AGENDA 2030

LA AUTONOMÍA OLVIDADA: LOS AYUNTAMIENTOS ANTE LA CRISIS

“La vida política se nutre de las preocupaciones, aspiraciones y tendencias que forman el contenido o materia municipal” (Adolfo Posada, El régimen municipal de la ciudad moderna, FEMP, 2007, p. 204)

Solo la casualidad ha querido que el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, coincida en el número de la disposición con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Ambas disposiciones normativas, la primera una norma excepcional (pendiente de convalidación parlamentaria por el Congreso de los Diputados) y la segunda una Ley ordinaria de carácter básico, dictadas por diferentes Gobiernos y de distintos colores, representan probablemente las dos agresiones normativas más serias que la autonomía local ha recibido en la etapa constitucional. Particularmente dirigidas ambas, contra la autonomía municipal. Pero no es momento de precisiones.

Con la LRSAL fui muy crítico y no lo puedo ser menos con este Decreto-Ley, por razones de coherencia personal e institucional. Quien crea de verdad en la autonomía local, no puede compartir ninguna de ambas normas. Tampoco esta última, se adorne el producto como se quiera. Cuando la leí, ciertamente me quedé perplejo: si las entidades locales -como se afirman- son el único subsector de las cuentas públicas saneado financieramente, se les premia con la indiferencia y el abandono. Que se las apañen solas, las que tengan «ahorros» con lo que les transfiera el Estado una vez se haya hecho con ellos como préstamo, las demás que se queden a su propia suerte. Injusto y discriminatorio. Hasta un alcalde tan prudente y equilibrado como el del Ayuntamiento de Bilbao, Juan Mari Aburto, ha tenido que poner el grito en el cielo ante semejante desatino. Y como él otros muchos, alcaldes y alcaldesas.

La LRSAL supuso un ataque frontal a la autonomía político-institucional de los municipios, así como en algunos aspectos también en su dimensión económico financiera; el reciente Decreto-Ley 27/2020 deja la autonomía económico-financiera y, sobre todo, la suficiencia financiera de los ayuntamientos, así como la necesaria y urgente prestación de los servicios básicos a la ciudadanía en la durísima etapa “post-Covid19” que viene, completamente por los suelos. Es difícil justificar unas medidas tan hirientes, por mucho que se empeñe el legislador excepcional en la exposición de motivos en buscar todo tipo de adornos dialécticos. Al margen ahora de su más que dudosa constitucionalidad tanto formal (por atribuir al Alcalde y no al Pleno una decisión existencial de la Hacienda Municipal) como material (por las innegables desigualdades que genera en el tratamiento de los municipios y a su ciudadanía).

Ambas disposiciones normativas tienen en común, además, que fueron o han sido capaces de aunar en contra de ellas a todos los grupos políticos y alcaldes de todos los colores, salvo entonces los del PP y ahora los del PSOE. Ya en 2013 hubo algunas voces críticas municipales en las filas del PP. En estos momentos, llama la atención que alcaldes socialistas muy activos con la defensa a ultranza de la autonomía local y también con la posibilidad de utilizar los remanentes de tesorería sin tales hipotecas financieras como las dibujadas diabólicamente por esa norma excepcional que salió publicada en el BOE un 5 de agosto, guarden un mutismo absoluto. En política local, quienes ejercen las alcaldías se deben siempre a su ciudad y a sus gentes, antes que al partido. Quien no vea esto, probablemente no ha entendido nada.

Mi primera percepción ante estas medidas es de desconcierto, después de tristeza. Nadie se toma en serio la autonomía local. Ni en nuestra historia contemporánea, ni en la ya larga etapa constitucional de 1978, ni tampoco en estos momentos. En 1985, con todas sus limitaciones, se edificó un primer edificio normativo local (la ley de bases de régimen local), que prometía grandes esperanzas. Pronto se vieron parcialmente arruinadas. Aun así, hubo intentos de despegar el vuelo del mundo local; pero siempre se le bajó a tierra. Que en 2020 el porcentaje del gasto público sobre el conjunto del sector público se mueva en porcentajes parecidos que hace veinte o treinta años nos lo dice todo (por ejemplo, a principios de siglo era el 13 por ciento, mientras que en 2016, tras la crisis, había bajado al 11,2 por ciento; datos extraídos de Juan Echániz Sans, Los gobiernos locales después de la crisis, FDGL, 2019, p. 25). Autonomía pobre e ignorada.

Me produce también honda decepción que quienes lideraron la transformación de los ayuntamientos hayan olvidado sus esencias y de dónde venían. Al menos durante un período, antes de que la política se transformara en comunicación y los partidos en oligarquías cesaristas cerradas, la defensa de la autonomía local había sido una bandera del socialismo español que supo concitar voluntades, entre otros momentos críticos, cuando se produjo, por ejemplo, la agresión de la mal denominada reforma local. Debe ser que el poder (central) todo lo transforma o que el Covid19 termina nublando hasta los sentidos más básicos del gobernante, también las voluntades de defensa de autogobierno de los mandatarios locales, que se convierten, así, en monaguillos de polémicas e irreconocibles decisiones políticas. También me ha sorprendido desagradablemente que en la FEMP se haya aprobado tal acuerdo con el voto de calidad de quien ocupa su presidencia, alcalde de gran trayectoria y no menor prestigio que en el final de su carrera política ha preferido apostar por el Gobierno que tejer voluntades para obtener un buen acuerdo y sacar los dientes, si fuera preciso, frente al Ministerio del ramo. Votar, cuando una decisión ya está tomada, es apostar por fragmentar una organización y dejar hondas heridas que tardarán en cicatrizar. Un triste bagaje queda en esta coyuntura: la FEMP está herida de muerte, o al menos ha quedado tan tocada como la siempre olvidada autonomía local. Este virus político devastador propio de la pandemia no va a dejar una institución en pie. Y las que queden, colonizadas hasta los tuétanos.

Pero bajo el manto de un silencio sepulcral en un agosto tórrido y extraño, que no augura nada bueno, se esconde malestar e indignación. Los alcaldes han saltado en 2020, como lo hicieron en 2013. La paradoja es que son distintos. Nada hay peor que creer que la autonomía local sólo la defiende la oposición y no el gobierno de turno. El sentido institucional es algo que se perdió en España hace mucho tiempo y que no terminamos de encontrarlo de nuevo. De ahí a considerar que lo local -como apuntara Manuel Zafra- es una materia objeto de transacción como cualquier otro sector o ámbito de gobierno, sólo hay un paso. Los Ayuntamientos son un nivel de gobierno y una institución central en el funcionamiento del Estado. Y hacen más feliz o infeliz la vida y existencia de sus ciudadanos. Son la argamasa en la que se fijan los pilares del Estado constitucional. Mientras eso no lo vean nuestros distantes gobernantes (aquellos de 2013 y estos de 2020), solo habrá ceguera en política. Que, al parecer, abunda.

El marco normativo institucional local está en ruinas. Treinta y cinco años de innumerables y desordenadas reformas a la carta han dejado la vida político-institucional local exhausta, con un traje ceñido e incómodo que impide la necesaria adaptación y en un terreno (ordenamiento jurídico y tribunales de justicia) siempre plagado de arenas movedizas. La financiación local es un tema peor resuelto aún. Se han hecho estudios e informes, algunos muy importantes, sin que ninguna decisión política se tome al respecto. Siempre se aplazan. Para mejores tiempos, que nunca llegan.

A pesar de ese oscuro cuadro político-normativo general, hay Comunidades Autónomas que llevaron a cabo reformas del gobierno local ciertamente pioneras e innovadoras (Andalucía, Euskadi, y la última de ellas, con gran aplomo, en Extremadura). Las instituciones no se cambian por leyes, sino por la práctica gubernamental y política. También por el actuar de los propios ayuntamientos y de sus alcaldes. Y algunos pasos importantes se están dando, como decía, en determinados territorios, aunque desde Madrid no se vean y muchos menos se entiendan. Convendría que algunos de estos modelos se conocieran realmente, pues para el aprendizaje colectivo, también de la propia política, sería importante.

Son los gobiernos locales, en cuanto estructuras institucionales de proximidad a la ciudadanía, los niveles de gobierno que gozan de mayor legitimidad y reconocimiento ciudadano, mucho más que las omnipresentes Comunidades Autónomas y también mucho más que la aparente fortaleza del (finalmente débil) Estado. Estar en la trinchera de los problemas inmediatos y buscar soluciones a las necesidades reales de la ciudadanía, que muchas veces aparentan no tenerlas, ha encumbrado la gestión de innumerables alcaldes y de sus equipos de gobierno.

Hacer política de regate corto con los ayuntamientos es errar el tiro. Ahogar financieramente más de lo que están a quien no tiene superávit porque tuvo unos gobiernos que dilapidaron los recursos o endeudaron más allá de lo razonable a sus ayuntamientos, no puede castigar a una ciudadanía que lo está pasando igual de mal (o peor) que la de los pueblos o ciudades de al lado. Tampoco se entiende premiar a quien, en algunos casos, no supo ejecutar un presupuesto. En los ayuntamientos se hace política, pero sobre todo gestión, ambas de proximidad. Porque si algo no comprendió el poder central en 2013 y sigue sin comprender ahora en 2020, es que la simbiosis entre ayuntamientos y ciudadanía es muy intensa. El sentido de pertenencia es muy alto. Y las agresiones institucionales o la cuarentena financiera concitarán rechazo. También entre la propia ciudadanía. Los alcaldes lo pueden justificar de forma muy obvia: no nos llegan recursos extraordinarios porque el Gobierno no quiere o no nos dejan disponer plenamente de nuestro superávit (o «ahorros»).

Si lo que se pretende hacer con los ayuntamientos (pues aún falta el trámite de convalidación por el Congreso) se hubiera realizado con las Comunidades Autónomas (aunque estas, por lo común, sólo tienen déficit), ya tendríamos incubada una sublevación institucional de proporciones estratosféricas. El nivel local de gobierno ha sido el gran olvidado del maná público presupuestario, financiado, al fin y a la postre con las (esperadas) ayudas europeas o con deuda pública, pues la caída de ingresos fiscales en 2020 será espectacular.

Sin embargo, la paciencia tiene un límite. También la de los Ayuntamientos. Tengo la impresión de que el Gobierno no ha medido bien sus pasos, la necesidad apremiante de recursos financieros le ha hecho buscar atajos políticos atacando una vez más al más débil y con consecuencias incalculables. Querrá arreglarlo todo mediante una negociación cruzada en la votación de convalidación del Decreto-Ley, como nos tiene acostumbrados: sacar el conejo de la chistera en el último minuto con mil y una concesiones puntuales. No obstante, la estructura del Real Decreto-Ley tiene vicios no sanables de edificación, que lo hacen difícilmente reformable, salvo aplicar medidas de apuntalamiento. La imperiosa necesidad de recursos financieros que asoma a unas arcas vacías y sin expectativa alguna de reponerse a corto plazo, ha precipitado una decisión que, se mire como se quiera, es un auténtico atropello a la autonomía local; además, condena a la ciudadanía española (o a una parte de ella) a tener peores servicios públicos locales y ata de pies y manos a los gobernantes locales frente a la durísima crisis del Covid-19 que no ha hecho sino comenzar. Esta decisión sí que “dejará gente atrás”. Y mucha. De carne y hueso.

Lamento que este nuevo paso en la desescalada del autogobierno local lo hayan liderado precisamente quienes se opusieron en 2013 a aquélla otra afrenta a la autonomía local. La paradoja es que han cambiado las posiciones políticas, pero el problema sigue siendo el mismo. Las crisis enturbian profundamente el sentido de la realidad. Más aún en un contexto tan serio y largo como el que ya estamos viviendo y del que todavía nos queda por transitar (crisis sanitaria, humanitaria, económica, social e institucional). En fin, confiemos en que la razón y el buen juicio se impongan, y se enmiende este grave desacierto inicial que, si bien con muchas dificultades, aún podría tener algún remedio o paliativo (aunque la solución óptima, siempre enemiga de la que saldrá, sería derogar ese Decreto-ley). A la política de verdad, en todo caso, le toca poner la solución. Aunque el negro panorama que se advierte en el horizonte financiero inmediato no augure precisamente salidas fáciles a la situación creada. Los malos tiempos para la autonomía municipal, que ya creíamos olvidados, irrumpen de nuevo. Una pena

Epílogo

En un tono más personal, debo añadir que con este Post he roto el silencio estival que me había propuesto, con la finalidad de dedicarme profesionalmente a mis asuntos más urgentes, realizar innumerables lecturas pendientes (que alguna de ellas estoy reflejando y reflejaré en entradas anteriores y posteriores a esta) y, en particular, con la vana pretensión epicúrea de buscar algo de distancia frente a una inmediatez política, económica y social, también mediática y de las propias redes, claramente atosigadora y asfixiante. Y que sólo trae malas noticias, aunque se edulcoren. La situación, sin embargo, por su innegable importancia, me ha exigido hacer esta excepción, que ya anticipo no será la regla. Vuelvo a mi trabajo (por cierto, en varios frentes con la mirada puesta en lo local), lecturas y, si me es posible, a disfrutar de algún período de descanso.

Hace casi siete años, cuando se aprobó la LRSAL, me llamaron para formar parte de una Comisión técnica redactora del conflicto en defensa de la autonomía local, que promovieron finalmente 2.393 municipios. Me sumé entusiasmado al reto, que tuve que abandonar de inmediato por el deterioro de la salud y ulterior fallecimiento de mi padre. Aún así, a partir de entonces difundí, en diferentes foros académicos y políticos, así como en distintos escritos, innumerables críticas a una reforma local hecha desde Madrid por quienes ya entonces -denunciaba- desconocían el mundo local (valga como ejemplo puntual el artículo sobre la LRSAL publicado en el Anuario Aragonés del Gobierno Local de 2013, número 5, que dirige el profesor Antonio Embid Irujo). Allí, entre otros muchos trabajos, podrá buscar el lector interesado una defensa a ultranza de la autonomía municipal que, si bien realizada igualmente o en términos académicos con mayor rigor por otros muchos colegas académicos y profesionales, sigue siendo necesaria en nuestros días. Y, al parecer, lo seguirá siendo mucho más a partir de ahora. La crisis que viene es inmensa y superarla razonablemente requerirá mucho tiempo y constancia, también trenzar acuerdos transversales como muchas ciudades están haciendo; pero especialmente será necesario disponer de gobiernos municipales sólidos que trabajen por la transformación y la Gobernanza Pública en un marco de la Agenda 2030, que no conviene olvidar nunca, pues su finalidad, como se expone en todos los documentos, es «no dejar a nadie atrás». Y, por lo que estamos comenzando a ver, tanto personas como algunas instituciones (ayuntamientos, entre otras) se están quedando atrás. Si alguien no lo remedia.

AGENDA URBANA POSTCOVID: RESILIENCIA E INCLUSIÓN

«Las organizaciones resilientes afrontan la realidad con firmeza, consiguen otorgar un significado a las dificultades y, en lugar de gritar desesperadas, improvisan soluciones de la nada. Otras no. Esta es la naturaleza de la resiliencia y su gran misterio» (Diane L. Coutu)

Introducción: Papel de los Ayuntamientos, Agenda 2030 y crisis fiscal.

Los ayuntamientos han tenido poca visibilidad en una agenda política de la situación excepcional derivada por la pandemia, dominada por el omnipresente Gobierno central (mando único) y el papel subalterno que se le ha pretendido otorgar a las Comunidades Autónomas, encargadas, no obstante, de la gestión de buena parte de los asuntos más críticos. El papel de algunos alcaldes comenzó a despuntar y fue literalmente tapado por una comunicación voraz que sacó el foco de lo local para elevarlo a otras instancias. El rol del municipio, sin embargo, ha sido determinante y lo será más aún en determinadas esferas (servicios sociales, cohesión social, espacio público, transporte urbano, seguridad, etc.) en un futuro próximo.

En el marco de un trabajo profesional de acompañamiento a la red de municipios Kaleidos[1], he podido compartir espacios de debate y reflexión sobre la Agenda 2030 en relación con el necesario fortalecimiento institucional de los municipios para hacer frente a los diferentes objetivos de desarrollo sostenible. En el último foro, una sugerente intervención de Julio Andrade, Director del Centro Internacional de Formación de Líderes de ONU-UNITAR en Málaga, puso correctamente el foco en el nuevo escenario que ahora se vislumbra: hay que volver también la mirada -dijo- al ODS 11, que es el propio de las ciudades. No en vano, un equipo de esa ciudad lleva tiempo liderando un programa de Naciones Unidas sobre Agenda 2030 en el ámbito local.

En efecto, la irrupción de la crisis Covid19 ha marcado un punto de inflexión. Tal vez el cambio más sustantivo es que lo urgente (la respuesta al shock) devora hoy en día a lo importante o, al menos, lo aplaza sine die. Las prioridades se han visto alteradas por completo. La gravedad de la crisis económica y de sus letales impactos sociales, así como fiscales (Hacienda Municipal), aún no ha mostrado su verdadero rostro. Lo que viene será de una dureza extrema, cuando el paréntesis del gasto público eche inevitablemente el freno (pues no podemos endeudarnos eternamente) y comience una prolongada fase de contención presupuestaria (muy visible a partir de 2021), que ya se aventura en el horizonte. Sobre ello ya me ocupé en un Post anterior.

¿Qué papel juega la Agenda 2030 en ese complejo escenario? Lo que estamos viendo en estos primeros meses, tras la emergencia sanitaria, es una (relativa) pérdida de protagonismo (o aplazamiento) de los ODS de contenido medioambiental, pero una irrupción con fuerza de políticas de choque que tienden a paliar los efectos catastróficos de carácter económico y social. Entre los fines de la Agenda 2030 (ahora muy utilizados políticamente) siempre han estado atajar la pobreza y reducir la desigualdad (“no dejar a nadie atrás” y responder frente a la vulnerabilidad). Y estos fines se convierten ahora en puntas de lanza de la política inmediata “post-Covid19”, al menos en los primeros pasos. Pero junto a ello, el papel de la resiliencia como cualidad de las instituciones locales debe ser leído en clave de (Buena) Gobernanza Municipal, palanca imprescindible para una correcta asignación de recursos en un contexto de crisis de tal gravedad como la incubada en estos momentos y gestión adecuada de la anticipación o prevención de la situación venidera.

Crisis y contexto europeo

Y esa no es una percepción sólo local, aunque también lo sea, por lo que luego diré. Hasta ahora la visión institucional interna (gobierno central y gobiernos autonómicos) es más bien chata. Algo más de perspectiva se advierte desde Bruselas. La propia Comisión Europea en una reciente Comunicación sobre el semestre 2020 (de 20 de mayo de 2020, COM (500) final), recoge, en efecto, que la UE se ha confrontado como consecuencia de la pandemia a una crisis económica sin precedente, que ha hecho adoptar a los distintos países medidas inmediatas para reactivar la actividad económica, pero la Comisión ha recordado que junto a esta política de impulso resulta necesario relanzar la vía de la transición verde y la digitalización, aunque las instituciones europeas son plenamente conscientes de que para encarar este complejo escenario es imprescindible atajar las desigualdades crecientes que se producirán fruto de la recesión económica. En cualquier caso, como también recoge la citada Comunicación, el papel del sector público es cada vez más importante y debe estar acompañado por una administración pública eficaz y por una decidida lucha contra la corrupción. Por tanto, aunque no se cite a la Agenda 2030 expresamente, su orientación y principios están plenamente latentes en esa política que se impulsará desde Europa, como también se le da la importancia debida al fortalecimiento de la Administración Pública y a la lucha por la integridad. La Gobernanza Pública cobra, por tanto, enorme protagonismo como acelerador de la salida de la crisis, también en las ciudades y en un horizonte estratégico de Agenda Urbana.

Y es en este punto donde las conexiones entre algunos ODS finalistas y otros más transversales cobran pleno sentido, más en el ámbito local de gobierno. Se trata, sin duda, de configurar instituciones sólidas (ODS 16), así como de fomentar la cooperación y las redes (ODS 17), pero ello en el marco de acción del municipio se ha de articular también con dos principios nucleares en un contexto de crisis como son, particularmente, los de resiliencia y de inclusión (ODS 11). La Fundación Kaleidos, una red de ayuntamientos con amplio recorrido en buenas prácticas de gestión local, está trabajando en esta línea y este es el valor que añade (por cierto, nada menor) a un contexto de aplicación de la Agenda 2030 en un marco de crisis derivado del Covid-19. Veamos brevemente ambos planos. El documento que finalmente se apruebe puede marcar un hito no solo en la Gobernanza inteligente como medio para alcanzar los distintos ODS, sino además en el papel que los ayuntamientos deben tener como instituciones de reactivación de la Agenda Urbana en un contexto de crisis fiscal.

Resiliencia

Aunque la Agenda 2030 se refiere en dos ocasiones a la resiliencia, no precisa que tal atributo se anude a la Gobernanza Pública o a las propias instituciones. En cualquier caso, la interpretación de los ODS y sus respectivas metas ha de hacerse de forma holística, pero también contextual. Y bajo esta segunda premisa, es obvio que la resiliencia que se predica de las ciudades, tras un shock tan profundo como el vivido con la pandemia, no solo tiene que ver con la sostenibilidad (que también), sino que debe aplicarse asimismo a la buena disposición y eficacia de las instituciones locales para conducir cabalmente los desafíos que se abren en este nuevo período.

Efectivamente, en un revelador artículo (proporcionado gentilmente por Mikel Gorriti), Peter Milley y Farzana Jiwani, ponen de relieve cómo en un contexto marcado por la incertidumbre el concepto de resiliencia (en cuanto capacidad para enfrentarse de forma proactiva y reactiva a situaciones de shock o adversas) tiene el potencial de aportar una importante visión a la propia administración pública, con el objetivo de gobernar cabalmente escenarios de alta complejidad que requieren anticipación y adaptación, así como una combinación entre estabilidad y cambio. Se trata de evitar ciertas “trampas”, como señalan esos autores, y una de ellas es la de que poner excesivamente la mirada en la austeridad o en la eficiencia podría reducir la activación de otras capacidades, tales como la innovación. Y erosionar así la resiliencia. El duro contexto de contención fiscal que se avecina no puede aplicarse exclusivamente en clave de ajuste, sin que las instituciones (también las municipales, por lo que ahora respecta) no apuesten decididamente por procesos profundos de reforma o adaptación. Habiendo fallado (como lo ha hecho) la dimensión preventiva o anticipatoria, no se puede abandonar ahora totalmente la agenda de reformas (o de adaptación y transformación). Sería un suicidio institucional. Una visión cortoplacista hundiría totalmente a los ayuntamientos y erosionaría su legitimidad institucional. Por eso, es tan importante unir la resiliencia (ODS 11) con la necesidad inaplazable de instituciones eficaces (ODS 16), así como con el desarrollo de redes municipales (tal como apuesta Kaleidos, ODS 17)), que promuevan la innovación y las buenas prácticas, más en este escenario de crisis.

Inclusión social

Las políticas de inclusión forman parte del ADN de la Agenda 2030. A partir de la situación descrita, no cabe duda que la inclusión social será el gran reto de los próximos años, también en la actuación de los gobiernos municipales. En efecto, las políticas sociales tienen que plantearse como un reto estratégico de la Agenda Urbana. Y, más aún, en un escenario de contención fiscal. Tal como se ha reconocido, incluso por la propia AIReF, los futuros planes de ajuste no pueden castigar el gasto social de los ayuntamientos. Si algo cualifica a las Administraciones municipales es su inmediatez a los problemas. Es la primera puerta a la que puede llamar una ciudadanía, a veces desesperada y desasistida. Y que la Administración esté «abierta» (no sólo digital, sino también físicamente), que sea próxima, cercana y atenta, es más necesario que nunca. La ética del cuidado no se puede hacer a distancia. Buena parte de los servicios públicos requieren atención directa y personalizada al público, así como elevadas dosis de empatía. Si algo ha enseñado la pandemia en las ciudades es que los servicios sociales han estado, por lo común, también en la trinchera de la atención directa, suplantando a veces algunas de las carencias de la Administración Pública. La brecha digital ha mostrado toda su crudeza en estos meses pasados, afectando a colectivos muy vulnerables en la tramitación de ayudas, también en el plano educativo o en la tercera edad. Y eso es algo que nunca más debiera volver a suceder.

Evitar que quiebre la cohesión social exigirá inversión decidida sobre este ámbito. Pero también eficacia y eficiencia. La Agenda Urbana debe ser vista como una forma de construir políticas sociales creativas e innovadoras. Se trata de salvaguardar la salud, pero también el bienestar de las personas. Esta es la finalidad última de los ODS. Bajo este punto de vista, resiliencia e inclusión social van de la mano. Quien orille que la eficacia en la gestión y la Buena Gobernanza son presupuestos necesarios para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, olvidará lo esencial. Sin liderazgo político efectivo el fracaso será la tarjeta de salida. Como expuso el filósofo Massimo Cacciari, ex Alcalde de Venecia durante tres mandatos, lo peor está por venir. Y, si no se hacen bien las cosas, la explosión social puede ser letal, también políticamente. A su juicio, se debe superar ese rancio “centralismo burocrático, ineficiencia en la gestión de la máquina pública y (el papel de) una política que se pliega a esto”. Y para ello solo hay una vía: recuperar el espíritu de la Agenda 2030, apostar por reforzar las instituciones municipales en clave de mayor efectividad y resiliencia, así como volcar la política municipal sobre la inclusión social como reto inmediato, sin olvidar los retos medioambientales. La legitimidad de lo local vuelve al centro del escenario, aunque ni en la capital Madrid ni en sus réplicas autonómicas parece que hasta ahora se hayan dado por enterados. Los ayuntamientos siguen siendo un nivel de gobierno preterido y, por paradójico que parezca, imprescindible en su inmediatez y, hoy por hoy, el mejor valorado. En sus manos también está el cambio gradual de modelo. Que no lo desaprovechen.

[1] La red Kaleidos la conforman actualmente los siguientes ayuntamientos: Alicante, Bilbao, Burgos, Concello Santiago, Getafe, Málaga, Sant Boi Llobregat, Valencia, Vitoria-Gasteiz.

ENTRADAS RELACIONADAS: AGENDA 2030 Y GOBIERNOS LOCALES

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/05/20/agenda-2030-y-gobernanza-local-en-un-marco-de-crisis/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/03/24/la-agenda-2030-despues-de-la-pandemia-redefiniendo-estrategias/

https://rafaeljimenezasensio.com/2019/09/22/mas-sobre-la-agenda-2030-desarrollo-sostenible-y-percepcion-ciudadana/

https://rafaeljimenezasensio.com/2019/09/15/agenda-2030-politica-municipal-desarrollo-sostenible-y-fortalecimiento-institucional/

PANDEMIA, VULNERABILIDAD SOCIAL Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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“Algo se ha quebrado en la gestión de esta pandemia. La solidaridad de las personas jóvenes con las mayores, a las que tanto se ha aludido, ha quedado empañada por la interpretación de que su mayor bien es la mera supervivencia. Y pensamos que no, que nadie quiere la supervivencia a cualquier precio, al precio de la soledad, del miedo, de la falta de cariño de tus seres queridos, del abandono”.

(Grupo de Trabajo de Ética y Covid.: «¿La salud de quien estamos defendiendo? Desigualdades sociales y sanitarias en tiempo de pandemia”)

“La ética del cuidado defiende un mundo donde el cuidado a la gente es lo más importante”

(Helen Kholen, Entrevista al diario El Periódico, 7-X-2019) .

NOTA PRELIMINAR: Esta entrada reproduce, con algún cambio puntual, el texto publicado por el Blog «Hay Derecho» el 25 de mayo de 2020. Enlace Blog HD.

La Agenda 2030 tiene, entre sus múltiples objetivos, erradicar la pobreza, también acabar con la desigualdad y la defensa de un trabajo decente. Dentro de las secuelas humanitarias, económicas y sociales de la pandemia está, sin duda, la más que previsible ampliación de la brecha de desigualdad y la multiplicación de la pobreza. Por no hablar del desempleo monumental que la recesión económica producirá.

En esta entrada sólo pretendo poner el foco en algunos déficits que en el ámbito público se han observado de forma clamorosa en estos últimos meses y, asimismo, en cuáles son algunos de los retos o desafíos que los poderes públicos deberán afrontar en los próximos meses y años para atenuar y, en su caso, mejorar, los devastadores efectos que la crisis ha producido y provocará sobe aquellas personas que ofrecen fuerte vulnerabilidad social; cuyo círculo, conforme pasen las semanas y meses, se irá ampliando dramáticamente.

La presente entrada surge tanto por la observación y reflexión personal como sobre todo por la lectura del documento al que se hace referencia en la cita inicial (consultar aquí), suscrito por diferentes profesionales de los ámbitos sanitario y de servicios sociales de distintas instituciones y entidades de Euskadi, y del que tuve conocimiento por medio de una de las personas que lo suscribió (Boni Cantero). Este trabajo se divulgó también en un articulo de opinión editado en los diarios El Correo y El Diario Vasco, que llevaba por título “Responsabilizarnos del otro”.

No cabe duda que, en lo que afecta a colectivos vulnerables (un concepto que la crisis derivada de la pandemia está ampliando constantemente), el largo período de duro confinamiento (más allá de la clásica “cuarentena”) ha mostrado algunas luces, pero sobre todo enormes sombras. Como bien se expuso por Rafael Bengoa, las medidas adoptadas han evitado el colapso hospitalario, pero dejaron desatendidos otros frentes: por ejemplo, las residencias de tercera edad, en las que los efectos letales de la pandemia han sido devastadores. El descuido público en este punto ha sido evidente. Y no basta, como dice el documento antes citado, enviar al ejército, a voluntarios o la dedicación abnegada de la mayor parte del personadle tales centros, pues las responsabilidades de esta pandemia no son solo individuales, sino también políticas y de gestión. Se requerían adoptar medidas que evitaran contagios masivos. Y, en algunos casos, no se adoptaron. Los análisis de riesgo, la propia gestión y por lo común la escasa atención sanitaria hacia ese problema, han sido muestras muy deficientes de unas políticas que son manifiestamente mejorables. La visión socio-sanitaria se impone, aunque tarde. La atención no preferencial por parte de los poderes públicos hacia esos colectivos de personas vulnerables ha sido la norma. Sabemos que han muerto muchos miles de personas en circunstancias muy poco precisas, la mayor parte de las veces en la soledad más absoluta. Tanto abogar por la muerte digna y las hemos condenado a un mal morir: nadie les ha acompañado en ese duro momento. El duelo oficial llega muy tarde y algo impostado.

Pero, durante el punto álgido del confinamiento, la vulnerabilidad no se ha quedado ahí. Ha afectado sobre todo a colectivos muy concretos, por lo común olvidados e ignorados socialmente: personas sin techo, mujeres sin recursos y cargas familiares, mujeres maltratadas, menores, estudiantes sin acceso a Internet ni medios tecnológicos, parados, inmigrantes, discapacitados, personas con adicciones crónicas, y un largo etcétera. La crisis Covid-19 es y será una máquina de producir desigualdad. Sus daños colaterales serán terribles.

Ciertamente, como estudió Adela Cortina, la aporofobia ha echado fuertes raíces en nuestras sociedades. Y, probablemente, esa enfermedad social se multiplique (con un populismo en auge o con la proliferación del egoísmo más vil) si no somos capaces de reforzar los valores de solidaridad, empatía y la propia ética del cuidado hacia esas personas que están padeciendo los efectos más duros de la crisis y todavía los padecerán más en un futuro inmediato.

Pero, desde un punto de vista ético y de arquitectura de valores en la sociedad contemporánea, otra preocupante tendencia viene a añadirse a la anterior: la gerontofobia que ha emergido con fuerza en estos últimos tiempos. El documento citado otorga un particular relieve a esta tendencia y pone de relieve manifestaciones múltiples de discriminación por edad que se están viviendo en esta crisis. Desde un punto de vista retórico, nadie se suma a esa idea, sin embargo los hechos avalan que tal tendencia se ha instalado de forma silente con fuerza en nuestra sociedad y también (más preocupante aún) en la actuación (o inactividad) de los poderes públicos. Directa o indirectamente, algunas medidas públicas han partido de la idea (nunca expresada) de que tales personas son “menos valiosas”. Y ello abre un debate ético que no se ha sabido encauzar en la tormenta de la crisis. En buena medida, las personas mayores (especialmente, aquellas que superan determinadas franjas de edad y ya no están en activo) han comenzado a ser invisibles y en cierta medida molestas: consumen demasiados “recursos” y son vistos como una carga. La actual delimitación de guetos espaciales, horarios o residenciales, les segregará más todavía. El afán regulatorio desmedido no ayuda a la responsabilización individual. Además, en una sociedad altamente envejecida (y con tendencia a serlo mucho más), es este un enfoque gravísimo del problema. Dinamita los fundamentos de cohesión de la sociedad. También en el texto que citaba se contienen interesantísimas reflexiones sobre esta cuestión. Y allí me remito.

La heurística de la dignidad personal (Adela Cortina) adquirirá una fuerza inusitada en los próximos tiempos. También la ética del cuidado. Ambas ideas-fuerza deberán ser la guía de actuación de los poderes públicos en el futuro post-Covid. Pues, en estos primeros pasos, lo que se ha observado de forma muy preocupante es la emergencia de una sociedad marcadamente dual. Hay quien ha sobrellevado razonablemente la primera fase de la pandemia y el confinamiento porque tenía recursos, empleo estable, medios y espacio adecuado para hacerlo, permaneciendo alejado del riesgo y de sus efectos colaterales (sus organizaciones han cerrado o “trabajado a distancia”); mientras que otra parte importante de la sociedad, muy vulnerable en diferentes ámbitos y aspectos, ha sido tapada de la escena pública e invisibilizada (tan solo recogida en algunos reportajes mediáticos que alertaban puntualmente de que el mundo no era el paraíso de los cánticos al “resistiré” de los balcones). Y, en fin, luego están los aplaudidos y los menos aplaudidos, colectivos que han sido enviados al campo de batalla con uniformes desaliñados y sin medios ni recursos para enfrentarse a tan etéreo enemigo. Han caído como moscas. Y han hecho lo humanamente posible. Pero también es cierto que la sociedad ha abusado de esos colectivos (particularmente, aunque no solo, del sanitario o social) o de la necesidad existencial de trabajar que tenían otras muchas personas para salvaguardar su existencia y la de los suyos. Como expresa el texto comentado: “No está bien abusar del carácter vocacional y solidario, y permitir que las personas trabajen en condiciones límites y/o de desprotección o sobreexponerlas a la fatiga y al burnout. Tampoco es correcto en virtud de la propia seguridad, negarse a atender necesidades que no pueden ser prestadas a través del teletrabajo”. En efecto, las personas que trabajan en servicios sociales municipales han prestado asistencia profesional en temas tan alejados de su competencia como el asesoramiento o tramitación digital de expedientes de solicitudes de ayudas, porque al “otro lado”, si no eran ellos, a esas personas (colectivos vulnerables, también autónomos y desempleados) nadie les ayudaba realmente o simplemente no sabían dónde acudir. La brecha digital, por mucho que se ignore (también por la Administración), sigue siendo algo real y doloroso. Y no se sabe a ciencia cierta cuántas personas se han quedado fuera de esos circuitos de ayudas al no poder informarse o tramitarlos por cauces telemáticos (por ejemplo, no deja de ser curioso que los locutorios hayan sido uno de los servicios más demandados en esta crisis por tales colectivos). La ética de orientación al servicio de la ciudadanía como premisa de actuación de la Administración Pública en parte ha quebrado durante esta primera fase de la pandemia. El perímetro de determinación de lo que son «servicios esenciales» se sigue moviendo en el sector público con patrones muy clásicos: todo lo que requiere la ciudadanía como demanda urgente y necesaria debiera tener esa condición.

En definitiva, hay muchas lecciones que se pueden aprender de esta complejísima circunstancia vivida. Una de las más importantes es que, de forma imperceptible, hemos “descuidado” públicamente la imprescindible ética del cuidado como complemento al valor ético de la justicia. Se ha practicado con intensidad, aunque con notables limitaciones, en el ámbito hospitalario, y se ha desatendido más en otras esferas y colectivos sociales. Lo expresa con contundencia el citado documento: “La situación vivida en la pandemia por parte de las personas más vulnerables sanitaria y socialmente, pone de manifiesto una crisis muy importante de cuidados y responsabilidad y una evidente ruptura del llamado pacto intergeneracional de cuidados que puede generar riesgos graves de daños y maltrato”.

Son muy interesantes las lecciones que extraen de la crisis el documento elaborado por el Grupo de Trabajo de Ética y Covid. Contiene abundante material para la reflexión y, especialmente, si se quieren adoptar medidas de mejora. La lucha para paliar la desigualdad marcará la agenda política en los próximos tiempos. Y la dignidad de la persona se sitúa en el epicentro del problema. Dentro de los círculos de vulnerabilidad, determinados colectivos (personas mayores, mujeres, desempleados, menores, personas sin techo, dependientes, etc.), deberán ser un punto de especial atención. Hay que huir de políticas de beneficencia y apostar por soluciones estructurales que palien las desigualdades. Por mucho que se desarrolle el teletrabajo en la Administración, el servicio público debe proporcionar siempre y en todo caso proximidad, asistencia personal y asesoramiento, empatía y acompañamiento a quienes sufren desigualdades (también de brecha tecnológica). Si bien la vida acaba siempre con la muerte, no es lo mismo morir dignamente que morir mal. La ética del cuidado deberá ser una de las políticas estrella del futuro. Y ello ineludiblemente exige contacto físico o presencia, no la fría o hierática “distancia digital” (hay situaciones y contextos personales muy duros detrás de la vulnerabilidad). Hay que compatibilizar y equilibrar razonablemente los enfoques epidemiológicos con la ética del cuidado. Para todo ello, los poderes públicos deberán priorizar en los próximos meses y años las políticas sociales, y ello requiere dedicar recursos de todo tipo en la mejora de la gestión. Hay que salvaguardar, como también se expone, ese imprescindible compromiso profesional: “Con reconocimiento social a quien más allá de sus obligaciones legales, presta una atención excelente corriendo riesgos, porque sabe que en la relación asistencial no solo se juega la dignidad de la persona atendida (cuidada, educada, protegida, lavada, alimentada o acariciada), sino el propio proyecto de autorrealización personal”. Esa es la auténtica idea de servicio público, y lo demás maquillaje. Por eso, y no por otras cosas, los servicios de atención a las personas (sanitarios y sociales, entre otros) saldrán revalorizados de esta pandemia y de la tremenda crisis ulterior, pero también frente a la revolución tecnológica. Nunca podrán ser totalmente sustituidos por máquinas ni por artefactos digitales. Ese será su gran valor y su gran servicio público. Presente y futuro.

AGENDA 2030 Y GOBERNANZA (LOCAL) EN UN MARCO DE CRISIS (*)

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“Mucho del progreso humano depende de que el papel y la capacidad del Estado avancen para hacer frente a nuevos retos, al mismo tiempo que la sociedad también se vuelva más poderosa y vigilante”

(D. Acemoglou y J. A. Robinson, El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad, Deusto, 2019, p. 580).

Desde hace algún tiempo, vengo prestando atención profesional a los problemas relacionados con la Agenda 2030. Tras unos primeros esbozos, que se manifestaron principalmente en algunas entradas en este Blog (por ejemplo aquí), comencé un período de colaboración puntual con la red de municipios agrupada en la Fundación Kaleidos, y ello me ha permitido compartir, contrastar y profundizar algunos aspectos. El foco central de mis inquietudes, coincidentes con el proyecto de esa fundación, ha estado siempre en el fortalecimiento institucional que se deriva principalmente de algunos aspectos del ODS 16 y de sus correspondientes metas; pero que también encaja con algunas proyecciones del ODS 17. Sin duda, tal enfoque transversal permeabiliza el resto de ODS. Sin embargo, aquellos son dos ejes transversales que, como señalaré, refuerzan la efectividad del resto de objetivos que se pueden denominar –con cierta licencia de lenguaje- como de carácter más “sectorial”, y que se enmarcan en tres grandes esferas: medioambiente; economía; y sociedad.

En verdad, esas proyecciones de los ODS 16 y 17 tienen -tal como señalaré de inmediato- un parentesco innegable con la idea de Gobernanza Pública como elemento institucional que retroalimenta el resto de visiones de la propia Agenda 2030. Lo que me interesa resaltar en estos momentos es el enorme valor que tiene la Agenda 2030 como mirada estratégica, pues aporta una visión que va mucho más allá de esa práctica cortoplacista que ahoga la política cotidiana, atada con frecuencia en la inmediatez y en la táctica más pobre. Por tanto, le da altura y permite que la política se eleve más allá del muro del mandato, que en el ámbito local se extiende actualmente hasta 2023. Gobernar sin estrategia es hacerlo a ciegas.

Sin embargo, algo ha cambiado profundamente en esos planes de gobierno gestados al inicio de este mandato: la crisis derivada del COVID-19 ha hecho saltar por los aires esos programas de gobierno (allí donde se habían formalizado) que pretendían poner en marcha determinadas políticas con la mirada puesta en 2030. Pero, a pesar de todo, esta crisis no ha enterrado la Agenda, aunque en algunos puntos la haya podido dejar maltrecha. Sigue vigente. Cambia, eso sí, las prioridades (como expuse en su día), aplaza anteriores urgencias y obligará a gestionar en un marco de contención fiscal hasta ahora desconocido.

Esta crisis triangular derivada del COVID-19 tendrá (está teniendo ya) efectos devastadores, tanto desde el punto de vista sanitario-humanitario como desde la perspectiva económica y social. No obstante, aún hay mucha incertidumbre y algo de autismo político-institucional, como si esto fuera un espejismo pasajero. Nada, sin embargo, será como lo era hace poco más de tres meses. Como se ha dicho, veremos cosas hasta ahora nunca vistas (Acemoglu). Pero si se quiere evitar que la catástrofe adquiera tintes desconocidos y que la crisis se transforme además en cuadrangular (esto es, también político-institucional), no hay otra opción que apostar por la vía de fortalecer la Gobernanza Pública poniendo en juego una nueva forma de hacer política y de gestionar lo público. No hay otro camino.

De momento, tras la emergencia de la crisis, todos los planes de mandato se han ido literalmente a hacer puñetas. Las dudas e incertidumbres aún nos atenazan. Pero ya hay certezas: la primera es que lo peor es dejar las cosas como están; esto es, seguir con la actual parálisis institucional o apostar de nuevo al manido recurso de que aparentemente todo cambie para que en el fondo todo siga igual. Ese juego de suma cero, al que una política clientelar y cortoplacista nos tiene acostumbrados, ya no sirve. Sin duda, las prioridades políticas se han alterado por completo. Tal como se ha dicho por la profesora Adela Cortina, “la heurística de la dignidad de las personas debería ser el hilo conductor de todos los proyectos presentes y futuros”, aglutinador de las políticas transversales, tanto en nuestras fronteras como extramuros de ellas. No sólo algunos países (entre ellos el nuestro), sino sobre todo las personas que en ellos habitan, lo van a pasar muy mal. Y el papel de los gobiernos locales, como nivel de proximidad, es determinante. Es la hora de la empatía política y gestora con la ciudadanía. La Administración tiene que apostar por la proximidad, la cercanía, nunca abrir fosos artificiales cerrando sus puertas ni mostrar sólo su hierática y fría cara electrónica. Pero también es el momento de reformar y eliminar lo que no vale: suprimir mucho tejido adiposo que está adosado al sector público y que impide su correcto funcionamiento. Fortalecer es invertir en músculo, pero sobre todo en talento. Abrir la Administración no sólo es digitalizarla, sino también en momentos tan adversos como los que vienen acompañar a la ciudadanía que pueda sentirse desvalida y abandonada, dando las respuestas adecuadas.

Y para eso la Agenda 2030 nos ofrece una excelente plataforma. Un medio que permite hacer política equilibrada entre cuatro ejes: medioambiental, social, económico y Buena Gobernanza. Sin un juego inteligente e integrado de esos cuatro ámbitos, la partida está perdida. Y el fortalecimiento institucional, tal como está recogido en el ODS 16, es la pieza maestra (o de cierre) de esa armonía. La Comisión Europea en 2016 ya precisó acertadamente en una Comunicación que el desarrollo sostenible era una cuestión de Gobernanza. Y una buena gobernanza siempre actúa como palanca o acelerador en el logro de los objetivos y metas de la Agenda 2030, pero también representa un medio efectivo y eficiente de enfrentarse a la complejísima realidad que se nos viene encima en los próximos años. La crisis derivada del COVID-19 no sólo devastará los cimientos sanitarios, económico y sociales de este país, que también, sino además golpeará con fuerza, como ya se ha dicho, a los países del tercer mundo. Los retos son extraordinarios. Y el tiempo para afrontarlos se acorta.

En ese orden de cosas, tal vez haya que recordar lo obvio: un mal gobierno y/o una mala administración (si coinciden ambos males, las posibilidades de salir airosos se reducen a cero), más que como acelerador puede actuar como freno e impedir, bloquear, distraer o aplazar el desarrollo y la transformación que el país o cualquier nivel de gobierno necesita. De ahí la importancia de lo que está en juego. Nada menor, por cierto.

Los primeros pasos en esta larga crisis cuyo origen inmediato es la pandemia, han puesto de relieve un elevado déficit de capacidad estatal (entendida en sentido lato) que se ha manifestado en una evidente impotencia política y en una ineficacia en la gestión que en algunos casos ha sido elevada. Dejemos de lado ahora, los compromisos individuales o personales (que en muchos casos hay que aplaudir) y centrémonos en el sistema. Sin entrar en mayores precisiones, lo que sí se advierte en estos más de dos meses transcurridos desde la primera proclamación del estado de alarma, es la idea de que reforzar la Gobernanza (también la local) es fortalecer las capacidades estatales y una vía acertada para obtener mejores resultados en la política y en la gestión. La crisis no ha hecho más que empezar. Su profundidad y longitud están aún por definir, pero los escenarios económicos y sociales (dejemos ahora los sanitarios) se reducen a dos: muy malos o catastróficos. En ese durísimo contexto que día a día irá haciéndose más presente, no cabe duda que los gobiernos locales como niveles de proximidad tendrán una fuerte presión asistencial que vendrá acompañada de una brutal sangría de ingresos fiscales. La priorización cobrará aquí su valor más absoluto: elegir entre bienes igualmente valiosos en un marco de fortísima contención presupuestaria será la esencia de la política y de la gestión local. Política en estado puro. Gestión necesaria.

La Gobernanza se muestra así como el camino a seguir. Pero deben eliminarse no pocos equívocos. El mal uso político y mediático que se está haciendo de esa manida expresión (casi un pleonasmo) de Co-Gobernanza es evidente, y nada (o muy poco) tiene que ver con lo que aquí se defiende, salvo (aspecto muy limitado) la colaboración interinstitucional en el gobierno de una crisis. Pero esa es una faceta estrecha o chata de la Gobernanza, pues esta expresión representa sobre todo y ante todo una “manera diferente de gobernar” (Renate Mayntz), donde el poder pierde verticalidad y gana en horizontalidad (Innerarity), así como en apertura colaborativa al exterior (sociedad) e impulsa decididamente del trabajo en redes (ODS 17). No debe confundirse con la expresión de Buen Gobierno ni de Gobierno Abierto. Es una noción más holística. Mucho más integral. Compleja, pero útil; especialmente en este contexto.

La idea de Gobernanza tiene muchas dimensiones, pero aunque sea simplificar el problema, se manifiesta principalmente en seis planos, aunque cada uno de ellos admite diferentes manifestaciones, todas ellas importantes. A saber:

–Integridad Institucional

–Transparencia efectiva

–Participación ciudadana

–Digitalización, datos abierto y protección datos

–Administración Pública profesional y eficiente

–Trabajo en redes (institucionales, tercer sector, público-privado, etc.).

–Rendición de Cuentas

En todo caso, lo relevante de este esquema consiste en que la construcción de un modelo de Gobernanza Pública requiere afrontar armónicamente todas y cada una de las dimensiones, sin dejar ninguna de ellas al margen o escasamente desarrollada. Pues si bien es cierto que en el discurso político, también autonómico y local (no así en el estatal), la Gobernanza ha ido adquiriendo protagonismo, no lo es menos que se ha producido un desarrollo muy desigual, y hasta cierto punto inconsistente, de los distintos elementos que componen esa noción, cuya puesta en marcha ha de ser holística o integral. No caben medias tintas, aunque obviamente su implantación se ordene gradualmente. Lo contrario es apostar, una vez más, por la mera coreografía: huir de la sustancia y quedarse en lo epidérmico.

La Gobernanza no es comunicación; es acción. Requiere visión y liderazgo político-directivo (Alcalde/esa; equipo de gobierno; y estructuras directivas) orientado a la transformación continua con una hoja de ruta estratégica (Agenda 2030) y una carta de navegación para sortear el inmenso temporal (crisis) que se avecina. En realidad, lo bueno de este camino, salvando la digitalización que requiere una necesaria e inaplazable inversión, es que se trata de políticas transversales que su activación tiene, en principio, poco impacto presupuestario en cuanto a gasto público se refiere, pero cuyos réditos de legitimación y confianza ciudadana en sus instituciones pueden ser elevados.

No se advierte, sin embargo, que el gobierno central camine hoy en día por esta senda. Tampoco, salvo excepciones muy puntuales en algunos ámbitos, que lo hagan los gobiernos autonómicos. Los gobiernos locales son en estos momentos los más idóneos para explorar esa idea-fuerza de una Gobernanza inteligente y afrontar la crisis con la mirada puesta en la Agenda 2030. Todos los gobiernos deberían impulsar programas de fortalecimiento institucional. Se juegan con ello su futuro. Y ello requiere pulso transformador, así como decisiones enérgicas. La contemporización ya no sirve. Y el tiempo apremia.

(*) Esta entrada sintetiza en grandes líneas la primera sesión del Programa de Píldoras formativas que, con el enunciado “Gobernanza Local y Agenda 2030”, se desarrollará mediante presentación virtual el día 21 de mayo entre las 9 y las 9,30 de la mañana.

EMPLEO PÚBLICO 2020-2030 (Y II): LÍNEAS DE TRABAJO Y ESBOZO DE PROPUESTAS

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El cóctel de desafíos al que se enfrenta el empleo público en los próximos años parece en sí mismo explosivo: jubilaciones masivas; relevo generacional; revolución tecnológica; y profunda crisis fiscal. La combinación de tales ingredientes es muy compleja. Y el momento extremo. O se comprende correctamente el alcance del problema, adoptándose las medidas necesarias para prever los riesgos y atenuar sus letales efectos, o los déficits actuales de la Administración y del empleo público se agravarán hasta límites insospechados. Y no hay nada de tremendismo en este juicio. Solo una advertencia. Aunque nadie escuche.

El catálogo de soluciones sigue siendo el mismo que antaño. La crisis del COVID-19 no elimina esas opciones. Las refuerza, aunque complica sobremanera su aplicación. Gestionar adecuadamente en contextos de crisis, siempre es más difícil. El cortoplacismo y la contingencia pueden devorar todas las energías. Para enfrentarnos a ese complejo escenario disponemos grosso modo de tres caminos muy obvios y complementarios:

El primero de ellos, que resulta obligado transitar, es llevar a cabo un diagnóstico certero y preciso de la situación existente de los recursos humanos en cada organización pública. Un diagnóstico que no solo debe ser cuantitativo, sino también cualitativo. Sin ese diagnóstico nada se puede hacer. Es una exigencia necesaria y previa. Si no, caminaremos a ciegas.
Una vez elaborado ese diagnóstico, y de forma complementaria, se requiere realizar un estudio de prospectiva aplicado o proyectado (aunque quepan algunas soluciones comunes) sobre cada contexto político-administrativo, en el que se identifique con la mayor precisión posible cuáles son las tendencias o líneas fuerza que marcarán la demanda de servicios que deberán atender las administraciones públicas en un futuro mediato e inmediato, así como a través de qué estructuras, procesos y perfiles profesionales de empleados públicos se podrán ejecutar cabalmente esas exigencias institucionales, sociales y ciudadanas. Sin esa hoja de ruta, difícilmente sabremos hacia dónde ir. La fase primera estará marcada por el durísimo contexto de contención fiscal y por demandas de servicios y prestaciones propias de una situación de grave crisis económica y social. Es inevitable.
Y, una vez que se disponga de todo ese arsenal de herramientas de análisis, esto es, del diagnóstico y de un estudio solvente de prospectiva, hay que llevar a cabo una planificación estratégica del proceso de adaptación o de transformación que debe llevar a cabo la Administración Pública, y más concretamente el empleo público, con la finalidad de dar la respuesta adecuada a tales desafíos. El horizonte de 2030 es una buena referencia, pero habrá que adoptar también planes operativos (de ordenación de recursos humanos) aplicables en un período más corto (dos/tres años). Y el primero de ellos (2020-2023) será de ajuste fiscal, pero deberá venir aderezado de reformas estructurales e innovadoras, lo contrario será pan (o mendrugos) para hoy y hambre para mañana.

La pregunta es hasta qué punto ese esquema seguirá vigente una vez abierta la crisis por la pandemia. Nuestra tesis es que sí, que tal planteamiento mantiene su vigencia. No hay que ser ingenuos, la crisis del COVID-19 y sus consecuencias absorberá en un primer momento la agenda, pero hay que evitar que empañe completamente la mirada estratégica antes expuesta. Esa visión de futuro, enmarcada en la Agenda 2030, sigue teniendo más vigor que nunca. Conviene fortalecer las instituciones o mejorar nuestra state capacity (como afirmara el profesor Fernando Jiménez) en términos de buena gestión, y para ello nada más relevante que reforzar las capacidades ejecutivas, éticas y profesionales del empleo público.

Como cierre de este trabajo, a modo de simple sugerencia, se esbozan algunas medidas que podría incluir ese plan estratégico de transformación o adaptación de las estructuras del empleo público a la nueva realidad que deberán acometer las Administraciones Públicas en esta década, con la finalidad descrita: reforzar las capacidades gestoras y la eficiencia del sistema de empleo público. Por tanto, ese plan debería tener, al menos, tres ejes de actuación. A saber:

Medidas institucionales y organizativas:

Introducir en la agenda política la trascendencia que tiene afrontar esos desafíos a los que se enfrenta el empleo público de forma combinada (jubilaciones masivas, relevo generacional, revolución tecnológica y crisis fiscal). No dejarse distraer por la contingencia.
Elaborar un Diagnóstico de la situación actual de las plantillas de personal (edad, cualificación, fortalezas y debilidades, etc.) de cada Administración Pública.
Impulsar la confección de un Estudio de Prospectiva (jubilaciones, perfiles de empleos necesarios, impactos de la automatización, cartera de servicios que se deberá atender, etc.) también adaptado a cada Administración Pública.
Proceder a la redacción en cada Administración Pública de un Plan estratégico de personal en el marco de la Agenda 2030 y del ODS 16 (fortalecimiento institucional), que despliegue su mirada y sus medidas a lo largo de la década 2020-2030.
Rediseñar radicalmente los instrumentos tradicionales de gestión de personal, tales como las relaciones de puestos de trabajo y las ofertas de empleo público, transformándolos en herramientas mucho más ágiles y flexibles, con poder de adaptación y capacidad de dar respuestas inmediatas a las necesidades de la Administración Pública en cada contexto.
Redefinir los puestos de trabajo en función de las tareas afectadas por la automatización (y posteriormente por la Inteligencia Artificial), yendo a un modelo abierto y adaptativo de puesto de trabajo en función de las exigencias del momento, así como de las transformaciones funcionales que se producirán en la configuración de buena parte de los puestos de trabajo (puestos estables funcionalmente versus puestos en constante mutación)
Implantación gradual, pero persistente, de una Administración Pública en la que parte de sus servicios se prestarán por medio de programas, proyectos o misiones de carácter temporal.
Desarrollo efectivo de la digitalización y automatización de las Administraciones Públicas, así como de una Administración abierta (365 días/24 horas) para la ciudadanía, con impulso decidido hacia una Administración menos presencial y de comunicación virtual, con implicaciones fuertes con el teletrabajo, así como adoptar medidas efectivas para superar la brecha digital que pueden afectar a colectivos altamente vulnerables.
Estructuras organizativas más planas y redefiniciones estructurales para adaptar las organizaciones a las nuevas misiones, con una apuesta por las estructuras directivas profesionales y fortalecimiento de las estructuras directivas intermedias. Inversión en transversalidad y rediseño organizativo que acabe con el monopolio de la departamentalización o sectorialización funcional de la actividad administrativa en los diferentes niveles de gobierno.
Supresión gradual de puestos de trabajo o, en su caso, de dotaciones de aquellos puestos que tengan un alto carácter instrumental, auxiliar, administrativo o de gestión (técnicos en tramitación), utilizando esos recursos presupuestarios liberados para la creación de nuevos perfiles de puestos tecnológicos en ámbitos tales como la tecnología y la tecnificación: amortizar para crear, transformar e innovar.
Captar titulados STEM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas), así como en los campos de Formación Profesional Tecnológica, con la finalidad de incorporarlos a la nómina de las Administraciones Públicas y paliar, de ese modo, la dependencia tecnológica existente del sector público.
Evitar que la crisis fiscal comporte (o, en su caso, amortiguar sus efectos) una amortización salvaje o intensa de puestos de trabajo sin retroalimentar las necesidades funcionales de otros ámbitos, lo que conllevaría el debilitamiento mucho mayor de las estructuras y del papel actual del empleo público, así como, por tanto, de la propia Administración Pública.

Medidas de Política de Recursos Humanos:

Desarrollo efectivo de una política de Integridad Institucional que abarque la elaboración de un marco de integridad para el empleo público (código de conducta y buenas prácticas, así como canales internos de tramitación de consultas, quejas y denuncias y una Comisión o Comisionado de ética en el empleo público). Formación en Integridad y Ética Pública.
Rediseño de las políticas de reclutamiento y de selección en el empleo público, con la finalidad de elevar la capacidad y los resultados de gestión del sector público, así como atraer talento hacia las Administraciones Públicas (especialmente titulaciones STEM), compitiendo con el mercado privado por medio de sistema de estancias (becas temporales retribuidas y con seguridad social).
Minimizar los efectos que la estabilización del personal puede generar sobre la obsolescencia programada (por la automatización mediata o inmediata) de los puestos de trabajo objeto de convocatoria, exigiendo estándares profesionales objetivos para superar las pruebas selectivas. No reincorporar en la legislación presupuestaria las tasas de reposición que impidan cubrir gradualmente las necesidades de empleo público.
Priorizar la captación de perfiles profesionales procedentes de ámbitos de tecnología informática, ingeniería de datos y matemáticos, así como estadísticos, que puedan trabajar de forma efectiva en entornos de actividad pública marcados por el Big Data, minería de datos o análisis de riesgos.
Apertura de la Administración no sólo en datos, sino también en personas (capital humano). Incorporación asimismo a la Administración pública de profesionales senior de forma lateral (concurso) para la cobertura de puestos estratégicos de alto componente tecnológico o mediante la captación temporal de perfiles directivos del sector privado y del tercer sector que desarrollen su actividad en el liderazgo de programas, proyectos o misiones que lleve a cabo el sector público con carácter temporal.
Dar un protagonismo estelar a las política de desarrollo de competencias profesionales y de aprendizaje/adaptación permanente del personal al nuevo escenario digital/tecnológico, con una fuerte inversión inicial (atendiendo a la crisis sanitaria) en la formación telemática o virtual, así como invirtiendo estratégicamente en una política formativa encaminada a la gestión y transferencia del conocimiento.
Especial desarrollo del trabajo a domicilio o a distancia, previa articulación de la tecnología precisa, así como de los protocolos organizativos correspondientes y de las directrices oportunas en materia de seguimiento y evaluación por parte de los responsables o directivos.
Articulación de un sistema objetivo, imparcial y fiable de evaluación del desempeño que defina los objetivos a alcanzar, establezca o mida su real cumplimiento, y, como último estadio, sirva para gestionar la diferencia, promoviendo el desarrollo profesional a aquellas personas que alcancen las metas establecidas e incentivando retributivamente (retribuciones variables) la obtención de resultados. Romper la injusta igualdad material en el empleo público. No se puede retribuir ni tratar igual a quien trabaja de forma diferente.
Implantación, sobre la base de un sistema previo de evaluación del desempeño, de un modelo de carrera profesional basado en criterios objetivos y en gestión de la diferencia, que permita un desarrollo de competencias y enriquecimiento de tareas en los distintos ámbitos funcionales, puestos de trabajo o en cualquier otra estructura que pueda sustituirlos o complementarlos.
Identificación y captación de talento interno en la respectiva organización, por medio de sistemas efectivos de promoción interna y de provisión de puestos de trabajo o de formación. Políticas de captación de talento interno en el proceso de gestión/transferencia de conocimiento.
Redefinir dentro de los marcos legales una política de reconocimiento por servicios prestados que incentive la creatividad, la iniciativa y la innovación en el ámbito de la gestión pública, por medio de la asignación de mecanismos de compensación (no exclusivamente retributivos) de la dedicación especial o de la aportación adicional que el personal lleve a cabo en la mejora de la organización y de las prestaciones de servicio a la ciudadanía.
Establecer sistemas de formación de directivos dirigidos a empleados públicos que ocupen posiciones pre-directivas o técnicas, con la finalidad de articular sistema de dirección pública profesional en las organizaciones públicas y de preparar el relevo generacional de tales directivos.

Medidas de gestión de personal

Aunque son decisiones que no competen a las Administraciones Públicas, sino al legislador, convendría explorar nuevas situaciones administrativas y sistemas de provisión polivalente o múltiple de puestos de trabajo que pudieran dar respuesta a las necesidades de desarrollo parcial de actividades profesionales y a las exigencias de garantía de transferencia/gestión del conocimiento como consecuencia del relevo generacional.
Instaurar prácticas de gestión innovadora en el ámbito de los recursos humanos en las Administraciones Públicas, mediante la aprobación de reglamentos de gestión de personal o protocolos de gestión que, negociados con los agentes sociales, permitieran fórmulas de flexibilidad y adaptabilidad de los recursos humanos a las necesidades cambiantes de la organización.
Redefinición legal del sistema retributivo y los diferentes conceptos que componen las retribuciones complementarias (especialmente sus componentes) al objeto de compensar adecuadamente los resultados en la gestión y los compromisos organizativos, así como de desarrollo profesional y de adaptación al cambio.
Adaptar o equiparar las condiciones de trabajo, especialmente en materia de vacaciones, permisos y licencias, pero también retributivas, a las existentes en el sector privado, en ámbitos profesionales análogos, huyendo así de la existencia de diferencias irrazonables o privilegios no justificados.
Atención horaria que permita interactuar no solo digitalmente, sino también mediante tramitación física, a la ciudadanía con las Administraciones Públicas, especialmente a aquellas personas que estén en posiciones de desventaja o de brecha tecnológica. Una Administración electrónica de 365 días al año por 24 horas todos los días no puede convivir con una Administración presencial en constante contracción horaria y que actúa espasmódicamente con largos períodos inerte o de vacancia (casi) colectiva.
Facilitar salidas anticipadas del empleo público a quienes no puedan adaptarse a los cambios tecnológicos, sin que ello implique ventajas en relación al sector privado. Modificar el régimen de situaciones administrativas.
Replanteamiento de la política de negociación colectiva: ámbitos de negociación. Diálogo social estratégico. El futuro de los actores sindicales en una Administración automatizada (Alain Touraine) debe repensarse radicalmente, debido sobre todo a las profundas mutaciones en las tareas y empleos que se producirán inmediatamente.
Diseñar una política social de gestión de personas senior/senior (importancia numérica) en las organizaciones públicas: inadaptaciones funcionales (reasignación de puestos o salidas anticipadas con indemnización); cuidado de mayores; enfermedades crónicas u oncológicas; programas formativos “ad hoc”; jornadas parciales o jubilaciones del mismo carácter. Protección en contextos de pandemias.

En suma, son solo algunas propuestas para enfrentar ese cuádruple desafío antes enunciado. Pueden parecer ensoñaciones, viniendo de donde venimos. Pero no existen muchas alternativas. Hay que ser conscientes que, en un primer momento, el contexto de profunda crisis fiscal devorará gran parte de las energías y oscurecerá esos retos estratégicos. Tal vez, en esos primeros y duros momentos, convenga retomar con firmeza el pensamiento estratégico no sólo para mantener viva la llama de la necesaria adaptación y fortalecimiento de la Administración y el empleo público, sino sobre todo para iniciar la senda de su transformación hacia unas organizaciones públicas con mayor capacidad ejecutiva y mejores prestaciones para la ciudadanía. Pues ese y no otro es el objetivo final que debe perseguir el sector público. Aunque tantas veces lo olvidemos.

EMPLEO PÚBLICO 2020-2030 (I): DESAFÍOS MÚLTIPLES EN UN ESCENARIO DE CRISIS [1]

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“A menudo los sistemas pueden sostenerse más tiempo de lo que pensamos, pero terminan desplomándose mucho más rápido de lo que imaginamos” (Kenneth Rogoff)

Si ya las dificultades para articular una política de gestión o transferencia del conocimiento en las Administraciones Públicas son enormes, debido a su particular contexto organizativo, fáctico y cultural, pero especialmente normativo, mucho más lo son cuando se trata de enfrentarse a una salida masiva de personas vía jubilación legal (cuando no voluntaria) y un relevo generacional también intensivo. Esta es una singularidad española: pues en este país las Administraciones Públicas tuvieron una oleada de ingresos en las décadas de los ochenta y noventa, y tendrán otra oleada de salidas en la década de 2020-2030.

Pero, si a ello unimos el cuadro de la aún incipiente revolución tecnológica, así como nuestro particular retraso, el escenario resultante se complica sobremanera. Y el ingrediente que tal vez convertirá la situación actual en panorama diabólico es, sin duda, la confluencia en estos momentos de una crisis fiscal que, como mínimo, se prolongará algunos años. El Fondo Monetario Internacional pronostica una caída del PIB en el primer semestre de 2020 de más de 8 puntos, lo que resultan ser peores indicadores de los que se dieron en la crisis de 2008 a lo largo de varios años.

Cuando esto se escribe, aún no hay un criterio experto asentado sobre el tipo de crisis económica al que nos enfrentamos y las consecuencias que ella tendrá sobre la economía (aunque todas las hipótesis de trabajo son muy malas o pésimas), limitándose el consenso a que será una crisis de caída profunda, entre el 6-10 por ciento del PIB en 2020 (incluso hay quienes vaticina que la caída será mayor), y que requerirá para afrontarla de inmediato un endeudamiento que puede alcanzar el 110-120 por ciento del PIB, con unas subidas correlativas del déficit público que se puede disparar hasta cifras desconocidas en los últimos años (se habla del 15/16 por ciento del PIB sólo en 2020). Una crisis brutal. No tiene otro calificativo. Mucho más fuerte en sus efectos inmediatos (ya veremos los mediatos) que la de 2008.

A partir de estos consensos frágiles en el diagnóstico, las diferencias se acrecientan. Hay quienes estiman que puede ser una crisis “V”, mientras que hay otros que opinan que será tipo “U”, incluso que en algunos sectores (como el turismo) la crisis puede representarse por una “L”. Sea cual fuere el resultado final, lo que resulta obvio es que será una crisis económica que dejará las arcas públicas exhaustas, con un empobrecimiento colectivo espectacular y un crecimiento del desempleo también desorbitado (por encima del 20 por ciento de la población activa), al margen de la desaparición de parte de la actividad empresarial y un esponjamiento del denso tejido de PYMES, autónomos y profesionales que sostienen buena parte de la economía española. La digitalización intensiva y la automatización serán, tal como decíamos, las respuestas más inmediatas a este escenario ciertamente sombrío, lo que paradójicamente comportará asimismo pérdida de empleos netos. La crisis castigará, por tanto, a tres fuentes principales de empleo y recursos que mueven la economía española: turismo, construcción y servicios.

En ese contexto, los impactos sobre las Administraciones Públicas son obvios, algunos directos y otros indirectos. Los impactos directos tienen que ver con dos premisas. El hundimiento de la economía comporta inevitablemente una caída en picado de ingresos fiscales, por lo que la fuente de financiación principal del sector público en este contexto es el endeudamiento. En esto España no será una excepción, la única singularidad consistirá en que, dada su dependencia económica de tales sectores críticos y dado también el previsible incremento desbordado del desempleo (una tara endémica), los desajustes en nuestro caso serán muy superiores a los de otras economías. Como comentó el analista bursátil Juan Ignacio Crespo, cada país tendrá su propio calvario. Y, por tanto, a la caída de ingresos se le debe sumar cómo atender esas necesidades sociales (empobrecimiento de la población) que tienen su origen en el hundimiento (total o parcial) de sectores económicos, el crecimiento del desempleo o las innumerables demandas que deberán atenderse en los próximos años en muy diferentes frentes.

En ese complejo escenario es en el que hay que encuadrar esas jubilaciones masivas (que durante la década de 2020 se irán produciendo), así como el pretendido relevo generacional que se deberá (o se debería) llevar a cabo. Bien es cierto que, como se viene insistiendo en estas páginas, se correrán dos riesgos. El primero de ellos es el más evidente: que las necesidades inaplazables de recursos financieros conlleven un desplazamiento claro de prioridades políticas que, marcadas por el retorno a una ortodoxia presupuestaria, suponga amortizaciones en masa de las vacantes producidas en las organizaciones públicas en los próximos años (al menos, en los dos o tres ejercicios presupuestarios venideros). Si fuera un corto espacio temporal, la cuestión podría tener remedio gradual. Pero se corre el riesgo evidente de que la entropía derivada del complejo contexto se apropie de la siempre frágil agenda política, quebrando la racionalidad y sobre todo nublando la visión estratégica. Dicho de otro modo, que la precipitación por la búsqueda de soluciones (falsamente) inmediatas gane la batalla a la previsión, a la planificación y a la racionalidad. Es un escenario que no puede descartarse. En ese caso, el empleo público saldrá de esta crisis (sea en “V”, “U” o “L”) más devastado aún de lo que está y con un sinfín de problemas no solo no resueltos, sino incrementados. Probablemente, herido de muerte. Cuando se dice (retóricamente) que hace falta más Estado. En verdad, mejor Estado.

También se corre el riesgo, en nada despreciable, de que, frente a los inevitables e inaplazables requerimientos tecnológicos y la inexistencia de personal propio que pueda asumir esas tareas, las administraciones públicas se echen de brazos abiertos al mercado y contraten toda esa actividad creciente y estratégica mediante servicios externos. La dependencia tecnológica del sector público será, por tanto, absoluta, si esto se produjera.

Con este marco sumariamente descrito, cabe preguntarse: ¿Cómo llevar a cabo una política de traspaso o transferencia del conocimiento, así como de relevo generacional y hacer frente a las demandas de la revolución tecnológica en el empleo público?, ¿con un escenario en los próximos años de descapitalización intensiva de las administraciones públicas? Las dificultades para hacerlo eran notorias antes de la crisis. Y se acrecientan notablemente después de ella. Recordemos de forma telegráfica algunas de ellas ya tratadas in extenso en páginas anteriores.

El marco normativo que disponemos en la función pública está obsoleto y, sobre todo, totalmente inadaptado para poder abordar esa nueva realidad. Muchos nudos legales y prejuicios habrán de ser desatados.
A ello se añade la visión cortoplacista de la política, que hasta la fecha es incapaz de elevarse lo más mínimo más allá de la propia coyuntura inmediata y, todo lo más, hasta el final del mandato (hoy en día, por lo demás, un escenario inexistente, pues ya no hay mandato, solo supervivencia). Hacer política con “luces cortas” impide planificar el futuro mediato y conlleva acumular errores cuya factura se pagará los años siguientes. Sobre este déficit o necesidad de reformas insiste hoy mismo Francisco Longo, en una recomendable entrada. Se trata de abandonar, de una vez por todas, la política sectaria y circular (dicho en términos más vulgares, de «rayas rojas» y de “marear la perdiz”) a la que, por desgracia, nos tienen acostumbrados.
Si a lo anterior se suma la mirada reactiva (en cuanto exclusivamente endogámica) del sindicalismo del sector público, el cuadro definitivo del problema se cierra. Sobre esta cuestión ya se ha emitido opinión en estas páginas. No es necesario insistir. Cualquier reforma que perturbe el statu quo les incomoda. Y cierran su paso. Al menos hasta ahora, no son amigos de la transformación. Las cuentas públicas son, según su particular forma de observar el mundo, una «caja sin fondo». Pronto observarán que no es así.
Además disponemos, como ya se ha resaltado, de una institución del empleo público muy debilitada, y que se ha erosionado más aún en una última década plagada de desconcierto (desorientación), abandono y recortes. La política de función pública lleva prácticamente ausente de la agenda política desde hace más de doce años. Y es algo que estamos pagando caro, por falta de capacidad de gestión efectiva. La política poco inteligente, la que nunca ha visto el problema, lo está padeciendo en sus carnes. Y lo que es peor, sigue sin enterarse. O sin darse por enterada. La política sin buena gestión es vacío.
La Administración actual continúa siendo un hábitat en el que los juristas colonizan funcionalmente una Administración que tiene al «BOE» como puntal sus políticas, pero cuyo futuro (algo que no termina de interiorizarse) está en la digitalización, en la revolución tecnológica y en la gestión (y protección) de datos. Otro gran agujero negro, como el de la Administración electrónica (digital), que está costando muy caro en estos momentos. Los juristas seguirán siendo necesarios, pero en mucho menor número y con funciones altamente cualificadas, pero no de tramitación. Seguir cargando la nómina pública de juristas tramitadores y de personal administrativo, es un viaje a ninguna parte.
Se puede llevar a cabo un ejercicio de prospectiva y formular algunas hipótesis, y en ese horizonte no es exagerado afirmar que en el plazo de pocos años sobrarán decenas de miles, cuando no centenares de miles, de dotaciones de puestos de trabajo que actualmente desempeñan funciones de tramitación administrativa, que serán de inmediato o de forma más mediata automatizadas. No hay alternativa, por mucho que se pretenda distraer su llegada. Negar el problema, como si no existiera, tampoco es solución. Lo dramático es que la crisis puede acelerar este proceso (amortizaciones), pero sin hacerlo racional (transformación de nuevos perfiles de puestos). Ajuste salvaje, se le llama. No lo descarten.
Y, en fin, algo ya reiterado también en este texto. Si la política no toma en serio a la función pública, es muy difícil que ésta pueda despegar. Tampoco aquélla, Así, abandonadas a su propia suerte, las unidades de recursos humanos del sector público (donde las hay) se dedican preferentemente a hacer administración de personal (a realizar tareas muchas veces propias de una gestoría administrativa de personal), no llevan a cabo apenas funciones de planificación u organización como tampoco gestión de recursos humanos, salvo en su dimensión meramente formal, pero no hay una apuesta seria por una gestión de la diferencia basada en la evaluación del desempeño. Es la única vía. Nadie quiere tomar decisiones molestas. Y sin medir resultados («todo el mundo es bueno»), el igualitarismo barato anega la función pública y la convierte en inútil. Una burocracia formal que se recrea a sí misma. Hay excepciones, pero son muy pocas. La política de gestión de personas está prácticamente ausente en los distintos niveles de gobierno. Hasta hoy, nos les interesa. Veremos mañana.

Ese contexto, resumido sumariamente, es en el que se debe encuadrar una compleja política de renovación generacional y de adaptación a la revolución tecnológica como consecuencia de las jubilaciones en masa. Ese proceso debería implicar una sustitución ordenada del conocimiento perdido (gestión y transferencia del conocimiento) en aquellos casos que sea necesario, así como una adecuación o adaptación acelerada de las estructuras de empleo público a la imparable revolución tecnológica, en la que la Administración Pública lleva un retraso espectacular. Y todo ello, condimentado a última hora (o condicionado, mejor dicho), por la enorme crisis económica y fiscal que nos espera. ¿Cómo cuadrar cabalmente ese complejo escenario? A dar respuesta a esta cuestión, dedicaremos la siguiente entrada.

[1] Esta entrada y la que se publicará como continuación incorporan algunas ideas (con aportaciones puntuales «más ligeras») de la parte final de un artículo que se publicará próximamente en el Anuario de Derecho Municipal 2019 editado por el Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid y por Marcial Pons, que lleva por título “El (inaplazable) relevo generacional en las Administraciones Públicas: desafíos en un entorno de revolución tecnológica y de crisis fiscal como consecuencia de la pandemia de 2020”. Este origen es el que explica que, por lo que afecta al empleo público, se traten específicamente cuatro tipo de problemas: jubilaciones masivas de empleados públicos, relevo generacional, impactos de la revolución tecnológica y los previsibles condicionamientos derivados de la crisis fiscal como consecuencia del COVID-19 para afrontar tales retos. Agradezco al profesor Francisco Velasco Caballero, la invitación cursada para redactar este artículo, aunque el impacto de la emergencia sanitaria y sus secuelas fiscales, haya empañado la redacción final de este trabajo, que se ha debido de reconstruir en buena parte.

LA AGENDA 2030 DESPUÉS DE LA PANDEMIA: REDEFINIENDO ESTRATEGIAS

Nada será igual una vez superada la pandemia derivada del COVID-19. La emergencia sanitaria pasará, desgraciadamente con miles o decenas de miles de muertos. Y luego vendrá el calvario económico-financiero, ya iniciado en muchos casos, esperemos que sea temporal y no prolongue demasiado en el tiempo. Si todo va razonablemente bien, en un año o algo más se podrá comenzar a sacar la cabeza. Hay quien opina que incluso antes. Mejor aún. De los peores escenarios, ni hablemos, menos ahora.

Mientras tanto, hay muchísimas cuestiones que se encuentran en estado de hibernación. La situación de absoluta excepcionalidad que vivimos ha devorado la normalidad, hasta convertirla en una rareza ya olvidada. Los cuadros de ansiedad y el nerviosismo irán creciendo conforme el encierro consuma días o semanas del calendario. Intentamos normalizar lo que es excepcional. Y no es fácil. Tampoco en la vida de las organizaciones públicas, que -por mucho entusiasmo que pongan los profetas de la administración digital- sigue ofreciendo innumerables puntos negros. La gestión no está siendo precisamente el punto fuerte de esta crisis, teñida de improvisación. Y la voluntad, por muy firme que sea, no todo lo arregla. Hay que tener capacidad de previsión o anticipación de riesgos, planificación, inteligencia política y organizativa, así como fuertes facultades de ejecución, imprescindibles en escenarios de excepción. Más hacer y menos anunciar. Tiempo habrá de ocuparse de ello, cuando esta dramática crisis, no solo sanitaria, sino también ya humanitaria, comience su inevitable curva descendente y se tranquilice (aunque no se normalice) la situación.

En nueve días todo ha dado la vuelta. Ya nadie se acuerda de la Agenda 2030. El joven e incipiente Gobierno se ha encontrado en poco más de dos meses sumido en la mayor emergencia que ha podido conocer la inmensa mayoría de la ciudadanía en sus propias vidas. Su programa se ha quedado obsoleto e irrealizable. Sus generosas y fragmentadas estructuras, caducas e inservibles. Ningún responsable ministerial hará lo que anunció, si es que previó algo. Un Ministerio “sin brazos” ejecutivos se encarga, paradojas de la vida, de gestionar los aspectos más sensibles de la crisis inmediata, los que requerirían más capacidad operativa. Ni tiene costumbre, ni sabía cómo hacerlo. Lo intenta. Hace «lo que puede». No es fácil gobernar la excepción. Otros departamentos esperan su turno o ensayan vanamente cómo hacer algo que sea útil, mirándose de reojo. Demasiados timoneles para un barco en plena tempestad. Aunque al timonel sanitario (un ministerio hasta hace unas semanas “casi” decorativo) le ha tocado el papel más duro en el reparto. También han llegado las primeras medidas económicas de choque, y las primeras medidas sociales. Vendrán muchas más. Sólo es el principio.

¿Ha saltado la Agenda 2030 por los aires? Aunque a algunos sorprenda, mi tesis es que en ningún caso. La Agenda sigue viva. Y no queda otra opción que tenerla muy en cuenta, aunque el Gobierno esté salpicado de origen por un desorden de reparto de atribuciones en esta materia digno de ser resaltado. Sin embargo, la Agenda 2030 tendrá un protagonismo secundario o escasamente relevante en los próximos meses (no estamos ahora, por ejemplo, para prohibir desplazamientos en vehículos contaminantes y “meter” a los ciudadanos en transportes públicos atestados de potenciales virus), pero esa es una mirada de corto plazo sin tener en cuenta que si algo necesita este país a partir de que el cielo comience a escampar, es estrategia o, si se prefiere, mirada de luces largas. Dejar el regate corto. Abandonar el sectarismo. Y remar todos a una. O, al menos, intentarlo. Siempre habrá quien lo haga en sentido inverso.

No cabe duda que los programas de gobierno aprobados por los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) han sido literalmente calcinados por el COVID-2019. Al menos durante los ejercicios presupuestarios de 2020 y 2021 (si es que, en un inexcusable ejercicio de responsabilidad colectiva, se llegaran a aprobar unos imprescindibles Presupuestos Generales del Estado), la situación de emergencia sanitaria se vestirá con los ropajes de emergencia económico-financiera y social. Tampoco me cabe ninguna duda que la Agenda 2030 deberá redefinirse transitoriamente en sus prioridades y metas inmediatas. Y profundamente.

No pretendo en esta breve entrada indicar en qué sectores o ámbitos habrá que priorizar. Lo he hecho en otro lugar, un trabajo pendiente de difusión. Pero no se puede obviar que ese nuevo contrato social que implicaban los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, deberá ajustarse, al menos durante un período, al contexto derivado de esta crisis que se está incubando. La lucha contra la pobreza vuelve a primera línea, como asimismo la protección de la salud y la ansiada conquista del bienestar, del trabajo “decente” y del desarrollo económico, ahora parado en seco y con marcha atrás. No deja de ser una paradoja que, en esta emergencia sanitaria, muchos de quienes nos permiten subsistir sean personas que trabajan en empleos precarios y mal retribuidos, mientras otros con trabajo estable y razonablemente o bien retribuido se protegen en sus domicilios. En fin, la reducción de la desigualdad será un ODS importante también en este período. Pero, todos lo son. El problema es que algunos de tales objetivos dormirán un tiempo. Ya habrá tiempo de reanimarlos. Ahora toca lo inmediato.

Si alguna utilidad tiene la Agenda 2030 es que debería hacer pensar estratégicamente a la política y a las administraciones públicas, superando esa visión de corto plazo que ahoga las agendas políticas, directivas y burocráticas: saltar el muro de la legislatura y mirar más allá es lo que nos permite la Agenda. Algo imprescindible, pero apenas practicado. Y tiene un gran valor, que no se debe perder.

Y, como vengo insistiendo en este Blog, nada de la Agenda 2030 se conseguirá realmente sin una inversión firme y decidida (política, normativa, ejecutiva y social) en la construcción de un sistema de Gobernanza Pública efectivo y eficiente (ODS 16). Si algo nos está enseñando dramáticamente esta crisis triangular (sanitaria-económica-social), aunque aún sea pronto para advertirlo, es que el sistema institucional y de gestión tiene un enorme recorrido de mejora. En lo que afecta en estos momentos a algunas de las dimensiones de la Gobernanza Pública, la situación está ofreciendo unos flancos de debilidad incontestables para detener este desastre humanitario que se está gestando en nuestro país. Por ejemplo, en ámbitos tales como: integridad pública y ejemplaridad, ética del cuidado, transparencia efectiva, administración digital, gobernanza interna o gestión eficiente de las organizaciones públicas, así como de una correcta dirección, gestión y reasignación o movilización de recursos humanos del sector público, o (la ya más que visible) carencia de perfiles estadísticos, informáticos, ingenieros de datos y matemáticos en las Administraciones Públicas. No es ninguna casualidad que sean precisamente Italia y España, con sus enormes debilidades político-institucionales y administrativas (por no hablar de las financieras), los países europeos dónde, por ahora, se está cebando más la destrucción del virus.

Invertir en un modelo de fortalecimiento institucional en sus múltiples facetas o dimensiones (especialmente, en lo que afecta a reforzar las capacidades institucionales y organizativas, la anticipación y prevención de riesgos, la gestión eficiente, la administración digital, los datos abiertos y la protección de datos, así como corregir la política errática e inútil de gestión de recursos humanos en el sector público, etc.), comienza a ser un reto inaplazable. También el liderazgo contextual es eso. Liderar ese cambio.

No se saldrá adecuadamente de esta tremenda crisis sin un proceso de transformación radical de nuestro sector público. Ya no valen medias tintas. Ni miradas autocomplacientes. Reinventar el sector público será imprescindible, tras la ola de devastación que ya está destrozando sus frágiles cimientos. Quien no lo vea, es que está ciego. O sencillamente que vive en su cápsula ideológica o en su zona política de confort, fuera del mundo real. El gran problema al que nos deberemos enfrentar es que esa política de vieja factura o esa Administración destartalada e ineficiente pretendan seguir funcionando en un futuro inmediato como si nada hubiese pasado. Y está pasando mucho. Más lo que hoy en día se puede ver “desde casa”. Mucho más.

ELEFANTIASIS GUBERNAMENTAL: IMPACTOS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“La administración no se presenta como un todo coherente, sino más bien como un conjunto complejo de interacciones entre actores relativamente autónomos atravesados por líneas de solidaridad y de conflicto dibujadas al margen del organigrama oficial” (J. Chevalier y D. Loshack).

NOTA DE ACTUALIZACIÓN:

La presente entrada se elaboró antes de que se hiciera pública la estructura de la Presidencia del Gobierno por medio del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, en el que se fortalece la figura de Dirección del Gabinete de Presidencia (algo que analizo en una próxima entrada que se difundirá primero en el Blog Hay Derecho los próximos días y posteriormente reflejaré en esta misma página). Tras esa reestructuración la competencia material de coordinación de la acción de Gobierno parece descansar en esa estructura de staff, que aparece notablemente reforzada. Ese fortalecimiento del Director de Gabinete ha sido objeto de innumerables comentarios en los medios, algunos tal vez un tanto alarmistas, aunque no deja de tener interés analizar en detalle qué implicaciones tiene ese cambio estructural y qué posibles consecuencias tendrá sobre un Ejecutivo atomizado en cuatro Vicepresidencias y 22 Ministerios, así como la dirección política del Gobierno en esta Legislatura.

Más reciente aún es el Real Decreto 139/2020, por el que se establece la estructura básica de los Ministerios. También esa norma también ha levantado mucha polvareda mediática y una clara oposición corporativa, liderada por FEDECA, pues establece en su exposición de motivos veintitrés excepciones a que los órganos directivos deban ser cubiertos por funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1, algo que, salvo aquellas excepciones singulares, exige la Ley. No cabe duda que, como se ha puesto de relieve en diferentes medios, este número de excepciones es el más elevado desde que en 1997 se implantó esa regulación. Tampoco cabe duda alguna que se trata de hacer sitio, según las características específicas de los órganos directivos, a los militantes o “amigos políticos” de las distintas fuerzas que conforman la coalición que no sean funcionarios. Se trata, sin duda, de una manifestación dura de politización de la función directiva (y veremos qué dicen los tribunales sobre la justificación objetiva de tales excepciones); pero conviene precisar, ante la confusión que algunos medios trasladan, que ello en sí mismo no es más que un síntoma de la politización existente, pero no es mucho menos el único. El hecho de que el nombramiento de los titulares de órganos directivos recaiga sobre funcionarios A1, no implica -como pretendía la LOFAGE- que el modelo fuera de «profesionalización», pues el nombramiento sigue siendo absolutamente discrecional siempre que se cumplan esos mínimos requisitos. Esto es, que se nombre por los procedimientos convencionales a funcionarios A como titulares de órganos directivos no deja a tales órganos al margen del spoils system (politización o reparto de cargos públicos entre las clientelas de cada partido), pues sigue siendo un sistema de libre nombramiento (aunque entre funcionarios A1, salvo excepciones ya indicadas) y de libre cese (algo que no tiene límite alguno). Por tanto, como bien expuso Quermonne, se trata de un sistema de spoils system de circuito cerrado.

En todo caso, tal y como delatan los primeros pasos de este flamante Gobierno de coalición, la profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado está hoy más lejos que nunca. Pero es muy importante subrayar que a nadie (salvo a colectivos muy concienciados) importa. La política ni ha entendido ni parece que entenderá parqa qué sirven los directivos profesionales. Su impronta clientelar domina, a diferencia de las democracias avanzadas. Con mayor o menor intensidad, en España, hoy por hoy, todos hacen lo mismo.

Lo que sí parece cierto es que hay una clara tendencia a reducir radicalmente el poder de los cuerpos de élite de la Administración General del Estado en los órganos directivos. Y ello en sí mismo, no es bueno, si no se sustituye por una profesionalización de la Dirección Pública Profesional. Algo que en el Estado no está en la agenda política del gobierno de coalición. Como los datos recientes confirman. Sobre todo ello me he extendido en una serie de entradas previas. Para no cansar al lector, baste con este post publicado hace más de dos meses donde ya anunciaba alguno de los hechos que luego se han confirmado: https://rafaeljimenezasensio.com/2019/11/16/gobierno-de-coalicion-altos-cargos-y-cuerpos-de-elite/ Por si algún lector tiene interés en este debatido tema.

Y este es el Post que originariamente se publicó, al que se deben añadir los matices citados:

Recientemente, una persona que había ejercido responsabilidades directivas en la Administración socialista me mostraba su perplejidad por la multiplicación de estructuras superiores y directivas que se está produciendo como consecuencia de la formación del nuevo Gobierno. Le respondí escuetamente que ello se derivaba “naturalmente” de una patología organizativa que se conoce como estructuras elefantiásicas. Dicho de otro modo, la tendencia a crear artificialmente unidades organizativas para satisfacer apetitos personales o de poder (en este caso de partido) y cuartear, así, ámbitos sectoriales que antaño tenían una mínima coherencia funcional. La elefantiasis por arriba desencadena unos impactos derivados en cadena sobre la Administración Pública como organización. Es obvio que 22 ministerios marcan una tendencia ciertamente desproporcionada (más en un Estado con intensa descentralización política en el desarrollo normativo y gestión de muchos de esos ámbitos ministeriales). Una foto del actual Consejo de Ministro vale más que mil palabras.

El problema fundamental de esta patología no radica, sin embargo, sólo en los costes directos que ello conlleva (número creciente de cargos, asesores e incremento del gasto público), algo que los medios de comunicación resaltan un día sí y otro también, sino especialmente (aspecto mucho más importante) en los costes indirectos que se manifestarán, con toda probabilidad, en dimensiones menos tangibles como son las relativas a la baja eficiencia gubernamental que muestran, por lo común, aquellas estructuras departamentales y organizativas antes dotadas de una mínima coherencia y, por razones prosaicas del reparto, hechas pedazos para ajustar esas demandas políticas.

Los gobiernos de coalición pueden tender fácilmente a hacer realidad esa multiplicación, como ha sido el caso del Gobierno de España, con cuatro vicepresidencias y veintidós ministerios (como atestiguan los Reales Decretos 2 y 3/2020), lo que se traduce inevitablemente en una correlativa multiplicación de secretarías de estado (26), subsecretarías (22), y luego vendrán la proliferación de secretarías generales, secretarías generales técnicas (previsiblemente 22) y direcciones generales, así como el disparado incremento del personal eventual (de asesoramiento y confianza especial) ubicado en los respectivos gabinetes ministeriales y de las secretarías de estado. Con ser preocupante el fenómeno del número de altos cargos y personal eventual, no es más que una pequeña expresión del problema de fondo. Sin duda, la cuestión clave es que, mediante esa fragmentación en unidades organizativas cada vez más minúsculas y fragmentadas, las políticas gubernamentales pierden coherencia y se despiezan en órganos que entrecruzan o solapan sus funciones, y cuyos costes de transacción y de coordinación se verán seriamente afectados, hasta el punto de que no pocas iniciativas gubernamentales se bloquearán o tardarán mucho en hacerse efectivas. A ello se le ha pretendido poner coto, pero solo en el nivel político, con la extensión de la fórmula de las Comisiones Delegadas vinculadas a cada Vicepresidencia. Veremos cómo funciona esa solución, que no pasa de ser convencional y de efectividad dudosa cuando se pretende generalizar (pues o es estructural o no es; con funcionamiento anecdótico o de «apagafuegos», no servirá). Los ministerios, hoy por hoy, aún formando parte del colegio gubernamental, siguen siendo reinos de taifas en su respectivo ámbito (ahora reducido en muchos casos) y sus titulares dueños supremos de sus iniciativas e impulso político. No basta con dar señales de buena voluntad, así como de aparente cohesión. En el ejercicio del poder, y de eso se trata, las buenas intenciones duran poco tiempo. Luego viene la cruda realidad. La batalla descarnada.

Pero siendo lo anterior importante hay otros aspectos del problema que también convienen ser destacados. Todo apunta (por los datos de que hasta ahora se disponen) a cierto cambio de tendencia, que a mi juicio es más profunda de lo que las primeras apariencias muestran. La política anunciada de nombramientos de altos cargos (aunque solo sean esbozos) ofrece ya en esos primeros y tibios anuncios algunas líneas de futuro. A saber:

La más relevante es que lo que se ha venido llamando como la profesionalización de la dirección pública (órganos directivos de la Administración General del Estado) no está en la agenda política del Gobierno. La “izquierda”, corroída o contaminada también por el clientelismo, no hace bandera de esta cuestión. Nunca lo ha hecho. Menos ahora, que toca el reparto entre dos fuerzas políticas.
La segunda, derivada de lo anterior, es que la presencia de los cuerpos de élite de la AGE en las estructuras directivas pueden comenzar a palidecer, en algunos ámbitos cabe intuir que notablemente. Se pueden llegar a sustituir, cuando ese nombramiento deba recaer en funcionarios, con servidores públicos que no sean “de pata negra”, procedentes incluso de otras Administraciones Públicas.
Y la tercera es que la lucha soterrada actual se manifiesta de forma grosera entre politización intensiva de la estructuras directivas y politización corporativa (a través de los cuerpos de élite) de aquellas. La única ventaja para que la última opción aguante, al menos de momento, es el bajo nivel de retribuciones que ofrecen los cargos directivos más generalizados (direcciones generales), lo que ahuyenta la captación de funcionarios o profesionales, en su caso, de fuera de Madrid. Unas estructuras directivas de composición mesetaria, algo ya endémico, difícilmente captarán la complejidad y diversidad territorial (también social, económica y cultural) del Estado. Algo que ya pasa desde hace tiempo en los cuerpos de élite. Y es un problema grave.

Así las cosas, conviene añadir una perturbación adicional. La multiplicación de estructuras directivas acarrea también impactos estructurales sobre las estructuras administrativas y los puestos de trabajo. Me lo explicaba, también recientemente, un alto cargo de una Administración territorial: cualquier Gobierno de coalición, al crear nuevos departamentos, tiene impactos asimismo inevitables en la creación de nuevas estructuras administrativas y, por tanto, de nuevos puestos de trabajo, sin perjuicio de que algunos se trasladen de su departamento anterior al nuevo. Lo grave del asunto es que como muchos de estos nuevos departamentos están vacíos o semivacíos de funciones efectivas, se terminan creando puestos de trabajo “fantasmas”, en los que se prevén un haz de funciones, pero que apenas hay tareas por desarrollar. Eso también pasa, con otros matices, en los niveles directivos. Ser nomnbrado Subsecretario o Secretario General Técnico en un Ministerio «vacío de funciones efectivas», será una auténtica canonjía. ¿Tiene sentido mantener hoy en día esas figuras directivas (algunas con reminiscencias decimonónicas) duplicadas en todos y cada uno de los departamentos ministeriales? Y ya el colmo del despropósito es cuando se crean órganos directivos sin estructuras administrativas que cuelguen o con unas estructuras dependientes escuálidas. Como se decía antaño, “jefes sin indios”. También los hay, al menos en otras administraciones públicas.

Otro problema añadido procede de que la innovación organizativa es una tarea siempre pendiente en la AGE. Olvidada absolutamente de la agenda política (improvisada) del diseño departamental y estructural. El modelo departamental/divisional/funcional de organización de ministerios hace aguas por todos los sitios. Una fórmula decimonónica (con precedentes en el siglo XVIII) no parece ser la solución institucional adecuada para afrontar los enormes desafíos de la tercera década del siglo XXI (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, migraciones, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, creciente desigualdad, etc.). Los proyectos transversales, más aún en un Ejecutivo fragmentado, padecerán para ver la luz y, sobre todo, para obtener resultados. ¿No hay nadie en el Gobierno ni en la AGE que piense en eso?, ¿cómo afrontar tales políticas transversales con esas partículas organizativas minúsculas desperdigadas en múltiples departamentos? Me objetarán que mediante órganos de coordinación. Pues bien, aparte de que alguno de estos órganos de coordinación tendrán una configuración de asamblea (como puede ser el esperpéntico caso de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con prácticamente 50 miembros a partir de ahora, tendrá que reunirse, bajo la batuta del Ministerio de la Presidencia, en salas adaptadas y su funcionamiento real padecerá disfunciones evidentes), y otros ya veremos cómo funcionan (Comisiones Delegadas), esa tarea de coordinar es ciertamente compleja. La Vicepresidencia primera (o el Ministerio de Presidencia), según el fuego que haya que apagar, parece estar llamada a tales menesteres.

Los resultados de tales modelos organizativos basados en las patologías de estructuras elefantiásicas conducen, por lo común, a resultados de una pobreza supina, contradictorios, a la creación de múltiples jaulas de grillos o, casual o milagrosamente, a la obtención de algún output razonable. Piénsese, por ejemplo, cómo se gestionará transversalmente la Agenda 2030: ¿Desde una Vicepresidencia de derechos sociales que no tiene competencias en cuestiones medioambientales y energéticas, ni en aspectos económicos, ni en otras cuestiones sociales clave como son las educativas (salvo la universitaria) o las de salud, así como tampoco en aspectos clave de Gobernanza Pública que debería ser el paraguas “acelerador” del cumplimiento de los ODS (tal como decía el Gobierno de España en 2018)? Coordinar es un verbo aparentemente de conjugación fácil, pero en la cotidianeidad de las organizaciones (no digamos nada en las estructuras de gobierno) es enormemente compleja su aplicación.

En fin, aunque el foco del problema se pone desde los medios de comunicación en el número, el problema real de las estructuras organizativas de configuración elefantiásica, se sitúa principalmente en los resultados o en la (in)eficiencia gubernamental. La coordinación gubernamental se muestra, así, como la pieza nuclear para que el desconcierto no crezca y las políticas sean coherentes (o, al menos, no sean expresión de incoherencias sumadas). Pero el “arte de gobernar” es muy distinto y distante de aquel que presume ganar elecciones. Requiere otras destrezas y otra visión, aparte de conocer muy bien la máquina sobre la cual pretende actuarse. No parece que, hoy en día al menos, se den esos presupuestos. Lo veremos pronto.

GOBERNANZA 2020: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y AGENDA 2030

“El ‘demos’ está sobrecargado, pero también las élites y los expertos” (Daniel Innerarity)

“El pueblo no habla con una sola voz, ni las voces plurales y contradictorias convergen espontáneamente en el acuerdo, deben ser articuladas” (Manuel Zafra)

Sobre la participación ciudadana todavía sobrevuela la distinción formal que se deriva de la cicatera regulación de la Constitución de 1978 (un modelo muy poco receptivo a mecanismos de participación que vayan más allá de la elección de representantes), entre participación mediada a través de representantes y aquella otra cuya configuración es directa o semidirecta. Un enfoque reduccionista, pero también dos caras de una misma moneda con intensidades muy dispares. La representación es consustancial a la idea de la democracia en su acepción contemporánea y las opciones referendarias o deliberativas un complemento, más en clave de Gobernanza Pública. Tema complejo del que solo se dibujan aquí unas pinceladas.

En efecto, participación y democracia van de la mano, no se entienden la una sin la otra. Y para tener una idea cabal de esa relación dialéctica que alimenta ambos conceptos, nada mejor que adentrarse en la lectura de dos contribuciones, breves de extensión, pero ricas en matices. Una de ellas, que pasó totalmente desapercibida (algo común en muchos libros), es la imprescindible obra del profesor Manuel Zafra Víctor titulada La democracia según Sartori (Tirant Humanidades, 2015), prologada por Innerarity. Para Zafra, en diálogo con el autor ahora citado, la deliberación no es una alternativa a la representación, sino un medio para mejorar esa representación y articular mejor la diversidad social. No debe necesariamente acabar en acuerdo, pero sí estimular que, una vez planteados los términos del debate, quien deba decidir valore razonadamente los distintos argumentos y pondere cuáles son aplicables a la política que se quiere poner en marcha y descarte, también motivadamente, cuáles no lo deben ser. La manida democracia participativa encubre un pleonasmo.

La otra contribución corresponde al también profesor Daniel Innerarity que, en diferentes obras (desde El nuevo espacio público, Espasa Calpe 2006), ha ido dando a la participación ciudadana, con los matices oportunos, un protagonismo relevante en la evolución de la democracia de nuestros días. En efecto, en una de sus últimas aportaciones (Comprender la democracia, Gedisa, 2018), Innerarity se interroga sobre posibles soluciones para reforzar la competencia política de la ciudadanía, y opta por una receta clara: la solución al problema que nos ocupa no sería menos democracia, sino más democracia, en el sentido de una mejor interacción y un ejercicio compartido de las facultades políticas”. Así concluye que “todas las propuestas de participativa o deliberativa se basan en este presupuesto de entender la democracia como ‘reflexión cooperativa’”. Y ese aprendizaje cooperativo de la democracia en su dimensión deliberativa tiene, por las condiciones del contexto, una mejor aplicación en el ámbito local de gobierno, especialmente en el municipal.

El modelo jurídico-institucional de municipio se asienta sobre el papel que ese nivel de gobierno tiene como cauce de participación ciudadana en los asuntos públicos. Tan categórico principio no encuentra el eco suficiente en el desarrollo legal básico. La razón de ser de esa opción normativa (por la que se inclina la propia LBRL), no es otra que la proximidad. La instancia municipal de gobierno es la que mejor puede cabalmente construir sistemas institucionales de participación ciudadana que resulten prácticos y efectivos. Aunque algunas experiencias participativas sectoriales pueden tener buena acogida en estructuras gubernamentales “más altas” (provincia, Comunidad Autónoma o Administración General del Estado), lo cierto es que, por lo común, es en los ayuntamientos donde esas políticas participativas tienen eco real y, sobre todo, resultados más efectivos. Proximidad e inmediatez de los problemas y de las instituciones ayudan a involucrar mejor a la ciudadanía. Pero no nos engañemos, siempre existirá en ese doble rol de ciudadano común (despreocupado o alejado de la cosa pública) y de ciudadano intenso (militante de causas), de la que hablara Zafra, aunque solo fuera para refutar las tesis de Schumpeter (y de Sartori), sobre el primitivismo del ciudadano común, que, a mi juicio, ha vuelto con fuerza en la era de las redes sociales.

Las potencialidades de la participación ciudadana son, sin embargo, amplias. La participación ha transitado por tres estadios: uno primitivo, que conllevaba su articulación a través de consejos sectoriales o de ciudad; el segundo basado en el ejercicio del derecho de voto en consultas que habitualmente se estructuran de forma binaria (si/no), con participaciones a veces irrelevantes; y, en fin, el tercero, ha sido explorar fórmulas de democracia deliberativa (probablemente la que tiene mejores cartas de presentación) cuyo hito básico es una participación selectiva (muestra), bien documentada e informada, que lleva a cabo una labor de contraste de opiniones y propone soluciones gubernamentales a determinados problemas previamente planteados. No se excluyen, a veces se solapan. Y, con más o menos tirantez, conviven esas tres modalidades de participación, junto con otras menores o diferenciadas.

La participación ciudadana representa uno de los ejes del modelo de Gobernanza Municipal. En el campo de la Agenda 2030 ese papel se acrecienta, pues tal como se ha visto sin una implicación efectiva de la ciudadanía será tarea imposible la puesta en marcha de los ODS en los municipios. La ciudadanía debe recibir información, pero también participar en los procesos de impulso, diseño, ejecución y evaluación de todas aquellas políticas derivadas de los ODS. Y eso no es fácil. Pero sobre todo y ante todo debe colaborar activamente en ese proceso de transformación cambiando hábitos, conductas y actitudes con la finalidad de hacer efectivos en el plano operativo y en la vida cotidiana tales ODS. En este punto los ayuntamientos tienen un papel sustantivo no solo para comunicar o formar a la ciudadanía, sino especialmente para involucrarla en la efectividad de la puesta en marcha de todas las políticas transversales afectadas por la Agenda 2030. Una buena práctica, de la que he tenido conocimiento gracias a la red de municipios Kaleidos (especialmente volcada, aunque no solo, en el ámbito de participación ciudadana: http://kaleidosred.org/), es la que, siguiendo otros modelos de ciudades europeas, se está llevando a cabo en el Ayuntamiento de Málaga desde 2018, donde se combina inteligentemente Agenda 2030 y participación ciudadana. Conviene ponerlo de relieve: https://ciedes.es/el-plan/agenda-ods-2030.html

Ciertamente, la participación ciudadana no está teniendo el protagonismo que requiere, más en un período en el que la confianza ciudadana en las instituciones se está viendo resquebrajada, así como cuando el crédito público en los partidos políticos (y, por ende, en el sistema representativo) se está desplomado, como certifica la última encuesta del CIS. Cuando sería el momento de impulsar iniciativas de participación ciudadana que fueran innovadoras, observamos que su pulso político no late con fuerza (¿cómo se entiende, si no, que las consultas populares de ámbito local sigan requiriendo aún la autorización del Consejo de Ministros, tal como prevé la LBRL?. Una “autonomía local” condicionada a la voluntad ministerial en uno de sus ámbitos existenciales que conforman su naturaleza. Y, si no, para estropearlo todo ya están los tribunales de justicia. Frente al impulso “innovador” del Reglamento de Participación Ciudadana de Barcelona, el TSJ de Cataluña (STSJCat 874/2019) ha dictado, con un pobre razonamiento, una desproporcionada sentencia anulatoria en su integridad de tal manifestación normativa por motivos formales (aunque con alguna objeción material; pero que somete la potestad normativa local a trámites circulares y la aleja de cualquier otra manifestación del mismo carácter por parte de otros niveles de gobierno). Ver: STSJ 874:2019 rgto participacion bcn.

En fin, entre que la participación ciudadana no está en la agenda política central de buena parte de los niveles de gobierno (salvando honrosas excepciones, principalmente locales, que las hay) y que disponemos de un marco normativo básico todavía con innumerables restricciones, interpretado restrictivamente por los tribunales de justicia (también con algunas excepciones como la interesante STSJ del País Vasco sobre el Ayuntamiento de Basauri: STSJ PV 157/2018, en relación con las consultas ciudadana reguladas en la Ley de Instituciones Locales de Euskadi), el trabajo que queda por hacer, tanto de alta política como de política de proximidad es un auténtico desafío. Pues sin un modelo avanzado de participación ciudadana la Gobernanza Pública no tendrá un diseño acabado, el gobierno abierto no pasará de ser una mera quimera y la transparencia, así como la rendición de cuentas, tampoco superarán el umbral de convertirse en algo más que píos deseos.

Anexo: Esbozo de líneas de trabajo para profundizar en el impulso de una política de Participación Ciudadana alineada con los ODS de la Agencia 2030:

“La dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sistema de sorteo” (David Van Reybrouk, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, p. 169)

Diseñar la participación ciudadana con un horizonte estratégico (2030)
Promover la reforma normativa de los instrumentos de participación ciudadana en el ámbito local de gobierno, especialmente (aunque no solo) en lo que afecta al régimen de consultas ciudadanas.
Impulsar prácticas o pruebas pilotos de democracia deliberativa en determinados ámbitos, creando incluso espacios o foros específicos de debate ciudadano, mediante personas elegidas por sorteo.
Aprobar Ordenanzas de Participación Ciudadana que se puedan configurar como de “nueva generación”.
Promover pactos o acuerdos que articulen compromisos institucionales y ciudadanos con los ODS de la Agenda 2030.
Involucrar a asociaciones, entidades públicas y privadas, colectivos, etc., en la toma de conciencia, en el el diseño y puesta en marcha, así como en la evaluación, de políticas dirigidas a alcanzar los ODS de la Agenda 2030.
Construir sistemas de integridad institucional en clave participativa o compartida con los diferentes actores.
Vincular la participación ciudadana con la política de transparencia, por medio del desarrollo de la Transparencia colaborativa. Derecho al saber y participación ciudadana.
Apertura de la Administración digital a la participación ciudadana como medio de garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno de revolución tecnológica.
Datos abiertos, protección de datos y participación ciudadana (articular modelos de relación)
Desarrollo de las consultas electrónicas mediante pruebas piloto.
Articular la participación ciudadana en la confifuración de un sistema de rendición de cuentas.

GOBERNANZA 2020 (2): LA TRANSPARENCIA QUE NUNCA LLEGA

«La censura interna no será nunca suficiente para asegurar la probidad, sin el auxilio de la censura externa. Se temen poco los reproches de los amigos, se vuelven casi insensibles frente a aquellos de los enemigos. El espíritu de partido, encerrado tras una pequeña muralla, desnaturaliza igualmente la reprobación y el elogio” (Jeremy Bentham).

Llevamos más de seis años desde la publicación, que no desde la entrada en vigor, de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre). A ella le han seguido un amplio elenco de Leyes autonómicas (aprobadas por la práctica totalidad de Comunidades Autónomas) e innumerables Ordenanzas locales que regulan esa misma materia. La fiebre de la transparencia empezó siendo alta, pero parece haber descendido mucho. Sin embargo, hay algunas buenas prácticas en diferentes territorios, así como en algunas ciudades. Y justo es reconocerlo (*).

Como recordaba un autor reiteradamente citado en este Blog, Pierre Rosanvallon, “la transparencia está a la vez adulada y desprestigiada”. Está adulada porque se presume que ella es un “remedio mágico a todas las deficiencias de la política”, y porque se piensa ingenuamente que a través de ella “llegará el reino del bien”. Y está también desprestigiada porque ha sido acusada de ser “una nueva forma de tiranía voyeuriste” o de observación popular, que puede llegar a conducir a una visión degradada y degradante de la política” (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 356).

Es cierto que, como también recordaba Byung Chul-Han, la ciudadanía muchas veces busca el escándalo político como altavoz de una malentendida transparencia. Las redes sociales están infectadas de esta epidemia. Pero no solo por parte de los ciudadanos, también a veces de los medios. No deja, así, de resultar chocante que tras la formación del nuevo Gobierno en España hayan florecido por doquier los reportajes y columnas de opinión que cuantifican el gasto que implica multiplicar las vicepresidencias, los ministerios, los altos cargos o, en fin, los asesores. Llama la atención ese análisis plano, que con frecuencia olvida que los problemas de esa multiplicación de sinecuras o fragmentación de responsabilidades no son en sí mismo el coste directo (en realidad, menor), sino especialmente los costes indirectos que son mucho más intensos y más disfuncionales, por ejemplo en materia de coordinación, de solapamientos, de costes de transacción, de lucha perenne de egos o, en fin, de contradicciones inherentes en las diferentes políticas, cuando no de bloqueo permanente o recíproco entre los departamentos cuarteados. Cuando un ministerio se desdobla en dos o tres departamentos es muy fácil que emerja un adefesio, cuando no un monstruo con tres cabezas. Ya hay algunos en circulación.

Pero Rosanvallon ponía el foco en el lugar adecuado, pues detectaba con claridad que el imperativo de la transparencia se corresponde “con la edad del escepticismo y de la desconfianza democráticas, en un momento en el cual los comportamientos de las personas resultan más importantes que las ideas que ellos puedan defender”. Nada de eso parece que hayamos aprendido. Desde el poder se sigue despreciando de forma silente a la transparencia o, en la mayor parte de los casos, utilizándola interesadamente. Mucho me temo que deberemos iniciar un viaje de rápido aprendizaje, pues si no seremos incapaces de construir la necesaria pata que sostenga un modelo de Gobernanza Pública basado en una transparencia efectiva, pero sobre todo sincera. Algo esto último muy difícil de lograr cuando el cinismo, los comportamientos de maquiavelismo barato o las actitudes psicopáticas se han apropiado de buena parte de la actividad pública, especialmente de la política.

Pero sin transparencia efectiva ni sincera el control democrático del poder es una utopía. Sin esa premisa no puede haber rendición de cuentas que se precie. No bastará con recordar que la transparencia, como también expresó Rosanvallon, “no es simplemente una técnica de control preventivo; es asimismo una forma de ejercicio de un poder ciudadano”; pues “esa transparencia instaura en efecto una disimetría entre dos agentes, entre aquellos que están sometidos a una fiscalización y aquellos otros que están en posición de observadores. Estos últimos (los ciudadanos) se convierten (o se deberían convertir) en una suerte de jefes (amos o señores)”. Paradojas de la era de la transparencia: quien ejerce el poder es fiscalizado minuciosamente por el ojo público, algo que rememora al ojo revolucionario francés propio de la etapa de Robespierre y de la Convención. La luz que todo lo limpia. Lejos estamos de llegar a ese estadio, también por fortuna, pero a veces el vapuleo político se convierte en regla. Hay que tener ganas para ponerse en la piel de tan escrutados personajes. En todo caso, si no se entiende la transparencia como un refuerzo de la soberanía del pueblo (no confundir con la soberanía popular), la política nunca logrará tener un discurso sincero sobre este importante instrumento, hoy en día poco activado.

El programa de gobierno del ya materializado gabinete de coalición incluye algunas referencias puntuales sobre la transparencia, pero la mayor parte de ellas dirigidas a la necesaria modificación del marco legislativo existente (de ello me ocupé en esta entrada: https://bit.ly/2RgQWYa ). Error de enfoque. La transparencia no se logra (solo) por leyes, es sobre todo una política, que debe liderarse (insisto efectiva y sinceramente), ser aplicada de forma sostenible y transformarse gradualmente en una cultura organizativa que impulse transformaciones en el sistema de gestión o viceversa (ver cuadro adjunto).

No vale por tanto con cantos de sirena, ya muy gastados, sobre la importancia de la transparencia, sobre todo cuando esa política no tiene reflejo real en la estructura ministerial (¿qué departamento del Gobierno liderará la Transparencia?, ¿habrá al menos una Secretaría de Estado que asuma tales funciones?, ¿o seguiremos fiándolo todo a una capitidisminuida Dirección general enterrada en la Secretaría de Estado de función pública?; ¿qué pinta allí?); así como cuando tampoco se advierte la transcendencia que tiene esa política transversal de transparencia en la puesta en marcha de un modelo de Gobernanza Pública que represente un fortalecimiento institucional y, por consiguiente, actúe de palanca o de acelerador de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Una Agenda, no se olvide, que tiene tres pilares estratégicos (medioambiental, económico y social) y una exigencia institucional (un marco de Gobernanza Pública que, entre sus dimensiones, debe incluir también la Transparencia efectiva).

Pero si la Agenda 2030 no dispone de un órgano político que la impulse y coordine, su fracaso será evidente. Y dado su carácter transversal ello solo se puede hacer desde una Presidencia de Gobierno o desde la Alcaldía, si nos centramos en la política municipal. Si se baja de nivel, las posibilidades de que el tren de los ODS descarrile serán elevadísimas, pues los costes de coordinación se multiplican, más aún en estructuras de gobierno de coalición.

En cualquier caso, la transparencia se ha venido centrando excesivamente en la publicidad activa (la que más réditos políticos de imagen arrastra), ha prestado escasa atención (menos aún desde los niveles de gobierno) al derecho al saber (derecho de acceso a la información pública), salvo por la desigual batalla que algunos órganos de garantía han emprendido, dejados muchas veces de las manos presupuestaria (recursos) del poder o siendo literalmente tapados mediante la no renovación de sus miembros, con casos espectacularmente graves como el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lleva más de veinticinco meses con la presidencia vacante, con una desidia intolerable por parte de quienes deben promover y avalar ese nombramiento. Hay dimensiones de la Transparencia, salvo excepciones (que las hay), hasta ahora apenas transitadas: transparencia colaborativa; transparencia y grupos de interés; o la siempre prendiente de transparencia y rendición de cuentas). Tampoco ayuda, ciertamente, que incumplir reiterada y sistemáticamente las obligaciones de transparencia, sean estas las que fueren, salga literalmente gratis. Algo falla estrepitosamente en el modelo, aunque personalmente nunca he creído que la cultura de transparencia entre solo con «sangre» (sanciones). Pero de ahí a la impunidad va un largo trecho.

En fin, la Transparencia empujó muy fuerte en sus primeros pasos y parece perder fuelle. Es de una ingenuidad pasmosa pensar que desde los círculos del poder o del Gobierno respectivo se impulsará decididamente la transparencia. Su avance, como ya percibió tempranamente Hanna Arendt en su imprescindible opúsculo Verdad y Política, solo vendrá cuando dispongamos de órganos de garantía reforzados, liderados por personas con reconocimiento profesional, independencia e imparcialidad contrastada y que no sean (no pueden serlo) “amigos del poder” o “estómagos agradecidos”, así como cuando la ciudadanía asuma también sus propias responsabilidades en el papel de mejora de las instituciones públicas que también le competen. No vale escandalizarse con los atropellos que un día sí y otro también se llevan a cabo desde el poder político, sea este el que fuere. Hay que denunciar públicamente cualquier abuso y mostrar la enemiga declarada a quienes utilicen su posición sea en beneficio propio, de sus clientes políticos, amigos o familiares.

La Gobernanza Pública debe pivotar también sobre el eje de la Transparencia como medio de reforzar las instituciones públicas (hacerlas más creíbles para la ciudadanía), sin perjuicio de que, fruto de esos escrutinios, en no pocas ocasiones tales instituciones, paradójicamente, saldrán dañadas por las malas conductas o malas prácticas que algunos responsables o servidores públicos llevan a cabo. Pero es allí donde han que fijar la mirada: en las personas. Pero eso, pese a lo que parezca, es una buena señal de que funciona el modelo. Cuando las aguas bajan pácidamente, la transparencia no suele funcionar. El fortalecimiento institucional requiere, en no pocas ocasiones, poner en tela de juicio a aquellas personas que, prevaliéndose de tales instituciones y de la púrpura del poder, actúan en la opacidad y atropellan los valores públicos. Huyamos de la demagogia, pero también de la autocomplacencia. Es una batalla larga que tiene un comienzo, pero probablemente nunca un final. Y lo más preocupante es que la tenemos olvidada o, peor aún, desenfocada. Solo se podrá repescar la auténtica transparencia si somos capaces de construir instituciones de control o de garantía fuertes y autónomas. No parece que el poder, en ninguna de sus manifestaciones, esté muy interesado en ello. Sí la oposición, mientras no toca poder. Una vez que lo logra, volvemos a la casilla de salida.

LA TRANSPARENCIA: UNA POLÍTICA, UN PROCESO, UN SISTEMA DE GESTIÓN Y UNA CULTURA ORGANIZATIVA

La Transparencia como Política
La Transparencia como Proceso continuo
La Transparencia como Sistema de gestión
La Transparencia como Cambio Cultural y Organizativo

DIMENSIONES DE LA TRANSPARENCIA:

Valor o Principio
Publicidad Activa: obligación poderes públicos
Derecho de acceso a la información pública
Transparencia Colaborativa
Transparencia intraorganizativa
Transparencia y Rendición de cuentas
Transparencia y Lobbies o grupos de presión
Datos abiertos (no es transparencia en sentido estricto, pero puede coadyuvar en su implantación)

(*) En este aspecto son de consulta obligada, entre otros muchos, los Blogs de Rafa Camacho: https://www.scoop.it/topic/transparencia-by-rafa-camacho; así como, son un enfoque más doctrinal, el de Miguel Ángel Blanes: https://miguelangelblanes.com/. También pueden encontrarse entradas sobre transparencia en los siguientes Blogs: de la transparencia: Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/; Concepción Campos Acuña: http://concepcioncampos.org/category/blog/; Sergio Jiménez, https://analiticapublica.es/?s=transparencia; https://hayderecho.expansion.com/; y Meilán Abogados: https://mymabogados.com/blog.

LA MIRADA INSTITUCIONAL

Rafael Jiménez Asensio. Consultor, formador, jurista y profesor universitario. Estudio Sector Público SLPU