SPOILS SYSTEM

PROFESIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA

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“’Profesionales’ serían aquellos que no han conocido otro oficio que la política, (y) que están comprometidos con la política a largo plazo”

(J. Boelart, Métier député. Enquête sur la professionalisation de la politique en France, 2017, p. 29)

“La política como profesión ocasiona tres anomalías: menor representatividad; mayor oportunismo y mayor dependencia. Las tres desembocan en consolidar las relaciones de subordinación entre representante y su partido. El representante carente de profesión u ocupación a la que volver está obligado a una actitud sumisa y deferente con los dirigentes que deciden su inclusión o no en la candidatura”. 

(Manuel Zafra Víctor, La democracia según Sartori, Valencia, 2016, p. 112) 

 

¿Tenemos los responsables públicos (políticos) con las competencias requeridas para afrontar la compleja situación actual? Es una pregunta que reiteradamente flota en el ambiente. Y nadie sabe responderla. Hay quienes piensan que cada pueblo tiene la clase política que se merece, por eso la hemos votado y sólo cabe resignarse. Los hay que opinan que hemos entrado en esta etapa crítica con la peor clase política de las últimas décadas, si no de siglos. Y, en fin, también existen los que, en los aledaños del poder o magnetizados ideológicamente, creen que disponemos de unos líderes políticos (eso sí, “los suyos”) que hacen cabalmente todo lo que está en su mano. Opiniones diversas para una cuestión polémica, que nos conduce derechamente a un viejo problema, siempre mal tratado, y nunca bien resuelto. El manido problema de la política como “profesión”; esto es, la llegada a la política y a puestos de alta responsabilidad gubernamental o de partido de personas que no tienen oficio conocido al margen de la propia política o que, en su defecto, si lo tienen, apenas lo han ejercido y, una vez transitado por los pasillos del poder, lo abandonan para siempre, salvo que recalen en jugosos puestos de trabajo o consejos de administración de empresas diversas. Pero el problema es de más hondo calado.

Como no es cuestión de reinventarse todos los días, repasando algunos materiales escritos hace casi tres años he vuelto la mirada a dos entradas sucesivas que en su día escribí sobre la política como profesión (aquí y aquí),   y de allí he repescado algunas ideas que, a pesar del tiempo transcurrido, siguen plenamente vigentes, pero he adaptado su contenido al complejo contexto actual y al propio enunciado de esta entrada. En todo caso, la aportación conceptual a mi juicio más valiosa sobre la problemática de la profesionalización de la política en la literatura especializada española de Ciencia Política, se halla en la obra del profesor Manuel Zafra antes citada (especialmente, pp. 109 a 112)

Sobre la inflación política y la ocupación de esferas de la alta Administración   

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese (según Joan Navarro y José Antonio Gómez Yáñez, más de ochenta mil: Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019). El problema en España no es tanto que la política se configure como una “profesión”, sino que haya tal multitud de personas que la ejerzan. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira cínicamente hacia otro lado. Como si no fuera con ella. La colonización partidista es una enfermedad generalizada de todos los partidos políticos en España. Hay muchos intereses (personales) en juego: entre otros vivir de la política, como decía Weber. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás”: dejar espacios de poder y admitir su cobertura profesional. Esa opción mejoraría su legitimidad social y su rendimiento institucional. De momento, se trata de un sueño.

Y hoy en día aún no hemos despertado de tal sueño. Es más, la situación general va empeorando; con pesadillas cada vez mayores. La política sigue capturando a la dirección pública y estrangulando la gestión, subordinada a una estrecha visión cortoplacista. La política sigue sin captar, cuarenta años después, la importancia de una Administración imparcial (Fukuyama), de la dirección profesional y de la gestión eficiente. La situación oscila entre una política corporativizada o una política clientelar. El péndulo nunca se detiene en la profesionalización.

¿Es la política una “profesión”? ¿Qué competencias debe acreditar?

Si la política fuera una profesión (pues es más bien, una actividad), debería implicar un saber profesional (competencias definidas) legitimado por una formación específica y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia). Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. La primera devora y condiciona a la segunda, con serias consecuencias. Las hemos padecido recientemente con la crisis Covid19: la política española sigue sin comprender, tal como se apuntaba más arriba, el valor añadido que para la propia política tiene dirigir profesionalmente lo público y gestionar eficientemente. Todo descansa en la confianza política.

El envejecimiento repentino de la nueva política. El dualismo “profesional”: quien acredita talento profesional no se siente atraído por la política

Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron a los “nuevos partidos” en sus primeros pasos o, más concretamente, tales formaciones se han transformado en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder en unos pocos (camarilla reducida) está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la ley del pequeño número. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

En esa nueva política, cuando toca poder, se han manifestado altas cotas de amateurismo funcional. Como decía Léon Blum, la política requiere experiencia. Y muchos no la tienen. En efecto “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política” (Michel Offerlé). Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios profesionales solventes. Miren los liderazgos de los distintos partidos. Revelador. Nadie tiene profesión conocida en la que se haya desarrollado plenamente.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La “profesionalización” de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo.

 

La singularidad de la actividad política

La actividad de la política no deja de ofrecer singularidades sinfín. En primer lugar, como se ha visto, no hay en verdad una actividad política, sino muchas; aunque no es menos cierto que el político puro salta con facilidad de unas a otras con ese don de la ubicuidad del que parece estar dotado, dejando en no pocas ocasiones al descubierto déficits evidentes para gestionar políticamente con éxito determinadas funciones que asume a lo largo de su “carrera política”. La continuidad en la actividad política es, sin embargo, una constante. Una vez entrado, nadie quiere salir. La “rotación en el poder crea adicción” (Boelaert et alii). Así, el político percibe que vale para todo, para un “roto o un descosido”: concejal, alcalde, parlamentario, ministro, consejero, director general, asesor, etc. Además, en cualquier ramo o especialidad.

Quiénes van a gobernar, dirigirnos o representarnos no deben acreditar, por tanto, ninguna competencia o conocimientos efectivo, tampoco ninguna titulación o formación específica. El principio democrático cubre tales deficiencias; al menos en apariencia. Sin embargo, la actual complejidad de la acción política (especialmente de la acción de gobierno) deja esa premisa a la intemperie: ¿Cómo rendir cuentas de algo que no se conoce ni se sabe hacer? La política no reforzará su credibilidad si se sigue basando en la mediocridad social y no el talento.

Comienza a haber, en efecto, una brecha importante entre una sociedad con profesionales altamente cualificados y una política (aunque con excepciones notables) plagada de diletantes o de personas con trayectorias profesionales inexistentes o limitadas. Ya pasó en la República de Weimar. Y sus resultados fueron letales. Es verdad que, cada vez en mayor porcentaje, los titulados universitarios o incluso altos funcionarios prodigan las nóminas de la política “profesional”. Pero ello no dice nada. Además, según la teoría de las tijeras (Herzog), “cuanto más larga es la carrera política y más alcanza puestos de alto nivel, el político tiende a dejar la profesión originaria en el olvido”. Si pasa mucho tiempo, sencillamente la entierra.

 

Las cualidades de la actividad política

Max Weber recogía tres cualidades decisivas que debía tener todo político: “pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)”. La pasión, como decía este autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia: “la política se hace con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma”, concluía. Ahora, la (falsa) “comunicación” (de baratijas) impera.

La política debe ser asimismo consciente de que –como apuntara Schumpeter- “las cualidades de inteligencia y de carácter que convierten a alguien en un buen candidato no son necesariamente las mismas que le convierten en un buen administrador”. La selección de las urnas no garantiza la buena gestión. Y si al frente de esta se ponen políticos (y no profesionales de la dirección) el fracaso (o la relativización del éxito) está garantizado. Un gestor político amateur puede ser calificado como una suerte de “juez sin carrera de Derecho” (o como un “diplomático sin inglés”), que “arruina a la burocracia y desalienta a los mejores elementos”. De eso sabemos mucho. Y lo hemos comprobado recientemente. Sin más comentarios.

 

La tiranía de la inmediatez y las paradojas de “un oficio” digno

El político vive atado a “la tiranía de lo inmediato”. Ya no es el mandato, es la instantaneidad. Y eso tiene serias consecuencias, pues con semejante enfoque alicorto la política no es capaz de desarrollar una visión estratégica y es la táctica sola lo que termina por ahogar la buena política. La política está cuestionada frontalmente. Más aún en nuestros días, donde el populismo (sea gubernamental o de la oposición) florece por doquier. Hay riesgos de que se multiplique. La política requiere legitimarse, cada vez más. Está muy debilitada en su imagen pública. Es exageradamente endogámica. Provoca altas cotas de rechazo. Y ello no es bueno.

El intento de dignificar y legitimar la política encuentra, sin embargo, no pocas paradojas. Citaré dos de ellas. La primera es cómo se “ingresa” en la actividad política: el compromiso político (“vocación”) y la precocidad han sido hasta ahora las notas dominantes. Y no ha habido, ni hay, premisas básicas para garantizar que la elección sea correcta en términos de competencia “profesional” para ser buen político. Esta debilidad no es fácil corregirla, aunque hay alternativas. No precisamente las primarias. La política no puede ser un coladero de oportunistas, amiguetes y advenedizos sin escrúpulos. Que proliferan. Así se mata la política.

La segunda es la adquisición y desarrollo de competencias profesionales para ejercer con éxito la carrera política. El sistema se sigue basando (al menos aparentemente) en “la experiencia” como fuente de conocimiento, pero poco o nada se le añade a esa dimensión práctica. Las escuelas de formación de los partidos representan un modelo totalmente agotadoHay que reinventar la formación de cuadros para el desarrollo de competencias políticas e institucionales. Existen muchos programas formativos de políticos dirigidos a ganar elecciones y ninguno que enseñe realmente a gobernar las instituciones.

 

Final

Concluyo. Hay muchas personas instaladas o recién instaladas en los núcleos, aledaños o en la sala de espera del poder que no quieren modificar el statu quo, pues ello podría significar que -según la terminología weberiana- sean expulsados de esa profesión “de” la que viven, tras haber accedido jóvenes “para hacer política” (y muchos haberse hecho mayores en ella). El perímetro tan amplio de la política no se quiere reducir: viven muchas personas de tales cargos. No se trata tanto de limitar mandatos o regular incompatibilidades muy estrictas, pues ello apenas vale de nada si se puede saltar de una actividad a otra de la política sin solución de continuidad. Puede ser incluso contraproducente, como expuso en su día Juan Linz. La rotación permanente entre la política y la vida social o profesional es la clave del proceso de renovación, pero no en puestos directivos del sector público que deben profesionalizarse. La política requiere renovación periódica. Y deber atraer talento y no mediocridad. Un camino que, al parecer, nadie quiere emprender. Los aparatos de los partidos están generalmente plagados de mediocridad sectaria.

Y en esas estábamos y allí mismo seguimos. Se puede afirmar que la política en estos últimos años no ha mejorado ni en su “material humano” (Schumpeter), ni en su visión estratégica (nula hasta la fecha), tampoco en la “gobernanza anticipatoria” (Innerarity), que está literalmente anulada, y menos aún (salvo excepciones puntuales) en su capacidad de dirección y gestión; pero tampoco se han hecho avances en integridad, transparencia o rendición de cuentas.

La política tiene, hoy día, un monumental problema de legitimidad y de credibilidad, que comporta riesgos evidentes de puesta en cuestión de los postulados democrático-liberales y sociales del Estado Constitucional de Derecho. La miopía política, la polarización y el sectarismo atroz no contribuyen a su reparación, sino que la agravan. Y mientras tanto una ciudadanía atónita y atenazada (o, en su defecto, sectariamente movilizada) observa impertérrita cómo el país se desmorona ante sus ojos. Sin que nadie lo remedie. Tampoco la política, que es la llamada a buscar soluciones y no a generar constantemente nuevos problemas, como está haciendo en los últimos años. Más aun en los últimos tiempos. La política española, por su propio interés y dignidad, debe poner decididamente en valor la gestión pública y la imperiosa necesidad de una dirección pública eficiente y profesional. Esa es su gran asignatura pendiente. La política, por mucho que se empeñe, no puede vivir de espaldas a la buena gestión pública. Sin ella no es nada. Pura charlatanería.

SOBRE NOMBRAMIENTOS Y CESES POLÍTICOS (METAFÍSICA DE LA CONFIANZA Y REMODELACIÓN DE EQUIPOS)

 

SPOILS SYSTEM

“El modelo actualmente vigente (en España) de dirección pública es un modelo viejo, sin perspectivas de futuro y con lastres evidentes para el desarrollo institucional, lo que tiene consecuencias directas sobre el plano de la competitividad y del propio desarrollo económico”

(La Dirección Pública Profesional en España, Marcial Pons/IVAP, 2009, p. 62)

 

Hace algunos años el profesor Francisco Longo acertaba cuando describía la relación entre responsables políticos y directivos públicos en clave de “metafísica de la confianza”. Con ello pretendía resaltar que, en nuestro país, lo importante para ser nombrado cargo público o personal directivo es disponer de algo tan evanescente e impreciso como la confianza (política o personal) de quien tiene la competencia de designar o proponer tales nombramientos o ceses.

El spoils system o sistema de botín (como lo acuñara Weber) nació del impulso político del presidente populista estadounidense Andrew Jackson a partir de 1828. En España, su aplicación castiza se plasmó en el sistema de cesantías (Alejandro Nieto). Junto a esa tendencia, fue emergiendo con el paso del tiempo un spoils system “de circuito cerrado” (Quermonne, 1991), que limita los nombramientos discrecionales a personas que tengan previamente una serie de requisitos (por ejemplo, ser funcionarios públicos del grupo de clasificación A1). Pero en ambas modalidades, la discrecionalidad (sea absoluta o relativa) es determinante. Y el nombramiento, la permanencia o el cese, se basan en “la metafísica de la confianza”.

¿Qué hay detrás de una confianza así entendida? No hace falta ser muy incisivos para advertirlo. La confianza se mantiene o se quiebra dependiendo de cómo evolucionen los acontecimientos: en un inicio, se deposita y, en un instante o en una secuencia tenporal, se pierde. El movimiento del dedazo discrecional se convierte en la señal que marca el inicio o el final de una relación de marcada dependencia. En efecto, quien es nombrado discrecionalmente ha de obedecer ciegamente o, al menos, acreditar día a día una lealtad inquebrantable, salvo que quiera correr el riesgo de ser cesado de forma fulminante. La política se rodea, así, de aduladores o palmeros.  O, en su defecto, de personas complacientes con “el que manda”. La crítica siempre procede del “enemigo exterior”. La naturaleza humana es muy caprichosa. También la de quienes mandan. Hace muchos años, un cargo público que designó a su hermano para ejercer una responsabilidad pública fue interrogado por un periodista: ¿Qué justifica el nombramiento de su hermano para una responsabilidad pública en la que no se le conoce experiencia previa? La respuesta fue sublime: “Es un cargo de confianza. En quién voy a confiar más que en mi hermano”. Se zanjó el asunto. Eran otros tiempos. Aun así hoy, el periodismo patrio sigue dando por bueno el argumento de la confianza (ya no el del nepotismo). Y ello tiene graves consecuencias.

Pero, junto a la confianza, también se alude con frecuencia a otro “argumento”, más físico y recurrente, vinculado estrechamente con el anterior: la necesidad que alega el gobernante de formar o remodelar equipos. Se concibe, así, a la alta Administración como una suerte de equipo que, dependiendo de los avatares, se puede recomponer a cada momento al libre arbitrio del líder. Al inicio de mandato, hay que formar equipos que se configurarán políticamente. Si cambia la persona titular del departamento o entidad, vuelta a empezar. Si hay cambios de gobierno sobrevenidos (por ejemplo, moción de censura), las cabezas directivas ruedan por la plaza pública. La noria de los ceses y nombramientos se pone en circulación. La Administración se configura así como una suerte de permanente página en blanco que se reescribe con nuevas personas y pretendidos nuevos proyectos cada cierto tiempo. A veces, y no es retórica, tales cargos directivos aprenden lo que deben hacer cuando ya el mandato ha declinado o está a punto de hacerlo. Si la penetración de la política en la Administración Pública es tan elevada como en nuestro caso, tales cambios de gobierno o de personas detienen además en seco la máquina gubernamental, que tardará unos meses en arrancar de nuevo. No es broma. La parálisis política y gestora se paga con facturas elevadas.

Como es una materia sobre la que he escrito en exceso y con la finalidad de no repetirme por enésima vez,  me limitaré en esta ocasión a reproducir unos fragmentos de un trabajo publicado en 2009, en una obra colectiva en la que también participaron los profesores Manuel Villoria y Alberto Palomar: La dirección pública en España (Marcial Pons/IVAP). Y de ahí extraeré unas breves conclusiones.  Veamos:

Si queremos caminar hacia un modelo de dirección pública profesional, a quien primero se ha de convencer es a los políticos, pues la primera lectura que lleva a cabo el personal de extracción política es que con la implantación de ese sistema pierde espacio de poder. El político invocará ‘las excelencias’ del sistema vigente: la flexibilidad de nombrar y cesar por criterios  estrictos de confianza, la posibilidad de conformar ‘equipos’ en torno a su proyecto o programa político, la ‘lealtad’ de tales personas (…)”. 

“Dentro de la batería de pretendidas razones que se esgrime como ‘escudo’ por parte de la clase política, hay una en la que quisiera detenerme por su enorme potencial retórico y por su fuerte carácter destructivo. Me refiero al argumento de ‘formar equipos’, que posiblemente es una de las más perversas manifestaciones de esa forma de razonar. En efecto, bajo el manto de ‘formar equipos’ se decapitan constantemente las estructuras directivas de los diferentes gobiernos y, lo que es más grave, se desangra el conocimiento y la continuidad de las diferentes políticas públicas (…) El coste que todos esos cambios tienen sobre el funcionamiento del sector público (dicho de forma más directa sobre la sociedad y el sistema económico) nadie los ha evaluado todavía, pero intuitivamente puedo indicar que son altísimos”.

“El argumento de ‘formar equipos’ esconde, sin embargo, algo más turbio. Sin duda es un buen argumento para fomentar la ‘cohesión ideológica’ del cuadro de mando de una determinada organización, pero también sirve para generar lealtades inquebrantables y mal entendidas, ausencia de cualquier atisbo, por mínimo que sea, de crítica o censura de una determinada decisión política y, en el peor de los casos, un medio espurio para colocar a fieles, amigos o, incluso, parientes más o menos próximos”.

“Pero tal práctica tiene todavía unos efectos más letales para el sistema político, puesto que sirve para diluir o, en su caso, desviar las responsabilidades políticas en las que pueden incurrir los responsables políticos máximos de un gobierno o de un concreto departamento. En no pocas ocasiones nuestros políticos (ministros, consejeros, alcaldes) han huido de asumir responsabilidades políticas directas en asuntos de notable envergadura cesando a ‘mandos intermedios’ (esto es, cargos directivos) de su respectiva entidad o departamento”.

Esas palabras están escritas hace casi doce años. Por lo visto últimamente, no han perdido ni un ápice de vigencia. La política de cualquier signo sigue blindando sus argumentos con los mismos mimbres que antaño. Aunque el número tan elevado de cargos y puestos de trabajo dependientes de la confianza no ha parado de crecer. No tiene parangón en ninguna democracia avanzada. Tampoco existen administraciones comparadas en las que se aluda con tanta persistencia a ese argumento tan grosero y débil de reajustar o remodelar el equipo. Allí donde existen estructuras directivas profesionales (sin ir más lejos, en Portugal), tales responsables directivos deben acreditar competencias profesionales para ser nombrados y gozan de una garantía de continuidad temporal si desarrollan adecuadamente sus objetivos, que no puede ser alterada súbitamente por los cambios de humor del titular de la entidad o departamento ni por supuestas necesidades de remodelar equipos a mitad del partido. No hay ceses discrecionales. Si así se hiciera, la puesta en marcha de las políticas padecería lo suyo al encadenarse al capricho personal y a los ciclos políticos. Algo letal. Y mucho de eso es lo que nos pasa actualmente.

Como dijo Hanna Arendt, la política es mensaje (palabra), pero sobre todo capacidad de acción. La comunicación, por mucho énfasis que se le dé, no puede sustituir a la gestión. Sin capacidad ejecutiva la política se queda sin esencia, sin sangre. Una política intermitente ejercida ejecutivamente por fieles que, directa o indirectamente, están bajo el manto de la propia política, supone apostar descaradamente por una gestión amateur y discontinua, siempre atada a la tiranía del mandato (Hamilton) o, incluso peor aún, dependiente o esclava del arbitrio de quien tiene la capacidad omnipresente de nombrar o cesar políticamente a todas aquellas personas que están llamadas a ejercer funciones o responsabilidades directivas en tales organizaciones públicas. Además, castra el correcto alineamiento entre política y gestión, al situar a la alta Administración en una posición vicarial regida por aficionados o escuderos políticos que, aunque tengan la condición de funcionarios públicos, una vez que asumen tales cargos se pasan “al otro lado” (al de la política), y así son vistos. No hay espacio intermedio entre política y gestión. La (mala) política ha bombardeado en España la creación de un espacio directivo profesional, como ámbito de intersección o de mediación (OCDE) entre ambos mundos (política y gestión). A la vieja política no le gusta este sistema porque no lo entiende, sigue anclada en el clientelismo más atroz y en una concepción patrimonial. Se siente cómoda en ese insólito papel. Y ello en pleno 2020. Con consecuencias muy serias, que son las que estamos padeciendo.

Aparte de todas esas disfunciones institucionales y estructurales, asoma otra más grave: esconderse detrás de la metafísica de la confianza o de la necesidad (subjetiva) de remodelar equipos, en algunas ocasiones representa huir de las responsabilidades que todo gobernante debe asumir. Eso no es rendir cuentas, es despistarlas. Tal conducta no es democrática, pues la auténtica democracia se basa en la transparencia y en el escrutinio ciudadano, así como en la exigencia de responsabilidades. Y tal fallo institucional habría que corregirlo de inmediato. Políticos y directivos deben rendir cuentas por su respectiva gestión.  Al menos, eso ha de garantizarse si algún día pretendemos homologar plenamente a este país con las democracias avanzadas europeas. Una pretensión que, hoy por hoy, al menos en este punto, parece aún lejos de alcanzarse.