ACCESO EMPLEO PUBLICO

EL TJUE Y LOS INTERINOS DE LARGA DURACIÓN

 

Joan Mauri Majós/Rafael Jiménez Asensio

COUR DE JUSTICE

Nota preliminar

No es sencillo, vaya por delante, escribir sobre este tema en las circunstancias actuales. Por muchos motivos, pero también por razones que cualquier persona comprenderá de inmediato: una buena parte del peso de la enorme y brutal lucha contra la pandemia la está llevando a cabo el personal sanitario, y un número nada despreciable de este comprometido personal, más del 30 %, tiene precisamente la condición de personal interino o “eventual” (según su régimen estatutario propio). Una maldita coincidencia temporal ha querido que en plena pandemia el TJUE dicte esta sentencia. Estaba en su agenda, no en la nuestra. Probablemente, a todos esos abnegados servidores públicos, cuando esta terrible situación termine, habrá que premiarles por su ingente esfuerzo y su extraordinario compromiso. Pero esta sentencia que hoy “ha caído” desde Europa había creado interesadamente demasiadas e infundadas expectativas en todo el personal funcionario interino de las administraciones públicas. Y nuestra pretensión es simplemente realizar un primer comentario y una breve valoración.

Análisis de las líneas fuerza de la sentencia

Por muy obvio que parezca, los tribunales de justicia resuelven casos. Bien es cierto que luego su doctrina se puede extrapolar. Pero, aun así, cabe constatar que la esperada STJUE de 19 de diciembre (asuntos C-103/18 y C-428/18), ha venido marcada, y coincidimos aquí plenamente con el magistrado José Ramón Chaves, por una inusitada expectación. Miles de funcionarios interinos tenían depositadas esperanzas de alcanzar la “fijeza” o la “permanencia” por esta vía. El fiasco ha debido ser monumental, pero no por ello, como se apunta a continuación, menos esperado. Aunque matices, y muy importantes, introduce esta sentencia.

En nuestro tiempo si algo caracteriza al sector público es la existencia de un elevado porcentaje de empleados públicos temporales, el 27,8% a finales de 2019, cuya contribución –nadie debe ponerlo en duda- resulta esencial para el buen funcionamiento de los servicios públicos. Sobre dicho colectivo viene a incidir la STJUE de 19 de marzo de 2020, que conoce de los asuntos acumulados Sánchez Ruiz (C-103/18) y Fernández Álvarez y otras (C-429/18). A nosotros nos parece un pronunciamiento relevante que va proyectarse durante mucho tiempo sobre el tratamiento jurídico de la posición de los interinos en plaza vacante en base a aplicación del artículo 5 de la Directiva 1999/70/CE, sobre el trabajo de duración determinada.

Empecemos por advertir que dicho precepto contiene las medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada en el sector privado y en el público. Por lo tanto, los preceptos de la Directiva se aplican a cualquier “utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada”. En línea de principio, ello excluiría aquellas situaciones en las que la relación es la primera y la única celebrada entre las partes aunque resultara inusualmente larga, posición que parecía haberse confirmado en la reciente STJUE de 22 de enero de 2020, asunto Baldonedo Martín (C-177/18). Pues bien, una de las grandes novedades del pronunciamiento citado consiste en interpretar que el concepto “utilización sucesiva” se extiende a una sola relación de servicio mantenida interrumpidamente durante varios años por el incumplimiento por parte del empresario público de su obligación de organizar en el plazo previsto un proceso de selección al objeto de proveer definitivamente la plaza vacante. Es decir, el incumplimiento del deber de convocar las vacantes desempeñadas por funcionarios interinos en el correspondiente ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en el siguiente, presupone una renovación implícita de la relación interina de año en año que activa la aplicación de la Directiva comunitaria.

El segundo efecto de la sentencia es bien conocido. Las relaciones interinas justificadas por razones objetivas obedecen a circunstancias específicas relacionadas con la prestación de determinadas actividades de naturaleza coyuntural o extraordinaria cuando sea necesario para garantizar el funcionamiento continuado del servicio público. En este sentido se recuerda que la sustitución temporal de un trabajador por enfermedad, o por permiso de maternidad o paternidad u otras similares, operan como una razón objetiva que justifica la relación temporal. Como lo puede ser la necesidad de organizar los servicios de manera que se garantice la adecuación constante entre el personal y el número de usuarios del servicio, tal como sucede de año en año en sanidad o en educación. Pero nada más. Cuando se acredita que el uso de relaciones por tiempo determinado resulta un recurso fácil para atender necesidades permanentes y estables de personal, se constata la existencia de un problema estructural consistente en un deficiente dimensionamiento de las plantillas públicas y en una mala planificación de las políticas de reclutamiento de efectivos que no obedecen a “razones objetivas”. Aún más, en la medida en que la legislación y la jurisprudencia nacionales no impiden que el empleador dé respuesta, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal, lo que hay que hacer es modificar la legislación y la doctrina judicial, un planteamiento que constituye toda una llamada de atención.

A partir de aquí la argumentación contenida en el texto de la sentencia se bifurca en dos direcciones sobre la base de un mismo principio: corresponde a los Estados miembros adoptar medidas para prevenir y corregir, o si se quiere sancionar, el uso indebido de relaciones por tiempo determinado. En la primera de las direcciones citadas el planteamiento es simple: la cláusula 5 de la Directiva no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar los contratos de trabajo de duración determinada en contratos por tiempo indefinido, pero el ordenamiento jurídico interno debe contar con otras medidas efectivas para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivas relaciones de duración determinada. En la segunda de las direcciones citadas, se repasan las medidas nacionales que ordinariamente se han barajado para hacer frente al abuso en las relaciones laborales por tiempo determinado en nuestro Derecho interno.

Dichas medidas han sido, a juicio del Tribunal europeo, fundamentalmente tres, en particular, la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas de manera provisional a través de convocatorias de estabilización o consolidación, la transformación de los empleados públicos temporales en “indefinidos no fijos” y la concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente del personal por tiempo determinado. Pues bien, dichas medidas son criticadas por el juez europeo, a veces, por cierto, con poco o sin ningún fundamento sobre la base de entender como ciertos los argumentos de las partes en litigio, pero constituyen un repaso efectivo a las líneas de lo que ha sido hasta ahora el tratamiento de la temporalidad en nuestro empleo público. A veces “la distancia” del juez europeo le hace adoptar perspectiva, pero centrar muy poco los problemas (que muchos de ellos no se derivan de las propias actuaciones judiciales, sino de la siempre más prosaica realidad fáctica).

Por lo que respecta a los procesos de consolidación y estabilización de empleo temporal, que se reconocen como medidas adecuadas para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de los empleados públicos, la crítica se dirige en dos sentidos. Dichos procesos sólo atribuye una facultad a la Administración, de modo que no está obligada a aplicar una determinada política. Son procesos discrecionales en los que no se está forzado a ofrecer todas las plazas que se encuentren en esta situación, para los que además no se fijan un calendario, unas condiciones y unos procedimientos dados, de forma que se pueden llegar a considerar imprevisibles e inciertos. Por si esto fuera poco, se considera que dichos procesos no tienen suficientemente en cuenta la posición de las personas que han sido víctimas de abusos de una forma tal que pueda “valorarse” su especial situación.

La transformación de la relación de servicios de duración determinada en “indefinido no fija”, se entiende que no permite disfrutar de las mismas condiciones del personal estatutario fijo, lo que sería cierto en el caso de que la figura comparable fuera un funcionario de carrera, y mucho más incierto en aquél supuesto en que la comparación se hiciera sobre el personal laboral fijo de la propia Administración pública, ya que, hoy por hoy, la única diferencia constatable entre el indefinido no fijo y el fijo, es la forma de acceso a dicha condición, en base a una sentencia judicial los primeros, de acuerdo con el principio de igualdad y mérito, los segundos.

Por lo que hace a la concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente, se recuerda al efecto que, para que pueda constituir una medida legal equivalente a la conversión de la relación, la indemnización debe tener específicamente por objeto compensar los efectos de la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada, pero además es necesario que la indemnización concedida sea también lo bastante efectiva y disuasoria como para garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión.

A partir de aquí el problema se reenvía al juez nacional que deberá apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional que resulten aplicables, si las medidas existentes constituyen las adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada, medidas que previamente han sido valoradas de una forma “negativa” por el propio juez comunitario.

Una tarea que a simple vista se antoja difícil salvo que al hilo de la jurisprudencia dada por las SSTS, Sala del Contencioso, de 26 de septiembre de 2018, rec. 785/2017 y 1305/2017, se recupere el valor de las instituciones propias del fraude de ley y el abuso de derecho, para concluir que ante una relación interina fraudulenta se han de aplicar las normas que se han tratado de eludir y que conviene indemnizar en cualquier caso todo el daño causado con una decisión abusiva y adoptar las medidas necesarias para eliminar la persistencia del abuso. Mientras tanto, en este escenario el legislador español, al que se le acaba de decir que su ordenamiento jurídico no cumple una Directiva europea antidiscriminatoria, duerme el sueño de los justos. Ni está, ni se le espera.

Algunas conclusiones desde la óptica de los recursos humanos

Por tanto, el análisis de la citada sentencia nos conduciría a una serie de conclusiones que van más allá de su propia literalidad y que incidirán, sin duda, en cómo se resuelva este problema estructural del empleo interino en las Administraciones Públicas. Veamos:

1.- El problema de la interinidad “estructural” o “en plaza vacante” en las Administraciones Públicas es, como ya se ha dicho, endémico (mayor o menor según los casos). Y alguna solución urgente, acorde con los principios constitucionales, habrá de buscarse. Pero la opción por estabilizar automáticamente al personal sea por sentencia judicial (como se ha pretendido) como por Ley (que también se ha intentado y presumiblemente se volverá a intentar) no parecen ser las vías más ortodoxas en términos constitucionales. Utilizar el Derecho de la Unión Europea para buscar atajos, se ha mostrado como un camino equivocado.

2.- Bien es cierto que la sentencia citada se proyecta sobre unos casos de interinidad de larga duración (aunque diferentes según los asuntos), que superan todos ellos los 12 años y en algunos casos con más de 200 nombramiento encadenados). Decir que este tipo de relación estatutaria se ajustaba a los postulados del Acuerdo Marco (Directiva 1999/70/CE) y no incurría en fraude de sus objetivos era poco menos que imposible. La sucesión de contratos o de relación laboral (rectius, de nombramientos)  que se produjo en los dos asuntos examinados (especialmente, en el segundo) era evidente.

3.- Ciertamente, la Sentencia de 19 de marzo de 2020 parece cerrar un problema. Sin embargo, esa percepción cabe matizarla, como se hace en el análisis anterior. La llama, aunque con mucha menos intensidad, seguirá viva. Pues la resolución del problema se vehicula, como es obvio, al Derecho interno y a las respuestas que la jurisdicción contencioso-administrativa dé en cada caso. Y ya veremos cuáles son y en qué circunstancias. Probablemente, aunque ya lo hizo, el Tribunal Supremo pueda ser llamado a intervenir de nuevo (veremos si aprecia interés casacional objetivo).

4.- Pero en el fondo el pronunciamiento judicial, al no estimar adecuado el marco normativo-formal existente, realmente (de forma sutil y no expresa) emplaza al legislador a que adopte medidas efectivas y equivalentes para sancionar los abusos, pues ni las soluciones puntuales o casuísticas que vaya resolviendo la jurisdicción contencioso-administrativa ni el marco normativo-formal (y menos aún el enorme relajamiento en su aplicación ejecutiva) las aportan realmente. No parece, como decíamos más arriba, que en estos momentos el legislador esté por semejantes empeños.

5.- No obstante, ese marco normativo formal que cita la sentencia (estatuto del personal sanitario y TREBEP),  no aborda las tasas de reposición de estabilización de efectivos que se aprobaron por las leyes de presupuestos generales para 2017 y 2018. Y de eso no se habla en la sentencia. Como tampoco se habla de los años “de plomo presupuestario” que la crisis de 2008 imprimió en el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público (aunque más relativas en el personal sanitario). Son elementos fácticos que ni siquiera se tienen en cuenta.

6.- Cuando superemos la crisis de salud pública del COVID-19, entraremos (ya se está gestando) en otra crisis económico-financiera y social de indudable magnitud, que esperemos sea mucho más corta. Pero aún así las limitaciones presupuestarias serán inevitables, también en temas de personal. Si hubiésemos aprendido algo de la crisis anterior (aunque nos surgen muchas dudas de que ello sea realmente así), cabría repensar por completo la disfuncional “tasa de reposición de efectivos” y, por tanto, proceder a cubrir con personal funcionario o estatutario de carrera todas las plazas estructurales ocupadas actualmente por interinos, pero con salvaguarda expresa de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

7.- No es tan difícil llevar a cabo tales procesos selectivos y garantizar plenamente los principios citados, sin que ello implique menoscabo efectivo para que todo aquel personal interino que acredite disponer de competencias profesionales básicas (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes) se inserte con carácter permanente en la organización en las plazas estructurales vacantes (cubiertas de forma interina). Esto se puede y debe hacer con un cambio sustantivo de las pruebas selectivas y con la valoración de los servicios efectivos prestados a las Administraciones Pública.

8.- A nuestro juicio, en la STJUE hay unas líneas-fuerza muy precisas que pueden servir para impulsar una inaplazable una modificación legal o, en su caso, fundamentar racionalmente un cambio en el diseño de procesos selectivos que tiendan a garantizar la existencia de medidas efectivas y equivalentes para resolver el abuso declarado en la secuencia temporal o la dilatación de los nombramientos por tantos años, sin recurrir a otros atajos que sólo conducirían a abrir la caja de los truenos de la conflictividad jurisdiccional o a pervertir la institución de la función pública, cuyo prestigio y profesionalidad deben ser necesariamente recuperados tras años y décadas de desconcierto y zozobra en la gestión y previsión de efectivos. Solo es cuestión de buscar esas soluciones, que en la propia sentencia se apuntan o espigan. Y hacerlo, así, de conformidad no solo con la Constitución sino también de una vez por todas con el Derecho de la Unión Europea, aunque ello pudiera representar, en su caso, supuestos singulares de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración.

AUTOMATIZACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO: ALGUNOS RIESGOS Y CONSECUENCIAS

 

JOBS

 

“Si el cambio tecnológico se intensifica en la próxima década, las generaciones que ahora tienen cuarenta o cincuenta años lo van a tener muy difícil. Los que vienen detrás aprenderán sobre la marcha” (Manuel Hidalgo, entrevista en Diario de Sevilla, 16 septiembre 2018)

Hay un consenso elevado en que nos encontramos en plena revolución tecnológica (la denominada “Cuarta Revolución industrial”). Existen, no obstante, diferencias marcadas a la hora de evaluar los impactos de la automatización sobre el empleo. Los trabajos sobre esta materia, así como los libros e informes, son cada día más numerosos. Y quienes los firman se dividen entre aquellos que relativizan, aplazan o minusvaloran sus consecuencias, frente a aquellos otros que las magnifican o que, incluso, ofrecen visiones apocalípticas. De todo hay, también juicios equilibrados. En todo caso, cualquier revolución de esas características conlleva disrupción (Schumpeter), más la que ya está entre nosotros. Y, por consiguiente, ganadores y perdedores. Aparecerán nuevos empleos que sustituirán a muchos anteriores, el problema es el ritmo o la cadencia en su desaparición/aparición y si el “material humano” (las personas) se adaptarán o no a tales transformaciones.

Al margen de esas diferentes visiones, que simplifico por razones de espacio, parece haber un cierto consenso en que la automatización en los próximos años suprimirá muchas de las tareas rutinarias que actualmente se desarrollan en no pocos empleos. La supresión de tareas no implica en sí mismo la desaparición de un empleo, pero sí su transformación o, en su caso, la reducción drástica del número de empleos de tales características en cualquier organización, allí donde la revolución tecnológica sustituya gradualmente trabajo humano por máquinas.

De todo lo anterior comienzan a ser conscientes las empresas, pero menos la Administración Pública. En este último caso se produce un dato adicional mucho más preocupante: habitualmente, el ingreso en la Administración Pública se produce a empleos estructurales (salvo en los casos de interinidad, hoy en día abundantes como rescoldo del grave incendio derivado de los duros años de crisis fiscal) y, por tanto, con un estatuto de permanencia (inamovilidad, en el caso de la función pública), lo que introduce factores de seguridad a quienes “ganan” la plaza, pero también genera elementos inevitables de rigidez a la organización en la que se insertan, al menos mientras el marco normativo vigente sea el que es.

Por consiguiente, antes de proceder a la cobertura de una vacante que se produzca en el sector público, no es un dato menor preguntarse si ese puesto de trabajo seguirá desarrollando dentro de unos años (pongamos el caso, yéndonos muy lejos, en un horizonte de diez años) esas mismas funciones. En verdad, lo que nos interesa saber realmente no son las funciones o responsabilidades asignadas a tal puesto de trabajo, sino particularmente si las tareas que saturan tales funciones serán prestadas por quienes actualmente las ejercen o, por el contrario, sufrirán un proceso de automatización intenso, que las vaya trasladando a su prestación por máquinas y, por tanto, a una vaciado gradual y paulatino de funciones, que inevitablemente se transformaría en supresión de dotaciones o, en su caso, yendo al límite, en eliminación pura y dura de determinados puestos de trabajo.

Se impone, así, lo que Mikel Gorriti denominó acertadamente como la gestión planificada de vacantes, una necesidad objetiva de corte estratégico que nace de varios cruces causales, principalmente de dos: el relevo generacional fruto, por un lado, de las jubilaciones masivas derivadas de esos “geriátricos funcionariales” en los que se han convertido buena parte de las organizaciones públicas; y, por otro, del empuje imparable (con mayor o menor aceleración, según los casos y opiniones) de la revolución tecnológica sobre el empleo público y, en especial, sobre los perfiles de empleos que serán necesarios dentro de tres, cinco, siete o diez años. Esto va muy rápido, aunque la Administración Pública, como siempre, apenas se dé por enterada.

Sorprende, de todos modos, que todavía hoy un gran número de ofertas de empleo público incluyan centenares o miles de plazas de personal de apoyo administrativo o de mera tramitación burocrática. Mientras la empresa privada apuesta por seleccionar titulaciones STEM o perfiles de formación profesional en tecnología, estos ámbitos (salvo excepciones, que las hay) apenas son aún demandados por las Administraciones Públicas actualmente. Cualquier persona mínimamente informada sobre lo que está pasando y lo que sucederá en los próximos años en materia de empleo nunca se arriesgaría a poner en marcha tales convocatorias, puesto que son (y esto no cabe olvidarlo) para alcanzar la condición de funcionarios de carrera o empleos públicos fijos (esto es, para toda la vida de aquellas personas que serán nombradas o contratadas, pero ese largo lapso temporal no acompañará, sino todo lo contrario, a buena parte de las tareas que se desempeñan en esos puestos de trabajo, llamadas en gran medida a automatizarse y, por tanto, a desaparecer, en un escenario temporal que, conviene insistir, nunca será superior a una década).

Bien es cierto que en buena parte de estas convocatorias su objetivo último es estabilizar un empleo interino (rectius, a unos empleados) y, por ello, no son precisamente personas jóvenes quienes accederán en su mayor parte a tales plazas, sino muchas de ellas superarán la barrera de los cuarenta años (algunas incluso los cincuenta). Aún así, tal circunstancia tampoco alivia el fondo del problema; pues la vida laboral de tales empleados públicos se prolongará fácilmente varias décadas. Dicho de otro modo: la revolución tecnológica les afectará sí o sí. Y sus puestos de trabajo se verán reducidos drásticamente en sus tareas, cuestionados o, lisa y llanamente, convertidos en superfluos.

Siempre queda la formación, me objetarán los optimistas. Sin duda, no seré yo quien plantee duda alguna sobre la trascendencia de la formación o el aprendizaje permanente para adaptarse a los desafíos continuos de una revolución tecnológica que nos hará estar siempre atentos a unas necesidades inmediatas siempre cambiantes (Véase al respecto: Rafael Doménech y otros, ¿Cuán vulnerable es el empleo público en España a la revolución digital?, BBVA, 2018). Pero hay un criterio que, en su práctica totalidad, es plenamente compartido por todos los estudios que se han ocupado de esta materia: los riesgos de la automatización se cebarán inevitablemente sobre aquellas personas que tienen una determinada edad (con dificultades obvias de adaptación) y una formación menor o una capacidad de adaptación a las nuevas tecnologías y a los cambios disruptivos que se generen, especialmente en aquellos colectivos cuya formación de salida es más baja de la que tienen otros perfiles profesionales.

Dicho en otros términos: abandonar tareas rutinarias para sustituirlas por otras de valor añadido (sean cognitivas, sociales o de cualquier otro tipo) no es un proceso sencillo a partir de determinadas edades. Menos aún si a ello se une un bagaje formativo no especializado, como nos recordaba Manuel Hidalgo, uno de los mayores expertos en esta materia, autor del libro El empleo público del futuro, que reseñé en su día en este mismo Blog (https://bit.ly/2oPOvli). Siempre cabrá “recolocar” a algunas de las personas que ocupan actualmente tales empleos públicos, que más temprano que tarde, acabarán en vía muerta. Pero el problema que se avecinará (futuro indeterminado) no será menor, aunque ya nadie de quienes hayan convocado tales procesos esté entonces en activo y las responsabilidades de tal forma de actuar se diluyan en el tiempo como el azucarillo en el café. El tiempo siempre lo borra (casi) todo, aunque no sus consecuencias.

Me dirán, no obstante, que no cabe dramatizar. Y, sinceramente, no lo pretendo. Solo insisto en que es necesario ser prudente a la hora de proceder a hipotecar el gasto público de esa manera y, especialmente, a congelar ad infinitum puestos de trabajo que desarrollan tareas llamadas a extinguirse. Bien es cierto que no soy ningún ingenuo. Una vez ingresados en la función pública, los empleados están blindados. Al menos hasta hoy. Francia, en su reciente Ley de transformación de la función pública, ya ha adoptado algunas tibias medidas para enfrentarse a ese cambiante escenario que la revolución tecnológica provocará sobre el empleo en la Administración Pública (https://www.economie.gouv.fr/publication-loi-transformation-fonction-publique). Aquí ni olemos aún el problema.

Además, la función pública española tiene un dato a su favor, que sin ser economista simplemente lo intuyo y que, cabe prsumir, lastra cuando no desincentiva cualquier proceso de reforma: el empleo público (los casi tres millones de empleados del sector público) es un elemento estabilizador de la economía frente a las tasas de desempleo de este país que, siempre altas, se disparan en etapas de crisis económica. Por tanto, con una crisis en ciernes (que ya se barrunta en los datos de desempleo), no hay político que se precie que no le baile la danza a los sindicatos del sector público y apueste decidida (o forzadamente) por estabilizar todo lo que se le ponga encima de la mesa. Y así se hará. Estas ofertas de empleo público de estabilización lo son para aplantillar plazas que desarrollan (no en todos los casos, pero sí en bastantes) tareas rutinarias o de trámite que están condenadas a ser automatizadas a corto/medio plazo (por mucho que el sector público se resista, que lo hará, a esa imparable tendencia). No hablo aquí de la Inteligencia Artificial como estadio más avanzado de ese proceso, aunque los planos se entremezclen. Me limito a los primeros pasos de una automatización que impactará, nos guste más o nos guste menos, sobre innumerables empleos, también públicos, especialmente de aquellos que realizan esas tareas rutinarias o de trámite, que en la Administración son numerosísimos.

Dado que inevitablemente, como ya anuncian e incluso avalan algunos académicos, profesionales y jueces, el pragmatismo político-sindical se impondrá una vez más a la racionalidad tozuda y absolutamente ignorada o preterida, sería conveniente que, al menos, las Administraciones Públicas llevaran a cabo Estudios de prospectiva con análisis de demanda futura de servicios y de perfiles de empleos que se requerirán en los próximos diez años años (2020-2030). Asimismo, teniendo en cuenta el escenario inmediato de las jubilaciones masivas de buena parte de sus efectivos en los próximos años, también sería oportuno que tales estudios tuvieran como resultado una gestión planificada, pero sobre todo prudente de las vacantes que se vayan produciendo en el empleo público en cuanto a sus impactos de gasto público futuro que habrá de desembolsarse por las Administraciones para pagar nóminas de funcionarios desprovistos de buena parte de sus tareas; un gasto que se hará -todo hay que decirlo- en demérito de otras necesidades sociales. La política es, en efecto, el arte de priorizar sobre bienes y recursos escasos igualmente valiosos (aunque algunos lo sean más que otros). El único problema es que muchas decisiones que se están tomando últimamente hipotecan las decisiones futuras. Gana la inmediatez y la solución rápida. Es lo que hoy impera. No la visión de futuro. Ya se las arreglarán quienes vengan después. Como dijo Peter Drucker, “las soluciones de hoy, serán los problemas del mañana”. En este caso parece obvio que así será. Alguien tendrá que desatar el nudo. Y no será precisamente fácil, ni tampoco gratis.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (II): DESAFÍOS Y DECÁLOGO DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN (*)

 

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Desafíos del empleo público local

El empleo público local se encuentra, tal como se ha visto en la entrada anterior, en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente –aunque no solo- en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados.
  • Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en ese período.
  • Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenado de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa “mirada de luces largas” contrasta con una perspectiva inmediata (“de luces cortas”), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son –para desgracia de todos- los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

Decálogo de líneas de actuación

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio. Al menos para caminar en la buena dirección. Veamos:

1.- Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada es un suicidio.

2.- Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo, caminar hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses), acabando así con la interinidad estructural.

3.- Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios.

4.- Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.

5.- Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.

6.- Ofrecer a los empleados públicos locales carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.

7.- Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.

8.- Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.

9.- Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, y crear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.

10.- Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva. En cualquier caso, será la política local quien active o desactive “la puesta a punto” de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en este mandato 2019-2023, que acaba de iniciarse. También en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(*)  Esta entrada y la anterior que también se publicó en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA AMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA PRÓXIMA DÉCADA

 

 

COREA

 

“Ningún empleo humano que quede estará jamás a salvo de la amenaza de la automatización futura, porque el aprendizaje automático y la robótica continuarán mejorando”

(Yuval N. Harari, 21 Lecciones para el siglo XXI, Debate, 2018, p. 50).

 

NOTA PREVIA: Lo que aquí sigue es un mero resumen de la segunda parte de la ponencia presentada en las Jornadas sobre Los procesos selectivos en la Administración Pública en la Unión Europea, nuevos planteamientos para nuevos tiempos, organizada por el IVAP/EIPA en Vitoria-Gasteiz los días 10 y 11 de abril de 2019. El texto completo de la ponencia (“Doce tesis y seis hipótesis sobre la selección de empleados públicos y su futuro”) puede consultarse en un PDF adjunto al final del texto, así como la presentación de Power Point. En esta entrada se pretenden identificar, a modo de hipótesis, cuáles serán algunos de los retos de futuro a los que se enfrenta el sector público y particularmente la selección de empleados públicos, como consecuencia de la revolución tecnológica. Pero este encuadre debe ser asimismo enmarcado en otros dos retos a los que se enfrenta el empleo público: uno inmediato, la estabilización de plazas cubiertas actualmente por personal interino (que se contabilizan por centenares de miles); otro inmediato/mediato, la salida en masa de personal con motivo de las jubilaciones que se producirán en los próximos diez años (entre el 50 por ciento y el 80 por ciento, según Administraciones) y el consiguiente relevo generacional de aquellas plazas que deban ser cubiertas. Cabe significar que los tres retos citados (estabilización, jubilaciones y relevo generacional, y revolución tecnológica) se entrecruzan y solapan, debiendo tener el sector público una hoja de ruta clara y precisa (que se debe construir en cada caso) para enfrentarse a ellos y, asimismo, para resolver adecuadamente los innumerables desafíos que en el terreno de gestión de personas y de selección o captación de talento se producirán en los próximos años.

 

1.- Un Sector Público que deberá identificar cuáles son sus misiones de futuro, de acuerdo con estudios fiables de prospectiva (análisis de demanda y de funciones a ejercer) en un contexto en permanente mutación y con enormes cambios inmediatos y acelerados en el entorno que exigirán adaptaciones permanentes y rápidas, con el fin de crear, modificar o suprimir estructuras, programas y puestos de trabajo, adaptando los procesos selectivos a esas necesidades.

Hay un criterio común que nos advierte de forma inexorable sobre un cambio revolucionario en la tendencia de los empleos, con una condena de muerte inminente o aplazada para aquellos empleos que desarrollen tareas rutinarias o repetitivas (por ejemplo, el trabajo administrativo, de gestión  o de tramitación de baja o media complejidad) como consecuencia de la automatización de esas tareas. Así, las cosas no hay otra opción cabal que aplicar una prudencia infinita a la hora de ofertar o proveer plazas de esas características, sino se quiere condenar a sus ocupantes a la rápida obsolescencia o, en su defecto, a llevar a cabo procesos de readaptación tecnológica que en muchos casos serán muy complejos, con resultados inciertos.

La Administración Pública debe preguntarse, por tanto, a qué se dedicará en los años venideros y qué perfiles de profesionales (dado que puestos instrumentales se requerirán pocos) necesitará. El sector público sufrirá en los próximos años un cambio radical y una mutación constante en la cartera de misiones o funciones que actualmente presta, así como en sus estructuras convencionales. Muchas de sus funciones serán transitorias o volátiles y requerirán estructuras “ad hoc” (programas, proyectos, misiones, etc.) para ser ejercidas.

2.- Una Administración Pública más reducida de tamaño, en constante y acelerada transformación y con una función pública permanente que convivirá cada vez más con un número elevado de empleos públicos temporales, transitorios o de programa, proyecto o misión. El imposible mito de la estabilización estructural de plantillas en la era de la revolución tecnológica. 

Todo apunta a que la Administración del futuro será numéricamente más reducida. Se destruirán muchos empleos, pero alumbrarán otros nuevos mucho más cualificados y de perfil básicamente tecnológico o de análisis y exploración de datos. Una visión que pretende ser ecuánime del proceso de revolución tecnológica, como es la de José Ignacio Latorre (2018), distante de la visión pesimista u optimista  del citado fenómeno, es contundente en su diagnóstico: “el tránsito hacia la tecnificación masiva no estará exento de dolor”. La tendencia mayoritaria (y, al parecer, inevitable) es que el empleo en general tenderá a contraerse en proporciones amplias, como consecuencia de la automatización y de la IA. Y la Administración Pública no será (no podrá serlo bajo ningún concepto) una excepción en este proceso. Algunas tareas, muchas o pocas según los casos, se automatizarán lo que afectará derechamente a las dotaciones de puestos de trabajo o de los empleos del futuro. Pero los problemas reales se suscitarán en los innumerables supuestos de inadaptación a los acelerados cambios tecnológicos, que en el sector público (dada la pirámide de edad y la estabilización en estos años de centenares de miles de interinos que prolongarán su actividad laboral por más de 25 años), puede dar lugar a situaciones estructurales de alta tensión organizativa, pero también desde el punto de vista profesional y personal.

La transformación de la Administración y función pública, por mucho que se demore, aplace o distraiga (que algo habrá de todo esto), será inevitable. Y el proceso disruptivo, si no se adoptan medidas dirigidas a la amortiguación de sus efectos y a su previsión, puede terminar siendo salvaje. Ya no habrá unas funciones de un puesto de trabajo para toda la vida, sino para cortos espacios temporales. Cabe plantearse, incluso, si sobrevivirá el concepto actual de puesto de trabajo o no se transformará en otra cosa (Gorriti, 2018-2019). Un escenario como el que se dibuja está frontalmente reñido –por la naturaleza de las cosas- con la concepción de un empleo estable.

3.- Un empleo público altamente tecnificado y con necesidades de aprendizaje permanente, con pasarelas constantes entre público/privado y con fuerte externalización de algunos de sus trabajos más estratégicos vinculados a la revolución tecnológica y al Big Data.

Cabe intuir igualmente que se producirá un trasvase muy ágil y recíproco entre el ámbito de lo privado y lo público, pues la configuración tradicional del empleo público, salvo en las funciones permanentes o de ejercicio del poder público que formen parte del núcleo duro del Estado. Nadie que no se adapte a los precipitados cambios que acaecerán en el empleo podrá sobrevivir escudándose en una pretendida coraza de inamovilidad. Los tiempos futuros no van por ahí, bajo ningún concepto. Los tecnólogos, analistas de datos, ingenieros, científicos y las nuevas actividades profesionales emergentes, tenderán a encuadrarse en un régimen laboral totalmente renovado: la figura del “autónomo” será dominante en el panorama laboral general. Y ello afectará directa o indirectamente al empleo público. En estos casos se difuminarán las fronteras entre selección de empleados públicos y la selección de contratistas (ambos procesos competitivos o de libre concurrencia, pero alejados normativamente unos de los otros). El empleo que generará el Sector Público en las dos próximas décadas no puede ser otro que empleo de alta tecnificación o, como mínimo, de tecnificación media (formación profesional vinculada con la automatización). Y, además, inmerso en un contexto de volatilidad y transformación continua.

Un serio problema al que se enfrentarán a medio plazo las Administraciones Públicas será cómo gestionar la dualidad del empleo público interno. El dilema será ineludible: adaptar a los viejos empleados a las nuevas tecnologías o dejarlos morir profesionalmente, mientras que –en paralelo- se incorporarán al sector público un número amplio de jóvenes altamente digitalizados, como empleados o contratados temporalmente, para satisfacer las necesidades tecnológicas cambiantes en ese entorno. Se puede intuir que se producirán dos tipos de tensiones: por un lado, la tensión tradicional entre quien está vinculado a la Administración de forma permanente, estable o fija, frente a quien está de paso o en una situación de temporalidad o participa en un programa, misión o proyecto; por otro, una tensión mucho más relevante será, sin duda, la generacional; esto es, entre empleados públicos jóvenes incorporados a plantilla o temporales o contratados para proyectos, altamente cualificados en tecnología digital y con habilidades blandas, frente a empleados “estáticos” ya entrados en edad, con baja formación digital o sencillamente analógicos y con escasas competencias blandas, salvo que se hayan formado en ellas. No será fácil esa convivencia, y el desgarro organizativo-estructural (aparte del profesional y emocional) puede ser importante. ¿Podrá sostenerse por mucho tiempo esa situación? Cabe presumir que no.

En la gestión de recursos humanos del futuro será un sistema integrado o mixto de gestión de personas, lo que exigirá una refundación de las políticas de recursos humanos en el sector público: una gestión de perfiles profesionales en mutación permanente, pero también condicionada por la definición de un diseño organizativo volátil o en constante evolución o adaptación. Y la Administración Pública, le guste más o le guste menos, deberá plegarse a esa tendencia. No tendrá alternativas.

4.- Unas funciones de autoridad o de potestad pública que se mantendrán como esencia del poder público, pero cuyos procesos selectivos deberán adaptarse a una presencia gradual e intensa de la digitalización, robotización e Inteligencia Artificial (Revolución tecnológica 4.0), debiendo recomponer gradualmente su trazado y las exigencias (capacidades) necesarias para prestar funciones y tareas en constante mutación (sobre todo estas últimas).

Los impactos de la revolución tecnológica sobre las estructuras de la Administración Pública y funcionariales serán particularmente intensos, pero sus efectos se diferirán, por obvias resistencias internas al cambio o a la adaptación, hasta que ésta sea inaplazable. Habrá, no obstante, una pervivencia (por mayor o menor tiempo y con mayor o menor intensidad) de las funciones típicas del Estado y, por tanto, de determinadas misiones estratégicas vinculadas con el ejercicio del poder público, que deberán seguir siendo ejercidas por altos funcionarios cualificados, muchas veces identificados con titulaciones universitarias jurídico-económicas o de la esfera de las ciencias sociales que, conforme avance la revolución tecnológica, son profesiones que están, sin embargo, condenadas a representar un papel cuantitativa y cualitativamente menor, también en la propia Administración Pública (R. y D. Susskind, 2016).

Muchas de las tareas ejercidas por tales funcionarios cualificados serán parcialmente desarrolladas por las máquinas, mientras que el papel de las personas será complementar y añadir valor cognitivo (resolución de problemas complejos) y  pensamiento crítico a lo que la automatización realizará cada vez de forma más perfeccionada (Hidalgo, 2018). Las competencias que cabrá exigirles a tales altos funcionarios son diametralmente distintas a las que se les piden en estos momentos.

Tales altos funcionarios dirigirán sus pasos hacia el terreno de la dirección pública o de la gerencia pública (liderazgo ejecutivo). En un contexto de disrupción tecnológica, la dirección pública solo puede ser profesional o no será. No se puede exigir altas competencias y capacidades a quien quiere acceder a la función pública y tener criterios tan laxos o inexistentes para cubrir puestos directivos. Los empleos directivos son uno de los ámbitos de ocupación que menos sufrirá por la revolución tecnológica, dadas las competencias y capacidades exigidas para su desempeño. Y tales competencias, al menos algunas de ellas, debieran incardinarse ya en los propios procesos selectivos para el acceso a posiciones propias de la élite funcionarial.

Por consiguiente, los procesos selectivos para acceder a esas estructuras de la alta función pública deberán cambiar por completo en su diseño y trazado. No se pueden mantener más tiempo las pruebas selectivas individualizadas para acceder a determinados cuerpos de élite, con sus convocatorias singulares, sus programas específicos y sus clientelas de candidatos cerradas por cuerpos o escalas. Sin duda, esta observación se verá, desde determinados ángulos, como una herejía. Las funciones de élite, con peso determinante hoy en día jurídico-económico, se irán contrayendo paso a paso, en beneficio de las titulaciones STEM.  Los altos funcionarios tendrán que acreditar cada vez con más intensidad conocimientos digitales o tecnológicos altamente especializados, habilidades blandas (creatividad, innovación, empatía, comunicación verbal y oral, resilencia y capacidad de adaptación, gestión del estrés, trabajo en equipo, etc.), así como pensamiento crítico, una fuerte cultura de ética y valores públicos, aparte de que sepan obviamente resolver problemas complejos en su ámbito de actuación.  Parece obvio concluir que se debería caminar hacia una suerte de pruebas selectivas de acceso comunes en su primera fase a acreditación de competencias generales y una segunda batería de pruebas de carácter más cognitivo o aplicativo (resolución de problemas complejos en su ámbito de actividad).

Las Administraciones Públicas deberán crear estructuras estables  de funcionarios altamente cualificados en el ámbito de las titulaciones STEM (o CTIM). Y esto no será una batalla fácil, pues, aparte de las resistencias internas, el perfil actual de pruebas selectivas es una invitación a la huida del sector público para la cantera de cuadros profesionales procedentes de titulaciones STEM. Y eso se sabe perfectamente en la Administración Pública. Así nunca se captará ese talento. El efecto de desaliento, ante extensos y absurdos temarios de oposiciones, es brutal. Sin embargo, las Administraciones Públicas deberán disponer de un núcleo duro, más o menos numeroso de profesionales tecnólogos de carácter permanente o estable que evite la total captura por parte del sector privado o por el mercado de ese ámbito de actuación nuclear en el futuro funcionamiento del sector público y ejerzan asimismo funciones directivas de contenido estratégico en las respectivas Administraciones o entidades del sector público.

5.- Unas funciones asistenciales o sociales que también seguirán siendo prestadas por las Administraciones Públicas, pero que asimismo deberán recomponer sus perfiles profesionales y, por tanto, sus procesos selectivos a las exigencias del contexto de revolución tecnológica que no se detendrá, con mutación permanente, asimismo, de sus tareas y funciones.

Tampoco cabe duda alguna que las Administraciones Públicas mantendrán unas importantes cuotas de empleos públicos en ámbitos propios de la prestación de servicios educativos, de salud o de carácter asistencial, por solo citar los más representativos. Sin perjuicio de que todos estos ámbitos funcionales sufrirán cambios trascendentales en lo que afecta a la prestación de los servicios derivados asimismo de la digitalización, automatización y la Inteligencia Artificial, no es menos cierto que, en esencia, seguirán siendo misiones propias de los poderes públicos, aunque sometidas a un contexto de variabilidad permanente y de adaptación continua, por lo que los profesionales que a estas actividades se dediquen deberán también acreditar tanto en el acceso como en el desarrollo profesional (aprendizaje continuo y evaluación permanente, condicionando la propia continuidad) las competencias que antes han sido resaltadas y que serán pauta común de la nueva era tecnológica también en esos ámbitos sectoriales (competencias digitales avanzadas, idiomas, creatividad, innovación, soft skills y pensamiento crítico, entre otras). El tipo de pruebas deberá ser alterado completamente, previendo una primera y nuclear fase de acreditación necesaria e imprescindible de tales competencias y capacidades, al margen de que ulteriormente se puedan realizar pruebas selectivas complementarias sobre conocimientos o destrezas específicas.

6.- Conclusión. La necesidad imperiosa de llevar a cabo un giro copernicano (gestionado gradualmente, pero de forma decidida) en los diseños y métodos selectivos para el acceso al empleo público para afrontar los desafíos de la Administración Pública del futuro.

Tras lo expuesto, se puede advertir la necesidad de llevar a cabo un giro copernicano en la forma que actualmente se lleva a cabo en nuestras Administraciones Públicas la selección de funcionarios, pues su obsolescencia e inadaptación son evidentes. No cabe duda que la inercia administrativa contamina la forma de ejercer esos procesos selectivos y aboga hacia la continuidad de modelos claramente periclitados e inservibles, pero que ahí siguen, aguantando las embestidas del tiempo y del entorno, como si fuera nada pasara. Las resistencias no son solo internas (de cultura administrativa tradicional, corporativa o funcionarial), sino también proceden de otros actores. Los sindicatos del sector público disponen, asimismo, de una cultura institucional en este tipo de ámbitos muy empobrecida, vetusta y hasta cierto punto clientelar (Fondevila, 2018), mientras que los políticos y gestores (muchos de ellos nombrados con criterios de discrecionalidad política) intentan una política de “paños calientes” que garantice o salvaguarde la paz social sin que ello implique alteraciones o tensiones adicionales a las que se viven habitualmente. Y para más complejidad, los tribunales de justicia miran con recelo formalista y absurdo cualquier innovación que mejore la forma de selección, si esta se aparta de las consabidas exigencias de preparar un temario y memorizarlo. El sistema de acceso a la judicatura en España, inexistente con ese trazado en la fase de oposición en ningún otro país avanzado, tal vez explique muchas de esas resistencias. Todos estos factores actuarán, sin duda, como elementos retardatarios o como frenos de cualquier evolución racional del sistema de selección hacia parámetros de innovación que resultan imprescindibles para afrontar los desafíos ya abiertos por la revolución tecnológica que está llamando a la puerta de las Administraciones Públicas, sin que estas se atrevan aún a abrirla.

Pero hay que intentarlo. Se debe intentar. No hay otra solución. Cabe ir modificando gradualmente el modelo, pero para ello se ha de tener una hoja de ruta, de la que hoy se carece. Introducir pruebas nuevas que midan las competencias y capacidades antes expuestas, mejorar la estructura y procesos de la selección, crear instituciones autónomas que se dediquen monográficamente a esa actividad, con personal técnico cualificado en procesos selectivos. Y, sobre todo, incorporar en la agenda política un tema que no parece importar a nadie, pero que será crucial para que la Administración Pública del futuro sirva realmente a la ciudadanía y no se justifique solo por sí misma o por su propia visión endogámica. Pues si así fuera, tendrá inevitable fecha de caducidad. Y la inevitable adaptación será, entonces, salvaje.

PONENCIA: “DOCE TESIS Y SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SU FUTURO” DOCE TESIS Y SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SU FUTURO-3

PRESENTACIÓN POWER POINT PONENCIA: 12 TESIS Y 6 HIPOTESIS PRESENTACION

LOS PUESTOS DE TRABAJO DEL FUTURO EN EL SECTOR PÚBLICO [1]

Mikel Gorriti Bontigu

 

 

Robot works at keyboard. Futuristic 3d illustration

 

NOTA DEL EDITOR:

En el presente Blog se han venido editando diferentes entradas (algunas de ellas recientes) sobre los previsibles impactos de las jubilaciones masivas y de la revolución tecnológica sobre el empleo público. Dentro de esta línea de reflexión, se ha considerado importante difundir por este cauce un trabajo de Mikel Gorriti sobre “Los puestos de trabajo del futuro en el sector público” (presentado en su versión original en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña), pues se trata de una de las escasas aportaciones que, desde un enfoque predictivo de impactos y apoyado en análisis comparativos y estadísticos, existe en nuestra literatura especializada sobre tan relevante objeto. Lo que aquí sigue es un resumen del trabajo citado, acompañado de un PDF donde el lector interesado puede consultar el estudio en su integridad. Esperemos que esta importante contribución ayude a sensibilizar a los responsables políticos, directivos y técnicos de recursos humanos del sector público sobre la agenda de planificación que deberán acometer con carácter inmediato para enfrentarse a tales desafíos estratégicos que ya no admiten ningún aplazamiento.

Abordar el reto de las jubilaciones masivas a las que están abocadas todas las administraciones públicas (AAPP) en los próximos años pasa, necesariamente, por tener alguna estrategia para gestionar vacantes. La marcha masiva de personal debe concebirse como una oportunidad para no ofertar empleo público innecesario, para rediseñar el que la demanda social exija, y para crear los que ella y la automatización de las tareas administrativas identifiquen. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se vayan produciendo. Esto se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b) cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo importante es la consciencia no la urgencia.

Corroboradas por distintos autores, las nuevas exigencias de la ciudadanía en relación con la naturaleza servicial de las AAPP serán las siguientes: a) las AAPP o son de utilidad social o no serán; b) debe prevalecer la agilidad y la flexibilidad en la gestión organizativa y de recursos humanos, no la rigidez normativa, y ella debe ser servidora de estos fines y no tanto un corsé para su gestión; c) es evidente la necesidad de realizar un rediseño organizativo de las AAPP, su concepción es antigua y no sincrónica con las nuevas realidades del trabajo; d) los líderes públicos deben centrar sus esfuerzos en motivar a sus empleados para acometer los retos del futuro con una base axiológica de servicio público. Las AAPP deben dedicar esfuerzos e imaginación para conseguir la efectiva igualdad de género tanto en sus diseños organizativos como en sus procesos de gestión de RRHH. Toda selección de empleados públicos debe tener como objetivo la predicción demostrada de un desempeño eficaz y hacerlo en condiciones de igualdad. Las AAPP son responsables de evitar la descapitalización por la fuga del conocimiento experto o por la no captacion del talento joven altamente especializado. Por último, parece una evidencia que el análisis de multitud de datos es una realidad imprescindible para cumplir con los valores públicos, de ahí la necesidad de incorporar puestos de analistas de big data en las RPT’s de las AAPP.

El documento que se adjunta describe posibles puestos de futuro y sus destrezas necesarias. También hace una prospectiva de los puestos que serán innecesarios. Por último identifica los algoritmos que dos de los principales estudios de automatización han usado para objetivar la automatización.

La Administración Pública no es una organización sincrónica con los avances tecnológicos de la sociedad; es más, no es difícil que sea la última en incorporar las novedades que las nuevas tecnologías pueden aportar. Eso es mala noticia para la propia Administración Pública, pero peor para la ciudadanía. Hay varios condicionantes propios de lo público que conviene recordar: sólo se automatiza lo que está bien definido y decidido. ¿Cuántas administraciones tienen información exhaustiva y detallada de sus procesos como para generar la información necesaria para su automatización? Automatizar procesos no tiene sentido si no se pretende obtener una ganancia relativa a la eficiencia o a la eficacia. Estos criterios no están claros en las AAPP porque tampoco está claro que la eficacia y la eficiencia sean sus únicas metas. Optar por la automatización aboca hacia un modelo gerencialista cuyas condiciones de existencia son la burocracia abierta y la separación de las carreras de los políticos y los empleados públicos. Esto es raro en las AAPP españolas, muy identificadas con el modelo corporativo que se caracteriza por burocracia cerrada (muy normativizada) y donde la carrera de los funcionarios está solapada con la carrera de los políticos o condicionada por ella.

Es muy probable que al optar por la automatización de los procesos de las AAPP nos encontremos no con la desaparición de puestos sino con la necesidad de su rediseño. Si optamos por automatizar tareas, la realidad será que muchos puestos las compartan con máquinas y la labor del/la empleado/a se complejice y complemente con la de las máquinas por referirse a las competencias no automatizables. Ello exigirá un nivel educativo mayor, demostrado o susceptible de adquirirse, por lo que la formación y la promoción interna serán más importantes en las políticas de RRHH en la próxima década.

La principal limitación de la automatización y el diseño de nuevos puestos en las AAPP, a mi juicio, es el propio modelo corporativista de las AAPP del Estado. No se puede decir que el modelo gerencialista haya triunfado por propia voluntad de la política. Es más, hemos migrado (o pretendemos hacerlo) al modelo de gobernanza sin haber saturado éste. La automatización es imparable por evidencia y por necesidad de legitimidad ante la sociedad que mirará a la administración pública como un órgano que le debe defender de la polarización del mercado de trabajo y de la incapacidad de todos sus estratos para alcanzar la complejidad necesaria. También como alguien que debe mirar a la formación como algo más estratégico que como lo hace actualmente, tanto dentro de ella misma para reciclar a los que salgan desubicados del inevitable rediseño organizativo, como para reflexionar sobre su modelo educativo que debe preparar para una sociedad compleja donde no solo el trabajo tal y como ahora lo concebimos será el reto sino la salud, el ocio y la sostenibilidad.

En suma, las AAPP están abocadas a reflexionar seriamente su modelo corporativista. Para ello puede aprovechar la ola de la automatización y la realidad de las jubilaciones masivas. Ambas le pueden ayudar a diseñar un modelo de servicio público con la seguridad jurídica necesaria para ubicarla en la realidad líquida del Siglo XXI.

[1] Este trabajo resume la presentación realizada por el autor en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña en noviembre de 2018.

EL ARTÍCULO ÍNTEGRO SE PUEDE CONSULTAR EN EL SIGUIENTE ENLACE: Los puestos de trabajo del futuro en el sector público_Gorriti_marzo_2019

NO A LOS TEST

 

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“De todas las decisiones que toma una organización ninguna es tan importante como las relativas al personal porque determinan la capacidad de su rendimiento”

(Peter F. Drucker, Sobre la profesión del Management, 1999, pp. 72-73)

En buena parte de las pruebas selectivas para el acceso a empleos de las Administraciones Públicas (salvo en algunos cuerpos de élite) hay un primer ejercicio de test, formulado a modo de preguntas con diferentes respuestas (cuatro habitualmente) de las cuales una es la que se considera correcta y el resto de ítems son, como así se denomina técnicamente, “distractores”. Estos test, encuadrados generosamente dentro de las pruebas de conocimiento o también configurados como ejercicio teórico, son, por lo común, un medio de cribar aspirantes en procesos selectivos de carácter masivo (de ahí su pretendida bondad o su uso generalizado). Entre sus ventajas se destaca que son “pruebas muy cómodas” (presumo que para quien las debe gestionar), que se contestan rápido (lo cual permite preguntar por muchos contenidos) y que la corrección –se concluye- es objetiva, sencilla, fiable y rápida (Antón, 2017). Sus defensores, por tanto, esgrimen esta batería de argumentos como hechos determinantes para avalar su idoneidad. No seré quien los discuta, aunque se puedan precisar, matizar o, incluso, refutar, pues todo depende en última instancia de cómo se elaboren esas pruebas y de qué grado de validez y fiabilidad tengan (que, en la práctica, al menos en nuestro sector público, son muy bajas).

En efecto, una cosa son test elaborados con rigor y otra los test que circulan por el panorama actual de oposiciones en el sector público. Aquí me opondré solo a los test que se realizan en pruebas de acceso a puestos de carácter técnico y que pretenden medir (cosa que, anticipo, no hacen en absoluto) conocimientos institucionales, organizativos o predominantemente jurídicos (que también se exigen muchas veces para el acceso a puestos o plazas de ingenieros, economistas, médicos o informáticos, por solo aportar algunos ejemplos). Con frecuencia se olvida que, para evaluar el grado de información (algo muy distinto al conocimiento) recogida en los textos normativos (que es lo que exclusivamente se mide a través de tan singulares pruebas), el test rara vez se construye más allá de lo que dicen literalmente los enunciados normativos de un texto legal o reglamentario (salvo que se quiera elaborar un test conceptual y aquí las dificultades son mayores, pues entran en juego opiniones y puntos de vista doctrinales o jurisprudenciales, así como las posibilidades de impugnación también se elevan). El test convencional al uso impone que para superarlo haya que estudiar tales documentos normativos de memoria (si es fotográfica, mejor), pues esto es lo único que vale para dar respuesta válida a preguntas rebuscadas y en no pocas veces estúpidas o estrafalarias (¿Cuántos senadores se eligen por la circunscripción electoral de Melilla?; o ¿cuál de las siguientes atribuciones no es competencia del Pleno de un municipio de gran población?). El opositor debe, así, memorizar innumerables textos normativos prolijos y no pocas veces incoherentes, así como largos listados de competencias, atribuciones, requisitos, excepciones, supuestos, cuando no fechas o números de artículos, capítulos o títulos, etc. Equivocarte en un adverbio, en un dato o una coma supone incurrir en el error y, por tanto, “acreditar que no sabes”. ¿No sabes qué? Pues muy claro, no sabes memorizar algo que a golpe de clic puedes consultar en tiempo real en tu dispositivo digital. Una forma disparatada de perder el tiempo y las energías. Eso no es acreditar conocimiento, significa solo acreditar que has perdido horas de sueño y dedicado un esfuerzo inútil para demostrar a la Administración que eres capaz de aprenderte de memoria infinitas normas jurídicas que, una vez modificadas o derogadas, de nada te servirán, y mientras sigan en vigor, tampoco. Pero lo grave es que ese tipo de pruebas no acredita competencia alguna que luego hayas de desarrollar en el ejercicio de las funciones asignadas. No hay democracia avanzada europea que tenga semejante modo de seleccionar (mejor dicho, elegir aleatoriamente) a sus funcionarios públicos. En esto, como en tantas otras cosas, siempre hemos sido diferentes.

En casos más patológicos (que, hoy en día, abundan por doquier) esos test representan un sistema para facilitar la entrada de personal interino o temporal y garantizar que se puedan aplantillar como funcionarios de carrera o como personal laboral fijo (por medio de la elaboración de test blandos o sin penalización, que superan la práctica totalidad de aspirantes y así luego entran en liza los puntos del concurso; preferentemente, la antigüedad). Es una modalidad postmoderna benefactora del viejo enchufismo, esta vez promovida por una coalición interna circunstancial de intereses espurios políticos-sindicales-corporativos con la bendición de las estructuras directivas de recursos humanos o de función pública de cada Administración Pública en la que se promueve sobre todo la paz social en plena época de estabilización. Todo ello para cerrar el paso al de fuera o al que todavía no toca (“esta no es mi OPE”, se dice con marcada incorrección). En algunas pruebas de concurso-oposición, la fase de oposición consiste solo en superar un test (si esos son los únicos “conocimientos” que acreditan, vamos dados). En otras, superar el test ya es mérito bastante para entrar en las perniciosas y absurdas bolsas de trabajo (otro instrumento “cómodo”, si bien altamente ineficiente, de selección de interinos, que tiempo después se aplantillarán por los mismos métodos). También ha habido casos en que las pruebas de test se proyectaban sobre los ejercicios prácticos, algo difícil de armar conceptualmente, pero tanto da. Incluso se han llegado a hacer pruebas de test en las que se daba a los aspirantes un cuestionario de mil o dos mil preguntas, con las consabidas respuestas (a modo de falso temario, con las soluciones correctas), para que sobre ellas se formulara el ejercicio a superar. Ni qué decir tiene que en estos casos no superar la prueba era prácticamente un delito por parte de los aspirantes o una muestra evidente de indolencia o incompetencia absoluta. El listado de ocurrencias que surgen destinadas a bastardear los principios de igualdad, mérito y capacidad, es casi infinito; pues en algunos casos para repescar a los que responden inadecuadamente la batería de preguntas formuladas (es decir, simple y llanamente que no alcanzan a acreditar la capacidad requerida para el acceso), se saca la media de las primeras calificaciones y se divide por dos, así puede superar las pruebas y ser nombrado funcionario un aspirante con un suspenso clamoroso; cuando no se expone sin rubor alguno en las bases de convocatoria que se podrá superar el ejercicio del test con, al menos, un 3 o un 4 sobre un total de 10 puntos. Dicho en lenguaje paladino, aprueban también los suspendidos. Paradojas del empleo público. Es la consagración (inconstitucional) del principio de incapacidad en el acceso al empleo público. Y, en todos estos casos, luego se suman los méritos, por llamarles algo, que solo tienen (o tienen en mayor medida) los que ya están, no los de fuera. Pero de todo esto ya me he ocupado en entradas anteriores. Allí remito a quien le interese.

Ahora únicamente quiero poner de relieve que evaluar a través de esos test de (pretendidos) conocimientos, al menos los que así están configurados, es un soberano absurdo. Pretender que los aspirantes se torturen literalmente (a veces durante años) memorizando (que no estudiando ni comprendiendo) enunciados normativos (insisto, información, pura y dura; no conocimiento) es un absoluto despropósito. A través de semejantes pruebas selectivas se consigue el perverso resultado de eliminar a personas con buenas destrezas, aptitudes y actitudes, incluso con excelente conocimiento, simple y llanamente porque ese aspirante no ha sido lo suficientemente masoquista para aplicar un sistema de preparación que en plena era de revolución tecnológica es un dislate mayúsculo. Muchos cualificados magistrados, profesionales, catedráticos de Universidad, altos funcionarios, por no decir la amplia mayoría, no superarían baterías de test como las que aquí se censuran. Ni falta que hace, pues si ella fuera la exigencia para alcanzar la excelencia profesional, esta no existiría.

Algunos objetarán que así se selecciona a los jueces y fiscales en España. Y, en efecto, el primer ejercicio de esas oposiciones consiste precisamente en responder a un cuestionario de cien preguntas tipo test, que la mayoría de ellas tienen que ver con enunciados normativos concretos de artículos de leyes en vigor en el momento de elaboración del ejercicio. Saber inútil en línea con los ejercicios ulteriores: cantar temas. El opositor como papagayo de información codificada en plena era de digitalización y automatización de la información. Además, a esos aspirantes a jueces y fiscales, no se les exige superar prueba selectiva alguna a través de la cual acrediten poseer destrezas prácticas escritas ni de razonamiento jurídico (las que deberán desarrollar a lo largo de su vida profesional). Eso, me dirán, se palia a través del período de Escuela. Pero este período, en verdad (al margen de lo que digan las normas), no tiene carácter selectivo. Superar la oposición supone, por tanto, atravesar el Jordán y besar la tierra prometida (Nieto). Y quienes allí llegan serán, así, jueces o fiscales para toda la vida. Ni siquiera hay pruebas selectivas psicotécnicas. Que nadie se queje luego de que personas con determinadas patologías psicológicas decidan sobre la libertad y el patrimonio de los ciudadanos.

En fin, no cabe plantear ninguna objeción a las pruebas selectivas que usen test psicotécnicos de inteligencia o de otro carácter (siempre que estén correctamente planteadas, pues en ese caso su validez predictiva está contrastada), tampoco pondría especiales impedimentos a pruebas de test conceptuales o de conocimientos (y no de pura información), pero estas últimas (y doy fe de ello, pues por razones que no vienen al caso he tenido que preparar algunas) presentan enormes dificultades de confección (mucha inversión de tiempo) y se debe disponer de un marco conceptual muy sólido en cada materia sobre la que se cuestione, algo que, pese al manido principio de “especialización” de los miembros de los tribunales, pocas veces se da forma efectiva. Las pruebas teóricas consistentes en ejercicios de composición, de preguntas de relación o de desarrollo de temas con varias cuestiones, ofrecen mucha más consistencia predictiva para evaluar la capacidad de los aspirantes que esos deficitarios test que tanto abundan. Pero, la pereza se impone. La innovación en este campo es prácticamente inexistente. Y los criterios seguidos altamente discutibles.

En fin, la selección en el empleo público vive sumida en un vetusto mundo de ficciones y mentiras; algunas piadosas, otras mayúsculas. Tal vez, convendrá algún día comenzar a desmontarlas, y dar pasos decididos hacia modelos de selección que sean no solo cómodos y objetivos (también lo es el sorteo), sino que midan o predigan efectivamente si los candidatos poseen las competencias requeridas para el desempeño de las funciones y tareas de los diferentes puestos de trabajo que deberán desarrollar a lo largo de su vida profesional. La ciudadanía, siempre destinataria última de ese servicio público, lo agradecería infinitamente. Por soñar que no quede.