser elegido diputado se había convertido en un gagne-pain (medio de vida)”. Y así sigue siéndolo. Sea cual fuere el color de quien ocupe el escaño.

Darle la vuelta a un estereotipo tan arraigado no es tarea fácil, aunque se intente. Menos aún si no se hace nada. Lo cierto es que, como nos recuerda el libro comentado, “el profesional de la política se define también como un especialista, un hombre que practica una actividad particular y que, para ejercerla con éxito, debe poseer competencias y saberes específicos”.

Lo que no es fácil es identificar cuáles son esas competencias y saberes específicos, pues variarán en función del tipo de actividad política que se desarrolle. Aun así, un buen profesional de la política es aquel que dispone de una competencia política consagrada (habitualmente la experiencia, como decía Léon Blum), pero que siempre se combina con un compromiso político, con la defensa de una causa (“tener convicciones”) y con una actitud de servicio (es preciso “estar disponible”). Los valores y la ética pública también cotizan, aunque no pocos políticos los ignoren o desprecien.

Max Weber recogía tres cualidades decisivas que debía tener todo político: “pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)”. La pasión, como decía este autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar en la misma alma la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia: “la política se hace con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma”, concluía.

La política debe ser asimismo consciente de que –como apuntara Schumpeter- “la cualidades de inteligencia y de carácter que convierten a alguien en un buen candidato no son necesariamente las mismas que le convierten en un buen administrador”. La selección de las urnas no garantiza la buena gestión. Y si al frente de esta se ponen políticos (y no profesionales de la dirección) el fracaso (o la relativización del éxito) está garantizado. Un gestor político amateur puede ser calificado como una suerte de “juez sin carrera de Derecho” (o como un “diplomático sin inglés”), que “arruina a la burocracia y desalienta a los mejores elementos”. De eso sabemos mucho.

El político vive atado a “la tiranía de lo inmediato”. Y eso tiene serias consecuencias, pues con semejante enfoque alicorto no es capaz de desarrollar una visión estratégica y es la táctica sola lo que termina por ahogar la buena política. La política está cuestionada frontalmente. El intento de dignificar y legitimar la política encuentra, sin embargo, no pocas paradojas. Citaré dos de ellas.

La primera es cómo se “ingresa” en la actividad política: el compromiso político (“vocación”) y la precocidad han sido hasta ahora las notas dominantes. Y no ha habido, ni hay, premisas básicas para garantizar que la elección sea correcta en términos de competencia “profesional” para ser buen político. Esta debilidad no es fácil corregirla, aunque hay alternativas. No precisamente las primarias. La política no puede ser un coladero de oportunistas, “amiguetes” y advenedizos sin escrúpulos. Así se mata la política.

La segunda es la adquisición y desarrollo de competencias profesionales para ejercer con éxito la carrera política. El sistema se sigue basando (al menos aparentemente) en “la experiencia” como fuente de conocimiento, pero poco o nada se le añade a esa dimensión práctica. Las escuelas de formación de los partidos, como señalan los autores de este libro, representan un modelo totalmente agotado. Hay que reinventar la formación de cuadros para el desarrollo de competencias políticas e institucionales. Existen muchos programas formativos de políticos dirigidos a ganar elecciones y ninguno que enseñe realmente a gobernar las instituciones. Como dijo Innerarity, gobernar no cotiza en la política actual, solo ganar elecciones. Los partidos tienen totalmente abandonada (o mal enfocada) esta formación y la prueba evidente es que esos “políticos profesionales” desempeñan sus funciones la mayor parte de las veces como auténticos “amateurs”, cuando no con una desorientación notable que solo el paso del tiempo a veces atempera.

A modo de conclusión

Un dato relevante es que, como señala Michel Offerlé en el epílogo, la política es un oficio que se ha profesionalizado en su desempeño, pero a su vez ha sido negado como tal (esto es, no está reconocido socialmente o tiene un prestigio bajo mínimos); se trata de una pretendida actividad “profesional” que, contrariamente a todas las demás, no tiene ninguna regulación heterónoma, sino que el poder que de ella deriva no es sino temporal, se “toma” y se debe “dejar”. Perder las elecciones es el mayor drama del político profesional. Sin embargo, la mejor reforma –a juicio de este autor- “sería no desprofesionalizar totalmente la profesión política sino limitar sus modos de ejercicio e imponer un control ciudadano sobre su modo de ejecución”. Y el autor concluye: On peut rêver (se puede soñar).

La idea de control ciudadano sobre la política y los políticos ya se formuló a inicios del siglo XX por el filósofo Alain, quien –entre otras cosas- decía que “todo poder sin control enloquece” y que, por tanto, “la democracia sería, en este sentido, un esfuerzo constante de los gobernados contra los abusos del Poder”. Aunque en la época en que Alain escribió sus Propos el Estado de partidos era aún incipiente, el autor muestra en esa obra con claridad su rechazo a la organización de los partidos y su desconfianza hacia el ejercicio del poder (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, pp. 162 y ss.).

Este control no se puede hacer, en ningún caso, desde la propia política, pues su sentido corporativo es manifiesto. Jouvenel recordaba, por ejemplo, lo siguiente: “Hay menos diferencias entre dos diputados, uno de los cuales es revolucionario y el otro no, que entre dos revolucionarios, uno de ellos diputado y el otro no, pues aquellos gozan de privilegios jurídicos y económicos que son intereses propios de la carrera política”. La preservación de los intereses comunes se convierte, así, en una suerte de leitmotiv de la corporación política, sea quien fuere el que la integre. Los partidos ahora son Estado, como decía Mair. De ahí las enormes dificultades de este proceso. La cuestión clave es quién y cómo puede controlar a la política.

Difícil, en efecto, renovar la política cuando ella monopoliza los cauces y palancas para que ese proceso se lleve a cabo. Tras su evidente desmoronamiento y pérdida de confianza, la tendencia actual de la política es renovar su imagen, hacerla más transparente, regular las incompatibilidades y conflictos de interés e intentar así legitimar “su profesión”. En suma, se pretende mejorar su deteriorada imagen como “clase política” (según expresión de Mosca) o “clase gobernante” (Mair). Pero las resistencias “corporativas” (sobre todo de “los aparatos” de los partidos, lugar donde recala la mediocridad más temeraria) son intensas. Hay muchas personas instaladas o recién instaladas que no quieren modificar el statu quo, pues ello podría significar el que sean expulsados de esa profesión “de” la que viven, tras haber accedido jóvenes “para hacer política” (y algunos haberse hecho mayores en ella). No se trata tanto de limitar mandatos o regular incompatibilidades estrictas, pues ello apenas vale de nada si se puede saltar de una actividad a otra de la política sin solución de continuidad. La rotación permanente entre la política y la vida social o profesional es la clave del proceso de renovación. Un camino que nadie quiere emprender.

Una vez más se muestran las complejidades de regular una actividad tan singular. Pero no le den más vueltas, no se transformará realmente la sociedad si la política no mejora de forma gradual y sustancialmente las cualidades del material humano que a ella se dedica. La política debe huir de la mediocridad si no quiere ser ahogada en sus brazos. Y eso solo depende de la política, los partidos y sus líderes (si realmente lo son). Tal como decía Jeremy Bentham, solo por amor al gobierno y por perfeccionar el sistema de la administración, “es por lo que sea desea verlo en las manos más hábiles y más puras” (Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 184).

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (I)

“La vinculación a los puestos (políticos) está en relación a los costes de entrada y a la inversión desarrollada en esa actividad. Con el paso del tiempo resulta difícilmente posible hacer otra cosa. El oficio político no solo ofrece retribuciones simbólicas y narcisistas (sentimiento de grandeza, autoestima, consideración, capacidades de seducción) … Incluye también ventajas materiales no despreciables que explican las cerradas luchas políticas y la perseverancia de los elegidos a permanecer en esa actividad” (Rémi Lefevbre, “La politique est-elle un vrai métier?, Le Monde, Idées, 10 juin 2017).

 

Introducción

La política está sufriendo en los últimos años cambios de enorme magnitud. Estas transformaciones también se advierten en quienes se dedican a la actividad política. Los políticos representan una categoría poco homogénea, pero que aun así ofrecen rasgos comunes que deben ser oportunamente resaltados.

Esta entrada (en dos entregas), elaborada a la luz de la reedición en marzo de 2017 (con un largo epílogo de actualización) de la obra de M. Offerlé (dir.), La profession politique (Belin, París 2017), pretende exclusivamente centrar la atención sobre una serie de ideas-fuerza en torno a la manida “profesionalización de la política” y observar hasta qué punto las reflexiones vertidas en el libro citado (que tienen su foco en la política francesa) pueden ser trasladadas al escenario político español.

Junto a esta obra que comento también cabe citar aquí el reciente libro de J. Boelaert, S. Michon y E. Ollion, Métier: Député (Raisons d’agir, París, 2017), donde se pone de relieve la intensa profesionalización de los diputados franceses (si bien esta tendencia se ha roto parcialmente en las últimas elecciones legislativas), algo que contrasta –según los autores- con la movilidad que ofrece la política en otros países. Así citan, por ejemplo, el caso sueco, donde la rotación de puestos (en términos porcentuales) es más frecuente y las carreras largas (aunque también existen) son menores en número. En el régimen político-constitucional español a partir de 1978 (si bien con la irrupción reciente de “nuevas caras” en el escenario político) el parentesco con la situación francesa es evidente.

La política como “profesión”

Los diferentes trabajos que componen la edición del libro que comento tratan de la profesionalización de la política. El trabajo tiene como punto de referencia Francia, pero con incursiones (capítulos) sobre otros países (Estados Unidos, Italia, etc.). El enfoque del trabajo es sociológico. Y la obra más citada es, sin duda, El Político y el Científico, de Max Weber; especialmente por lo que se refiere a su clásica distinción entre vivir “para” la política y vivir “de” la política.

Una breve referencia a Max Weber es, por tanto, obligada. Los políticos del primer liberalismo vivían “para” la política. La transformación de la actividad política se produce cuando ya los políticos pasan a ser –en expresión de Weber- una suerte de “funcionarios a sueldo”. Como también dice este autor, los partidos (y especialmente las personas que en ellos militan) se transforman en “puros cazadores de cargos”. Algo de lo que tampoco estaba exenta la política en el primer liberalismo.

Ciertamente, el punto de inflexión se produce cuando se concreta “la alianza de la especialización y de la retribución, que justifica la calificación (de la actividad política como) profesión”. La pregunta que surge de inmediato es obvia: ¿En qué consiste esa profesión “de político”? Algunos niegan su existencia, otros la justifican. Algo se dirá sobre ello.

La política en sus primeros pasos gozó de cierta respetabilidad, pronto sin embargo la expresión “político” se fue gradualmente demonizando. Y así es como surge, en un intento de regeneración del que fuera un noble oficio, la reivindicación de que la política es una actividad profesional. Este es el enfoque central del libro que comento.

Pero esta pretendida profesión dista mucho, según decía, de ser homogénea. En la política actual hay todavía un numeroso grupo de representantes locales que desempeñan sus funciones con un carácter marcadamente amateur y sin retribución alguna. Estos sí que viven “para” la política y no “de” la política. También las diferencias entre la función parlamentaria o el desempeño de cargos ejecutivos o de asesoramiento son evidentes.

La actividad política se ha ensanchado en las actuales democracias avanzadas. En efecto, el epílogo del libro se hace eco del incesante “crecimiento de un mercado de puestos de gestión pública” que, por una u otras razones, han ido recayendo en manos de la política o de “sus allegados”. Este “reinado paralelo” que tanto escandaliza en Francia se limita allí sin embargo a varios centenares de puestos. Pero si el foco de atención se pusiera sobre España, se podría observar cómo la multiplicación de puestos reservados a la política (esto es, de puestos que se cubren con criterios exclusivos de designación política o de libre designación) es un fenómeno sencillamente escandaloso en relación con el país vecino.

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira hacia otro lado. Como si no fuera con ella. Hay muchos intereses (personales) en juego. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás” (dejar espacios de poder) si realmente pretende terminar dando “dos pasos al frente” (mejorar su legitimidad social y su rendimiento institucional). De momento, un sueño.

Cómo se ingresa en política y cómo se progresa

Hay una serie de reglas generales que, hasta fechas recientes, eran dominantes (probablemente lo seguirán siendo) para que se pueda hablar de “profesionales de la política”:

  • La precocidad en el acceso a la actividad política y la carencia (por lo general) de una actividad profesional ejercida previamente, eran las notas dominantes del modelo hasta ahora existente. ¿Hay cambios en esta forma de actuar en la nueva política? Aparentemente sí, a largo plazo –me temo- ninguno.
  • La profesionalización también implicaba el “carácter continuo de la actividad”, sin límites de edad y con cambios de responsabilidades en algunos casos constantes. Solo algunos (los menos), dado el carácter piramidal de las estructuras, consiguen “ascender”. La política es una actividad en la que la ambición desmedida, por un lado, y el instinto de conservación, por otro, son pilares de su funcionamiento.
  • La profesionalización, si la política es realmente un oficio, debería implicar asimismo un saber profesional (competencias definidas) y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia) y de sus instrumentos en el trabajo político, especialmente por lo que supone la incorporación de objetivos y de racionalización en el trabajo político. Algo que solo se ha producido parcialmente en España. Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. Ello tiene serias consecuencias.

Pero esas reglas generales están sufriendo algunos cambios o transformaciones evidentes en estos últimos años. La fragmentación política, la rápida erosión de la confianza ciudadana en los políticos y el cuestionamiento del papel tradicional de los partidos políticos, están afectando a esa actividad “profesional”. Y ello se manifiesta de muchas formas. Recogeré solo algunas.

La primera manifestación de tal cambio de escenario es, una vez más, la manida crisis de la representación política. Muy aireada actualmente, pero no es un argumento nuevo. Ha habido otros muchos momentos históricos en que se ha planteado. En el libro se citan. Lo que sí es más nuevo es el inmenso crecimiento de la desconfianza en las instituciones públicas, con mayor o menor intensidad en todo los países occidentales. Belén Barreiro en un reciente libro muestra con claridad la caída brutal de confianza que han sufrido en España las principales instituciones públicas: “La práctica totalidad de las organizaciones que constituyen los pilares del estado suspenden los test de confianza ciudadana” (La sociedad que queremos. Digitales, analógicos, acomodados y empobrecidos, Planeta, 2017, p.64). La suma de una profunda crisis económica y el deterioro del sistema institucional ha dado pie a la aparición de expresiones populistas. El combate contra “la casta política” en Europa une, inicialmente, a la extrema derecha con los movimientos populistas de izquierda. Hay, por parte de estos últimos (pero también de los primeros), una llamada intensa a la “democracia plebiscitaria” y a la “movilización permanente”.

La segunda manifestación viene por la crisis misma de la idea de partido político. Hay constantes denuncias desde hace mucho tiempo sobre las patologías inherentes a la vida interna de los partidos y a sus propias miserias. Tampoco es nada nuevo. Para mejorar ese estado de cosas, ha emergido el fenómeno de “movimientos ciudadanos” como sustitutivo de los partidos clásicos. Está aún por ver su mantenimiento o consolidación como realidades democráticas alternativas a la fórmula tradicional de los partidos. Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron sus primeros pasos o, más concretamente, en su mera transformación en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder (incluso la versión más grosera del “centralismo democrático” leninista) en unos pocos está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la “ley del pequeño número”. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

Estas “estructuras de agregación” han incorporado a la política a nuevas personas y, se podría afirmar, que también añaden “savia nueva” en algunos mensajes y formas. Se impone, así, “el redescubrimiento continuo del agua caliente”; esto es, la opción de las primarias como solución taumatúrgica a los males que aquejan a las organizaciones de los partidos. Una alternativa que tampoco insufla (frente a su carga retórica) cambios reales en el modo de funcionamiento de esas organizaciones llamadas partidos políticos.

Sin embargo, todo ese (aparentemente) nuevo capital político conviene no desmesurarlo en sus efectos reales. En esa nueva política se mantienen altas cotas de “amateurismo funcional”. En efecto -como se indica en el epílogo del libro- “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política”. Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios económicos solventes.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La profesionalización de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo. La disyuntiva que se plantea es si cabe en nuestro contexto actual incorporar a los profanos (ciudadanía no militante) a la actividad política, ya sea por medio de compromisos temporales (con garantías de retorno, aunque ya existen) o ya sea mediante la inserción del “sorteo” en la provisión de determinados cargos públicos. Una idea que, cada vez, cobra más fuerza.

El actual escenario de profesionalización de la política deja abierta una pregunta que, en términos de análisis científico del objeto, el libro citado plantea con toda su crudeza: “¿Puede hacerse del cretinismo político un objeto de ciencia (o de estudio)?, como reconoció Érik Neveu parafraseando a Marx y  a su denuncia del “cretinismo parlamentario”. O dicho en palabras de Jean-Marc Sylvestre: ¿Pourquoi nos hommes politiques sont-ils nuls?”. Duras palabras que se deben someter a contraste con el modo de acceso a la actividad política y con los “saberes heterogéneos” que su cabal ejercicio requiere. A ello dedicaré la segunda parte de esta reflexión

 

ALTA TENSIÓN POLÍTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA

 

“Fracasé rápidamente en el intento de aislarme en un pequeño entorno privado y protegido, y el motivo fue sencillamente que no existía tal entorno” (Sebastian Haffner, Historia de un alemán. Memorias 1914-1933, Destino, 2006, p. 223)

 

La función pública es una institución siempre sensible a las crisis políticas. Su afectación  es mayor o menor en función de varios factores. En esta entrada analizaré únicamente tres de ellos. Y, a partir de ahí, extraeré algunas hipótesis o escenarios de futuro. A saber:

El primer factor es el grado de consolidación real de la institución de función pública. Esta institución tardó mucho tiempo en asentarse. Y no lo ha hecho de forma efectiva más que en las democracias avanzadas. No fue una batalla fácil ni corta en el tiempo. En nuestro caso su proceso de afincamiento ha sido largo y desigual, ofreciendo aún espacios en los que sus pilares básicos no se han desarrollado plenamente u ofrecen algunas patologías estructurales.

No se puede hablar de institucionalización plena de la función pública salvo que se cumplan tres exigencias conceptuales básicas: 1) Profesionalización, vinculada principalmente con sistemas de acceso y carrera profesional basados en la libre concurrencia en condiciones de igualdad y en el principio de mérito; 2) Imparcialidad, principio existencial de la función pública, que debe ser respetado plenamente por quienes ejerzan circunstancialmente el poder; y 3) Garantía de inamovilidad del funcionario, poniendo así a este al abrigo de la (arbitrariedad) política.

Pues bien, las crisis políticas, sobre todo aquellas que implican procesos revolucionarios, insurreccionales (de cualquier carácter) o rupturistas, comportan habitualmente –con mayor o menor intensidad- el desfallecimiento de los tres presupuestos que sirven de base a la institución.

En tales contextos de crisis, la profesionalización se puede ver quebrada en el acceso (por ejemplo, a través de las “oposiciones patrióticas”, como las que se llevaron a cabo sin ir más lejos en el primer franquismo) o en la multiplicación del empleo público temporal, siempre muy vulnerable a la presión política. En esos complejos escenarios la imparcialidad es preterida, pues lo único que se exige en tales momentos son lealtades inquebrantables. Y, en fin, consecuencia de lo anterior, tal como estudié hace treinta años en la tesis doctoral (Políticas de selección en la función pública española 1808-1978, MAP, 1989), se ponen en marcha procesos de “selección negativa” (así los denominó Alejandro Nieto) que conllevan “purificaciones”, depuraciones, ceses en masa o purgas (dependiendo el tipo de régimen) en las plantillas de empleados públicos. Esas nóminas de empleados quedan así diezmadas y se reponen con fieles al nuevo sistema. Pero debe quedar claro que esas denostadas prácticas no son propias ni exclusivas de este país, pues ha habido innumerables precedentes, también en aquellos países que hoy en día representan las democracias más avanzadas.

El  segundo factor, estrechamente relacionado con el anterior, es el grado de politización que sufre la institución de función pública, entendido como penetración de la política en su estructura y funcionamiento. Si la profesionalización de la función pública es dominante, la politización es anecdótica o residual. Pero si aquella es débil y los valores básicos de la función pública no están plenamente asumidos (imparcialidad y neutralidad o mérito, entre otros, así como sometimiento al orden constitucional y a la Ley), la politización puede jugar como un factor de perturbación de primera magnitud en determinadas crisis políticas. En esos escenarios de debilidad institucional, el funcionario deja de actuar como decía Weber sin ira y sin prevención (ya no está alejado funcionalmente de la lucha política partidista), pasando a convertirse en una suerte de soldado de la política alineado exclusivamente con ella, con olvido por tanto de su papel existencial. Algo impropio de un sistema democrático y de una función pública profesional.

La politización puede adoptar, de todos modos, muchas otras caras: por ejemplo, llenar la alta administración de fieles al partido o partidos en el poder para que hagan de motor de la voluntad política explicitada a veces como mera decisión. También la politización supone multiplicar sin freno los puestos de libre designación en la Administración pública (muestra viva de la colonización política), con la finalidad de disponer así de un ejército de correligionarios que trasladen de forma muda las decisiones políticas, por muy contestadas que pudieran ser estas desde el plano técnico; o más sutilmente politizar es, asimismo, llevar a cabo una presión directa o indirecta sobre una función pública que en su estado de debilidad muestre escasa beligerancia con el poder. La expresión más extrema de esta forma de actuar es la que se dio en regímenes totalitarios. En estos últimos, el impresionante testimonio de Haffner recogido en el libro que abre esta entrada es inigualable, sobre todo para observar también cómo una función pública profesional (como era entonces la alemana) cae gradualmente en las redes de una expresión política total.

Y, en tercer lugar, un factor sustantivo en ese complejo binomio entre función pública y crisis política se encuentra en la naturaleza que esas crisis adopten. La Historia nos muestra muchos ejemplos, tal vez demasiados. Por no salir de nuestro marco y tampoco del propio de las democracia avanzadas, es cierto que en todo proceso revolucionario que supone la caída de un régimen anterior se suman con mayor o menor intensidad todas y cada una de las patologías descritas. Se pudo ver, así, en la Revolución francesa, pero también en los distintos modelos constitucionales que se ensayaron a partir de entonces en Francia desde 1789 a 1873, por no ir más lejos. A tal efecto, tanto el libro de François Furet (La révolution I y II, Hachette, 1988) como las imprescindibles impresiones de Tocqueville sobre la Revolución de 1848, dejaron claras esas tendencias de depuración de los escalafones funcionariales en momentos de honda perturbación política. Aunque ello no fue exclusivo de Europa. En este punto, los dos tomos del último libro de Fukuyama traducido al castellano (Los orígenes del orden político; y Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016) son reveladores. No puede haber Estado democrático sin una función pública profesional e imparcial.

En España, ya los liberales gaditanos implantaron a inicios del siglo XIX el denostado sistema de cesantías. Pero Fernando VII fue mucho más agresivo, al perseguir sin descanso a cualquier funcionario adicto a la causa constitucional e implantar más adelante (tras el trienio liberal) un sistema de purificaciones que describe magistralmente Benito Pérez Galdós en su obra El terror de 1824. 

Tras esa larga etapa de oscurantismo, volvió con fuerza el sistema de cesantías, pues los funcionarios dependiendo de la adscripción a una u otra opción política retornaban a sus puestos o eran sencillamente laminados por un cese fulminante. Y esto se produjo independientemente de cuál fuera la naturaleza del sistema político-constitucional o del gobierno de turno (conservador, moderado, liberal, progresista, republicano o franquista). En este sentido, un excelente libro para comprobar esa noria permanente de ceses y nombramientos de funcionarios marcados por una visión sectaria de la política (tan arraigada en nuestras mentalidad) es, sin duda, la obra colectiva Política en penumbra (Siglo XXI, 1996). Ese es el legado institucional heredado. Y, a pesar del tiempo transcurrido, todavía muestra huellas evidentes.

Pero, tras ese largo calvario, la institución de función pública (también en España, aunque de modo desigual y más tardío), echó raíces firmes. Las depuraciones masivas (al menos en Europa occidental) dejaron de darse, aunque los regímenes cambiaran de signo. La institución de función pública, por tanto, adopta una alta resistencia ante las crisis (y también ante las presiones) políticas, en especial cuando mayor es su grado de consolidación institucional y menos politizada está. Ello no quiere decir que, ante una crisis política grave, la institución de función pública no padezca, pero si se dan las premisas de una Administración impersonal (en términos de Fukuyama), la defensa de la institución y de sus miembros siempre es mucho más efectiva frente al mal gobierno, el aventurerismo político o al mero desorden o caos institucional.

Los problemas, sin embargo, no acaban ahí. Si se producen colisiones frontales entre orden constitucional y decisionismo político (legalidad versus legitimidad; o el retorno a la escena política del viejo enfrentamiento entre Kelsen y Carl Schmitt, saldado históricamente a favor del primero), el desgarro de la función pública puede ser un efecto inducido del contexto. En ese marco nadie, absolutamente nadie,  se libra de que la polarización política intensa traspase los muros de contención (más aún si estos son débiles o frágiles) de la función pública. Decir lo contrario es ignorar el pasado.

En esa hipotética circunstancia se abriría, así, un aparente dilema: ¿Qué “legalidad” obedecer?: la que es fruto de la decisión o la inserta en el orden jurídico constitucional vigente. Una función pública profesional no tiene dudas de alineamiento frente a esa cuestión. Plantear tal dilema, por ejemplo, en Alemania, Francia o Canadá, es un absoluto dislate. Plantearlo aquí como mera especulación también tiene, en principio, una respuesta clara y unívoca. Mas pueden surgir algunas dudas, por lo antes expuesto. La función pública solo se desgarra ante las crisis políticas graves cuando sus pies son de barro. Si se produce el derrumbe de la institución, la profesionalidad, imparcialidad e inamovilidad, pueden transformarse en valores inertes. Y si así fuera, la institución quedaría absolutamente  capturada, que es como decir muerta.

En verdad, pese al énfasis que se pueda exponer en el discurso político, se trata de un falso dilema. Cualquier funcionario, al margen de su propia ideología, procedencia o nivel, lo sabe. La función pública está al servicio de la sociedad, pero asimismo sujeta a un orden jurídico-constitucional del que no puede fácilmente desembarazarse. Un funcionario conoce perfectamente las consecuencias que se anudan a tal conducta.

Nada de lo anterior implica –y de necios sería no reconocerlo- que a la institución de la función pública se lo pongan fácil en determinados contextos, menos aún si la alta tensión política contagia y se traslada al sistema burocrático. Y ello se puede dar cuando se invoque, por un lado, el Derecho sancionador “propio” y, por otro, se saque a pasear al Derecho penal y a los tribunales de justicia.

Cuando la política actúa con vocación de pirómano y no hay bombero alguno que apague el incendio, la función pública deja de ser un cortafuego y se puede convertir ella misma fácilmente en pasto de las llamas. El edificio funcionarial puede quemarse totalmente o tener destrozos de tal magnitud que lo hagan poco menos que irreconocible en un futuro inmediato. El espacio burocrático se puede transformar, así, de forma burda e irresponsable, en campo de batalla político.

Pero que nadie se llame a engaño. Cuando surgen crisis políticas graves, la seguridad jurídica (y sobre todo la inamovilidad) de los funcionarios públicos, por muchas lecciones (impostadas) de normalidad que se quieran dar, entra potencialmente en una tierra de arenas movedizas o, si se prefiere, en un campo minado. Todo el mundo pretende ponerse a salvo. La tensión política se transforma en tensión existencial en lo que a la vida funcionarial respecta. Hay mucho en juego. El temor y la incertidumbre se apoderan de una cotidianeidad que se ha visto (¿sorpresivamente?) alterada de raíz. Ley de vida. Si esto se produce, retornarán (si no lo han hecho ya) viejos debates que presumíamos cerrados para siempre. Qué poco hemos aprendido.

EL (LARGO) VIAJE DESDE LA PUBLICIDAD A LA TRANSPARENCIA

 

“La pasión oscurece hasta la evidencia misma”

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 147)

Cuando la tormenta política se advierte en el horizonte y cuando, asimismo, en pleno fervor de la transparencia retornan viejos usos propios de épocas pretéritas, conviene volver la mirada a los conceptos, también a la Historia. Quizás sea oportuno recordar –aunque, como he dicho en otro lugar, produzca algo de pudor tener que hacerlo- qué supuso la publicidad para el avance paulatino de las sociedades democráticas contemporáneas, también como antesala de la transparencia, ahora tan aireada desde cualquier nivel de gobierno. La segunda sin la primera no existe, mejor ni mentarla. A riesgo, si no, de incurrir en la mentira política, que al final de esta entrada se trata.

(Lo que aquí sigue es, en todo caso, un breve resumen (en algunos pasajes retocado) de un capítulo que, con el mismo título, forma parte integrante del libro Prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado a primeros de septiembre de 2017, coeditado por Los Libros de la Catarata/Instituto Vasco de Administración Pública.)

(…)

En las primeras revoluciones liberales la transparencia fue una idea ausente. Sin embargo, no cabe duda que, tras la Revolución Francesa, la publicidad de las sesiones parlamentarias representó un avance en términos de transparencia, aunque diera pie a innumerables ejercicios de demagogia. Edmund Burke criticó ácidamente esa publicidad, al calor de su frontal enemistad intelectual hacia ese proceso revolucionario. Estas eran sus palabras: “La Asamblea, órgano de estos clubs, representa la farsa de la deliberación con tan poca decencia como libertad. Son como los cómicos que representan ante un auditorio alborotado (…) Como han invertido el orden de todas las cosas, el gallinero está en el patio de butacas”. A pesar de esa agria censura, la publicidad de las sesiones, si bien de forma racionalizada, se terminó imponiendo, pero no por ello se evitó ese debate durante mucho tiempo. Fue una conquista del Estado Liberal.

Los revolucionarios franceses no se aproximaron siquiera a esa idea todavía tan lejana de la transparencia. Pero, con la promulgación de la Ley que preveía el artículo 8 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, el principio de publicidad cerraba una larga etapa de oscurantismo y arbitrariedad del poder, pero era algo todavía muy lejano a la noción de transparencia.

El principio de publicidad echa raíces en el primer liberalismo precisamente en el proceso de elaboración de la Ley. La idea-fuerza, como bien expresó la profesora Paloma Biglino, es que “la ley, para ser la expresión de la voluntad general, debe ser fruto de un proceso público de elaboración, de forma que los miembros de la nación conozcan la actuación de sus representantes”. Como concluye esta autora, “la publicidad de la ley surge, por tanto, como uno de los pilares esenciales de la nueva forma de Estado”. Publicidad en la elaboración, publicidad en la deliberación y publicidad en la publicación. Los tres ejes del principio. No conviene olvidarlo.

No obstante, en un cierto alarde de anticipación, los revolucionarios franceses sí que pusieron el acento en la rendición de cuentas, que resulta el anverso lógico de la idea de transparencia. El artículo 15 de la Declaración de 1789 fue, en efecto, un reflejo de modernidad: “La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas de su administración a todo agente público”. La rendición de cuentas hacía, así, tímido acto de presencia en la escena pública.

Pero la lucha contra el Antiguo Régimen fue larga. Benjamin Constant mostró, por ejemplo, su frontal rechazo de la arbitrariedad y sus evidentes conexiones con las prácticas oscurantistas, frente a las cuales solo las formas eran la verdadera garantía. Su cita es oportuna: “Lo que impide que haya la arbitrariedad, es la observancia de las forma. Fuera de ellas todo es oscuridad. Solo la formas son claras, solo a ellas puede apelar el oprimido”.

Todavía quedaba, sin embargo, mucho trecho para alcanzar la publicidad de las actuaciones de la Administración. Una mente tan aguda como la de Paine lo advirtió tempranamente al responder a Burke sobre el ataque de este a la Revolución francesa: “Todo el mundo puede ver lo que hacen los departamentos legislativo y judicial, pero con respecto a lo que se califica en Europa del ejecutivo (…) se trata de un caos de cosas desconocidas”.

Los avances se produjeron, por tanto, sobre todo en el plano normativo y también (más lentamente) en la garantías frente al poder arbitrario y en el proceso judicial, especialmente penal. Se erradicaron las Lettres de cachet (disposiciones normativas y resoluciones secretas). Y la entronización de la Ley supuso también su necesario debate público y su publicidad. El primer paso hacia la construcción del Estado de Derecho estaba dado. Conforme describiera Hayek, un “atributo principal requerido por las verdaderas leyes es que sean conocidas y ciertas”. La conclusión era obvia: “Difícilmente puede exagerarse la importancia que la certeza de la ley tiene para el funcionamiento suave y eficiente de la sociedad libre”.

Las formas, en efecto, fueron un avance notable para limitar el actuar despótico (e inescrutable) en el ejercicio del poder. Y lo siguen siendo. Siempre se cita, en este contexto que sumariamente estamos describiendo, la Ley sueca de 1766, que regulaba el acceso a la información pública. Sin duda se trata de un precedente valioso, pero hay que situarlo en su momento y en la sociedad de entonces. La transparencia como fenómeno está vinculada a la digitalización. En el marco en el que se aprueba la ley sueca, su recorrido se limitaba como es obvio al acceso a documentos escritos, y su relación mucho más estrecha es con la publicidad de las normas y de la actuación administrativa. No era exactamente hablando una Ley de transparencia. Y lejos aún estaba de serlo. Pero, sin duda, abrió camino.

El control del ejercicio del poder en los primeros momentos del Estado Liberal implicaba iniciar un proceso de dotar paulatinamente al ciudadano de herramientas (una de ellas era, sin duda, el sufragio, en principio reducido a un cuerpo electoral poco representativo) que habilitaban para controlar al poder y, si se me permite la expresión, abrirle los ojos a una realidad que no se le mostraba nunca a su alcance. Pero, en una sociedad en gran parte analfabeta, el formalismo de esta idea era obvio: se garantizaba el conocimiento de la norma a quienes eran propietarios o disponían de capacidades acreditadas: el resto de la población quedaba fuera de sus impactos difusores, al menos durante buena parte del período de construcción del Estado liberal.

Pero, en sí mismo, esos limitados instrumentos tenían un potencial revolucionario que el propio Paine supo también advertir: “La mente, al descubrir la verdad, actúa de la misma manera que actúa mediante el ojo al descubrir los objetos: una vez que se ha visto cualquier objeto, es imposible devolver la mente a la misma condición en la que estaba antes de verlo”. En eso publicidad y transparencia se emparentan.

La entrada en acción de la democracia de masas abre un antes y un después en este proceso. Las cuestiones del poder ya no solo interesan a un número reducido de propietarios e ilustrados, sino que irrumpe un conocimiento más amplio de lo que se hace en las instituciones. La ciudadanía pierde el velo de la ignorancia: comienza a plantearse una exigencia mayor de control del poder, siquiera sea en los períodos electorales donde se puede premiar o castigar a quienes han llevado a cabo las riendas del gobierno durante los últimos años. Lo dijo en términos muy precisos Bernard Manin: “Es el rendimiento de cuentas lo que ha constituido desde el principio el componente democrático de la representación. Y la representación actual aún contiene ese momento supremo en el que el electorado somete a juicio las acciones pasadas de los que están en el gobierno”.

La transparencia estaba aún lejos de aparecer en escena, pero hubo diferentes testimonios de pensadores de principios del siglo XX que la insertan de modo directo en el ejercicio de control del poder (entre ellos las espléndidas reflexiones del filósofo Alain en su libro El ciudadano contra los poderes). Una vez más el destierro de la ignorancia o el desconocimiento (erradicar “el secreto”) se presuponía como el medio más eficaz de controlar el poder, pero el salto cualitativo que se produce en la reflexión es que existía una secuencia lógica entre publicidad y transparencia, y que este hilo conductor no se puede romper, pues la segunda no puede existir sin la primera. La democracia corre riesgo. Fue, sin duda, el primer paso en el proceso que acabará entronizando la transparencia.

La transparencia, al igual que lo estaba de forma mucho más incipiente y precaria la publicidad, está estrechamente ligada a la verdad. A través de aquella buscamos saber lo que de verdad sucede en el ámbito de lo público. Sin embargo, mentira y política han estado, por lo común, entrelazadas. Siempre se han dado la mano, aunque no hay grandes contribuciones doctrinales dedicadas a la mentira política ni a la necesidad de transparentar tal actividad siempre y en todo caso. Quizás sobresalga por su evidente fuerza discursiva un breve trabajo publicado por Alexandre Koyré en el contexto de la Alemania nazi. En el prólogo a la edición española de este trabajo, Sánchez Pintado pone de relieve la influencia que este opúsculo tuvo sobre la obra de Hanna Arendt, en concreto sobre su opúsculo Verdad y Política.

Si bien la reflexión de Koyré está marcada por el contexto totalitario sobre el que se proyecta, no por ello carece de elementos de indudable interés en relación con el objeto de estas líneas. Su conclusión es muy contundente: “En consecuencia, sostenemos que nunca se ha mentido tanto como en la actualidad, ni se ha mentido de manera tan masiva y tan absoluta como se hace hoy en día”. Este autor traslada asimismo el funcionamiento de las sociedades secretas a la vida política, en cuanto que (en su esencia está) “ocultar lo que se es y, para poder hacerlo, simular lo que no se es”, suelen ser formas de actuar que se plasman con asiduidad en la propia actividad política.

Viaje, por tanto, desde la publicidad a la transparencia que no admite, por principio, ningún retorno. Volvamos a los conceptos y a la Historia. Allí está todo, al menos lo que de momento conocemos. Quizás aprendamos algo de todo ello, salvo que la pasión -como decía Bentham- nos ciegue.