ALTOS CARGOS

SOBRE NOMBRAMIENTOS Y CESES POLÍTICOS (METAFÍSICA DE LA CONFIANZA Y REMODELACIÓN DE EQUIPOS)

“El modelo actualmente vigente (en España) de dirección pública es un modelo viejo, sin perspectivas de futuro y con lastres evidentes para el desarrollo institucional, lo que tiene consecuencias directas sobre el plano de la competitividad y del propio desarrollo económico”

(La Dirección Pública Profesional en España, Marcial Pons/IVAP, 2009, p. 62)

Hace algunos años el profesor Francisco Longo acertaba cuando describía la relación entre responsables políticos y directivos públicos en clave de “metafísica de la confianza”. Con ello pretendía resaltar que, en nuestro país, lo importante para ser nombrado cargo público o personal directivo es disponer de algo tan evanescente e impreciso como la confianza (política o personal) de quien tiene la competencia de designar o proponer tales nombramientos o ceses.

El spoils system o sistema de botín (como lo acuñara Weber) nació del impulso político del presidente populista estadounidense Andrew Jackson a partir de 1828. En España, su aplicación castiza se plasmó en el sistema de cesantías (Alejandro Nieto). Junto a esa tendencia, fue emergiendo con el paso del tiempo un spoils system «de circuito cerrado» (Quermonne, 1991), que limita los nombramientos discrecionales a personas que tengan previamente una serie de requisitos (por ejemplo, ser funcionarios públicos del grupo de clasificación A1). Pero en ambas modalidades, la discrecionalidad (sea absoluta o relativa) es determinante. Y el nombramiento, la permanencia o el cese, se basan en «la metafísica de la confianza».

¿Qué hay detrás de una confianza así entendida? No hace falta ser muy incisivos para advertirlo. La confianza se mantiene o se quiebra dependiendo de cómo evolucionen los acontecimientos: en un inicio, se deposita y, en un instante o en una secuencia tenporal, se pierde. El movimiento del dedazo discrecional se convierte en la señal que marca el inicio o el final de una relación de marcada dependencia. En efecto, quien es nombrado discrecionalmente ha de obedecer ciegamente o, al menos, acreditar día a día una lealtad inquebrantable, salvo que quiera correr el riesgo de ser cesado de forma fulminante. La política se rodea, así, de aduladores o palmeros.  O, en su defecto, de personas complacientes con «el que manda». La crítica siempre procede del “enemigo exterior”. La naturaleza humana es muy caprichosa. También la de quienes mandan. Hace muchos años, un cargo público que designó a su hermano para ejercer una responsabilidad pública fue interrogado por un periodista: ¿Qué justifica el nombramiento de su hermano para una responsabilidad pública en la que no se le conoce experiencia previa? La respuesta fue sublime: “Es un cargo de confianza. En quién voy a confiar más que en mi hermano”. Se zanjó el asunto. Eran otros tiempos. Aun así hoy, el periodismo patrio sigue dando por bueno el argumento de la confianza (ya no el del nepotismo). Y ello tiene graves consecuencias.

Pero, junto a la confianza, también se alude con frecuencia a otro «argumento», más físico y recurrente, vinculado estrechamente con el anterior: la necesidad que alega el gobernante de formar o remodelar equipos. Se concibe, así, a la alta Administración como una suerte de equipo que, dependiendo de los avatares, se puede recomponer a cada momento al libre arbitrio del líder. Al inicio de mandato, hay que formar equipos que se configurarán políticamente. Si cambia la persona titular del departamento o entidad, vuelta a empezar. Si hay cambios de gobierno sobrevenidos (por ejemplo, moción de censura), las cabezas directivas ruedan por la plaza pública. La noria de los ceses y nombramientos se pone en circulación. La Administración se configura así como una suerte de permanente página en blanco que se reescribe con nuevas personas y pretendidos nuevos proyectos cada cierto tiempo. A veces, y no es retórica, tales cargos directivos aprenden lo que deben hacer cuando ya el mandato ha declinado o está a punto de hacerlo. Si la penetración de la política en la Administración Pública es tan elevada como en nuestro caso, tales cambios de gobierno o de personas detienen además en seco la máquina gubernamental, que tardará unos meses en arrancar de nuevo. No es broma. La parálisis política y gestora se paga con facturas elevadas.

Como es una materia sobre la que he escrito en exceso y con la finalidad de no repetirme por enésima vez,  me limitaré en esta ocasión a reproducir unos fragmentos de un trabajo publicado en 2009, en una obra colectiva en la que también participaron los profesores Manuel Villoria y Alberto Palomar: La dirección pública en España (Marcial Pons/IVAP). Y de ahí extraeré unas breves conclusiones.  Veamos:

“Si queremos caminar hacia un modelo de dirección pública profesional, a quien primero se ha de convencer es a los políticos, pues la primera lectura que lleva a cabo el personal de extracción política es que con la implantación de ese sistema pierde espacio de poder. El político invocará ‘las excelencias’ del sistema vigente: la flexibilidad de nombrar y cesar por criterios  estrictos de confianza, la posibilidad de conformar ‘equipos’ en torno a su proyecto o programa político, la ‘lealtad’ de tales personas (…)”. 

“Dentro de la batería de pretendidas razones que se esgrime como ‘escudo’ por parte de la clase política, hay una en la que quisiera detenerme por su enorme potencial retórico y por su fuerte carácter destructivo. Me refiero al argumento de ‘formar equipos’, que posiblemente es una de las más perversas manifestaciones de esa forma de razonar. En efecto, bajo el manto de ‘formar equipos’ se decapitan constantemente las estructuras directivas de los diferentes gobiernos y, lo que es más grave, se desangra el conocimiento y la continuidad de las diferentes políticas públicas (…) El coste que todos esos cambios tienen sobre el funcionamiento del sector público (dicho de forma más directa sobre la sociedad y el sistema económico) nadie los ha evaluado todavía, pero intuitivamente puedo indicar que son altísimos”.

“El argumento de ‘formar equipos’ esconde, sin embargo, algo más turbio. Sin duda es un buen argumento para fomentar la ‘cohesión ideológica’ del cuadro de mando de una determinada organización, pero también sirve para generar lealtades inquebrantables y mal entendidas, ausencia de cualquier atisbo, por mínimo que sea, de crítica o censura de una determinada decisión política y, en el peor de los casos, un medio espurio para colocar a fieles, amigos o, incluso, parientes más o menos próximos”.

“Pero tal práctica tiene todavía unos efectos más letales para el sistema político, puesto que sirve para diluir o, en su caso, desviar las responsabilidades políticas en las que pueden incurrir los responsables políticos máximos de un gobierno o de un concreto departamento. En no pocas ocasiones nuestros políticos (ministros, consejeros, alcaldes) han huido de asumir responsabilidades políticas directas en asuntos de notable envergadura cesando a ‘mandos intermedios’ (esto es, cargos directivos) de su respectiva entidad o departamento”.

Esas palabras están escritas hace casi doce años. Por lo visto últimamente, no han perdido ni un ápice de vigencia. La política de cualquier signo sigue blindando sus argumentos con los mismos mimbres que antaño. Aunque el número tan elevado de cargos y puestos de trabajo dependientes de la confianza no ha parado de crecer. No tiene parangón en ninguna democracia avanzada. Tampoco existen administraciones comparadas en las que se aluda con tanta persistencia a ese argumento tan grosero y débil de reajustar o remodelar el equipo. Allí donde existen estructuras directivas profesionales (sin ir más lejos, en Portugal), tales responsables directivos deben acreditar competencias profesionales para ser nombrados y gozan de una garantía de continuidad temporal si desarrollan adecuadamente sus objetivos, que no puede ser alterada súbitamente por los cambios de humor del titular de la entidad o departamento ni por supuestas necesidades de remodelar equipos a mitad del partido. No hay ceses discrecionales. Si así se hiciera, la puesta en marcha de las políticas padecería lo suyo al encadenarse al capricho personal y a los ciclos políticos. Algo letal. Y mucho de eso es lo que nos pasa actualmente.

Como dijo Hanna Arendt, la política es mensaje (palabra), pero sobre todo capacidad de acción. La comunicación, por mucho énfasis que se le dé, no puede sustituir a la gestión. Sin capacidad ejecutiva la política se queda sin esencia, sin sangre. Una política intermitente ejercida ejecutivamente por fieles que, directa o indirectamente, están bajo el manto de la propia política, supone apostar descaradamente por una gestión amateur y discontinua, siempre atada a la tiranía del mandato (Hamilton) o, incluso peor aún, dependiente o esclava del arbitrio de quien tiene la capacidad omnipresente de nombrar o cesar políticamente a todas aquellas personas que están llamadas a ejercer funciones o responsabilidades directivas en tales organizaciones públicas. Además, castra el correcto alineamiento entre política y gestión, al situar a la alta Administración en una posición vicarial regida por aficionados o escuderos políticos que, aunque tengan la condición de funcionarios públicos, una vez que asumen tales cargos se pasan “al otro lado” (al de la política), y así son vistos. No hay espacio intermedio entre política y gestión. La (mala) política ha bombardeado en España la creación de un espacio directivo profesional, como ámbito de intersección o de mediación (OCDE) entre ambos mundos (política y gestión). A la vieja política no le gusta este sistema porque no lo entiende, sigue anclada en el clientelismo más atroz y en una concepción patrimonial. Se siente cómoda en ese insólito papel. Y ello en pleno 2020. Con consecuencias muy serias, que son las que estamos padeciendo.

Aparte de todas esas disfunciones institucionales y estructurales, asoma otra más grave: esconderse detrás de la metafísica de la confianza o de la necesidad (subjetiva) de remodelar equipos, en algunas ocasiones representa huir de las responsabilidades que todo gobernante debe asumir. Eso no es rendir cuentas, es despistarlas. Tal conducta no es democrática, pues la auténtica democracia se basa en la transparencia y en el escrutinio ciudadano, así como en la exigencia de responsabilidades. Y tal fallo institucional habría que corregirlo de inmediato. Políticos y directivos deben rendir cuentas por su respectiva gestión.  Al menos, eso ha de garantizarse si algún día pretendemos homologar plenamente a este país con las democracias avanzadas europeas. Una pretensión que, hoy por hoy, al menos en este punto, parece aún lejos de alcanzarse.

GOBERNANZA ÉTICA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL

 

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“La aprobación de códigos de conducta por las instituciones, si nos van unidos a la construcción de sistemas de integridad institucional, se convierten al fin y a la postre en los peores embajadores de la ética institucional: el cinismo político nunca ha conjugado bien con la moral pública”

(Cómo prevenir la corrupción: Integridad y Transparencia, Catarata/IVAP, 2017, p. 99)

Desde hace tiempo, cuando pretendo poner en valor la ética pública y la integridad de las instituciones recurro a diferentes autores clásicos. Tanto a Séneca, como a Marco Aurelio, también Montesquieu. La tradición del pensamiento filosófico está plagada de referencias a la necesaria probidad del gobernante como espejo de ejemplaridad y refuerzo, así, de su imagen institucional ante la población. Adam Smith, en su Teoría de los sentimientos morales, define al buen estadista como aquel que reúne dos grandes atributos: “Es la mejor cabeza unida al mejor corazón. Es la sabiduría más perfecta combinada con la virtud más cabal” (Alianza, 2009, p. 377). Dicho en términos más llanos: buen gobernante o servidor público sería aquel que une competencia política o profesional (en expresión de Léon Blum) junto a integridad de conducta. La reivindicación de los valores públicos es algo muy importante, más aún cuando nos deslizamos hacia una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad harán fuerte mella en la población en los próximos meses y años. En este contexto, los servidores públicos (políticos, directivos y funcionarios) deben multiplicar su probidad hasta límites desconocidos. Cualquier esfuerzo será pequeño. La mejora de la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, hoy en día tan maltrecha, dependerá mucho de ello.

Sin embargo, la integridad institucional y la ética pública han sido las grandes olvidadas de la agenda política española. Tan sólo en el corto período de mandato del Ministro Jordi Sevilla tomaron algo de visibilidad. Pronto olvidada. Ha habido que esperar varios años para que algunos niveles territoriales de gobierno retomaran la iniciativa. El inicio del cambio de paradigma de produjo con la puesta en marcha en 2013 del Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco (altos cargos), que implantó un sistema de integridad parcial que ha sido aplaudido incluso por el GRECO (Consejo de Europa). El liderazgo de quien ha sido presidente de la Comisión de Ética desde su puesta en marcha, Josu Erkoreka, tiene mucho que ver en ese fuerte impulso. Luego han seguido otras instancias territoriales (Comunidades Autónomas, entidades locales, organismos reguladores, etc.), que también han desarrollado modelos de integridad institucional, algunos incluso con pretensiones de transformarse en sistemas holísticos o de carácter integral (como ha sido el caso de la Diputación Foral de Gipuzkoa).

Sorprende, en cualquier caso, la insensibilidad que hacia las cuestiones de ética pública y de integridad institucional ha tenido siempre (hasta la fecha) el nivel central de gobierno. El último informe del GRECO sobre España (publicado en noviembre de 2019) pone de relieve tal déficit. Tras varias tarjetas rojas, el Poder Judicial se dotó de unos denominados Principios de Ética Judicial y, finalmente, bajo la presión del GRECO, puso en marcha una Comisión de Ética Judicial. De las Cámaras parlamentarias, mejor no hablar. Incapaces hasta ahora de construir un sistema de integridad propio de carácter integral. Han aprobado medidas cosméticas y poco más, cuya efectividad es más que dudosa. O de otros órganos constitucionales, que tampoco se han dotado de código de conducta alguno (salvo algún órgano regulador o administración independiente como la CNMC). Y, lo más paradójico, es que hoy día el Gobierno y sus altos cargos carecen de tal sistema de integridad. El Código de Buen Gobierno de 2005 “se derogó” por la Ley 3/2015, reguladora del estatuto del cargo público.  El Gobierno que entonces llevaba la riendas fue absolutamente insensible hacia la problemática de la integridad. Y, mientras tanto, la corrupción carcomía los cimientos de las instituciones y de la sociedad española. Igualmente grave es que el Gobierno que llegó al poder tras una moción de censura por un grave caso de corrupción, dedicara ni entonces ni ahora ni un solo minuto a construir o restablecer un mínimo sistema de integridad institucional. No hay órgano alguno en la Administración General del Estado que asuma tales competencias. El Código de conducta del TREBEP, aplicable a empleados públicos, ha pasado sin pena ni gloria, como un perfecto desconocido. Y si ese es el “ejemplo” del Gobierno central, no cabe extrañarse de que ese “modelo” de escepticismo cínico se haya reproducido en la inmensa mayoría de Comunidades Autónomas y entidades locales. Salvo códigos cosméticos, apenas nada se ha hecho.

Ahora que la Gobernanza, pésimamente entendida, vuelve a primer plano de la actualidad, cabe preguntarse qué es eso de la “Gobernanza Ética y la Integridad Institucional”. Dicho en términos muy sencillos: el comportamiento y las conductas de los gobernantes y de los servidores públicos, así como de aquellas entidades o personas que se relacionan con los poderes públicos, son fuente de legitimación o de deslegitimación de las instituciones y, por tanto, de la mayor o menor confianza que la ciudadanía tenga en ellas. Por tanto, si bien es importante para quien ejerce un cargo público o un empleo público actuar éticamente o de forma íntegra, pues en ello está en juego su propia reputación personal,  mucho más lo es para la institución a la que representa o en la que desarrolla su actividad profesional; pues rota la imagen institucional por una actuación (personal) incorrecta o corrupta, restablecer la confianza en las instituciones es algo muy complejo y laborioso en el tiempo. El daño a la reputación personal (falta de probidad o corrupción) tendrá, en su caso, su sanción penal o administrativa, pero el perjuicio institucional será probablemente irreparable. Y eso es lo que ha sucedido en este país y en su sistema institucional los últimos años. Por tanto, no se entiende tanto descuido, abandono o cinismo hacia el papel que la integridad institucional tiene en el fortalecimiento o debilitamiento de nuestras instituciones.

Así las cosas, en España se sigue fiando todo a la actuación “ex post”, sancionadora o penal; esto es, al castigo de quien infringe las normas. La actuación preventiva se descuida o abandona. Y en no pocas veces, se ignora. Multiplicamos las leyes, que apenas aplicamos. Cargamos a unos tribunales de justicia, por lo demás lentos y escasamente efectivos, de querellas, demandas y litigios vinculados con la corrupción. Creamos instituciones de control que apenas controlan, y nos vanagloriamos de llevar a cabo políticas de Gobierno Abierto, basadas en la transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas, olvidando que la premisa sustantiva de todo gobierno y de las personas que allí desempeñan sus funciones es el comportamiento íntegro y la probidad como guía. Sin ella, lo demás es pura coreografía. Las leyes y las sanciones son necesarias, sin duda; pero cuando se aplican el mal ya está hecho. Y la imagen institucional rota. Restablecerla es tarea compleja.

Por tanto, no se puede hablar de Gobernanza sin construir adecuadamente un Sistema de Integridad Institucional. Y ello requiere impulsar una Política de Integridad, algo que sólo lo puede hacer la propia política; esto es, quien gobierna. Y si la política no cree en ello, no hay nada que hacer (como ahora sucede). Esa política de integridad hay que definirla, impulsarla e interiorizarla. La ética no es cosmética, como dijera Adela Cortina. No basta con aprobar códigos, hay que insertarlos en un sistema de integridad y darles vida. La ética, como expuso el maestro Aranguren, se hace siempre in via. Es cambiar hábitos, mejora continua, al fin y a la postre desarrollo de una nueva cultura organizativa y de gestión. También de un modo diferente de hacer política.

Simplificando mucho, un sistema de integridad institucional debe configurarse de forma holística y disponer, al menos, de una serie de elementos que le dan coherencia y sentido. A saber:

  • Un código o códigos de conducta, como normas de autorregulación o de carácter deontológico que definan valores y principios, así como normas de conducta y de actuación.
  • Un conjunto de mecanismos de prevención y difusión de la cultura de integridad en la organización.
  • Articular canales internos de dilemas éticos, quejas o, en su caso, denuncias (en este último punto desarrollando la Directiva (UE) 2019/1937, de protección del denunciante.
  • Implantar órganos de garantía con autonomía e independencia orgánica y funcional (Comisiones de Integridad o Comisionados de Ética) que tramiten y resuelvan los dilemas, quejas o las denuncias e interpreten y apliquen los principios o normas de conducta. Sirvan de faro u orientación en cada organización.
  • Disponer de un sistema continuo de evaluación y de adaptación permanente de tales códigos como instrumentos vivos (OCDE).

Como expuso la OCDE en 2017 (en un documento enunciado Integridad Pública), tal política de integridad pública tiende a preservar a las instituciones frente a la corrupción, y se debe basar en tres ejes: a) Un sistema de integridad coherente y completo (no basta con exigir sólo la integridad de los políticos); b) Un desarrollo de la cultura de integridad; y c) Un mecanismo eficaz de rendición de cuentas.

En verdad, queda mucho trecho por recorrer para que las instituciones públicas en España apuesten de forma decidida y sincera por una política de integridad. Lo positivo es que se están dando algunos pasos importantes, pero siempre en ámbitos territoriales no estatales. Hay todavía mucho desconocimiento, no pocas actitudes escépticas o cínicas (tanto en la política como en el empleo público o, incluso, en la propia academia), así como una desvalorización permanente de lo que no es exigible por normas coactivas. En esa magnificación del Derecho y correlativo olvido o repulsa de la prevención y de la autorregulación, probablemente  se encuentre la propia impotencia de aquél, así como esa multiplicación de conductas irregulares proliferan en nuestro espacio público que, por cierto muchas de ellas, quedan impunes. Trabajar en gestión y prevención de riesgos (en el ámbito de la contratación pública, gestión de personal,  ámbito económico-financiero, subvenciones, etc.) es la mejor inversión que puede hacer una organización pública. Y ello sólo puede enmarcarse en una política de integridad institucional o de Gobernanza ética. Algo que, por cierto, apenas tiene coste económico alguno y ofrece unos retornos (en términos de legitimación institucional) incalculables. En los duros años que vienen de contención presupuestaria y de prioridades dramáticas de recursos escasos, todavía será más importante su implantación y desarrollo.  Hay que evitar toda mala práctica (favoritismo, clientelismo), como cualquier manifestación de conductas corruptas. La prevención es una de las claves. Pongámosla en funcionamiento. La buena política tiene la última palabra.

ANEXO: POLÍTICA DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL. ELEMENTOS BÁSICOS

Dimensión           Ejes Finalidad Preventiva
Endógena o interna 1. Plan de Integridad

 

 

 

2. Código(s) de Conducta(s)

 

 

3. Canales internos (garantías)

 

 

 

 

4. Órganos de garantía  (Comisión Integridad o Comisionado)

 

5. Sistemas de evaluación y adaptación permanente

 

6. Sistemas de Cumplimiento (Compliance) Empresas Públicas

 1.1 Visión estratégica y Valores

2.1. Valores/Normas de conducta

 

3.1. Canales y/o procedimientos  de resolución dilemas o de quejas y denuncias (Directiva 2019/1937)

 

4.1. Tramitación y propuestas de resolución dilemas, quejas y/o denuncias

 

5.1.Escrutinio modelo. Instrumento vivo (OCDE)

 

6.1 Marcos de riesgo. Prevención. Código penal: delitos societarios
Mixta. Gobernanza Ética (Endógena/Exógena) 1. Integridad en la Contratación Pública

 

 

 

 

2. Integridad procesos selectivos y gestión personal

 

 

3. Integridad Subvenciones y ayudas

 

4. Ética pública del cuidado

 

 

 

 

5. Integridad y cultura ciudadana

 

 1.1.          LCSP: Prevención: Códigos de conducta. Conflictos de interés.

 

2.1. Códigos de conducta tribunales. Provisión y carrera. Evaluación. Códigos sindicatos.

 

3.1.Códigos de conducta subvenciones

 

4.1. Principios y normas de conducta en sanidad, servicios sociales, atención colectivos vulnerables, etc.

 

5.1. Educación (valores); participación; convivencia y espacio público (respeto)
Exógeno o externo 1. Agencias de prevención y lucha contra la corrupción

 

 

 

2. Otras instituciones

 

 

 

 

3. Fiscalía y Poder Judicial

 1.1.    Ámbito autonómico o local (donde existen)

 

 

2.1        Consejos de Transparencia, Defensorías, Tribunales de Cuentas, CNMC, etc.

3.1        Demandas, denuncias y querellas ante tribunales.

TRES PREGUNTAS (CON RESPUESTA) SOBRE LA DIRECCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA (*)

 

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¿Por qué hasta ahora ha fracasado en España la inserción de la dirección pública profesional? ¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente?

Si tomamos como referencia las democracias avanzadas, el caso de España es singular por lo que respecta a la imposibilidad efectiva de profesionalizar la función directiva en el sector público. Hay razones de fondo y otras de forma que explican esa singularidad.

Las razones de fondo tienen raíces muy profundas, pues este país –a diferencia del resto de democracias avanzadas que sí lo han hecho- no ha superado la concepción patrimonial premoderna de Administración Pública (Fukuyama). Esa concepción se manifestó –por nefasta influencia francesa- en el Antiguo Régimen con la compra de oficios públicos, y más tarde en el Estado Liberal por medio del caciquismo y de las cesantías (la aplicación castiza, como señalaba Alejandro Nieto, del spoils system). La sombra del poder siempre fue refugio para quien no sabía o no quería hacer otra cosa. La profesionalización de la función pública en España siempre ha sido relativa. Pero, conforme las leyes de función pública achicaron el espacio de la discrecionalidad política de los nombramientos, esa presunta prerrogativa de unos partidos-clientela se desplazó hacia la zona alta de las estructuras directivas de las Administraciones Públicas (altos cargos y figuras asimiladas en el sector público, así como el imperio intenso y extenso de la libre designación y el libre cese en la alta función pública).

Las dos dictaduras padecidas por España en el siglo XX colonizaron la alta Administración con funcionarios de élite que se mostraban afectos al régimen. Esto tuvo letales efectos, pues alimentó la llama de desconfianza sobre la alta función pública. Y esa fue la excusa de la que se sirvió la política para invadir la alta Administración. En efecto, con la llegada del régimen constitucional de 1978, el caciquismo revivió bajo la forma oligárquica de unos exiguos partidos políticos que pronto vieron la oportunidad de crecer que les brindaba de nuevo el reparto del poder entre los suyos. El músculo de un partido se manifiesta así en la posibilidad mayor o menor que tiene de repartir cargos y sinecuras. Vuelve así de nuevo a la escena el clientelismo político. El resultado está a la vista. Una democracia absolutamente hipotecada por las clientelas políticas. Los partidos (todos sin excepción) son los nuevos caciques de una España pretendidamente moderna. Su pastel a repartir es la zona alta de la Administración, el sector público y el cuantioso número de asesores, por no hablar de los innumerables puestos en órganos constitucionales o estatutarios, de control o reguladores. Unos autores tan reputados en el conocimiento de los partidos políticos como José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, estiman en 80.000 el número de personas que viven de la política en España en las diferentes instituciones (Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2018). Cifras escalofriantes que no tienen reflejo ni de lejos en ninguno de los sistemas comparados.

Por tanto, la dirección pública en España está totalmente colonizada por la política. Y desocupar ese espacio significa alterar los equilibrios de poder o dejar sin “bolsa de reparto” a los partidos cuando lleguen a gobernar, que no podrían así pagar los servicios prestados a sus fieles militantes u a otros estómagos agradecidos, aunque sean –según prescripción legal- funcionarios sobre los que recaiga el nombramiento. Efectivamente, la profesionalización máxima a la que hemos llegado, que no es tal, consiste en que algunos niveles orgánicos directivos se deben proveer entre funcionarios, obviamente de la cuerda o aledaños del partido o partidos gobernantes (spoils system de circuito cerrado).

Cambiar esta forma secular de actuación es una tarea hercúlea que solo se podrá avanzar en ella cuando la política (esto es, el gobierno de turno) sea consciente de que, para hacer buena política, necesita objetivamente directivos profesionales y no palmeros, militantes de carnet amigos políticos, familiares o amateurs. No quiero pecar de pesimista, pero ese día está lejos. Hasta que no aparezca un líder político que esto lo vea claro y tenga el poder suficiente (preferiblemente un presidente del gobierno) para imponérselo a su propio partido y al resto de los partidos, mejor nos olvidamos de tan pío deseo. La implantación de la DPP o es un objetivo político o sencillamente no es.

Las razones de forma son más fáciles de explicar. La regulación que tenemos de la Dirección Pública es muy mala, tiene errores de bulto. Probablemente queridos. Tenemos una figura perversa, cuyo ámbito de aplicación se ha extendido (o estirado como un chicle) lo que han querido las leyes: es la figura del alto cargo, que mancha la legislación estatal, la autonómica y ahora incluso la local. Con ella damos a entender al común de los mortales (algo que acepta sin rechistar) que tales niveles orgánicos forman parte de la bolsa de reparto político, donde la metafísica de la confianza política es el elemento determinante para su provisión. Allí impera el «dedo democrático». Y no basta con decir que algunos deben ser funcionarios con “experiencia y competencia”, así como con “honorabilidad”. No hay sistemas de acreditación de todo eso. Por tanto, humo de paja.

Luego hemos creado una figura bastarda denominada impropiamente como Directivos Públicos Profesionales, que nadie sabe realmente qué es. La incorporamos en el Estatuto Básico del Empleado Público con un carácter dispositivo y con una candidez pasmosa. Si no cumplimos apenas las leyes que contienen prescripciones obligatorias, quién es el ingenuo que piensa que nos abrazaremos a formulaciones dispositivas que permitan hacer las cosas de forma libre, pero responsable. Aquí solo entendemos, y a medias, el hard Law, pues lo del soft Law, nos suena a música celestial. Allí donde se han creado estructuras directivas profesionales según el EBEP, el fiasco ha sido monumental y las trampas en el solitario continuas. En verdad, el manido artículo 13 del TREBEP (que crea tal figura) no era otra cosa (y nadie lo ha sabido explicar realmente) que un sistema de provisión de puestos de trabajo directivos de la función pública alternativo al de libre designación (lean, si no, atentamente el artículo 80 del TREBEP y compárenlo con el artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984), con alguna exigencia más, pero también con designación libre (aunque más acotada, depende cómo se haga) y, sobre todo, con libre cese. Metimos de rondón en ese precepto al personal laboral de alta dirección y lo que debía ser una regulación de organización (la DPP es básicamente una decisión política y organizativa) la hemos transformado en una normativa de régimen jurídico blando y probablemente inútil. Donde hay libre cese, aunque haya un procedimiento de designación teñido tímidamente de apariencia de profesionalidad, no hay Dirección Pública Profesional. Hay otra cosa. Tampoco los tribunales de justicia, ante semejante desbarajuste conceptual y normativo, se han enterado de nada. E inmersos en la confusión seguimos.

Así las cosas, está claro que mientras la mentalidad dominante en la política española sea ese viejo caciquismo revestido de un (aparentemente moderno) clientelismo político intensivo practicado por todos los partidos el tema está duro, por no decir imposible. Una regulación legal más clara ayudaría, pero hay que tener voluntad política de aprobarla y, sobre todo, de aplicarla. ¿Lo harán aquellos partidos políticos que beben de la fuente de prebendas y distribuyen pesebres sinfín entre sus amigos políticos? Volvemos al tema del liderazgo transformador fuerte, que ni está ni –al menos que tenga noticia- se le espera.

¿Qué se está haciendo en otros países en materia de dirección pública profesional? ¿Cuál sería un ejemplo de modelo a seguir?

Pues hay de todo. Hay países tercermundistas que tienen las estructuras directivas totalmente colonizadas por la política, y también algunos europeos que caminan por esa senda (España y Grecia, en mucho menor medida Italia), aunque con estructuras funcionariales marcadas por la profesionalización (no en todos los casos). Si seguimos con la mirada puesta en las democracias avanzadas observamos distintos modelos de dirección pública. Hay modelos directivos fuertemente burocratizados como el alemán o el francés. Pero parten de una función pública muy sólida que les da una base profesional elevada. Además tienen reducidas bolsas de discrecionalidad política, ocupando habitualmente los puestos directivos de primer nivel altos funcionarios. Con sus limitaciones, pero esos modelos funcionan. El modelo burocrática capta el talento directivo de la propia organización, con muy limitadas o inexistentes entradas colaterales.

En el mundo anglosajón y nórdico hace ya décadas se impuso la profesionalización de los niveles directivos de las Administraciones Públicas y de su sector público. Los niveles directivos se cubren por medio de procesos competitivos abiertos y se vincula al directivo de sector público a un acuerdo de gestión, así como a los resultados que obtenga en el desempeño de esas tareas directiva, lo cual –si son resultados óptimos- garantiza su continuidad. No hay cese discrecional. Y este es el punto determinante. Solo se cesa por incumplimiento de objetivos y, en algunos sistemas, por el transcurso del período para el que han sido designado. Con ello se consigue profesionalizar ese nivel estratégico que hace de rótula o de aceite entre la Política y la Administración, se garantiza la continuidad de las políticas independientemente de que el gobierno entre en zozobra, esté en funciones o, como es nuestro caso, se produzca la situación (casi eterna) de no gobierno. Quienes acceden a las funciones directiva son mayoritariamente profesionales del sector público, pero ello no impide que en algunos casos lleguen a tales niveles directivos personas que provengan del sector privado, del sector público empresarial o incluso del tercer sector. No suelen superar nunca del 15-20 % del total, incluso en países como el Reino Unido (Senior Civil Service).

Los países de tradición continental, como es el caso de España, siempre han sido más reticentes o resistentes a introducir plenamente instrumentos como la profesionalización de la dirección pública. Sin embargo, gradualmente, algunos de ellos han ido impregnándose de esa corriente y apostando por reforzar también el escalón directivo profesional de sus organizaciones. Lo hizo Bélgica a partir de la reforma Copérnico de 2000, después entró en danza Chile con la construcción del Sistema de Alta Dirección Pública, en el que puestos críticos de naturalez directiva (en torno a 1.500) de la Administración central de nivel directivo se han venido cubriendo desde 2003 por procesos abiertos y competitivos, y más recientemente (a partir de 2011) lo ha hecho Portugal, donde los niveles orgánicos de Direcciones Generales y de Subdirecciones Generales de la Administración Pública se cubren mediante un sistema abierto y competitivo de acreditación de competencias directivas que resuelve un órgano independiente denominado la CRESAP (Comisión de Reclutamiento y Selección de la Administración Pública). También cualquier nombramiento de directivo de empresas públicas debe ser informado por la CRESAP. En todos estos casos citados, los nombramientos directivos son a término o plazo, y no cabe tampoco el cese discrecional, aunque hay matices.

En fin, aunque cada modelo es fruto de su respectivo contexto, una simple mirada a los ejemplos expuestos de Administraciones continentales nos podría dar elementos para diseñar un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional, regulado en un solo texto normativo (como ha hecho Portugal), que mejorara cualitativamente el penoso estado en el que se encuentra la alta dirección pública en la práctica totalidad de las Administraciones Públicas (AGE, CCAA, Administración Local y entidades del sector público). El diseño normativo es relativamente fácil. Solo es un problema de voluntad política. Lo que ocurre es que ese adverbio “sólo” (ahora con tilde, como lo usa Eduardo Mendoza) es un muro hoy por hoy infranqueable.

¿Se acabará con la discrecionalidad política en la provisión y cese de los puestos directivos públicos? ¿En qué deben cambiar los procesos de selección de los directivos públicos?

Ya he dado oportuna respuesta a esta pregunta. Todas las reformas de la alta Administración que han sido promovidas en las diferentes democracias avanzadas han tenido como motor principal un fuerte liderazgo político que las ha querido impulsar. La mayor parte de las veces por necesidad, por ejemplo ante el surgimiento de escándalos de corrupción o de malas prácticas (¿qué más debe suceder en este país para que ello sea un motor de cambio?), otras, las menos, por convicción, y algunas por la puesta en marcha de programas de modernización, transformación o reforma de las Administraciones Públicas que hacían necesario, tras un detenido diagnóstico, la necesidad imperiosa de fortalecer la Dirección Pública en términos de profesionalidad para ganar eficiencia y reforzar las instituciones públicas.

Ahora que todo el mundo habla, particularmente los responsables públicos, de la Agenda 2030, convendría detenerse en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 in fine, donde se recoge la necesidad de fortalecer las instituciones públicas con la finalidad de alcanzar y hacer efectivos los ODS. Pues bien, la Dirección Pública Profesional es un presupuesto de la Gobernanza Pública. Y, como un buen sistema de Gobernanza es un “acelerador” del cumplimiento de tales ODS. Pero también puede ser un freno. Sobre todo si no se activa. Aquí estamos en lo segundo.

Ahora, en España, no hay selección propiamente dicha de directivos públicos. Hay elección política o designación discrecional. No hay ni siquiera filtros (por ejemplo, requisitos serios) que limpien de impurezas los posibles candidatos a funciones directivas, muchos de ellos inadecuados por su perfil profesional o de competencias para ejercer una función tan compleja y difícil como es la de dirigir. Y así nos va.

Por tanto, ¿qué debe cambiar en la selección de directivos? Muy fácil, todo. Empecemos por cosas sencillas, como se ha hecho en Portugal, creemos Comisiones independientes de reclutamiento y selección de directivos (en el Estado y en las CCAA), donde los diferentes candidatos aspirantes al ejercicio de funciones directivas en el sector público hayan de acreditar que tienen no solo los requisitos sino también las competencias básicas para desempeñar esos puestos. Y que el nombramiento recaiga solo sobre ese círculo de personas acreditadas. Pero, eso sí, blindémosles frente a los ceses discrecionales propios de la política enfurecida o caprichosa, así como de los incesantes cambios de gobierno o de personas. Solo con eso, nos empezará a ir mejor. También le irá mejor a los propios gobernantes, aunque su coraza de escepticismo derivada de que dirija “quien no es de los nuestros” siga nublando su visión. Más pronto que tarde, si la política aplicara ese sistema, se daría cuenta de que, con el sistema anterior, estaba en un inmenso error. No en vano así se aplica en la práctica totalidad de las democracias avanzadas, salvo en España (Comunidades Autónomas y entidades locales, incluidas) y en los países antes citados.

Si seguimos reclutando directivos públicos que, como exponía Minztberg, no acreditan disponer equilibrada y acumulativamente las tres dimensiones de la dirección como son arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis), que nadie se extrañe si este país (en sus distintos niveles de gobierno y en sus respectivos ámbitos sectoriales) no termina de levantar el vuelo. No es casualidad, es empeño tozudo en mantener un poder discrecional que no sirve realmente para nada, salvo para dar de comer a las fieles clientelas; siempre agradecidas. Eso es «política», pésimamente entendida.

(*) Por parte de Wolters Kluver Legal, que colabora con los organizadores del I Congreso Global de Dirección Pública Profesional a celebrar los días 2, 3 y 4 del próximo diciembre, se me formularon estos tres bloques de preguntas para responder en un vídeo. Sin perjuicio de que ese vídeo finalmente se grabe y se difunda, tras reflexionar sobre su alcance, he querido exponer por escrito en este texto algunas ideas que me han sugerido las citadas cuestiones, con el fin de difundirlas también por este medio y que modestamente se pueda contribuir así a eliminar ciertos equívocos sobre esta compleja y nunca bien entendida problemática, así como a dar respuesta a no pocas “verdades” asentadas cómodamente en nuestra vida pública.

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GOBIERNO DE COALICIÓN: ALTOS CARGOS Y CUERPOS DE ÉLITE

 

ENA

 

“La ocupación principal de los nuevos Ministros consistió en lograr empleos (cargos) para sus clientes y amigos políticos”

(Joaquín Varela Ortega, Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración”, Alianza, 1977, p. 149)

 

Si las circunstancias, siempre caprichosas, no modifican la actual partitura política, habrá por fin gobierno antes de que finalice el año 2019. El Conde de Romanones afirmaba con contundencia que «la política no tiene entrañas». Así que mejor esperar. En todo caso, tras un larguísimo paréntesis y otra Legislatura non nata, hay expectativas de que se forme un gobierno para unos de “izquierda progresista” y para otros de “unidad popular”, que tiene tras de sí retos inmensos. Desde hace más de ochenta años no se formaba un gobierno con esa factura ideológica. No cabe extrañarse, por tanto, que entre determinadas personas, medios y entidades despierte inquietud. En otras desvela entusiasmo, aunque más bien contenido o disimulado, cuando no perplejidad. Tampoco debe descontarse que, de producirse esa hipótesis, en el interior del funcionamiento de la sala de mando de la máquina de la Administración del Estado (esto es, en el poder de los cuerpos de élite) se produzcan cambios acelerados y radicales. Y de ello van las líneas que siguen.

La política tradicional (lo que hoy llamaríamos vieja política, que por cierto es la única que queda, si es que en otro momento hubo alguna otra) ha usado siempre cargos públicos y presupuestos como medios tradicionales de pagar favores políticos o tejer alianzas coyunturales que permitan sobrevivir al gobierno de turno cuando las mayorías parlamentarias no dan apoyo suficiente para gobernar o aprobar leyes. El propio Max Weber o más recientemente Peter Mair incidieron en esta lógica política, que en nuestro caso sigue omnipresente y con enorme vigor existencial en el funcionamiento de los diferentes gobiernos, sean del color que fueren y del territorio sobre el que se asienten.

Un breve repaso a la historia política de este país lo confirmaría con creces. El caciquismo fue, en palabras de Joaquín Costa, la Constitución material de la España decimonónica. Un punto de exageración había en esta frase. Pero el fenómeno caciquil creó unas formas patológicas de comportamiento político-institucional que llegarán hasta nuestros días reconvertidas en el fenómeno más reciente (y actual) del clientelismo político. La figura personalizada del cacique se colectiviza u “objetiva” en el partido o partidos tras los cambios de gobierno (Robles Egea et alii). El partido en el gobierno será quien reparta credenciales de poder (o pesebres) a los innumerables aspirantes a aquellos cargos públicos que se deben cubrir en la nómina pública, sea en la alta Administración o en las estructuras del sector público, así como en los organismos reguladores, autoridades independientes u órganos constitucionales. Pero cuando hay gobiernos de coalición hay que pactar el reparto del botín.

Si fijamos nuestra atención sobre la alta Administración en lo que al Gobierno central respecta, se puede advertir que la bolsa de reparto de cargos públicos es ciertamente numerosa, pero su cobertura viene limitada en gran parte de los casos por una serie de reglas establecidas en la Ley (salvo que la Ley se cambie por Real Decreto-Ley, que todo es posible en esta política de circunstancias y oportunismo que nos invade). Si se formaliza finalmente el antes denostado e imposible Gobierno de coalición entre PSOE-UP, la bolsa de reparto político de cargos públicos solo en la Administración General del Estado y su Sector Público será objeto de codicia por parte de altos funcionarios pertenecientes a cuerpos de élite alineados o cuando menos amables con los partidos en el poder (sus destinatarios hasta ahora naturales) o por aquellos otros funcionarios que siendo A1 no «cotizaban hasta ahora en la bolsa del reparto», pero también de aquellas otras clientelas de partido que esperan su hora para adosarse al presupuesto público, aunque su oficio o profesión, si es que la tienen, diste mucho de la función pública.

Esta tensión, que a mi juicio ya está latente (pues hasta ahora no se habla de otra cosa que no sea repartir cargos y prebendas), plantea abiertamente la miope concepción clientelar que subyace en el rechazo frontal por parte de la política en estas cuatro últimas décadas (y también recientemente) de promover algún ensayo de profesionalización de las estructuras directivas de la Administración Pública. Mientras en la inmensa mayoría de las democracias avanzadas esos niveles directivos están profesionalizados, en España aún forman parte de las bolsas de clientelismo que dispone un gobernante (más bien un partido o partidos) cuando alcanza el poder. Nadie quiere cambiar realmente (o, al menos, nadie lo ha querido hacer hasta la fecha) ese statu quo. Los modestos intentos que se han pretendido poner en marcha han topado siempre con el inmovilismo político fruto de una concepción institucional arcaica. Y allí seguimos anclados.

Cuando llegue la hora del gran reparto también vendrá el momento de darse de bruces con algunos límites formales. No cabe duda que una coalición gubernamental tiene la tendencia ordinaria a multiplicar los departamentos o ministerios, aunque ello suponga inevitablemente daños en la coordinación de las políticas, fragmentación artificial de éstas o costes de transacción elevadísimos. El peligro, además, de la existencia de «gobiernos paralelos» es más que evidente. En suma, no es difícil prever, al menos durante largo tiempo, peores resultados gubernamentales que si hubiera un gobierno monocolor (donde a veces tampoco la armonía es su regla). El poder todo lo aguanta. La púrpura tapa (o pretende hacerlo) tales disfunciones. Para ser nombrado Ministro (utilizo el “género marcado”) no se requiere ningún requisito específico. Tampoco para ser nombrado Secretario de Estado o Secretario General. La Ley, sin embargo, obliga que para ser nombrado Subsecretario o Secretario General Técnico tal nombramiento deba recaer en funcionario público perteneciente a Cuerpo o Escala del Grupo de Clasificación A1. Lo mismo se exige para los Directores Generales, salvo que el decreto de estructura del Ministerio prevea que, en atención a las características específicas del cargo que se ha de proveer, pueda eximirse de tal requisito, algo que se viene aplicando de forma muy restrictiva, también por la propia interpretación que se ha dado por los tribunales. Ciertamente, se añaden algunas exigencias formales que no tienen valor sustantivo en su mayor parte, resultando algunas de ellas bastante pintorescas (declaración responsable de honorabilidad y publicitar el curriculum; de esto último, mejor no hablar), sobre todo si se contrastan con modelos comparados.

Mayores libertades de nombramiento discrecional se tienen para proveer los niveles directivos de las entidades del sector público estatal. Ahí las reglas son inexistentes y tales designaciones pueden recaer sobre “cualquiera”, independientemente que sea funcionario, tenga o no experiencia directiva previa o carezca de los conocimientos mínimos del sector que ha de dirigir. Sea amigo, consorte, familiar o compañero de pupitre. Ha habido no pocos casos y sigue habiéndolos. Intuyo que se multiplicarán en el futuro inmediato.

Por tanto, los partidos que conformen el hipotético Gobierno de coalición se van a enfrentar a unas limitaciones evidentes, unas escritas y otras no. El modelo de alta Administración del Estado está altamente corporativizado y en gran medida monopolizado de facto por los cuerpos de élite de la AGE. Una regla no escrita. En algunos niveles de alta dirección, como son las Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas y Direcciones Generales, quien no goza de esa condición de funcionario de élite de la AGE es visto cómo ajeno a la propia organización y tendrá dificultades considerables para impulsar sus proyectos, pues desconoce los circuitos y palancas de la organización informal, viéndose condenado en muchos casos a enfrentarse con un coste de resultado mucho mayor, cuando no con el muro de la indiferencia que significa no ser considerado como uno de los nuestros.

Los diferentes gobiernos socialistas o populares, han venido respetando (a veces a regañadientes), con mayor o menor énfasis (con algunas excepciones singulares), esas reglas no escritas que avalaban la presencia dominante de los cuerpos de élite en los niveles de altos cargos de la AGE (pues son quienes mejor conocen el funcionamiento formal e informal de esa estructura), incluyendo todo lo más cargos provenientes del mundo universitario (catedráticos y titulares de Universidad, así como algunos jueces y fiscales) que han abierto pequeñas brechas en ese monopolio de facto. Hacer política en la AGE, hasta la fecha, pasaba por una dependencia instrumental de la alta función pública que era quien ocupaba casi siempre los cargos directivos de esa estructura, cuando no las propias Secretarías de Estado y, por descontado, las Subsecretarías, las Secretarías Generales Técnicas y la inmensa mayoría de las Direcciones Generales.

La duda estriba en si ese sistema no formalizado (o de reglas no escritas) se mantendrá con la llegada al poder de un partido cuya cultura político-institucional es distinta y distante a los que han gobernado la AGE en las últimas décadas, aunque la lógica del clientelismo esté tan presente en ese “nuevo” partido como en las fuerzas políticas tradicionales. Cabe preguntarse si no se forzará de entrada la modificación por vía de urgencia de las limitaciones legales antes citadas. No lo creo, pues el impacto institucional sería brutal. Pero no cabe descartar que, en su defecto, al no disponer de funcionarios de élite alineados ideológicamente con la formación UP, se eche mano por esta fuerza política de funcionarios locales, autonómicos (también judiciales o docentes) o estatales (A1) para cubrir esos niveles orgánicos de Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas o Direcciones Generales. Si así fuera, se abrirá una amplia brecha (más bien un boquete) en el poder administrativo de los cuerpos de élite en la Administración del Estado, tendencia a la que se podría sumar el partido mayoritario, pues políticamente se ha advertido por parte de algunos gobernantes de ese color político un cierto corsé en esas limitaciones fácticas (aunque también en las legales) de no poder designar políticamente (con absoluta discrecionalidad) para tales niveles directivos a quienes ellos deseen (militantes fieles a su propia causa). El “dedo democrático” no quiere límites.

Mucho me temo que estamos en las vísperas de un proceso de erosión gradual del poder de los cuerpos de élite en la Administración del Estado. No creo, pese a todo, que sea una buena noticia, sobre todo si se plantea en términos de politización y desprofesionalización aún mayor de la alta Administración del Estado. Sin embargo, no sería una mala noticia (pues en buena medida reforzaría a los buenos profesionales de la alta función pública) si ese desplazamiento se produjera como consecuencia de la implantación de un sistema de Alta Dirección Pública Profesional, que permitiera (como ya hizo Portugal hace varios años) un modelo de libre concurrencia y de acreditación de competencias directivas como trámite previo a la designación de los niveles directivos de la alta Administración (también de los directivos de las entidades y empresas del sector público). No obstante, esa pretensión de profesionalizar el estrato directivo es algo que ni está en los programas de los futuros partidos gobernantes ni se le espera. La (vieja) política, hoy en día plenamente dominante (también en los partidos que pretenden gobernar) terminará por imponer su lógica de clientelismo, que si no tiene frenos reales de corte institucional, termina impregnando cualquier organización que se precie; también a la Administración del Estado, aunque disponga todavía hoy de mecanismos internos de pretendido bloqueo informal de tales tendencias. No se quiso o no se pudo arreglar formalmente este asunto en su momento (mediante la creación de una Dirección Pública Profesional), y ahora con las presiones pluripartidistas de sus respectivas clientelas  sobre las estructuras gubernamentales será mucho más difícil o, incluso, imposible. Veremos si ese dique de arreglos informales aguanta el empuje imparable de los insaciables apetitos del poder, que cuando no hay frenos que los detengan son infinitos. También (o sobre todo) cuando de repartir cargos públicos se trata. Y en esas estaremos, en breve plazo.

 

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CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS

 

POLITICS AND MANAGEMENT

 

Selección de directivos: «Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces»

(Pascual Montañés Duato, Inteligencia política. El poder creador en las organizaciones. Financial Times/Prentice Hall, 2003, p. 98)

 

Ya se han constituido los Ayuntamientos. Alcaldes y alcaldesas han tomado posesión. No obstante, la hora de la política seguirá aún con el reparto de responsabilidades entre los distintos concejales y concejalas; esto es, con la formación de equipos gubernamentales. Tarea aparentemente sencilla cuando se gobierna en solitario, mucho más compleja cuando se hace en coalición. Determinar las áreas políticas de la estructura municipal es una cuestión clave, pero también lo es situar a determinadas personas liderando esas áreas, algo que, por lo que se refiere a responsabilidades políticas, viene siempre hipotecado por la configuración previa de las listas electorales, que rara vez se hacen pensando en qué perfiles son los más competentes para desarrollar determinadas áreas políticas de actuación municipal (por ejemplo, quién se hará cargo de qué). Además, cuartear mucho la estructura política, con la finalidad de contentar en el reparto a todos los socios de un hipotético gobierno de coalición (como tanto ahora abundan), puede tener costes de transacción elevadísimos en un futuro inmediato o mediato. Puede hacer la acción política intransitable. También tendrá costes muy altos configurar una estructura política y directiva al margen de la estructura administrativa, sin una correspondencia razonable entre ambos ámbitos. Poner en marcha decisiones políticas en estructuras cuarteadas y no alineadas es una dificultad adicional a las habituales complejidades que comporta ejecutar cualquier decisión (más si esta es crítica o relevante a escala de ciudad).

Pero, siendo importante lo anterior, mucho más lo es comprender que sin un correcto alineamiento entre Política y Gestión, la actividad política municipal tendrá serias dificultades para ser efectiva. Y este punto, como vengo insistiendo en varias entradas anteriores, para que la política luzca o brille es central que ese alineamiento esté bien articulado, pues en caso contrario el programa de gobierno no se podrá desplegar en toda su intensidad y las ansias de transformación o cambio que impulsan muchas decisiones políticas quedarán bloqueadas o costará mucho sacarlas adelante. El fracaso político será una sombra que planeará sobre todo el mandato.

Ciertamente, en las estructuras ejecutivas de nuestro sistema institucional partimos de un enfoque absolutamente periclitado. En efecto, las relaciones entre gobierno y administración siguen guiadas por el planteamiento dicotómico. Dicho de otro modo, unos (los políticos y también los directivos de designación política) se dedican a “hacer política” y otros (los funcionarios o empleados públicos) a ejecutarla. Este enfoque es propio de épocas pretéritas, sin embargo marca con fuego una relación patológica entre dos espacios o colectivos (políticos y funcionarios) que no pueden vivir aisladamente el uno sin el otro. Y si así fuera, el fracaso de la política o el sin sentido de la administración serían el frustrante resultado de tal patología (algo muy extendido en la esfera de los actuales gobiernos locales): organizaciones que no cumplen ni cumplirán sus importantes misiones que tienen atribuidas, entre ellas principalmente servir de modo eficaz y eficiente las necesidades de la ciudadanía.

Políticos y funcionarios, ciertamente, tienen dos notas singulares que los individualizan como colectivo. La primera es el diferente marco cognitivo derivado de su distante sistema de elección/selección, bien descrito por Manuel Zafra en una entrada editada en este mismo Blog («Política Municipal»): en el ámbito del gobierno local personas inexpertas dirigen a personas expertas, con toda la complejidad que ello comporta. Por tanto, deslindar bien los roles de la política y del personal técnico-directivo o profesional se torna imprescindible. La política no puede entrometerse en el plano técnico ni la función pública puede hipotecar a la política. Pero la cuestión es mucho más compleja. Evidentemente, hay que cumplir el marco normativo vigente. Es también muy importante que se produzca una buena retroalimentación entre política y función pública, pues muchas veces (al menos algunas) los proyectos políticos surgen de la propia estructura profesional, siempre que esta sea cualificada. Y en el empleo público local hay talento. También capacidad de innovar. Simplemente hay que identificarlo. Y si no existe buscarlo. Citando una vez más un título de uno de los libros del profesor Zafra, en el ámbito del gobierno local es muy relevante el respaldo político a las buenas ideas. Y estas hay que estimularlas en la organización. Hacerla partícipe de ellas. No nacen solas.

La segunda nota que diferencia a ambos colectivos (políticos y funcionarios) es la relación con el tiempo. Los políticos padecen lo que Hamilton denominara como tiranía del mandato. Su visión estratégica se estrella (salvando honrosas excepciones) en un horizonte de cuatro años, que siempre se queda en tres (tras seis meses de arranque y seis de cierre). Los funcionarios, al menos los de “carrera”, tienen una relación estable o permanente. La percepción del tiempo es muy distinta. El tiempo corre en contra del político, que lo intenta estirar o multiplicar, mientras que el tiempo para el funcionarios está muy marcado por el proceso (o procedimiento), lo que mal entendido puede desesperar la puesta en marcha de algunas políticas. Por eso es tan importante que trabajen alineados. Si viven de espaldas, nada se conseguirá.

Fruto de ese marco cognitivo diferenciado y de esa concepción del tiempo tan radicalmente distinta, surge con frecuencia una relación entre políticos y funcionarios hartamente compleja. La desconfianza recíproca es común, entre los primeros cuando llegan (no se fían de los funcionarios que han trabajado con el equipo anterior) y por lo que afecta a los segundos (desconfían de los políticos que llegan) porque están acostumbrados al desfile cada cuatro años de cargos representativos. Sin una argamasa que una tan dispares mundos, el fracaso puede ser el resultado. Y en política el fracaso se paga en las urnas.

Es verdad que, a fuerza de ser sincero, no es fácil alinear Política y Gestión, tampoco en la administración local, sin disponer de estructuras directivas profesionales. Y aquí sí que tocamos hueso. Los municipios de gran población han trasladado la estructura de altos cargos de designación política a sus respectivas áreas directivas (al menos, la de Coordinadores Generales y Directores Generales; también al sector público municipal). Por tanto, el planteamiento dicotómico sigue presente: quienes son nombrados para tales funciones tienen el “sello político”. Son vistos como “políticos”, aunque sean directivos. La función pública no los ve como uno de los suyos (aunque muchos o algunos sean funcionarios), ni siquiera como una figura de mediación entre la Política y la Gestión, que es el papel que cumplen los top (o city) managers o los directivos públicos profesionales en el ámbito local. Mientras tanto en los municipios de régimen común, el sistema dicotómico sigue plenamente asentado y el rol de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se torna determinante en muchos de ellos: pueden facilitar la acción política o en algunos casos entorpecerla. Sí que es cierto que en algunos ayuntamientos (hasta ahora muy pocos) se ha apostado por la figura de la profesionalización de los directivos municipales a través de su regulación en el ROM. Pero lo corriente sigue siendo que las funciones directivas las ejerzan todavía hoy (de forma hartamente discutible) personal eventual o, en la mayor parte de los casos, que las desplieguen funcionarios públicos (en no pocas ocasiones a través del sistema de provisión de libre designación). El marco normativo vigente en ambos casos está pidiendo a gritos una adecuación a las necesidades objetivas de las estructuras de gobierno municipal. La apuesta por la profesionalización debería ser inaplazable. Pero nada apunta en esa línea: la fragmentación de la política y la entrada de diferentes formaciones en el reparto de prebendas tiende a bastardear más aún el débil modelo institucional hasta ahora existente.

Como también se viene recordando en otros comentarios previos, el Alcalde o Alcaldesa que quiera alinear correctamente Política y Gestión en su Ayuntamiento deberá, al menos, poner en marcha las siguientes medidas:

  1. Si los políticos locales son nuevos, resulta necesario impulsar programas de desarrollo de competencias institucionales con la finalidad de que incorporen rápidamente a su forma de hacer el tipo y naturaleza de la organización a la que dedicarán su actividad en los próximos años. La formación de los políticos y directivos locales es la mejor inversión a medio plazo que puede hacer un equipo de gobierno. Cohesiona a sus miembros y les dota de visión, así como de las competencia básicas para el correcto desarrollo de sus funciones.
  2. Una adecuada distribución de las áreas políticas que se adecue lo más posible a la estructura directiva y/o administrativa facilitará la buena política y la buena administración (evitando o paliando los elevados costes de transacción de una estructura política fragmentada y su proyección sobre estructuras directivas o funcionariales cuarteadas también).
  3. Elegir muy bien a las personas que van a liderar las áreas políticas y/o directivas. La competencia política es capital. No digamos nada de la competencia directiva. La política sin una buena ejecución es un trabajo estéril o de puro marketing (cosmética política, que pronto se diluye). Seleccionar directivos mediante procesos competitivos y abiertos es la mejor opción que puede hacer un gobierno municipal si pretende ser eficiente. Cierto es que aplazará su arranque (la puesta en marcha del proceso), pero no lo es menos que, tal modo de proceder, avalará pronto sus resultados.
  4. Hacer buena política municipal requiere ineludiblemente elaborar un Plan de Mandato, Plan de Gobierno o Ejes Estratégicos de actuación (a cuatro años) y alinearlo con la política presupuestaria. Este transcendental instrumento no lo puede elaborar solo la política, necesita ineludiblemente la contribución del personal directivo o técnico cualificado de la respectiva Administración Municipal. Hacer política en un ayuntamiento no es escribir una hoja en blanco, hay muchos proyectos en marcha, bastantes iniciativas transitadas, que habrá que valorar. Cuando hay cambio político, una buena transferencia de poder se convierte en un medio trascendental para evitar que los Ayuntamientos sean organizaciones estúpidas o sin memoria.
  5. No se puede funcionar razonablemente en una estructura de gobierno municipal sin configurar un Consejo de Dirección o Comisión Ejecutiva, donde el Alcalde o persona en quien delegue coordina e impulsa las políticas municipales con el personal directivo o técnico cualificado, que prepara su diseño, garantiza su correcta ejecución y desarrolla la necesaria evaluación. Este espacio institucional debe ser una de las piezas maestras de cualquier Gobierno municipal, independientemente del tamaño del mismo. Su estructura y composición son, asimismo, decisiones capitales.
  6. Y, en fin, es muy importante la búsqueda de espacios comunes entre políticos, directivos y personal técnico donde se compartan visiones, proyectos, lenguaje o, en fin, dificultades. Esos ámbitos compartidos pueden ser reuniones periódicas, «encierros» para tratar temas monográficos, cursos o programas de formación, o, en fin, la elaboración de proyectos de mejora diseñados e impulsados conjuntamente. Esos espacios facilitan la siempre compleja relación entre políticos, directivos y funcionarios, pero sobre todo pueden articularse como el auténtico aceite que engrase ese imprescindible alineamiento entre Política y Gestión, que de lograrse solo deparará ventajas para ambos mundos: la Política logrará sus objetivos y la Gestión será el instrumento que hará eficiente la organización. La imagen de marca del Ayuntamiento ganará muchos enteros. Y los servicios a la ciudadanía, al fin y a la postre lo más importante, también. Un cierre necesario, pues la política municipal existencialmente no es otra cosa que servir eficaz y eficientemente las necesidades de la ciudadanía.

PARTIDOS E INSTITUCIONES (A propósito del libro de José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019, 134 pp.)

Desprivatizar los partidos

 

“Los partidos políticos son considerados por la mayoría de la ciudadanía como organizaciones de cargos públicos y aspirantes a cargos públicos, sin que sean percibidos como cauces para la participación efectiva en la vida pública” (J. A. Gómez Yáñez/J. Navarro, p. 117)

 

Los partidos políticos están en crisis. Gozan de mala salud de hierro. Aún así perduran en el tiempo, aunque los ajustes del sistema de partidos en las democracias avanzadas están siendo profundos en estos últimos años. También en España, aunque se note menos, aparentemente. Partidos que nadie temía por su existencia, corren serios riesgos. Mientras que algunos otros se reinventan, para seguir haciendo lo mismo que antaño. Han surgido nuevas formaciones políticas, pero los patrones de comportamiento están siendo iguales o peores de las que venían a desplazar.

De los partidos políticos siempre me ha interesado su relación con el poder institucional. De hecho, como recordaba Peter Mair, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”. Una tendencia que se ha incrementado, recientemente, al configurarse los partidos como una suerte de parásitos de las instituciones. Sin estar en ellas no pueden vivir. Sobrevivir sin gobernar (algo que estudio atentamente Guseppe Di Palma en el caso italiano), se convierte en una tarea hercúlea. O tocan poder institucional o están condenados a desaparecer o llevar una vida lánguida llena de penurias y desafección. Algo que viene facilitado por la fragmentación de niveles de gobierno existentes en nuestro sistema institucional, lo que permite tocar poder, siquiera sea este autonómico o local. Un colchón de supervivencia, sobre todo si en el gobierno central se está ausente.

Tras las elecciones del 28 A y 26 M se producirá ese reparto institucional de poder entre los partidos. Y quien no se lleve algo a su zurrón, se quedará sin comer para cuatro años. Una eternidad en política. O una larga travesía en un indómito desierto de manos vacías. Sorprende que, como recuerdan Gómez Yáñez y Navarro, “un rasgo estructural de la política española es la gran cantidad de personas que se profesionalizan en ella o cuyos puestos de trabajo dependen de ella”. Estos autores lo cuantifican en una horquilla entre 80 y 100.000 personas, lo cual es sencillamente desorbitado. Pero el problema real de esa ocupación política intensiva de las instituciones (unas veces por representantes políticos elegidos y otras muchas por nombramientos o designaciones discrecionales) es que resulta “dudoso que haya capital humano para abastecer estas decenas de miles de cargos públicos y administrativos, renovados parcialmente cada cuatro años”. Y, concluyen: “ése es un rasgo distintivo de la política española”. Pero lo realmente grave es que con la fragmentación política existente, los partidos han de hacer auténticos malabares para disponer de cantera, sea política o ejecutiva (cuando no institucional) para cubrir tales decenas de miles de puestos. Sencillamente no la tienen. Y esa noria política mata la continuidad de las políticas públicas, politiza los puestos de responsabilidad ejecutiva o directiva de las instituciones y provoca una honda desprofesionalización de las Administraciones y entidades del sector público. Fenómeno que, como nadie pone remedio, seguirá ahondándose con propuestas de reparto transversal o cantonalizado de botín de los niveles directivos entre las fuerzas política coaligadas. Me remito a mi anterior entrada sobre el tema: «Coaliciones de gobierno y alta Administración» https://rafaeljimenezasensio.com/2019/04/27/coaliciones-de-gobierno-y-alta-administracion/

Para comprender bien que nada de esto tiene remedio (al menos, a corto plazo), es oportuna la lectura del libro que aquí se reseña. Se trata de una obra no académica, escrita por dos profesionales con un elevadísimo conocimiento de lo que son los partidos y, en particular, de su evolución en la España constitucional que deriva tras la transición política y la Constitución de 1978. Obviamente, de tan interesante obra solo me interesa resaltar aquí aquellos aspectos que, como reza el enunciado de esta entrada, se refieren a las complejas relaciones entre partidos e instituciones, cuyas señas de identidad siguen marcadas por las tesis de Max Weber, aunque reformuladas por autores posteriores tales como Von Beyme o el propio Peter Mair, entre otros.

En la misma introducción a la obra ya se desvelan claramente sus tesis, lo cual es de agradecer:

  1. “Nuestro sistema político forma, selecciona, incentiva y control mal a nuestros políticos y, en buena medida la escasa democracia interna en el funcionamiento de nuestros partidos es responsable de ello”.
  2. “Nuestra tesis es que la apuesta por liderazgos sin contrapesos internos no sólo es una operación arriesgada para la propia supervivencia de los partidos políticos. Lejos de hacerlos más fuertes, los debilita”.
  3. Nuclear sin duda: “Es hora de reconocer que la democracia española falló al proteger a los partidos de sí mismos y de sus tendencias endogámicas”.
  4. Estas tesis iniciales se complementan con muchas otras planteadas a lo largo del texto, pero entre ellas destacaría ahora una: “Los partidos son (…) unos híbridos a medio camino entre la sociedad y el entramado institucional”. De ahí su enorme importancia, y de ahí también la necesidad de regulación, pues fiarlo todo a la autorregulación es dejar el gallinero en manos del zorro.

Si algo me ha interesado del citado libro son aquellos aspectos que se refieren a la impronta oligárquica de los partidos españoles y a la enfermiza ocupación de los espacios institucionales, como un medio de supervivencia para sus propia clientelas, pero sobre todo como un sutil artefacto de quebrar u obturar totalmente el deficiente sistema de cheks and balances y de control de las instituciones. La separación de poderes en España se convierte, así, en un pío deseo. Nadie se la cree, menos los partidos, sobre todo cuando están en el poder (sí que la airean cínicamente cuando se encuentran en la oposición). Así las cosas, la pregunta de los autores es muy precisa: “¿Cómo podemos sorprendernos de que el control político (por cierto con todas las imperfecciones que su ejercicio implica, añado) venga únicamente desde fuera del sistema político, es decir, de los medios de comunicación y del sistema judicial”. Y la respuesta también: “Al final el control político no se sustancia en la actividad política cotidiana, sino únicamente en los escándalos, en los delitos y en los juicios y sentencias consiguiente”. El papel de la oposición política en ese imperfecto modelo de control del poder, es pura coreografía.

Junto a ese nivel de impotencia que el sistema de controles muestra y esa omnipresencia de los aparatos de los partidos en la práctica programada (o improvisada, que también existe) de la ocupación de las instituciones, el diseño constitucional del Ejecutivo dibuja al Presidente del Gobierno (y a sus homónimos autonómicos) como “el dirigente occidental que más poder tiene sobre sus sistema político (…), sobre todo cuando coincide la presidencia y la dirección del partido”. Algo que no pasa, por ejemplo, en el PNV, como también recuerdan en algún pasaje los autores.

Una sugerente aportación de Gómez Yáñez y Navarro es la consistente distinción entre la introducción de “primarias” para seleccionar candidatos y la fórmula de las “elecciones internas”. Las elecciones primarias han jugado un rol secundario en Europa, aunque más presentes en las últimas décadas como carta de pretendida democratización de los partidos. Inspiradas en un modelo no reproducible como es el estadounidense (por cierto ahora incluso muy cuestionado tras la sorprendente llegada de Trump al poder: Levistsky/Ziblatt, 2018). Nada está escrito sobre que las manidas primarias mejoren la expectativas existenciales de los partidos, si no véase el caso del Partido Socialista francés, entre otros. Pero más nocivos aún pueden ser los efectos de las denominadas elecciones internas, pues –como exponen los autores de la obra que se comenta- “lejos de representar el ‘triunfo de las bases’ frente a los aparatos, suponen el triunfo del líder (y su equipo) sobre las viejas oligarquías internas, normalmente de corte territorial”. Pero, si importante era la apreciación anterior, mucho más lo es la siguiente: “Los nuevos procesos de elección de liderazgos tensionan y polarizan las organizaciones partidarias enterrando los escasos espacios de consenso que todavía conservan”. Y ello se transforma en una democratización aparente. Las consecuencias siempre son diferidas y sus efectos a medio/largo plazo letales: el potencial destructor para los propios partidos, inevitable. Ahogar los sistemas internos de pesos y contrapesos no conduce a un mayor democracia de los partidos, sino a cesarismos mal entendidos que abortan cualquier mínima deliberación, diferencia o discrepancia. Lo estamos viendo todos los días en todos los partidos. Malas soluciones también para su legitimación y la del propio sistema democrático, que con esas conductas pierde confianza a raudales.

La conclusión es clara: “En la transición se apostó por la estabilización de las instituciones estableciendo instrumentos que, pasadas cuatro décadas, están mostrando efectos negativos”. A ver, por tanto, quién le pone el cascabel al gato. Los propios partidos han de ser quienes lo hagan y, tal como están las cosas, no se advierte ni de lejos una tendencia que vaya en la dirección de democratizar realmente su funcionamiento interno o de reducir radicalmente sus espacios de ocupación institucional y de bloqueo (por autocomplacencia y captura) de los sistemas de controles. Y sin control efectivo (y no retórico) de las instituciones no hay democracia. Solo fachada.

José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro lo intentan, con una serie de medidas que van encaminadas, principalmente, a reformar el sistema electoral y el funcionamiento interno de los partidos. Sus propuestas son razonables y sensatas, aunque algunas discutibles, pero abren camino al debate y a la mejora del sistema. Me temo que, con el panorama político actualmente existente, tales medidas de reforma se quedarán en papel mojado, para pesar de todos y sobre todo del sistema político-constitucional que languidece día a día y anuncia colapso. A esas medidas, añadiría la necesidad de articular propuestas (pactos entre todas las fuerzas políticas, aunque suenen a sueño celestial) para evitar o paliar la grosera ocupación por parte de los partidos políticos (y de sus emisarios) de la alta Administración, del sector público institucional, de las autoridades “independientes” y de los órganos constitucionales y estatutarios diseñados para controlar a los poderes ejecutivos. Allí está una de las claves para renovar el sistema político-institucional, del que los partidos son actores principales y, hoy por hoy, uno de sus principales problemas.

COMBATIR LA CORRUPCIÓN

 

(A propósito del libro con el mismo título del profesor Manuel Villoria Mendieta, editado por Gedisa, Barcelona, 2019, 139 pp.)

combatir la corrupcion

«Las imperfecciones de un gobierno pueden reducirse a dos apartados: 1º la conducta de sus agentes; 2º la naturaleza del sistema mismo, es decir, de las instituciones y de las leyes»

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatan, Buenos Aires, 2012, pp. 183-184)

 

La corrupción es una lacra que en las últimas décadas se ha adosado al sistema político-institucional. En España es un serio problema, hasta el punto de que se ha convertido en una de las preocupaciones principales de la ciudadanía. Por eso, siempre es de agradecer cualquier reflexión, más aún si esta es solvente, sobre un azote que lleva bastante tiempo fustigando la vida política y el quehacer del sector público.

Como consecuencia de la preparación de una presentación en un Seminario sobre Integridad Institucional y conflictos de interés realizada recientemente en Tenerife (26 de abril de 20199 en el marco del interesante proyecto «Gobab«, liderado e impulsado entre otras instituciones por el Gobierno de Canarias, junto con una representación en ese acto de Senegal y Cabo Verde, llevé a cabo algunas relecturas y leí asimismo algunos materiales nuevos, entre ellos este libro que ahora se comenta. Publicada inicialmente una versión más breve en la pestaña de «Lecturas» de esta misma página Web, he considerado oportuno incluir este comentario en el Blog con algunos añadidos para que así pueda ser compartido con los suscriptores y estos (así como cualquier lector interesado) tengan acceso directo a su contenido.

Por consiguiente, esta breve reseña tiene por objeto el reciente libro del profesor Manuel Villoria editado en una colección académico-divulgativa que pretende difundir –entre otras cosas- estudios sobre temas relacionados con la política y la democracia a partir de ensayos breves encargados a determinadas personas de reconocido prestigio en el ámbito sobre el cual escriben. Sin duda, el profesor Villoria lo es, y el libro editado, en consecuencia, alcanza sobradamente las expectativas que el lector interesado pueda tener sobre una cuestión tan poliédrica y en ocasiones tan escurridiza como es la corrupción. Pues no resulta fácil ponerse de acuerdo sobre qué es y qué no es corrupción. Y, cuando menos, se ha de ser muy exigente con un problema que erosiona las bases del sistema democrático generando elevadas cotas de desconfianza ciudadana.

El autor inicia su exposición con una tesis que viene reiterando desde hace tiempo: “Una cosa es la percepción de la corrupción y otra su verdadera presencia”. El libro de inmediato centra su objeto: la corrupción en el ámbito público (no analiza, por tanto, la que procede del sector privado). Y delimita un concepto amplio y un tanto extenso de este fenómeno, definiendo acertadamente a la corrupción en el sector público del siguiente modo: Cualquier abuso de poder por parte de servidores públicos (políticos o funcionarios) cuando se realiza para beneficio privado extraposicional, sea éste directo o indirecto, presente o futuro, con incumplimiento de las normas legales o de las normas éticas que rigen el buen comportamiento de los agentes públicos, en definitiva cuando con su actuación ponen por delante su interés privado sobre el interés de la comunidad.

La oportuna referencia a la clasificación de Heidenheimer entre corrupción negra (la rechazada contundentemente por la sociedad), la gris (sobre la que existe cierta permisividad) y la blanca (actos no éticos o irregulares que están socializados en su práctica), sirve para comprender mejor la complejidad del fenómeno objeto de estudio.

Para saber determinar qué grado de corrupción existe, Villoria analiza el problema (con su rigor taxonómico habitual) tomando como guía cuatro formas de medir la corrupción:

a) Los métodos objetivos, de los que destacan las estadísticas judiciales (pero que solo nos muestran lo que está judicializado, que puede ser, como de hecho lo es, la punta del iceberg) o las respuestas sancionadoras, ambas con muchas limitaciones (más aún las segundas, pues el derecho disciplinario, por ejemplo, es una reliquia y está prácticamente inaplicado en lo que a conductas bagatela respecta, siendo poco operativo en el resto);

b) Los métodos basados en la percepción, cuyo valor es relativo puesto que “la percepción de corrupción tiende a incrementarse cuando la economía del país va mal”, aun así los datos demuestran unos estándares bajos de nuestros representantes políticos, lo que incrementa la desafección hacia lo público;

c) Las encuestas de victimización, que, a diferencia del método anterior, en España dan datos muy positivos, dado que la ciudadanía no ha sido testigo u objeto de casos de corrupción (pago de “astillas”, por ejemplo, para ser receptor de un servicio público);

d) Y la medición con Big data, que es un método relativamente nuevo puesto en marcha, por ejemplo, por el Fondo Monetario Internacional (News Flow Index of Corruption).

El libro se adentra luego en el análisis de las causas y consecuencias de la corrupción, aunque estas últimas proceden de aquéllas en una suerte de bucle del que no se sabe salir Y, entre ellas, analiza las culturales, estructurales e institucionales. Si las tres se unen, dan lugar a una corrupción sistémica o, si se me permite la expresión, a una tormenta perfecta.

Las causas culturales tienen bastante asentamiento en nuestra sociedad (amiguismo, clientelismo, nepotismo, etc.), sobre todo en las modalidades de corrupción de tonos grises o blancos, y están fuertemente asentadas en algunos entornos geográficos y localizadas en ciertas administraciones y, especialmente, en el sector público empresarial.

En las causas estructurales es importante resaltar la correlación existente entre desigualdad y corrupción, pero asimismo cabe analizar el impacto que el fenómeno de la corrupción tiene en ámbitos tales como la Administración Pública (sistema de nombramientos o designaciones), política de recursos humanos (prácticas “selectivas”) o contratación pública, por solo traer algunos casos a colación. Todo ello está directamente unido a la existencia o no de instituciones de calidad, que eviten la exclusión (sean inclusivas), así como que fomenten la eficacia e imparcialidad. Si las instituciones son de baja calidad, el camino que traza el profesor Villoria para mejorarlas se puede compartir perfectamente: “reformas institucionales modestas y persistentes”. El problema es cuando nada se reforma y la parálisis transformadora hace mella en el tejido institucional, como es nuestro caso. Cuando el clientelismo se transforma en una estrategia política (en esto España es un mal ejemplo) deriva fácilmente en asimetrías económicas, sociales y políticas muy profundas. La idea fuerza que maneja el autor debe asimismo compartirse: “Luchar contra el clientelismo es, en consecuencia, esencial para reducir los fundamentos estructurales de la corrupción”.

En lo que afecta a las causas institucionales el profesor Villoria Mendieta hace hincapié en una idea muy asentada, pero no por ello menos importante: “Las instituciones de buena gobernanza son la clave del desarrollo”. Y, en este punto, España pincha en hueso, pues –como señala el autor- “nuestras instituciones no están a la altura de lo requerido para poder estar satisfechos.  Y como no están a la altura tenemos graves problema de corrupción”. Cambiar las instituciones implica modificar los equilibrios de poder. Y en este punto nadie cede. Los pactos transversales no existen y sí la cintura política de hormigón.

El libro finaliza con una batería de propuestas. Una vez más el autor insiste, ya lo hizo en 2012, en la necesidad de construir un sistema nacional de integridad (algo muy complejo de llevar a cabo en un Estado altamente descentralizado como es España), pero cabe coincidir con Villoria en la necesidad objetiva de que haya voluntad política en el Ejecutivo (hasta hoy inexistente en los diferentes y sucesivos gobiernos) de prevenir y combatir la corrupción. Y para ello es, en efecto, imprescindible disponer, entre otras cosas, de un “sector público meritocrático, competente, objetivo e imparcial”. algo aún distante de lograr. Una tarea, entre tantas otras, que deberá afrontar el nuevo Gobierno, si es que no quiere hundir su credibilidad desde el momento de su constitución: la lucha por la integridad debe ser una bandera gubernamental, pero también transversal, en la política española. Sin política de integridad no se podrá reducir la corrupción.

Por lo demás, el sector público español, en su acepción más amplia, ha incidido únicamente, como expone Villoria, en un “modelo de control, cumplimiento y sanción” de la corrupción (lo que Longo y Albareda, denominaron “la ruta fácil”), mientras que el “modelo centrado en valores y cambio cultural” (la “ruta difícil”, según estos mismos autores) no ha tenido ningún arraigo entre nosotros hasta fechas recientes y en territorios (Euskadi, principalmente, tanto en el Gobierno Vasco en lo que afecta a altos cargos; o en la Diputación Foral de Gipuzkoa con su sistema de integridad institucional y su Norma Foral 4/2019, de Buen Gobierno; algo también en Aragón, con la Ley de Integridad y Ética Públicas; y en la Comunidad Valenciana, con la creación de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, así como con la aprobación de la Ley 22/2018, que crea SALER, sistema de alertas tempranas; pero en estos últimos casos con otro enfoque distinto al existente en el modelo vasco) o en instituciones muy concretas. La Administración General del Estado y las instituciones centrales siguen poniendo todos los huevos en la cesta sancionadora y no en la del modelo centrado en valores, que ignoran por completo.

El autor pone de relieve que la estrategia solo legal tiene muy pocos réditos en ese combate contra la corrupción, siendo oportuno buscar “un equilibrio de enfoques”. Por consiguiente, menos leyes y más códigos de conducta insertos en sistemas de integridad institucional, que reúnan valores, principios y normas de conducta y de actuación, y que, como lluvia fina, vayan calando sobre la cultura ética de las organizaciones públicas y las conductas y formas de actuar de todos los servidores públicos. En esto, como en tantas otras cosas, aquí apenas nos hemos enterado. Los democracias avanzadas y los países de nuestro entorno (Francia y Portugal, por ejemplo; tal como puse de relieve con varias buenas prácticas en el Seminario antes indicado) hace tiempo que caminan por esa senda. En España todo se sigue fiando a la (impotencia de la) Ley y al (mal) funcionamiento del régimen punitivo-sancionador. Pero cuando este llega, si es que lo hace, el daño institucional ya no tiene remedio: la institución está rota por las malas conductas o malas prácticas de quienes la regentan o en ella trabajan, la desconfianza se apodera de la ciudadanía y hunde inapreciablemente la confianza en las instituciones. Quebrar la confianza (esa institución invisible, de la que hablaba Pierre Rosanvallon), es muy fácil e incluso instantáneo; recuperarla es tarea hercúlea en la que se debe invertir mucho tiempo y recursos. Con el modelo que tenemos implantado (ex post), se condena o se sanciona lo que ya se ha producido, no se previene la corrupción ni las malas prácticas, todo lo más (ni siquiera eso) se disuade. En fin, hay mucho que hacer en esa construcción de sistemas de integridad institucional, algo en lo que hoy por hoy una política ciega, escéptica o cínica y hasta cierto punto ignorante, desprecia.

El libro del profesor Manuel Villoria es, sin duda, una importante ayuda en ese difícil, pero no imposible, tránsito. La clave para generar buenas instituciones –como concluye el autor- está en tener una “auténtica voluntad política” de transformar las cosas y crear las instituciones adecuadas. Y es en este punto dónde llegan las grandes dificultades. ¿Qué han hecho los sucesivos gobiernos y los diferentes grupos parlamentarios por construir de forma efectiva ese sistema de integridad institucional que mezcle y equilibre razonablemente los dos enfoques citados? Prácticamente nada, salvo algunas experiencias puntuales y siempre aisladas. Cuando no hay voluntad de pacto ni siquiera para cubrir la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, una institución clave en la lucha por la transparencia (y, por tanto, contra la corrupción), dejándose transcurrir más de un año y medio para cubrir esa vacante sin que llo se produzca, la conclusión es obvia: esas conductas políticas tan dilatorias solo delatan que no está en la agenda disponer de mecanismos efectivos de checks and balances de control del poder. También esa actitud, hasta ahora no modificada, es una muestra evidente de que la sensibilidad efectiva hacia estas cuestiones por las distintas fuerzas políticas, sean o no gobernantes (que tanto da), es sencillamente inexistente. Y así, combatir la corrupción se hace aún más difícil, cuando no imposible. Nos tocará, por tanto, seguir conviviendo con  sus zarpazos durante algún tiempo, hasta que esa “voluntad política” (hoy desaparecida en ese combate) retorne a primera línea. Y se pueda combatir gradualmente. La futura constitución del nuevo Parlamento y también del nuevo Gobierno debieran ser el punto de inflexión de este poco edificante camino hasta ahora seguido. Mientas tanto, seguiremos esperando. Paciencia estoica.

COALICIONES DE GOBIERNO Y ALTA ADMINISTRACIÓN

 

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A los miembros de la Asociación por la Dirección Pública Profesional de Canarias, por su cordial acogida y por la agradable velada mantenida en Tenerife el 25 de abril de 2019.

“Los partidos cada vez se orientan más a ocupar cargos públicos, y obtener un puesto en el gobierno no solo es una expectativa habitual sino un fin en sí mismo”

(Peter Mair, Gobernando el vacío. La banalización de la democracia occidental, Alianza, 2015, p. 99)

 

Es obvio que los próximos gobiernos, tanto en el nivel de gobierno central como en los autonómicos, serán de coalición. La fragmentación política ha terminado por arruinar las mayorías absolutas y también por añadidura la configuración de gobiernos monocolor. Pretender gobernar en minoría absoluta tiene sus enormes tributos: pactos espurios (con inevitables cesiones), tendencia al abuso injustificable (allá donde existe) de la legislación de excepción (decretos-leyes) e inestabilidad parlamentaria, que se concreta en la imposibilidad material de aprobar siquiera las leyes anuales de presupuestos. En fin, tener el apoyo de una minoría absoluta del Parlamento, como describiera lúcidamente Schumpeter, significa gobernar sobre una pirámide de bolas de billar. Un equilibrio imposible.

Así que la realidad se impone: los gobiernos de coalición serán la regla. Pero si bien es cierto que hasta ahora la cultura de la coalición ha estado totalmente ausente del nivel central de gobierno (dado el bipartidismo dominante), no lo es menos que, en niveles autonómicos, ha habido bastantes experiencias de gobiernos de coalición. No es este lugar para analizar su rendimiento institucional, no obstante se puede afirmar que, por lo común, tales coaliciones han funcionado razonablemente bien cuando los partidos coaligados no competían por el mismo espacio electoral (o tenían ámbitos electorales algo o bastante diferenciados), mientras que sus rendimientos ejecutivos han sido más limitados en aquellos casos en que la base electoral de los partidos de gobierno era la misma (por razones obvias de competencia y afán de diferenciación, lo que multiplica los recelos recíprocos y los potenciales conflictos). También influye si la coalición se forma entre partidos desiguales en peso electoral, pues en estos casos el pez grande se suele comer al chico, salvo que los espacios electorales sean muy nítidos o las tensiones internas vayan in crescendo. Incluso las coaliciones son frágiles cuando se mezclan culturas institucionales muy diferenciadas (partidos sistema con partidos antisistema o de baja cultura institucional). Estas últimas coaliciones suelen durar, como mucho, un asalto (una legislatura), luego se cumple aquella máxima formulada por Popper sobre los efectos benéficos que cabe predicar de la democracia: “Idear instituciones capaces de impedir que malos gobernantes hagan demasiado daño”.

Si el análisis de los gobiernos de coalición lo hacemos desde el punto de vista del reparto de poder representado por los cargos públicos o sinecuras, los resultados no dejan de ser descorazonadores. Los gobiernos de coalición tienden a multiplicar, sea a corto o medio plazo, las poltronas a repartir. Incrementan los departamentos, multiplican las direcciones, salpican los organigramas de puestos de personal eventual o alojan a sus huestes en el sector público institucional, así como, si son funcionarios, utilizando para ello los puestos de libre designación. Cuando no buscan el acomodo de sus fieles en “autoridades independientes” u órganos constitucionales o estatutarios, rompiendo así los frenos del poder, y convirtiendo a éste (o, al menos, pretendiéndolo) en ilimitado. Por tanto, tras la formación de un gobierno de coalición crece la demanda interna en los partidos por ocupar puestos de responsabilidad a los que van anudados prebendas no solo retributivas sino además la púrpura que acompaña al poder. Detener esa tendencia no es fácil. Y sin un liderazgo fuerte, imposible.

Si se analizan desde la perspectiva de la alta Administración los gobiernos de coalición conformados durante las últimas décadas en diferentes niveles de gobierno autonómicos y locales, se podrá concluir fácilmente que han existido dos sistemas de ocupación de la alta dirección pública en las correspondientes estructuras administrativas: a) Los gobiernos de coalición de reparto departamental en compartimentos estanco, donde cada fuerza política coaligada gestiona políticamente ese departamento (por tanto, es dueña y señora de los cargos directivos, eventuales o de libre designación allí existentes), sin interferencia alguna de la otra u otras fuerzas políticas coaligadas; y b) Los gobiernos de coalición de reparto departamental por fuerzas políticas, pero donde los partidos coaligados se reservan determinado número de altos cargos para cubrirlos con “los suyos” en departamentos dirigidos políticamente por “los otros”. A este modelo se le ha venido calificando de forma autocomplaciente como transversal. Más propiamente hablando se trata de un sistema de inserción de comisarios políticos de un partido en un departamento regentado por otro. Se basa más en la desconfianza recíproca que en la colaboración entre partidos. Por mucho que se trabajen los acuerdos del gobierno de coalición, las prácticas de reparto clientelar quiebran de raíz o dificultan cualquier proceso de transformación de la Administración Pública.

Sea cual fuere el sistema de ocupación de la alta Administración por el que se opte, el resultado no es otro que la politización extensiva e intensiva de la alta Administración. Los gobiernos de coalición carecen de estímulos para profesionalizar la alta dirección pública o la dirección pública intermedia: necesitan manos libres para recolocar a sus clientelas y quebrar el brazo a cualquier resistencia funcionarial o profesional interna. Si con gobiernos monocolor ha sido imposible hasta la fecha implantar de forma efectiva la dirección pública profesional en el sector público, con gobiernos multicolor y en un escenario de alta fragmentación política esa tarea se torna en un pío deseo. Por lo menos en lo que afecta a la alta dirección pública (aquellos niveles estructurales más altos de la Administración), la tozuda realidad nos muestra que esa pretendida profesionalización no es en absoluto compartida por los partidos políticos. Ni siquiera la airean o defienden, y cuando lo hacen es con la boca pequeña: la práctica les delata de inmediato. Algunos cantos de sirena esbozados por determinadas formaciones políticas de despolitización de la alta Administración, se han dado de bruces inmediatamente con la realidad del grosero reparto de sillones entre los socios de gobierno.

Da vergüenza comprobar cómo países de nuestro entorno inmediato han resuelto razonablemente bien este problema (por ejemplo, Portugal), y aquí en cambio una clase política depredadora de cargos públicos se muestra una y otra vez incapaz de poner en marcha una profesionalización de la dirección pública que acabe de una vez por todas con ese ineficiente y corrupto sistema de carreras político-funcionariales cruzadas (en términos de Dahlström y Lapuente), con viajes de ida y vuelta, norias de nombramientos y ceses, así como de innumerables puertas giratorias o puentes de plata para saltar del sector público al privado o viceversa. Un sistema de continuidad quebrada, altamente ineficiente y alimentador de prácticas de corrupción.

Los gobierno de coalición, que vienen para quedarse, serán más bien gobiernos de acumulación desordenada de fuerzas políticas, cargos públicos y de reparto de organismos entre los distintos partidos y de prebendas entre sus fieles. No es precisamente éste un contexto que nos depare buenas noticias para el necesario asentamiento de la dirección pública profesional en España. A pesar de que, desde determinados círculos académicos y profesionales, así como asociativos de la alta función pública, se viene insistiendo en esa necesidad, los partidos políticos siguen imperturbables en sus prácticas de corrupción blanca o gris en esta materia: nombran a los cargos públicos por criterios de discrecionalidad política y los cesan con el mismo rasero. Cuarenta años de democracia no han servido absolutamente para nada en lo que a la profesionalización efectiva de la alta Administración respecta. El reloj de la Historia sigue parado. Los futuros gobernantes coaligados, sean estos del partido que fueren, harían bien si leyeran con atención la espléndida obra, publicada hace más de cuarenta años, de José Varela Ortega, Los amigos políticos; Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración: 1875-1900 (Alianza Editorial, 1977). Allí, en relación con el putrefacto sistema político de la Restauración, se afirmaba que los cargos públicos “se consideraban como un fondo de recompensa para servicios políticos; y la primera ocurrencia de los nuevos ministros era encontrar trabajos para sus clientes”. Si leyeran esa obra (u otras muchas más que podríamos traer a colación) podrían darse cuenta de cuán viejas son sus discutibles prácticas de nombramientos clientelares que pondrán por enésima vez en circulación cuando se formen los gobiernos respectivos tras las elecciones del 28 A y 26 M. Pero sobre todo más tarde que pronto advertirán (si bien de esto no serán conscientes hasta que pierdan las siguientes elecciones) que elegir a dedo al personal directivo de un departamento o de una entidad pública es la peor inversión a medio/largo plazo que puede realizar un político, sobre todo si quiere hacer buena política. Sin profesionales de la dirección pública, la política está condenada a vivir sumida en la ocurrencia, en la adulación de los cortesanos (cargos de designación política o eventuales) o en la pura cosmética. Y los ciudadanos condenados, asimismo, a padecer políticas altamente ineficientes con costes directos e indirectos sobre su calidad de vida y su anhelada búsqueda de la felicidad. En fin, una estafa. Y con ella seguirán. No lo duden.

LA NORIA POLÍTICA: CAMBIO DE GOBIERNO Y ALTA ADMINISTRACIÓN

NORIA

Quítate tú pa ponerme yo

(Canción de salsa, Fania All Stars)

En 1996, tras el cambio de gobierno que se produjo en España, me llamó un periodista de un medio de comunicación madrileño que quería hacer un reportaje sobre los efectos que ese cambio de gobierno estaba teniendo en relación con la cadena de ceses y nuevos nombramientos que se contaban entonces por centenares o incluso miles. Un parlamentario desconocido, llamado Rodríguez Zapatero, había presentado varias preguntas sobre este tema dirigidas al entonces Ministro del ramo, señor Mariano Rajoy, y le había trasladado al periodista en cuestión su perplejidad por esa caza de brujas que estaba teniendo lugar.

Por aquellas fechas acababa de publicar un libro titulado Altos cargos y directivos públicos. Las relaciones entre política y administración en España (IVAP, Oñati, 1996, reeditado y actualizado en 1998). Y, tal vez por eso, el periodista se dirigió a mí para que le diera algún criterio que explicara por qué el Gobierno de Aznar “no estaban dejando títere con cabeza” y se habían producido ceses en cadena en puestos de altos cargos, directivos del sector público y en la alta función pública. Al parecer, tanto el periodista como el parlamentario en cuestión, estaban sorprendidos de que eso se pudiera producir sin ningún tipo de límites: su esquema argumental era que quienes ocupaban esos puestos directivos tenían la condición, generalmente, de altos funcionarios cualificados y que cesarlos era una medida que rayaba lo arbitrario. Es más, incluso una directora de una entidad instrumental de carácter cultural, llamada Elena Salgado, judicializó su cese, llegando incluso en amparo hasta el Tribunal Constitucional, quien cerró de un portazo (Auto de inadmisión) esa pretendida vulneración de su derecho fundamental: en esos puestos la confianza política era el dato determinante, sancionó el Tribunal, y no el mérito y la capacidad. Asunto zanjado.

Al periodista en cuestión le respondí algo que con frecuencia repito desde aquellas fechas: “Dígale al Sr. Rodríguez Zapatero que su partido ha estado catorce años en el poder y no ha cambiado las reglas del juego: esos niveles directivos, para desgracia de todos, son, según el marco normativo entonces y ahora vigente, de provisión política, de libre nombramiento o de libre designación; en consecuencia, de libre cese. Tiempo tuvieron para cambiar esas reglas y no lo hicieron. Así que no se sorprendan tanto”. Ciertamente, en honor a la verdad, hubo dos tímidos intentos de «profesionalizar» algunos niveles de altos cargos en el primer y en el último mandato de Felipe González. Pero esa ·»profesionalización» se entendió como mera reserva de algunos de esos niveles a su provisión entre funcionarios. Nunca se puso en marcha.

Con base en esa última propuesta, poco después (1997), el entonces Ministro de Administraciones Públicas, Sr. Rajoy, sí que introdujo una reforma cosmética y la quiso vender (juego de palabras o de malabares) como “profesionalización de la función directiva”. Reservó algunos de los puestos de altos cargos para su cobertura entre altos funcionarios, pero en el fondo no cambió nada: impuso un sistema de spoils system de circuito cerrado (seguían siendo niveles orgánicos de libre nombramiento y cese) y reservó de facto la cobertura de esos niveles a los cuerpos de élites de la Administración General del Estado. Pero en lo demás las cosas siguieron igual. La penetración de la política siguió su imparable curso y, a pesar de que tanto ese parlamentario (José Luís Rodríguez Zapatero) como el entonces ministro (Mariano Rajoy) terminaron siendo, casualidades de la vida, presidentes del Gobierno desde 2004 hasta 2018, nada han cambiado las cosas desde entonces en este tema. La politización de la alta Administración campa a sus anchas, gobiernen unos u otros. Y si el sistema no ha estallado por los aires ha sido por una cuestión muy elemental: los ciclos políticos de mandatos tanto del PSOE como del PP han sido, hasta este momento, más o menos largos (como mínimo dos mandatos). Esa larga secuencia se trunca esta vez con 6 años y poco más de mandato Rajoy. Sin embargo, esa (relativa) estabilidad, de la mano de la quiebra total del bipartidismo dominante, ha llegado a su fin. Y las consecuencias sobre lo que estoy tratando no serán menores, sino que se multiplicarán en sus letales resultados. Y, si no, al tiempo.

En efecto, siempre que se produce un cambio de Gobierno en España, ya sea en la Administración central, autonómica o local, viene de inmediato una decapitación de la mayor parte, si no la totalidad, de las personas que ocupan los niveles directivos en esas organizaciones y en las entidades de su sector público. El modelo de alta Administración en España tiene una penetración de la política muy superior a la existente en el resto de las democracias avanzadas, en las que, por lo común, la profesionalización y la continuidad (con mayor o menor intensidad) de la dirección pública superior y media de la alta Administración está plenamente garantizada.

Ni que decir tiene que un modelo tan altamente politizado tiene graves consecuencias sobre las políticas públicas y el funcionamiento ordinario de la maquinaria político-administrativa. Renovar radicalmente centenares o miles de puestos de responsabilidad directiva cuando un nuevo Gobierno arranca, sea al final del mandato o a lo largo de la legislatura, supone echar a la basura el conocimiento adquirido, paralizar los proyectos en marcha, rellenar los huecos que se van sustituyéndolos bajo criterios exclusivos de confianza política o personal, reescribir de nuevo una hoja en blanco, en la que la memoria organizativa se ha perdido absolutamente y, en fin, comenzar una vez más la operación de tejer y destejer en la que están inmersas nuestras organizaciones públicas desde hace décadas, si no siglos. El tejido de Penélope es la metáfora más válida. Aprendizaje permanente propio de organizaciones estúpidas en la era de la Administración inteligente.

La situación es altamente preocupante. En las próximas semanas y meses vamos a ver y percibir, una vez más, sus letales efectos. Tras el triunfo de esa nueva modalidad de moción de censura que podríamos calificar como “deconstructiva” (el ingenio de la política española no tiene límites), la noria de ceses y nombramientos se pondrá de nuevo en marcha. Los que se irán, que serán legión, lo serán marcados con su particular cruz en la frente. A los que llegan también los marcarán. Y esa mácula les perseguirá de por vida. En esta política cainita y sectaria que se ha impuesto, colaborar con el enemigo tiene su precio. Los centuriones de quien fuera Vicepresidenta del Gobierno, extraídos de “su” cuerpo de Abogados del Estado, pasarán a estar amortizados y serán sustituidos por fieles a la causa habitualmente procedentes de otro u otros cuerpos de élite de la Administración Pública. La guadaña, sin embargo, no solo se cebará en estos niveles orgánicos de la alta Administración, sino que trabajará intensivamente en todas las entidades del sector público estatal y en la alta función pública del Estado y, cuando toque, afectará asimismo al resto de niveles de gobiernos inmersos en cualquier tipo de cambio político o en la formación de “agregaciones” (que no coaliciones) de lo más diversas.

Así las cosas es obvio que no hemos aprendido nada en estos últimos veinte años. Mientras otros países no solo de la órbita anglosajona o nórdica, sino también de cultura administrativa continental, como Bélgica, Chile o Portugal (algo que pretende hacer también hasta Túnez), han institucionalizado una Alta Dirección Pública Profesional, España (en todos los niveles de gobierno) sigue con el reloj parado. Tal vez nadie se ha detenido a pensar las estrechas relaciones que puede haber entre la politización de la Alta Administración y la ineficiencia del sector público, cuando no a la facilidad de implantación de malas prácticas o inclusive de pura corrupción (ahora que esta última ha cogido tanto protagonismo). Convendría que se le diera una vuelta a este argumento.

Mientras tanto en un país en el que la fragmentación política ya es un hecho y que los gobiernos precarios serán la pauta dominante a partir de ahora, los incentivos políticos perversos para mantener ese statu quo son elevadísimos, pues todos aquellos partidos políticos que están en la oposición (en la “sala de espera”) sueñan con premiar a “los suyos” con la innumerable nómina de cargos directivos en el sector público que existe hoy en día en España y así garantizar que puedan pastar sus respectivas clientelas con cargo al dinero público, aunque su amateurismo salga caro a la ciudadanía española, por la que nadie al parecer se preocupa.

Ya se ha producido el cambio de Gobierno en el ámbito estatal. Pronto vendrán elecciones autonómicas (las andaluzas o antes las catalanas, sino son también adelantadas las vascas, luego las del resto de comunidades autónomas y las municipales, que tienen fecha fija), también las legislativas en España coincidiendo con una de las anteriores. La noria política de la alta Administración va a tomar en los próximos meses velocidades de vértigo. Esa noria se parará infinitas veces para descargar y cargar de nuevo ese personal cesado y el nombrado de nuevo. Y, una vez hecho esto, reanudar su viaje a ninguna parte. Mientras tanto, en las huestes de los partidos, innumerables y nerviosos ojos miran expectantes preguntándose cuándo les tocará a ellos subir en tan preciada y codiciada silla. Y así seguimos cuarenta años después. Si nadie lo arregla continuaremos de ese modo devastando eternamente la alta Administración, que es el lugar estratégico por excelencia para gobernar con resultados eficientes. Pero no sean ingenuos, aquí nadie apenas conjuga el verbo gobernar. Lo importante es ganar elecciones, pero lo realmente sustantivo en un sistema parlamentario de gobierno es hacerse con el poder. Simple y llanamente para subirse y subir a los suyos a la noria que tanto les gusta. La política entre nosotros es todavía hoy un parque temático. Un síntoma evidente de un subdesarrollo institucional del que no se libra ningún nivel de Gobierno en España.

¿Cambiará algún Gobierno este caciquil y clientelar sistema de provisión de puestos en la dirección pública de nuestras Administraciones Públicas? Intuyo que esta pregunta seguirá sin respuesta.

 

PARA SABER MÁS:

Si alguna persona tiene interés por esta temática, le reenvío al Estudio titulado Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados. Politización versus Profesionalización, que fue elaborado para una Jornada celebrada en la Escuela de Administración Pública de Castilla y León (ECLAP) el 20 de abril de 2018.

ENLACE PDF:  alta-direccion-publica

SEIS CONSEJOS PARA IMPLANTAR UN SISTEMA DE ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL [1]

 

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Un testimonio personal: Comencé con este tema hace 25 años al publicar un artículo en la RVAP número 32 sobre “Política y Administración: los puestos de designación política en las Administraciones Públicas”. Los años, las décadas, han ido trascurriendo. Y nada realmente se ha hecho en este campo, solo reformas cosméticas y leyes vacías. Cuando reviso este texto, 21 de abril de 2018, esta percepción me pesa especialmente. Nada conseguiremos efectivamente mientras el problema de la alta dirección pública profesional sea en España un discurso académico o de altos funcionarios, como lo ha sido hasta ahora. Si no lo compra o lo impulsa la (buena) política no hay nada que hacer. Corremos el serio riesgo de pasar otros 25 años siendo el país de Europa occidental con más penetración de la política en las estructuras directivas de sus instituciones públicas. En algo “somos líderes” y ni siquiera nos sonrojamos.

 

Los intentos de profesionalización de la dirección pública profesional proyectados sobre la alta función pública han sido hasta ahora en España, como hemos visto, una suerte de farsa normativa o coreografía vacua. Apariencias. Pura cosmética o reformas retóricas que realmente no cambian apenas nada porque no van a la raíz del problema, entre otras cosas porque no interesa.

El diagnóstico de los problemas y sus posibles causas, así como de la situación actual, ya ha sido realizado de forma detenida en este extenso trabajo. También comienzan a plantearse algunas propuestas de iniciativas normativas que deben ser dignas de estudio y valoración, como es el caso del documento aún en fase de discusión interna elaborado por altos funcionarios del Estado y titulado Proposición/Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del personal directivo de la Administración General del Estado y del Sector Público Institucional estatal. Muy recientemente se ha publicado asimismo por el Círculo de Empresarios (2018) un trabajo coordinado por Víctor Lapuente que lleva por título La Calidad de las instituciones en España. En el último apartado de ese trabajo (“Conclusiones: un manifiesto gradualista”) se vuelve a insistir en la necesidad de construir una Dirección Pública Profesional en España para atenuar un déficit institucional evidente, que ha quedado puesto de relieve de forma diáfana en este sombrío diagnóstico que he hecho en las páginas precedentes. Pues bien, allí se dice lo siguiente:

«Ha llegado el momento de introducir una función directiva profesional que sea impermeable tanto a prácticas de politización como a las prácticas de burocratización y captura por parte de algunos cuerpos de la administración del Estado. La existencia de directivos profesionales, como los que dirigen las administraciones de los países líderes en calidad de gobierno, garantizaría una mejora en la gestión pública evitando los dos excesos paralelos que han sufrido nuestras administraciones: la politización y la burocratización.»

Se comparta o no el diagnóstico del problema, donde hay buena parte de verdad tal como se ha expuesto anteriormente, las soluciones institucionales para implantar la dirección pública profesional en España deben partir de una adaptación adecuada y pragmática de respuestas ejercidas en otros países, pero teniendo en cuenta el complejo y plural marco político-institucional, también burocrático, en el que se pretenden implantar.

Pues bien, por si llegara el día de que el problema entrara realmente en la agenda de algún nivel de gobierno o de los partidos políticos y se tuviera la firme voluntad de emprender esa ruta de profesionalización de la alta dirección pública en las Administraciones Públicas y en su sector público institucional, me permito la licencia (tras más de dos décadas de análisis de este problema) de exponer seis pasos o consejos que tal vez puedan ayudar  a quienes emprendan esa compleja y difícil ruta. Solo una advertencia previa: si van a hacer lo que ya han hecho la Administración General del Estado o algunas Comunidades Autónomas, cambios cosméticos o aparentes, mejor no quemen la institución de la Alta Dirección Pública Profesional. En ese caso, no emprendan nada. Sigan como están. Dejen que todo se pudra, pues tal vez así con esa desidia e indolencia algún día provocarán una reacción fuerte que haga renacer de las cenizas una institución (la Alta dirección pública profesional) que a día de hoy nadie se ha tomado mínimamente en serio en prácticamente ninguno de los niveles de gobierno.

Si usted es un técnico-directivo, asesor gubernamental, responsable político o pretende serlo y quiere en verdad que sus instituciones mejoren y los resultados de la gestión sean buenos, repercutiendo en una buena política que preste asimismo un buen servicio a la ciudadanía en términos de eficiencia, tal vez le puedan ser útiles estos seis “simples pasos o consejos” (al menos en su enunciado) que a continuación detallo para implantar de una vez por todas en sus organizaciones públicas una dirección profesional. Y dejarnos así para siempre de “marear la perdiz”, pues solo hay que hacer eso (que no es poco) y nada más que eso. A saber:

1.- Expliquen bien a los políticos para qué sirve profesionalizar la dirección pública y qué réditos sacarán los ciudadanos y ellos mismos (los políticos) de ese viaje. Quizás consigan que alguno les entienda. Al menos empezando por la zona baja (dirección pública en la alta función pública) tendrán menos resistencias de los aparatos de los partidos políticos, aunque deberán aguantar la incomprensión y enemiga incluso de un sindicalismo miope (ojalá no lo sea), cuando no de algunos funcionarios altamente “corporativizados” en el viejo sentido, en donde “el escalafón” (como en la carrera judicial) sigue mandando. Pero no se trata de quedarse ahí, hay que profesionalizar, como se ha hecho en buena parte de las democracias avanzadas, la provisión de las Direcciones Generales y de las Subdirecciones, o estructuras asimiladas, así como de los puestos directivos del sector público institucional. La tarea es hercúlea, pero de los grandes retos salen grandes soluciones y en ellos se forjan los grandes líderes. No será nada fácil, pero hay que intentarlo una y otra vez.

2.- Sobre todo inviertan mucho en organización, innoven en pequeña escala. Empiecen por los aspectos organizativos: diseñen monografías de puestos de trabajo directivos, donde no solo se recojan funciones de los puestos y requisitos para su cobertura, sino también definan el perfil de competencias que se requiere para una gestión eficiente o de éxito en su desarrollo profesional. Así lo han hecho otros muchos países, algunos cercanos (Portugal), de los que deberíamos tomar buena nota. Es, tras convencer a los políticos, el primer y necesario paso. Sin este el modelo hará aguas.

3.- Preparen cantera de cuadros directivos. Formen a su personal en competencias directivas y evalúen hasta qué punto se desarrollan esas competencias o se proyectan sobre su propia organización (cuál es realmente la transferencia de conocimientos y destrezas que se vuelca sobre la gestión cotidiana). Sean exigentes en este punto. Innoven continuamente y mejoren sus sistemas de formación de cuadros directivos. Esa inversión, si se capitaliza (siempre que no haya ceses discrecionales) tendrá réditos. De eso no cabe ninguna duda. Mejorará las organizaciones públicas y, además, el funcionamiento de la propia política. Se sorprenderán de sus efectos.

4.- Organicen procesos competitivos abiertos o cerrados en los que se evalúen las competencias de los candidatos para cubrir tales puestos directivos en función del perfil de competencias dibujado en las monografías de puestos y cierren la designación solo a una de aquellas personas que ha acreditado tales competencias profesionales. Hagan algún ensayo o prueba piloto, antes de extender el modelo. Combinen si quieren espacios de discrecionalidad con esas acreditaciones de competencias, pero restrinjan o limiten las designaciones de personal directivo exclusivamente (sin excepción alguna) a aquellas personas que hayan acreditado previamente disponer de ese mínimo haz de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes requerido para ejercer tales funciones directivas. Pongan fin al “amateurismo” o a la falsa creencia de que el hecho de ser funcionario, por muy superior que se sea, habilita ya (o dota de ciencia infusa) para dirigir la Administración Pública. Mentira que se debe de erradicar por las funestas consecuencias que acarrea. Henry Mintzberg ya lo dejó muy claro: la Dirección de las organizaciones (también de las organizaciones públicas) es una suma de arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis)[2]. Por ese sencillo pero determinante motivo también el amateurismo propio de la designación discrecional de la política en la dirección pública es –permítaseme la expresión- un auténtico “peligro público”, pues carece de los tres atributos necesarios para dirigir bien cualquier organización.

5.- Intenten construir acuerdos de gestión o contratos de gestión que definan objetivos, establezcan indicadores y evalúen periódicamente los resultados de la gestión de ese personal directivo. Ensayen sobre este punto, hagan asimismo pruebas piloto. Seguro que se equivocan. Pero solo de los errores se aprende y de ahí se extraen las mejoras o el buen camino. Incorporen –de acuerdo con esos estándares de cumplimiento- retribuciones variables, al menos en algunos de sus componentes. Empiecen por poco y una vez que el instrumento “suene bien” o esté “afinado” y sea aceptado por la cultura de la organización, vayan pisando el acelerador, pero siempre con la prudencia que exige una conducción responsable, más aún de las organizaciones públicas.

6.- Y especialmente establezcan un sistema de cierre del modelo que sea coherente con el diseño profesional del mismo: erradiquen de raíz y para siempre el libre cese o cese discrecional, que el cese en cualquier puesto de la alta dirección pública se produzca solo por expiración del período de mandato o por no alcanzar los objetivos establecidos tras un sistema de evaluación. Es el muro más alto que tendrán que derribar. No se llamen a engaño. Es el más difícil. Necesitarán acumular muchas fuerzas para ello. Y no cejar en el empeño. Para ello es necesario vincular el mantenimiento en el ejercicio de las funciones directivas al correcto desarrollo de las mismas (obtención de resultados previamente definidos), sin perjuicio de que puedan también optar por establecer períodos definidos en los que el directivo se mantendrá en su puesto mientras alcance tales resultados y acredite unos estándares de conducta adecuados. Lo que tampoco debiera impedir establecer periodos de prueba, algo que puede sonar a herejía en la actual configuración normativa del libre nombramiento o de la libre designación. Pero no se trata de comulgar con ruedas de molino ni hacer las cosas “como siempre se han hecho”. Sin este cierre, el modelo de la dirección pública se derrumba y se convierte en pura coreografía.

Si transitan plenamente por esa senda alcanzarán la implantación de la ansiada meta: un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional que interactúe con la política y con el sistema burocrático-profesional como institución de mediación (OCDE). Si no pueden implantarlo de forma integral, al menos vuélquense en la organización, formación, la puesta en marcha de procesos competitivos y determinar garantías frente al cese (ciclo de permanencia). Si nada de esto se hace o si siguen permitiendo el cese discrecional de aquellos directivos que han sido designados por sistemas de acreditación de competencias, reiterarán los mismos errores que han cometido algunas Comunidades Autónomas al regular en su legislación de función pública la figura de la «dirección pública profesional» (en la que sigue funcionando el cese discrecional). Caer en las apariencias sería el mayor de los disparates en los que pueden incurrir en este caso. No tropiecen en la misma piedra. Aparentar no es ser.

Apostar por la implantación de la dirección pública profesional –siquiera sea en el escalón intermedio de la Administración Pública- también es innovar. Si al menos consiguen este modesto paso, esos profesionales de la dirección pública pondrán inevitablemente en entredicho a los “amateurs” (o «altos cargos») que les dirigen a ellos. Y esta contradicción, tarde o temprano, habrá de resolverse de un modo u otro: provocarán una reacción en cadena. Ya nada será lo mismo.

Suerte en un empeño que, como ya he reiterado, estará preñado de dificultades. No es fácil desarrollar estas ideas en un país como el nuestro y con el “fardo (que no legado) político-institucional” que en estos temas nos acompaña desde siglos. Si hay liderazgo político fuerte lo podrán conseguir: la implantación de un modelo de Alta Dirección Pública Profesional –como vengo insistiendo a lo largo de estas páginas- es una decisión política. De buena política. De la que hay poca, desgraciadamente. De la mala política estamos invadidos, ahogados. Ahora bien, tengan una cosa clara: en el caso de que los políticos no piloten este proceso o no les acompañen en su implantación, el viaje es a ninguna parte. También para ellos. Y peor aún para la sufrida ciudadanía. La implantación de un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional es, por tanto, una decisión de marcado carácter político. Se compra o no se compra. Se ve o no se ve. Y hasta ahora en España la ceguera política del clientelismo o de la discrecionalidad niebla cualquier decisión sobre este tema. Largo compás de espera.

[1] Este texto forma parte de un trabajo que lleva por título “Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados: Politización versus Profesionalización”, presentado como ponencia a un Curso-Jornada de la ECLAP (Escuela de Administración Pública de Castilla y León), celebrado el pasado día 19 de abril. Agradezco sinceramente a la dirección de la ECLAP y, personalmente, a Araceli Rojo López, del Servicio de Planificación y Gestión de la Formación del citado centro, la invitación cursada para impartir esa actividad, que dio lugar, por cierto, en no pocos puntos a un estimulante debate. El texto completo del trabajo será difundido en breve por medios electrónico.

[2] H. Mintzberg, Directivos, No MBAs. Una visión crítica de la dirección de empresas y la formación empresarial, Deusto, 2005, p. 109.