USO DESMESURADO DEL DECRETO-LEY

 

 

decreto-ley BOE

 

“De hecho, la progresiva erosión de los poderes legislativos del parlamento, que hoy se limita con frecuencia a ratificar disposiciones emanadas del ejecutivo mediante decretos con fuerza de ley, se ha convertido desde entonces en una práctica común”

(Girogio Agamben, Estado de excepción. Homo sacer II, 1, Pre-Textos, 2004, p. 18)

 

En esta época en que la demanda de democracia, vestida con ropajes simplistas y hasta manipuladores, se reivindica una y otra vez, sorprende especialmente el impetuoso despertar de la figura del decreto-ley como medio de legislar ya (casi) ordinario. Las cifras lo dicen todo: en lo que llevamos del año 2018 se han aprobado por las Cortes Generales 7 leyes ordinarias (ninguna orgánica) y, en el mismo período de tiempo, han visto la luz 15 Reales Decretos Leyes (12 de ellos aprobados por el Gobierno actual, que lleva apenas cuatro meses en el ejercicio de sus funciones). El Parlamento dormita plácidamente como una institución incapaz de cumplir su misión constitucional, con las inevitables consecuencias que ello tiene para la ciudadanía.

Cabe resaltar que de un total de 22 normas con rango de Ley aprobadas hasta hoy en 2018, poco más del 30 por ciento lo han sido por el Parlamento, mientras que casi el 70 por ciento llevan el sello gubernamental. Y si fijamos la atención en el período del actual Gobierno, el porcentaje es sencillamente abrumador, al menos en lo que a aprobación de decretos-leyes respecta (12 decretos-leyes sobre 15 en total durante 2018). Se puede afirmar que al actual Gobierno le encanta (al menos de momento) legislar ordinariamente por vía de excepción, algo precisamente alejado como práctica de los estándares propios del Estado democrático-constitucional. Pero esto, al parecer, a nadie importa. Tampoco al Gobierno ni al partido o partidos que le apoyan. Ni siquiera a la oposición, como luego se dirá.

Conviene subrayar que esos datos empeoran notablemente la ya preocupante tendencia de los diferentes Ejecutivos al uso y abuso de la figura del decreto-ley en la España constitucional de 1978. Así lo han puesto de relieve autorizados profesores de Derecho Público, tales como Ana Carmona, Luis Martín Rebollo o Manuel Aragón Reyes. Los relativamente recientes estudios empíricos desarrollados por Martín Rebollo y Aragón Reyes son demoledores. Este último autor puso de relieve que, por ejemplo, en los años 2011-2015 (los años de plomo de la crisis económica, momentos en los que esa legislación de excepción reverdece) los decretos-leyes aprobados fueron 99 frente a 166 leyes ordinarias y 53 leyes orgánicas. Así, afirmaba que “de norma excepcional el decreto-ley se ha convertido en una norma ordinaria, prácticamente alternativa a la legislación parlamentaria”. Ahora no hay situación de excepción económica, pero sí (al parecer) política. Y se baten sobradamente esas elevadas marcas. El decreto-ley ya no es “norma prácticamente alternativa” sino “sustitutiva” de la Ley.

Estas cifras no admiten objeción alguna. Tampoco cabe la burda justificación de que gobernar con minoría absoluta exige tales componendas: el complejo y alambicado contexto político no puede justificar el recurso ordinario a la legislación excepcional. Quizás debamos retornar a los conceptos más básicos, con tanta frecuencia ignorados o ninguneados, siempre de forma interesada. Veamos.

La forma parlamentaria de gobierno se fundamenta en el apoyo de la mayoría parlamentaria y, por tanto, en la viabilidad de legislar a través de ella. Gobernar en minoría requiere pactos, gobernar en minoría absoluta obliga a llevar a cabo equilibrios infinitos sobre una pirámide de bolas de billar que es la pretendida mayoría en la que se sustenta el Gobierno, parafraseando a Schumpeter. El Parlamento es el órgano constitucional que tiene atribuida constitucionalmente la potestad legislativa, precisamente por ser la institución representativa por excelencia, gozando la Ley a tal efecto de una dignidad democrática que no tienen otros productos normativos cuya procedencia es gubernamental (como son los “decretos” sin adjetivos, que con tanta frecuencia confunden los medios de comunicación con los decretos-leyes). Además, el procedimiento legislativo tiene una impronta democrática ineludible, dado que es un procedimiento deliberativo y público (con “luz y taquígrafos”), donde se contrastan las diferentes opiniones y puntos de vista que representan las fuerzas políticas presentes en las Cámaras y que, con mayor o menor distancia, fueron un día reflejo de la opinión de los electores.

El decreto-ley, por el contrario, es una disposición normativa (por muy provisional que se tache, hasta su convalidación por el Congreso de los Diputados o, en su caso, su tramitación como proyecto de ley) de naturaleza exquisitamente excepcional, en cuanto que altera o perturba el modo ordinario de producción parlamentaria de las leyes. Su procedimiento de elaboración, por su propio carácter, no goza de ningún atributo de publicidad ni de deliberación: es la antítesis de la transparencia, pues lo elabora y aprueba el Ejecutivo en la sombra de las covachuelas de La Moncloa o de los propios ministerios. Ni siquiera se somete a consulta pública ni tampoco se difunde en el Portal de Transparencia. Aparece abruptamente publicado en el “BOE”. Y todos los ciudadanos nos desayunamos con él, salvo que hayamos leído el resumen del Consejo de Ministros del día anterior. El recurso a esta figura normativa excepcional solo puede hacerse, como es harto conocido, cuando se cumpla el presupuesto de hecho habilitante o lo que se conoce como la concurrencia de razones de extraordinaria y urgente necesidad que justifiquen la adopción excepcional de las medidas normativas a aplicar. Y tal disposición normativa excepcional no puede regular cualquier materia, sino que tiene campos vedados expresamente por decisión constitucional (así establecidos en el artículo 86.1 de la Constitución). Todo esto es conocido, también por el Ejecutivo, pero –como recordaba Carl Schmitt- cuando se trata de adoptar medidas de excepción “ningún Gobierno muestra un gran interés por la precisión jurídica”.

Esas exigencias constitucionales, además, han sido interpretadas durante varias décadas de forma enormemente complaciente para los distintos Ejecutivos anteriores por el Tribunal Constitucional (tendencia que ha endurecido algo en pronunciamientos recientes), lo que ha facilitado la multiplicación desproporcionada de la figura de los decretos-leyes y un deterioro efectivo de la capacidad legislativa y de la propia institución del Parlamento español. Pues digámoslo claro: nunca es lo mismo que legisle el Parlamento a que lo haga el Ejecutivo. El principio democrático sufre, se tensa o, inclusive, se subordina o desprecia. Y, llevado a los extremos que se están alcanzando, puede llegar a hacer incluso casi superflua la existencia de la institución parlamentaria, al transmitir con fuerza la impresión de que el principio de separación de poderes es mera coreografía (algo de eso hay, efectivamente, en nuestro sistema político-constitucional). De tal modo que la tarea de legislar se transforma, así, en una suerte de función intercambiable entre el Legislativo y el Ejecutivo, lo cual pervierte por sí mismo el propio enunciado y las funciones de los dos poderes.

No creo que sea necesario recordar –como es de dominio común- que el uso y sobre todo el abuso de esa legislación excepcional ha sido (y es) una característica de regímenes dictatoriales, totalitarios, autoritarios o de democracias de baja calidad. La dictadura franquista, ahora que parece renacer la olvidada imagen del dictador, frecuentó muchísimo esa categoría normativa, que incluso fue (con la atribución al dictador de emanar “leyes de prerrogativa”) su motor inicial. Y no digamos Hitler, que legisló por medidas de excepción desde 1933 hasta el final de su régimen, como atentamente puso de relieve Giorgio Agamben, en una suerte de estado de excepción continuo. Las democracias avanzadas, donde existe la figura u otra similar (que no son todas ni mucho menos), hacen un uso prudente y proporcional de tales atribuciones excepcionales. Lo que no es nuestro caso. Y eso es un grave síntoma.

Da la impresión de que todas las fuerzas políticas en liza, estén en el gobierno o en la oposición, se empiezan a encontrar muy cómodas con el Derecho Constitucional de excepción, que cada día echa raíces más fuertes en nuestro sistema político. En una política marcada por la hipérbole, el escaparate y el ofrecimiento de baratijas (todo es gratis) o de cualquier ocurrencia que pueda captar la atención de un desorientado electorado, las cuestiones más esenciales como son las formas parecen olvidarse o, al menos, no se les da la importancia que merecen. Y ello me conduce a otra observación: no parece haber hoy por hoy ninguna fuerza política que abogue decididamente por restablecer en todo su alcance la normalidad constitucional en el devenir de nuestras instituciones, con lo que ello implica de reducir la excepción a lo que realmente es e imponer las reglas ordinarias (“la normalidad”) del juego constitucional. También a la hora de legislar. Y esto es sencillamente desolador. El uso desmesurado de la legislación de excepción, por lo que ahora importa, es un síntoma del deterioro institucional evidente. Se ha producido una banalización del instrumento excepcional del decreto-ley, como ya advirtiera el profesor Martín Rebollo, que está teniendo como consecuencia obligada dotar a la Ley y al Parlamento de un papel residual en lo que constitucionalmente es su función existencial. Pero no es el único síntoma de deterioro, sino uno más. La oposición también esgrime un día sí y otro también el uso “ordinario” de otros mecanismos extraordinarios de defensa del Estado Constitucional, cuando no bendice con sus votos la convalidación de tales normas excepcionales.

Convendría una reflexión pausada sobre estas formas de actuar. Pues cuando la normalidad constitucional se abandona o no se utiliza convenientemente, así como cuando las instituciones constitucionales, tales como el Parlamento, dormitan o se usan torticeramente, la democracia real (que no es otra cosa que el control efectivo del poder para evitar la tiranía y frenar el despotismo o el abuso) se desdibuja hasta límites insospechados. Y se puede llegar, incluso, a barruntar en el horizonte el desplome del sistema. Espero que sean señales falsas. Por el bien de todos.

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ESPAÑA, UN LEVIATÁN QUE AGONIZA (A propósito del libro de C. Dahlström y V. Lapuente, Organizando el Leviatán. Por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los Gobiernos, Deusto, 2018)

ORGANIZANDO LEVIATAN

 

“Las democracias que operan con una administración politizada rinden poco, mientras que las que trabajan con una administración basada en méritos disfrutan de altos niveles de calidad del gobierno. En pocas palabras, los regímenes gobernados por políticos que rinden cuentas ante sus ciudadanos requieren de burócratas que no rindan cuentas ante sus jefes políticos” (Dahlström-Lapuente, p. 254)

 

Siempre he tenido la intuición de que la altísima penetración política padecida por las estructuras burocráticas en nuestras Administraciones Públicas no solo representaba una colonización del espacio profesional por diletantes, sino que generaba altas patologías tales como servir  de caldo de cultivo a la corrupción, provocar poca eficacia derivado de la alta rotación y baja cualificación de los directivos políticos o de una función pública sin medición del rendimiento, así como introducir la retórica en las necesarias reformas del sector público hasta situarlas en vía muerta por las cesiones y concesiones que un empleador débil, como es el político, siempre hace a los actores en liza.

También siempre he pensado, de nuevo intuitivamente, que designar discrecionalmente por la política altos funcionarios para puestos de responsabilidad política o directiva en las estructuras de la alta Administración o de la función pública no era en sí mismo un remedio, sino que destruía las carreras profesionales de los funcionarios, encadenándolas al ciclo político y estimulaba su “vocación política” como único medio ascender en el ejercicio de responsabilidades públicas.

Así, en las más de tres décadas que llevo ocupándome circunstancialmente de estas cuestiones, siempre he manifestado que la politización de la Administración (mal endémico en España) y la funcionarización de la política (también muy presente entre nosotros, al menos en el Gobierno y Administración centrales, aunque menos que en otros países, como es Francia), eran dos grandes patologías en el modo y manera de vertebrar la Administración Pública y las siempre complejas relaciones (pues no se olvide que son relaciones de poder) entre políticos y altos funcionarios. Este esquema conceptual, sumariamente descrito, es el que me ha llevado a defender desde el principio la implantación en nuestro sector público de la Dirección Pública Profesional. Con los resultados por todos conocidos: nadie se da por enterado. [Sobre este tema: alta-direccion-publica]

El país, en todos sus niveles de gobierno, sigue mareando la perdiz. La corrupción ha echado raíces sólidas, la ineficiencia del sector público comienza a ser clamorosa y los procesos de innovación y reforma, por mucho que diagnostiquemos una y otra vez los males que nos aquejan, se bloquean antes de iniciar su andadura. En nuestro caso, Leviatán está enfermo de gravedad. Las instituciones fallan estrepitosamente y, por lo que ahora interesa, nuestras máquinas administrativas (las organizaciones públicas) funcionan o mal funcionan con infinitas taras y nadie pone remedio a ello. La política se muestra fragmentada, sectaria e impotente. Vive del corto plazo, alimentada por un periodismo cada vez más desinformado, de trinchera y en muchos momentos cainita, cuando no carroñero. Estamos inmersos en un círculo diabólico del que nadie sabe cómo salir. Pero para buscar la salida nada mejor que mirar fuera. Siempre al norte. A aquellas democracias avanzadas que funcionan. Y aprender algo de ellas, para poder trasladar, siempre con las adaptaciones que requiera nuestro particular contexto, alguna de las soluciones allí adoptadas. Nada de esto es fácil, pero menos lo es no hacer nada.

Para este viaje nada mejor que ir bien pertrechado. El libro de Carl Dahlstrõm y Víctor Lapuente, aparecido recientemente en el mercado editorial en lengua castellana, es la mejor guía que políticos, burócratas y ciudadanos en general pueden buscar para darse cuenta fielmente de una evidencia (que algunos solo la habíamos sabido formular de forma intuitiva) y comprobar por qué funcionan tan mal nuestras administraciones públicas. Más importante aún es detectar cómo ese mal funcionamiento tiene un inevitable contagio sobre la baja calidad de nuestros gobiernos y también ello explica la mala política que nos anega. A nuestros responsables públicos se les llena la boca a la hora de hablar de Buen Gobierno y si nos miramos en el espejo salimos, sin embargo, siempre desdibujados. La calidad del Gobierno depende también de una buena administración, como ya Hamilton expuso hace más de dos siglos.

El libro citado aporta la suficiente base empírica como para avalar sus interesantes tesis. Dicho de otra manera: transforma en evidencias lo que antes eran meras intuiciones. El eje de su razonamiento pivota sobre un trazado argumental sencillo, pero tremendamente convincente. Su razonamiento arranca de la necesidad de situar a los sistemas burocráticos como uno de los ejes centrales que miden la calidad del Gobierno.

La tesis central de este sugerente libro es muy sencilla de formular (y aparece reflejada en varios momentos a lo largo de sus páginas): los países que tienen un sistema de carreras separadas entre la política y la burocracia (por ejemplo, los nórdicos, Reino Unido o Irlanda, entre otros) disponen de bajos índices de corrupción, tienen burocracias más eficientes y reforman e innovan de forma continua, adaptando sus estructuras a las exigencias de cada momento. Por contra, los países que tienen un sistema de carreras integradas, en los que política y burocracia se entrecruzan o diluyen y donde los incentivos de unos y otros se transforman en algo espurio, generan organizaciones públicas con mayor potencial de corrupción, con niveles de eficacia mucho menores e incapaces de llevar a cabo reformas estructurales necesarias para adaptar las organizaciones públicas a los nuevos retos. Ni que decir tiene que entre estos países se encuentran todos los del sur de Europa, aunque con intensidad variable (Portugal, por ejemplo está impulsando algunas reformas que han atenuado esa integración de carreras). España es uno de los ejemplos más evidentes de este segundo modelo. Y los autores lo resaltan en varios pasajes de la obra. La comparación con el singular modelo sueco no resiste ni un minuto. Tampoco con aquellos otros países que apostaron por sistemas separados de carreras entre la política y la función pública.

Como bien analizan los profesores Dahlström y Lapuente,  los procesos de construcción histórica de las administraciones públicas,  o si se prefiere el legado institucional, son tremendamente importantes en esa evolución. Ello explica en buena medida la incapacidad e impotencia que determinados países, entre ellos el nuestro, tienen para adaptar y flexibilizar sus estructuras administrativas. En nuestro caso, el fenómeno de la funcionarización de la política existe, pero muy localizada en las instituciones centrales y en la alta Administración del Estado. En los gobiernos autonómicos y locales es mucho menos evidente. Pero lo que sí tenemos es una altísima penetración de la politización en las estructuras directivas y de la alta función pública, lo que provoca una colonización política y una desprofesionalización de tales espacios nucleares del funcionamiento de las organizaciones públicas, así como tiene como secuela la inevitable perversión de los incentivos profesionales, pues en buena medida nuestros altos funcionarios se deben dedicar, si no quieren arruinar sus expectativas de carrera profesional (muy atada en sus niveles altos a la política) a satisfacer las pretensiones del Gobierno, “mirar hacia otro lado” o, en fin, no generar demasiado ruido u oposición a quienes gobiernan en cada momento. En caso contrario, estás condenado a un puesto funcionarial de mera ejecución de lo que los directivos circunstanciales manden. La burocracia se achata, encoge su creatividad e iniciativa y se ahoga la innovación. Todo pasa por el molino de la decisión política.

Una de las tesis más interesantes de este trabajo es, sin duda, la de que disponer de sistemas burocráticos cerrados con acceso por mérito no es suficiente para garantizar la calidad de los Gobiernos, puesto que si no vienen acompañados de sistemas separados de carreras entre la política y la burocracia la contaminación entre ambos actores puede derivar fácilmente en la aparición de prácticas corruptas, en la ineficiencia o en el bloqueo de las reformas.

Otra idea-fuerza que atraviesa el libro es que en un sistema de carreras separadas la política y la burocracia articulan un sistema de pesos y contrapesos (una suerte de checks and balances) con importantes efectos de equilibrio y de freno de la politización o del corporativismo, respectivamente. En 2016 publiqué un libro sobre Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). Allí, en el Epílogo (titulado “España, ¿Un país sin frenos?”), puse de relieve el pesado legado del sistema burocrático y los déficits que el funcionamiento de la España constitucional tenía como consecuencia de una construcción deficiente de una Administración impersonal y profesionalizada, por la fuerte impronta de la politización. Si hubiera tenido la oportunidad de leer el libro que hoy comento el discurso se hubiese enriquecido notablemente, pues aporta mucha luz sobre ese complejo proceso.

Pero nuestro problema realmente no es solo que la calidad de los Gobiernos y las máquinas administrativas estén averiadas por ese perverso “sistema de carreras integradas” entre la política y la burocracia, lo que debilita a esta última y tampoco fortalece a la primera. Es más serio. Esa politización extensa e intensa, así como esos incentivos perversos para la política y la burocracia, se trasladan sin excepción (como una auténtica metástasis) al resto de las instituciones políticas y entidades del sector público, ya sean órganos constitucionales, estatutarios, organismos reguladores o de supervisión, autoridades (in)dependientes o entidades del sector público. Quien quiera entrar en ese reparto, sea político o funcionario, sabe perfectamente lo que tiene que hacer: lealtad inquebrantable al partido que lo promueva, nada de ruido y a seguir a pies juntillas lo que le digan o susurren al oído, según los casos.

Nuestro Leviatán está gravemente enfermo, agoniza. También lo están “los pequeños leviatanes” que se han querido reproducir en escala menor en los distintos niveles de gobierno territoriales. Las máquinas no funcionan y algunas de las claves están en lo que Dahlström y Lapuente enuncian con trazo fuerte. Solo cabe recomendar a políticos, periodistas, altos directivos públicos, académicos y funcionarios, la estimulante lectura del libro Organizando el Leviatán. No les dejará indiferentes. Aprenderán mucho. España sale muy mal en la foto. Pero no hay nada que no se pueda transformar, tampoco ese Leviatán, que hoy por hoy parece irreformable y está a punto de entrar en coma. Todo es cuestión de saber y querer. También de liderazgo y estrategia. Y ahí nuestros problemas se multiplican. En fin, un excelente libro que mezcla inteligentemente el ensayo académico riguroso con la divulgación necesaria para que llegue a quien debe llegar. Solo cabe felicitar a los autores y que su mensaje cale.

MANTENER O TRANSFORMAR (GESTIÓN INTELIGENTE DE VACANTES EN EL EMPLEO PÚBLICO DEL FUTURO)

                             Mikel Gorriti Bontigui/Rafael Jiménez Asensio

 

Gestión Inteligente de Vacantes

 

“La tecnología puede ser tanto destructiva, y quitar a la gente sus empleos, como creativa, porque puede dar lugar a nuevos empleos”

(R. Y D. Susskind, El futuro de las profesiones. Cómo la tecnología transformará el trabajo de los expertos humanos, Tell, 2016, p. 278)

Introducción

El “mapa mental” que acompaña como imagen a esta entrada (elaborado por Gorriti: 2018) describe diáfanamente la solución correcta a un serio problema con el que se enfrentan las administraciones públicas. Sin embargo, fuera de reducidos circuitos académicos y profesionales los responsables públicos (políticos, directivos y funcionarios) apenas han tomado aún conciencia real sobre cuál es la situación que se deberá afrontar en los próximos diez/quince años en el empleo público. El sindicalismo del sector público ni siquiera se ha planteado abiertamente la cuestión. La inmediatez y el cortoplacismo de la política, unido al bajo (o nulo) nivel de iniciativa, innovación e impulso que se le reconoce a la burocracia en un sistema de “carreras integradas” (Dahlström/Lapuente, Organizando Leviatán, 2018), así como el enfoque de “agua estancada” (parafraseando a Francisco Longo) por el que apuestan los agentes sociales en relación con el empleo público, provoca una nula visión a medio/largo plazo y una planificación estratégica inexistente. Negar las evidencias no es resolver nada, representa solo aplazar las cosas y pagar más cara la factura final. Procrastinar.

Envejecimiento de plantillas y relevo generacional

El problema, en verdad, tiene dos dimensiones. La primera es específica de la administración pública (o si se prefiere del sector público, pues no se reproduce con ese peso en el sector privado): el grave y gradual envejecimiento de las plantillas que descapitalizará de personas (y, por tanto, de “experiencia”) las estructuras del sector público en los próximos diez años. Tras una entrada por oleada en la década de los ochenta y primeros de los noventa, viene ahora su contrapunto: la salida en masa de ese personal por la puerta de las jubilaciones. La “pirámide de edad” del ámbito público tiende a proyectarse como (casi) invertida, al menos en algunas fases. Las causas son múltiples y ahora no es menester recordarlas. Citemos solo aquí la dura e irracional política de contención presupuestaria en materia de tasa de reposición en el sector público durante los últimos años y la total ausencia de una mínima política de previsión de efectivos en las administraciones públicas. Sobre ese relevo generacional y la necesaria transferencia del conocimiento (dos cuestiones distintas que –y esto es importante- no conviene confundir o mezclar) hay muchas contribuciones académicas y profesionales. En algunas de ellas hemos participado modestamente quienes redactamos esta entrada (ver, por ejemplo, Gorriti, 2015; Gorriti-Jiménez Asensio 2016; Jiménez Asensio 2018), así como, entre otros, cabe destacar en este punto las innumerables y sugerentes aportaciones de Carles Ramió, ya sea en solitario (en diferentes obras, artículos o entradas) o con Miquel Salvador (una de las últimas, por ejemplo, es La nueva gestión del empleo público, Tibidabo, 2018; o también su contribución conjunta en la RVOP número monográfico 14-2) .

No creemos que quepa darle más vueltas a esta cuestión. Lo primero que urge para afrontarla es disponer de un buen diagnóstico de prospectiva demográfico sobre cuáles son en cada nivel de gobierno o de administración pública (y en sus diferentes sectores o ámbitos) los rasgos que definen la magnitud de la tragedia. Algo que deberían hacer, si ya no lo han hecho, todas las administraciones públicas. El análisis no puede ser solo cuantitativo y temporal (jubilaciones por ejercicio presupuestario), sino especialmente cualitativo (qué puestos críticos se verán afectados por esa salida en masa de personal y cómo reparar esa pérdida de conocimiento previsible). El denominado “Plan de Empleo del Gobierno Vasco” de 2016 (puede consultarse en abierto en el siguiente enlace: https://bit.ly/2pyifjf ), representó un paso en la buena dirección, del que están tomando buena nota algunas Administraciones Públicas, al menos como medio de identificar la mera existencia de un problema que, más temprano que tarde, se debe abordar. El programa de gestión del conocimiento impulsado por el Instituto Andaluz de Administración Pública también fue una iniciativa no exenta de una pátina de modernidad con el fin de encaminar, siquiera fuera parcialmente, la resolución de un problema. El envejecimiento de plantillas y la gestión del conocimiento fueron aspectos que tratamos en otra entrada: “Marchitar o florecer: la función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de las plantillas” https://bit.ly/2xAIWrQ . Sin embargo, nuestra tesis ahora es que todo eso, aunque necesario, resulta ya insuficiente.

Revolución tecnológica y empleo público

La segunda dimensión del problema es común al sector público y privado, por muchos matices que se quieran incorporar en el ámbito público. Nadie que se mueva con un mínimo conocimiento de lo que representa la revolución tecnológica en la que estamos inmersos, podrá orillar los impactos brutales que, a corto o medio plazo, aquélla tendrá sobre diferentes empleos y actividades profesionales. La literatura académica sobre este punto es hoy en día abrumadora. Economistas y sociólogos, aparte de demógrafos o laboralistas (Mercader, entre otros), trabajan en esa línea. Algunos desde hace tiempo (Luís Garicano, José Ignacio Conde-Ruíz y Carlos Ocaña). Los documentos o estudios de prospectiva también proliferan. Y no menor, con matices siempre importantes, son los puntos de coincidencia en esos ejercicios de prospectiva. Una breve entrada (“para abrir boca”) no es lugar apropiado para mayores precisiones (algunas fuentes documentales sobre este fenómenos pueden hallarse en: Gorriti, 2018; Jiménez Asensio, 2018; ambos trabajos en la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas núm. 14-2, monográfico sobre “Repensar la selección de empleados públicos”: https://bit.ly/2pKuz1s ). Pero cabe constatar que los previsibles impactos que pueda tener la revolución tecnológica sobre el empleo público están aún por estudiar. Disponemos de análisis e información ingente, así como de innumerables estudios de prospectiva, sobre cómo afectará la revolución tecnológica a los empleos y tareas en diferentes ámbitos profesionales. Más ayuna se encuentra la reflexión sobre cómo incidirá esa transformación radical derivada de ese proceso imparable de revolución tecnológica en sus tres grandes oleadas (digitalización, automatización e Inteligencia artificial y en el propio Big Data, ya presente en nuestro entorno aunque en fase de crecimiento exponencial) sobre las tareas administrativas, los puestos de trabajo y, al fin y a la postre sobre las propias estructuras y funcionamiento del sector público. Analizar este objeto requiere otra metodología y enfrentarse, tal vez, a escenarios complejos en los que entran en juego innumerables variables (entre ellas la inevitable transformación de los bienes y prestaciones públicas o de la demanda ciudadana, pero especialmente del modo de hacerlo). Pero es algo que, por difícil que resulte hay que empezar, a riesgo si no de que la tradicional obsolescencia del sector público se vuelva crónica y haga aún más ineficientes nuestras máquinas administrativas. Al menos se trata de identificar cuáles son los puntos críticos del problema; esto es, aquellos que en cualquier caso se van a producir.

Y en ese proceso de identificación sobresalen algunas líneas claras que hemos tratado con mayor profundidad en otros trabajos (Gorriti, 2018; Jiménez Asensio, 2017 y 2018). En apretada síntesis, algunas de estas líneas de actuación son las siguientes:

  • La revolución tecnológica implicará una fuerte digitalización (a pesar de nuestros constantes aplazamientos) con una presencia cada vez más intensa de la automatización hasta llegar a un estadio en que muchas de las tareas que desarrollan un buen número de empleados públicos serán ejecutadas por las máquinas, en supuestos puntuales con aplicación de la inteligencia artificial con mayor grado de sustitución de los humanos en las organizaciones públicas. El papel del Big Data en todo ese ciclo temporal irá adquiriendo cada vez mayor protagonismo, aunque no deje de abrir retos importantes tanto en protección de datos personales como en las concepciones éticas que deben presidir tales procesos (aspectos tratados, entre otros, por Sandel y Mayer-Schönberger/Cukier).
  • Esto es un proceso gradual, pero imparable. En pocos años (2020-2025) veremos sus primeros e importantes secuelas, a medio (2025) y largo plazo (2035) los efectos serán –como el propio enunciado indica- revolucionarios. La transformación del empleo público, por muchas resistencias numantinas para que nada cambie (políticas, corporativas o sindicales), será una realidad. Se harán muchas trampas en el solitario, pues nuestra incapacidad de materializar reformas es elevadísima, pero no se le pueden poner puertas al mar. En esos quince años que transcurrirán desde 2020 a 2035 (y, sobre todo, al final del camino) las administraciones públicas serán organizaciones irreconocibles en su formato actual. Si no fuera así, tendrán serios problemas de legitimación institucional y social.
  • Buena parte (por no decir todas) de las tareas de porteo, transcripción, tramitación, gestión, contabilidad, etc., no derivarán ya de las definiciones funcionales de los puestos de trabajo, al ser realizadas por máquinas. Esto terminará afectando intensamente también (aunque de forma gradual) a los empleos de tramitación y gestión o trabajos burocráticos que tienen un carácter de mayor cualificación como pueden ser los jurídicos o técnicos (informe y propuestas de resolución, incluso actuaciones por escrito ante los tribunales) que asimismo serán, a medio plazo, ejecutados por máquinas, sin perjuicio de establecer algunos mecanismos puntuales de retroalimentación y supervisión. Se habla de una afectación en torno al 25 % (medio plazo) y 40 % (largo plazo) de tales empleos, lo que implicará la desaparición de decenas de miles de puestos de trabajo en el sector público y su necesaria transformación en otros de diferente carácter o, en algunos casos, su mera supresión o amortización. Cabe presumir una menor empleabilidad en el sector público, sin perjuicio de que deban emerger nuevos perfiles y nuevas competencias que añaden valor añadido a las máquinas (creatividad, iniciativa e innovación, pensamiento crítico, integridad, habilidades blandas, etc.).
  • Esta sumaria descripción afectará a todos los ámbitos sectoriales de la Administración Pública y a buena parte de los puestos de trabajo, pero habrá que definir su alcance sobre cada área o sector en función de innumerables variables que ahora no se pueden recoger (puestos con mayor contenido gestor o de atención a personas, por ejemplo), pues los impactos serán muy distintos en uno u otro caso.
  • Todo ello implica que las administraciones públicas deberían ser muy prudentes o ciucunspectas a la hora de incorporar en sus próximas ofertas de empleo público plazas nuevas que, en pocos años, serán de contenido superfluo para sus respectivas organizaciones o que simplemente deberán ser amortizadas o reconvertidas, pues resolviendo un problema inmediato (necesidad a corto plazo o estabilización del empleo) generarán uno mucho mayor a medio largo/plazo (¿qué hacer con esas personas incorporadas hace años cuando sus puestos de trabajo pierdan “de facto” contenido funcional al ser desarrolladas las tareas, mucho más rápido y de forma más eficiente, por máquinas?). La salida fácil es endosar o aplazar el problema, la respuesta responsable es no crearlo. Hay soluciones tales como las interinidades por programas para cubrir transitoriamente esas necesidades. El problema se generará con los procesos masivos de estabilización del empleo temporal. Mal gestionados pueden ser la antesala de un cataclismo de gestión de personas en el sector público con la mirada puesta en 2030.
  • No cabe duda que los empleos que requerirá el sector público del futuro van en la línea de los análisis realizados en el sector privado, con los ajustes puntuales que necesariamente se llevarán a cabo por la singularidad de las prestaciones y servicios públicos. Pero no conviene llamarse a engaño. Las titulaciones STEM (acrónimo inglés de Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas) se llevarán la mayor parte de la demanda futura, también en lo público. Se necesitarán asimismo un buen número de técnicos medios formados en estadística, tecnología y manejo de datos o algoritmistas. Por tanto, se precisarán muchos menos administrativos, tramitadores, juristas, economistas, o titulados de ciencias sociales, que hoy en día (sobre todo los juristas) copan buena parte de los puestos técnicos y directivos de las administraciones públicas. Su proceso de contracción será gradual, pero inevitable. Son titulaciones o actividades profesionales con mercados menguantes. Sin vuelta de hoja.

La ventana de oportunidad

De ahí que, como se enuncia en este trabajo y como se expresa gráficamente en este mapa mental, lo inteligente es echar mano de la ventana de oportunidad que se abre con las jubilaciones masivas en los próximos años, pues esta sorprendente coincidencia temporal de esos dos fenómenos que se produce en el sector público español (envejecimiento de plantillas y revolución tecnológica) permitirá que aquellas administraciones públicas que hagan una gestión inteligente de las vacantes que se vayan produciendo por razón de las jubilaciones y sean capaces de transformarlas en empleos adaptados a los procesos de revolución tecnológica podrán sobrevivir y hacer frente a los nuevos retos. Lo sorprendente del caso es que, por casualidades intrínsecas a nuestra realidad o contexto concreto, la coincidencia entre jubilaciones masivas y adaptación tecnológica abre un escenario que, bien administrado (o gestionado inteligentemente), nos coloca en posición objetivamente algo mejor que otros modelos comparados de administración. Y no es un tema menor. La dicotomía, una vez más, es aprovechar esa feliz coincidencia o desperdiciarla: Actuar inteligentemente o de forma estúpida.

Se trata a fin de cuentas de actuar en positivo llevando a cabo, pilotado desde la propia Administración con la necesaria previsibilidad, un proceso controlado de “destrucción creativa” que, como definiera Schumpeter, produzca una necesaria y gradual adaptación del empleo público a la nueva realidad que se alumbra ya en el horizonte. Quien no lo haga y siga en sus trece de mantener estructuras de personal que no tienen funcionalmente ningún futuro, ya puede intuir lo que le espera: pan para hoy y hambre para mañana.

Cabe preguntarse finalmente si alguien en la política o en la dirección pública está pensado seriamente en esto. Hay mucho que pensar, analizar y estudiar. Más todavía por hacer. Pero también poco tiempo. Esto irá muy rápido. O cabe también interrogarse, como viene sucediendo a lo largo de la historia reciente, si las administraciones públicas españolas se mostrarán por enésima vez incapaces de reformarse. La lectura del libro antes citado de Carl Dahlström y Víctor Lapuente produce escalofríos en cuanto a la predicción de que en sistemas “integrados de carrera” (como son los del sur de Europa) la posibilidad de que las reformas triunfen se convierte en un pío deseo. Si bien, lo que está en juego en este caso no es una reforma cualquiera, es una transformación e inevitable adaptación en la que el sector público se juega su razón de ser. Es un tema existencial. Quien no lo vea,  que abra los ojos.

Una (innecesaria) explicación del “mapa mental” (infografía)

La importancia intrínseca del mapa es concebirlo como una metodología para actuar a priori como planificación organizativa, no tanto como una actuación de RRHH. Pretende concretar una secuencia que se debe iniciar ya, independientemente del número de jubilaciones que se tengan o se prevean; es una necesidad obvia que exige tener planificado el empleo público antes de que “vengan los dolores”. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se vayan produciendo. Y ello se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b) cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo importante es la consciencia no la urgencia. Esto será muy difícil si, una vez más, la micro-gestión es dominante en el ámbito de recursos humanos o se produce  contaminación por la casuística de los colectivos. La posibilidad de errar es mucho mayor si no se dispone de un horizonte organizativo.

Hay tres productos que concretan cómo llegar de forma racional a la gestión inteligente de vacantes: a) qué necesito crear; b) qué necesito rediseñar; y c) qué necesito no reponer. Para llegar a estos productos hay dos vías que se entrecruzan solo al final: la vía estratégica (política con asesoramiento técnico organizativo) que está representada por la parte izquierda del gráfico. Es la parte puramente organizativa y tiene a las funciones como materia prima: las responsabilidades que se asumen y crean, matizan o no justifican la existencia de puestos. La segunda vía se refiere a las tareas: los procesos que satisfacen las responsabilidades asumidas en las funciones; la traslación que a la realidad de las ejecuciones hacen las personas (esencia de los RRHH). Las tareas están en la parte derecha del gráfico.

Es especialmente importante fijarse en los colores del gráfico. Azul: bueno, necesario, innovador e inevitable; negro: mantener lo que tenemos por ser imperativo del actuar de las AAPP; rojo: ya innecesario bien por no justificarse en cuanto a necesidad de la ciudanía o porque sus procesos se han amortizado por las nuevas tecnologías, la robótica, la inteligencia artificial o el Big data.

Es especialmente importante ver que el mundo de las funciones y el de las tareas no se mezclan, y que las nuevas tecnologías sólo influyen sobre las tareas, no sobre las responsabilidades aunque no se nos escapa que como todo proceso dialéctico en algún momento puede dar argumentos para una reflexión estratégica cualitativa. También es especialmente importante ver que, en realidad, sólo las funciones innecesarias son las que justifican la no reposición de vacantes, y que esta es una decisión estrictamente estratégica (política) tras una reflexión alimentada, solo, de técnica organizativa.

Como puede verse en el mapa, predomina el azul luego el cuadro es optimista. La conclusión, por tanto, resulta obvia: ganaremos mucho si empezamos ya.

SOBRE ÉTICA, POLÍTICA Y PERIODISMO

etica-politica

“En consecuencia, sostenemos que nunca se ha mentido tanto como en la actualidad, ni se ha mentido de manera tan masiva y tan absoluta como se hace hoy en día”

(Alexandre Koyré, La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015, p. 37)

“Cuanto más vacuas sean sus bobadas más seguidores tendrá, a saber, todos los estúpidos e ignorantes”

(Erasmo de Rotterdam, Alabanza de la estupidez, Penguin, 2016, p. 85)

 

Semana convulsa esta del 10-S. Todo ha estado muy revuelto con las cualificaciones académicas de los políticos. La política en España, más aún con el incendio catalán siempre vivo, era ya hiperbólica. La exageración en los epítetos y descalificaciones es mayúscula. No hay sosiego. Ahora no existe ni un momento de paz. La guerra parece abierta. La ignorancia es atrevida y la estupidez vuela por doquier (como ya nos advirtió Cipolla), pero en estos tiempos de fake news al parecer todo vale. Ahora a la hipérbole se suma la política carroñera. Sucia y descuidada. Mientras tanto andamos buscando políticos impolutos en un país de pícaros, rufianes e infractores por doquier: ¿quién se salva? Olvidamos con frecuencia que la política es el espejo de la sociedad.

Las reglas en esta España desquiciada las marca formalmente el Derecho. Pero donde el Derecho no llega, comienza el evanescente estándar de moralidad pública que se pretende aplicar a las conductas pasadas de los cargos públicos. Como sigamos así se terminará removiendo la adolescencia turbia de algunos o los deslices pueriles de la primera etapa universitaria de otros. Como el cinismo político imperante o, en su defecto, la ignorancia mayúscula, impiden codificar valores y normas de conducta en las instituciones públicas, lo que es éticamente correcto lo define el oportunismo político del momento o las “investigaciones”, nunca neutrales, de unos medios alineados con uno u otro bloque, pues en esto nadie se queda en medio. Y aquí empieza el desbarajuste. Con una simple norma de conducta en el marco de un sistema de integridad sobre las consecuencias de mentir en el curriculum nos hubiésemos ahorrado un sinfín de tormentas políticas, ríos de tinta y miles expresiones de palabrería vacua.

Hace algunos meses escribí sobre los masteres (https://bit.ly/2QsWWvP ), ahora pensaba hacerlo sobre los doctorados. Pero, en verdad, no conviene desestabilizar más a la frágil Universidad española. Bastante tiene con la que le está cayendo. Con tanto oportunismo político y mediático la institución acabará por ser convertida en mero despojo. Una fábrica de titulaciones hasta ahora de escasa utilidad, corre el riesgo de ser derruida como consecuencia de los pésimos comportamientos de algunos de sus prebostes con moral laxa, cuando no delictiva (rectores, catedráticos, profesores o funcionarios, que de todo ha habido). La ensalzada imagen del mundo académico-universitario se enturbia. Y mejor no seguir escarbando en sus miserias, que no son pocas. Siempre ha habido tesis doctorales excelentes, buenas, regulares y malas. Que nadie se rasgue las vestiduras, pues por la propias y envenenadas reglas marcadas del juego, siguen siendo escasos los supuestos en los que las tesis doctorales -más aún si el doctorando “es de la casa”- no se adornan con la máxima calificación, aunque ahora el pretendido anonimato “del sobre” permita esconder aparentemente quién ha sido el malhechor miembro del tribunal que ha roto la unanimidad requerida.

No me interesan estas cosas que ahora están en la boca de todos. La sarta de sandeces que he escuchado en los medios estos días (particularmente en las tertulias) sobre los doctorados y las tesis doctorales, darían para escribir varias páginas. El problema no es lo que dicen o escriben, lo grave es el daño institucional que hacen. Y a ello voy con un caso concreto, aunque sea sobre un tema aparentemente distinto.

El Gobierno Vasco presentó este pasado jueves la Memoria de la Comisión de Ética 2017 (Ver su contenido: https://bit.ly/2x0hkMS ), que identifica los casos conocidos por ese órgano durante ese año de acuerdo con las previsiones del Código Ético y de Conducta de altos cargos. Dentro de esa Memoria se incluyen una serie de Conclusiones y la primera de ellas traslada la idea, por lo demás totalmente acertada, de sugerir que –dentro de ese sistema de integridad institucional que está construyendo el Gobierno Vasco- se promueva un Código del Empleo Público que recoja los valores y principios de la institución establecidos en el Código de altos cargos y en la Ley vasca 1/2014 de conflictos de intereses, pero incorporando, previa negociación sindical, unas normas de conducta que fueran adecuadas a las funciones propias de los servidores públicos. La diferencia entre valores y normas de conducta es muy importante, aunque algunos no la entiendan. Al igual que ya ha sido hecho por la Diputación Foral de Gipuzkoa (https://bit.ly/2xfQa3z ), la iniciativa del Gobierno Vasco es trascendental: con ella se pretenden reforzar los valores y los comportamientos éticos en la actividad profesional del empleo público. Una función pública anoréxica en valores no puede prestar nunca buenos servicios a la ciudadanía. Una institución que no preserve la ética de sus gobernantes y servidores públicos difícilmente puede disponer de calidad democrática, como estudió atentamente el profesor Rafael Bustos Gisbert. Y estas son cosas que habitualmente se hacen en las democracias avanzadas (vean por ejemplo el caso del Código de Valores del Servicio Civil de la Administración Federal de Canadá: https://bit.ly/2o0nlEV; un ejemplo, por lo demás, de coherencia y sencillez).

Pero en este país de cínicos resabiados todo el mundo cree que con el Derecho (la Ley) ya es suficiente. Sin embargo, las leyes se publican pero no se aplican. Peor aún, cuando entra en juego el Derecho Penal o el Derecho Administrativo Sancionador el mal ya no tiene remedio y la imagen de la institución está ya rota en pedazos. Los sistemas de integridad institucional (y entre ellos los códigos de conducta) pretenden prevenir y preservar la infraestructura ética de las instituciones. Algo que muchos no entienden o simplemente no quieren ver.

Sorprende así que, frente a esa iniciativa pionera que homologa a las instituciones vascas con las democracias más avanzadas, se responda groseramente con una serie de informaciones públicas falsas o meridianamente no contrastadas lanzadas por algunos medios de comunicación. Así, se ha dicho torticeramente que a 100.000 empleados públicos vascos se les iban a aplicar las normas de conducta aplicables a los altos cargos del Gobierno de Euskadi (entre ellas la imposibilidad de opinar públicamente contra las políticas del Gobierno o la de no mentir en el curriculum). He sido invitado a escribir sobre ello y he respondido de inmediato que esa información es sencillamente falsa de solemnidad. Una mentira política. Que se apliquen los valores y principios comunes al conjunto de la institución (como lo ha hecho por ejemplo la Administración Federal canadiense) no quiere decir, en ningún caso, que se trasladen las exigencias de normas de conducta de los altos cargos a los empleados públicos. Mientras unos sean de designación política y otros profesionales del empleo público, la modulación de las conductas y la existencia de códigos distintos está fuera de toda duda por lo que a la función pública respecta, donde la garantía de imparcialidad es una de las notas distintivas de su ADN.

Exijamos, por tanto, más diligencia profesional a los periodistas que se ocupan de estos temas. Si hubiesen contrastado la información a través de la fuente que tenía a su alcance (Conclusión 1ª de la Memoria 2017 de la Comisión de Ética Pública antes citada), no hubieran metido la pata de forma tan estrepitosa. La imprecisión, la falsedad o la manipulación están tomando carta de naturaleza en diferentes medios que por lo demás se mueven en trincheras políticas muy identificadas. Lamentable espectáculo. Lo realmente triste es lo mucho que padece nuestro ya bastante roto sistema político-institucional. Todos creen a los medios y desconfían del mensaje de las instituciones. Seguimos jugando a la ruleta rusa. Hasta que el tiro definitivo nos levante la tapa de los sesos.

 

VER LA MEMORIA 2017 ÍNTEGRA DE LA COMISIÓN DE ÉTICA PÚBLICA DEL GOBIERNO VASCO EN PDF:  Memoria_Comision_Etica_2017_DIG(3)

CONVENIOS ADMINISTRATIVOS: RÉGIMEN TRANSITORIO DE ADAPTACIÓN

 

covenios

 

El convenio administrativo representa un instrumento del que se hace un uso intensivo por parte de nuestras Administraciones Públicas. La relativa anomia normativa que se proyectaba sobre esta figura fue corregida en 2016 siguiendo los criterios enunciados por el Tribunal de Cuentas. Antes del mes de octubre del año 2019 (quedan poco más de doce meses) se deberán adaptar decenas de miles de convenios administrativos a las reglas establecidas en la Ley de régimen jurídico del sector público (LRJSP), que entró en vigor el 2 de octubre de 2016. La actual regulación íntegra de esta figura abre, no obstante, algunas incógnitas aplicativas, particularmente en el ámbito de la adaptación, pues ha sido deficientemente regulada en la disposición adicional octava de la LRJSP. Y ello puede plantear innumerables problemas que ahora no pueden ser tratados en esta breve entrada, cuyos fines son mucho más modestos.

El objeto de estas líneas es, en efecto, llevar a cabo unas sucintas consideraciones sobre el régimen jurídico de los convenios suscritos “ex ante” de la entrada en vigor de la Ley 40/2015, que viene definido en esa disposición adicional octava, apartado primero, de la citada LRJSP, cuyo enunciado –por lo que ahora interesa- es muy descriptivo del problema que se pretende tratar: “Adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública”. Por consiguiente, se prevé un régimen de adaptación de los convenios suscritos con anterioridad a su entrada en vigor a lo establecido en el capítulo VI del título preliminar. Ese régimen transitorio de adaptación pivota sobre una compleja regulación, asentada a su vez en un sistema de “solución doble” no exenta de algunos dilemas interpretativos, como inmediatamente se verá.

Esa disposición adicional octava, apartado uno, dice al respecto lo siguiente:

“Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.”

“No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49 h) 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley.”

En efecto, la citada disposición adicional contiene, al parecer, dos reglas distintas en torno a la adaptación de los convenios: una regla general de adaptación, aplicable a “todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública”; y una excepción solo aplicable de forma automática a determinados tipos de convenios; esto es, que se proyectaría sobre aquellos convenios “que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de esta Ley”.

Ni qué decir tiene que esta regulación plantea de inicio el problema de si se trata de dos regímenes transitorios de adaptación o de si tales regímenes son secuenciales en su aplicación (esto es, el segundo operaría en defecto del primero). Esa disposición adicional ha sido objeto de interpretaciones divergentes por parte de la doctrina, pero conviene analizar detenidamente su sentido y alcance para poder extraer las conclusiones pertinentes. Y ello requiere llevar a cabo una exégesis no solo del contenido mismo de los enunciados normativos, sino también de su propia finalidad.

Parece evidente que la voluntad de la norma es clara, tal y como está recogida en el primer párrafo del enunciado: establecer un plazo máximo de tres años para que todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública se adapten preceptivamente (deberán adaptarse) “a lo aquí previsto”. Sin duda, esa referencia “a lo aquí previsto” va dirigida al cumplimiento de las exigencias derivadas del nuevo régimen jurídico sobre convenios establecido –como se ha dicho- en el capítulo VI del título preliminar de la LRJSP, elementos entre los cuales también se encuentra –así debe entenderse- la previsión recogida en el artículo 49 h), relativa al plazo de vigencia. Por consiguiente, según prevé esta norma, como máximo antes del 2 de octubre de 2019, se deberá proceder a la adaptación de todos los convenios a lo dispuesto en esa disposición adicional octava, apartado uno, primer inciso, de la LRJSP, lo que exigirá un cribado previo de todos los convenios vigentes y adaptarlos al nuevo régimen normativo tras un test de carácter previo de si son o no convenios en los términos del artículo 47 LRJSP.

La expresión “todos” no parece dejar lugar a dudas de que ello es así. Y si a ello unimos la referencia a que la adaptación es preceptiva (“deberán”) y que se proyecta sobre “a lo aquí previsto”, la interpretación sistemática y gramatical, así como la finalista, del enunciado normativo no puede conducir a otro resultado. Ahora bien, esa disposición adicional octava, apartado primero, en su primer párrafo, no prevé consecuencias jurídicas de la no inadaptación, salvo que se estime que tales convenios quedarían sin efecto por el “transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo” (artículo 51.2 a) LRJSP), algo que no se expresa en la citada disposición adicional. En fin, no parece que el rigor jurídico haya inspirado la precipitada redacción de este precepto.

Sin embargo, la confusión mayor proviene con el redactado del segundo enunciado de la citada disposición adicional octava, esto es, del segundo párrafo del primer apartado. Si se lee atentamente el enunciado normativo se advertirá que se inicia con la locución “no obstante”, que puede jugar el papel de adverbio (“sin embargo”) o de proposición (“a pesar de”), lo cual no es indiferente, pues depende cuál sea su alcance puede alterar el sentido o finalidad del enunciado normativo. Seguidamente se nos indica que en ese caso “esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49 h) 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de esta Ley”. Por tanto, da la impresión de que este régimen jurídico transitorio es específico para este tipo de convenios y una suerte de excepción frente al régimen general establecido en el primer párrafo, pero también puede ser interpretado de otro modo: si no se procede a la adaptación en el plazo establecido en el párrafo primero (tres años desde la entrada en vigor de la LRJSP; esto es, antes del 2 de octubre de 2019), la adaptación de tales convenios (los que no tengan plazo de vigencia o prórroga tácita) será automática. Y ello se corrobora con el inciso final del citado enunciado recogido en el párrafo segundo: “En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley”.

En verdad, en el supuesto de que esta última interpretación sea correcta, si se ha producido una adaptación del convenio a lo establecido en la LRJSP, también en los términos establecidos en el párrafo primero de ese apartado uno de la DA 8ª, la adaptación deberá prever asimismo ese plazo máximo de cuatro años y la posibilidad de prórroga, tal como recoge el artículo 49 h) 2º. Por tanto, esta previsión recogida en el segundo párrafo sería superflua, salvo que se trate de una cláusula de penalización para aquellos convenios que, sin tener plazo de vigencia o teniéndolo contuvieran una prórroga tácita, no hubiesen sido adaptados en el plazo de tres años y, por consiguiente, se produciría su adaptación automática con esa limitación de cuatro años, que de su tenor literal se derivaría que no procedería “en estos casos” prórroga alguna una vez transcurrido ese período de tiempo. Al no preverse consecuencias jurídicas expresas de la inadaptación de los convenios en el plazo establecido (tres años), el legislador (con una pésima técnica legislativa) parece que pretende cerrar el paso a la dilación de la vida de aquellos convenios que son habitualmente los más transitados, en cuanto a plazo de vigencia o prórroga tácita respecta, por nuestras Administraciones Públicas, estableciendo al efecto una cláusula de penalización de prohibición expresa de la prórroga.

No otro puede ser el sentido de la norma, pues en caso contrario –si consideramos que los dos enunciados prevén dos regímenes distintos, uno general (primer párrafo) y otro excepcional (segundo párrafo), aplicable solo a ese tipo de convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita- la interpretación nos conduciría al absurdo. En efecto, de ser cierta esa interpretación, si los convenios dispusieran de un plazo de vigencia de diez, quince o treinta años sí que se podrían adaptar a los tres años (antes del 2 de octubre de 2019) incluyendo un plazo máximo de vigencia de cuatro años y beneficiándose de una prórroga de cuatro años más como máximo formalizada antes de la finalización del primer período cuatrienal, mientras que si los convenios no tuvieran plazo de vigencia o contuvieran una prórroga tácita, se produciría en este caso una restricción del plazo de vigencia a un máximo de cuatro años, sin que cupiera –al parecer- prórroga alguna. Porque si realmente cabe la prórroga, ¿qué sentido tiene establecer un régimen general de adaptación de tres años y otro excepcional, automático, de cuatro años en el caso de los convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita?

Por tanto, según nuestro criterio, la interpretación cabal de esa regla recogida en la disposición adicional octava, apartado primero, de la LRJSP debe ir en el siguiente sentido:

  • El párrafo primero establece la obligación inexcusable de adaptación (“deberán”) dirigida a “todos” los convenios suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJSP, para adecuarse a lo previsto en el capítulo segundo del título preliminar de esa Ley (“a lo aquí previsto”), en el plazo máximo de tres años (2 de octubre de 2019). Esta obligación de adaptación alcanza también a lo establecido en la letra h) del artículo 49 (plazo de vigencia) en cualquier tipo de convenios (entre los que cabe incluir aquellos que no contuvieran plazo de vigencia o que teniéndolo incluyan prórroga tácita). Esa adaptación deberá recoger el plazo de vigencia máximo de cuatro años, establecido en el artículo 49 h) 1º, pero les será asimismo de aplicación lo previsto en el numeral dos de la letra h) de ese mismo precepto (“En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un período de hasta cuatro años adicionales o su extinción”). Todo ello al margen de que normativamente (por la Administración Pública titular de la competencia matriz o por el nivel de gobierno más alto de los que han acordado el convenio) se establezca un plazo superior.
  • Por el contrario, el párrafo segundo prevé una excepción aplicable (“no obstante” lo establecido en el párrafo anterior, que es la regla general) si no se llevara a efecto la adaptación en el plazo indicado y el convenio no tuviera plazo de vigencia  o, existiendo, contuviera una prórroga tácita (por consiguiente, por tiempo indefinido), pues si concurren todas esas circunstancias “la adaptación será automática” (una automaticidad que vulnera el principio de autonomía de las partes en la adaptación del convenio y que solo puede tener carácter sancionador o de disuasión), en cuyo caso la “el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la ley”. Con ello se pretende evitar que convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita se mantengan (por desidia o incumplimiento expreso) en vigor transcurridos esos cuatro años.

Dicho de otro modo, la disposición adicional octava, apartado primero, de la LRJSP plantea dos posibles interpretaciones: la interpretación “dual” o la “secuencial”. Si nos inclinamos por la interpretación “dual” (esto es, que contiene dos regímenes transitorios paralelos: uno para los convenios en general y otro específico para los convenios sin plazo de vigencia), esa interpretación conduciría al absurdo de que la voluntad del legislador al establecer ese régimen dual de adaptación de convenios es penalizar sin prórroga a aquellos convenios que no tuvieran determinado plazo de vigencia o contuvieran una prórroga indefinida frente a los que tuvieran plazos determinados de veinte, treinta o cincuenta años, que –por el contrario- sí podrían acudir a la fórmula del cuatro más cuatro. ¿Por qué se penaliza sin prórroga a los primeros y no a los segundos?

Esta interpretación incurre, a nuestro juicio, en la contradicción de limitar arbitrariamente la prórroga para aquellos convenios que no tuvieran plazo de vigencia o contuvieran prórroga tácita, mientras que permitiría la aplicación de la prórroga para el resto, también para los que tuvieran plazos de vigencia superiores en mucho a los cuatro años. Bien es cierto que cabría asimismo interpretar que ese inciso final del párrafo segundo del apartado primero de la DA 8ª (“En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley”), permite –como se ha dicho por alguna opinión doctrinal- aplicar la prórroga prevista en el artículo 49.h) 2º y en los términos allí recogidos. Pero si así fuera, ¿qué sentido tiene el diferenciar ambos regímenes jurídicos transitorios de adaptación?, ¿por qué en un caso es “voluntario” y en el otro “automático”? Realmente, no lo ha puesto fácil el legislador con una regulación tan escasamente precisa y llena de evidentes contradicciones en cuanto a su finalidad. La tramitación parlamentaria exprés de ese texto legal (sin deliberación ni aceptación de enmiendas) tiene su precio.

Por todo ello lo más razonable es llevar a cabo una interpretación “secuencial” del apartado 1 de la disposición adicional octava de la LRJSP y, por consiguiente, realizar una interpretación sistemática, gramatical y teleológica en los términos antes indicados, que le dotan así de una coherencia al propio enunciado normativo y a los dos párrafos en lo que se expresa el mismo, pues en caso contrario el modelo diseñado por el legislador se mostraría incoherente y conduciría a soluciones absurdas carentes de justificación objetiva. Todo ello al margen de que el legislador ordinario o el de excepción por medio de Real-Decreto Ley se saque de la chistera un nuevo aplazamiento de tal régimen jurídico transitorio, algo que ya ha hecho para sorpresa de muchos en el caso de prorrogar por dos años la “Administración Pública sin tendido eléctrico”.  Este supuesto es distinto en todo caso, aunque la regla del “cuatro más cuatro” está preñada de innumerables problemas (piénsese en convenios administrativos con inversiones en equipamientos o de otro carácter que requieran plazos extensos de amortización), pero para ello existe una vía de escape de relativa flexibilidad que hasta ahora no se está explorando, al permitir que normativamente se establezca en supuestos específicos (y se presume que de forma motivada) la excepción a la regla de la vigencia de tal plazo general. Pero esta posible “deslegalización singular” debe ser objeto de otra entrada.

LAS ADMINISTRACIONES ESPAÑOLAS (Reseña del libro del profesor Miguel Sánchez Morón, Las administraciones españolas, Tecnos, Madrid, 2018, 321 pp.)

las administraciones españolas

“Es obvio que los países en que la sociedad es más abierta, culta, responsable y tiene firmes valores cívicos de respeto a la legalidad y a la igualdad, de honestidad y de solidaridad, suelen contar con administraciones más eficientes que aquellos otros en que está socialmente aceptada la endogamia localista o corporativa, se tolera ampliamente el favoritismo y se disculpa la picaresca o en donde está extendida la pereza y el conformismo como espíritu vital, o bien donde existe una profunda desigualdad social y prima un individualismo a ultranza. De alguna manera, la administración es el reflejo de la sociedad y a la larga tiende a evolucionar en el mismo sentido que esta” (M. Sánchez Morón, p. 262).

“La calidad de la Administración importa tanto como todos los factores propiamente políticos (…) Desde luego, ningún régimen funcionaría bien sin administradores cualificados, pero el hecho de que a ello se añada la lucha permanente de intereses, ideas, hombres y partidos aumenta las deficiencias de la Administración”.

(Raymond Aron, Democracia y Totalitarismo, Página indómita, Barcelona, 2017, pp. 178-179)

La comprensión del complejo y denso sistema orgánico-institucional que se conoce como Administración Pública y las entidades de su sector público, así como de las estructuras administrativas de los órganos constitucionales y estatutarios o de las autoridades independientes, no resulta sencilla para los profesionales no especializados en el sector público y mucho menos aún para la ciudadanía en general. La mera existencia en España de 18.797 entes del sector público ya nos advierte de la dificultad del empeño.

Por ello hay que aplaudir el enorme esfuerzo didáctico que el profesor Miguel Sánchez Morón ha llevado a cabo en la reciente obra que ahora se reseña. No en vano analiza una realidad tan poliédrica como el “sector público” (o, en sentido lato, “las administraciones públicas”) con una destreza y claridad que siempre son de agradecer.

Lo que aquí sigue es un breve comentario de este libro que apareció en el mercado editorial poco antes del verano. Pero también es una invitación a la lectura de este importante trabajo que cubre un vacío en la bibliografía del sector público, pues el autor lleva a cabo la ejecución de un libro singular. Se trata de un ensayo técnico con un lenguaje accesible al público no especializado. Esa finalidad se expresa en el prólogo y la cumple sobradamente en el contenido. Un trabajo, además, bien escrito, ordenado, con buena sistematización y no exento de un amplio fondo bibliográfico y documental que le sirve de apoyo.

La obra de Sánchez Morón se nutre además de su larga experiencia como profesor y especialista atento al devenir de las instituciones públicas tanto en su dimensión jurídico pública como en su faceta de organizaciones y de estructuras de personal. Su bibliografía anterior sobre estas cuestiones es sencillamente inmensa y de calidad contrastada. Además, lideró en su día la denominada “Comisión Sánchez Morón” (2005) que alumbró un Informe que dio pie ulteriormente a la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (2007). Todo este amplio recorrido profesional, también como Abogado de Derecho Público, se despliega en los distintos pasajes de este libro. Y, sin duda, enriquece su contenido hasta convertirlo en una obra de madurez e imprescindible, como después diré.

Pero este libro tiene también otros atributos que conviene resaltar debidamente. El primero de ellos es la aportación de innumerables datos cuantitativos que facilitan la inteligencia exacta del problema y de su correcto alcance, que se analiza en cada caso. El segundo es que no se trata de un libro descriptivo (algo que sería enormemente aburrido y añadiría poco valor a los Manuales u obras actualmente existentes sobre esta materia), sino que junto al análisis de cada nivel de gobierno y de administración pública, así como del resto de las entidades que componen el sector público, se añade una innegable carga crítica que pone de relieve las fortalezas y debilidades que cada entidad pública ofrece. Dicho en términos más llanos, el autor “se moja” y emite opinión fundada, que en unos casos (los menos) es complaciente con la institución que estudia, pero que en otros muchos incorpora una prudente y motivada carga crítica, que siempre conviene tener presente para saber realmente cuál es el estado actual de esas organizaciones públicas. Y, el tercer atributo, radica en que esas posiciones críticas abren –o cual siempre es de agradecer- un espacio a la deliberación y, por tanto, también al contraste de opiniones, de tal modo que unas veces se podrá estar de acuerdo con las tesis expuestas y en algunas otras discrepar de su contenido. Algo que, en cualquier caso, no puede llevarse a cabo –al menos con la intensidad requerida- en el estrecho margen de espacio que una reseña bibliográfica permite.

El libro está muy bien estructurado. El capítulo I contiene lo que el autor denomina como “Una visión de conjunto”. En mi modesta opinión, es probablemente el mejor capítulo del libro y también el más difícil (aunque el último no está tampoco exento de dificultad). Aparecen en esas primeras páginas algunos de los problemas que luego serán desarrollados al tratar los diferentes niveles de gobierno (Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales), así como el resto de entidades del sector público. Por ejemplo, la configuración de la administración como “organización estable profesionalizada, que ha de aplicar la línea política que en cada momento fije el gobierno elegido, pero eso sí, respetando estrictamente la ley, con eficacia y de manera imparcial o neutral, sin discriminaciones ni preferencias personales o favoritismo”. En esta frase está condensada la esencia de la Administración Pública como Administración impersonal y sujeta al principio de legalidad, pero como estructura que requiere legitimarse a través de la eficiencia.

Y es en este punto donde las debilidades tradicionales de nuestra Administración Pública hacen acto de presencia. La confusión entre gobierno y administración, la penetración política en las estructuras administrativas, así como la existencia de un denso y prolijo sistema de controles formales, pero que no funcionan en la práctica, arruinan en gran parte la homologación del sistema administrativo español al existente en otras democracias avanzadas. Como bien expone Sánchez Morón, “la separación entre el nivel político y el administrativo no es del todo clara ni está suficientemente garantizada”, aunque su tesis es que ello se produce sobre todo en el nivel autonómico y local de gobierno, no tanto en el del Estado. Un juicio bastante complaciente con la Administración del Estado que se reitera a lo largo de las páginas del libro, pero que se debería matizar convenientemente.

Las estructuras de personal del sector público son analizadas con excelente criterio, propio de un especialista consagrado en esa materia. Sobresale la presencia relativamente baja del porcentaje de empleados públicos sobre el empleo asalariado total (que en España fluctúa entre el 16 y 17 por ciento), pero más sorprende (sobre todo a aquellos que no conozcan bien el sector público) el siguiente dato: “La masa salarial del empleo público es, sin embargo, porcentualmente superior y alcanza cerca del 23 por 100, ya que en nuestro país la media de los salarios es más alta en el sector público que en el privado”. Las razones son varias, entre ellas la mayor cualificación del empleo público en algunos sectores (por ejemplo, educación y sanidad), “pero también porque la mayoría de las empresas privadas pagan menos por funciones o trabajos equivalentes, salvo en el estrato directivo”.

Pero el autor no detiene su análisis en el dato empírico, sino que relata lo que es una realidad a veces no tan amable como se la pinta: “en muchas oficinas y establecimientos públicos (…) es frecuente encontrar empleados total o parcialmente ociosos. Y eso que los horarios de trabajo en las administraciones públicas suelen ser más reducidos y el número de días de permiso y vacaciones superiores a los de la empresa privada”. Está aún por hacer un estudio exhaustivo que compare las condiciones de trabajo y retributivas entre el sector público y privado. Me temo que los resultados serían escalofriantes. Se vive mejor en la ignorancia y sumergido en los tópicos de siempre.

El foco sobre la descentralización de la Administración Pública tampoco resulta muy amable. Tenemos una Administración Pública fuertemente descentralizada, pero en verdad muy fragmentada (como ya denunció la propia OCDE) y con frágiles sistemas de articulación o integración, pues “para que las relaciones entre gobiernos y administraciones funcionen adecuadamente se precisa ese lubricante que los alemanes denominan la ‘lealtad federal’”, un producto que al parecer no existe por estas tierras.

Pero si algo hay importante en el (mal) funcionamiento de las Administraciones Públicas es “el problema por el que el régimen de control no funciona adecuadamente”. Y el diagnóstico está muy claro, aunque las medidas de corrección nunca se apliquen: a) “el nombramiento de buena parte de los controladores depende de la voluntar de los controlados” (o dicho de otra manera: los partidos políticos sin excepción “se han preocupado y mucho de nombrar para ejercer los controles a personas de su confianza siempre que fuera posible, pactando un reparto de los cargos por cuotas en caso necesario”).

La obra analiza pormenorizadamente los tres niveles territoriales de administración pública (Estado, CCAA y gobiernos locales). El relato histórico de formación de la Administración General del Estado está muy bien hecho. En pocas páginas sintetiza las ideas-fuerza de una compleja evolución. Pues no cabe olvidar que las Administraciones Públicas, en cuanto instituciones, son hijas del proceso de evolución histórica de cada sociedad. Y gran parte de las patologías actualmente existentes encuentran su explicación en ese hilo histórico. La Administración General del Estado “ya no es una administración prestadora de servicios públicos”, su dimensión se ha venido encogiendo paulatinamente hasta estar (casi) ausente en el territorio. Sus efectivos también. Los cuerpos de élite juegan un rol central en la Administración General del Estado, pero también en la política y en la dirección pública. Es una Administración altamente “corporativizada”, que junto con la politización y la sindicalización conforman la tríada de patologías más fuertes, sobre todo que condicionan fuertemente si se quiere reformar algo. Aunque el peso del personal instrumental sigue siendo importante. Destaca, así, “el elevado número de funcionarios del subgrupo C1 o nivel administrativo, que supone casi el 40 por ciento de los efectivos. Porcentaje un tanto llamativo en una administración que no es prestadora de servicios”. Una gran paradoja. Como también paradójico es que a las puertas de la revolución tecnológica, la Administración central siga apostando absurdamente por mantener esos elevados porcentajes de puestos de trabajo de tramitación que está llamados a desaparecer en pocos años. La Administración del Estado es, según el autor, “la más profesionalizada entre las administraciones españolas” (lo cual no es decir mucho), pero más discutible es la afirmación de que lo es no solo por la selección sino también por “los criterios de designación de sus órganos directivos”. Sin embargo, en este punto la diferencia entre los sistemas de alta dirección del Estado y de las CCAA no son de esencia, sino de grado. En la Administración General del Estado rige parcialmente el spoils system de circuito cerrado (Quermonne), en las Administraciones autonómicas y locales el spoils system sin adjetivos.

Las Administraciones autonómicas son objeto de un tratamiento específico en el capítulo III. Bien trabado su proceso de construcción, la obra se adentra en definir qué hacen este tipo de administraciones, pero los apartados más interesantes (y más logrados) son, sin duda, los relativos al análisis de la organización administrativa y del denso y extenso (en algunos casos) sector público autonómico. Así como del relativo al empleo público. Muy interesante es la tesis según la cual “a mayor dispersión de la organización administrativa, mayor facilidad para el clientelismo y mayor riesgo de colusión entre intereses públicos y privados y oportunidades de corrupción”. Así, como confirma este autor, “no es casual tampoco que esas Comunidades Autónomas –Andalucía, Comunidad Valenciana, Cataluña- sean aquellas en las que el mayor número de procedimientos judiciales por corrupción se han abierto en los últimos años, según datos proporcionados por el Consejo General del Poder Judicial”. Afirmaciones interesantes asimismo son aquellas en las que el autor incide en el dato objetivo de que “las distintas administraciones autonómicas han creado un sistema de función pública cerrado sobre sí mismo” o que “la movilidad del personal entre unas y otras administraciones ha quedado, pues, reducida al mínimo”. Ese cuarteamiento de las Administraciones Públicas ha generado otro efecto disfuncional de enorme magnitud y de difícil o imposible reparación: “la influencia que en ellas tienen las organizaciones sindicales de los empleados públicos, bastante superior a la que tienen en la Administración del Estado”. El autor realiza en esas páginas (126-131) una censura impecable de la forma de actuar del sindicalismo en el sector público, que ha terminado por transformarse en parte del problema y no en la solución. Estas son sus palabras: “Los sindicatos presumen que el presupuesto público lo aguanta todo”. Merece la pena leer esas páginas. Asimismo, Sánchez Morón detecta, junto al mal de la fuerte (e injustificada) presencia sindical en la toma de decisiones, el alto grado de politización de las estructuras directivas autonómicas. La Administración Educativa y la Sanitaria, ambas muy preñadas por el doble influjo politización/sindicalización son objeto de análisis en esas páginas. La debilidad de los sistemas de reclutamiento y oposición marcan un empleo público con frágil presencia de la profesionalización o del mérito y muy pegado a las pruebas selectivas de aplantillar de interinos, que solo se salvan en el sector sanitario de facultativos especialistas por la existencia del MIR. No en el resto.

Las administraciones locales se tratan en el capítulo IV. Probablemente es el objeto más difícil del libro, por su enorme variedad y por la dificultad intrínseca de reconducirlo a una unidad. Una vez más el tratamiento histórico y la fragmentación municipal están bien construidos. El autor es muy crítico con el mundo local, donde la política devora a la administración y deja a esta sin espacio efectivo. Pero la realidad local, como decía, es muy compleja. Por tanto, ello es así en buena parte de los casos, pero no siempre. También en el mundo local se están llevando a cabo innovaciones públicas importantes que se adelantan incluso a otros niveles de gobierno. Es cierto que el empleo público local es muy débil como institución, algo que en su día estudió atentamente Javier Cuenca. El autor defiende matizadamente el papel que llevan a cabo los 5.283 funcionarios con habilitación de carácter nacional, como medio de control de la legalidad en el ámbito local. Pero el resto del empleo público local no sale muy bien parado de su análisis. La presencia sindical es, en algunos supuestos, condicionante (el autor habla de “nutrida e influyente”). Y la imagen que, por tanto, se destila en el libro del empleo público local es mala, lo cual no le falta razón en buena parte de los casos, pero no en todos. Sucede, al igual que en las Comunidades Autónomas, que la realidad institucional está ofreciendo ya soluciones muy distintas según los territorios. Hay, en efecto, CCAA con débil profesionalización (muy capturadas por el clientelismo político y sindical) y otras con mejores estándares y más profesionalizadas. Lo mismo sucede con las entidades locales. No es fácil generalizar. Muy crítico se muestra el autor –en línea con otros escritos suyos anteriores- con el escalón provincial, hasta el punto de abogar por la supresión (matizada) de las Diputaciones. Pero en este punto cabe discrepar cuando defiende que las funciones de asistencia técnica y financiera “pueden prestarse perfectamente por las Comunidades Autónomas”, pues de ser así la competencia “local” saltaría de nivel de gobierno rompiendo el principio de subsidiariedad. Una cosa es que se defienda el carácter inservible de las Diputaciones provinciales actuales, así como en su caso su sustitución por otra fórmula institucional alternativa, y otra muy distinta es que la asistencia técnica o financiera para el correcto ejercicio de las competencias municipales que no pueden ser prestadas eficazmente por los gobiernos locales se trasladen a otro nivel de gobierno como es el autonómico, cuya insensibilidad por la autonomía local está hoy en día fuera de cualquier duda. No es precisamente buen ejemplo lo que está sucediendo en las CCAA uniprovinciales.

Y, en fin, el capítulo V trata de las entidades del sector público, enunciado que agrupa genéricamente a todas las soluciones institucionales y organizativas de que se dotan las Administraciones Públicas u otras entidades del sector público. Un capítulo muy bien documentado, de lectura necesaria para comprender el jeroglífico en el que se ha convertido el sector público español en cuanto a entidades y regímenes jurídicos que lo conforman. La Ley se ha mostrado absolutamente impotente de poner orden en tal desconcierto, aunque se advierte una tendencia al retorno del Derecho Administrativo y un (relativo) abandono del Derecho Privado como fórmula de adscripción. Pero esa era una tendencia marcada por el anterior gobierno y cabe dudar que tenga continuidad. Muy interesante y crítico el apartado de las Universidades Públicas. No de menor interés el de las autoridades “independientes”, capturadas normalmente por intereses políticos o empresariales. Y muy relevante, entre otros, el tratamiento que se lleva a cabo de las sociedades mercantiles. La multiplicación abusiva de este tipo de entidades del sector público desvela la fuerte presencia del clientelismo político en España que se vuelca sobre el personal directivo y sobre los empleados de tales entidades (con métodos de selección marcados muchas veces por el favor y la influencia), lo que debería exigir frontalmente un replanteamiento de ese tipo de empresas públicas, donde se han incrementado las exigencias de control, pero que aún mantienen algunos espacios donde la discrecionalidad puede transformarse fácilmente en arbitrariedad, cuando no en pura corrupción o malas prácticas.

En síntesis, la organización administrativa española no se diferencia formalmente de la existente en otros países comparados, aunque ofrece algunos rasgos propios como son la acusada fragmentación, dispone por lo común de elementos de profesionalización innegables, aunque la fuerte presencia de los partidos políticos en la alta administración (con una penetración desconocida en cualquier otra democracia avanzada) y la colonización extensiva de los sindicatos del sector públicos (que son fuerte y justamente criticados por el autor) generan que el modelo funcione con elevadas patologías, esto es, de forma muy imperfecta y con bajos niveles de eficiencia. El autor deja caer estos temas, si bien con un tono no exento de prudencia, pero tampoco de contundencia cuando esta es necesaria.

El profesor Sánchez Morón es Catedrático de Derecho Administrativo, pero también ha hecho en este libro una clara incursión por la sociología de la Administración Pública, tan olvidada en España tras la jubilación del insigne sociólogo Miguel Beltrán. En ese sentido, está en la naturaleza de las cosas, como atentamente estudiaron respectivamente Weber y Aron, que todos los partidos políticos se esfuerzan en permeabilizar la Administración Pública “introduciendo en ella a sus ‘hombres’”. Las instituciones no obstante se deberían regir por normas constitucionales y legales (“el hilo de seda”, del que hablara Aron) que actúen como límites ante la desmedida ambición humana de nombrar siempre a los amigos y correligionarios. Pero también es cierto que, como reconoció ese último autor citado (Raymond Aron), las administraciones cumplen funciones similares en todas las sociedades contemporáneas. Así, “la burocracia, dentro de los regímenes constitucional-pluralistas, debe responder a tres exigencias: ser eficaz, ser neutral, de forma que no se vea arrastrada por la lucha de partidos y, finalmente lograr que los ciudadanos la vean no como una enemiga, sino, por así decirlo, como su intérprete o su representante” (Democracia y totalitarismo, cit., pp. 128-129). Ese apoyo ciudadano a la función pública es clave. Si la ciudadanía observa a los funcionarios como privilegiados y no como servidores públicos, la batalla estará perdida. La burocracia sirve al gobierno, pero sobre todo a los ciudadanos. Pues al fin y a la postre es también un factor de legitimidad del régimen constitucional.

Las Administraciones españolas es un libro, por tanto, de lectura obligada para todos aquellos que se dediquen a lo público (políticos, directivos y empleados públicos), pero también para la ciudadanía en general. Lectura necesaria asimismo para todos aquellos estudiantes universitarios, especialmente de ciencias sociales (Ciencias Políticas, Derecho, Economía, Administración y Dirección de Empresas, Sociología, Ciencias de la Información, etc.) que quieran comprender algo de la realidad institucional que les circunda. Lo mismo cabe decir para los profesionales o incluso los profesores universitarios que tienen relación, mediata o inmediata, con el sector público. Ahora que tan poco se lee, especialmente en el ámbito de la política o en los estudios universitarios, una obra de estas características debería ser recomendada en todos los programas universitarios que trataran el sector público y asimismo en los cursos de formación que se imparten en las Administraciones Públicas. Mejoraría, sin duda, el conocimiento de lo público y también se reforzarían los mensajes de reforma de la Administración Pública, algo de lo que siempre se habla mucho y nunca se hace nada.

El epílogo del libro va dedicado a la necesaria reforma de las Administraciones Públicas, que hoy en día no está en la agenda (real) de ningún nivel de gobierno, simplemente porque la política la ignora. Antes del verano se habló por parte del Gobierno de crear una Comisión de Reforma de la Administración de la que nada se ha vuelto a hablar. Y en este punto no puedo por menor que traer a colación otra “lectura cruzada” (como la que he estado haciendo con el libro de Aron), en este caso de Francis Bacon. Decía este autor algo enormemente inteligente sobre la reforma o lo que él denominaba como las innovaciones (De la sabiduría egoísta, Taurus, 2012, p. 49): “Seguramente, el que no quiera aplicar remedios nuevos tenga que esperar nuevos males, pues el tiempo es el mayor innovador; y, por supuesto, si el tiempo altera las cosas para empeorarlas y la sabiduría y la prudencia no las alteran para mejorarlas, ¿cuál será el final?” Responda el lector.

LECTURAS PENDIENTES

 

 

MONTAIGNE 2

 

“En los libros solo busco deleitarme mediante sano entretenimiento; o si estudio, solo busco con ello el saber que trata del conocimiento de mi mismo (…) Si este libro me resulta enfadoso, cojo otro; y solo me dedico a él en las horas en que el aburrimiento de no hacer nada empieza a apoderarse de mí”.

(Montaigne, Ensayos, Cátedra, 2003, p. 419)

La llegada del verano se asocia con vacaciones y, en algunos casos, con lecturas. Desgraciadamente no en todos los casos, ni siquiera en la mayoría. Me temo que es una batalla perdida, pero cualquier insistencia es poca. No puedo ocultar que, por lo que a mí respecta, tengo incluso una notable ansiedad por abrir amplios espacios de tiempo para dedicarlos a la lectura, sobre todo tras varios meses de trabajo intenso que me han impedido en no pocas ocasiones disponer del sosiego necesario para leer intensa y extensamente otras cosas que no fueran las relacionadas con mi evanescente actividad profesional, ya de por sí muy exigente, pues me obliga a estar atento a todo lo que se mueve en el mundo de las ideas y propuestas sobre el sector público y sus instituciones.

Pero por fortuna llega el momento de disponer de más tiempo para dedicarlo a ese placer que es la lectura. El cierre (casi) a cal y canto de las Administraciones Públicas durante el mes de agosto, me permite ocupar el tiempo con otras lecturas que distraigan mi mente de aquellas cuestiones prosaicas que por lo común concentran mi atención. Y lo que aquí sigue es un simple (e incompleto) acopio de libros que he ido haciendo para poder disfrutarlos a lo largo de estos días y de las próximas semanas. Veremos si finalmente son todos estos los que leo o me inclino por cambiar de tercio o incluso por buscar otras opciones, algo que hago con frecuencia. Si me aburre un libro o no me engancha, lo dejo –siguiendo el sabio consejo de Montaigne- hasta mejor momento. Soy un lector bastante anárquico y frente a aquellos que programan minuciosamente sus lecturas, al menos en verano me permito la licencia de mantener abiertos cuatro o cinco libros, si no son más, en lectura paralela. Se trata, en su mayor parte, de libros comprados recientemente por lo que para su identificación, en no pocos casos, me ha movido la observación sobre el terreno (librerías), la intuición, el interés del tema, alguna reseña o amigo que los recomienda o, en fin, la inquietud por alguno de esos temas. Antes de adquirirlos me deleito en especial con el “picoteo” extraordinario y pausado que te permite la librería real, la auténtica, algo que nunca ofrecerá la compra digital por mucho que algunos se empeñen.

No cabe ocultar que mis preferencias suelen estar siempre en el ensayo, pero siempre añado algún ingrediente de literatura que normalmente me termina enganchando tanto o más que los “libros tostón”, como me recuerda en ocasiones un familiar, que por norma me gusta leer.

Esta es “mi cesta” (inicial, pues se irá engrosando en las semanas venideras) de libros que tengo pendientes de lectura para lo que queda del verano:

Comenzaré por el ensayo. El libro reciente de Steven Pinker, En defensa de la Ilustración. Por la razón, la ciencia, el humanismo y el progreso, Paidós, 2018, es una de las primeras lecturas que quiero hacer. El tema me estimula y el autor también. Asimismo, tengo mucho interés en leer el segundo libro de la trilogía (“Breve Enciclopedia del Mundo”) de Michel Onfray, Decadencia. Vida y muerte de Occidente, también editado en Paidós en 2018. Pendiente tengo la inexcusable deuda con Stefan Zweig y su obra El mundo de ayer. Memorias de un europeo, El Acantilado. He leído muchas obras de este autor y esta, por razones inexplicables, dormitaba en mis estanterías a la espero de ser abordada. La estoy acabando. Un libro extraordinario, tal como ya presumía. Zweig es un valor seguro. El último libro que leí de este autor, breve si bien intenso, fue La desintoxicación moral de Europa y otros escritos políticos (escrito poco antes que su gran obra antes citada). Pendiente de proseguir su lectura ya iniciada tengo (pues la voy leyendo con la tranquilidad que merece) la impresionante y extensa obra de Jonathan Israel, The Expanding Blaze. How the American Revolution Ignitied the World, 1775-1848, Princenton University Press, 2017. Leí en su día de este autor la versión castellana (que es más reducida) de su libro Una revolución de la mente. La Ilustración radical y los orígenes intelectuales de la democracia moderna (Laetoli, 2015), y sencillamente me pareció fascinante.

También de vez en cuando conviene mirarse al ombligo. Y para ese menester tengo reservado el libro de Josep M. Colomer, España: la historia de una frustración, Anagrama, 2018. Lo hojeé en la librería y apunta maneras. También el libro de Fernando Vallespín y Miriam Martínez Bascuñán titulado Populismos (Alianza Editorial, 2017), que, si bien tiene un enfoque general también trata de España, donde el populismo ha echado raíces. Lleva algún tiempo dormitando en mi biblioteca. Intentaré sacar tiempo para leerlo.

También las lecturas breves, la narrativa o la poesía son recomendables como compañeras de viajes o como acompañantes en una mañana o tarde en una terraza de un bar o en el espléndido parque de Cristina Enea, entorno fascinante donde me refugio en cuanto puedo. De ensayo me he reservado dos lecturas breves: El tiempo regalado. Un ensayo sobre la espera (Libros del Asteroide, 2018), de Andrea Köhler; y La mentira del pueblo soberano en la democracia (Alianza Editorial, 2018), de Emilio Gentile, un regalo además que me hizo Ignacio Latierro de la librería Lagun en la última compra, presumo que por mi intermitente fidelidad al establecimiento. En narrativa, tengo reservada la novela de Leonardo Padura, La transparencia del tiempo, Tusquets, 2018; un autor que desde que me lo recomendó hace años mi buen amigo Fernando Escorza no me canso de leer. Sencillamente genial. En poesía este año me dejo empujar por la moda. Si las vacaciones pasadas busqué lo seguro (el gran poeta José Hierro) o lo doméstico (un sugerente Karmelo C. Iribarren), esta vez me nutro de la (relativa) novedad que los medios difunden: Elvira Sastre. Y de esta autora he adquirido dos obras recientes: Aquella orilla nuestra (Alfaguara, 2018) y Cuarenta y tres maneras de soltarse el pelo (Valparaíso Poesía, 2018).

Entre mis obsesiones actuales, se encuentran los innumerables retos que abre la revolución tecnológica y el imperio de los datos (pueden consultarse varias entradas en este mismo Blog que tratan este objeto (también reseñas de libros). Llevo tiempo leyendo todo lo que cae en mis manos sobre este tema, por inquietud intelectual pero también por exigencia profesional. Lo había visto citado varias veces y, por fin, me topé con él en la librería. Se trata del viejo libro (ahora reeditado con estudio introductorio de otros autores) del filósofo Michael Sandel: Contra la perfección. La ética en la era de la ingeniería genética, Marbot, 2016. Ultimada una primera lectura, me ha resultado muy sugerente. Otro clásico espera la lectura: es la obra biográfica de Sara Turing sobre su hijo, el gran precursor de la informática y de la computación. El libro se titula Alan M. Turing. Más que un enigma (Tecnos, 2018). De estos autores, Mayer-Schönberger y Cukier, ya había leído otras cosas (por ejemplo su espléndido libro Big Data publicado en la misma editorial en 2014), pero ahora se ha editado en castellano su librito Aprender con big data Turner Minor, 2018). Otro libro del que ya había leído algunos capítulos, pero que lo quiero rematar este verano, es el de Ed Finn, La búsqueda del algoritmo. Imaginación en la era de la informática, Alpha Decay.

Y, en fin, aunque se trata de una obra con evidentes connotaciones con mi actividad profesional (algo de lo que se debe huir en vacaciones), no puedo dejar de citar aquí la reciente obra de Miguel Sánchez Morón, titulada Las Administraciones españolas (Tecnos, 2018), un ensayo necesario para intentar comprender la complejidad se nuestro entramado del sector público. Iniciada su lectura, simplemente puedo decir que no defraudará al lector interesado por la cosa pública. Obra de madurez, como me sugirió mi colega y siempre amigo Edorta Cobreros. Escribiré una reseña sobre ella. Y de obras del “gremio”, ya no cito más.

Luego están las lecturas “recuperadas” de la biblioteca. Son muchas pendientes, que algunas pasarán a engrosar, con las limitaciones obvias de tiempo, esos largos momentos veraniegos dedicados a cultivar el placer de la lectura. También espero cultivar otra de mis grandes aficiones: la relectura o, si se prefiere, volver (en algunos caso muchas veces) sobre lo ya leído. En este punto, retornar a los clásicos es algo siempre muy recomendable. Y releer algunos ensayos de la magna obra de Montaigne o pasajes de Memorias de ultratumba de Chateaubriand, así como retomar cualquier obra de filosofía o historia de las que abundan en mi biblioteca, me resulta siempre muy agradable.

En fin, si sirven de alguna orientación todas estas lecturas pendientes, perfecto. Si no, que cada uno disfrute con las suyas. Que muchas hay. Y muy buenas. Estoy abierto a cualquier sugerencia que me hagan. Siempre será bienvenida. Ya pueden intuir mis inquietudes. Mi horizonte, como el de cualquier otra persona, es muy limitado. Y no puedo decir nada más hasta que no lea todas esas obras. Los libros aquí recogidos no pasan de ser (salvo las excepciones citadas) una mera lista de la compra que he hecho estas últimas semanas, aunque con algún criterio y orientación preliminar. Otras muchas se quedaron en lista de espera: siempre hay que priorizar, aunque el sacrificio se grande. En general he pretendido ir sobre seguro, aunque he podido equivocarme. Algo que pronto comprobaré. Quien tenga afinidades electivas tal vez le sean de alguna utilidad ciertos libros de este desordenado listado, aquellos que no compartan esas inquietudes que se guíen por las propias.

Pero al menos este breve post quiere ser una invitación a la lectura y también por qué no decirlo pretende ser una llamada a la adquisición de libros en las librerías tradicionales. Se disfruta con la lectura, pero no menos con la liturgia que acompaña a la consulta y adquisición de los libros. Visiten por tanto esos pequeños templos del entretenimiento y del saber que son las librerías. Disfruten antes, durante y después de haberlos adquirido. Es necesario estimular ese verbo que en este país conjugamos tan poco: leer. Por el bien de todos, pero en especial por el bien de uno mismo. Montaigne de nuevo.