TRANSFORMACION DE LA ADMINISTRACION

SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA AMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA PRÓXIMA DÉCADA

 

 

COREA

 

“Ningún empleo humano que quede estará jamás a salvo de la amenaza de la automatización futura, porque el aprendizaje automático y la robótica continuarán mejorando”

(Yuval N. Harari, 21 Lecciones para el siglo XXI, Debate, 2018, p. 50).

 

NOTA PREVIA: Lo que aquí sigue es un mero resumen de la segunda parte de la ponencia presentada en las Jornadas sobre Los procesos selectivos en la Administración Pública en la Unión Europea, nuevos planteamientos para nuevos tiempos, organizada por el IVAP/EIPA en Vitoria-Gasteiz los días 10 y 11 de abril de 2019. El texto completo de la ponencia (“Doce tesis y seis hipótesis sobre la selección de empleados públicos y su futuro”) puede consultarse en un PDF adjunto al final del texto, así como la presentación de Power Point. En esta entrada se pretenden identificar, a modo de hipótesis, cuáles serán algunos de los retos de futuro a los que se enfrenta el sector público y particularmente la selección de empleados públicos, como consecuencia de la revolución tecnológica. Pero este encuadre debe ser asimismo enmarcado en otros dos retos a los que se enfrenta el empleo público: uno inmediato, la estabilización de plazas cubiertas actualmente por personal interino (que se contabilizan por centenares de miles); otro inmediato/mediato, la salida en masa de personal con motivo de las jubilaciones que se producirán en los próximos diez años (entre el 50 por ciento y el 80 por ciento, según Administraciones) y el consiguiente relevo generacional de aquellas plazas que deban ser cubiertas. Cabe significar que los tres retos citados (estabilización, jubilaciones y relevo generacional, y revolución tecnológica) se entrecruzan y solapan, debiendo tener el sector público una hoja de ruta clara y precisa (que se debe construir en cada caso) para enfrentarse a ellos y, asimismo, para resolver adecuadamente los innumerables desafíos que en el terreno de gestión de personas y de selección o captación de talento se producirán en los próximos años.

 

1.- Un Sector Público que deberá identificar cuáles son sus misiones de futuro, de acuerdo con estudios fiables de prospectiva (análisis de demanda y de funciones a ejercer) en un contexto en permanente mutación y con enormes cambios inmediatos y acelerados en el entorno que exigirán adaptaciones permanentes y rápidas, con el fin de crear, modificar o suprimir estructuras, programas y puestos de trabajo, adaptando los procesos selectivos a esas necesidades.

Hay un criterio común que nos advierte de forma inexorable sobre un cambio revolucionario en la tendencia de los empleos, con una condena de muerte inminente o aplazada para aquellos empleos que desarrollen tareas rutinarias o repetitivas (por ejemplo, el trabajo administrativo, de gestión  o de tramitación de baja o media complejidad) como consecuencia de la automatización de esas tareas. Así, las cosas no hay otra opción cabal que aplicar una prudencia infinita a la hora de ofertar o proveer plazas de esas características, sino se quiere condenar a sus ocupantes a la rápida obsolescencia o, en su defecto, a llevar a cabo procesos de readaptación tecnológica que en muchos casos serán muy complejos, con resultados inciertos.

La Administración Pública debe preguntarse, por tanto, a qué se dedicará en los años venideros y qué perfiles de profesionales (dado que puestos instrumentales se requerirán pocos) necesitará. El sector público sufrirá en los próximos años un cambio radical y una mutación constante en la cartera de misiones o funciones que actualmente presta, así como en sus estructuras convencionales. Muchas de sus funciones serán transitorias o volátiles y requerirán estructuras “ad hoc” (programas, proyectos, misiones, etc.) para ser ejercidas.

2.- Una Administración Pública más reducida de tamaño, en constante y acelerada transformación y con una función pública permanente que convivirá cada vez más con un número elevado de empleos públicos temporales, transitorios o de programa, proyecto o misión. El imposible mito de la estabilización estructural de plantillas en la era de la revolución tecnológica. 

Todo apunta a que la Administración del futuro será numéricamente más reducida. Se destruirán muchos empleos, pero alumbrarán otros nuevos mucho más cualificados y de perfil básicamente tecnológico o de análisis y exploración de datos. Una visión que pretende ser ecuánime del proceso de revolución tecnológica, como es la de José Ignacio Latorre (2018), distante de la visión pesimista u optimista  del citado fenómeno, es contundente en su diagnóstico: “el tránsito hacia la tecnificación masiva no estará exento de dolor”. La tendencia mayoritaria (y, al parecer, inevitable) es que el empleo en general tenderá a contraerse en proporciones amplias, como consecuencia de la automatización y de la IA. Y la Administración Pública no será (no podrá serlo bajo ningún concepto) una excepción en este proceso. Algunas tareas, muchas o pocas según los casos, se automatizarán lo que afectará derechamente a las dotaciones de puestos de trabajo o de los empleos del futuro. Pero los problemas reales se suscitarán en los innumerables supuestos de inadaptación a los acelerados cambios tecnológicos, que en el sector público (dada la pirámide de edad y la estabilización en estos años de centenares de miles de interinos que prolongarán su actividad laboral por más de 25 años), puede dar lugar a situaciones estructurales de alta tensión organizativa, pero también desde el punto de vista profesional y personal.

La transformación de la Administración y función pública, por mucho que se demore, aplace o distraiga (que algo habrá de todo esto), será inevitable. Y el proceso disruptivo, si no se adoptan medidas dirigidas a la amortiguación de sus efectos y a su previsión, puede terminar siendo salvaje. Ya no habrá unas funciones de un puesto de trabajo para toda la vida, sino para cortos espacios temporales. Cabe plantearse, incluso, si sobrevivirá el concepto actual de puesto de trabajo o no se transformará en otra cosa (Gorriti, 2018-2019). Un escenario como el que se dibuja está frontalmente reñido –por la naturaleza de las cosas- con la concepción de un empleo estable.

3.- Un empleo público altamente tecnificado y con necesidades de aprendizaje permanente, con pasarelas constantes entre público/privado y con fuerte externalización de algunos de sus trabajos más estratégicos vinculados a la revolución tecnológica y al Big Data.

Cabe intuir igualmente que se producirá un trasvase muy ágil y recíproco entre el ámbito de lo privado y lo público, pues la configuración tradicional del empleo público, salvo en las funciones permanentes o de ejercicio del poder público que formen parte del núcleo duro del Estado. Nadie que no se adapte a los precipitados cambios que acaecerán en el empleo podrá sobrevivir escudándose en una pretendida coraza de inamovilidad. Los tiempos futuros no van por ahí, bajo ningún concepto. Los tecnólogos, analistas de datos, ingenieros, científicos y las nuevas actividades profesionales emergentes, tenderán a encuadrarse en un régimen laboral totalmente renovado: la figura del “autónomo” será dominante en el panorama laboral general. Y ello afectará directa o indirectamente al empleo público. En estos casos se difuminarán las fronteras entre selección de empleados públicos y la selección de contratistas (ambos procesos competitivos o de libre concurrencia, pero alejados normativamente unos de los otros). El empleo que generará el Sector Público en las dos próximas décadas no puede ser otro que empleo de alta tecnificación o, como mínimo, de tecnificación media (formación profesional vinculada con la automatización). Y, además, inmerso en un contexto de volatilidad y transformación continua.

Un serio problema al que se enfrentarán a medio plazo las Administraciones Públicas será cómo gestionar la dualidad del empleo público interno. El dilema será ineludible: adaptar a los viejos empleados a las nuevas tecnologías o dejarlos morir profesionalmente, mientras que –en paralelo- se incorporarán al sector público un número amplio de jóvenes altamente digitalizados, como empleados o contratados temporalmente, para satisfacer las necesidades tecnológicas cambiantes en ese entorno. Se puede intuir que se producirán dos tipos de tensiones: por un lado, la tensión tradicional entre quien está vinculado a la Administración de forma permanente, estable o fija, frente a quien está de paso o en una situación de temporalidad o participa en un programa, misión o proyecto; por otro, una tensión mucho más relevante será, sin duda, la generacional; esto es, entre empleados públicos jóvenes incorporados a plantilla o temporales o contratados para proyectos, altamente cualificados en tecnología digital y con habilidades blandas, frente a empleados “estáticos” ya entrados en edad, con baja formación digital o sencillamente analógicos y con escasas competencias blandas, salvo que se hayan formado en ellas. No será fácil esa convivencia, y el desgarro organizativo-estructural (aparte del profesional y emocional) puede ser importante. ¿Podrá sostenerse por mucho tiempo esa situación? Cabe presumir que no.

En la gestión de recursos humanos del futuro será un sistema integrado o mixto de gestión de personas, lo que exigirá una refundación de las políticas de recursos humanos en el sector público: una gestión de perfiles profesionales en mutación permanente, pero también condicionada por la definición de un diseño organizativo volátil o en constante evolución o adaptación. Y la Administración Pública, le guste más o le guste menos, deberá plegarse a esa tendencia. No tendrá alternativas.

4.- Unas funciones de autoridad o de potestad pública que se mantendrán como esencia del poder público, pero cuyos procesos selectivos deberán adaptarse a una presencia gradual e intensa de la digitalización, robotización e Inteligencia Artificial (Revolución tecnológica 4.0), debiendo recomponer gradualmente su trazado y las exigencias (capacidades) necesarias para prestar funciones y tareas en constante mutación (sobre todo estas últimas).

Los impactos de la revolución tecnológica sobre las estructuras de la Administración Pública y funcionariales serán particularmente intensos, pero sus efectos se diferirán, por obvias resistencias internas al cambio o a la adaptación, hasta que ésta sea inaplazable. Habrá, no obstante, una pervivencia (por mayor o menor tiempo y con mayor o menor intensidad) de las funciones típicas del Estado y, por tanto, de determinadas misiones estratégicas vinculadas con el ejercicio del poder público, que deberán seguir siendo ejercidas por altos funcionarios cualificados, muchas veces identificados con titulaciones universitarias jurídico-económicas o de la esfera de las ciencias sociales que, conforme avance la revolución tecnológica, son profesiones que están, sin embargo, condenadas a representar un papel cuantitativa y cualitativamente menor, también en la propia Administración Pública (R. y D. Susskind, 2016).

Muchas de las tareas ejercidas por tales funcionarios cualificados serán parcialmente desarrolladas por las máquinas, mientras que el papel de las personas será complementar y añadir valor cognitivo (resolución de problemas complejos) y  pensamiento crítico a lo que la automatización realizará cada vez de forma más perfeccionada (Hidalgo, 2018). Las competencias que cabrá exigirles a tales altos funcionarios son diametralmente distintas a las que se les piden en estos momentos.

Tales altos funcionarios dirigirán sus pasos hacia el terreno de la dirección pública o de la gerencia pública (liderazgo ejecutivo). En un contexto de disrupción tecnológica, la dirección pública solo puede ser profesional o no será. No se puede exigir altas competencias y capacidades a quien quiere acceder a la función pública y tener criterios tan laxos o inexistentes para cubrir puestos directivos. Los empleos directivos son uno de los ámbitos de ocupación que menos sufrirá por la revolución tecnológica, dadas las competencias y capacidades exigidas para su desempeño. Y tales competencias, al menos algunas de ellas, debieran incardinarse ya en los propios procesos selectivos para el acceso a posiciones propias de la élite funcionarial.

Por consiguiente, los procesos selectivos para acceder a esas estructuras de la alta función pública deberán cambiar por completo en su diseño y trazado. No se pueden mantener más tiempo las pruebas selectivas individualizadas para acceder a determinados cuerpos de élite, con sus convocatorias singulares, sus programas específicos y sus clientelas de candidatos cerradas por cuerpos o escalas. Sin duda, esta observación se verá, desde determinados ángulos, como una herejía. Las funciones de élite, con peso determinante hoy en día jurídico-económico, se irán contrayendo paso a paso, en beneficio de las titulaciones STEM.  Los altos funcionarios tendrán que acreditar cada vez con más intensidad conocimientos digitales o tecnológicos altamente especializados, habilidades blandas (creatividad, innovación, empatía, comunicación verbal y oral, resilencia y capacidad de adaptación, gestión del estrés, trabajo en equipo, etc.), así como pensamiento crítico, una fuerte cultura de ética y valores públicos, aparte de que sepan obviamente resolver problemas complejos en su ámbito de actuación.  Parece obvio concluir que se debería caminar hacia una suerte de pruebas selectivas de acceso comunes en su primera fase a acreditación de competencias generales y una segunda batería de pruebas de carácter más cognitivo o aplicativo (resolución de problemas complejos en su ámbito de actividad).

Las Administraciones Públicas deberán crear estructuras estables  de funcionarios altamente cualificados en el ámbito de las titulaciones STEM (o CTIM). Y esto no será una batalla fácil, pues, aparte de las resistencias internas, el perfil actual de pruebas selectivas es una invitación a la huida del sector público para la cantera de cuadros profesionales procedentes de titulaciones STEM. Y eso se sabe perfectamente en la Administración Pública. Así nunca se captará ese talento. El efecto de desaliento, ante extensos y absurdos temarios de oposiciones, es brutal. Sin embargo, las Administraciones Públicas deberán disponer de un núcleo duro, más o menos numeroso de profesionales tecnólogos de carácter permanente o estable que evite la total captura por parte del sector privado o por el mercado de ese ámbito de actuación nuclear en el futuro funcionamiento del sector público y ejerzan asimismo funciones directivas de contenido estratégico en las respectivas Administraciones o entidades del sector público.

5.- Unas funciones asistenciales o sociales que también seguirán siendo prestadas por las Administraciones Públicas, pero que asimismo deberán recomponer sus perfiles profesionales y, por tanto, sus procesos selectivos a las exigencias del contexto de revolución tecnológica que no se detendrá, con mutación permanente, asimismo, de sus tareas y funciones.

Tampoco cabe duda alguna que las Administraciones Públicas mantendrán unas importantes cuotas de empleos públicos en ámbitos propios de la prestación de servicios educativos, de salud o de carácter asistencial, por solo citar los más representativos. Sin perjuicio de que todos estos ámbitos funcionales sufrirán cambios trascendentales en lo que afecta a la prestación de los servicios derivados asimismo de la digitalización, automatización y la Inteligencia Artificial, no es menos cierto que, en esencia, seguirán siendo misiones propias de los poderes públicos, aunque sometidas a un contexto de variabilidad permanente y de adaptación continua, por lo que los profesionales que a estas actividades se dediquen deberán también acreditar tanto en el acceso como en el desarrollo profesional (aprendizaje continuo y evaluación permanente, condicionando la propia continuidad) las competencias que antes han sido resaltadas y que serán pauta común de la nueva era tecnológica también en esos ámbitos sectoriales (competencias digitales avanzadas, idiomas, creatividad, innovación, soft skills y pensamiento crítico, entre otras). El tipo de pruebas deberá ser alterado completamente, previendo una primera y nuclear fase de acreditación necesaria e imprescindible de tales competencias y capacidades, al margen de que ulteriormente se puedan realizar pruebas selectivas complementarias sobre conocimientos o destrezas específicas.

6.- Conclusión. La necesidad imperiosa de llevar a cabo un giro copernicano (gestionado gradualmente, pero de forma decidida) en los diseños y métodos selectivos para el acceso al empleo público para afrontar los desafíos de la Administración Pública del futuro.

Tras lo expuesto, se puede advertir la necesidad de llevar a cabo un giro copernicano en la forma que actualmente se lleva a cabo en nuestras Administraciones Públicas la selección de funcionarios, pues su obsolescencia e inadaptación son evidentes. No cabe duda que la inercia administrativa contamina la forma de ejercer esos procesos selectivos y aboga hacia la continuidad de modelos claramente periclitados e inservibles, pero que ahí siguen, aguantando las embestidas del tiempo y del entorno, como si fuera nada pasara. Las resistencias no son solo internas (de cultura administrativa tradicional, corporativa o funcionarial), sino también proceden de otros actores. Los sindicatos del sector público disponen, asimismo, de una cultura institucional en este tipo de ámbitos muy empobrecida, vetusta y hasta cierto punto clientelar (Fondevila, 2018), mientras que los políticos y gestores (muchos de ellos nombrados con criterios de discrecionalidad política) intentan una política de “paños calientes” que garantice o salvaguarde la paz social sin que ello implique alteraciones o tensiones adicionales a las que se viven habitualmente. Y para más complejidad, los tribunales de justicia miran con recelo formalista y absurdo cualquier innovación que mejore la forma de selección, si esta se aparta de las consabidas exigencias de preparar un temario y memorizarlo. El sistema de acceso a la judicatura en España, inexistente con ese trazado en la fase de oposición en ningún otro país avanzado, tal vez explique muchas de esas resistencias. Todos estos factores actuarán, sin duda, como elementos retardatarios o como frenos de cualquier evolución racional del sistema de selección hacia parámetros de innovación que resultan imprescindibles para afrontar los desafíos ya abiertos por la revolución tecnológica que está llamando a la puerta de las Administraciones Públicas, sin que estas se atrevan aún a abrirla.

Pero hay que intentarlo. Se debe intentar. No hay otra solución. Cabe ir modificando gradualmente el modelo, pero para ello se ha de tener una hoja de ruta, de la que hoy se carece. Introducir pruebas nuevas que midan las competencias y capacidades antes expuestas, mejorar la estructura y procesos de la selección, crear instituciones autónomas que se dediquen monográficamente a esa actividad, con personal técnico cualificado en procesos selectivos. Y, sobre todo, incorporar en la agenda política un tema que no parece importar a nadie, pero que será crucial para que la Administración Pública del futuro sirva realmente a la ciudadanía y no se justifique solo por sí misma o por su propia visión endogámica. Pues si así fuera, tendrá inevitable fecha de caducidad. Y la inevitable adaptación será, entonces, salvaje.

PONENCIA: “DOCE TESIS Y SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SU FUTURO” DOCE TESIS Y SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SU FUTURO-3

PRESENTACIÓN POWER POINT PONENCIA: 12 TESIS Y 6 HIPOTESIS PRESENTACION

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LOS PUESTOS DE TRABAJO DEL FUTURO EN EL SECTOR PÚBLICO [1]

Mikel Gorriti Bontigu

 

 

Robot works at keyboard. Futuristic 3d illustration

 

NOTA DEL EDITOR:

En el presente Blog se han venido editando diferentes entradas (algunas de ellas recientes) sobre los previsibles impactos de las jubilaciones masivas y de la revolución tecnológica sobre el empleo público. Dentro de esta línea de reflexión, se ha considerado importante difundir por este cauce un trabajo de Mikel Gorriti sobre “Los puestos de trabajo del futuro en el sector público” (presentado en su versión original en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña), pues se trata de una de las escasas aportaciones que, desde un enfoque predictivo de impactos y apoyado en análisis comparativos y estadísticos, existe en nuestra literatura especializada sobre tan relevante objeto. Lo que aquí sigue es un resumen del trabajo citado, acompañado de un PDF donde el lector interesado puede consultar el estudio en su integridad. Esperemos que esta importante contribución ayude a sensibilizar a los responsables políticos, directivos y técnicos de recursos humanos del sector público sobre la agenda de planificación que deberán acometer con carácter inmediato para enfrentarse a tales desafíos estratégicos que ya no admiten ningún aplazamiento.

Abordar el reto de las jubilaciones masivas a las que están abocadas todas las administraciones públicas (AAPP) en los próximos años pasa, necesariamente, por tener alguna estrategia para gestionar vacantes. La marcha masiva de personal debe concebirse como una oportunidad para no ofertar empleo público innecesario, para rediseñar el que la demanda social exija, y para crear los que ella y la automatización de las tareas administrativas identifiquen. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se vayan produciendo. Esto se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b) cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo importante es la consciencia no la urgencia.

Corroboradas por distintos autores, las nuevas exigencias de la ciudadanía en relación con la naturaleza servicial de las AAPP serán las siguientes: a) las AAPP o son de utilidad social o no serán; b) debe prevalecer la agilidad y la flexibilidad en la gestión organizativa y de recursos humanos, no la rigidez normativa, y ella debe ser servidora de estos fines y no tanto un corsé para su gestión; c) es evidente la necesidad de realizar un rediseño organizativo de las AAPP, su concepción es antigua y no sincrónica con las nuevas realidades del trabajo; d) los líderes públicos deben centrar sus esfuerzos en motivar a sus empleados para acometer los retos del futuro con una base axiológica de servicio público. Las AAPP deben dedicar esfuerzos e imaginación para conseguir la efectiva igualdad de género tanto en sus diseños organizativos como en sus procesos de gestión de RRHH. Toda selección de empleados públicos debe tener como objetivo la predicción demostrada de un desempeño eficaz y hacerlo en condiciones de igualdad. Las AAPP son responsables de evitar la descapitalización por la fuga del conocimiento experto o por la no captacion del talento joven altamente especializado. Por último, parece una evidencia que el análisis de multitud de datos es una realidad imprescindible para cumplir con los valores públicos, de ahí la necesidad de incorporar puestos de analistas de big data en las RPT’s de las AAPP.

El documento que se adjunta describe posibles puestos de futuro y sus destrezas necesarias. También hace una prospectiva de los puestos que serán innecesarios. Por último identifica los algoritmos que dos de los principales estudios de automatización han usado para objetivar la automatización.

La Administración Pública no es una organización sincrónica con los avances tecnológicos de la sociedad; es más, no es difícil que sea la última en incorporar las novedades que las nuevas tecnologías pueden aportar. Eso es mala noticia para la propia Administración Pública, pero peor para la ciudadanía. Hay varios condicionantes propios de lo público que conviene recordar: sólo se automatiza lo que está bien definido y decidido. ¿Cuántas administraciones tienen información exhaustiva y detallada de sus procesos como para generar la información necesaria para su automatización? Automatizar procesos no tiene sentido si no se pretende obtener una ganancia relativa a la eficiencia o a la eficacia. Estos criterios no están claros en las AAPP porque tampoco está claro que la eficacia y la eficiencia sean sus únicas metas. Optar por la automatización aboca hacia un modelo gerencialista cuyas condiciones de existencia son la burocracia abierta y la separación de las carreras de los políticos y los empleados públicos. Esto es raro en las AAPP españolas, muy identificadas con el modelo corporativo que se caracteriza por burocracia cerrada (muy normativizada) y donde la carrera de los funcionarios está solapada con la carrera de los políticos o condicionada por ella.

Es muy probable que al optar por la automatización de los procesos de las AAPP nos encontremos no con la desaparición de puestos sino con la necesidad de su rediseño. Si optamos por automatizar tareas, la realidad será que muchos puestos las compartan con máquinas y la labor del/la empleado/a se complejice y complemente con la de las máquinas por referirse a las competencias no automatizables. Ello exigirá un nivel educativo mayor, demostrado o susceptible de adquirirse, por lo que la formación y la promoción interna serán más importantes en las políticas de RRHH en la próxima década.

La principal limitación de la automatización y el diseño de nuevos puestos en las AAPP, a mi juicio, es el propio modelo corporativista de las AAPP del Estado. No se puede decir que el modelo gerencialista haya triunfado por propia voluntad de la política. Es más, hemos migrado (o pretendemos hacerlo) al modelo de gobernanza sin haber saturado éste. La automatización es imparable por evidencia y por necesidad de legitimidad ante la sociedad que mirará a la administración pública como un órgano que le debe defender de la polarización del mercado de trabajo y de la incapacidad de todos sus estratos para alcanzar la complejidad necesaria. También como alguien que debe mirar a la formación como algo más estratégico que como lo hace actualmente, tanto dentro de ella misma para reciclar a los que salgan desubicados del inevitable rediseño organizativo, como para reflexionar sobre su modelo educativo que debe preparar para una sociedad compleja donde no solo el trabajo tal y como ahora lo concebimos será el reto sino la salud, el ocio y la sostenibilidad.

En suma, las AAPP están abocadas a reflexionar seriamente su modelo corporativista. Para ello puede aprovechar la ola de la automatización y la realidad de las jubilaciones masivas. Ambas le pueden ayudar a diseñar un modelo de servicio público con la seguridad jurídica necesaria para ubicarla en la realidad líquida del Siglo XXI.

[1] Este trabajo resume la presentación realizada por el autor en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña en noviembre de 2018.

EL ARTÍCULO ÍNTEGRO SE PUEDE CONSULTAR EN EL SIGUIENTE ENLACE: Los puestos de trabajo del futuro en el sector público_Gorriti_marzo_2019

LA (INEVITABLE) TRANSFORMACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

fonction publique

 

“Los franceses desean un servicio público que se reinvente, se adapte a las evoluciones de la sociedad y a las necesidades de los ciudadanos (…) Es necesario refundar el contrato social que vincula a nuestros empleados públicos con el servicio a su país y llevar a cabo una transformación ambiciosa de nuestra función pública”

(Exposición de motivos del “Proyecto de Transformación de la Función Pública”, febrero de 2019)

 

Es meridianamente clara la necesidad objetiva de adaptar la institución tradicional de la función pública a los cambios acelerados del entorno y, particularmente, a los desafíos inmediatos que se ciernen sobre la sociedad occidental (revolución tecnológica, globalización, nuevo régimen climático, envejecimiento de la población, desigualdad, migraciones, etc.), así como a las nuevas demandas con las que se deberá enfrentar el sector público en los próximos años, fruto de ese cambiante contexto. Nadie en su sano juicio lo duda, aunque en su mayor parte los gobiernos de este país, sean centrales o autonómicos, no hayan todavía olido el tema ni de lejos. Un contexto que, además, exigirá la adaptación continua. Sin respiro.

En una encuesta realizada hace poco tiempo en Francia, casi el sesenta por ciento de la muestra consideraba injustificable el estatuto de inamovilidad en la función pública, una prerrogativa que no tiene encaje con una sociedad en la que el empleo será mutante y la estabilidad un pío deseo de tiempos pretéritos que nunca volverán. El dualismo público/privado no podrá sostenerse mucho tiempo más. Asimismo, en el país vecino se constata que hay un buen número de usuarios que observan una degradación de los servicios públicos o, incluso, señalan el deterioro de los valores que se debían promover desde lo público, pues los consideran insuficientemente presentes.

Ni que decir tiene que enfrentarse a tales desafíos sumariamente citados, es materialmente imposible hacerlo con un cuadro normativo desvencijado y obsoleto o con leyes que no se plantean ninguno de los grandes desafíos que más temprano que tarde se deberán afrontar, además sin una planificación previa que diagnostique cuáles son los retos, a dónde se va y qué medidas se podrían adoptar para atenuar sus imparables efectos. Las leyes no cambian la sociedad, pero transformarla sin ellas o a pesar de ellas se vuelve tarea hercúlea. Contra ellas, misión imposible.

Pues bien, aparte de tener esa hoja de ruta, que hoy en día nadie tiene entre nosotros, convendría también modificar ese destartalado marco normativo que, representado por una Ley de apenas doce años (EBEP), ha envejecido, sin embargo, a marchas forzadas. Y, además, de haber sido ignorado en todas y cada una de sus palancas de cambio (ética, DPP, evaluación y carrera profesional), apenas ofrece hoy en día soluciones a los problemas que se atisban en el horizonte inmediato. Los acontecimientos se aceleran y los marcos normativos envejecen con una celeridad inusitada. Nuestras leyes de empleo público necesitan ser repensadas por completo. Algunos países, si bien con limitaciones derivadas de su propio contexto, están adaptando esos marcos normativos o, al menos, lo pretenden hacer.

El ejemplo que hoy quiero traer a colación es la burocrática, corporativa y mastodóntica función pública francesa (con más de cinco millones y medio de empleados públicos). Allí, tras un año de concertación social y negociación institucional, ha visto la luz el denominado Proyecto de Ley de Transformación de la Función Pública, que pretende poner la venda antes de que la herida sangre. Otra cosa es que lo consiga realmente. En efecto, un empleo público tan sobredimensionado será, probablemente, una fuente de problemas insalvables en un futuro más o menos inmediato, producidos por los fuertes desajustes que –entre otros muchos factores- se producirán con la irrupción de la automatización y la inteligencia artificial en el ámbito público. Como acabo de indicar, tal vez la iniciativa que han lanzado se quede pronto corta, pero al menos supone dejar constancia de la existencia de un problema, y que tal cuestión irá creciendo con el paso del tiempo. Y muestra, cuando menos, voluntad de afrontar algunas de sus dimensiones.

Este Proyecto de Ley tiene cinco ejes básicos de actuación, que puede ser oportuno resumir muy brevemente. A saber:

  • La Ley persigue, dentro del respeto de las garantías de los empleados públicos, un diálogo social más estratégico y eficaz, mediante el cual la función pública pueda hacer frente con éxito a los innumerables retos con los que se deberá enfrentar en los próximos años.
  • Tiene por objeto, asimismo, desarrollar instrumentos o herramientas que faculten a los responsables y directivos para llevar a cabo una gestión de recursos humanos más flexible, pudiendo recurrir a la contratación de personal sin necesidad de que las personas ostenten el estatuto de funcionarios públicos (algo que ya se venía haciendo en algunos sectores), también en empleos de dirección de la Administración del Estado. Se trata de captar talento del sector privado para cubrir nuevos perfiles directivos o técnicos que serán imprescindibles en el nuevo escenario que ya se alumbra. Se implanta así el contrato de proyecto o de misión, que tiene –por su propia naturaleza- la condición de temporal. La volatilidad de las necesidades del sector público en los próximos años no se puede hacer frente con el rígido estatuto de la función pública, que se mantiene, ciertamente, para determinadas funciones (“permanentes”) del Estado. ¿Es el principio del fin de la inamovilidad en la función pública? Tampoco hay que verlo así, pero aquí está incubado un cambio copernicano.
  • Contrapunto de lo anterior, el proyecto citado pretende reforzar la transparencia y la equidad del marco de gestión del empleo público, que también lo simplifica. Tal como se indica, como primer empleador del país “la función pública debe ser ejemplar”. Esas nuevas posibilidades de contratación deben venir acompañadas de un respeto inequívoco de los principios de selección de empleados públicos, concretamente de la igualdad en el acceso, en función de la capacidad, virtudes y talento de los aspirantes. Todo ello implica, además, un reforzamiento del marco deontológico de la función pública (ya impulsado, entre otras, por la Ley de 21 de abril de 2016). La movilidad entre el sector privado y público comporta necesariamente incrementar los controles deontológicos, especialmente sobre las funciones más sensibles a ese trasiego público/privado.
  • Las pautas de movilidad antes expuestas deben venir acompañadas de las también inevitables transiciones funcionales que se producirán en el empleo público francés en los próximos años, dentro de un marco de reorganización de servicios. Y ello implica políticas de acompañamiento y readecuación a aquellos funcionarios cuyos empleos (o, mejor dicho, tareas) se supriman (algo, no olvidemos, que se ha pactado con los sindicatos). Todo ello a través de una reforma en profundidad de la política de formación o de aprendizaje permanente, que será clave en los años venideros para amortiguar (o al menos intentarlo) los devastadores efectos que la revolución tecnológica tendrá también sobre infinidad de tareas y no pocos empleos de la función pública. También se prevén planes de salida (o jubilación) anticipada. Al menos, hay percepción del problema y se intentan poner medidas. Otra cosa es que sean suficientes y no se queden cortas en breve plazo.
  • Y, en fin, el texto se cierra con un conjunto de medidas dirigidas a reforzar la igualdad profesional en la función pública. La ejemplaridad que debe mostrar siempre y en todo caso la función pública, obliga a llevar a cabo las mejores prácticas de gestión que sirvan como espejo a la sociedad, como por ejemplo las relativas a la igualdad entre mujeres y hombres, así como a la lucha contra toda forma de discriminación.

Estos son, a grandes rasgos, los ejes de esa transformación de la clásica y tradicional función pública francesa, que se pretende llevar a cabo mediante un proceso de adaptación a una realidad cada vez más acelerada y cambiante que, nos guste más o menos, afectará radicalmente a la configuración de esa institución que desde hace menos de dos siglos conocemos como función pública. No hay nada eterno, tampoco las instituciones. Menos aún si aquellas no se adaptan.

En fin, si analizamos esta iniciativa desde nuestra pobre y plana realidad político-institucional, solo se puede concluir que, como ha sido habitual en nuestra historia, una vez más nos estamos quedando atrás. Ni gobiernos, ni partidos, ni sindicatos, han incorporado la mayor parte de estos desafíos en su agenda política inmediata. En esta ya eterna y cansina campaña electoral, los retos a los que se debe enfrentar la Administración Pública en un inmediato futuro, ni están, ni al parecer se les espera. Por tanto, no voy a exponer aquí las escasas propuestas que se han deslizado por parte de algunas fuerzas políticas en liza ya sea en actos públicos, entrevistas o incipientes programas electorales, ni menos aún me detendré a examinar las demagógicas ocurrencias de quienes pretenden con un inevitable gobierno minoritario o, en su caso, cogido con pinzas, reformar algo de un edificio que se cae a pedazos por todos los costados. Sin consenso transversal nada de esto será posible.

En verdad, no está habiendo ninguna propuesta política de interés que comporte cambiar las envejecidas reglas de juego del (mal) funcionamiento del sistema administrativo y del ineficiente modelo de gestión de personas en las Administraciones Públicas. No basta con decir que se “desarrollará el EBEP”, que se “evaluará el desempeño” y se adecuarán las retribuciones a los resultados de la gestión o que se modificarán los procesos selectivos (por no hablar de otras ocurrencias “lingüísticas”), los desafíos son de tal magnitud que no visualizarlos ni tampoco afrontarlos es de una enorme irresponsabilidad colectiva.

La pobreza del debate político sobre estos y otros muchos temas es supina. Sobre el empleo público en España, que aglutina a más de tres millones de personas, lo fácil en campaña es no decir nada y menos aún ser portador de malas noticias (pues son muchos votos directos o indirectos). Mejor hacer populismo barato, que al fin y a la postre es lo que están haciendo todas las candidaturas en liza, con los diferentes instrumentos que cada una tiene en su mano. No hay ninguna seriedad en las propuestas y menos aún iniciativas realmente transformadoras. Tampoco en la reciente propuesta gubernamental de Oferta de Empleo Público, que sigue anclada -como bien ha afirmado Francisco Longo- en reponer empleos con fecha de caducidad y no en invertir en puestos que desarrollen tareas cognitivas (esto es, las que demanda el futuro).  No se trata solo de “rejuvenecer”, sino también de “transformar”. La hipoteca sindical pesa.

La institución de la función pública está sumida en un profundo sueño. Adormecida por una politización intensa por la zona alta que castra cualquier desarrollo profesional efectivo, blindada por un empleo inamovible cuando en el entorno que le rodea todo es efímero, bulímica en derechos y anoréxica en valores, colonizada por un corporativismo rancio y un sindicalismo voraz que vende un falso igualitarismo y protege a una amplia casta de empleos condenados a contraerse cuando no a desaparecer, así como desconocida o ignorada por una ciudadanía y por unos medios de comunicación ciegos o ignorantes de lo que allí sucede,  la Administración y la función pública española están en fase de acelerada descomposición. Y a nadie parece importarle, menos aún a unos partidos cuya única pretensión es tocar poder o mantenerse en él, colocando a los suyos y descolocando a quienes no lo son o no los consideran como tales. Mientras tanto, algunos países transforman (o, al menos, lo intentan) sus estructuras y otros mantenemos intacto lo que hay, hasta que algún día el edificio en su conjunto se desmorone, sin que hayamos sido incapaces de percibir a lo largo de todos estos años lo dañado que estaba en sus cimientos.

 

NOTA: Se puede consultar el citado Proyecto de Ley, en el siguiente PDF:

PROJET DE LOI DE TRANSFORMATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

¿SELECCIÓN O AUTOENGAÑO? (FINAL) (Doce tesis sobre el momento actual de “la selección” en el empleo público autonómico y local)

 

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8.- La interinidad no está configurada ni legal ni conceptualmente como un estadio previo a la adquisición de la condición de funcionario de carrera sino como un medio de cubrir temporalmente una necesidad objetiva de la Administración. El acceso a la condición de funcionario de carrera solo se puede hacer previa acreditación efectiva (no formal) de competencias profesionales en procesos competitivos y abiertos. Frecuentemente se olvida que quien ingresa como interino en la Administración Pública lo hace para desarrollar tareas a término, cobra por ellas una retribución pública y, además, adorna su curriculum vitae con años de experiencia práctica. Lo que, por sí mismo, no es poco. Eso ya le da a quien disfruta de esa posición una evidente ventaja competitiva en el mercado. Al parecer, no parece suficiente, pues,  además, y aquí viene la perversión, ostentar esa condición por muchos o pocos años se transforma en una suerte de exigencia previa para que ese personal se “aplantille” mediante pruebas selectivas blandas (Xavier Boltaina, 2018), para lo cual se le ofrece un trato subjetivo deferente y discriminatorio en relación con el resto de la ciudadanía. El resultado salta a la vista: a través de tales procesos blandos (en ocasiones, auténticas pruebas de “cartón piedra”, como se ha dicho por un relevante comentarista judicial) se incorporan a la nómina de la Administración Pública esta vez sine die (“para toda la vida”) personas que, en algunos casos, no han acreditado fehacientemente disponer de los mejores conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes; esto es, de las competencias más sólidas requeridas para desempeñan las funciones y tareas que deberán desarrollar en esa organización pública al servicio de la ciudadanía (no de sus propios intereses, no se olvide esto). Dicho en términos más sencillos: quienes terminan accediendo al empleo público no son necesariamente los mejores y, sin embargo, “entran de modo preferente”. Paradojas de la Administración Pública. Se premia, así, al que está, por haber estado o por haber asistido a cursos o programas de formación; se penaliza el conocimiento competitivo, las destrezas efectivas o las aptitudes especiales que destaquen frente a los demás. La cultura del esfuerzo se ningunea, cuando no se arruina. Se entierra el talento. Hay que hacer sencilla la entrada, pues (se afirma) estas personas “llevan muchos años prestando servicios públicos” y ya no están en condiciones ni de competir con los outsiders ni de “memorizar” los innumerables temas que “adornan” (sin otro efecto particular) los desvencijados temarios (¿pero quién ha dicho que “memorizar temas” acredite nada más que un fuerte sentido de resistencia masoquista o una capacidad de aprenderse el listín de teléfonos desde la A hasta la Z?) Mediante la construcción –como bien definió en LinkedIn un responsable de RRHH de un Ayuntamiento- de “oposiciones-estafa” el sector público se homologa, así, con una entidad de beneficencia que todos los ciudadanos mantienen con el pago de sus impuestos: hay que proteger al desvalido temporal y garantizarle que se “aplantille”, pues lleva años padeciendo una precariedad laboral injusta. El único problema es que tan benefactor diagnóstico prescinde del resto de los mortales, también personas de carne y hueso con su patrimonio de derechos y de expectativas. También son ciudadanos con plenos derechos, al menos eso creíamos. Que nada bueno se espere, por tanto, de esos procesos si se sigue yendo por ese camino. Al menos a largo plazo los efectos pueden ser muy negativos, cuando no sencillamente demoledores. Tiempo tendrán de comprobarlo. Para entonces, nadie se hará responsable directo de semejante desaguisado. La responsabilidad difusa o escondida, es una muestra del funcionamiento predemocrático de nuestras instituciones.

9.- Estabilización del empleo temporal no es igual a estabilización de las personas que ocupan temporalmente las plazas. Se objetará a lo anterior que, debido a las circunstancias excepcionales antes descritas, las leyes de PGE de 2017 y 2018, incorporaron (fruto de los pactos Gobierno/Sindicatos para la mejora del empleo público) las tasas adicionales de reposición de efectivos que tenían por función principal la estabilización del empleo temporal, que no es lo mismo (por mucho que se empeñen los sindicatos del sector público y lo avalen empleadores públicos débiles no profesionalizados) que la estabilización del empleado interino. Se estabilizan plazas, no las personas que las vienen ocupando. Estas superarán las pruebas selectivas o no. Y aquí viene el enredo. Hace algún tiempo un Magistrado de la jurisdicción contencioso-administrativa, José Ramón Chaves, escribía en su página Web un duro y certero artículo que ponía en entredicho el trazado actual de todas esas pruebas llamadas selectivas cuya única función es la de “aplantillar” interinos, dejando entrever que cualquier recurso que se interpusiera contra aquellas tendría unas fuertes garantías de éxito porque con diseños de pruebas tan groseros (que no son propiamente selectivas) se preterían los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (https://delajusticia.com/2018/11/26/oposiciones-de-carton-piedra-mas-ruido-que-nueces/). Bien es cierto que, como este autor decía, se recurre poco. Pero que no se haga no significa que no se pueda (incluso de deba) hacer. Veremos si algunos de las decenas o centenares de miles de candidatos que son considerados como “convidados de piedra” de tales procesos recurren o no tales pruebas pantomima. Los derechos fundamentales solo se ejercen efectivamente acudiendo al sistema de garantías que el ordenamiento ofrece. Asimismo, otras instituciones llamadas a defender los derechos y libertades de la ciudadanía deberían ocuparse de este asunto y reconducir aquellos casos en los que se observe la existencia de un fraude o estafa a una parte importante de los aspirantes. En cualquier caso, el “argumento” de estabilización de personas tiene sus defensores. Los más conspicuos, los sindicatos del sector público (a no confundir con los del sector privado o con los de antaño, que, como dice un extraordinario Alcalde de IU, ex sindicalista de los pozos mineros, nada tienen que ver los unos con los otros). También los hay en la doctrina, aunque menos. Marcos Peña (2019), por ejemplo, ha llevado a cabo, con base en una errática y contingente doctrina jurisprudencial, un meritorio intento de edulcorar esa vía mezclando interesadamente los procedimientos de “consolidación” (que Jorge Fondevila ha tachado siempre como vías inconstitucionales) con los de “estabilización de plazas”. En la función pública hay personas, en efecto; pero sobre todo hay principios y reglas, propias de un Estado Social y Democrático de Derecho antes que de un Estado Benefactor. La función pública es una institución al servicio de la sociedad, de la ciudadanía, que debe ser profesional, imparcial y eficiente, por imperativo constitucional. No otra cosa. Como es obvio, aquí no se comparten esas tesis, sí otras (ahora no vienen al caso) que ese mismo autor defiende.

10.- Captar talento no está reñido con computar razonablemente los servicios prestados, pero requiere incorporar pruebas selectivas que midan realmente las competencias exigidas para el desempeño de las tareas de cada puesto de trabajo y predigan el buen desempeño. Con todo ello no estoy diciendo que no se deban computar los servicios prestados en la condición de interinos, pero ese cómputo nunca debiera ser determinante en la obtención de la plaza (probablemente, para reforzar los principios constitucionales, ese umbral no tendría que superar el 25 por ciento del total, pero en esto el Tribunal Constitucional sigue en Babia y su polémica doctrina de hace casi tres décadas ha justificado estropicios sinfín; y la jurisdicción contencioso-administrativa no le va a la zaga, bendiciendo “medias” de aprobados que están “suspendidos” y otras lindezas), sino que debe darse prioridad determinante a la acreditación de competencias requeridas para el ejercicio de las funciones y tareas (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes), por medio de la realización de pruebas mínimamente exigentes desde las perspectivas teórica y práctica, así como la realización de test psicotécnicos de inteligencia o entrevistas conductuales estructuradas cuando se trate de puestos de trabajo de especial cualificación (técnicos superiores). No cabe olvidar al respecto que, dentro de ese abanico de pruebas selectivas, tal como ha estudiado Mikel Gorriti (2018), el coeficiente de validez más elevado lo aportan los test psicotécnicos de inteligencia, en segundo lugar están las pruebas prácticas y el índice menor lo tienen las pruebas de conocimiento (aunque los test de personalidad aún dan un índice de correlación más bajo). Sin embargo, las Administraciones Públicas siguen haciendo mucho hincapié en “las pruebas de conocimientos teóricos” (pero desvirtuadas hasta límites insospechados mediante test blandos o trucados) y –todo lo más- en pruebas las prácticas, sin apenas desarrollar los test de inteligencia que tienen un valor predictivo más elevado en cuanto a determinar la capacidad potencial de la persona para desarrollar correctamente las tareas del puesto. Lo único que se debería hacer en estos casos es reforzar el carácter selectivo de la fase de oposición, evitando que esta se transforme en la realización de pruebas selectivas falsas o de autoengaño (pues quien primero se engaña a sí misma es la propia Administración Pública y luego, por añadidura, a la ciudadanía), pues tal como están configuradas tales pruebas, en verdad, solo pretenden “ordenar el modo de entrada” de quienes ya están como interinos. No tienen, por tanto, componente selectivo real. Y, en suma, el carácter público y de libre concurrencia de tales procesos es sencillamente mentira, por muchos candidatos que se presenten a  esas “convocatorias” (que pueden ser decenas de miles, cuyas expectativas, si las tuvieren, serán sencillamente estafadas). Cuando la fase de oposición la superan –tal como se decía- más del 80 o 90 por ciento de los aspirantes, no cabe duda que con ello solo se pretende sumar los puntos del concurso, que se limita a valorar el tiempo de estancia como interino y los méritos formales. Eso no es seleccionar, es un autoengaño o una “convocatoria podrida”, pues llama a participar a quienes no tienen ninguna posibilidad real de obtener la plaza. La Administración, así, no está captando talento, está “aplantillando” los interinos que tiene en función de los años que lleven en esa condición (cuanto más tiempo, más puntos). Y lo más perverso es que el resto de los aspirantes, como se saben el juego de las mentiras que todos estos procesos encierran, solo pretende entrar en listas (bolsas) para continuar perversamente el ciclo, que de seguir así nunca tendrá fin: la eternidad del modelo se impone. Alguien deberá romper ese bucle diabólico. Ninguna Administración Pública de cualquier democracia avanzada selecciona así a su personal. Conviene tenerlo presente. No vale con apostar por una “ley de punto final” (esto es, “aplantillar” por Ley, como se ha pretendido en algún caso, a todos los interinos y comenzar procesos selectivos exigentes a partir de entonces; esa opción no se sostiene), pues tales leyes se pervierten y se transforman en “leyes de puntos suspensivos”, reiterando en el tiempo las excepciones que se transforman, constantemente, en reglas. Se paga la pretendida “paz social” (la excusa de siempre) por elevadas hipotecas para el mañana. Y tales decisiones que son desgraciadamente las que se adoptarán –ojala me equivocara- tendrán serias consecuencias en el futuro mediato e inmediato, pues dispondremos de Administraciones Públicas con bajos niveles de profesionalización, incapaces de captar el talento, y que promoverán con esos “sistemas” la mediocridad no solo de la organización, sino también de la propia sociedad y de la política que dirigirá esas maquinarias torpes e ineficientes. La factura se aplazará (este es el punto fuerte “del modelo”). Y, de nuevo, las responsabilidades no tendrán actores, serán gaseosas. Pero eso no es cierto: tienen nombres y apellidos. Conviene ponerlos negro sobre blanco. Eso es transparencia, eso es democracia.

11.- Las denominadas “oposiciones serias” adolecen asimismo de enormes vicios de diseño y producen resultados más que discutibles. No puede olvidarse tampoco que el empleo público autonómico y local representa el 80 por ciento del total. Por tanto, lo que sea el empleo público en España las próximas décadas depende, en gran medida, de la solución que se le dé a este problema expuesto, por mucho que algunos crean que esa institución sigue teniendo su paradigma en la Administración del Estado. No es cierto. Aunque no es objeto de esta reflexión, y solo me referiré a ello instrumentalmente, es en la AGE donde se realizan procesos selectivos con mayores exigencias formales (por ejemplo, en algunos cuerpos de élite de la Administración General del Estado). También, en honor a la verdad, hay determinadas Comunidades Autónomas y algunos Ayuntamientos (cada vez menos) que siguen manteniendo “oposiciones tradicionales”. Sin embargo, tales sistemas de acceso adolecen de importantes taras derivadas de modelos selectivos obsoletos, tanto en lo que afecta al período de preparación de tales pruebas selectivas (que se puede extender durante tres, cuatro o cinco años) como a la existencia de la figura singular de los preparadores (en muchos casos altos funcionarios o jueces que cobran “en negro”), o del formato de pruebas (largos temarios que examinan de conocimientos que ya se han acreditado en la Universidad), tipos de ejercicios con unas estructuras muy clásicas e inadecuadas al momento actual (memorizar y “cantar temas”, sin realización de ejercicios prácticos, como es el escandalosos caso del acceso a la Escuela Judicial, test de inteligencia o de entrevistas conductuales estructuradas), con tribunales nada especializados en técnicas de selección. Y en fin, procesos que, en algunos casos, incorporan unas fases formativas pero muy poco efectivas y sin que impliquen resultados de selección negativa: aprueban todos aquellos que superaron la oposición. Además, es preciso resaltar que, frente a los sistemas que se emplean para la selección de altos funcionarios en las democracias avanzadas (sobre este tema: Clara Mapelli, 2018), nuestras Administraciones Públicas siguen seleccionando con patrones decimonónicos o del siglo XX, absolutamente periclitados. Y hasta ahora ningún paso efectivo se está dando para corregir tales disfunciones. Que a nadie extrañe, por tanto, que los jóvenes talentos huyan de las “oposiciones” (con ese formato envejecido) como de un nublado. Solo quien pueda mantenerse por la familia varios años, quien procede geográfica y socialmente de determinados ámbitos o estratos o, en algún caso, quien acredita un perfil personal muy singular se mete hoy en día a preparar “oposiciones de élite”. Un calvario, sin mucho sentido existencial, salvo buscar ese ansiado “puesto para toda la vida”, sacrificando unos años cruciales de su  vida profesional encerrado memorizando temas que en la era de la digitalización están al acceso de todos a golpe de clic. ¿Tiene algún sentido mantener ese “modelo selectivo”? Defensores tiene, sin duda. Sobre todo aquellos que pasaron por ese peaje o viven (parcialmente) de él.

12.- Los retos del futuro: La cobertura de las plazas vacantes como consecuencia de las jubilaciones masivas, así como el impacto de la revolución tecnológica en la Administración, obligan a repensar radicalmente el modo y manera de seleccionar empleados públicos. Hay que ser plenamente concientes que, por lo demás, en los próximos doce años se producirá un enorme relevo generacional en la función pública, como consecuencia de la jubilación de un porcentaje muy elevado de empleados públicos (cifras que oscilan, según Administraciones, entre el 50 y el 80 por ciento de la plantilla). El envejecimiento de las plantillas en el empleo público es un dato objetivo y preocupante; aunque haya voces que lo relativicen o ignoren. A ello se une el impacto de la revolución tecnológica sobre el empleo público, bien estudiado recientemente por Carles Ramió (2019), que fruto de la automatización y de la IA alterará radicalmente las tareas de muchos puestos de trabajo, en cuanto buena parte de esas tareas serán desarrolladas por máquinas. El talento humano completará las tareas automatizadas que harán las máquinas. Pero para que ello sea posible, habrá que captar talento, no seleccionar sobre tareas que nunca se van a realizar o con fecha de caducidad. Y ello implicará una afectación, mayor o menor según los casos, a las dotaciones de puestos de trabajo y en algunos casos a la pervivencia de ciertos empleos. Por tanto, las jubilaciones masivas pueden verse como una ventana de oportunidad, al efecto de que si se lleva a cabo una gestión planificada de vacantes por parte del sector público (Gorriti, 2018), habrá que definir qué puestos no se han visto afectados por la revolución tecnológica, cuáles lo han sido notablemente (en sus tareas) e, incluso, identificar cuántos puestos se han se amortizar por quedarse sin funciones. Todo ello, teniendo en cuenta la salida masiva de empleados públicos como consecuencia de las jubilaciones, abre un horizonte de expectativas para redefinir los nuevos perfiles de puestos que se necesitarán en las Administraciones Públicas del futuro, donde también prevalecerán, en el ámbito técnico, las titulaciones STEM o CTIM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas). Esta combinación de ambos procesos obliga también a las Administraciones Públicas a concurrir y competir con el sector privado en la captación de talento y en su posterior incorporación a las organizaciones públicas. Pero para competir cabalmente la Administración Pública deberá replantear de forma radical sus procesos selectivos y los métodos aplicados en esa selección. ¿Tiene sentido seleccionar los mejores científicos, tecnólogos, ingenieros, físicos o matemáticos con largos temarios y el tipo de pruebas que actualmente desarrollan todas las Administraciones Públicas? Se puede afirmar rotundamente que tal modelo es a todas luces disfuncional e ineficiente si pretende el objetivo de captar el mejor talento. Así que, si no se quiere perder el tren de la revolución tecnológica y otras tantas cosas que aquí sumariamente se han expuesto, la Administración Pública deberá ir pensando seriamente en cómo replantear radicalmente sus procesos de reclutamiento y selección de personal. No hay otra vía. No la busquen. Mientras tanto esa combinación explosiva de “políticos-gestores amateurs”, corporativismo rancio y sindicatos protectores de los que están (y no de los que deben venir o llegar) continúa imperturbable haciéndose “trampas en el solitario” y reclutando personas que, más temprano que tarde, mostrarán sus enormes limitaciones para resolver los problemas reales de nuestra sociedad o, en fin, para prestar los servicios públicos de calidad que la ciudadanía demandará a buen seguro. Pero, seamos honestos, ¿hay alguien, sinceramente, a quien importe todo esto?

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

  • AAVV (Administradores Civiles del Estado): Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado, INAP, 2017.
  • Javier Cuenca Cervera, Instrumentos de planificación de recursos humanos y selección: ¿cambio de paradigma?, RVOP 14-2.
  • Javier Cuenca, Transparencia y Función Pública, CEMICAL, 2018.
  • José Ramón Chaves, Vademécum de oposiciones y concursos, Alamarante, 2017 (hay nueva edición en 2018).
  • Jorge Fondevila Antolín, Problemas y soluciones al Empleo Público actual. Una valoración a los 10 años de la aprobación del EBEP, CEMCI, 2018
  • Jorge Fondevila Antolín, Manual para la selección de empleados públicos, 2ª edición, Wolters Kluwer, 2018.
  • Fundación Telefónica/Prospektiker: El trabajo y la revolución digital en España. 50 Estrategias para 2050,
  • Mikel Gorriti Bointigui, “Innovar en selección desde la evidencia empírica y las nuevas competencias”, RVOP núm. 14-2
  • Manuel Alejandro Hidalgo, El empleo del futuro. Un análisis del impacto de las nuevas tecnologías en el mercado laboral, Deusto, 2018.
  • Rafael Jiménez Asensio, “Repensar la selección de empleados públicos. Momento actual y retos de futuro”, RVOP 14-2 (Estudio Introductorio)
  • Clara Mapelli, “La visión comparada:  nuevos sistemas de selección de la alta función pública en las democracias avanzadas, RVOP 14-2
  • Elisa de la Nuez: “Acceso a la función pública: atraer talento y cambiar el modelo”, RVOP 14-2
  • Marcos Peña: “La consolidación como cauce diferencial de acceso al empleo público. El supuesto de la Administración Local” (2019)
  • C. Ramió/M. Salvador, La nueva gestión del empleo público, Tibidabo Ediciones, 2018
  • C. Ramió, Inteligencia artificial y Administración Pública. Robots y humanos comparten el servicio público, Catarata, 2019.

¿SELECCIÓN O AUTOENGAÑO? (I) (*) (Doce tesis sobre el momento actual de “la selección” en el empleo público autonómico y local)

 

seleccion 2

 

1.- La trascendencia de la selección en el empleo público. El momento selectivo es, seguramente, uno de los puntos críticos de la gestión de personas en las Administraciones Públicas y en las entidades de su sector público. Si la organización se equivoca, no salvaguarda correctamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, o diseña mal los procesos (tanto las pruebas como no selecciona correctamente a los tribunales o no garantiza su fiabilidad y validez), heredará para décadas (hasta la jubilación de ese personal) un grave problema: la incorporación de personas que no son las mejores y que, por consiguiente, arrastrarán tras de sí déficits notables de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes (competencias). Y todo ello no es gratis, es una (mala) decisión con elevadísimos costes. Algunas de esas taras se podrán corregir con el paso del tiempo, pero otras muchas no. La hipoteca para la organización será pesada, tanto en lo que afecta a la inserción de personas inadecuadas como al peso presupuestario (gasto público ineficiente) que comporta tal medida. Por no hablar de la contaminación que supone incorporar funcionarios que no hagan bien su trabajo o que dispongan de nula o escasa versatilidad y polivalencia, pues tales personas pueden arrastrar, además, dosis innegables de toxicidad o de contagio al funcionamiento de esas estructuras administrativas en las que se inserten y sobrecargar (lo que suele ser más común de lo que se piensa) el trabajo de aquellos profesionales que ejercen bien sus funciones. Una mala decisión selectiva es, por tanto, una muestra evidente de mal gobierno y de despilfarro, así como de mala gestión. Se puede comparar en  sus efectos a las pésimas consecuencias de nombramientos clientelares o fruto del amiguismo o nepotismo en lo que afecta al ingreso al empleo público. En determinados contextos, puede llegar a ser una modalidad atípica de corrupción política, gestora o sindical. Los costes de todo ello son elevadísimos y los paga la ciudadanía. No cabe olvidar este último punto. Las Administraciones públicas autonómicas y locales no llegarán a ser profesionales ni eficientes sin una decida apuesta por la mejora continua de sus sistemas de selección y por la erradicación absoluta de prácticas clientelares o de fomento turbio de una estabilidad mal entendida.

2.- La selección forma parte integrante del núcleo de la política de recursos humanos de una organización pública. Las políticas de selección son una parte importante del sistema integral de gestión de recursos humanos. Dicho de otro modo: el reclutamiento y la selección (aunque son cosas distintas) no se pueden aislar del resto de elementos de ese sistema de gestión (valores, estructura organizativa, diseño de los puestos de trabajo, formación, carrera profesional, evaluación del desempeño, provisión de puestos de trabajo, sistema de incentivos y retribuciones, derechos y deberes, etc.). Si la puerta de entrada al empleo público profesional no funciona correctamente, que nadie se llame a engaño: nunca, absolutamente nunca, esa organización dispondrá de una función pública profesional a la altura de las exigencias y retos de cada momento. Una mala o deficiente selección de empleados públicos contamina la política de gestión de personas en las organizaciones públicas hasta convertirla en inoperante. Al no disponer de conocimiento interno, las Administraciones Públicas deberán recurrir a la externalización de funciones críticas (no deja de ser paradójico que se busque fuera el conocimiento técnico cualificado o especializado, cuando este es el que precisamente debería estar dentro de la organización) o, en su defecto, conduce a hacer de forma poco eficiente las cosas, con lo cual las políticas gubernamentales tardarán en ser efectivas, no se alcanzarán las metas o cuando se adopten será de forma deficiente. Y una vez más los platos rotos los pagará la ciudadanía.

3.- Las tres notas características de la función pública. Por consiguiente, no conviene olvidar una cuestión muy básica. La institución de función pública apareció en escena (siglos XIX y XX) para cerrar el paso a políticas de spoils system (en España, a su versión castiza de las “cesantías”) o de carácter clientelar, que configuraban la Administración Pública como botín del partido ganador de las elecciones, pues quien alcanzaba el poder repartía los empleos en la Administración entre sus fieles o seguidores. De ahí vienen las tres notas distintivas de esa institución de función pública: 1) Profesionalización: El acceso a la función pública se debe llevar siempre a cabo de acuerdo con el principio de igualdad, mérito y capacidad; esto es, deben entrar los candidatos mejores que así lo acrediten en procesos competitivos y de libre concurrencia (lo que nosotros llamamos “oposiciones”); 2) Estabilidad: a quienes así acceden se les garantiza un estatuto de inamovilidad o permanencia, con la finalidad de ponerlos al abrigo de las influencias y remociones políticas, siendo esta nota hoy en día un evidente privilegio de los empleados públicos en relación con el sector privado (configurado por relaciones de empleo de enorme volatilidad): y 3) Imparcialidad: esta tercera nota es consecuencia de las anteriores, puesto que solo los funcionarios que acceden acreditando profesionalidad a la Administración Pública y a los que se les dota de un estatuto de permanencia, pueden disponer de la necesaria imparcialidad frente al poder político de turno (como dicen los anglosajones, están en condiciones de decir “no” a los políticos que quieran adoptar medidas no convenientes al interés público). Sin la convergencia de estos tres elementos no se puede hablar de función pública profesional. Y si falla el primero, el último se desmorona. No basta con “estabilizar”, es imprescindible salvaguardar la profesionalización e imparcialidad de la función pública. Es un elemento existencial de la institución.

4.- El cierre temporal de la selección: las políticas de contención presupuestaria y la tasa de reposición de efectivos. La selección de empleados públicos ha estado cerrada (casi) herméticamente como consecuencia de la crisis fiscal y de las políticas de contención presupuestaria en los últimos años. De hecho, se puede afirmar que las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado han actuado como marco normativo regulador y claramente limitador del empleo público, desplazando a las Leyes que regulaban esta materia (TREBEP y leyes autonómicas de empleo público). Y ese marco presupuestario excepcional ha abusado hasta la saciedad de la noción de “tasa de reposición de efectivos”, un factor perturbador de las políticas de selección (y de renovación) de efectivos anudado teóricamente a la contención del gasto público, pero que en verdad jugaba (y juega) como un elemento altamente distorsionador del modelo de gestión racional y eficiente de recursos humanos en el sector público. La tasa de reposición apenas nada ahorra (es de efectos nulos en el ejercicio presupuestario sobre el que se proyecta), pues se despliega sobre otros ejercicios presupuestarios, no sobre el que se aprueba. Por tanto, no supone rebaja alguna del déficit público en el cómputo anual en el que se aprueba. La política de recursos humanos del sector público no se puede hacer solo, como se viene haciendo, con las leyes anuales de presupuestos. Es una mirada corta y pasa amplia factura.

5.- Sin una política (continua) de previsión de efectivos no se pueden cubrir cabalmente las vacantes del sector público. A todo ello se ha unido, como circunstancia agravante, una pésima política de previsión de efectivos y de cobertura de vacantes en las Administraciones Públicas. Los sistemas de gestión de vacantes suelen estar obsoletos y dan muestras evidentes de agotamiento. Por lo común, no son sistemas ágiles y continuos, sustituyendo su funcionamiento por un recurso generalizado a las excepciones (comisiones de servicio o interinidades) y no fomentando la regla (procedimientos ordinarios de provisión) que debiera ordenar una adecuada provisión de los puestos en el momento en que las plazas quedan vacantes. La agilidad en la cobertura de vacantes no existe. La maquinaria de gestión está hipotecada por un funcionamiento ineficiente y burocratizado hasta la extenuación. No hay unidades de gestión de recursos humanos en el sector público, son habitualmente centros gestores de anomalías. La planificación es un instrumento que apenas se practica.

6.- La Oferta de Empleo Público como instrumento del pasado. El proceso de selección en el empleo público sigue descansando, además, sobre un modelo “analógico”, lento hasta la exasperación y escasamente funcional. Las Ofertas de Empleo Público son instrumentos de otra época, que casan mal con el mundo digital y con la instantaneidad y transparencia. No aportan ningún valor añadido. Deben sustituirse por sistemas ágiles y flexibles de anuncio de vacantes de forma continua y de cobertura inmediata, siempre que se tengan disponibilidades presupuestarias. Las convocatorias anudadas a la Oferta no pueden prolongarse en su ejecución hasta tres años, como marca el TREBEP (artículo 71). Eso es una eternidad en estos momentos (piénsese cómo selecciona el sector privado) y alimenta más aún la interinidad (pues un puesto de trabajo, siempre que sea necesario, no puede estar vacante tan largo período de tiempo si la oferta tarda en ejecutarse). Hay que caminar a procesos selectivos muchos más cortos en su ejecución desde el anuncio de la vacante (tres meses o un máximo de seis). El sistema de gestión de selección de personal no puede estar dormido largos períodos de tiempo y despertarse abruptamente en momentos críticos donde se somete a la organización a un estrés de funcionamiento insostenible y con resultados muy discutibles. La selección y provisión deben ser herramientas de gestión utilizadas continuamente, no de modo instantáneo o cíclico.

7.- El efecto no deseado: la multiplicación de la temporalidad en las Administraciones Públicas y el acceso a la condición de interino. La situación descrita en los puntos anteriores ha conducido a una proliferación (en algunos casos auténtica epidemia) de multiplicación de la interinidad y temporalidad en el empleo público. El fenómeno alcanza magnitudes desproporcionadas en algunas Administraciones Públicas. Pero cabe preguntarse, en primer lugar, cómo se accede a tal condición de interino o de personal temporal. Lo más frecuente (al menos lo que dice la Ley) es que ese acceso se debe vehicular a través de procesos públicos ágiles y rápidos, pero en lo que se salvaguarden los principios de igualdad, mérito y capacidad. Lo habitual, sin embargo, es que tales procesos “selectivos” se enmarquen en un fenómeno singular (otra patología más del modelo de gestión de personas en el sector público): las bolsas de trabajo o de empleo, que nacen de convocatorias “ad hoc” o de restos de procesos selectivos realizados que promueven las diferentes Administraciones Públicas y de las que se nutren otras diferentes. La pregunta de los gestores de RRHH es recurrente: ¿te queda alguien en la bolsa? La entrada en una bolsa (a veces con criterios enormemente laxos, por ejemplo superar un simple test de preguntas con respuestas múltiples y sin penalización), se produce cuando los procesos son mínimamente rigurosos mediante la superación de unas pruebas selectivas de test, supuesto práctico y, en menos casos, de test psicotécnicos. En todo caso, esa superación da pie, más tarde o más temprano, al ingreso como personal interino. Y las bolsas se agotan, recurriendo, así, a restos, incluso incorporando personas que habían obtenido en esas pruebas calificaciones muy bajas. Y una vez alcanzada esa posición, se abren unas enormes expectativas de “aplantillarse” para toda la vida, alimentadas por un sindicalismo del sector público que protege descaradamente a sus clientes internos (interinos) frente al resto de la ciudadanía (con evidente desprecio de los principios constitucionales de acceso a la función pública y, en particular, al propio principio de igualdad). Así, la vocación de cualquier interino es sumar puntos con el paso del tiempo y alcanzar algún día la condición de funcionario de carrera (o empleado público laboral fijo): esto es, “atravesar el Jordán (concurso-oposición) y besar la tierra prometida” (Alejandro Nieto). Se puede afirmar que en buena parte del sector público español se ha construido una suerte de “coalición interna” formada por un débil empleador público (“desprofesionalizado” y con valores de lo público bastardeados), junto con un voraz y siempre insatisfecho sindicalismo del sector público  y a la que se añaden las expectativas organizadas de estabilización del personal temporal (en algunos casos a través de “plataformas de interinos”), que cierra a cal y canto la puerta de entrada a “externos” (esto es, al resto de la ciudadanía) reduciendo sus derechos constitucionales hasta transformarlos en mera utopía. Tales actores convergen, así, en una suerte de juego perverso y manipulador que se concreta en un estudiado diseño de “las pruebas selectivas”, ablandando al máximo los criterios selectivos de la fase de oposición (para que todos o la mayoría la superen) y luego “ordenar la entrada” (que no seleccionar) a los que ya están dentro. Hay muchos ejemplos que escandalizarían a cualquier observador objetivo. Pero no se difunden. En la era de la transparencia, también hay trucos.

(*) El presente trabajo, dada su extensión se difundirá en dos entradas diferenciadas. El contenido de esta primera entrada, con algunas variaciones puntuales (por ejmeplo, en el subtítulo y en algunos contenidos), coincide con un artículo que ha sido editado en euskera por la Revista Administrazioa euskaraz, número 103, editada por el Instituto Vasco de Administración Pública.

ESPAÑA, UN LEVIATÁN QUE AGONIZA (A propósito del libro de C. Dahlström y V. Lapuente, Organizando el Leviatán. Por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los Gobiernos, Deusto, 2018)

ORGANIZANDO LEVIATAN

 

“Las democracias que operan con una administración politizada rinden poco, mientras que las que trabajan con una administración basada en méritos disfrutan de altos niveles de calidad del gobierno. En pocas palabras, los regímenes gobernados por políticos que rinden cuentas ante sus ciudadanos requieren de burócratas que no rindan cuentas ante sus jefes políticos” (Dahlström-Lapuente, p. 254)

 

Siempre he tenido la intuición de que la altísima penetración política padecida por las estructuras burocráticas en nuestras Administraciones Públicas no solo representaba una colonización del espacio profesional por diletantes, sino que generaba altas patologías tales como servir  de caldo de cultivo a la corrupción, provocar poca eficacia derivado de la alta rotación y baja cualificación de los directivos políticos o de una función pública sin medición del rendimiento, así como introducir la retórica en las necesarias reformas del sector público hasta situarlas en vía muerta por las cesiones y concesiones que un empleador débil, como es el político, siempre hace a los actores en liza.

También siempre he pensado, de nuevo intuitivamente, que designar discrecionalmente por la política altos funcionarios para puestos de responsabilidad política o directiva en las estructuras de la alta Administración o de la función pública no era en sí mismo un remedio, sino que destruía las carreras profesionales de los funcionarios, encadenándolas al ciclo político y estimulaba su “vocación política” como único medio ascender en el ejercicio de responsabilidades públicas.

Así, en las más de tres décadas que llevo ocupándome circunstancialmente de estas cuestiones, siempre he manifestado que la politización de la Administración (mal endémico en España) y la funcionarización de la política (también muy presente entre nosotros, al menos en el Gobierno y Administración centrales, aunque menos que en otros países, como es Francia), eran dos grandes patologías en el modo y manera de vertebrar la Administración Pública y las siempre complejas relaciones (pues no se olvide que son relaciones de poder) entre políticos y altos funcionarios. Este esquema conceptual, sumariamente descrito, es el que me ha llevado a defender desde el principio la implantación en nuestro sector público de la Dirección Pública Profesional. Con los resultados por todos conocidos: nadie se da por enterado. [Sobre este tema: alta-direccion-publica]

El país, en todos sus niveles de gobierno, sigue mareando la perdiz. La corrupción ha echado raíces sólidas, la ineficiencia del sector público comienza a ser clamorosa y los procesos de innovación y reforma, por mucho que diagnostiquemos una y otra vez los males que nos aquejan, se bloquean antes de iniciar su andadura. En nuestro caso, Leviatán está enfermo de gravedad. Las instituciones fallan estrepitosamente y, por lo que ahora interesa, nuestras máquinas administrativas (las organizaciones públicas) funcionan o mal funcionan con infinitas taras y nadie pone remedio a ello. La política se muestra fragmentada, sectaria e impotente. Vive del corto plazo, alimentada por un periodismo cada vez más desinformado, de trinchera y en muchos momentos cainita, cuando no carroñero. Estamos inmersos en un círculo diabólico del que nadie sabe cómo salir. Pero para buscar la salida nada mejor que mirar fuera. Siempre al norte. A aquellas democracias avanzadas que funcionan. Y aprender algo de ellas, para poder trasladar, siempre con las adaptaciones que requiera nuestro particular contexto, alguna de las soluciones allí adoptadas. Nada de esto es fácil, pero menos lo es no hacer nada.

Para este viaje nada mejor que ir bien pertrechado. El libro de Carl Dahlstrõm y Víctor Lapuente, aparecido recientemente en el mercado editorial en lengua castellana, es la mejor guía que políticos, burócratas y ciudadanos en general pueden buscar para darse cuenta fielmente de una evidencia (que algunos solo la habíamos sabido formular de forma intuitiva) y comprobar por qué funcionan tan mal nuestras administraciones públicas. Más importante aún es detectar cómo ese mal funcionamiento tiene un inevitable contagio sobre la baja calidad de nuestros gobiernos y también ello explica la mala política que nos anega. A nuestros responsables públicos se les llena la boca a la hora de hablar de Buen Gobierno y si nos miramos en el espejo salimos, sin embargo, siempre desdibujados. La calidad del Gobierno depende también de una buena administración, como ya Hamilton expuso hace más de dos siglos.

El libro citado aporta la suficiente base empírica como para avalar sus interesantes tesis. Dicho de otra manera: transforma en evidencias lo que antes eran meras intuiciones. El eje de su razonamiento pivota sobre un trazado argumental sencillo, pero tremendamente convincente. Su razonamiento arranca de la necesidad de situar a los sistemas burocráticos como uno de los ejes centrales que miden la calidad del Gobierno.

La tesis central de este sugerente libro es muy sencilla de formular (y aparece reflejada en varios momentos a lo largo de sus páginas): los países que tienen un sistema de carreras separadas entre la política y la burocracia (por ejemplo, los nórdicos, Reino Unido o Irlanda, entre otros) disponen de bajos índices de corrupción, tienen burocracias más eficientes y reforman e innovan de forma continua, adaptando sus estructuras a las exigencias de cada momento. Por contra, los países que tienen un sistema de carreras integradas, en los que política y burocracia se entrecruzan o diluyen y donde los incentivos de unos y otros se transforman en algo espurio, generan organizaciones públicas con mayor potencial de corrupción, con niveles de eficacia mucho menores e incapaces de llevar a cabo reformas estructurales necesarias para adaptar las organizaciones públicas a los nuevos retos. Ni que decir tiene que entre estos países se encuentran todos los del sur de Europa, aunque con intensidad variable (Portugal, por ejemplo está impulsando algunas reformas que han atenuado esa integración de carreras). España es uno de los ejemplos más evidentes de este segundo modelo. Y los autores lo resaltan en varios pasajes de la obra. La comparación con el singular modelo sueco no resiste ni un minuto. Tampoco con aquellos otros países que apostaron por sistemas separados de carreras entre la política y la función pública.

Como bien analizan los profesores Dahlström y Lapuente,  los procesos de construcción histórica de las administraciones públicas,  o si se prefiere el legado institucional, son tremendamente importantes en esa evolución. Ello explica en buena medida la incapacidad e impotencia que determinados países, entre ellos el nuestro, tienen para adaptar y flexibilizar sus estructuras administrativas. En nuestro caso, el fenómeno de la funcionarización de la política existe, pero muy localizada en las instituciones centrales y en la alta Administración del Estado. En los gobiernos autonómicos y locales es mucho menos evidente. Pero lo que sí tenemos es una altísima penetración de la politización en las estructuras directivas y de la alta función pública, lo que provoca una colonización política y una desprofesionalización de tales espacios nucleares del funcionamiento de las organizaciones públicas, así como tiene como secuela la inevitable perversión de los incentivos profesionales, pues en buena medida nuestros altos funcionarios se deben dedicar, si no quieren arruinar sus expectativas de carrera profesional (muy atada en sus niveles altos a la política) a satisfacer las pretensiones del Gobierno, “mirar hacia otro lado” o, en fin, no generar demasiado ruido u oposición a quienes gobiernan en cada momento. En caso contrario, estás condenado a un puesto funcionarial de mera ejecución de lo que los directivos circunstanciales manden. La burocracia se achata, encoge su creatividad e iniciativa y se ahoga la innovación. Todo pasa por el molino de la decisión política.

Una de las tesis más interesantes de este trabajo es, sin duda, la de que disponer de sistemas burocráticos cerrados con acceso por mérito no es suficiente para garantizar la calidad de los Gobiernos, puesto que si no vienen acompañados de sistemas separados de carreras entre la política y la burocracia la contaminación entre ambos actores puede derivar fácilmente en la aparición de prácticas corruptas, en la ineficiencia o en el bloqueo de las reformas.

Otra idea-fuerza que atraviesa el libro es que en un sistema de carreras separadas la política y la burocracia articulan un sistema de pesos y contrapesos (una suerte de checks and balances) con importantes efectos de equilibrio y de freno de la politización o del corporativismo, respectivamente. En 2016 publiqué un libro sobre Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). Allí, en el Epílogo (titulado “España, ¿Un país sin frenos?”), puse de relieve el pesado legado del sistema burocrático y los déficits que el funcionamiento de la España constitucional tenía como consecuencia de una construcción deficiente de una Administración impersonal y profesionalizada, por la fuerte impronta de la politización. Si hubiera tenido la oportunidad de leer el libro que hoy comento el discurso se hubiese enriquecido notablemente, pues aporta mucha luz sobre ese complejo proceso.

Pero nuestro problema realmente no es solo que la calidad de los Gobiernos y las máquinas administrativas estén averiadas por ese perverso “sistema de carreras integradas” entre la política y la burocracia, lo que debilita a esta última y tampoco fortalece a la primera. Es más serio. Esa politización extensa e intensa, así como esos incentivos perversos para la política y la burocracia, se trasladan sin excepción (como una auténtica metástasis) al resto de las instituciones políticas y entidades del sector público, ya sean órganos constitucionales, estatutarios, organismos reguladores o de supervisión, autoridades (in)dependientes o entidades del sector público. Quien quiera entrar en ese reparto, sea político o funcionario, sabe perfectamente lo que tiene que hacer: lealtad inquebrantable al partido que lo promueva, nada de ruido y a seguir a pies juntillas lo que le digan o susurren al oído, según los casos.

Nuestro Leviatán está gravemente enfermo, agoniza. También lo están “los pequeños leviatanes” que se han querido reproducir en escala menor en los distintos niveles de gobierno territoriales. Las máquinas no funcionan y algunas de las claves están en lo que Dahlström y Lapuente enuncian con trazo fuerte. Solo cabe recomendar a políticos, periodistas, altos directivos públicos, académicos y funcionarios, la estimulante lectura del libro Organizando el Leviatán. No les dejará indiferentes. Aprenderán mucho. España sale muy mal en la foto. Pero no hay nada que no se pueda transformar, tampoco ese Leviatán, que hoy por hoy parece irreformable y está a punto de entrar en coma. Todo es cuestión de saber y querer. También de liderazgo y estrategia. Y ahí nuestros problemas se multiplican. En fin, un excelente libro que mezcla inteligentemente el ensayo académico riguroso con la divulgación necesaria para que llegue a quien debe llegar. Solo cabe felicitar a los autores y que su mensaje cale.

MANTENER O TRANSFORMAR (GESTIÓN INTELIGENTE DE VACANTES EN EL EMPLEO PÚBLICO DEL FUTURO)

                             Mikel Gorriti Bontigui/Rafael Jiménez Asensio

 

Gestión Inteligente de Vacantes

 

“La tecnología puede ser tanto destructiva, y quitar a la gente sus empleos, como creativa, porque puede dar lugar a nuevos empleos”

(R. Y D. Susskind, El futuro de las profesiones. Cómo la tecnología transformará el trabajo de los expertos humanos, Tell, 2016, p. 278)

Introducción

El “mapa mental” que acompaña como imagen a esta entrada (elaborado por Gorriti: 2018) describe diáfanamente la solución correcta a un serio problema con el que se enfrentan las administraciones públicas. Sin embargo, fuera de reducidos circuitos académicos y profesionales los responsables públicos (políticos, directivos y funcionarios) apenas han tomado aún conciencia real sobre cuál es la situación que se deberá afrontar en los próximos diez/quince años en el empleo público. El sindicalismo del sector público ni siquiera se ha planteado abiertamente la cuestión. La inmediatez y el cortoplacismo de la política, unido al bajo (o nulo) nivel de iniciativa, innovación e impulso que se le reconoce a la burocracia en un sistema de “carreras integradas” (Dahlström/Lapuente, Organizando Leviatán, 2018), así como el enfoque de “agua estancada” (parafraseando a Francisco Longo) por el que apuestan los agentes sociales en relación con el empleo público, provoca una nula visión a medio/largo plazo y una planificación estratégica inexistente. Negar las evidencias no es resolver nada, representa solo aplazar las cosas y pagar más cara la factura final. Procrastinar.

Envejecimiento de plantillas y relevo generacional

El problema, en verdad, tiene dos dimensiones. La primera es específica de la administración pública (o si se prefiere del sector público, pues no se reproduce con ese peso en el sector privado): el grave y gradual envejecimiento de las plantillas que descapitalizará de personas (y, por tanto, de “experiencia”) las estructuras del sector público en los próximos diez años. Tras una entrada por oleada en la década de los ochenta y primeros de los noventa, viene ahora su contrapunto: la salida en masa de ese personal por la puerta de las jubilaciones. La “pirámide de edad” del ámbito público tiende a proyectarse como (casi) invertida, al menos en algunas fases. Las causas son múltiples y ahora no es menester recordarlas. Citemos solo aquí la dura e irracional política de contención presupuestaria en materia de tasa de reposición en el sector público durante los últimos años y la total ausencia de una mínima política de previsión de efectivos en las administraciones públicas. Sobre ese relevo generacional y la necesaria transferencia del conocimiento (dos cuestiones distintas que –y esto es importante- no conviene confundir o mezclar) hay muchas contribuciones académicas y profesionales. En algunas de ellas hemos participado modestamente quienes redactamos esta entrada (ver, por ejemplo, Gorriti, 2015; Gorriti-Jiménez Asensio 2016; Jiménez Asensio 2018), así como, entre otros, cabe destacar en este punto las innumerables y sugerentes aportaciones de Carles Ramió, ya sea en solitario (en diferentes obras, artículos o entradas) o con Miquel Salvador (una de las últimas, por ejemplo, es La nueva gestión del empleo público, Tibidabo, 2018; o también su contribución conjunta en la RVOP número monográfico 14-2) .

No creemos que quepa darle más vueltas a esta cuestión. Lo primero que urge para afrontarla es disponer de un buen diagnóstico de prospectiva demográfico sobre cuáles son en cada nivel de gobierno o de administración pública (y en sus diferentes sectores o ámbitos) los rasgos que definen la magnitud de la tragedia. Algo que deberían hacer, si ya no lo han hecho, todas las administraciones públicas. El análisis no puede ser solo cuantitativo y temporal (jubilaciones por ejercicio presupuestario), sino especialmente cualitativo (qué puestos críticos se verán afectados por esa salida en masa de personal y cómo reparar esa pérdida de conocimiento previsible). El denominado “Plan de Empleo del Gobierno Vasco” de 2016 (puede consultarse en abierto en el siguiente enlace: https://bit.ly/2pyifjf ), representó un paso en la buena dirección, del que están tomando buena nota algunas Administraciones Públicas, al menos como medio de identificar la mera existencia de un problema que, más temprano que tarde, se debe abordar. El programa de gestión del conocimiento impulsado por el Instituto Andaluz de Administración Pública también fue una iniciativa no exenta de una pátina de modernidad con el fin de encaminar, siquiera fuera parcialmente, la resolución de un problema. El envejecimiento de plantillas y la gestión del conocimiento fueron aspectos que tratamos en otra entrada: “Marchitar o florecer: la función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de las plantillas” https://bit.ly/2xAIWrQ . Sin embargo, nuestra tesis ahora es que todo eso, aunque necesario, resulta ya insuficiente.

Revolución tecnológica y empleo público

La segunda dimensión del problema es común al sector público y privado, por muchos matices que se quieran incorporar en el ámbito público. Nadie que se mueva con un mínimo conocimiento de lo que representa la revolución tecnológica en la que estamos inmersos, podrá orillar los impactos brutales que, a corto o medio plazo, aquélla tendrá sobre diferentes empleos y actividades profesionales. La literatura académica sobre este punto es hoy en día abrumadora. Economistas y sociólogos, aparte de demógrafos o laboralistas (Mercader, entre otros), trabajan en esa línea. Algunos desde hace tiempo (Luís Garicano, José Ignacio Conde-Ruíz y Carlos Ocaña). Los documentos o estudios de prospectiva también proliferan. Y no menor, con matices siempre importantes, son los puntos de coincidencia en esos ejercicios de prospectiva. Una breve entrada (“para abrir boca”) no es lugar apropiado para mayores precisiones (algunas fuentes documentales sobre este fenómenos pueden hallarse en: Gorriti, 2018; Jiménez Asensio, 2018; ambos trabajos en la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas núm. 14-2, monográfico sobre “Repensar la selección de empleados públicos”: https://bit.ly/2pKuz1s ). Pero cabe constatar que los previsibles impactos que pueda tener la revolución tecnológica sobre el empleo público están aún por estudiar. Disponemos de análisis e información ingente, así como de innumerables estudios de prospectiva, sobre cómo afectará la revolución tecnológica a los empleos y tareas en diferentes ámbitos profesionales. Más ayuna se encuentra la reflexión sobre cómo incidirá esa transformación radical derivada de ese proceso imparable de revolución tecnológica en sus tres grandes oleadas (digitalización, automatización e Inteligencia artificial y en el propio Big Data, ya presente en nuestro entorno aunque en fase de crecimiento exponencial) sobre las tareas administrativas, los puestos de trabajo y, al fin y a la postre sobre las propias estructuras y funcionamiento del sector público. Analizar este objeto requiere otra metodología y enfrentarse, tal vez, a escenarios complejos en los que entran en juego innumerables variables (entre ellas la inevitable transformación de los bienes y prestaciones públicas o de la demanda ciudadana, pero especialmente del modo de hacerlo). Pero es algo que, por difícil que resulte hay que empezar, a riesgo si no de que la tradicional obsolescencia del sector público se vuelva crónica y haga aún más ineficientes nuestras máquinas administrativas. Al menos se trata de identificar cuáles son los puntos críticos del problema; esto es, aquellos que en cualquier caso se van a producir.

Y en ese proceso de identificación sobresalen algunas líneas claras que hemos tratado con mayor profundidad en otros trabajos (Gorriti, 2018; Jiménez Asensio, 2017 y 2018). En apretada síntesis, algunas de estas líneas de actuación son las siguientes:

  • La revolución tecnológica implicará una fuerte digitalización (a pesar de nuestros constantes aplazamientos) con una presencia cada vez más intensa de la automatización hasta llegar a un estadio en que muchas de las tareas que desarrollan un buen número de empleados públicos serán ejecutadas por las máquinas, en supuestos puntuales con aplicación de la inteligencia artificial con mayor grado de sustitución de los humanos en las organizaciones públicas. El papel del Big Data en todo ese ciclo temporal irá adquiriendo cada vez mayor protagonismo, aunque no deje de abrir retos importantes tanto en protección de datos personales como en las concepciones éticas que deben presidir tales procesos (aspectos tratados, entre otros, por Sandel y Mayer-Schönberger/Cukier).
  • Esto es un proceso gradual, pero imparable. En pocos años (2020-2025) veremos sus primeros e importantes secuelas, a medio (2025) y largo plazo (2035) los efectos serán –como el propio enunciado indica- revolucionarios. La transformación del empleo público, por muchas resistencias numantinas para que nada cambie (políticas, corporativas o sindicales), será una realidad. Se harán muchas trampas en el solitario, pues nuestra incapacidad de materializar reformas es elevadísima, pero no se le pueden poner puertas al mar. En esos quince años que transcurrirán desde 2020 a 2035 (y, sobre todo, al final del camino) las administraciones públicas serán organizaciones irreconocibles en su formato actual. Si no fuera así, tendrán serios problemas de legitimación institucional y social.
  • Buena parte (por no decir todas) de las tareas de porteo, transcripción, tramitación, gestión, contabilidad, etc., no derivarán ya de las definiciones funcionales de los puestos de trabajo, al ser realizadas por máquinas. Esto terminará afectando intensamente también (aunque de forma gradual) a los empleos de tramitación y gestión o trabajos burocráticos que tienen un carácter de mayor cualificación como pueden ser los jurídicos o técnicos (informe y propuestas de resolución, incluso actuaciones por escrito ante los tribunales) que asimismo serán, a medio plazo, ejecutados por máquinas, sin perjuicio de establecer algunos mecanismos puntuales de retroalimentación y supervisión. Se habla de una afectación en torno al 25 % (medio plazo) y 40 % (largo plazo) de tales empleos, lo que implicará la desaparición de decenas de miles de puestos de trabajo en el sector público y su necesaria transformación en otros de diferente carácter o, en algunos casos, su mera supresión o amortización. Cabe presumir una menor empleabilidad en el sector público, sin perjuicio de que deban emerger nuevos perfiles y nuevas competencias que añaden valor añadido a las máquinas (creatividad, iniciativa e innovación, pensamiento crítico, integridad, habilidades blandas, etc.).
  • Esta sumaria descripción afectará a todos los ámbitos sectoriales de la Administración Pública y a buena parte de los puestos de trabajo, pero habrá que definir su alcance sobre cada área o sector en función de innumerables variables que ahora no se pueden recoger (puestos con mayor contenido gestor o de atención a personas, por ejemplo), pues los impactos serán muy distintos en uno u otro caso.
  • Todo ello implica que las administraciones públicas deberían ser muy prudentes o ciucunspectas a la hora de incorporar en sus próximas ofertas de empleo público plazas nuevas que, en pocos años, serán de contenido superfluo para sus respectivas organizaciones o que simplemente deberán ser amortizadas o reconvertidas, pues resolviendo un problema inmediato (necesidad a corto plazo o estabilización del empleo) generarán uno mucho mayor a medio largo/plazo (¿qué hacer con esas personas incorporadas hace años cuando sus puestos de trabajo pierdan “de facto” contenido funcional al ser desarrolladas las tareas, mucho más rápido y de forma más eficiente, por máquinas?). La salida fácil es endosar o aplazar el problema, la respuesta responsable es no crearlo. Hay soluciones tales como las interinidades por programas para cubrir transitoriamente esas necesidades. El problema se generará con los procesos masivos de estabilización del empleo temporal. Mal gestionados pueden ser la antesala de un cataclismo de gestión de personas en el sector público con la mirada puesta en 2030.
  • No cabe duda que los empleos que requerirá el sector público del futuro van en la línea de los análisis realizados en el sector privado, con los ajustes puntuales que necesariamente se llevarán a cabo por la singularidad de las prestaciones y servicios públicos. Pero no conviene llamarse a engaño. Las titulaciones STEM (acrónimo inglés de Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas) se llevarán la mayor parte de la demanda futura, también en lo público. Se necesitarán asimismo un buen número de técnicos medios formados en estadística, tecnología y manejo de datos o algoritmistas. Por tanto, se precisarán muchos menos administrativos, tramitadores, juristas, economistas, o titulados de ciencias sociales, que hoy en día (sobre todo los juristas) copan buena parte de los puestos técnicos y directivos de las administraciones públicas. Su proceso de contracción será gradual, pero inevitable. Son titulaciones o actividades profesionales con mercados menguantes. Sin vuelta de hoja.

La ventana de oportunidad

De ahí que, como se enuncia en este trabajo y como se expresa gráficamente en este mapa mental, lo inteligente es echar mano de la ventana de oportunidad que se abre con las jubilaciones masivas en los próximos años, pues esta sorprendente coincidencia temporal de esos dos fenómenos que se produce en el sector público español (envejecimiento de plantillas y revolución tecnológica) permitirá que aquellas administraciones públicas que hagan una gestión inteligente de las vacantes que se vayan produciendo por razón de las jubilaciones y sean capaces de transformarlas en empleos adaptados a los procesos de revolución tecnológica podrán sobrevivir y hacer frente a los nuevos retos. Lo sorprendente del caso es que, por casualidades intrínsecas a nuestra realidad o contexto concreto, la coincidencia entre jubilaciones masivas y adaptación tecnológica abre un escenario que, bien administrado (o gestionado inteligentemente), nos coloca en posición objetivamente algo mejor que otros modelos comparados de administración. Y no es un tema menor. La dicotomía, una vez más, es aprovechar esa feliz coincidencia o desperdiciarla: Actuar inteligentemente o de forma estúpida.

Se trata a fin de cuentas de actuar en positivo llevando a cabo, pilotado desde la propia Administración con la necesaria previsibilidad, un proceso controlado de “destrucción creativa” que, como definiera Schumpeter, produzca una necesaria y gradual adaptación del empleo público a la nueva realidad que se alumbra ya en el horizonte. Quien no lo haga y siga en sus trece de mantener estructuras de personal que no tienen funcionalmente ningún futuro, ya puede intuir lo que le espera: pan para hoy y hambre para mañana.

Cabe preguntarse finalmente si alguien en la política o en la dirección pública está pensado seriamente en esto. Hay mucho que pensar, analizar y estudiar. Más todavía por hacer. Pero también poco tiempo. Esto irá muy rápido. O cabe también interrogarse, como viene sucediendo a lo largo de la historia reciente, si las administraciones públicas españolas se mostrarán por enésima vez incapaces de reformarse. La lectura del libro antes citado de Carl Dahlström y Víctor Lapuente produce escalofríos en cuanto a la predicción de que en sistemas “integrados de carrera” (como son los del sur de Europa) la posibilidad de que las reformas triunfen se convierte en un pío deseo. Si bien, lo que está en juego en este caso no es una reforma cualquiera, es una transformación e inevitable adaptación en la que el sector público se juega su razón de ser. Es un tema existencial. Quien no lo vea,  que abra los ojos.

Una (innecesaria) explicación del “mapa mental” (infografía)

La importancia intrínseca del mapa es concebirlo como una metodología para actuar a priori como planificación organizativa, no tanto como una actuación de RRHH. Pretende concretar una secuencia que se debe iniciar ya, independientemente del número de jubilaciones que se tengan o se prevean; es una necesidad obvia que exige tener planificado el empleo público antes de que “vengan los dolores”. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se vayan produciendo. Y ello se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b) cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo importante es la consciencia no la urgencia. Esto será muy difícil si, una vez más, la micro-gestión es dominante en el ámbito de recursos humanos o se produce  contaminación por la casuística de los colectivos. La posibilidad de errar es mucho mayor si no se dispone de un horizonte organizativo.

Hay tres productos que concretan cómo llegar de forma racional a la gestión inteligente de vacantes: a) qué necesito crear; b) qué necesito rediseñar; y c) qué necesito no reponer. Para llegar a estos productos hay dos vías que se entrecruzan solo al final: la vía estratégica (política con asesoramiento técnico organizativo) que está representada por la parte izquierda del gráfico. Es la parte puramente organizativa y tiene a las funciones como materia prima: las responsabilidades que se asumen y crean, matizan o no justifican la existencia de puestos. La segunda vía se refiere a las tareas: los procesos que satisfacen las responsabilidades asumidas en las funciones; la traslación que a la realidad de las ejecuciones hacen las personas (esencia de los RRHH). Las tareas están en la parte derecha del gráfico.

Es especialmente importante fijarse en los colores del gráfico. Azul: bueno, necesario, innovador e inevitable; negro: mantener lo que tenemos por ser imperativo del actuar de las AAPP; rojo: ya innecesario bien por no justificarse en cuanto a necesidad de la ciudanía o porque sus procesos se han amortizado por las nuevas tecnologías, la robótica, la inteligencia artificial o el Big data.

Es especialmente importante ver que el mundo de las funciones y el de las tareas no se mezclan, y que las nuevas tecnologías sólo influyen sobre las tareas, no sobre las responsabilidades aunque no se nos escapa que como todo proceso dialéctico en algún momento puede dar argumentos para una reflexión estratégica cualitativa. También es especialmente importante ver que, en realidad, sólo las funciones innecesarias son las que justifican la no reposición de vacantes, y que esta es una decisión estrictamente estratégica (política) tras una reflexión alimentada, solo, de técnica organizativa.

Como puede verse en el mapa, predomina el azul luego el cuadro es optimista. La conclusión, por tanto, resulta obvia: ganaremos mucho si empezamos ya.