ALTOS CARGOS

LA NORIA POLÍTICA: CAMBIO DE GOBIERNO Y ALTA ADMINISTRACIÓN

NORIA

Quítate tú pa ponerme yo

(Canción de salsa, Fania All Stars)

En 1996, tras el cambio de gobierno que se produjo en España, me llamó un periodista de un medio de comunicación madrileño que quería hacer un reportaje sobre los efectos que ese cambio de gobierno estaba teniendo en relación con la cadena de ceses y nuevos nombramientos que se contaban entonces por centenares o incluso miles. Un parlamentario desconocido, llamado Rodríguez Zapatero, había presentado varias preguntas sobre este tema dirigidas al entonces Ministro del ramo, señor Mariano Rajoy, y le había trasladado al periodista en cuestión su perplejidad por esa caza de brujas que estaba teniendo lugar.

Por aquellas fechas acababa de publicar un libro titulado Altos cargos y directivos públicos. Las relaciones entre política y administración en España (IVAP, Oñati, 1996, reeditado y actualizado en 1998). Y, tal vez por eso, el periodista se dirigió a mí para que le diera algún criterio que explicara por qué el Gobierno de Aznar “no estaban dejando títere con cabeza” y se habían producido ceses en cadena en puestos de altos cargos, directivos del sector público y en la alta función pública. Al parecer, tanto el periodista como el parlamentario en cuestión, estaban sorprendidos de que eso se pudiera producir sin ningún tipo de límites: su esquema argumental era que quienes ocupaban esos puestos directivos tenían la condición, generalmente, de altos funcionarios cualificados y que cesarlos era una medida que rayaba lo arbitrario. Es más, incluso una directora de una entidad instrumental de carácter cultural, llamada Elena Salgado, judicializó su cese, llegando incluso en amparo hasta el Tribunal Constitucional, quien cerró de un portazo (Auto de inadmisión) esa pretendida vulneración de su derecho fundamental: en esos puestos la confianza política era el dato determinante, sancionó el Tribunal, y no el mérito y la capacidad. Asunto zanjado.

Al periodista en cuestión le respondí algo que con frecuencia repito desde aquellas fechas: “Dígale al Sr. Rodríguez Zapatero que su partido ha estado catorce años en el poder y no ha cambiado las reglas del juego: esos niveles directivos, para desgracia de todos, son, según el marco normativo entonces y ahora vigente, de provisión política, de libre nombramiento o de libre designación; en consecuencia, de libre cese. Tiempo tuvieron para cambiar esas reglas y no lo hicieron. Así que no se sorprendan tanto”. Ciertamente, en honor a la verdad, hubo dos tímidos intentos de “profesionalizar” algunos niveles de altos cargos en el primer y en el último mandato de Felipe González. Pero esa ·”profesionalización” se entendió como mera reserva de algunos de esos niveles a su provisión entre funcionarios. Nunca se puso en marcha.

Con base en esa última propuesta, poco después (1997), el entonces Ministro de Administraciones Públicas, Sr. Rajoy, sí que introdujo una reforma cosmética y la quiso vender (juego de palabras o de malabares) como “profesionalización de la función directiva”. Reservó algunos de los puestos de altos cargos para su cobertura entre altos funcionarios, pero en el fondo no cambió nada: impuso un sistema de spoils system de circuito cerrado (seguían siendo niveles orgánicos de libre nombramiento y cese) y reservó de facto la cobertura de esos niveles a los cuerpos de élites de la Administración General del Estado. Pero en lo demás las cosas siguieron igual. La penetración de la política siguió su imparable curso y, a pesar de que tanto ese parlamentario (José Luís Rodríguez Zapatero) como el entonces ministro (Mariano Rajoy) terminaron siendo, casualidades de la vida, presidentes del Gobierno desde 2004 hasta 2018, nada han cambiado las cosas desde entonces en este tema. La politización de la alta Administración campa a sus anchas, gobiernen unos u otros. Y si el sistema no ha estallado por los aires ha sido por una cuestión muy elemental: los ciclos políticos de mandatos tanto del PSOE como del PP han sido, hasta este momento, más o menos largos (como mínimo dos mandatos). Esa larga secuencia se trunca esta vez con 6 años y poco más de mandato Rajoy. Sin embargo, esa (relativa) estabilidad, de la mano de la quiebra total del bipartidismo dominante, ha llegado a su fin. Y las consecuencias sobre lo que estoy tratando no serán menores, sino que se multiplicarán en sus letales resultados. Y, si no, al tiempo.

En efecto, siempre que se produce un cambio de Gobierno en España, ya sea en la Administración central, autonómica o local, viene de inmediato una decapitación de la mayor parte, si no la totalidad, de las personas que ocupan los niveles directivos en esas organizaciones y en las entidades de su sector público. El modelo de alta Administración en España tiene una penetración de la política muy superior a la existente en el resto de las democracias avanzadas, en las que, por lo común, la profesionalización y la continuidad (con mayor o menor intensidad) de la dirección pública superior y media de la alta Administración está plenamente garantizada.

Ni que decir tiene que un modelo tan altamente politizado tiene graves consecuencias sobre las políticas públicas y el funcionamiento ordinario de la maquinaria político-administrativa. Renovar radicalmente centenares o miles de puestos de responsabilidad directiva cuando un nuevo Gobierno arranca, sea al final del mandato o a lo largo de la legislatura, supone echar a la basura el conocimiento adquirido, paralizar los proyectos en marcha, rellenar los huecos que se van sustituyéndolos bajo criterios exclusivos de confianza política o personal, reescribir de nuevo una hoja en blanco, en la que la memoria organizativa se ha perdido absolutamente y, en fin, comenzar una vez más la operación de tejer y destejer en la que están inmersas nuestras organizaciones públicas desde hace décadas, si no siglos. El tejido de Penélope es la metáfora más válida. Aprendizaje permanente propio de organizaciones estúpidas en la era de la Administración inteligente.

La situación es altamente preocupante. En las próximas semanas y meses vamos a ver y percibir, una vez más, sus letales efectos. Tras el triunfo de esa nueva modalidad de moción de censura que podríamos calificar como “deconstructiva” (el ingenio de la política española no tiene límites), la noria de ceses y nombramientos se pondrá de nuevo en marcha. Los que se irán, que serán legión, lo serán marcados con su particular cruz en la frente. A los que llegan también los marcarán. Y esa mácula les perseguirá de por vida. En esta política cainita y sectaria que se ha impuesto, colaborar con el enemigo tiene su precio. Los centuriones de quien fuera Vicepresidenta del Gobierno, extraídos de “su” cuerpo de Abogados del Estado, pasarán a estar amortizados y serán sustituidos por fieles a la causa habitualmente procedentes de otro u otros cuerpos de élite de la Administración Pública. La guadaña, sin embargo, no solo se cebará en estos niveles orgánicos de la alta Administración, sino que trabajará intensivamente en todas las entidades del sector público estatal y en la alta función pública del Estado y, cuando toque, afectará asimismo al resto de niveles de gobiernos inmersos en cualquier tipo de cambio político o en la formación de “agregaciones” (que no coaliciones) de lo más diversas.

Así las cosas es obvio que no hemos aprendido nada en estos últimos veinte años. Mientras otros países no solo de la órbita anglosajona o nórdica, sino también de cultura administrativa continental, como Bélgica, Chile o Portugal (algo que pretende hacer también hasta Túnez), han institucionalizado una Alta Dirección Pública Profesional, España (en todos los niveles de gobierno) sigue con el reloj parado. Tal vez nadie se ha detenido a pensar las estrechas relaciones que puede haber entre la politización de la Alta Administración y la ineficiencia del sector público, cuando no a la facilidad de implantación de malas prácticas o inclusive de pura corrupción (ahora que esta última ha cogido tanto protagonismo). Convendría que se le diera una vuelta a este argumento.

Mientras tanto en un país en el que la fragmentación política ya es un hecho y que los gobiernos precarios serán la pauta dominante a partir de ahora, los incentivos políticos perversos para mantener ese statu quo son elevadísimos, pues todos aquellos partidos políticos que están en la oposición (en la “sala de espera”) sueñan con premiar a “los suyos” con la innumerable nómina de cargos directivos en el sector público que existe hoy en día en España y así garantizar que puedan pastar sus respectivas clientelas con cargo al dinero público, aunque su amateurismo salga caro a la ciudadanía española, por la que nadie al parecer se preocupa.

Ya se ha producido el cambio de Gobierno en el ámbito estatal. Pronto vendrán elecciones autonómicas (las andaluzas o antes las catalanas, sino son también adelantadas las vascas, luego las del resto de comunidades autónomas y las municipales, que tienen fecha fija), también las legislativas en España coincidiendo con una de las anteriores. La noria política de la alta Administración va a tomar en los próximos meses velocidades de vértigo. Esa noria se parará infinitas veces para descargar y cargar de nuevo ese personal cesado y el nombrado de nuevo. Y, una vez hecho esto, reanudar su viaje a ninguna parte. Mientras tanto, en las huestes de los partidos, innumerables y nerviosos ojos miran expectantes preguntándose cuándo les tocará a ellos subir en tan preciada y codiciada silla. Y así seguimos cuarenta años después. Si nadie lo arregla continuaremos de ese modo devastando eternamente la alta Administración, que es el lugar estratégico por excelencia para gobernar con resultados eficientes. Pero no sean ingenuos, aquí nadie apenas conjuga el verbo gobernar. Lo importante es ganar elecciones, pero lo realmente sustantivo en un sistema parlamentario de gobierno es hacerse con el poder. Simple y llanamente para subirse y subir a los suyos a la noria que tanto les gusta. La política entre nosotros es todavía hoy un parque temático. Un síntoma evidente de un subdesarrollo institucional del que no se libra ningún nivel de Gobierno en España.

¿Cambiará algún Gobierno este caciquil y clientelar sistema de provisión de puestos en la dirección pública de nuestras Administraciones Públicas? Intuyo que esta pregunta seguirá sin respuesta.

 

PARA SABER MÁS:

Si alguna persona tiene interés por esta temática, le reenvío al Estudio titulado Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados. Politización versus Profesionalización, que fue elaborado para una Jornada celebrada en la Escuela de Administración Pública de Castilla y León (ECLAP) el 20 de abril de 2018.

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SEIS CONSEJOS PARA IMPLANTAR UN SISTEMA DE ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL [1]

 

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Un testimonio personal: Comencé con este tema hace 25 años al publicar un artículo en la RVAP número 32 sobre “Política y Administración: los puestos de designación política en las Administraciones Públicas”. Los años, las décadas, han ido trascurriendo. Y nada realmente se ha hecho en este campo, solo reformas cosméticas y leyes vacías. Cuando reviso este texto, 21 de abril de 2018, esta percepción me pesa especialmente. Nada conseguiremos efectivamente mientras el problema de la alta dirección pública profesional sea en España un discurso académico o de altos funcionarios, como lo ha sido hasta ahora. Si no lo compra o lo impulsa la (buena) política no hay nada que hacer. Corremos el serio riesgo de pasar otros 25 años siendo el país de Europa occidental con más penetración de la política en las estructuras directivas de sus instituciones públicas. En algo “somos líderes” y ni siquiera nos sonrojamos.

 

Los intentos de profesionalización de la dirección pública profesional proyectados sobre la alta función pública han sido hasta ahora en España, como hemos visto, una suerte de farsa normativa o coreografía vacua. Apariencias. Pura cosmética o reformas retóricas que realmente no cambian apenas nada porque no van a la raíz del problema, entre otras cosas porque no interesa.

El diagnóstico de los problemas y sus posibles causas, así como de la situación actual, ya ha sido realizado de forma detenida en este extenso trabajo. También comienzan a plantearse algunas propuestas de iniciativas normativas que deben ser dignas de estudio y valoración, como es el caso del documento aún en fase de discusión interna elaborado por altos funcionarios del Estado y titulado Proposición/Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del personal directivo de la Administración General del Estado y del Sector Público Institucional estatal. Muy recientemente se ha publicado asimismo por el Círculo de Empresarios (2018) un trabajo coordinado por Víctor Lapuente que lleva por título La Calidad de las instituciones en España. En el último apartado de ese trabajo (“Conclusiones: un manifiesto gradualista”) se vuelve a insistir en la necesidad de construir una Dirección Pública Profesional en España para atenuar un déficit institucional evidente, que ha quedado puesto de relieve de forma diáfana en este sombrío diagnóstico que he hecho en las páginas precedentes. Pues bien, allí se dice lo siguiente:

“Ha llegado el momento de introducir una función directiva profesional que sea impermeable tanto a prácticas de politización como a las prácticas de burocratización y captura por parte de algunos cuerpos de la administración del Estado. La existencia de directivos profesionales, como los que dirigen las administraciones de los países líderes en calidad de gobierno, garantizaría una mejora en la gestión pública evitando los dos excesos paralelos que han sufrido nuestras administraciones: la politización y la burocratización.”

Se comparta o no el diagnóstico del problema, donde hay buena parte de verdad tal como se ha expuesto anteriormente, las soluciones institucionales para implantar la dirección pública profesional en España deben partir de una adaptación adecuada y pragmática de respuestas ejercidas en otros países, pero teniendo en cuenta el complejo y plural marco político-institucional, también burocrático, en el que se pretenden implantar.

Pues bien, por si llegara el día de que el problema entrara realmente en la agenda de algún nivel de gobierno o de los partidos políticos y se tuviera la firme voluntad de emprender esa ruta de profesionalización de la alta dirección pública en las Administraciones Públicas y en su sector público institucional, me permito la licencia (tras más de dos décadas de análisis de este problema) de exponer seis pasos o consejos que tal vez puedan ayudar  a quienes emprendan esa compleja y difícil ruta. Solo una advertencia previa: si van a hacer lo que ya han hecho la Administración General del Estado o algunas Comunidades Autónomas, cambios cosméticos o aparentes, mejor no quemen la institución de la Alta Dirección Pública Profesional. En ese caso, no emprendan nada. Sigan como están. Dejen que todo se pudra, pues tal vez así con esa desidia e indolencia algún día provocarán una reacción fuerte que haga renacer de las cenizas una institución (la Alta dirección pública profesional) que a día de hoy nadie se ha tomado mínimamente en serio en prácticamente ninguno de los niveles de gobierno.

Si usted es un técnico-directivo, asesor gubernamental, responsable político o pretende serlo y quiere en verdad que sus instituciones mejoren y los resultados de la gestión sean buenos, repercutiendo en una buena política que preste asimismo un buen servicio a la ciudadanía en términos de eficiencia, tal vez le puedan ser útiles estos seis “simples pasos o consejos” (al menos en su enunciado) que a continuación detallo para implantar de una vez por todas en sus organizaciones públicas una dirección profesional. Y dejarnos así para siempre de “marear la perdiz”, pues solo hay que hacer eso (que no es poco) y nada más que eso. A saber:

1.- Expliquen bien a los políticos para qué sirve profesionalizar la dirección pública y qué réditos sacarán los ciudadanos y ellos mismos (los políticos) de ese viaje. Quizás consigan que alguno les entienda. Al menos empezando por la zona baja (dirección pública en la alta función pública) tendrán menos resistencias de los aparatos de los partidos políticos, aunque deberán aguantar la incomprensión y enemiga incluso de un sindicalismo miope (ojalá no lo sea), cuando no de algunos funcionarios altamente “corporativizados” en el viejo sentido, en donde “el escalafón” (como en la carrera judicial) sigue mandando. Pero no se trata de quedarse ahí, hay que profesionalizar, como se ha hecho en buena parte de las democracias avanzadas, la provisión de las Direcciones Generales y de las Subdirecciones, o estructuras asimiladas, así como de los puestos directivos del sector público institucional. La tarea es hercúlea, pero de los grandes retos salen grandes soluciones y en ellos se forjan los grandes líderes. No será nada fácil, pero hay que intentarlo una y otra vez.

2.- Sobre todo inviertan mucho en organización, innoven en pequeña escala. Empiecen por los aspectos organizativos: diseñen monografías de puestos de trabajo directivos, donde no solo se recojan funciones de los puestos y requisitos para su cobertura, sino también definan el perfil de competencias que se requiere para una gestión eficiente o de éxito en su desarrollo profesional. Así lo han hecho otros muchos países, algunos cercanos (Portugal), de los que deberíamos tomar buena nota. Es, tras convencer a los políticos, el primer y necesario paso. Sin este el modelo hará aguas.

3.- Preparen cantera de cuadros directivos. Formen a su personal en competencias directivas y evalúen hasta qué punto se desarrollan esas competencias o se proyectan sobre su propia organización (cuál es realmente la transferencia de conocimientos y destrezas que se vuelca sobre la gestión cotidiana). Sean exigentes en este punto. Innoven continuamente y mejoren sus sistemas de formación de cuadros directivos. Esa inversión, si se capitaliza (siempre que no haya ceses discrecionales) tendrá réditos. De eso no cabe ninguna duda. Mejorará las organizaciones públicas y, además, el funcionamiento de la propia política. Se sorprenderán de sus efectos.

4.- Organicen procesos competitivos abiertos o cerrados en los que se evalúen las competencias de los candidatos para cubrir tales puestos directivos en función del perfil de competencias dibujado en las monografías de puestos y cierren la designación solo a una de aquellas personas que ha acreditado tales competencias profesionales. Hagan algún ensayo o prueba piloto, antes de extender el modelo. Combinen si quieren espacios de discrecionalidad con esas acreditaciones de competencias, pero restrinjan o limiten las designaciones de personal directivo exclusivamente (sin excepción alguna) a aquellas personas que hayan acreditado previamente disponer de ese mínimo haz de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes requerido para ejercer tales funciones directivas. Pongan fin al “amateurismo” o a la falsa creencia de que el hecho de ser funcionario, por muy superior que se sea, habilita ya (o dota de ciencia infusa) para dirigir la Administración Pública. Mentira que se debe de erradicar por las funestas consecuencias que acarrea. Henry Mintzberg ya lo dejó muy claro: la Dirección de las organizaciones (también de las organizaciones públicas) es una suma de arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis)[2]. Por ese sencillo pero determinante motivo también el amateurismo propio de la designación discrecional de la política en la dirección pública es –permítaseme la expresión- un auténtico “peligro público”, pues carece de los tres atributos necesarios para dirigir bien cualquier organización.

5.- Intenten construir acuerdos de gestión o contratos de gestión que definan objetivos, establezcan indicadores y evalúen periódicamente los resultados de la gestión de ese personal directivo. Ensayen sobre este punto, hagan asimismo pruebas piloto. Seguro que se equivocan. Pero solo de los errores se aprende y de ahí se extraen las mejoras o el buen camino. Incorporen –de acuerdo con esos estándares de cumplimiento- retribuciones variables, al menos en algunos de sus componentes. Empiecen por poco y una vez que el instrumento “suene bien” o esté “afinado” y sea aceptado por la cultura de la organización, vayan pisando el acelerador, pero siempre con la prudencia que exige una conducción responsable, más aún de las organizaciones públicas.

6.- Y especialmente establezcan un sistema de cierre del modelo que sea coherente con el diseño profesional del mismo: erradiquen de raíz y para siempre el libre cese o cese discrecional, que el cese en cualquier puesto de la alta dirección pública se produzca solo por expiración del período de mandato o por no alcanzar los objetivos establecidos tras un sistema de evaluación. Es el muro más alto que tendrán que derribar. No se llamen a engaño. Es el más difícil. Necesitarán acumular muchas fuerzas para ello. Y no cejar en el empeño. Para ello es necesario vincular el mantenimiento en el ejercicio de las funciones directivas al correcto desarrollo de las mismas (obtención de resultados previamente definidos), sin perjuicio de que puedan también optar por establecer períodos definidos en los que el directivo se mantendrá en su puesto mientras alcance tales resultados y acredite unos estándares de conducta adecuados. Lo que tampoco debiera impedir establecer periodos de prueba, algo que puede sonar a herejía en la actual configuración normativa del libre nombramiento o de la libre designación. Pero no se trata de comulgar con ruedas de molino ni hacer las cosas “como siempre se han hecho”. Sin este cierre, el modelo de la dirección pública se derrumba y se convierte en pura coreografía.

Si transitan plenamente por esa senda alcanzarán la implantación de la ansiada meta: un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional que interactúe con la política y con el sistema burocrático-profesional como institución de mediación (OCDE). Si no pueden implantarlo de forma integral, al menos vuélquense en la organización, formación, la puesta en marcha de procesos competitivos y determinar garantías frente al cese (ciclo de permanencia). Si nada de esto se hace o si siguen permitiendo el cese discrecional de aquellos directivos que han sido designados por sistemas de acreditación de competencias, reiterarán los mismos errores que han cometido algunas Comunidades Autónomas al regular en su legislación de función pública la figura de la “dirección pública profesional” (en la que sigue funcionando el cese discrecional). Caer en las apariencias sería el mayor de los disparates en los que pueden incurrir en este caso. No tropiecen en la misma piedra. Aparentar no es ser.

Apostar por la implantación de la dirección pública profesional –siquiera sea en el escalón intermedio de la Administración Pública- también es innovar. Si al menos consiguen este modesto paso, esos profesionales de la dirección pública pondrán inevitablemente en entredicho a los “amateurs” (o “altos cargos”) que les dirigen a ellos. Y esta contradicción, tarde o temprano, habrá de resolverse de un modo u otro: provocarán una reacción en cadena. Ya nada será lo mismo.

Suerte en un empeño que, como ya he reiterado, estará preñado de dificultades. No es fácil desarrollar estas ideas en un país como el nuestro y con el “fardo (que no legado) político-institucional” que en estos temas nos acompaña desde siglos. Si hay liderazgo político fuerte lo podrán conseguir: la implantación de un modelo de Alta Dirección Pública Profesional –como vengo insistiendo a lo largo de estas páginas- es una decisión política. De buena política. De la que hay poca, desgraciadamente. De la mala política estamos invadidos, ahogados. Ahora bien, tengan una cosa clara: en el caso de que los políticos no piloten este proceso o no les acompañen en su implantación, el viaje es a ninguna parte. También para ellos. Y peor aún para la sufrida ciudadanía. La implantación de un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional es, por tanto, una decisión de marcado carácter político. Se compra o no se compra. Se ve o no se ve. Y hasta ahora en España la ceguera política del clientelismo o de la discrecionalidad niebla cualquier decisión sobre este tema. Largo compás de espera.

[1] Este texto forma parte de un trabajo que lleva por título “Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados: Politización versus Profesionalización”, presentado como ponencia a un Curso-Jornada de la ECLAP (Escuela de Administración Pública de Castilla y León), celebrado el pasado día 19 de abril. Agradezco sinceramente a la dirección de la ECLAP y, personalmente, a Araceli Rojo López, del Servicio de Planificación y Gestión de la Formación del citado centro, la invitación cursada para impartir esa actividad, que dio lugar, por cierto, en no pocos puntos a un estimulante debate. El texto completo del trabajo será difundido en breve por medios electrónico.

[2] H. Mintzberg, Directivos, No MBAs. Una visión crítica de la dirección de empresas y la formación empresarial, Deusto, 2005, p. 109.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

COMPLIANCE E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL [1]

 

Il existe un décalage entre ‘la majesté de la règle’ et la médiocrité de son application

(Yves Mény, Rapport Nadal, «Renouer la confiance publique», 2015)

Las relaciones recíprocas entre sistemas de compliance (aplicados al mundo empresarial) y las políticas de Integridad Institucional (objeto, por su parte, de políticas gubernamentales) han sido absolutamente desatendidas en nuestro entorno. Ciertamente, ello se puede deber a la incomunicación existente entre determinadas disciplinas o ámbitos de regulación. El cuarteamiento de la realidad social por enfoques académicos o profesionales, no ayuda.

En efecto, las políticas de compliance han sido construidas preferentemente desde el Código Penal y por profesionales de ese ámbito, mientras que las políticas de integridad en el sector público están siendo articuladas a través de un enfoque más sesgado hacia el campo público-institucional. Construir integridad mediante el Código Penal es un síntoma, como bien expuso recientemente el profesor Fermín Morales, de “una sociedad enferma”. Más nos valdría invertir en prevención y en la construcción de sistemas de integridad “holísticos”, como luego diré.

En todo caso, entre compliance e integridad institucional hay muchos paralelismos y no pocos puntos de encuentro, aunque también existen diferencias notables. De todo esto quiero hablar en esta breve entrada.

Como es sabido, en nuestro contexto las políticas de compliance se refuerzan notablemente a partir de la reforma del Código Penal de 2015 (Ley Orgánica 1/2015), aunque con precedentes en la reforma de 2010. En aquella se recoge que también las sociedades mercantiles pueden ser condenadas por determinados delitos, pero en el caso de que dispongan de un sistema de cumplimiento (compliance) –en los términos previstos en el Código penal y completados en la Norma UNE-ISO 19600- podrán quedar exentas de responsabilidad penal o, en su caso, podrá ser causa atenuante de tal exigencia de responsabilidad.

No obstante, se excluye de los delitos societarios  a las Administraciones Públicas territoriales e institucionales, a los organismos públicos vinculados o dependientes de aquellas, a los organismos reguladores y a las agencias. No a las empresas públicas. Tomen nota.

Cabe preguntarse, en primer lugar, si esa política de compliance está influyendo algo realmente en la (lenta) implantación de sistemas de integridad institucional en el sector público; es decir, puede ser oportuno reflexionar si hay o ha habido algún trasvase de conceptos o ideas, así como de técnicas entre ambas políticas que, por lo que respecta al sector público, tienen un punto de convergencia necesario en las sociedades mercantiles.

Realmente, las experiencias más avanzadas de sistemas de integridad institucional, que son las de algunos niveles de gobierno del País Vasco (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa y Ayuntamiento de Bilbao; luego exportadas a otras realidades institucionales), no construyeron tales modelos “mirando” a las políticas de compliance, si bien no es menos cierto que algunos paralelismos evidentes se pueden encontrar, así como no pocas diferencias.

Se pueden identificar, por ejemplo, puntos de contacto entre ambos modelos (compliance e integridad institucional). Veamos algunos de ellos:

  • La función denominada de compliance no tiene solo una dimensión jurídica, sino también se retroalimenta con instrumentos de autorregulación. Esta idea se plasma en los dos modelos, a través principalmente de los códigos éticos o de conducta (instrumentos de autorregulación por excelencia), que son un elemento de las políticas de cumplimiento, pero también una pieza esencial en la arquitectura de la integridad institucional, que debería completar lo dispuesto en el marco normativo.
  • Tanto la política de compliance como la de integridad institucional se construyen con una idea-fuerza: prevenir (riesgos penales, en un caso; malas prácticas o conductas antiéticas, en el otro). Para ello la política de difusión o formación forma parte esencial de tales modelos.
  • También hay una coincidencia en los valores que se pretenden preservar; en el primer supuesto, la reputación de la empresa; en el segundo, la imagen de integridad de la institución que es presupuesto de la confianza ciudadana.
  • Ambos sistemas tienen canales, circuitos y procedimientos para denunciar (en el primer caso) o presentar quejas o dilemas éticos (en el segundo).
  • Igualmente, ambos modelos apuestan por la creación de un órgano de vigilancia del cumplimiento (Chief Compliance Officer) o de una Comisión o Comisionado de Ética, que deben ser estructuras con autonomía funcional o independencia y neutralidad, más acusada –por los bienes que preserva y la función que cumple- en el caso de la política de compliance, pero igualmente necesarias en los sistemas de integridad institucional.
  • También en ambos supuestos las normas de cumplimiento de desdoblan entre obligatorias y voluntarias: normas jurídicas y autorregulación. Si bien los sistemas de integridad institucional parten de un componente normativo muy denso (Derecho Penal y, asimismo, Derecho administrativo sancionador) y, hasta la fecha, con muy pocos espacios a la autorregulación, pero sigue habiéndolos.

Por tanto, y esto es lo que se debe retener, la idea-fuerza que emparenta a ambos modelos (compliance e integridad institucional) es construir sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña inevitable e irreparablemente la imagen o reputación institucional.

Asimismo, los dos modelos (compliance e integridad institucional) tienen estrechos vínculos con la noción de “Buen Gobierno Corporativo” (por lo que afecta al mundo de la empresa) y de “Buena Gobernanza” (en lo que respecta al sector público). Una idea que sirve para aglutinar ambas perspectivas es, sin duda, la de Gobernanza Ética. Las relaciones entre el mundo empresarial y el sector público son evidentes en este campo, así como con la ciudadanía. No en vano se puede afirmar rotundamente que una sociedad no íntegra nunca podrá alumbrar una Administración íntegra. Es, sencillamente, una utopía. Trabajemos también, por tanto, la dimensión social del problema.

La función de ambos modelos es bien precisa: además de prevenir la comisión de delitos o las malas prácticas, según los casos, está la idea-fuerza de reforzar y mantener una cultura ética de las organizaciones públicas o privadas, así como construir unas infraestructuras éticas que mejore la imagen institucional o la reputación organizacional. Esto cotiza al alza, tanto en la competitividad empresarial como en la público-institucional.

Sin embargo, las diferencias son importantes. En las políticas de compliance el aprendizaje preventivo se lleva a cabo “de la mano del Código Penal”. Esa es “la ruta fácil” (como la acuñaron Longo y Albareda), pues si no la transitas esa omisión puede tener consecuencias graves. El “peso” de la Ley es, en este caso, fuertemente disuasorio: una auténtica amenaza. No obstante, implantar un sistema de compliance no es una obligación empresarial, tampoco para las sociedades mercantiles públicas. Pero cualquier asesor cabal lo recomienda como medio preventivo para amortiguar efectos indeseados, aparte de por las ventajas inherentes que en sí mismo comporta esa apuesta por disponer de organizaciones (públicas o privadas) correctamente ordenadas.

En el sector público las políticas de compliance aplicadas a sociedades mercantiles plantean, asimismo, obstáculos fácticos o normativos importantes. La elevada politización (“ocupación”, realmente, por la política) de las estructuras de gobierno de estas sociedades, así como la necesidad de incorporar al conjunto de empleados en ese sistema de cumplimiento, dificultan la creación de órganos de vigilancia dotados de imparcialidad e independencia o también generan resistencias sindicales a la aplicación de tales programas. Estas y otras cuestiones han sido analizadas recientemente por Esperanza Hernández en un post de recomendable lectura: http://www.compromisoempresarial.com/transparencia/buen-gobierno-transparencia-2/2017/06/los-tres-retos-de-la-empresa-publica-con-el-compliance/

Pero lo cierto es que, incluso en las experiencias más avanzadas de construcción de Sistemas de Integridad Institucional en algunas empresas públicas, se hace necesario reconstruir el modelo de integridad a través de esa política de cumplimiento. Pues hasta ahora los modelos más avanzados de integridad institucional han focalizo su atención en los altos cargos o en los puestos directivos (de máxima responsabilidad) del sector público institucional, pero no se han dado pasos hacia un sistema “holístico” de integridad institucional que incorpore códigos de conducta y marcos de integridad también para la totalidad de empleados públicos, para la contratación pública o los procesos de subvenciones, en los procesos selectivos o, en fin, que sume a esa dimensión “integral” un sistema de compliance en todas aquellas sociedades mercantiles públicas que estén vinculadas a una determinada estructura de gobierno. Mucho trabajo por hacer, sobre todo si se quiere hacer bien.

En suma, a diferencia de las políticas de compliance, la construcción de Sistemas de Integridad Institucional en el sector público tropieza con que las exigencias normativas, cuando las hay (por ejemplo, la Ley de transparencia catalana, la Ley vasca de conflicto de intereses de altos cargos o la Ley de instituciones locales de Euskadi), son muy poco exigentes, más bien de Derecho soft: solo se refieren –cuando lo hacen- a la aprobación de Códigos de Conducta y, en particular, dirigidos a la política o la alta administración (altos cargos o directivos). En pocos casos, bien es cierto que cada vez más (especialmente, pero no solo, en el ámbito institucional vasco), se están impulsando tales Sistemas de Integridad Institucional (un caso ejemplar o el más acabado es, hasta la fecha, el de la Diputación Foral de Gipuzkoa; aunque, tal vez, debería incorporar también esa política de compliance como parte de su sistema “integral”: https://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad).

De todos modos, lo importante es que esta apuesta política (“la ruta difícil”, porque no viene prescrita por ninguna Ley, menos aún por el Código Penal o Derecho hard salvo en lo que se refiere a empresas públicas) se haga antes de que la corrupción estalle y no después como medida “reactiva”. Pues cuando la corrupción anega una institución pública los remedios preventivos son necesarios, pero el daño institucional ya está hecho. Reconstruir la imagen pública de la institución y la confianza ciudadana en ella se convierte, así, en un ejercicio titánico. Inviertan, por tanto, en prevenir. Y olvídense de soñar que solo con el Código Penal transformaremos nuestro sector público empresarial o las instituciones públicas en lugares en los que los comportamientos íntegros proliferen y las infraestructuras éticas se asienten, así como que la corrupción o las malas prácticas sean supuestos inexistentes. Prevenir antes que lamentar, esa es la idea final. También para el sector público: compliance e integridad institucional se dan la mano finalmente.

[1] Resumen de la intervención realizada en la Jornada “La implantación de programas de compliance y marcos de integridad institucional: la prevención del delito en el sector público”, organizado por la Federació de Municipis de Catalunya el 8 de junio en Barcelona. En esta Jornada participaron asimismo Fermín Morales Prats (catedrático de Derecho Penal de la UAB) y Joan Llinares Gómez (Gerente de Recursos del Ayuntamiento de Barcelona).

TRANSPARENCIA OPACA (EN LA FUNCIÓN PÚBLICA)

“Hoy nos ponemos al desnudo sin ningún tipo de coacción ni de prescripción (…) En vista de la cantidad y el tipo de información que de forma voluntaria se lanza a la red indiscriminadamente, el concepto de protección de datos se vuelve obsoleto” (Byung.Chul Han, Psicopolítica, Herder, p. 25)

“La administración pública es un trabajo de expertos (…) Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad” (A. Weeks, Psicología de la ciudadanía, KRK, 2012)

Comenzó la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) “redactando” (como auténtico legislador “de facto”) el actual artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (enunciado tan largo para tan poca “chicha”). Allí, “puso sus condiciones”. Siguió el Criterio conjunto, desacertado a todas luces, 1/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con la AEPD, negando que las retribuciones de todos los funcionarios se pudieran conocer en sus detalles a través del derecho a la información pública  porque tal medida afectaba a sus datos personales, no así las de aquellos cargos públicos o altos funcionarios designados por libre designación, pues esta información “si que interesa” a la ciudadanía, no la otra de quienes han sido nombrados por “concurso”. En este caso prevalece el derecho de protección de datos personales y declina (o desaparece) el derecho de acceso a la información pública. Las formas se meriendan a la materia. Una pobre argumentación que va contra la evidencia.

Esta insigne doctrina de tan altas autoridades “independientes” tuvo continuidad en el estrecho esquema mental (aunque pretende, si bien no lo consigue del todo, ampliar algo su foco) del Criterio 1/2016, también conjunto del CTBG y AEPD, que sigue con la cantinela de que la protección de datos “protege” a los funcionarios (empleados públicos) y deja al pie de los cañones a los altos cargos y al personal eventual (aunque en este caso admite el escrutinio de los “Subdirectores”, pues son libremente designados). Ya se sabe: la política demonizada, la función pública entronizada. Unos hacen todo mal y otros todo bien. Dualismo público. Asimismo, en este espinoso (y mal tratado) tema de las “agendas” y, en particular, de las “reuniones”, lo importante no es quién se reúne y para qué, sino la “jerarquía” que ostenta el “reunido” en esa Administración Pública o en la empresa que ejerce la interlocución (no así con los “asesores externos”, también blindados). Dos varas de medir de nuevo: la transparencia abre el foco por lo alto y se cierra por lo medio y bajo. Absurdo, a todas luces. La luz, por tanto, pierde intensidad mientras se inclina, hasta convertirse en oscuridad. De nada valen Recomendaciones de corto vuelo.

La guinda, sin embargo, la está poniendo la Agencia Vasca de Protección de Datos, que está inmersa en una auténtica cruzada contra la difusión por medio de publicidad activa de los datos de identificación de los funcionarios públicos de un municipio y de que estos se hagan públicos en su Web o en su Portal de Transparencia. Se trata del Ayuntamiento de Ermua, municipio ejemplar en otras tantas cosas, que mantiene una lucha sin cuartel por defender una causa, al parecer, imposible: que los ciudadanos de esa localidad sepan quiénes son sus funcionarios, en qué unidades administrativas trabajan, a qué se dedican y cuánto cobran. ¡Algo insólito en tiempos de transparencia!

En efecto, ¿Por qué va a “saber” la ciudadanía cómo se llama un funcionario policial o cualquier empleado público municipal, dónde trabaja, cuál es su correo electrónico profesional o cuánto cobra?, ¿Cómo se le ocurre a la ciudadanía pretender “saber” quién es el secretario del Ayuntamiento (como irónicamente afirma siempre ese mismo funcionario público)? ¡Eso no puede ser público!, ¡A quién se le ocurre! La publicidad activa se “desactiva” cuando de funcionarios se trata. El “derecho al saber”, directamente se niega. Los datos personales, interpretados por algunos talibanes de la protección de tales, es lo que se trata de proteger. Da igual que sean servidores “públicos” y es asimismo indiferente que cobren de los impuestos que paga la ciudadanía. Lo “personal” se impone, más si es “dato”. La condición de servidor público es vicarial, adjetiva. Lo público preterido hasta la insignificancia por el nombre y apellidos (y otros “datos profesionales” conexos), que se deben preservar del conocimiento ajeno. El derecho de acceso a la información pública pierde siempre por goleada cuando se tropieza con la protección de datos. Al menos a juicio de “las Agencias de protección de Datos”. Veremos qué dicen los tribunales frente a un supuesto que, a mi juicio, es más claro que el agua cristalina. Habrá que seguir este “caso Ermua”, del que se hablará en el futuro.

Ser funcionario público, por tanto, da patente de corso: a la ciudadanía no le interesa ni quiénes son sus servidores públicos ni qué hacen ni tampoco qué puestos ocupan, menos aún qué cobran y por qué, tampoco si asisten o no a reuniones donde se deciden cosas importantes, aunque sean ellos quienes las proponen y, en no pocos casos, las avalan o informan. Solo se ve la jerarquía: la forma, no la sustancia. El funcionario es un “tapado”, ser insignificante, que nada representa. Lo que haga o no haga ni cómo lo haga o de qué manera atienda, es indiferente a la ciudadanía, aunque esta pague sus retribuciones, permisos, vacaciones, “moscosos”, “canososo”, prestaciones sociales varias y otras zarandajas. Insólito, de verdad. La privacidad del funcionario como vaca sagrada. Lo de la India es una memez, al lado de esto.

Son cosa tan elementales que da bochorno explicarlas. Tanta transparencia para convertir las cuestiones más obvias en argumentos pobres de un jurista educado en un formalismo rancio. La letra de la Ley ahoga, si no se sabe interpretar debidamente. La ciudadanía no tiene “derecho” a saber nada de sus funcionarios, menos aún a “identificarlos”. Si todo esto es así, como parece, creo que este invento de la transparencia comienza a parecerse cada vez más a una enorme estafa o a un esperpento. O, peor aún, algo que solo sirve para matar “animales políticos” que son los culpables de todos los males que nos aquejan. Chivos expiatorios. Para que todos nos escandalicemos de los malos políticos que tenemos y lo buenos que son (somos) los demás. En fin, mejor no seguir.

Así las cosas, a los funcionarios (aquellos que pasaron en su día una oposición, cuyo contenido han olvidado o el paso del tiempo ha convertido en inservible; o aquellos otros que entraron por la puerta de atrás o, incluso algunos, por la puerta falsa) son personajes a los que no se les puede ni siquiera despeinar. Sus “datos personales” son inmaculados, la información pública fenece frente a tal vigor del dato sumado a la persona: identificarlos es una herejía. Deben permanecer en el oscurantismo más blindado. Nuevamente lo repito: absurdo, a todas luces. Pero se quedan tan anchos “interpretando la (letra de la) ley”. La transparencia en manos de “funcionarios” (no se olvide que lo son) tan “sensibles a los datos”, se convierte en pura opacidad. A pesar del preciso diagnóstico de Byung-Chul Han (el concepto de protección de datos está hoy en día obsoleto) y a pesar de la cabal reflexión de Weeks escrita en 1917, esas “modas” a nosotros no parecen afectarnos: seguimos anclados en etapas pretéritas, también defendiendo un concepto absurdo de protección de datos y no poniendo las energías donde debiéramos. “Nos dirigimos –en palabras del filósofo alemán-coreano- a la época de la psicopatología digital”. Y, sin embargo, nos dedicamos a proteger los datos de unos funcionarios para que nadie sepa a qué se dedican y qué hacen. Un derecho de protección de datos bulímico y un correlativo “derecho al saber” anoréxico. Energías mal empleadas. Nada será creíble de la transparencia pública con esos débiles mimbres.

¿ALTOS FUNCIONARIOS O POLÍTICOS?

 

“El gobierno de funcionarios ha fracasado en toda línea siempre que se ha ocupado de cuestiones políticas” (Max Weber, Escritos políticos, Alianza Editorial, 2008, p. 143)

Es una queja común airear la politización de la Administración pública. Menos frecuente es hacer mención al proceso inverso: la funcionarización de la política o, mejor dicho, la ocupación de la política por altos funcionarios. Para entender cabalmente qué ocurre realmente en la política española (al menos en las instituciones centrales) conviene detener el punto de mira en este aspecto.  Aunque ello signifique, tal como se verá, nadar contracorriente. A veces es oportuno volver a las raíces de los problemas.

Max Weber abordó, en diferentes trabajos, la cuestión de quiénes eran los profesionales idóneos para hacer política. Sin duda, su opúsculo más representativo del tratamiento de este tema fue la conocida conferencia titulada El político y el científico. Desde entonces han cambiado muchas cosas. Las nóminas de la política se nutrieron durante mucho tiempo principalmente de abogados. Luego otras actividades profesionales y laborales se fueron incorporando a la clase política.

Pronto, asimismo, los funcionarios –al menos en algunos países y pese a las objeciones conceptuales que mostrara Weber- fueron entrando en la escena política. Pero el tránsito de la función pública a la política no es sencillo. Son actividades de muy diferente cuño y con valores distintos, aunque algunos de ellos puedan ser coincidentes.

El funcionario público, según el planteamiento de Weber, debe servir a la Administración Pública sine ira et studio, alejado de la contienda política y actuando siempre de acuerdo con los valores de profesionalidad (saber especializado) e imparcialidad, con lealtad institucional, así como con neutralidad y honestidad. Las tres premisas en las que se asienta la institución de la función pública son la profesionalidad, la imparcialidad y la integridad. Sin ellas la Administración Pública cae irremediablemente en la corrupción.

El político, como describe magistralmente Weber, está marcado por el entorno en el que  desarrolla esa actividad: “la esencia de la política es lucha, ganarse aliados y seguidores voluntarios” (cursiva del autor). La política se mueve por la pasión y por la ambición, como también apuntara este autor. Algo alejado, por lo común, de la reflexión. Además el político es, por definición, parcial, pues se alinea (con frecuencia cerradamente) con una “parte”, pues no otra cosa son los partidos (Sartori).

Además, en palabras también de Weber: “quien quiera dirigir políticamente tiene que saber manejar los instrumentos modernos del poder”. Y está por ver que ese manejo sea habilidad propia de los funcionarios, por muy “altos” que sean. Ya Alain nos puso en guardia al afirmar que “el gobierno de los mejores no resuelve nada”. Las competencias políticas (por emplear la expresión de Léon Blum) no están en los amplios temarios de oposiciones de los cuerpos de funcionarios (ni tampoco en la formación complementaria, cuando la hay), tampoco –salvo excepciones singulares- el cúmulo de técnicas y habilidades necesarias para dirigir la Administración Pública. Sus competencias son de otro carácter, propias del saber especializado.

No cabe duda que en las instituciones centrales la presencia de funcionarios de cuerpos de élite en los puestos de responsabilidad política siempre ha sido una constante, pero cada vez es más intensa. En la legislatura  2011-2015 los altos funcionarios (esencialmente, Abogados del Estado; pero también otros de formación económica) marcaron la agenda política, dando primacía absoluta al “imperio (formal) de la Ley” y a la estabilidad financiera (por imperativos europeos), pero ahogando literalmente otras muchas dimensiones que debieron haber estado también presentes en la acción política. Los resultados de esa política están a la vista y no es momento de recordarlos. La herencia es pesada. Un país con amplias heridas abiertas (algunas, sin duda, heredadas) y un sinfín de problemas sin resolver (en lista de espera). Y, a pesar ello, se sigue con el mismo guión.

La verdad es que en los últimos años no se hizo política: se legisló (por vía de excepción o por urgencia), que es cosa distinta. La mayoría absoluta lo permitía. La política se entendió de forma errónea. El compromiso y el acuerdo (esencia de la política, como diría Innerarity) no formaron parte de tal modo de actuar. Pero llenar el BOE de leyes no es gobernar. El BOE ha ido dibujando un país inexistente y dando respuestas simples o falsas a problemas complejos y reales. Estado de Derecho líquido. Del Estado Social y Democrático, apenas se ha hablado.

Es cierto que, a partir de ahora, ya nada será igual. La pregunta surge de inmediato: ¿Sabrán adaptarse a ese nuevo escenario quienes solo han acreditado hacer política en un contexto “fácil” y no en aquel en el que la política debe mostrar su auténtica esencia?

En general, la presencia funcionarial siempre ha sido importante en la política española. Y ello fue así porque la legislación de función pública tendió graciosamente puentes de plata para permitir que los empleados públicos saltaran  a la política con paracaídas (a través de las facilidades que ofrece la situación administrativa de “servicios especiales”).

El fenómeno de la funcionarización de la política (en los términos descritos) tiene muchos ángulos y perspectivas. Aquí solo me ocuparé de uno de ellos. Creo que no es bueno para la profesionalización y la imparcialidad de la función pública ese tránsito constante de ida y vuelta de la función pública a la política y viceversa. Algunas barreras deberían imponerse. Sin embargo, esa práctica está absolutamente extendida. Y sus efectos, al menos desde el punto de vista institucional y de imagen pública, son letales. Quien pasa a un lado de la orilla y vuelve al otro ya no es el mismo, sus valores funcionariales han mutado: se han disuelto en las garras de la lucha política. Esa imparcialidad originaria se ha transformado inevitablemente en sectarismo político. La inexistencia de una Dirección pública profesional agudiza el problema: o estás en un lado o en el otro de la orilla. No hay término medio ni espacio de intersección o mediación entre la política y la función pública. Mundo dicotómico.

Y no es bueno ese trasiego porque, como señalara en su día Weber, ambos mundos (política y función pública) difieren radicalmente en su dimensión ética o de valores, así como en el contenido propio de sus respectivas actividades. Transitar del uno al otro o viceversa representa abandonar radicalmente una forma de actuar para importar otra. Pero, además, nada predice que un buen funcionario pueda ser un político idóneo. Más bien lo contrario.

¿Por qué, entonces, los funcionarios anhelan recalar en la política y cuáles son las causas reales de ese proceso? Los motivos son muchos y no se pueden abarcar en estas pocas líneas, pero hay uno que, a mi juicio, sobresale. La legislación de la función pública española ha sido muy complaciente con ese tránsito y la política se ha mostrado (interesada o desinteresadamente) incapaz a lo largo de su historia de construir sistemas de promoción o carrera profesional que sirvieran de estímulo y que abrieran horizontes de crecimiento personal conforme la experiencia y el saber hacer se fueran acumulando en la trayectoria  profesional del funcionario.

Los altos funcionarios que han ingresado en la función pública mediante procedimientos exigentes (de mayor o menor racionalidad, esta es otra cuestión) tienen legítimas expectativas de desarrollo profesional en la Administración Pública. Su talento y esfuerzo en el ejercicio de sus funciones públicas deberían verse compensados, tanto en las retribuciones como en su carrera (ascenso paulatino, previa evaluación del desempeño, a posiciones de mayor responsabilidad y retribuciones o, en su caso, garantizar un desarrollo profesional horizontal en el puesto de trabajo). Sin embargo, pronto tales legítimas expectativas se desvanecen. La carrera profesional en la función pública es algo de otro mundo, muy alejado de esta Administración Pública que tenemos con nosotros.

Como quien accede a la función pública se encuentra con una perspectiva de varias décadas de servicio a la Administración Pública, al alto funcionario le quedan tres opciones: 1) resignarse a un horizonte bastante plano, con lo que los estímulos y la motivación irán gradualmente decayendo, salvo que (excepciones siempre las hay) el compromiso personal con la organización sea elevado; 2) buscar salidas en el sector privado, que siempre está interesado en captar el talento público y sobre todo capturar la red de relaciones que esas personas puedan proporcionarles en sus hipotéticas actividades futuras con el sector público; 3) dar el salto a la política o, al menos, significarse (con mayor o menor intensidad) políticamente, para poder asumir así puestos de responsabilidad directiva en la Administración y sector público, y a partir de ahí –si la suerte acompaña- incorporarse a la nómina de puestos de responsabilidad política de primer nivel. La discrecionalidad política y la red de relaciones personales que uno conserve o haya tejido hacen el resto.

Y no se nos objete que eso ya no es así. Por muchas leyes que se dicten (al menos tal como están hoy en día formuladas) es obvio que la pretendida profesionalización de los puestos de altos cargos en la Administración General del Estado es un principio falso. Se nombra y se cesa por criterios de discrecionalidad política a los funcionarios que desarrollarán tales cometidos. La confianza política o personal es lo determinante. Lo demás es retórica. En estos días, tiempos de nombramientos en cadena, lo estamos viendo. Se puede nombrar alto cargo a un funcionario que, si bien pertenece a un Cuerpo de élite, ninguna experiencia real o efectiva acredita sobre ese ámbito de actuación. Y eso tiene altos costes, al menos de transición. Se podrá decir que eso no es frecuente. Más de lo que parece. Aun así, los nombramientos siempre tienen sello político. El reparto de cargos secundarios –otra vez volvemos a Weber- se sigue haciendo con lógica política: ¿es de los nuestros o afín al partido?

En fin, algo serio está pasando en la estructura política del Estado español, y apenas se percibe (pues este es un proceso silente, pero continuo). Y ese algo tiene que ver con una profunda y persistente ocupación de la política por personas procedentes de (determinados) cuerpos de élite de la Administración General del Estado. El precedente más próximo fue la alta Administración del sistema político franquista. Hay otros ejemplos comparados (la administración de impronta confuciana o el caso de la ENA en Francia), pero nada tienen que ver con nuestras miserias peninsulares.

En fin,  acabo esta reflexión como la comencé. Weber ya advirtió de los monumentales errores (de consecuencias gravísimas) que supone “poner a gentes con espíritu de funcionario donde tenía que haber personas con responsabilidad política propia”. Consecuencias letales para la política, pero también para la propia función pública. Ambas salen perdiendo. Nada hemos aprendido desde entonces. Al menos, de momento.

ADMINISTRACIÓN Y FUNCIÓN PÚBLICA EN EL “NUEVO” GOBIERNO

 

“La conjunción de estos dos elementos, una transformación de la institución de la función pública tal y como la conocemos en la Unión Europea, y una crisis institucional inequívocamente española, constituye una combinación que, a nuestro juicio, puede convertirse en un escenario de riesgo en el actual panorama político, en la medida en que puede optarse por cerrar en falso la doble crisis mencionada mediante soluciones no suficientemente meditadas en materia de empleo público” (Varios autores, Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado, pendiente de publicación por el INAP, original cedido gentilmente por los autores, miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles de la AGE).

 

El BOE de 4 de noviembre publica el Real Decreto de reestructuración de los departamentos ministeriales https://www.boe.es/boe/dias/2016/11/04/index.php?t=c. Su alcance –como corresponde a este tipo de normas organizativas- es limitado, pues solo alcanza a enumerar los departamentos que el Decreto de la Presidencia del Gobierno crea, define genéricamente sus funciones y determina las Secretarías de Estado asignadas a cada uno de ellos. De tan parca información, no obstante, se pueden extraer algunas primeras constataciones e hipótesis por lo que afecta a cómo quedan en la agenda política del nuevo gobierno los asuntos concernientes a Administración y Función Pública. Veamos.

La primera constatación es que vuelve “la Administración Territorial”, asignando tal función al departamento de Presidencia, cuya titular ocupa a su vez la Vicepresidencia del Gobierno. Una opción personal, pues juntar lo “interno” (Presidencia) con lo “externo” (política territorial), no puede tener otra explicación cabal que la confianza de quien preside hacia la persona titular de la cartera, salvo que se le quiera dar una relevancia de primer orden a la reforma del Estado que implique asimismo una reforma constitucional. Pero nada de esto parece advertirse. El tema territorial es un asunto espinoso, sin duda, por el denominado problema catalán y la desarticulación creciente del modelo territorial de Estado, que camina a la deriva. Sin norte y sin brújula. También sin capitán que dirija el barco en semejante temporal. Algo huele a podrido en este tema. Y se está jugando con fuego o a la ruleta rusa desde hace tiempo. Todo se sigue fiando, al menos de momento, a la Ley y los tribunales. Hacer Política solo con el Derecho suele tener un recorrido limitado. Tal vez, los miembros de los cuerpos de élite del Estado que han ejercido funciones políticas y directivas hayan aprendido algo en estos últimos años de lo que es la esencia de la política; pero lo tendrán que demostrar, pues hasta la fecha el suspenso es sonoro.

La segunda consiste en que, en línea con el mandato anterior, todo lo concerniente a los gobiernos locales pierde todo tipo de relevancia institucional, muy en la línea del frustrado ensayo de la LRSAL y del bajo relieve orgánico de los temas locales en el anterior mandato. Todo apunta, como hipótesis, a que lo local se diluirá en la Secretaría de Estado de Administración Territorial, cuya apretada agenda e innumerables frentes acabará por devorar al débil (gobierno local) en manos de los envenenados problemas “autonómicos”. Habrá que esperar el desarrollo de la estructura y los futuros nombramientos, pero si se deja en manos, una vez más, de la Abogacía del Estado los temas locales, mal futuro les espera a nuestros ayuntamientos.

En tercer lugar cabe señalar que “Administración Pública”, si por tal se entiende una estructura con funciones de impulsar una reforma o procesos de innovación en la organización de la Administración del Estado, ha desaparecido de la escena. Ya estaba muy desdibujada en el mandato anterior, pues pese a conferir tal ámbito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el liderazgo de las medidas de (pretendida) reforma se impulsó desde la Vicepresidencia a través de la CORA (Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas). Una estructura con fuerte carga de autocomplacencia que, fruto de un duro marco de contexto fiscal, aparentemente ha cambiado muchas cosas y esencialmente nada. Con lo cual la hipótesis más evidente es que la reforma de la Administración Pública ya no está en la agenda política, salvo que Presidencia siga con el empeño –de fuerte tufo corporativo y de magros resultados efectivos- de darle una vuelta de tuerca más a la CORA.

Pero, si así fuera, algo no casa en el diseño estructural recientemente aprobado. “Administración Pública” desaparece y de los restos del naufragio queda una “Función Pública” huérfana bajo la imponente bota de Hacienda. En un marco de contención fiscal, como el que aún nos espera, ya se sabe qué política de función pública se avecina. Aunque se haya creado una Secretaría de Estado de Función Pública (que sustituye a la de Administraciones Públicas, pero con objeto mucho más limitado), difícilmente podrá impulsar reformas estructurales, pues estas tocan de lleno a las de las “Administraciones Públicas” (tanto AGE como Territoriales) y eso, por tanto, implicaría pisar el callo de la persona titular del departamento de Presidencia y Administraciones Territoriales. También será importante, aquí, qué personas sean nombradas para las estructuras directivas, pero mucho me temo que con esa polémica disección entre Administración y Función Pública cualquier proyecto de reforma chocará con los celos personales y los laberintos corporativos.

En fin, la miopía política es lo que tiene: cuartear la Administración Pública no es ningún buen augurio. Los problemas territoriales son de una importancia política innegable, pero como el actual Gobierno no cambie de política le explotarán en las manos. Las vías paralelas por las que caminan el Gobierno central y el Gobierno de la Generalitat cada día están más alejadas y ofrecen menos esperanzas de encuentro. Pero siendo eso importante, más aun lo es que las respectivas sociedades, sustrato de tales gobiernos, están asimismo cada vez más alejadas. La sima, en estos caso, es auténtico precipicio. Si no lo quieren ver, es que son ciegos.

Pero estructuralmente hablando los problemas de las Administraciones Públicas no acaban ahí, tampoco desde una perspectiva política. La Administración General del Estado es una estructura vieja, carcomida en su nivel alto por un sistema de spoils system de circuito cerrado dominado por cuerpos de élite y sus peculiares batallas “de bandas rivales”, ajena a las políticas de Buena Gobernanza que están imperando en las democracias avanzadas de nuestro entorno (Integridad, Transparencia efectiva, Participación, Rendición de Cuentas, etc.), y, en fin, con una función pública envejecida que no puede reponer sus efectivos y captar talento por una política presupuestaria de cortos vuelos que sigue considerando la congelación de las ofertas públicas de empleo como “un ahorro” (algo así como “el chocolate del loro”), cuando son incapaces de comprender que la función pública languidece, se muere como institución. Nadie la defiende. Algunos altos funcionarios de la AGE comienzan a ver la aparente imperceptible caída. Y lanzan algunas medidas. Están a punto de aparecer en el mercado editorial. Pero, salvo eso, nada realmente se mueve en la función pública del Estado. Ni hay dirección pública profesional, ni carrera profesional, ni evaluación del desempeño, ni una política de integridad. Todo esta hueco, solo hay vacío. Únicamente el INAP hizo un esfuerzo innegable estos últimos años por introducir en el debate algunos temas. El autismo político ha sido la respuesta.

Los declives institucionales nunca son de un día para otro, siempre son graduales y a veces imperceptibles, hasta que se constata realmente el hundimiento. En  nuestro caso, Administración y Función Pública llevan paulatinamente hundiéndose (a pesar de la CORA) durante los últimos diez años. No hay política de Estado en estos temas. El proceso comenzó a mediados de 2007. Y desde entonces nadie, ni unos ni otros, se ha querido enterar de nada. Para la agenda política del “nuevo” Gobierno estas cuestiones domésticas, al parecer, nada importan. Es muy obvio que no han entendido nada: por mucho que se empeñen, sin una buena organización administrativa y sin una función pública renovada, adaptada a los tiempos, profesional y eficiente, es impensable hacer una buena política. Cuestión elemental, que con frecuencia se olvida. Ya se irán dando cuenta.