EMPLEO PÚBLICO LOCAL

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (II): DESAFÍOS Y DECÁLOGO DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN (*)

 

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Desafíos del empleo público local

El empleo público local se encuentra, tal como se ha visto en la entrada anterior, en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente –aunque no solo- en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados.
  • Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en ese período.
  • Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenado de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa “mirada de luces largas” contrasta con una perspectiva inmediata (“de luces cortas”), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son –para desgracia de todos- los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

Decálogo de líneas de actuación

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio. Al menos para caminar en la buena dirección. Veamos:

1.- Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada es un suicidio.

2.- Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo, caminar hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses), acabando así con la interinidad estructural.

3.- Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios.

4.- Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.

5.- Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.

6.- Ofrecer a los empleados públicos locales carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.

7.- Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.

8.- Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.

9.- Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, y crear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.

10.- Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva. En cualquier caso, será la política local quien active o desactive “la puesta a punto” de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en este mandato 2019-2023, que acaba de iniciarse. También en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(*)  Esta entrada y la anterior que también se publicó en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

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LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS

 

POLITICS AND MANAGEMENT

 

Selección de directivos: “Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces”

(Pascual Montañés Duato, Inteligencia política. El poder creador en las organizaciones. Financial Times/Prentice Hall, 2003, p. 98)

 

Ya se han constituido los Ayuntamientos. Alcaldes y alcaldesas han tomado posesión. No obstante, la hora de la política seguirá aún con el reparto de responsabilidades entre los distintos concejales y concejalas; esto es, con la formación de equipos gubernamentales. Tarea aparentemente sencilla cuando se gobierna en solitario, mucho más compleja cuando se hace en coalición. Determinar las áreas políticas de la estructura municipal es una cuestión clave, pero también lo es situar a determinadas personas liderando esas áreas, algo que, por lo que se refiere a responsabilidades políticas, viene siempre hipotecado por la configuración previa de las listas electorales, que rara vez se hacen pensando en qué perfiles son los más competentes para desarrollar determinadas áreas políticas de actuación municipal (por ejemplo, quién se hará cargo de qué). Además, cuartear mucho la estructura política, con la finalidad de contentar en el reparto a todos los socios de un hipotético gobierno de coalición (como tanto ahora abundan), puede tener costes de transacción elevadísimos en un futuro inmediato o mediato. Puede hacer la acción política intransitable. También tendrá costes muy altos configurar una estructura política y directiva al margen de la estructura administrativa, sin una correspondencia razonable entre ambos ámbitos. Poner en marcha decisiones políticas en estructuras cuarteadas y no alineadas es una dificultad adicional a las habituales complejidades que comporta ejecutar cualquier decisión (más si esta es crítica o relevante a escala de ciudad).

Pero, siendo importante lo anterior, mucho más lo es comprender que sin un correcto alineamiento entre Política y Gestión, la actividad política municipal tendrá serias dificultades para ser efectiva. Y este punto, como vengo insistiendo en varias entradas anteriores, para que la política luzca o brille es central que ese alineamiento esté bien articulado, pues en caso contrario el programa de gobierno no se podrá desplegar en toda su intensidad y las ansias de transformación o cambio que impulsan muchas decisiones políticas quedarán bloqueadas o costará mucho sacarlas adelante. El fracaso político será una sombra que planeará sobre todo el mandato.

Ciertamente, en las estructuras ejecutivas de nuestro sistema institucional partimos de un enfoque absolutamente periclitado. En efecto, las relaciones entre gobierno y administración siguen guiadas por el planteamiento dicotómico. Dicho de otro modo, unos (los políticos y también los directivos de designación política) se dedican a “hacer política” y otros (los funcionarios o empleados públicos) a ejecutarla. Este enfoque es propio de épocas pretéritas, sin embargo marca con fuego una relación patológica entre dos espacios o colectivos (políticos y funcionarios) que no pueden vivir aisladamente el uno sin el otro. Y si así fuera, el fracaso de la política o el sin sentido de la administración serían el frustrante resultado de tal patología (algo muy extendido en la esfera de los actuales gobiernos locales): organizaciones que no cumplen ni cumplirán sus importantes misiones que tienen atribuidas, entre ellas principalmente servir de modo eficaz y eficiente las necesidades de la ciudadanía.

Políticos y funcionarios, ciertamente, tienen dos notas singulares que los individualizan como colectivo. La primera es el diferente marco cognitivo derivado de su distante sistema de elección/selección, bien descrito por Manuel Zafra en una entrada editada en este mismo Blog (“Política Municipal”): en el ámbito del gobierno local personas inexpertas dirigen a personas expertas, con toda la complejidad que ello comporta. Por tanto, deslindar bien los roles de la política y del personal técnico-directivo o profesional se torna imprescindible. La política no puede entrometerse en el plano técnico ni la función pública puede hipotecar a la política. Pero la cuestión es mucho más compleja. Evidentemente, hay que cumplir el marco normativo vigente. Es también muy importante que se produzca una buena retroalimentación entre política y función pública, pues muchas veces (al menos algunas) los proyectos políticos surgen de la propia estructura profesional, siempre que esta sea cualificada. Y en el empleo público local hay talento. También capacidad de innovar. Simplemente hay que identificarlo. Y si no existe buscarlo. Citando una vez más un título de uno de los libros del profesor Zafra, en el ámbito del gobierno local es muy relevante el respaldo político a las buenas ideas. Y estas hay que estimularlas en la organización. Hacerla partícipe de ellas. No nacen solas.

La segunda nota que diferencia a ambos colectivos (políticos y funcionarios) es la relación con el tiempo. Los políticos padecen lo que Hamilton denominara como tiranía del mandato. Su visión estratégica se estrella (salvando honrosas excepciones) en un horizonte de cuatro años, que siempre se queda en tres (tras seis meses de arranque y seis de cierre). Los funcionarios, al menos los de “carrera”, tienen una relación estable o permanente. La percepción del tiempo es muy distinta. El tiempo corre en contra del político, que lo intenta estirar o multiplicar, mientras que el tiempo para el funcionarios está muy marcado por el proceso (o procedimiento), lo que mal entendido puede desesperar la puesta en marcha de algunas políticas. Por eso es tan importante que trabajen alineados. Si viven de espaldas, nada se conseguirá.

Fruto de ese marco cognitivo diferenciado y de esa concepción del tiempo tan radicalmente distinta, surge con frecuencia una relación entre políticos y funcionarios hartamente compleja. La desconfianza recíproca es común, entre los primeros cuando llegan (no se fían de los funcionarios que han trabajado con el equipo anterior) y por lo que afecta a los segundos (desconfían de los políticos que llegan) porque están acostumbrados al desfile cada cuatro años de cargos representativos. Sin una argamasa que una tan dispares mundos, el fracaso puede ser el resultado. Y en política el fracaso se paga en las urnas.

Es verdad que, a fuerza de ser sincero, no es fácil alinear Política y Gestión, tampoco en la administración local, sin disponer de estructuras directivas profesionales. Y aquí sí que tocamos hueso. Los municipios de gran población han trasladado la estructura de altos cargos de designación política a sus respectivas áreas directivas (al menos, la de Coordinadores Generales y Directores Generales; también al sector público municipal). Por tanto, el planteamiento dicotómico sigue presente: quienes son nombrados para tales funciones tienen el “sello político”. Son vistos como “políticos”, aunque sean directivos. La función pública no los ve como uno de los suyos (aunque muchos o algunos sean funcionarios), ni siquiera como una figura de mediación entre la Política y la Gestión, que es el papel que cumplen los top (o city) managers o los directivos públicos profesionales en el ámbito local. Mientras tanto en los municipios de régimen común, el sistema dicotómico sigue plenamente asentado y el rol de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se torna determinante en muchos de ellos: pueden facilitar la acción política o en algunos casos entorpecerla. Sí que es cierto que en algunos ayuntamientos (hasta ahora muy pocos) se ha apostado por la figura de la profesionalización de los directivos municipales a través de su regulación en el ROM. Pero lo corriente sigue siendo que las funciones directivas las ejerzan todavía hoy (de forma hartamente discutible) personal eventual o, en la mayor parte de los casos, que las desplieguen funcionarios públicos (en no pocas ocasiones a través del sistema de provisión de libre designación). El marco normativo vigente en ambos casos está pidiendo a gritos una adecuación a las necesidades objetivas de las estructuras de gobierno municipal. La apuesta por la profesionalización debería ser inaplazable. Pero nada apunta en esa línea: la fragmentación de la política y la entrada de diferentes formaciones en el reparto de prebendas tiende a bastardear más aún el débil modelo institucional hasta ahora existente.

Como también se viene recordando en otros comentarios previos, el Alcalde o Alcaldesa que quiera alinear correctamente Política y Gestión en su Ayuntamiento deberá, al menos, poner en marcha las siguientes medidas:

  1. Si los políticos locales son nuevos, resulta necesario impulsar programas de desarrollo de competencias institucionales con la finalidad de que incorporen rápidamente a su forma de hacer el tipo y naturaleza de la organización a la que dedicarán su actividad en los próximos años. La formación de los políticos y directivos locales es la mejor inversión a medio plazo que puede hacer un equipo de gobierno. Cohesiona a sus miembros y les dota de visión, así como de las competencia básicas para el correcto desarrollo de sus funciones.
  2. Una adecuada distribución de las áreas políticas que se adecue lo más posible a la estructura directiva y/o administrativa facilitará la buena política y la buena administración (evitando o paliando los elevados costes de transacción de una estructura política fragmentada y su proyección sobre estructuras directivas o funcionariales cuarteadas también).
  3. Elegir muy bien a las personas que van a liderar las áreas políticas y/o directivas. La competencia política es capital. No digamos nada de la competencia directiva. La política sin una buena ejecución es un trabajo estéril o de puro marketing (cosmética política, que pronto se diluye). Seleccionar directivos mediante procesos competitivos y abiertos es la mejor opción que puede hacer un gobierno municipal si pretende ser eficiente. Cierto es que aplazará su arranque (la puesta en marcha del proceso), pero no lo es menos que, tal modo de proceder, avalará pronto sus resultados.
  4. Hacer buena política municipal requiere ineludiblemente elaborar un Plan de Mandato, Plan de Gobierno o Ejes Estratégicos de actuación (a cuatro años) y alinearlo con la política presupuestaria. Este transcendental instrumento no lo puede elaborar solo la política, necesita ineludiblemente la contribución del personal directivo o técnico cualificado de la respectiva Administración Municipal. Hacer política en un ayuntamiento no es escribir una hoja en blanco, hay muchos proyectos en marcha, bastantes iniciativas transitadas, que habrá que valorar. Cuando hay cambio político, una buena transferencia de poder se convierte en un medio trascendental para evitar que los Ayuntamientos sean organizaciones estúpidas o sin memoria.
  5. No se puede funcionar razonablemente en una estructura de gobierno municipal sin configurar un Consejo de Dirección o Comisión Ejecutiva, donde el Alcalde o persona en quien delegue coordina e impulsa las políticas municipales con el personal directivo o técnico cualificado, que prepara su diseño, garantiza su correcta ejecución y desarrolla la necesaria evaluación. Este espacio institucional debe ser una de las piezas maestras de cualquier Gobierno municipal, independientemente del tamaño del mismo. Su estructura y composición son, asimismo, decisiones capitales.
  6. Y, en fin, es muy importante la búsqueda de espacios comunes entre políticos, directivos y personal técnico donde se compartan visiones, proyectos, lenguaje o, en fin, dificultades. Esos ámbitos compartidos pueden ser reuniones periódicas, “encierros” para tratar temas monográficos, cursos o programas de formación, o, en fin, la elaboración de proyectos de mejora diseñados e impulsados conjuntamente. Esos espacios facilitan la siempre compleja relación entre políticos, directivos y funcionarios, pero sobre todo pueden articularse como el auténtico aceite que engrase ese imprescindible alineamiento entre Política y Gestión, que de lograrse solo deparará ventajas para ambos mundos: la Política logrará sus objetivos y la Gestión será el instrumento que hará eficiente la organización. La imagen de marca del Ayuntamiento ganará muchos enteros. Y los servicios a la ciudadanía, al fin y a la postre lo más importante, también. Un cierre necesario, pues la política municipal existencialmente no es otra cosa que servir eficaz y eficientemente las necesidades de la ciudadanía.

BUENA GOBERNANZA LOCAL [RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (II)]

LOCAL GOVERNMENT

 

“Los países [pongan aquí los ayuntamientos] que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”.

(Micklethwait y Wooldridge La cuarta revolución industrial. La carrera global para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015).

La Gobernanza Local no ha entrado aún en la agenda política. Y no sería nada malo que lo hiciera definitivamente para el mandato 2019-2023, pues los desafíos en ese ámbito son innegables. Nadie duda de la necesidad de reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente por lo que ahora corresponde en los gobiernos locales. La confianza pública en las instituciones está muy dañada, todo lo que se haga por superar este descrédito debe ser bienvenido. Y para lograr ese objetivo puede ser importante, a mi juicio incluso necesario, hacer una apuesta política sincera por la Gobernanza Municipal como eje del próximo mandato.

Pero habrá quien se pregunte: ¿Qué es realmente la Gobernanza?, ¿qué la diferencia de la noción de gobierno? La Gobernanza es un concepto que todavía está muy anclado en los discursos académicos o técnicos y poco en los mensajes políticos, menos aún en la ciudadanía. Hay que hacer algo de pedagogía, aunque la noción de Gobernanza lleva décadas aplicándose en otros contextos comparados (piénsese, por ejemplo, en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001).

Y, en verdad, lo más claro que se puede decir sobre el alcance de la noción de Gobernanza, simplificando mucho las cosas, es lo que manifestó en su día Renate Mayntz: la Gobernanza representa una nueva forma de gobernar. Y la diferencia estriba, como bien expuso Daniel Innerarity, en que en la Gobernanza el poder pierde verticalidad y gana horizontalidad, la conexión con la ciudadanía es más estrecha y se busca que esta sea hasta cierto punto cómplice o que participe de las decisiones políticas, por medio de diferentes mecanismos e instrumentos. La gobernanza, como también señaló Innerarity, aquien interera realmente es a la política, para legitimarse (Política para perplejos). Quien gobierna en un entorno de Gobernanza debe estar atento a los humores y propuestas de la ciudadanía, hasta cierto punto busca retroalimentarse de las distintas sensibilidades que se despliegan por el tejido social y ciudadano. Su parentesco con la noción de Gobierno Abierto es indudable, pero va más lejos. En un escenario de gobernanza, el espacio público se comparte entre distintos niveles de gobierno (estructuras de gobierno multinivel) y se trabaja en red, tanto desde el punto de vista institucional como social o ciudadano.

Es por todo ello que el nivel local de gobierno (y mucho más el municipal) resulta particularmente idóneo como espacio para desarrollar políticas de Buena Gobernanza. Ciertamente, algunos gobiernos locales  vienen practicando, casi sin saberlo, políticas de Buena Gobernanza. Se trataría solo que las articulen, en un programa coherente. En algunos casos (más bien pocos, bien es cierto) se han desarrollado interesantes experiencias de Gobernanza Ética, en muchos más se han impulsado políticas de Transparencia en clave avanzada, en otros las herramientas de participación ciudadana puestas en marcha han sido pioneras (tanto desde el punto de vista operativo como normativo), hay ejemplos vanguardia también de apertura de datos, como existen, aunque con menor presencia, algunas experiencias de interés sobre rendición de cuentas, y muchas más relacionadas con buenas prácticas en materia de Administración digital, simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas o, en fin, de modelos de gestión de protección de datos adaptados al RGPD y a la LOPDGDD. Las prácticas de innovación están teniendo un campo de pruebas interesante en el ámbito local.  No obstante, el panorama es muy desigual, como la realidad local misma; pero tampoco estas prácticas están condicionadas necesariamente por el tamaño del municipio o la población o riqueza que este tenga: hay municipios de población reducida o de tamaño medio, donde se produce la convergencia entre políticos y directivos con visión estratégica y buen alineamiento, que están llevando a cabo experiencias de notable interés en el campo de la Gobernanza Pública; mientras que otros de tamaño grande siguen anclados en fórmulas de gestión política y administrativa pretéritas o periclitadas, sin espacio alguno a la creatividad y la innovación, con un pesado legado burocrático tradicional que nadie sabe quietarse de encima. Donde la práctica totalidad (con muy pocas excepciones) de los Ayuntamientos españoles fracasan, es, sin embargo, en la puesta en marcha de aquellas medidas de Gobernanza intra-organizativa relacionadas con el correcto alineamiento política gestión (la articulación, por ejemplo, de un espacio directivo profesional intermedio que sirva de puente o de instancia de mediación) o en las políticas de personal y en el funcionamiento interno de la máquina administrativa, preñada aún de innumerables prácticas de burocratismo formal e ineficiente. Aquí hay mucho trabajo por hacer. Quien no invierta en organización, carece de futuro. También en el resto de facetas antes citadas, pues la presencia de éstas en los gobiernos municipales es muy heterogénea (raro es el gobierno municipal que trabaja coherentemente en todos los focos citados).

Por tanto, sería interesante que el Plan de Mandato o de Gobierno que ilumine el camino político a recorrer por los futuros gobiernos locales que se constituyan tras las elecciones del 26 de mayo de 2019, se viera impregnado de una política de Buena Gobernanza. Y para ello solo hay que tener claras dos cosas: 1) Ese impulso requiere un liderazgo ejecutivo indudable, que debe ser ejercido por quien desempeñe las funciones de Alcaldía o de la presidencia de la institución e interiorizado por el equipo de gobierno y el personal directivo y técnico de la entidad local; 2) Se debe disponer de una hoja de ruta que marque el camino a seguir en cada uno de los ejes que conforman esa política de Buena Gobernanza; lo que requiere un correcto alineamiento entre Política (actor que prioriza e impulsa) y Gestión (actor que retroalimenta la actividad política y hace efectiva la ejecución). Si la máquina ejecutiva no se alinea con el objetivo político, la Buena Gobernanza fracasará. Se transformará fácilmente en mera coreografía.

Y para todo ello, hay que tener mínimamente claro, al menos, cuál es el mapa de proyecciones o dimensiones de una Política de Buena Gobernanza. Esas proyecciones o dimensiones se sintetizan en el cuadro que se adjunta:

MAPA DE DIMENSIONES DE LA GOBERNANZA LOCAL

  • Gobernanza Ética-Integridad: construcción de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico
  • Transparencia efectiva: que impregne la organización y facilite el control del poder por la ciudadanía
  • Datos Abiertos: Big Data (impactos sobre la economía y Sistema de Gestión de Protección de Datos (RGPD), que salvaguarde los derechos de la ciudadanía.
  • Participación Ciudadana: Deliberación/Transparencia colaborativa/Consultas
  • Estrategia de mandato/Planes estratégicos o Ejes de actuación
  • Gobernanza Intra-organizativa
    • Alineamiento correcto entre Política y Gestión
    • Máquinas administrativas eficientes. Invertir en organización. Captar y retener el talento.
    • Administración Digital
    • Reducción autorizaciones (licencias)/control “ex post”. Cambio de modelo de intervención administrativa.
    • Simplificación de procedimientos/trámites y reducción de cargas: hacer la vida más fácil a la ciudadanía y al tejido empresarial (captar inversión)
    • Mejor regulación: eliminar normas obsoletas y lenguaje caduco.
  • Rendición de Cuentas
  • Gobiernos multinivel y trabajo en red

En suma, si se apuesta por una política integral de Gobernanza Municipal o Local, se deberían intentar dar respuesta articulada y coherentemente a todas esas dimensiones antes citadas. No les oculto que todas ellas son importantes y complementarias, pero algunas mucho más difíciles de hacer efectivas que otras. También hay cierta jerarquía entre ellas, que el gobernante inteligente debe saber apreciar. Las hay que son una suerte de prius para que el modelo funcione de verdad y no solo como mensaje de marketing político o cosmético. Así, sin una fuerte inversión en la dimensión intra-organizativa (especialmente en la puesta a punto de la máquina institucional y administrativa, con cambios de calado y mirada a largo plazo) lo que se consiga será pírrico o, como mucho, pasajero. Lo dijo claramente Hamilton hace ya más de doscientos treinta años: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (El Federalista, LXVIII). Ya lo saben los futuros gobernantes locales: manos a la obra. Disponen de cuatro años por delante. Un tiempo político nada despreciable. No lo echen a perder. Por el bien de todos.

 

NOTA:

VER TEXTO COMPLETO DE LAS DOS RECIENTES ENTRADAS SOBRE “RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023”, EN LA PESTAÑA DE “DOCUMENTOS” DE ESTA MISMA PÁGINA WEB (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/) O EN EL PDF ADJUNTO: RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL-TEXTO COMPLETO-PAGINA WEB

¿SELECCIÓN O AUTOENGAÑO? (I) (*) (Doce tesis sobre el momento actual de “la selección” en el empleo público autonómico y local)

 

seleccion 2

 

1.- La trascendencia de la selección en el empleo público. El momento selectivo es, seguramente, uno de los puntos críticos de la gestión de personas en las Administraciones Públicas y en las entidades de su sector público. Si la organización se equivoca, no salvaguarda correctamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, o diseña mal los procesos (tanto las pruebas como no selecciona correctamente a los tribunales o no garantiza su fiabilidad y validez), heredará para décadas (hasta la jubilación de ese personal) un grave problema: la incorporación de personas que no son las mejores y que, por consiguiente, arrastrarán tras de sí déficits notables de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes (competencias). Y todo ello no es gratis, es una (mala) decisión con elevadísimos costes. Algunas de esas taras se podrán corregir con el paso del tiempo, pero otras muchas no. La hipoteca para la organización será pesada, tanto en lo que afecta a la inserción de personas inadecuadas como al peso presupuestario (gasto público ineficiente) que comporta tal medida. Por no hablar de la contaminación que supone incorporar funcionarios que no hagan bien su trabajo o que dispongan de nula o escasa versatilidad y polivalencia, pues tales personas pueden arrastrar, además, dosis innegables de toxicidad o de contagio al funcionamiento de esas estructuras administrativas en las que se inserten y sobrecargar (lo que suele ser más común de lo que se piensa) el trabajo de aquellos profesionales que ejercen bien sus funciones. Una mala decisión selectiva es, por tanto, una muestra evidente de mal gobierno y de despilfarro, así como de mala gestión. Se puede comparar en  sus efectos a las pésimas consecuencias de nombramientos clientelares o fruto del amiguismo o nepotismo en lo que afecta al ingreso al empleo público. En determinados contextos, puede llegar a ser una modalidad atípica de corrupción política, gestora o sindical. Los costes de todo ello son elevadísimos y los paga la ciudadanía. No cabe olvidar este último punto. Las Administraciones públicas autonómicas y locales no llegarán a ser profesionales ni eficientes sin una decida apuesta por la mejora continua de sus sistemas de selección y por la erradicación absoluta de prácticas clientelares o de fomento turbio de una estabilidad mal entendida.

2.- La selección forma parte integrante del núcleo de la política de recursos humanos de una organización pública. Las políticas de selección son una parte importante del sistema integral de gestión de recursos humanos. Dicho de otro modo: el reclutamiento y la selección (aunque son cosas distintas) no se pueden aislar del resto de elementos de ese sistema de gestión (valores, estructura organizativa, diseño de los puestos de trabajo, formación, carrera profesional, evaluación del desempeño, provisión de puestos de trabajo, sistema de incentivos y retribuciones, derechos y deberes, etc.). Si la puerta de entrada al empleo público profesional no funciona correctamente, que nadie se llame a engaño: nunca, absolutamente nunca, esa organización dispondrá de una función pública profesional a la altura de las exigencias y retos de cada momento. Una mala o deficiente selección de empleados públicos contamina la política de gestión de personas en las organizaciones públicas hasta convertirla en inoperante. Al no disponer de conocimiento interno, las Administraciones Públicas deberán recurrir a la externalización de funciones críticas (no deja de ser paradójico que se busque fuera el conocimiento técnico cualificado o especializado, cuando este es el que precisamente debería estar dentro de la organización) o, en su defecto, conduce a hacer de forma poco eficiente las cosas, con lo cual las políticas gubernamentales tardarán en ser efectivas, no se alcanzarán las metas o cuando se adopten será de forma deficiente. Y una vez más los platos rotos los pagará la ciudadanía.

3.- Las tres notas características de la función pública. Por consiguiente, no conviene olvidar una cuestión muy básica. La institución de función pública apareció en escena (siglos XIX y XX) para cerrar el paso a políticas de spoils system (en España, a su versión castiza de las “cesantías”) o de carácter clientelar, que configuraban la Administración Pública como botín del partido ganador de las elecciones, pues quien alcanzaba el poder repartía los empleos en la Administración entre sus fieles o seguidores. De ahí vienen las tres notas distintivas de esa institución de función pública: 1) Profesionalización: El acceso a la función pública se debe llevar siempre a cabo de acuerdo con el principio de igualdad, mérito y capacidad; esto es, deben entrar los candidatos mejores que así lo acrediten en procesos competitivos y de libre concurrencia (lo que nosotros llamamos “oposiciones”); 2) Estabilidad: a quienes así acceden se les garantiza un estatuto de inamovilidad o permanencia, con la finalidad de ponerlos al abrigo de las influencias y remociones políticas, siendo esta nota hoy en día un evidente privilegio de los empleados públicos en relación con el sector privado (configurado por relaciones de empleo de enorme volatilidad): y 3) Imparcialidad: esta tercera nota es consecuencia de las anteriores, puesto que solo los funcionarios que acceden acreditando profesionalidad a la Administración Pública y a los que se les dota de un estatuto de permanencia, pueden disponer de la necesaria imparcialidad frente al poder político de turno (como dicen los anglosajones, están en condiciones de decir “no” a los políticos que quieran adoptar medidas no convenientes al interés público). Sin la convergencia de estos tres elementos no se puede hablar de función pública profesional. Y si falla el primero, el último se desmorona. No basta con “estabilizar”, es imprescindible salvaguardar la profesionalización e imparcialidad de la función pública. Es un elemento existencial de la institución.

4.- El cierre temporal de la selección: las políticas de contención presupuestaria y la tasa de reposición de efectivos. La selección de empleados públicos ha estado cerrada (casi) herméticamente como consecuencia de la crisis fiscal y de las políticas de contención presupuestaria en los últimos años. De hecho, se puede afirmar que las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado han actuado como marco normativo regulador y claramente limitador del empleo público, desplazando a las Leyes que regulaban esta materia (TREBEP y leyes autonómicas de empleo público). Y ese marco presupuestario excepcional ha abusado hasta la saciedad de la noción de “tasa de reposición de efectivos”, un factor perturbador de las políticas de selección (y de renovación) de efectivos anudado teóricamente a la contención del gasto público, pero que en verdad jugaba (y juega) como un elemento altamente distorsionador del modelo de gestión racional y eficiente de recursos humanos en el sector público. La tasa de reposición apenas nada ahorra (es de efectos nulos en el ejercicio presupuestario sobre el que se proyecta), pues se despliega sobre otros ejercicios presupuestarios, no sobre el que se aprueba. Por tanto, no supone rebaja alguna del déficit público en el cómputo anual en el que se aprueba. La política de recursos humanos del sector público no se puede hacer solo, como se viene haciendo, con las leyes anuales de presupuestos. Es una mirada corta y pasa amplia factura.

5.- Sin una política (continua) de previsión de efectivos no se pueden cubrir cabalmente las vacantes del sector público. A todo ello se ha unido, como circunstancia agravante, una pésima política de previsión de efectivos y de cobertura de vacantes en las Administraciones Públicas. Los sistemas de gestión de vacantes suelen estar obsoletos y dan muestras evidentes de agotamiento. Por lo común, no son sistemas ágiles y continuos, sustituyendo su funcionamiento por un recurso generalizado a las excepciones (comisiones de servicio o interinidades) y no fomentando la regla (procedimientos ordinarios de provisión) que debiera ordenar una adecuada provisión de los puestos en el momento en que las plazas quedan vacantes. La agilidad en la cobertura de vacantes no existe. La maquinaria de gestión está hipotecada por un funcionamiento ineficiente y burocratizado hasta la extenuación. No hay unidades de gestión de recursos humanos en el sector público, son habitualmente centros gestores de anomalías. La planificación es un instrumento que apenas se practica.

6.- La Oferta de Empleo Público como instrumento del pasado. El proceso de selección en el empleo público sigue descansando, además, sobre un modelo “analógico”, lento hasta la exasperación y escasamente funcional. Las Ofertas de Empleo Público son instrumentos de otra época, que casan mal con el mundo digital y con la instantaneidad y transparencia. No aportan ningún valor añadido. Deben sustituirse por sistemas ágiles y flexibles de anuncio de vacantes de forma continua y de cobertura inmediata, siempre que se tengan disponibilidades presupuestarias. Las convocatorias anudadas a la Oferta no pueden prolongarse en su ejecución hasta tres años, como marca el TREBEP (artículo 71). Eso es una eternidad en estos momentos (piénsese cómo selecciona el sector privado) y alimenta más aún la interinidad (pues un puesto de trabajo, siempre que sea necesario, no puede estar vacante tan largo período de tiempo si la oferta tarda en ejecutarse). Hay que caminar a procesos selectivos muchos más cortos en su ejecución desde el anuncio de la vacante (tres meses o un máximo de seis). El sistema de gestión de selección de personal no puede estar dormido largos períodos de tiempo y despertarse abruptamente en momentos críticos donde se somete a la organización a un estrés de funcionamiento insostenible y con resultados muy discutibles. La selección y provisión deben ser herramientas de gestión utilizadas continuamente, no de modo instantáneo o cíclico.

7.- El efecto no deseado: la multiplicación de la temporalidad en las Administraciones Públicas y el acceso a la condición de interino. La situación descrita en los puntos anteriores ha conducido a una proliferación (en algunos casos auténtica epidemia) de multiplicación de la interinidad y temporalidad en el empleo público. El fenómeno alcanza magnitudes desproporcionadas en algunas Administraciones Públicas. Pero cabe preguntarse, en primer lugar, cómo se accede a tal condición de interino o de personal temporal. Lo más frecuente (al menos lo que dice la Ley) es que ese acceso se debe vehicular a través de procesos públicos ágiles y rápidos, pero en lo que se salvaguarden los principios de igualdad, mérito y capacidad. Lo habitual, sin embargo, es que tales procesos “selectivos” se enmarquen en un fenómeno singular (otra patología más del modelo de gestión de personas en el sector público): las bolsas de trabajo o de empleo, que nacen de convocatorias “ad hoc” o de restos de procesos selectivos realizados que promueven las diferentes Administraciones Públicas y de las que se nutren otras diferentes. La pregunta de los gestores de RRHH es recurrente: ¿te queda alguien en la bolsa? La entrada en una bolsa (a veces con criterios enormemente laxos, por ejemplo superar un simple test de preguntas con respuestas múltiples y sin penalización), se produce cuando los procesos son mínimamente rigurosos mediante la superación de unas pruebas selectivas de test, supuesto práctico y, en menos casos, de test psicotécnicos. En todo caso, esa superación da pie, más tarde o más temprano, al ingreso como personal interino. Y las bolsas se agotan, recurriendo, así, a restos, incluso incorporando personas que habían obtenido en esas pruebas calificaciones muy bajas. Y una vez alcanzada esa posición, se abren unas enormes expectativas de “aplantillarse” para toda la vida, alimentadas por un sindicalismo del sector público que protege descaradamente a sus clientes internos (interinos) frente al resto de la ciudadanía (con evidente desprecio de los principios constitucionales de acceso a la función pública y, en particular, al propio principio de igualdad). Así, la vocación de cualquier interino es sumar puntos con el paso del tiempo y alcanzar algún día la condición de funcionario de carrera (o empleado público laboral fijo): esto es, “atravesar el Jordán (concurso-oposición) y besar la tierra prometida” (Alejandro Nieto). Se puede afirmar que en buena parte del sector público español se ha construido una suerte de “coalición interna” formada por un débil empleador público (“desprofesionalizado” y con valores de lo público bastardeados), junto con un voraz y siempre insatisfecho sindicalismo del sector público  y a la que se añaden las expectativas organizadas de estabilización del personal temporal (en algunos casos a través de “plataformas de interinos”), que cierra a cal y canto la puerta de entrada a “externos” (esto es, al resto de la ciudadanía) reduciendo sus derechos constitucionales hasta transformarlos en mera utopía. Tales actores convergen, así, en una suerte de juego perverso y manipulador que se concreta en un estudiado diseño de “las pruebas selectivas”, ablandando al máximo los criterios selectivos de la fase de oposición (para que todos o la mayoría la superen) y luego “ordenar la entrada” (que no seleccionar) a los que ya están dentro. Hay muchos ejemplos que escandalizarían a cualquier observador objetivo. Pero no se difunden. En la era de la transparencia, también hay trucos.

(*) El presente trabajo, dada su extensión se difundirá en dos entradas diferenciadas. El contenido de esta primera entrada, con algunas variaciones puntuales (por ejmeplo, en el subtítulo y en algunos contenidos), coincide con un artículo que ha sido editado en euskera por la Revista Administrazioa euskaraz, número 103, editada por el Instituto Vasco de Administración Pública.

VISIÓN CRÍTICA DEL II ACUERDO PARA LA MEJORA DEL EMPLEO PÚBLICO

 


 ACUERDO

“Lo difícil, ¿sabe usted?, es ser moderado sin ser débil”

(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, pp. 122-123 y 127) 

 

El 9 de marzo pasado se suscribió el II Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y de condiciones de trabajo, que si sigue la lógica del anterior (el de 2017, atentamente estudiado por Javier Cuenca, RVOP núm. 12) servirá de “fuente de inspiración” al proyecto de Ley de Presupuestos Generales para 2018 que el Gobierno quiere introducir en las Cortes Generales antes de las próximas vacaciones de finales de marzo. Así, de paso, mete presión política al resto de grupos parlamentarios. Son, en efecto, casi tres millones de empleados dependientes del sector público, por tanto una auténtica legión de votos, más aún si se suman sus familias. A ver qué partido político muestra su enemiga a tal Acuerdo.

El oportunismo de la medida es evidente, pues se han juntado el hambre del Gobierno (ante su declive político en los sondeos) con las ganas de comer de los sindicatos, que una vez más (como tantas otras) se han puesto las botas ante la debilidad del empleador público. Cuestión de medida. Quién pague esto, cómo y cuándo, es otra cuestión. Lo cierto es que el Gobierno vende con este Acuerdo que la crisis ha terminado y que se inaugura la salida del túnel. Gracias a su gestión, se acabaron las penurias. Viene la alegría. Ahora toca repartir. Veremos si su optimismo es compartido por los mercados financieros. Más vale que no haya recaída alguna, pues los platos rotos se convertirían entonces en el destrozo de una auténtica vajilla nacional. Pero, en fin, todo se fía a que se apruebe la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y, tal como está el panorama, es mucho fiar. Pero es un elemento más de presión. Política de un Gobierno conservador que va de la mano del mundo sindical. Paradojas.

No es mi intención desgranar en este breve comentario lo que es un denso Acuerdo, plagado de matices y condicionantes, pero también de no pocas concesiones. El momento manda. Ha sido comentado con detalle en alguna otra entrada, por ejemplo la del Blog de José Ramón Chaves (https://delajusticia.com/2018/03/10/cara-y-cruz-del-acuerdo-2018-2020-sobre-empleados-publicos/). En todo caso, llama poderosamente la atención que el Gobierno negocie una serie de ámbitos de “mejora del empleo público” (digámoslo claro: de incrementos retributivos, incrementos de plantilla, estabilización del personal temporal y, entre otras, reducción de la jornada laboral), sin nada a cambio. Es cierto que, algunas medidas, se condicionan a la buena o mala gestión que cada nivel de gobierno haya llevado a cabo de los objetivos de déficit, deuda e, incluso, de la regla de gasto. Quien lo haya hecho mal políticamente, reduce el margen de “mejora” de ese empleo público. Más bien lo enquista. Política de empleo público vestida traje presupuestario. Marca Troika, sigue de moda.

Así, escandaliza que, ante tales concesiones, no se haya demandado ninguna contrapartida. Ni el cumplimiento de una serie de exigencias relacionadas con la productividad, tampoco la evaluación del desempeño o menos aún la acreditación de una mayor profesionalización o, sin ir más lejos, relacionar los incrementos de plantilla (apertura de la oferta de empleo público) con la inevitable y acelerada adaptación de los nuevos perfiles de puestos de trabajo a la Administración digital y a la revolución tecnológica con la robótica y la inteligencia artificial (formación para la adaptación o búsquese usted otro empleo), que están llamando a la puerta del sector público. Nada de esto existe ni se le espera, a ojos de estos negociadores que al parecer no quieren ver la evidencia. Un auténtico regalo. No le den más vueltas. El Gobierno, dada su precaria situación, lo necesitaba de forma urgente, más aún tras la revuelta de los pensionistas. Más les costará al Gobierno explicar cómo a unos se les da tanto (o se les “devuelve” por los “sacrificios realizados durante la crisis”, según la filosofía del Acuerdo) y a otros se les niega el pan y la sal.  Lo que es obvio es que no hay para todos. Pero como el dicho afirma, “quien parte y reparte se lleva la mejor parte”. No se podía poner también en pie de guerra a 3 millones de empleados, unos públicos y otros menos, una vez que los pensionistas habían desenterrado el hacha de guerra. Cuestión de tamaño y de impacto, me objetarán. Sin duda que pesa. Pero el peso es dispar y la capacidad de influencia también.

Los sindicalistas del sector público (una cosa son las personas y otra los sindicatos) han sacado, fruto de las condiciones del contexto político, un buen Acuerdo para los empleados públicos (y, en particular, para sus clientelas). Más discutible es que ese Acuerdo sea bueno para la institución de función pública o del empleo público o para la ciudadanía (que es quien paga). Pero eso a nadie importa, tampoco a quien gobierna, que mediante una jugada de ajedrez político pretende que este Acuerdo sea una de las palancas que active la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 y obtener de ese modo una “prórroga existencial de la Legislatura” que le permita esperar una mejora en los (hoy por hoy) negros pronósticos electorales. Veremos en qué queda. Y, si no, que se retraten los que no quieren pactar los presupuestos, al menos los “aliados” más cercanos y ahora competidores máximos.

Al margen del contexto político, hay un ejercicio de retórica barata en una de las ideas-fuerza que pretende justificar el Acuerdo, pues sin ningún rubor se afirma que “la mejora de las condiciones de trabajo (…) redundará de manera directa en un incremento de la calidad de la prestación de los servicios públicos que reciben la ciudadanía“. Sin duda el incremento retributivo propuesto abre un horizonte para que todos los empleados públicos se sientan moderadamente satisfechos y menos “quemados” de lo que siempre alegan estar, pero de ahí a que ello revierta en la mejora de la calidad de la prestación de los servicios públicos va un largo trecho. De momento, todo apunta a que se trabajarán menos horas, lo que exigirá crear más plantilla, pues las 37,5 horas semanales se considera una jornada “supletoria” siempre que se negocie otra inferior (algo que en todos los casos se hará), lo cual es como decir que se ha transformado en una medida superflua, salvo en aquellos supuestos en que las administraciones públicas no hayan cumplido en el ejercicio anterior los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El mal gobierno vuelve a revertir en peores condiciones de sus empleados públicos. Un chiste, vamos. Si cumples objetivos, trabajas menos horas; si no los cumples, a trabajar más. Pero eso nada tiene que ver con la productividad ni el desempeño. Tampoco con los empleados público. Solo con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Cosas distintas.

Los incremento retributivos en el empleo público se articulan a través de un marco plurianual que se extiende desde 2018 hasta 2020, con porcentajes anuales fijos y otros variables en función del crecimiento económico y de otros factores, pero incorporando incluso fondos adicionales de la masa salarial en función de determinados criterios, todos ellos dirigidos a pagar más a los empleados públicos sin apenas ninguna exigencia por ello (el total, así, puede superar con creces el 8 por ciento de incremento en tres años). La presión sindical será en estos casos la moneda corriente para “homogeneizar” (aunque se utiliza en el Acuerdo la expresión más suave de “homologar”) los diferentes complementos de destino o específicos, cuando no productividades. El ansiado paraíso sindical del “igualitarismo absoluto” (pagar a todos igual hagan lo que hagan, trabajen bien, regular o mal, o no hagan nada) se vislumbra en el horizonte. Se toca con los dedos. Vayan preparándose los negociadores. Les viene una encima de pronóstico.

La tasa de reposición del empleo público también se pretende relajar mucho. En determinados casos puede ser incluso superior al 100 por ciento, lo que supondrá ir dotando plazas nuevas y necesarias en las Administraciones Públicas e ir atenuando gradualmente el envejecimiento de las plantillas, que será en los próximos años la moneda corriente. Hay mucha letra pequeña en este tema, que no puedo comentar ahora. Lean atentamente el Acuerdo, no tiene desperdicio. Está bien sin duda que se abran las ofertas de empleo público y que se vaya abandonando (hasta eliminarla) la maldita y disfuncional tasa de reposición. Pero no nos equivoquemos, la tasa ahí sigue, aunque descafeinada. El Ministerio de Hacienda (y su apéndice de Función Pública) continúa haciendo política de personal exclusivamente a través de los presupuestos, un pésimo instrumento para tales fines. Los sindicatos del sector público siguen anclados (al parecer toda su vida) en la política incremental (más retribuciones, más permisos, más empleados, menos jornada y menos obligaciones o responsabilidades). Y, en esas estamos, aquí nadie hace política de gestión de personas en el sector público. Eso son tonterías.  No se estila, era de la época del EBEP. Producto viejo o tiempo pasado de ensoñadores trasnochados. Ya vendrá más pronto que tarde la pesada factura. Trampear es muy fácil, resolver los auténticos problemas algo más complejo. A procrastinar, que tanto nos gusta. Vean cómo tenemos y el futuro que le espera al sistema de pensiones, pues algo parecido pasará con el empleo público dentro de 5 o 7 años, 10 como máximo. Al tiempo.

No basta con abrir la mano de la Oferta de Empleo Público. El problema reside en qué plazas querrán cubrir las Administraciones Públicas (¿técnicas o instrumentales?) y con qué exigencias. Los servicios de recursos humanos del sector público (menuda también la que se les viene encima), tras años de inactividad en el campo de la selección, están desempolvando los viejos y destartalados procedimientos selectivos, con sus absurdos temarios y la tradicional estructura de pruebas. Con eso poco se resolverá, si es que algo se consigue. El periclitado sistema de selección apenas nada predice. Casi puede ser mejor echar a cara y cruz. El talento joven dará la espalda (ya lo está dando) a la administración pública y está puede convertirse en un océano de mediocridad, como ya lo son algunas señaladas esferas o ámbitos del sector público. Y no digo nada más para no herir susceptibilidades, pero tiempo habrá para hablar de ello.

Sorprende que un Acuerdo sobre la Mejora del Empleo Público suscrito en 2018 no dedique ni una sola reflexión seria al contexto actual del empleo público y a sus retos de futuro, como tampoco se ponga de relieve la trascendencia del mérito, la captación del talento o la exigencia creciente de estándares elevados de profesionalidad, así como la medición de los resultados del trabajo profesional y la articulación de un sistema de carrera profesional que premie a los mejores. Estas calculadas omisiones nos dan una idea de dónde estamos: sumergidos en el barro o en las aguas estancadas de un empleo público que está, pero no progresa. Quieto, cuando su entorno se acelera. Como tantas estas cosas en este país, donde el reloj de la Historia se ha parado, justo cuando más necesario era que se adaptara a los nuevos tiempos. Solo interesan las “mejoras retributivas incrementales”, la estabilización no del empleo temporal sino de los “empleados temporales” (cueste lo que cueste) y la reducción de jornada semanal. ¿Esos son exclusivamente los problemas del empleo público?

Vuelve así a llamar la atención un párrafo que los sindicalistas del sector público erre que erre lo incorporan en estos acuerdos, con la esperanza de que el legislador de Presupuestos “muerda el anzuelo” y lo traslade a la Ley. Una operación dudosamente constitucional (por ser suave en el juicio), ya que se dedica a preterir el principio de igualdad, mérito y capacidad, en el acceso a la función pública. Una vez más se recoge, como ya hiciera la LPGE 2017, que “la articulación de estos procesos selectivos (de estabilización del empleo temporal) será objeto de negociación colectiva” (hasta aquí ninguna novedad, salvo que de nuevo se ignora el artículo 37.2 TREBEP). Pero se vuelve a insistir en la siguiente idea, que no se incorporó cabalmente en los Presupuestos del ejercicio anterior: “(…) en cuyo marco podrá ser objeto de valoración en la fase de concurso, entre otros méritos, en su caso, el tiempo de servicios prestados en la Administración Pública“. Dicho en román paladino: aplantillar a todo el personal temporal por encima de cualquier otro candidato que venga “de fuera”. Se avecinan tiempos de impugnaciones múltiples de las convocatorias y procesos selectivos ante los (hasta ahora complacientes) tribunales de justicio. Hay mucho paro, precariedad y frío fuera de la Administración para que el ciudadano “externo” se chupe ingenuamente el dedo. También son titulares de derechos, y algunos fundamentales. Aunque con frecuencia se olvide.

Pero esta vez la cosa va más lejos. Esa tasa adicional de estabilización del empleo público se le dota de un carácter cuasi universal, por lo que, de aprobarse la Ley, el empleo temporal de carácter estructural desaparecerá (o, al menos, eso se pretende) de la faz de la tierra administrativa. Se estabilizarán plazas ahora estructurales y dentro de cinco años superfluas. Si bien la cosa no queda ahí, pues la estabilización también se extiende al sector público institucional, o si prefiere a la “Cueva de Alí Babá” de las empresas públicas y fundaciones, donde se podrán hacer así fijos a miles o decenas de miles de enchufados o afiliados políticos o sindicales que pululan por sus nóminas sin haber acreditado nada para ingresar allí. Nóminas, no se olvide, que paga el ciudadano. Cuando la necesidad aprieta, cuantas tonterías se hacen.

Con este panorama descrito, comprenderán que no me sume al entusiasmo que despiertan tales medidas recogidas en tan aireado Acuerdo. Sancionan y agravan un dualismo insostenible y cada vez más sangrante entre el mercado de trabajo público (con notables ventajas en condiciones de trabajo, no seré más explícito) y privado (marcado de precariedad y bajas retribuciones). Y lo pactado en el Acuerdo no es solo lo aquí explicado. Léanlo porque tiene más miga. Compárenlo con el sector privado. Pero sean conscientes de que la filosofía que anima todo “pacto” en el sector público es siempre la misma: engordar derechos, nunca responsabilidades. Que eso lo promuevan unos sindicalistas del sector público me dirán que está en su ADN (algo que en absoluto comparto, al menos no en lo que debería ser la posición institucional de los sindicatos en el sector público). Que lo sancione, en esos términos y sin nada a cambio, un Gobierno pretendidamente responsable, me parece algo más serio o más preocupante. Y no soy ningún ingenuo, pues esa es la forma de “hacer política” en este país llamado España: aplazar el pago de las facturas. Entre las (malas) conductas de unos y otros, la conclusión que extraigo es lapidaria: la función pública en España, así, nunca tendrá remedio. Salvo que la ciudadanía lo pare. Y me gustaría equivocarme, pero me temo que no. Son ya muchos años, tal vez demasiados, viendo lo mismo.

 

LA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL EN ESPAÑA: ERRORES DE CONCEPTO

senior civil service 

“Recientemente la OCDE ha recordado a España la necesidad de regular la figura del directivo público en términos que permitan garantizar su profesionalidad e imparcialidad, en la medida en que ‘un estatuto del directivo público permitirá establecer nítidamente la separación entre política y administración, al tiempo que responsabilizaría a los directivos públicos de los resultados de gestión de sus organizaciones’”

(AAVV, Nuevos tiempos para la función pública, INAP, 2017, pp. 194-195)

 

Hace más de diez años que el Estatuto Básico del Empleado Público estableció una regulación gaseosa y evanescente, marcada además por el principio dispositivo y mal planteada desde la perspectiva institucional y técnica, de la figura de la dirección pública profesional (DPP). De esos polvos, vienen estos lodos. Transcurrido un período de tiempo notable, la implantación de la DPP es prácticamente anecdótica y escasamente funcional. No ha cambiado nada el statu quo dominante: la politización sigue haciendo estragos en la alta administración sin que esa pretendida barrera legal lo impida. Porque, sencillamente, o no se aplica (que es lo común) o, cuando se regula o se desarrolla, se hace mal.

Si algo debe pretender una regulación de esas características, tal como se ha hecho en un buen número de democracias avanzadas y en otras que no lo son tanto, es profesionalizar determinados niveles de dirección pública, previamente definidos; esto es, impedir que su designación y su cese sean discrecionales, introduciendo criterios de libre concurrencia y de competencia profesional en los nombramientos y un estatuto jurídico que, ante un correcto desempeño de las funciones a través de la evaluación de su gestión, ponga al abrigo de la política los ceses intempestivos de ese personal, lo que exige que, al menos, durante un período de tiempo predeterminado (3, 4 o 5 años) las personas designadas no puedan ser cesadas discrecionalmente. Unas garantías imprescindibles para hablar de profesionalización. Si no se cumplen, estamos hablando de otra cosa. Por mucho que adjetivemos a “la cosa” resultante como “profesional”. El nombre no cambia la esencia.

Las taras del imperfecto modelo que en muy pocos casos y con errores considerables se ha implantado en España en algunas administraciones públicas (autonómicas y locales) es, cuando menos, una pura farsa. No es dirección pública profesional. Es otra cosa. La Administración General del Estado hasta hoy (y a pesar de voces cualificadas en su seno que abogan por su regulación) ni se ha dado por enterada. Allí, de momento, la DPP no existe. Se incluyó en la Ley de Agencias de 2006, no se aplicó y ya ha sido derogada. En lo demás, la callada por respuesta: en la alta administración del Estado se proveen los puestos directivos como siempre (libre nombramiento y cese; o libre designación).

Los mayores avances (siempre aparentes) se han producido en algunas leyes autonómicas que regulan esta institución aplicando los principios de publicidad, libre concurrencia y de idoneidad, mérito y capacidad (recogidos en el artículo 13 TREBEP), mediante una acreditación de competencias (aunque a veces se confunden interesadamente requisitos con competencias) que no se define en su alcance en la fase de designación y que se reenvían a su concreción reglamentaria. Se pretende acotar, así, la designación (o la terna, en su caso) a aquellas personas que acrediten tales competencias (que con carácter previo se deberían delimitar precisamente). No es mala solución, si se hace bien y por un órgano independiente, amén de cualificado. Pero esa pretendida solución “profesional” se contamina de inmediato con una trampa (permitida por el propio EBEP): las exigencias profesionales para el nombramiento se convierten en facilidades absolutas para el cese, que cabe siempre hacer efectivo discrecionalmente. Esta chapuza me recuerda a una solución tercermundista que me planteó un alto funcionario en un país cuando desarrollaba tareas de consultoría institucional: “Queremos –me dijo- una función pública (pongan aquí dirección pública) en la que sea muy difícil entrar y muy fácil salir”. El dedo democrático en este caso no se utilizaría para nombrar, pero quedaría siempre en manos del político el uso de la guillotina para cesar, sin razón profesional alguna que justifique esa muerte súbita. Pues ese y no otro es el modelo por el que optan la inmensa mayoría de las leyes de función pública autonómica que han incorporado “tan novedosa” figura. Dicho de otro modo, un modelo así no sirve para nada. Para engañar a la ciudadanía con retórica vacua, hacerse trampas en el solitario y seguir erosionando la profesionalización efectiva del empleo público.

En honor a la verdad hay una excepción y otras que quedaron por el camino. La Ley de Instituciones Locales de Euskadi (2/2016) prevé un modelo de dirección pública profesional algo más perfeccionado, aunque no exento de algunas confusiones (mezcla órganos directivos con régimen jurídico del personal directivo). Pero que nadie usa, al menos de momento. Corre riesgo de convertirse en reliquia. El resto de instituciones públicas que optaron por establecer esa figura han ido, por lo común, a un nombramiento formalmente revestido de idoneidad (con exigencias blandas) y con cese discrecional. Una inutilización efectiva de una figura que potencialmente tenía muchas posibilidades. Pero que fue mal concebida. En verdad, nadie se la cree, menos aún una política escéptica y mal informada frente a las bondades de disponer de una DPP. No cabe olvidar que la creación del Senior Civil Service en el Reino Unido, estructura profesional donde las haya, fue una decisión política. En efecto, fue el liderazgo político quien descubrió esa ventana de oportunidad. Aquí mientras tanto la política sigue sumida en el velo de la ignorancia o en el fomento de la clientela.

El primer gran error fue regular la dirección pública profesional (DPP) en una Ley de Función Pública o de Empleo Público. La dirección pública tiene un alto componente organizativo y debe volcarse sobre la alta Administración, sin perjuicio que deba proyectarse también sobre la alta función pública; pero ambas son piezas que deben ir unidas. Con esa sutil operación se quiso dejar fuera de la DPP a esa categoría tan “española” de los altos cargos, como botín exclusivo de la política. ¿Cómo si buena parte de estos no ejercieran funciones directivas y no debieran tener una impronta profesional? Así es en todos los países que han implantado la DPP. Y no vayamos solo al entorno anglosajón o nórdico, quedémonos más cerca. Miremos lo que han hecho Bélgica o Portugal (ejemplo a seguir), por no decir Chile. Para sí lo quisiéramos nosotros. Tenemos mucho que aprender de esos países en esta materia. Allí los puestos asimilables a lo que aquí entendemos como de dirección general y de subdirección general son niveles de DPP: se nombran por libre concurrencia y por competencias profesionales, se evalúa su gestión y tienen una duración temporal previamente acotada. No caben los ceses discrecionales. Aquí, la incomprensión absoluta de la figura, una regulación altamente deficiente y la (mala) política, lo ahoga todo. Cóctel explosivo donde los haya.

Por tanto, al regular la figura en el EBEP se dejaron fuera los niveles directivos cubiertos por “altos cargos”, pues objetivamente esa norma no los podía prever. Esa legislación básica, por tanto, pretendía solo resolver una parte del problema: la provisión de puestos directivos en la alta función pública. De hecho, si se fijan, la dirección pública profesional en el EBEP se diseñó como alternativa al sistema de libre designación en la función pública del que desaparecieron las referencias a los puestos directivos (véase artículo 80 EBEP y compárese con el anterior artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984, así como con las leyes autonómicas que desarrollaron esta última Ley). Por tanto, el EBEP (no podía hacer otra cosa) creó un dirección pública estructuralmente “chata” y además basada en el principio dispositivo: los puestos directivos de la función pública se podrían cubrir, a partir de entonces, a través de la libre designación (como lo vienen haciendo “por inercia” la inmensa mayoría de las administraciones públicas) o por medio de esa DPP “descafeinada” (como lo hacen algunas otras). Hecha la Ley, hecha la trampa. Siempre encontramos (o diseñamos) por dónde escapar.

Por tanto, hay cosas que no se entienden. La primera: si la DPP se trata de un sustitutivo de la LD, ¿por qué el EBEP incluye que “cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de alta dirección”?, ¿pretendía el EBEP dinamitar la alta función pública permitiendo la entrada colateral de personal externo a puestos reservados a funcionarios que no comportaran ejercicio de autoridad? Mi lectura es que no, que esa posibilidad excepcional solo estaba preferentemente diseñada para puestos directivos del sector público institucional enmarcado en el ámbito de aplicación del EBEP y no, por lo común, para puestos de estructura reservados a la función pública, salvo la creación “ex novo” de un puesto directivo con carácter coyuntural o temporal (proyectos de innovación o transformación, por ejemplo) que, por sus especiales características (piénsese en el ámbito de las TIC, del Big Data o, en general, de la digitalización) no existan funcionarios (y así se acredite) que lo puedan cubrir. Utilizar con carácter general esa posibilidad abierta es mentar al diablo en una función pública altamente corporativizada (piénsese, por ejemplo, en el gran lío, por no llamarle soberano “pollo”, que se ha montado recientemente en la Junta de Castilla-La Mancha con su proyecto de Reglamento de DPP; en realidad el problema no es otra cosa que una cuestión de concepto, mal entendido por el legislador y mal aplicado por quien pretendía desarrollarlo).

La segunda cuestión ininteligible es el uso perverso con que una regulación pensada exclusivamente para el empleo público se ha trasladado sin pestañear al ámbito de la alta administración (o estructura político-administrativa) de las entidades locales, en concreto a los municipios de gran población y, más recientemente, a las Diputaciones provinciales. La culpa en origen procede de otro error de bulto en el concepto de lo que es el marco normativo actual de la DPP, cometido esta vez por algunos Tribunales Superiores de Justicia en diferentes pronunciamientos, algunos ya de hace varios años (en relación con los municipios de gran población) y otros más recientes (en lo que afecta a las Diputaciones provinciales). Veremos qué dice el Tribunal Supremo, pero de momento esa dilatada doctrina jurisprudencial no ha creado más que confusión y maridaje impropio entre lo que es una regulación exclusivamente dirigida al empleo público (EBEP) con otra solamente encaminada a dar respuestas organizativas a las estructuras de dirección política (y, por tanto, cambiantes en función del color político y de las prioridades de cada equipo de gobierno) de esas entidades locales (LBRL).

En efecto, cabe subrayar con trazo grueso que la regulación de los órganos directivos de los artículos 130 (municipios de gran población) y 32 bis LBRL (Diputaciones provinciales) tiene, tal como está diseñada, una dimensión claramente organizativa o institucional de naturaleza política. Nada que ver, por mucho que se indague, con el empleo público. Y estaba pensada esa estructura para dar respuesta a la carencia de la figura de los “altos cargos” en determinadas instituciones locales. Recuérdese el origen de la inclusión del título X de la LBRL: el afán del entonces Alcalde de Madrid (Ruiz Gallardón) de disponer de una estructura político-administrativa similar a la que tenía en la Comunidad de Madrid, homologando por tanto a los grandes municipios con el diseño organizativo de la alta administración (órganos superiores y directivos) que llevó a cabo la LOFAGE (hoy derogada). Si no se comprende esto, no se entiende nada. La dirección pública local (no profesional en su diseño legal; por mucho que se hable “de competencia y experiencia”) se vehicula a través de una dimensión orgánica, no de régimen jurídico del empleo público (con la salvedad de los titulares de órganos directivos reservados por Ley a los funcionarios con habilitación de carácter nacional): quien es nombrado lo es como titular de un órgano directivo, independientemente que tenga la condición previa de funcionario o no (aunque la regla general, al igual que en la AGE, es que el nombrado sea funcionario del grupo de clasificación A1 y, como excepción tasada y motivada, que pueda ser cubierto por quien no tenga esa condición). En virtud de ese nombramiento ejerce potestades públicas durante el tiempo que permanezca en el cargo: nada tiene que ver con el régimen jurídico funcionarial o del personal de alta dirección. Es, por consiguiente, titular de un órgano directivo en virtud de nombramiento, igual que los altos cargos de la Administración General del Estado. Se proveen tales órganos por libre nombramiento y libre cese de sus titulares, por tanto están estrechamente unidos al ciclo político. De ahí que, actualmente, la regulación de esa figura (y las consabidas excepciones a la provisión de tales puestos por funcionarios de carrera del subgrupo de clasificación A1), se haga en el Reglamento Orgánico. Y de ahí también que tales puestos estructurales no deban aparecer en la relación de puestos de trabajo, pues no son de la estructura de la función pública sino de la organización político-administrativa Por tanto, se trata de una figura similar a la de los altos cargos de la Administración a nivel local. Una figura, esta de los altos cargos, que en el mundo local no deja de plantear complejo encuadre, aunque el título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, haya hecho un uso (más bien impropio e inadecuado) de ella, sobre todo en los municipios de régimen común. Pero, al menos, en los municipios de gran población y en las diputaciones provinciales debe quedar claro que tal figura encaja, por lo común, con quienes son titulares de los órganos directivos (coordinadores y directores generales, esencialmente), que, también por lo común, se pueden modular o alterar estructuralmente en cada mandato en función de las prioridades políticas que cada equipo de gobierno pretende impulsar. Y no tienen (o necesariamente no deben tener) tales órganos directivos, por tanto, carácter estructural permanente ni tampoco se pueden aplicar a los mismos (como si de un chicle se tratara) las reglas de provisión de puestos directivos profesionales establecidas en el artículo 13 del EBEP, exclusivamente previstas para ser aplicadas al empleo público, por mucho que se empeñen los tribunales de justicia. Una confusión grave, con efectos no menos importantes, que alguien (Tribunal Supremo o, en su caso, legislador básico) deberá corregir algún día.

En fin, son solo algunas precisiones conceptuales que nos permiten entender mejor algunas de las causas que explican por qué en España ha fracasado estrepitosamente la inserción de esa figura de la dirección pública profesional. Hay otras causas y probablemente de igual o mayor importancia, sin duda, que sirven para comprender ese fracaso institucional (así, de naturaleza histórica, “cultural”, política o, incluso, económica y social). De momento, sin entrar en mayores detalles (que trato con cierto extensión en un artículo que próximamente se difundirá) quedémonos con que sin un marco conceptual claro sobre una determinada institución (como es en este caso la DPP) es muy difícil legislar cabalmente o desarrollar normativamente esa figura, así como también resulta complejo aplicarla de forma razonable, tanto en la práctica ejecutiva como en el quehacer de los tribunales. Sin conceptos precisos, legislar, ejecutar o juzgar, se transforman en tareas imposibles o, peor aún, preñadas de confusión.