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UN ENSAYO EXCELENTE SOBRE THOMAS PAINE

Reseña del libro de de Christopher Hitchens, Los derechos del hombre de Thomas Paine, Debate, 2016, pp. 249.

“Quien desee asegurar su propia libertad deberá proteger de la represión incluso a su enemigo, porque si viola este deber, establece un precedente que le alcanzará a él mismo” (Thomas Paine)

Este libro lleva varios meses en el mercado. Sin embargo, aunque dormitaba en mi biblioteca  –como tantos otros libros a la espera de ser leídos- por fin le ha tocado el turno. Y debo reconocer que su lectura me ha producido uno de los momentos más placenteros de los últimos tiempos. Conocía al personaje y también su obra, pero el autor me ha enseñado a interpretar algunas claves (que no terminaba de descifrar) sobre Thomas Paine.

Había leído, en su día, un enfoque muy diferente del debate abierto entre las tesis de Edmund Burke reflejadas en su conocida obra Reflexiones sobre la Revolución francesa (CEC, Madrid, 1978) y la respuesta que dio Thomas Paine en su también reconocido libro Derechos del Hombre (Alianza Editorial, 1984). Se trataba del libro de Y. Levin, titulado El Gran Debate. Edmund Burke, Thomas Paine y el nacimiento de la derecha y de la izquierda (Gota a Gota, 2015). Algunas la reflexiones allí contenidas las incluí en notas a pie de página de mi reciente libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). Pero, ciertamente, lamento que la obra que reseño se editara en castellano cuando ese libro estaba cerrado, pues sin duda muchas de las reflexiones de Christopher Hitchens hubiesen encontrado acogida en sus páginas. Aunque no tengo excusa, la obra en inglés estaba editada en 2006. Una pena no conocerla.

La obra de Hitchens va mucho más allá de su enunciado, pues –bajo la excusa de analizar la citada obra de Paine- se adentra en un extraordinario análisis de las relaciones triangulares entre la Gloriosa Revolución de 1688 en Inglaterra, el proceso de independencia de lo que posteriormente serían los Estados Unidos (y su sistema político-constitucional), así como de los acontecimientos que se sucedieron en la Revolución Francesa hasta la llegada al poder de Napoleón.

El personaje, Thomas Paíne, de origen inglés, fue –como es conocido- uno de los impulsores intelectuales de la independencia de las colonias americanas tras la publicación de su opúsculo El sentido común en 1776 (edición en castellano en editorial Tecnos, 1990), del que en aquellos años se vendieron más de medio millón de ejemplares (en una población de poco más de tres millones de habitantes). Pero además, por razones inicialmente comerciales, Paine retornó a Europa a finales de la década de 1780 y fue testigo de excepción, así como protagonista destacado, de algunos momentos clave de la Revolución francesa. Allí se quedó hasta inicios del siglo XIX.

El libro relata magistralmente esas etapas (sobre todo las dos últimas) y contextualiza la increíble vida de este activista y pensador singular y excepcional que fue Thomas Paine, defensor de los derechos humanos, de la democracia, enemigo de la monarquía (aunque en la Francia se opuso a la condena a muerte de Luís XVI por no haber tenido un juicio justo), combatiente del esclavismo y del colonialismo, precursor del Estado Social y otras tantas cosas.  Debo reconocer que la etapa francesa de Paine es la que más me ha interesado porque es la que me ha descubierto algunas facetas desconocidas de la evolución de su pensamiento y me han situado mejor en la comprensión de una persona que tuvo muchos aciertos (e intuiciones), pero también cometió errores en las percepciones iniciales que tuvo sobre la Revolución francesa, que pudo comprobar incluso en su propia carne con su encarcelamiento y la inmediatez de la guillotina en plena época del Terror, de la que se libró por azar. La cita que abre este comentario procede precisamente de las lecturas que extrajo de la deriva radical-jacobina de la Revolución Francesa. Por circunstancias de la vida, su concepción de los derechos y de la organización del poder (Constitución como límite) no terminó de cuajar con las expresiones políticas que dieron rienda suelta al Terror. Amigo de Condorcet, ambos sufrieron los azotes del “Comité de salud pública”. Sin embargo, su defensa de la democracia no sufrió un ápice.

No es mi intención comentar aquí tan excelente obra. De Christopher Hitchens había leído el  libro titulado Mortalidad, que sinceramente me impactó (dado que relata cómo se enfrentó dignamente el autor a la muerte). En este libro, de factura completamente distinta, el autor acredita un magnífico conocimiento de la historia y de la filosofía política, incluso de la organización político-constitucional de los Estados. No en vano era graduado en Oxford en Philosophy, Politics and Economics. Tras la lectura de esta obra, no puedo más que recomendarla a todas aquellas personas interesadas por estos temas. Además, muchas de sus reflexiones son útiles para el momento actual que vive también la política española en múltiples dimensiones.

Y solo para “abrir boca” relataré de qué forma tan magistral acaba el libro.

En el año 1798, las autoridades británicas estaban obsesionadas por sofocar la influencia de la Revolución francesa. Una de las medidas que adoptaron entonces fue encarcelar al nacionalista radical irlandés Arthur O’Connell.  Y para “expiar sus culpas” y evitar que se le relacionara con tal proceso revolucionario, entregó un poema, que sus seguidores vieron como un acto de claudicación. En este poema, aparentemente, renegaba de las tesis de Thomas Paine. Y se expresaba en estos términos:

“(1) La pompa de las cortes y el orgullo de los reyes/(2)estimo yo por encima de todas las cosas terrenales;/(3) amo a mi país; el rey/(4) por encima de todos los hombres, canto en su alabanza:/(5) los pendones reales están desplegados,/(6)y ojala tengan éxito los que portan el estandarte.

(1)Dispuesto estoy a desterrar de aquí / (2) los Derechos del Hombre y el Sentido Común,/(3) ¡Confusión a su odioso reinado,/(4) ese enemigo de los príncipes, Thomas Paine!/(5)¡Derrota y ruina caigan sobre la causa/(6)de Francia, sus libertades y leyes”.

Estas son las palabras de Christopher Hitchens en relación con el citado poema: “Si el lector tiene la paciencia de tomar un lápiz y unir el primer verso de la primera estrofa con el primero de la segunda, y luego repetir este proceso con los versos segundo, tercero y cuarto de cada estrofa, y así sucesivamente, no le será difícil formar un poema que dice algo muy distinto”. La verdad que en este caso lo he puesto más fácil numerando los versos. En efecto, las apariencias engañan. Como concluye el autor: “¡Cuánto han sufrido los británicos con su estúpida creencia de que los irlandeses son tontos”! Sencillamente genial.

INTRODUCCIÓN: INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA[1]

En un reciente libro, Pierre Rosanvallon ha puesto de relieve que integridad y transparencia son dos imperativos del buen gobierno y de la democracia de confianza (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 353 y ss.; edición en castellano en Editorial Manantial, 2016). Sin integridad y transparencia no se puede pretender reforzar esa institución invisible, como también la enunciara ese mismo autor, que es la confianza de la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes.

Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. Y luego explicaré porqué. El enunciado de este libro no es neutro. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Los casos de corrupción que han sacudido los últimos años a un buen número de democracias avanzadas y a otros muchos sistemas políticos que no pasan de ser meramente democracias formales, han removido las conciencias de la ciudadanía y multiplicado las exigencias de integridad y transparencia. El tránsito desde la “democracia de audiencia” (de la que hablara Bernard Manin, en su magnífico libro Los principios del gobierno representativo, Alianza Editorial, 1998, pp. 267 y ss.) a la “democracia digital” ha multiplicado exponencialmente las posibilidades de que los ciudadanos accedan a información relevante y actualizada sobre quiénes son sus servidores públicos, qué hacen, cómo ejercen sus funciones y a qué dedican los recursos públicos. El test de escrutinio se incrementa notablemente, al menos en apariencia. El caudal de información pública es inmenso, otra cosa es que sirva realmente para un correcto ejercicio del control del poder y de la rendición de cuentas. El volumen de información por sí sola lo es todo y no es nada.

No cabe duda que, asimismo, la fuerte e intensa crisis económico-financiera que ha golpeado a los países occidentales, especialmente a los europeos y más aún a los mediterráneos, a partir de los años 2007-2008, así como unas políticas de austeridad sin contrapartidas sociales, ha generado un fuerte crecimiento de la desigualdad y condenado a amplios colectivos de personas a situaciones existenciales precarias o a una pérdida ostensible de su estatus previo (véase el duro paisaje de los efectos de la crisis y el potencial estancamiento fruto de las políticas neoliberales, en P. Mason, Postcapitalismo. Hacia un nuevo futuro, Paidós, 2016) . En ese contexto, la situación de quienes ejercen responsabilidades públicas o están protegidos por el manto de la inamovilidad que conlleva un estatuto de empleo público (particularmente funcionarial), pasan a estar en el punto de mira de la ciudadanía. Lo que hagan, cómo lo hagan, lo que cobren y porqué, es algo que cada vez más interesa a una creciente y afectada ciudadanía.

Del mismo modo, en los últimos años se ha producido un declive evidente de unos valores comunes básicos como consecuencia de una sociedad –tal como explicitó en su día Bauman- cada vez más consumista. Una sociedad, además, dominada por la conectividad instantánea –como advirtiera en su día Paul Virilio (La Administración del miedo, Barataria, 2012)- a través de un sinfín de dispositivos móviles, en la que el pensamiento rápido, en palabras de Maffei (Alabanza de la lentitud, Alianza Editorial, Madrid, 2016), se apodera brutalmente de la reflexión hasta condenar a esta al ostracismo y generar de modo imperceptible cambios profundos en el modo y manera de actuar de la humanidad. El ritmo acelerado y a veces irreflexivo que se genera a partir de un uso poco adecuado del mundo digitalizado, a pesar de algunas visiones plagadas de optimismo, no está de momento ayudando precisamente a mejorar la calidad de nuestras instituciones, sino sobre todo a cuestionarlas más abiertamente. Tampoco de las personas. Paradojas, que tal vez se vayan paliando con el tiempo.

Todo ello contribuye a una pérdida notable de la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, que se manifiesta de modo gráfico en el surgimiento explosivo de un populismo de diferente cuño en función de países y que cuestiona (o puede llegar a cuestionar) en algunos momentos las bases tradicionales de asentamiento de los pilares del Estado constitucional-democrático (sobre este tema, por todos: Víctor Lapuente, El regreso de los chamanes, Península, Barcelona, 2015).

Estos elementos de contexto han empujado, sin duda, a un reverdecer de las políticas de integridad y de transparencia en el marco no solo del Buen Gobierno, sino también de la Buena Gobernanza. Ni la integridad ni la transparencia puede verse solo como políticas intra-organizativas (esto es, dirigidas exclusivamente a mejorar las instituciones públicas y el comportamiento de sus cargos o servidores públicos), pues sus proyecciones externas son evidentes en ambos casos. Interesa, por tanto, observar cómo interactúan poder y sociedad en estos ámbitos.

Algunos autores de forma acertada han acuñado el término de Gobernanza Ética (Longo y Albareda, Administración pública con valores. Instrumentos para una gobernanza ética, INAP, Madrid, 2015). Otros han vinculado la ética pública con la noción de buen gobierno (M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos/INAP, 2016; también, C. Ramió, La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción en España, catarata, 2016). Y, efectivamente, la ética pública perfora de forma evidente los muros de las instituciones públicas, para adentrarse de lleno en la imagen que la ciudadanía percibe de sus organizaciones públicas y de quienes desarrollan sus actividades políticas, directivas o profesionales en tales estructuras organizativas.

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haberla), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando –tal como se ha dicho- los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas), pudiendo incluso incentivar comportamientos patológicos que se instalan en el imaginario colectivo e, incluso, llegan a justificar determinadas formas de actuar que se transforman en modalidades, con mayor o menor intensidad, de corrupción. La integridad institucional ha despertado, en efecto, conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo, pero no suele ser buena práctica, o al menos no es la mejor, solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Pero, por otro lado, lo público, por mucho que nos empeñemos, no es algo aislado de la sociedad en la que se integra. La cultura ciudadana, la ética individual o social existente, por emplear la noción de ética social que defendiera Aranguren (Ética, Biblioteca Nueva, Madrid, 2009, p. 266), así como las propias conductas o comportamientos de las personas que conforman ese tejido social, se trasladan con mecánica repetición y gran persistencia del ámbito privado al propiamente público, interactúan de forma continua. El trasvase, apenas perceptible en unidad de acto, es constante y conforma una ética pública que nunca puede estar aislada, por la naturaleza de las cosas, de la ética privada o de la ética social imperante. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral. Como bien dijo La Rochefoucauld, “olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros” (Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196). No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuera o, mejor dicho, aparente ser) debería tener consecuencias políticas, sobre todo si quien lo ejercita es un cargo público representativo o ejecutivo. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: no va conmigo. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva” adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y la tribu del partido protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. Una vez más se pretende que el paso del tiempo todo lo entierre, hasta la memoria. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos” (Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331).

Una sociedad que multiplica y mantiene actuaciones no ajustadas a los patrones éticos, también en su relación con lo público, no puede pretender disponer de unas instituciones intachables desde el punto de vista moral. Si los ciudadanos no somos íntegros y honestos en nuestras relaciones con lo público –y en no pocas ocasiones, si hacemos un ejercicio de sinceridad, no lo somos- no es fácil construir sistemas de integridad institucional que no dispongan de fisuras o, en el peor de los casos, de auténticos agujeros negros. El reto es de envergadura, porque la moral, especialmente en el campo institucional solo predica en el presente o en el futuro. Apenas vale lo que el pasado nos diga, solo como predicción, a veces equivocada.

Y sobre este último punto sobrevuela un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero es una lucha continua, lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. Se olvida, además, de donde venimos y quiénes somos. Se orilla la sociedad en la que estamos y las prácticas perversas que la inundan. Es absurdo pensar que, en España o en un país mediterráneo como Grecia o Italia, la integridad formará parte sustantiva del quehacer cotidiano de sus cargos y servidores públicos en el ámbito público e institucional de un día para otro. La integridad es un más un camino que un objetivo. Como dijo Aranguren, la ética está “siempre in via”. Un camino además largo, permanente, pues requiere sobre todo una política de integridad bien diseñada y mejor conducida; exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, por retornar de nuevo al profesor Aranguren (Ética, cit., pp. 22 y ss.). La ética institucional es un proceso, además de mejora continua. Partimos de donde partimos; para bien o para mal, más de lo segundo que de lo primero.

Sobre este tema, por su innegable importancia, me detendré en su momento. Pero ya cabe anticipar que la ética publica, como la propia moral, no es algo que se pueda prevaler de conductas pasadas, sino que lo realmente importante –tal como vengo resaltando- es el presente, la acción. Y probablemente preparar el futuro, prevenir. Vladimir Jankélévitch puso el acento en el futuro intencional como campo propio de la moral, no en el pasado (Curso de Filosofía moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2009). Sin embargo, nos encanta en este (y en otros temas) mirar por el retrovisor: las conductas pasadas pueden predecir comportamientos futuros, pero la integridad es, sin embargo, una conquista permanente, diaria. Lo que fue o lo que se hizo no garantiza en la esfera moral lo que pasará. La tensión es constante.

La integridad tiene, en efecto, una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Más aun cuando de escrutar o valorar la conducta de los cargos o servidores públicos se trata. El cumplimiento de las normas jurídicas es una obligación moral, pero sobre todo ciudadana. Su incumplimiento acarrea sanciones de distinto calado, según los casos. Los problemas surgen de dos fuentes. La primera cuando el cargo o servidor público (sea político, directivo o empleado público) incurrió en una conducta sancionable penal o administrativamente. En este caso el Derecho, más concretamente el sistema jurídico y judicial, debe dar la respuesta a ese incumplimiento. La segunda se produce cuando la conducta no es sancionable jurídicamente, pero tiene en cambio un hondo reproche social, porque implica expresa o tácitamente una acción éticamente reprobable. En este caso, si no hay regulación normativa solo un marco autorregulador puede servir de garantía, tal como se verá. Si no existe esto último, la valoración de lo que es o no ético institucionalmente se “universaliza”, cualquiera puede definirlo, esto significa una suerte de antesala “a la selva” o la creación de un espacio de contornos completamente abiertos (¿quién define lo que es ético o no?: ¿los medios, la oposición, las personas con sus distintos enfoques?). Y todo ello abre la puerta al linchamiento mediático o social (preferentemente en las redes). Por eso es recomendable fijar principios y reglas, normas de conducta, ya sea por las normas o por medio de instrumentos de autorregulación.

En otros términos, los problemas morales en el ámbito público (y la integridad institucional se encuadra dentro de esta noción) deben mirar más al futuro que al pasado, siendo este último importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar. La ética institucional tiende a preservar la institución por medio de unas conductas apropiadas (públicas, pero también privadas) de sus gobernantes o funcionarios, al menos durante el período en que tales personas están en el ejercicio de sus funciones, en unos casos en períodos temporalmente acotados (políticos y directivos), mientras que en otros más extensos (empleados públicos). Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana) desde las funciones privadas a las públicas. La propuesta y elección de los cargos públicos o la selección de los empleados públicos no deben orillar (como es nuestro caso) quiénes son y qué han hecho, también en el ámbito de los deberes éticos, esas personas que quieren pasar a engrosar la nómina de las instituciones públicas. No es indiferente, pero es sobre todo un elemento profiláctico. Tampoco predice nada de forma absoluta. Una vez accedido al cargo o función pública, lo realmente relevante es lo que hagan esas personas en el ejercicio de su cargo o en el desempeño de sus funciones. También desde el plano ético. El tiempo presente se convierte en el verdadero escrutinio moral de la conducta de los cargos y servidores públicos. Lo demás es humo o pasado que nada acredita (predice vagamente) sobre conductas futuras (en este caso previene).

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan –como decía- de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de la adhesión por el cargo público (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado.

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones, que en su momento trataré. La transparencia, en efecto, nos ayuda a visualizar muchas cosas vinculadas con otras dimensiones de la Buena Gobernanza. Tiene, como decía, muchas caras y sobre ellas habrá tiempo de detenerse. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización en el funcionamiento de las organizaciones públicas y en sus procesos. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia, tal como se verá, es hija de una sociedad digitalizada en la cual las tecnologías de la información y de las comunicaciones tienen un desarrollo acelerado y están modificando de forma radical el modo de relacionarnos socialmente con otras personas, con nosotros mismos, con el entorno y también (aunque en menor medida aún) con las instituciones públicas. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sí que impulsó en algunos ámbitos el derecho de acceso a la información pública como una manifestación puntual de esa noción más genérica que es la transparencia, pero no se fue más allá. Sin la aparición del homo digitalis (Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28) no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia.

Sin embargo, la transparencia como medio de la Buena Gobernanza da lugar a muchas paradojas. Gran parte de ellas las trataré en la parte final de esta libro, pero no se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. Allí me remito. En efecto, el uso inapropiado o inadecuado de la transparencia también ha dado lugar a la multiplicación de patologías sinfín. Algunas groseras, otras sofisticadas o sutiles, piadosas las menos. Transparencia es verdad. La verdad es factual o no es. Y la verdad es algo que en política (cuando no en el ámbito público) no se suele practicar con frecuencia. La mentira política, como se verá, no ha sido muy estudiada, aunque Koyré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015) y Hanna Arendt escribieron páginas memorables sobre ello, pero no nos llamemos a engaño: es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política. Tal como decía, Hanna Arendt escribió un importante opúsculo sobre este tema, que recuperaré en su momento. Pero allí, por ejemplo, recordaba que la verdad era solo una, mientras que la mentira (o la “falsía” en palabras de Montaigne) tiene mil formas y un campo ilimitado. Es más, dentro de su configuración de la verdad política como realidad factual, constataba una realidad: “que los hechos no están seguros en manos del poder es algo evidente”. Ello le conducía a concluir que “el poder es un instrumento poco fiable , pues no solo los hechos están inseguros en sus manos, sino también la no-verdad y los no-hechos” (Verdad y Política, recogido en el libro de la misma autora Entre el pasado y futuro, Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, Barcelona, 2016, p. 395).

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. El objeto de la transparencia no es tanto la política como la actividad administrativa, aunque el empuje de la integridad ha conducido a que también los políticos, sobre todo sus actividades y bienes patrimoniales, se hayan puesto en el frontispicio de la actividad escrutadora a través de exigencias legales, en unos países mayores y en otros menores, de transparencia. Pero no convendría mezclar las exigencias legales de declaración de actividades y bienes, derivadas del sistema de incompatibilidades y conflictos de interés, con la transparencia. No tiene porqué haber una total correspondencia entre ambos planos. Sus finalidades son coincidentes en unos casos y diferenciadas en otros.

La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos como personas (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a la prevención y persecución de conflictos de interés “ex ante”, necesarias en todo caso, durante y “ex post” del ejercicio de la actividad pública, puedan actuar como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas el destacado sociólogo Juan José Linz. Y, sobre este punto, también me detendré, pues sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes “no tienen nada mejor que hacer” o de personas que “acceden a su primer empleo”.

La efectividad de la transparencia, sin embargo, siempre es relativa en un mundo en el que la hipocresía o el ocultamiento, cuando no las medias verdades, forman parte de la cotidianeidad. La efectividad de la transparencia, con los matices indicados, se dará solo si producen los resultados queridos y no las desviaciones antes citadas. Si se diseña como auténtica política y se evalúan permanentemente sus resultados. La transparencia es una política y un proceso continuo. Y no otra cosa. Pero no cabe confundirse en este empeño: el reto principal para caminar hacia esa efectividad es que la Administración Pública sea transparente en sus procedimientos y resoluciones. Que cambie sus patrones culturales y sus propios procedimientos o procesos. Y esta actitud transparente toca a los políticos, pero también a directivos y funcionarios. Este es el primer paso. Sin él nada sabremos en realidad ni nada podremos avanzar en el futuro, por mucho que los Portales de Transparencia nos digan qué tienen los políticos en sus cuentas corrientes, cuántos vehículos disponen, qué cobran o de qué patrimonio disponen o nos llenen de información pública de cualquier otro tipo, mucha de ella superflua o prescindible. No cabe errar el enfoque ni desviar la atención.

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar (y que, por la naturaleza de las cosas, procurará por todos los medios posibles que tal control no le afecte o “no le despeine”; recuerde, al efecto, la reflexión de Hanna Arendt); también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas, puesto que no puede haber transparencia si esta no es finalmente efectiva, sirviendo para los fines a los que debe atender; y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización, tanto en sus aspectos formales como materiales: los políticos y los empleados públicos no pueden seguir funcionando igual que antaño. Si lo hacen (y en buena medida lo siguen haciendo), esa transparencia es puro efecto cosmético. Sobre todas estas cuestiones tiempo habrá de detenerse.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier (en un uso irresponsable, por ejemplo, de las redes sociales o de la profesión periodística). Asimismo, se ha de evitar hacer a través de la transparencia oposición política o sindical con ánimo destructivo del gobierno de turno y sin afán de construir un espacio público-institucional adecuado a una serie de valores y principios que deben informar la Buena Gobernanza. Las instituciones son de todos.

Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia y acabar finalmente en una de las dos opciones siguientes: por un lado, condenar a que la transparencia se transforme en un mero mensaje publicitario sin otro valor que el meramente propagandístico (con el descrédito que ello implicaría); o por otro, destruir el potencial transformador que solo la transparencia bien gestionada tiene: es decir, que la transparencia sirva de instrumento de control del poder político y de la administración pública, así como de herramienta para un cambio de cultura organizativa. Ambas cosas difíciles de alcanzar, no cabe engañarse. Pero en ellas está la esencia de una transparencia bien entendida. Lo demás es coreografía. Tiempo habrá de analizar todas estas cuestiones.

 

Integridad

Si centramos nuestro foco sobre España, sorprende de inmediato que esas tendencias generalizadas a la integridad de las instituciones y al desarrollo de la transparencia hayan tardado tanto tiempo en aterrizar en nuestro espacio público. Además, no solo han tardado mucho tiempo en instalarse en nuestras organizaciones públicas (si es que se puede decir que lo están, lo cual no deja de ser un tanto exagerado), sino que también cabe afirmar que ese proceso de inserción de la ética pública o de la integridad en nuestro sistema institucional se ha hecho de forma claramente incorrecta. Conviene tener clara esta idea, pues es fruto de no pocas confusiones.

Aunque es cierto que en el año 2005 se publicó en este país un primer Código de Buen Gobierno de altos cargos de la Administración General del Estado y que un año después se publicó un marco normativo regulador de los conflictos de interés de ese mismo colectivo de altos cargos, los temas de integridad institucional han tardado mucho en cristalizar de forma efectiva. Y lo han hecho, tal como se verá, con un enfoque equivocado.

Salvo algunos modelos que han apostado claramente por la construcción de Sistemas de Integridad Institucional, que todavía hoy son excepciones a la regla y se encuentran aún en estado embrionario, la mayor parte de las instituciones públicas españolas siguen gravitando en torno a la exclusiva concepción de la integridad como un problema legal o, todo lo más, concibiendo esta con un marcado sello sancionador. No perciben, por tanto, la necesidad de prevenir ni tampoco la de crear de forma efectiva políticas de integridad institucional que caminen decididamente hacia la creación de infraestructuras éticas en las respectivas organizaciones o instituciones públicas. Un error de concepto que conviene resaltar y, en su caso, reparar.

El error fundamental de enfoque del legislador procede de colocar a la integridad como una suerte de elemento complementario o adjetivo de la transparencia, como inmediatamente se dirá. Cuando –como ya he resaltado- la integridad es, en cambio, lo esencial y la transparencia lo adjetivo. Por decirlo en otros términos, la transparencia no es más que el arsenal instrumental por el que se dota a la ciudadanía de medios (información, datos, procedimientos e órganos) para fiscalizar si la institución es íntegra (también, sus personas y sus formas de actuar). Dicho de otra manera: el concepto de integridad institucional alcanza no solo a quienes ejercen funciones políticas. Este es el error de la mayor parte de nuestros marcos normativos: solo predican y adoptan medidas de integridad para los cargos públicos representativos o ejecutivos. ¡Cómo si la integridad de la institución dependiera solo de las conductas o comportamientos de quienes se encuentran en la zona alta de las instituciones! Error de bulto.

La integridad institucional alcanza de modo diáfano también al personal al servicio de las Administraciones Públicas, funcionarios o laborales. Un aspecto tratado legalmente de forma retórica y también errónea, al pretender codificar en una ley las conductas éticas de los empleados públicos sin ningún desarrollo ulterior (artículos 52 a 54 EBEP), por lo que no ha tenido una traducción aplicativa que se mueva por parámetros de efectividad, a diferencia de los pasos que están dando otros países de nuestro entorno (Francia, por ejemplo, ha aprobado recientemente la Ley de 20 de abril de 2016, relativa a la deontología y a los derechos y deberes de los funcionarios; como consecuencia del Rapport Nadal “Renouer la confiance publique” de enero de 2015, que abogó por extender los códigos deontológicos también a la función pública). En efecto, esta idea es importante: la integridad cabe predicarla de la institución en su conjunto (OCDE), no solo de las personas que la conforman, tampoco solo –como vengo insistiendo- de los políticos o de los altos cargos. Error de enfoque en el que ha caído la legislación estatal y la mayor parte de las normativas autonómicas.

Pero como España siempre va desgraciadamente con retraso en los procesos de transformación y reforma institucional en comparación con otros países (el maldito desnivel del que hablara Julián Marías y que este autor situaba en el retraso de una generación que tenía España frente a los países europeos avanzados, La España inteligible. Razón histórica de las Españas, Alianza Editorial, 2014, p. 329), lo que ha venido impulsando la OCDE en materia de ética pública desde 1997 (los Marcos de Integridad Institucional, que analizaré en su momento) está en estos momentos siendo objeto de revisión por la propia organización institucional. Cuando nosotros no acabamos ni siquiera de llegar, la OCDE está dando ya un paso más; convendría que esta vez cogiéramos mejor el ritmo. En efecto, según la nueva orientación que se está gestando en la OCDE, la integridad institucional exige para su plena aplicación una sociedad igualmente madura desde el plano ético, pues la interrelaciones entre público-privado son cada vez más intensas y los valores públicos no pueden estar aislados de lo que sucede en su entorno y contexto.

En efecto, la Ley básica de transparencia incurrió en un grave error de percepción: confundir la política de integridad con el comportamiento o las conductas que tuvieran los altos cargos y personal asimilado. Reducir la integridad a la zona alta de la Administración pudo ser una idea condicionada por el contexto de corrupción y por la focalización de esta en el estrato político-directivo. La presión mediática manda. Aun así, nada justifica ese enfoque, pues tal planteamiento no ayuda a entender la idea-fuerza sustantiva de la integridad: esta es institucional o no lo es. Al menos es la que aquí interesa. Y afecta a todos aquellos que desarrollan su actividad, permanente o temporalmente, en la institución y (en esa nueva concepción a la que hacíamos referencia) también a quienes se relacionan con ella. La OCDE lleva años predicándolo y lo ha reforzado más aún en una última Recomendación en proceso de elaboración (cuando esto se escribe): no puede haber instituciones íntegras donde no haya una ciudadanía que no lo sea.

Las instituciones son las personas que la componen, como ya nos lo hicieran saber Emerson, cuando afirmaba que “una institución es la sombra alargada de un hombre” (“Confianza en sí mismo”, en Ensayos, Cátedra, 2014, p. 83). También Schumpeter se refería al “problema de la calidad de los gobernantes”, pues “la primera condición de la política consiste en que el material humano debe ser de una calidad suficientemente elevada”; de todo ello concluía: “la idoneidad del material humano es especialmente importante para el éxito del gobierno democrático” (Capitalismo, socialismo y democracia, Página Indómita, 2015, pp. 101 y ss.). Nadie pone en duda esa necesidad. Pero esa calidad no solo debe manifestarse a través de competencias políticas (como así las denominara Leon Blum, La reforma gubernamental, Tecnos, Madrid, 1996, p. 112) , sino también de comportamiento, conductas o valores. Por emplear una expresión muy gráfica de Adam Smith referida a las cualidades del estadista, lo que se pide de un político o gobernantes es “la mejor cabeza unida al mejor corazón” (La teoría de los sentimientos morales, Alianza Editorial, 2009, p. 377). Sin duda las virtudes de los gobernantes son muy importantes en el devenir de las instituciones, en sus resultados prácticos (en su rendimiento institucional), pero asimismo lo son para apuntalar la confianza que los ciudadanos depositan en sus instituciones. Algo también se dirá sobre ello.

Los atributos morales de los gobernantes y también de los empleados públicos importan ahora más que nunca, parafraseando la idea-fuerza que formuló Gary Hamel en relación con el papel actual de los “valores” en la actividad empresarial (Lo que ahora importa, Deusto, 2012). Cuando la elección política ha iniciado un tránsito, como señala Rosanvallon, desde la política de los programas a la política de las personas, solo roto por la emergencia transitoria –como así vaticina Bauman- del populismo, parece razonable pretender exigir a quienes gobiernan y administran la cosa pública unos valores y conductas éticas a la altura de las funciones que les han sido encomendadas. Las virtudes de los responsables públicos se convierten en una nota distintiva que salvaguarda la integridad de las instituciones.

Pues como luego se dirá, lo realmente importante en el diseño y ejecución de una política de integridad no es tanto que las personas que desarrollan su actividad en ese ecosistema público hayan sido honestas (aspecto importante, pero no determinante), sino sobre todo lo que realmente importa es que tales personas durante el ejercicio de sus funciones públicas (así como tras su paso por las instituciones en lo que a estas afecten) asuman e interioricen los valores, conductas o comportamientos que hayan sido definidos como propios por la institución. Y no se aparten un ápice de ellos. Si rompen los principios o las reglas de conducta previamente establecidos tal quiebra debería tener consecuencias.

Pero lo realmente importante es evitar que allí se llegue. Lo que tiene realmente valor añadido en toda política de integridad es, por tanto, preservar la institución, ya que el daño que hagan unas determinadas personas que desarrollan su actividad (permanente o temporalmente) en ese ámbito no solo afecta a su reputación personal, sino sobre todo impacta sobre la propia imagen de la institución y, en particular, puede conllevar el reforzamiento o la pérdida de la confianza que la ciudadanía deposita en aquella. Este es el valor fundamental a preservar a través de una política de integridad institucional. Y este es, por tanto, el enfoque correcto del problema. Prevención, formación y construcción de infraestructuras y sistemas de Gobernanza ética en todas y cada una de nuestras instituciones públicas. Esta es la respuesta. No hay atajos.

Transparencia

La transparencia ha llegado a nuestro país más tarde, tal vez demasiado tarde. Pero ha irrumpido con fuerza en el panorama público. La ley estatal básica que regula esta materia es, tal como se sabe, de 2013, pero su aplicabilidad y eficacia se difirió en el tiempo según los casos. No me detendré en el análisis de ese texto normativo ni de ningún otro, para eso están los innumerables trabajos jurídicos que se han publicado estos últimos años, algunos de ellos son de consulta obligada (Por ejemplo: E. Ghuichot (Coord.), Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre; M. A Blanes, La transparencia informativa de las Administraciones Públicas, Aranzadi, 2014; M. Razquin Lizarraga, El derecho de acceso a la información pública, IVAP, Oñati, 2014; entre otros muchos). Me interesa solo identificar los errores conceptuales que anidan en ese marco normativo y en los que sucesivamente (al menos en la mayor parte de ellos) se han ido aprobando con posterioridad.

El primer error procede del enunciado. Tal como se ha expuesto, la transparencia es un instrumento de control democrático del poder. La transparencia es, sin duda, una herramienta importante, pero no conviene perder nunca de vista su naturaleza exquisitamente instrumental. El buen gobierno (o, mejor dicho, la “buena gobernanza”) incorpora la integridad y la transparencia como imperativos de tal noción, junto con otros muchos. Pero la transparencia –y esto es, como subrayaba antes, lo importante- es “una parte” (además instrumental) del buen gobierno, no es algo diferenciado de este. Y menos aún se puede entender una concepción de vía estrecha que configure una ecuación simplificadora que no es correcta: buen gobierno como ética pública. O, peor aun, como algo anudado a un régimen de sanciones de cargos públicos (“altos cargos” y asimilados). Es un error evidente, ya resaltado, en el que incurre la conocida Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y que terminó por contaminar a no pocas leyes de Comunidades Autónomas que le siguieron. Sobre ello volveré en el momento oportuno.

El segundo error deriva de considerar a la transparencia como un fin, cuando no es más que un medio. Hay, como recordara Innerarity, un auténtico “entusiasmo” en los últimos tiempos por la transparencia, que incluso se puede caracterizar de fervor. La transparencia se ha convertido en una suerte de mantra que da respuestas a todo lo que circunda el ámbito de lo público. Demasiadas expectativas abiertas o sobreabundancia de (falsas) esperanzas puestas en un instrumento que tiene, al menos de momento, muchas limitaciones. No se pasa de la noche al día de disponer unas instituciones marcadas por la opacidad y el secreto a tener organizaciones de cristal, donde la verdad trasluce por todos los costados. Las resistencias son muchas y lo seguirán siendo: en el ámbito de la política y en el espacio del empleo público. De todo hay.

Y el tercer (aunque no último) error procede de su (mal) enfoque conceptual. La transparencia es la versión contemporánea de la publicidad de la actuación de los poderes públicos en un contexto –como también se ha dicho- de sociedad digitalizada. Su sentido finalista más marcado es proveer a la ciudadanía de información pública como medio directo de control democrático del poder (tanto político como administrativo; aunque especialmente de este último). Esta es su esencia. Por tanto, no se espere que –al menos de momento- los poderes públicos abran de par en par sus ventanas, cuando las han tenido tradicionalmente cerradas a cal y canto. La paradoja de la transparencia es que, como también se ha dicho, se “encarga” (u “obliga”) a través de la Ley a que sean los propios poderes públicos los que doten a la ciudadanía de mecanismos para que les controlen a ellos mismos a través de la difusión en masa o puntual de información pública. Y recuérdense, a este efecto, las palabras antes citadas de Hanna Arendt, bien es cierto que en un contexto histórico y momento de evolución de la comunicación muy distinto al actual, pero que guardan innegable actualidad: el poder rara vez transmitirá los hechos como verdad objetiva, no está en su esencia. Por mucho que se empeñen las leyes. Me objetarán que el “dato” es objetivo. Y cabe responder que efectivamente es así, pero depende de cómo se vista y de qué se aderece. Hay muchas formas de enterrar la información o al menos disimularla. Solo una acción ciudadana constante y penetrante puede paliar algo las cosas. Aun así no es un remedio suficiente.

Esa idea de que la propia Administración es la encargada de “estimular” su propio control la expresó de forma muy gráfica hace más de sesenta años Raymond Aron, cuando afirmaba lo siguiente: “(…) la democracia es el único régimen que incita a los gobernados a protestar contra los gobernantes. La organización del descontento implica ventajas considerables para los ciudadanos, pero también enormes inconvenientes para el poder” (Introducción a la filosofía política. Democracia y Revolución, Página Indómita, 2015, p. 78). Habrá que ver si se confirman sus palabras. Hay algunas personas que, con mirada optimista, así lo ven. No diré que no se llegue a producir.

Efectivamente, la transparencia es, siguiendo las palabras de este autor, una incitación a que los gobernados controlen al poder, pero también resulta (en su aplicación perversa o desviada ejercida por una ciudadanía poco madura o responsable) un estímulo a fomentar el descontento o incluso el escándalo. Sobre esto ya nos han advertido con notable rigor tanto Byung-Chul Han como el propio Innerarity, ambos filósofos.

De ahí que, por tanto, dejar en manos de los propios poderes públicos su transparencia tenga considerables límites. Hay muchas formas de “empaquetar”, disfrazar o esconder, incluso, la información pública relevante. Sobre todo cuando quien la tiene que difundir es el que será objeto ulteriormente de control. De ahí también que se haya configurado en nuestro sistema jurídico-institucional un derecho de acceso a la información pública y un sistema de garantías del ejercicio de ese derecho y del propio modelo de transparencia a través de la configuración (por cierto muy variopinta y sin un patrón común o hilo conductor coherente) de “instituciones independientes” que velan por el ejercicio efectivo de la transparencia. La tesis escéptica antes citada de Hanna Arendt es matizada al final de su trabajo, pues –aunque sin desarrollarla en exceso- admite implícitamente que el funcionamiento de los gobiernos constitucionales se refuerce a través de ciertas instituciones públicas situadas fuera de las garras de la política más inmediata donde la verdad y la veracidad puedan tener real acogida. “Una observación de la política desde la perspectiva de la verdad, como la aquí presentada, significa situarse fuera del campo político” (Verdad y Política, cit., pp. 396-397). Un brote de esperanza, pero que pasa por la construcción real de instituciones independientes e imparciales que velen por la transparencia integral. Algo de lo que ya trató magistralmente Pierre Ronsanvallon en su día (La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad; Paidós, 2010, en especial pp. 113 y ss.).

También habrá que referirse sucintamente a esta importante cuestión, pues no cabe ocultar que una de las premisas del buen funcionamiento de un sistema democrático, como bien apuntaron tanto Schumpeter como el propio Aron, es sacar a determinadas instituciones de la competición político-electoral y dotarlas de un funcionamiento autónomo no preñado por la política partidista. Si esto se consiguiera (algo de lo que todavía estamos muy lejos de alcanzar), tanto las políticas de integridad como las de transparencia podrían dar algunos pasos efectivos a corto plazo.

Pero no se hagan muchas ilusiones. La transparencia es un principio que hoy en día todo lo impregna: hay, como se dijo por el colectivo Politikon, una “moda de la transparencia” (La urna rota. La crisis política e institucional del modelo español, Debate, 2013). Si fuera una “moda”, mal vamos, pues sería pasajera. Mejor presumir que, si bien tiene un repunte obvio relacionado con la novedad (cada vez menor), no cabe duda que tardará mucho tiempo en dar réditos efectivos en unas instituciones públicas acostumbradas a un actuar no visible. Sus resultados, algunos ya se advierten, ponen más énfasis en el volumen de información que se provee que en los propios contenidos. O inciden mucho en la presentación, como medio de llegar a un público bastante poco receptivo a tales bombardeos de los portales de transparencia. En verdad, a la ciudadanía “interesa” patológicamente un tipo de información que la define como una sociedad poco madura (con preferencia, los datos sobre la clases política, vinculados con una curiosidad malsana), mientras que se transita mucho menos por lo que hacen y cómo lo hacen los diferentes niveles de gobierno, así como en qué y cómo gastan, sus recursos las organizaciones públicas.

Además, la transparencia –al menos en su dimensión de publicidad activa- tiene por objeto “enseñar” o “mostrar” todo lo que se hace, mucho menos pretende exponer cómo se hace y qué consecuencias tiene lo hecho. La transparencia mira al pasado (lo que se ha hecho) y rara vez se proyecta sobre el futuro (lo que se hará y con qué medios). Disocia transparencia (lo que pasó) y los indicadores de calidad (lo que debe hacerse), tal como expone Felipe Gómez-Pallete Rivas (Una vindicación de la acción política, CCD, 2015, pp. 155 y ss.). Es un retrato, por lo demás retocado, de una realidad que rara vez existió en esos términos. Traslada en no pocas ocasiones mundos idílicos, que poco tienen que ver con la realidad cotidiana. Nos provee de información, datos, cifras, cuadros, imágenes, etc., pero quien crea y gestiona ese mundo o ecosistema transparente es quien ha de estar sujeto al control democrático de la ciudadanía: esta, en ese modelo, adopta un rol pasivo, receptor. Cierto que las propuestas de transparencia colaborativa intentan romper ese esquema unidireccional y situar a las administraciones públicas y los ciudadanos en una relación bidireccional o, incluso, en red. Pero esta línea de actuación está aún en sus primeros pasos. Lo urgente es “construir portal”. Y ese proceso tiene enormes limitaciones y no pocas trampas.

La política, ya lo he dicho, es una actividad que se presta poco a la transparencia. Siempre ha sido así y lo seguirá siendo, salvo que se quiera acabar con la propia política. Este es un tema controvertido, que se analiza en las páginas siguientes. La transparencia tiene como objeto central la información pública. Y no es gratuito que el objeto principal de la transparencia, según los diferentes marcos normativos que la regulan, sea la actividad administrativa (las Administraciones Públicas y entes del sector público) y no tanto la propia acción política. La transparencia (publicidad activa) de partidos políticos y sindicatos prácticamente en nada ha mejorado su control: una vez más se deja en exclusiva a las propias instituciones exponer su transparencia, en este caso sin mecanismos compensatorios (no hay derecho de acceso a la información pública). Trampas en el solitario. Es algo que no se debe perder de vista.

Aun así, como también se ha subrayado, la transparencia tiene el foco puesto sobre los políticos. En verdad, sobre sus personas, familias, actividades y bienes. Un foco probablemente muy intenso, pero cuya intensidad no es sino buena muestra de la desconfianza. La caída en picado de la confianza ciudadana en la política y en las personas que se dedican a esa actividad, antes noble y hoy denostada, puede tener a medio plazo consecuencias muy serias sobre los sistemas democráticos occidentales. Ya las está teniendo en algunos casos, con una presencia cada vez mayor en Europa de las expresiones políticas populistas.

En efecto, no debe orillarse el dato objetivo de que la combinación entre transparencia e integridad ha multiplicado en estos momentos los test de escrutinio sobre los servidores públicos, especialmente sobre los gobernantes y los políticos (también sobre los directivos públicos). Tal como he indicado antes, ese cóctel entre integridad y transparencia, unido a un marco regulador cada vez más restrictivo del ejercicio de las funciones públicas con un sistema sancionador exigente formalmente, pueden derivar (ya están derivando), paradójicamente, en un conjunto de desincentivos que dificulten el tránsito de la vida privada a la pública y que esta solo atraiga a determinadas personas “sin pasado” profesional y “sin recursos”. Políticos de perfil plano, sin competencias efectivas y sin huellas previas. Gente “de la calle” (aspiración muy legítima” para dirigir organizaciones complejas. Pero para gobernar correctamente, como reconocía Léon Blum, se requiere no solo voluntad, sino “competencias políticas” acreditadas.

De conformarse esta tendencia de forma generalizada, el empobrecimiento de la calidad personal y profesional, pero en especial de la experiencia, de los responsables públicos institucionales puede tener un duro y elevado coste en los años venideros. Algo ya se barrunta en el ambiente. En ciertos casos, asumir un cargo público comienza a ser algo de lo que hay que huir. Empieza a haber no pocos casos de personas que se niegan a asumir responsabilidades públicas en un contexto tan elevado de desconfianza, descrédito y potencial linchamiento público. Ni tiene compensaciones económicas, carece de incentivos profesionales y coloca a quien lo asume en el foco de la mirada pública por todo lo que hizo, hace y hará, no solo él o ella, sino también todo su entorno. Alto coste para tan pocos réditos.

Final

El presente estudio no persigue, tal como decía, ningún análisis normativo o descriptivo de lo que actualmente existe en España en ambos campos. Su finalidad es principalmente conceptual: intentar acotar de forma precisa qué es la integridad y la transparencia institucional en un sistema político-constitucional, definiendo cuál es su alcance, cuáles son sus dimensiones y qué sistemas de garantías se deben arbitrar para hacer efectivos ambos valores sustantivos en un Estado democrático avanzado.

Las páginas que siguen y estas reflexiones previas recogidas en esta Introducción son, en cierta medida, continuidad del capítulo VIII del libro recientemente publicado titulado Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). No obstante, estas páginas tienen total autonomía se pueden leer completamente al margen de la fuente citada, pues allí solo se esbozan algunos problemas que en este texto se tratan de manera detallada y exhaustiva.

A pesar de la proximidad temporal de ambos libros (el citado y el presente), este trabajo es resultado de diferentes inquietudes académicas y, sobre todo, de distintas actividades profesionales desarrolladas en los últimos seis años (tanto en la elaboración de Estudios, artículos o Informes, como de actividades de consultoría institucional o de formación para un amplio número de estructuras de gobierno, organizaciones públicas, organismos internacionales o asociaciones de municipios).

No pretendo recoger aquí todas y cada una de las instituciones en las que he desplegado alguna de las actividades citadas, pero la experiencia adquirida en tareas de consultoría institucional en el ámbito de la Ética Pública o de la reforma de la Administración en diferentes países (Chile, Colombia o Túnez), gracias a diferentes organizaciones multilaterales y a los gobiernos de los citados países (BID, CLAD, FIIAPP, OCDE), el trabajo desarrollado para diferentes niveles de gobierno en estas materias (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación Foral de Gipuzkoa), las innumerables actividades formativas realizadas en los ámbitos de integridad y transparencia (IVAP-EUDEL, INAP, IAAP-Adolfo Posada, CGPJ, IVAP-Comunidad Valenciana, FMC, FEMP, EGAP, Gobierno balear-EBAP, Transparencia Internacional España, Diputación de Barcelona, Diputación de Valencia, Diputación de Ourense, Diputación de Sevilla, Diputación de Valencia, Diputación de Valladolid-FDyGL, Ayuntamiento de Bilbao, Ayuntamiento de Mataró, Ayuntamiento de Valencia, Fundación Ortega y Gasset, etc.), así como los Informes, Publicaciones y Estudios elaborados a iniciativa de algunas otras instituciones o entidades (EUDEL, FMC-ACM, IVAP), han sido un campo de reflexión abonado para que las ideas que aquí se vierten tengan un contraste empírico y un proceso de maduración que se ha prolongado durante un amplio espacio temporal y con diferentes experiencias de contraste. Otra cosa bien distinta es que se comparta su enfoque, acierto y resolución. Al menos, la idea de este trabajo es que pueda contribuir a abrir el debate y clarificar los conceptos. Si eso se consigue, habrá merecido la pena el esfuerzo realizado.

Donostia-San Sebastián, agosto-septiembre 2016.

Rafael Jiménez Asensio, Consultor Institucional/Catedrático de Universidad (acr.) UPF

rjimenezasensio@gmail.com; rafael.jimenez@upf.edu

www.rafaeljimenezasensio.com

[1] El presente trabajo es la Introducción al libro Integridad y Transparencia, que será editado próximamente.

Víctor Lapuente (Coordinador): La corrupción en España. Un paseo por el lado oscuro de la democracia y el gobierno, Alianza Editorial, Madrid, 2016.

En los últimos tiempos comienzan a proliferar en España los estudios sobre corrupción. El libro también colectivo dirigido por Gimeno, Tejedor y Villoria (Atelier 2016), así como los números monográficos 104-II de la RVAP y 9 RVOP sobre este tema o conexos, son algunos otros ejemplos. Síntoma evidente, como se afirma en el presente libro, de que “tenemos un problema”. Esta obra agrupa a ocho prestigiosos especialistas universitarios en el ámbito de la corrupción (algunos de ellos con bastantes estudios detrás sobre esta materia)  desde diferentes perspectivas, aunque predominantemente la mayoría de ellos son politólogos. El libro tiene ocho capítulos y unas Conclusiones (“Cómo salir del lado oscuro”), que describen perfectamente los contenidos más relevante de todos y cada uno de los capítulos.

No son nunca fáciles las obras colectivas, pues la desigualdad suele ser tradicionalmente uno de sus rasgos distintivos. En este caso, aunque obviamente se note “el sello particular” de cada autor en el tratamiento del tema y las correspondientes diferencias de enfoque, se advierte al menos un esfuerzo por alinear los contenidos y darles una mínima coherencia. Un esfuerzo conjunto, bien orquestado por Víctor Lapuente, coordinador del trabajo de equipo. Aun así, las diferencias entre unos y otros contenidos son notables, no solo en el planteamiento, sino también en algún aspecto puntual del desarrollo del problema.

Se trata de un libro de ensayo académico, aunque con una pretensión de hacer fácil su lectura para el público no especializado, lo cual ayudará sin duda a su difusión. También lo hará la editorial que lo publica. En este breve reseña no puedo sino resaltar algunos de los puntos que, en mi particular lectura y mis personales obsesiones, son dignos de ser divulgados (lo cual no quiere decir que no haya otros muchos que, para el resto de los lectores, no sean igualmente importantes). A saber:

Se parte de un concepto de corrupción muy preciso: “Corrupción es el abuso de poder público para beneficio privado”. Tal vez algo limitativo, pero sirve de hilo conductor del resto de trabajos. Interesante a todas luces es que la mirada comparativa a la corrupción (¿qué pasa en otros países del globo?) es una constante, lo cual nos sitúa muy bien donde estamos: “Dicho de forma cruda, estamos en el vagón de cola de los países avanzados, y muchos emergentes empiezan a superarnos”. Suerte que, como ya sabíamos, estamos mejor que Italia y Grecia. No es ningún consuelo.

Sugerente es también el planteamiento de la existencia de una geografía de la corrupción en España (algo a lo que, coincidiendo en grandes líneas con los autores, me referí en su día en un Estudio publicado en el número 5 de la RVOP): las Comunidades de Asturias, País Vasco o La Rioja, presentan mejores indicadores (también los presentaba entonces Aragón y Navarra); mientras que las Comunidades del arco Mediterráneo, Galicia y Canarias, ofrecen resultados peores. No obstante, sorprende que las Administraciones autonómicas no hayan sido objeto de análisis de este libro y sí se haya puesto el foco en los gobiernos locales. Los problemas de la corrupción anudada a la burbuja inmobiliaria (y a la financiación de los partidos) han sesgado presumo esa elección.

La percepción ciudadana frente a la corrupción ya es conocida: alta en lo que se refiere a la política; baja por lo que afecta a la administración. Pero sobre eso también cabría hablar. Cierto que España “no es un país de mordidas”, pero en los capítulos sobre Corrupción y Administración Pública, así como sobre las “Administraciones Locales”, eso parece desmentirse en algunos puntos. La corrupción administrativa está muy extendida en los nombramientos de personal directivo alto e intermedio (en este punto los datos manejados de la OCDE pueden incluso cuestionarse; aunque no hay estudios empíricos serios en España que así lo acrediten), así como en materia de personal eventual (tal como se expone en uno de los Capítulos), por no extender la mirada también hacia el (poroso) sistema de reclutamiento, promoción o provisión que se ha llevado a cabo en no pocas administraciones públicas y especialmente en su sector público instrumental.

Muy transitado es el tema de la politización de la alta Administración y sus perversos efectos sobre la creación de frenos a la corrupción. Menos lo es que no solo se ha de evitar la colonización de la administración por parte de los políticos, sino –como apuntan los autores- “también evitar la colonización de la política por parte de funcionarios”. Estoy de acuerdo en el enfoque. Es oportuno. Tengo más dudas que esta sea una causa central de los problemas de corrupción en España. Las medidas no son fáciles, puesto que nuestra Administración Pública, de patrón continental francés, está muy alejada en este punto de las soluciones institucionales anglosajonas o nórdicas. Aunque algo podríamos avanzar en el establecimiento de algún sistema que al menos no incentive ese tránsito. También lo podríamos hacer, como lo han hecho Bélgica, Portugal o Chile (Administraciones de patrón continental”) en la profesionalización (siquiera sea relativa) de la dirección pública. Algo que ninguna agenda política incluye.

El análisis local está bien sistematizado. Es obvio que España se encuadra en un modelo de “alcalde todopoderoso” distante de los modelos anglosajones y nórdicos de council manager o committee leader. También lo es que los años de la burbuja inmobiliaria han hecho mucho daño a unas administraciones locales que, a pesar de lo que se indica en el libro, ya ofrecían muestras evidentes de corrupción en no pocos casos y, tal como se ha dicho, en ámbitos muy determinados (reclutamiento del personal, contratación, etc.). Pero no fueron las únicas. Asimismo es cierta la fragmentación (atomización) municipal y evidentes los problemas que ello genera. Pero una vez más, dada la “familia administrativa” a la que pertenecemos, no creo que las comparaciones exclusivas con los países nórdicos sirvan para otra cosa que para sacarnos los colores y producirnos sana envidia. Se deben adoptar medidas de reforma institucional en este campo, pero este es –con toda franqueza y creo conocerlo bien- un tema endiablado. No hay un recetario tan sencillo como el que se nos ofrece con cinco grandes medidas: separar los intereses políticos y técnicos; situar una serie de contrapesos; favorecer los gobiernos de coalición con base ideológica (…); hacer municipios más grandes; avanzar hacia un sistema de financiación local más responsable. Algunas de ellas son interesantes. Pero el tema requiere mayor profundidad.

El libro también se introduce en la compleja relación entre “política, dinero y corrupción”, que pone el foco de atención en el siempre debatido tema de la financiación de los partidos políticos. Destaca la desconfianza generalizada de la ciudadanía en los partidos, pero “el caso español es especialmente dramático”. La dependencia de la financiación pública es asimismo puesta de relieve, junto al funcionamiento poco efectivo de la transparencia, los sistemas de supervisión y el régimen sancionador. Este Capítulo enlaza con el tratamiento de los aspectos penales de la corrupción pública, donde se hace una reformulación de la corrupción (“la corrupción es mucho más que el soborno”), se analizan las modalidades delictivas y se plantea un decálogo de acciones inmediatas (de distinto alcance e importancia) contra la corrupción.

La Transparencia es, asimismo, objeto de análisis, desde la perspectiva de prevención de la corrupción o como “antídoto” frente a ella. Se trata, sin embargo, de un análisis descriptivo, aunque trufado de algunas valoraciones moderadamente críticas sobre la regulación de la transparencia y sobre algunas de sus ausencias (lobbies).

El papel de los medios de comunicación en la persecución de la corrupción es objeto de estudio por este libro. Los medios no están ayudando precisamente al reforzamiento de la confianza de los ciudadanos en las instituciones. Hay, en efecto, “un elevado nivel de complicidad entre partidos y medios de comunicación”. Nada que no sepamos. El escenario mediático, como bien se describe, “se asemeja a una guerra de trincheras”. Y, en fin, el libro se cierra la pregunta de hasta qué punto en España la corrupción tiene castigo electoral? Una vez más el boom urbanístico centra (tal vez como consecuencia de un trabajo de Garicano, Villaverde y Santos citado en numerosos pasajes de la obra) el foco del problema. La corrupción local no es tan reciente como se supone. Otra cosa es su intensidad. Una mirada a la historia (que en algunos pasajes del libro se hace) nos haría matizar esa tesis. Al menos el consuelo que queda es que los efectos modestos que la corrupción tiene sobre el impacto electoral no es solo propio de nuestro país.

En suma, una aportación sin duda de gran interés para disponer de una perspectiva de la corrupción en España en clave comparada. Aporta ideas-fuerza muy interesantes, otras más transitadas o conocidas, pero se trata de un libro de lectura ágil y a todas luces recomendable para aquellas personas, académicos o no, que tengan interés por la cosa pública y el estado actual de nuestras erosionadas instituciones como consecuencia de una corrupción que, no obstante, viene (en sus elementos institucionales) de lejos. Los “fallos institucionales”, como bien se dice en el libro, son el fondo del problema. Quizás algunas referencias bibliográficas a trabajos más recientes (que probablemente no se ha podido hacer por motivos de la producción editorial del trabajo que intuyo larga) hubiese dado una perspectiva más completa de un problema que está estrechamente vinculado con una concepción de España como Estado clientelar que hunde sus raíces en el tiempo.

 

 

 

FORMACIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS: CÓMO TRANSFORMAR LO QUE NO FUNCIONA

 

Reseña del libro de Jesús Martínez Marín, Nuevos modelos de formación para empleados públicos. Guía para la transformación, UOC, Barcelona, 2016.

La reflexión conceptual e incluso empírica de la formación de empleados públicos no abunda, precisamente. Quizás, dentro de la política de recursos humanos, es el ámbito menos tratado. Proliferan, como es conocido, los estudios sobre organización y análisis de puestos, selección, provisión de puestos de trabajo, carrera profesional, evaluación del desempeño e, incluso, sobre sistema retributivo o relaciones laborales. Pero la formación siempre ha sido “el patito feo” de los elementos básicos de cualquier política de gestión de personas en las organizaciones públicas. Sin embargo, su importancia está fuera de lugar.

La reciente obra de Jesús Martínez Marín, una persona comprometida desde hace años con la formación de empleados públicos y con su dimensión más innovadora, tiende a suplir parcialmente ese vacío. Los gestores de formación ya tienen a partir de ahora una referencia obligada de lectura. También todos aquellos que pretendan mejorar las administraciones públicas a través de nuevas herramientas, metodologías y prácticas formativas. Hay mucha riqueza de soluciones en este libro.

Ciertamente no se habla “de” formación de empleados públicos, sino de formación “para” empleados públicos. Matiz importante. El libro arranca de un análisis de contexto en el que se mueve la política de formación, en el que destacan, entre otros, una serie de elementos: explorar y consolidar metodologías de formación alternativas; el reto de la edad de las plantillas en los procesos de formación; la inmensa información existente en estos momentos; el “desenganche” de la formación por parte de amplios colectivos; el fracaso de la formación de “talla única” o de los modelos de gestión tradicionales de formación; así como los innumerables recortes que en programas formativos se han producido en estos últimos años.

El contexto, por tanto, manda. El “modelo de negocio” ha sufrido cambios radicales en estos últimos años, en el que el desarrollo tecnológico (aunque no solo) ha sido determinante. De ahí que “aprender en tiempo de redes” sea una de las soluciones que el autor propone. Aprendizaje con múltiples facetas. Pero el debate sobre la formación en la Administración Pública sigue abierto de par en par. Llevamos pocos años con el modelo iniciado (menos de 25) y ya lo damos por muerto. Así son las cosas en este mundo en constante mutación. Algo hemos hecho mal, sin duda. En la omnipresente todavía formación presencial se sigue sin evaluar al asistente y cuando se hace lo es sin criterio discriminador: todos (o la inmensa mayoría) son buenos, ¿no hay ninguno excelente?, ¿tampoco malos? Tratar igual a quien dedica esfuerzo, a quien no lo emplea o a quien racanea tiempo y recursos, no es justo. No es evaluación, es simulación. La formación “plana” se impone, con aplauso sindical. Y la transferencia de conocimiento se queda en lo que todavía es: un pío deseo.

En el campo de la formación (y sobre todo en las metodologías docentes) hay una tendencia clara y contundente a cambiar las cosas de forma radical, a innovar (el ejemplo de Manel Muntada, emtre otros, así lo testimonia), pero también a “realizar experimentos con gaseosa”. En vez de corregir, damos un fuerte volantazo y el coche difícilmente se tiene en pie. Bolonia ha sido un (mal) ejemplo de lo que digo. La formación universitaria (centrada ahora aparentemente en competencias) ha ninguneado o reducido al papel de “dinaminzador” el rol del profesor (sobre este tema es de interés el libro de Carles Ramió Manual para los atribulados profesores universitarios, Crítica, 2014), pero sobre todo (y esto es importante) ha mandado a paseo o ninguneado de forma extrema el conocimiento: nadie puede discutir o debatir sobre lo que no sabe. Menos aún un estudiante de 20 años. Tampoco un funcionario de 50. Leer libros se ha convertido en una propuesta grosera o en un reto imposible. Hace unas semanas se me quejaba amargamente una alumna porque les había “recomendado” leer un libro de 290 páginas. En quince asignaturas que habían tenido hasta entonces era el segundo libro que debían leer. Sin comentarios. Universidad que ni se mira siquiera al ombligo. Aprender de la nada es imposible. En el empleo público la lectura (profesional) tampoco es una pasión colectiva, solo termómetro de (reducidos) colectivos innovadores que algo empujan. El libro que comentamos es un ejemplo.

Por muchos dispositivos tecnológicos que se manejen, no se aprende de la información en bruto ni de lo que está digitalizado. Son instrumentos o medios. Muy útiles, pero instrumentos. La comprensión y el entendimiento es algo más complejo, necesita pensamiento lento. Si no lo practica nadie, allá ellos. La rapidez digitalizada casa mal con los conceptos. Tanto me da. Algunos ya nos estamos yendo de ese prostituido sistema universitario. Con la formación de empleados públicos, siento decirlo, pasa otro tanto: lo que se valora ya no son los contenidos, sino en no pocas ocasiones el espectáculo o “la puesta en escena”. Se busca entretenimiento, el trabajo burocrático es muy aburrido y sus tareas a veces reiterativas. La formación debe producir un fondo de diversión o, cuando menos, relajo. Si son carcajadas mejor, pues ayudan a soportar la dura existencia de quien se siente maltratado (no pregunten por qué; es mejor no saberlo). El docente como payaso en escena cada día cotiza más; como en la política espectáculo. Las presentaciones elaboradas y plagadas de efectos han sustituido a los aburridos y densos discursos. El conocimiento se orilla, pues siempre se presume de quien expone sus cuitas o de quien es destinatario del mensaje. Una presunción, con todos los respetos, muy lejana a una realidad en constante transformación. Información no es lo mismo que conocimiento. Y conocer no es igual a aplicar. Lo mismo que estar no es igual a hacer. O estar de cuerpo presente y de mente ausente, también en la formación (“formar no es estar o asistir”), no solo en el puesto de trabajo. Los móviles y dispositivos múltiples cuartean la atención de los asistentes o de los virtuales. Fiebre sin remedio, que nadie sabe cómo atajar. Cosas obvias. Que duelen.

El libro no se adentra en estas cuestiones (obsesiones puras de quien reseña), pero da cumplida respuesta a muchos retos a los que se enfrenta la formación en el empleo público. Sistematiza bien los modelos pedagógicos y los roles que se proyectan sobre ellos. Pone de relieve las limitaciones de la formación a distancia, así como resalta las debilidades del modelo tradicional de formación (“por catálogo”). Apuesta, como ya expusiera José Antonio Latorre, por “aprovechar los recursos internos, utilizar aplicaciones abiertas y compartir materiales”. Todo lo que represente sumar bienvenido sea. Y lanza la idea de sistemas de aprendizaje adaptativos y personalizados. Lo que obliga a un cambio de rol y perspectiva de los centros de formación, asentados en una “zona de confort” de la que no parecen querer salir (o, tal vez, no saben). Pero no pequemos de poner el acento en “los envoltorios”, pues eso conlleva obviar los contenidos. El peso en la pedagogía y en los instrumentos puede ser importante, pero la formación es aprendizaje y sobre todo desarrollo de marcos conceptuales y de competencias que se aplican después en el trabajo profesional y en el entorno organizativo (muchas veces tóxico hasta la saciedad). Crecimiento profesional y mejora organizativa. Lo demás es humo.

Sin duda la agenda de transformación de la formación obliga a pasar de la formación al aprendizaje. Gran reto estructural. Pero en ese tránsito es importante saber donde nos movemos: barreras todas, ventanas de oportunidad muy pocas. He invertido los términos que maneja el autor: pues esas sabias lecciones que recoge de innumerables autores se proyectan en este caso sobre el sector público. El recetario privado sirve lo que sirve. Y ese hábitat público tiene, nos guste más o menos, sus pautas de funcionamiento, muchas de ellas patológicas, preñadas en ocasiones por vicios sindicales y no pocas resistencias corporativas. El ecosistema público nos hace modular muchas cosas, también en el campo de la formación: estructuras directivas inapropiadas e insensibles a ese fenómeno, contingentes o plagadas de amateurismo, amplios colectivos de personas que no se movilizan frente a una rica o menos rica oferta formativa, así como una desconexión (en ocasiones brutal) entre las políticas de gestión de personas y las propias políticas formativas, que muy pocos se toman en serio. Error monumental, pero muy afincado.

El libro transita después por el correcto diseño de un plan de acción para obtener un sistema integrado de formación, muy útil por lo demás para los gestores de este ámbito. Pone en valor una experiencia de indudable interés en el campo del aprendizaje colaborativo: el programa Compartim, al que dedica un amplio capítulo. Y nos pone de relieve, entre otras cosas, una serie de reflexiones sobre experiencias aplicadas de aprendizaje informal en la organización: siguiendo a Cross, el autor propone no hacer una dualidad entre el trabajo y el aprendizaje, pues “ahora el aprendizaje y el trabajo son lo mismo”. Hasta el punto de poner de relieve, tal como subrayó Charles Jenning, la insignificancia presencia del aprendizaje formal (10 por ciento) frente al aprendizaje en el puesto de trabajo (70 por ciento) o el aprendizaje social (20 por ciento).

El problema es la traslación de ese esquema al funcionamiento de nuestras organizaciones públicas; ¿qué aprenden realmente nuestros empleados públicos en el puesto de trabajo y en el ecosistema público?, ¿pautas innovadoras o formas de trabajar rituales y agotadas?, ¿vicios o respuestas? La apuesta por soluciones tipo coaching o mentoring están lejos aún de arraigar en el sector público. Sobre la primera tengo mis dudas de su real utilidad. Las evaluaciones ex post o “las prácticas reflexivas” sobre las acciones emprendidas suenan en nuestro contexto público a música celestial. Es cierto que algunos programas del sector público, como el Plan estratégico del Gobierno Vasco para sustituir el conocimiento y las destrezas que se perderán en los próximos años como consecuencia de las jubilaciones en masa de funcionarios públicos que ocupan puestos estratégicos en la Administración, están incidiendo en algunos puntos de ese esquema: el mentoring, como ha estudiado con notable premonición Mikel Gorriti, puede ser una solución parcial al problema. La formación tiene retos hercúleos en ese cambio generacional que transformará el sector público en los próximos quince años. Quien no lo vea no ha entendido nada del futuro que viene.

En efecto, nadie puede poner en duda que la gestión del conocimiento, la innovación, el liderazgo de proyectos, así como un buen diseño organizativo y una correcta estrategia, mejorarán las cosas –como bien concluye el autor- en este complejo mundo que es el de la formación de o para los empleados públicos. El libro de Jesús Martínez Marín es una excelente herramienta en ese largo camino. Ayudará mucho a todos los responsables y gestores de recursos humanos en esa difícil tarea. Ahora solo hace falta que, aparte de los anteriores, algunos responsables políticos de la gestión de personas lo lean o, al menos, tengan conocimiento de sus propuestas. Pero mientras la política de formación no se engarce férreamente como subsistema dentro de un modelo coherente e integral de la política de recursos humanos del sector público, sus posibilidades de rendimiento institucional serán limitadas. Aunque gracias a la acción de muchos innovadores que el autor relata, comenzando por él mismo, las cosas vayan avanzando, si bien lentamente. Tiempo al tiempo.

 

 

 

 

 

Seddik-Tunisie, La Révoultion inachevée

LA “PRIMAVERA ÁRABE” CINCO AÑOS DESPUÉS

YOUSSEF SEDDIK: Tunisie. La révolution inachevée, Med Ali Editions, 2 ème Edition, 2015 (Editeur original : Editions de l’Aube, 2014).

 

 (Entrevistador) “Usted dice amar el texto del Corán. ¿Considera la religión como un estado de ánimo, como una emoción?”: (Youssef Seddik) «La felicidad o dicha de formar parte de la comunidad espiritual y cultural del islam no me ha abandonado nunca; incluso como  intruso, porque no practico la religión (…) Cuando se convierte en dogma,  cuando combate por el exclusivismo, es entonces cuando la religión se transforma en antipática “.

 

En el marco de una serie titulada “Conversaciones para el futuro” que lleva a cabo Gilles Vanderpooten, este libro-entrevista representa  un extraordinario testimonio del estado actual de la revolución (primavera) árabe en el país que la vio nacer a principios de 2011. La persona entrevistada es un intelectual tunecino de gran prestigio no solo en su país, sino también en Francia: Youssef Seddik.

Seddik es filósofo, helenista y especialista en antropología del Corán. En esta última faceta es respetado, incluso, por sectores importantes del islamismo político. Su erudicción en este campo es incontestable. El libro pasa revista a las cuestiones y momentos clave por los que ha transitado la revolución árabe en Túnez y muestra asimismo de forma fehaciente el complejo estado de su desarrollo y (hasta cierto punto) de su relativa parálisis actual.

Túnez ha sido y sigue siendo la gran esperanza de una revolución que no ha terminado por cuajar. Pero para conocer cómo están las cosas en ese país y en este momento (aunque la entrevista se publicó a inicios de 2014, antes de las elecciones de octubre de 2014 y por tanto de los atentados terroristas en ese país de 2015), la visión que aporta Youssef Seddik es sencillamente clarificadora e imprescindible.

Este intelectual tunecino es autor de innumerable obras publicadas en francés, entre ellas el libro Nous n’avons jamais lu le Coran (Éditions de l’Aube, La Tour d’Aigues, 2004; traducida al árabe en 2013), obra que, a pesar de su gran importancia e impacto, no me consta se haya traducido al castellano. Su conocimiento del país, su visión respetuosa de una religión apartada de la política, el particular enfoque de los problemas y su amplia formación, le dotan de una visión extraordinaria sobre lo que está pasando en los países árabes (especialmente, pero no solo, en Túnez) y sobre lo que puede pasar: dónde están los retos y también los riesgos de todo ese proceso. Es obvio que lo que allí suceda no puede dejarnos indiferentes a quienes vivimos “al lado” de tales países.

Particular interés tiene la visión de Seddik del proceso constituyente y de la propia Constitución de 2014, a la que considera preñada de esperanza, pero también de ambigüedades.  Una Constitución que combina elementos de modernidad no recogidos en ningún otro texto constitucional (el papel de la gobernanza como motor institucional del país) con rasgos de tradición que se plasman principalmente en la presencia transversal de la religión. En efecto, la omnipresencia de la religión en el propio texto constitucional es un aspecto que no convence a Seddik, como rechaza que se haya consagrado realmente la igualdad entre mujeres y hombres, pues hay cuestiones importantes (como la sucesión hereditaria) donde esta, a su juicio, no existe.  Tampoco se salvaguarda, a su juicio, el derecho a la vida, pues pende de los “casos extremos” que la ley determine como excepción. Ese cóctel entre religión y pena de muerte podría conducir (de ahí el riesgo) a algunas lecturas islamistas radicales que pretendieran dotar, según el autor, su propia interpretación del Corán a la Constitución, como reconoce este autor.

Túnez es un país, como también expone Saddik, con una homogeneidad social, cultural y religiosa arraigada, pero esa especificidad no puede ocultar los “reales peligros” a los que se enfrenta el país, tales como aquel que “divide a los ciudadanos, a los partidos y a las regiones en torno a la religión”. Así, expone que los dirigentes de Ennhada (el partido islamista de Túnez; la segunda fuerza política tras las elecciones de finales de 2014) no ocultan que su fin es “re-islamizar”  gradualmente (“con paciencia, pero sin descanso”) el país y sus instituciones, también aquellas que hoy en día están lejos de su influencia (ejército, policía, etc.). Un objetivo que aún está lejano, pero que no se debe menospreciar. Tras su paso por el poder, los pocos éxitos de su gestión dieron a la fuerza política isalamista unos malos resultados en noviembre de 2014, pues perdieron 20 escaños (Sobre este tema: Berenguer Hernández, “Las elecciones en Túnez”, IEEE.ES, 14/2014). Los magros resultados que hasta la fecha están obteniendo también los últimos gobiernos presididos por “laicos” pueden, sin embargo, reactivar ese proceso de islamización política.

El libro se adentra en innumerables temas de interés, que no se pueden abordar en un breve comentario. La profundidad de análisis, el conocimiento detallado del mundo islámico, de la política tunecina y de las lecturas incorrectas o “interesadas” que se hacen por el fundamentalismo islámico de los textos religiosos (con juicios muy críticos hacia “la demagogia teocrática”), están presentes en las sugerentes reflexiones que Saddik destila con su particular y profunda mirada crítica.

Entre esos temas aborda en distintos pasajes el tema de la mujer. Aspecto central y polémico en el mundo islámico. En Túnez la igualdad política, cultural y social de la mujer ha sido una conquista que se fue imponiendo a partir de que Burguiba proclamó el “Code du statut personnel (CSP). Sin embargo, a juicio de Seddik, la inquietud frente a estos temas que plantea la llegada del fundamentalismo al poder es “más profunda aún cuando se constata una verdadera histeria en torno no tanto al estatuto ‘intelectual’, social o cultura de la mujer (dimensiones que el autor entiende al menos hoy en día bastante asentadas), sino de su cuerpo, de su sexualidad y de su libre arbitrio ético, así como de su manera de concebir y vivir la honorabilidad en el espacio público”. Así concluye: “Una sociedad que no respeta la autonomía corporal de cada persona, está encaminada más tarde o más temprano hacia la perdición”. Valiente alegato y duro pronóstico.

Las reflexiones más profundas y probablemente más inquietantes están en las últimas páginas de este excelente libro-entrevista. La revolución árabe enterró una dictadura ciertamente corrupta (la de Ben Ali), “pero el retorno del fenómeno religioso en la política, hasta en aquellas cuestiones más banales de la vida cotidiana, dibuja una grave amenaza: aquella que podría instalar una más peligrosa dictadura en caso de fracaso o agotamiento de la dinámica revolucionaria”. Una dictadura, afirma el autor, “dirigida no por una persona perecedera y mortal, sino por la figura imperceptible de Dios (Alá), tal como se la imagina el candidato al poder”.   Conforme señala Seddik, “el islam es un bien común y su apropiación privada por una u otra facción lo reducirá a un objeto privado. Privado de lo divino que lo habrá así desertado”.

¿Y cuál es el papel de la juventud en este proceso revolucionario abierto?, ¿Cómo reaccionan los jóvenes occidentales frente a los cambios que se han producido en los países árabes? Los jóvenes –según Seddik- no sueñan más que en una cosa: “deshacerse de todo lo que –y de todos aquellos que- deciden por ellos”. La democracia parlamentaria y representativa está derivando -a juicio del filósofo- en una “sociedad del espectáculo”. El espectáculo es el barniz que recubre el mundo verdadero. Aquel donde la política no llega.

Respecto a la segunda pregunta, el entrevistado no se engaña: “los intercambios con los jóvenes del sur del Mediterráneo, de África y de los países desarrollados en general, no son todavía más que de admiración lejana”. El contacto máximo no atraviesa más allá de las redes sociales. No se ha producido, como se dio en otras épocas, una involucración personal física. Hay lejanía física e, inclusive, miedo a viajar a esos países del Magreb, si bien esta no es una constatación del autor, sino personal. Temor que desparece una vez que estás allí, donde la hospitalidad es la regla. Pero el daño que han producido determinados atentados terroristas (posteriores a la entrevista que comentamos) es incalculable; como “saqueo turístico” lo calificaba un reconocido interlocutor tunecino con el que conversé. El siete por ciento del PIB bloqueado “sine die”.

¿Puede hablarse de una caída de influencia de Occidente sobre el Magreb? La pregunta es respondida en términos contundentes y muy lúcidos por Youssef Seddik: “No. Hay una mutación general planetaria, en la cual los valores de la política están transformándose hacia lo más digno, hacia lo más humano, hacia lo más justo. El coraje, el sacrificio, están siempre del lado de aquellos que sufren más. Y creo que una vez liberados, esos valores serán incorporados también por la juventud de Europa y Occidente, todavía bajo los efectos de la anestesia del confort y de la vida fácil que les ofrecen sus países desarrollados”.

Con estas bellas palabras de esperanza termina este interesante libro.

fukuyama

ORDEN POLÍTICO Y DECADENCIA DE LA POLÍTICA

Francis Fukuyama:

Volumen I: Los orígenes del orden político. Desde la Prehistoria hasta la Revolución francesa

Volumen II: Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución industrial hasta la globalización de la democracia, Deusto 2016

No es fácil, ciertamente, reseñar en breves líneas esta ambiciosa e impresionante obra de Fukuyama. Revisita las tesis de Huntington recogidas en su obra ya clásica El orden político en las sociedades en cambio, publicada en el ya lejano 1968. Su objeto es el estudio de los orígenes históricos de las instituciones políticas y el proceso de decadencia política. Este último lo centra en la democracia liberal más importante del planeta: Estados Unidos. Pero eso es el final.

Antes se adentra en un análisis antropológico que marcará buena parte de la obra: la concepción tribal de la humanidad y su tendencia al patrocinio (luego clientelismo), solo detenida por las instituciones, cuando existen. Su pretensión es acabar con la amnesia histórica explicando de donde proceden las instituciones políticas básicas en nuestras sociedades y definiendo las tres categorías de instituciones: 1) Estado; 2) Principio de legalidad (en sentido amplio); y 3) Gobierno responsable. La unión de las tres nos da una democracia de calidad o un buen gobierno. Pero es rara la coincidencia.

La tesis de fondo es que hay países que han sabido construir un Estado de forma muy temprana, como China (con un sistema meritocrático envidiable que se anticipó 1.800 años al surgimiento de la primera función pública profesional, pero que sufrió procesos de retroceso), aunque nunca edificó un modelo basado en el principio de legalidad o en el gobierno responsable. Otros, en cambio, han construido más tardíamente el Estado, pero han sabido edificar un sistema basado en el principio de legalidad y, finalmente, en el gobierno responsable. El mejor ejemplo es Inglaterra o, más recientemente, el Reino Unido. Pero al final Fukuyama acaba seducido por Alemania y los países nórdicos. Y, en fin, están otros muchos países (la mayor parte) que no han sabido (o no hemos sabido) superar el clientelismo atroz (de componentes tribales) y no han creado realmente el Estado (o lo han hecho con bases muy endebles), campando a sus anchas el clientelismo y la administración patrimonial.

En el segundo volumen Fukuyama analiza ese proceso a través de cinco casos muy dispares entre sí: Prusia (Alemania), Grecia, Italia, Reino Unido y Estados Unidos, aunque con referencias también a Francia. El autor pone el acento en la creación de un sistema de servicio civil profesional como base para erradicar el clientelismo y la patrimonialización. Aspecto de indudable importancia. Luego analiza las experiencias de diferentes países del mundo, centrándose en las tres regiones (Asia, Latinoamérica y África). La región mejor parada en términos de Estado es la asiática, pero la democracia no cala si no de forma epidérmica. Latinoamérica padece el pesado legado institucional de los países mediterráneos (especialmente de España), pero cae en el error estadounidense, construye antes la democracia que el Estado. Ese equivocado (y elitista) proceso fuente de todos los males, sobre todo de la corrupción y el clientelismo.

El libro acaba con un estudio de caso: Estados Unidos. Muy crítico con el sistema actual. La aplicación de la decadencia política a un país que lo ha sido todo en el esquema de las instituciones democráticas. La culpa, un tanto exagerada a mi juicio, la tiene un sistema de checks and balances que se ha transformado, en palabras de Fukuyama, en una “vetocracia”. También echa su parte de responsabilidad a una política ideologizada y radicalizada. Aquí tiene más sentido.

Libro de enorme interés y no exento de tesis polémicas que, a través de sus más de mil quinientas páginas, abre un sinfín de debates y plantea sugerentes cuestiones. De lectura obligada para todas aquellas personas interesadas por la política, la Administración Pública y la democracia, que, en verdad, deberían ser la mayor parte de la ciudadanía, aunque eso no sea cierto. Quien le interese la cosa pública no debe dudar en leerlo.

NOTA: Una serie de tres reseñas-comentarios sobre algunos de los aspectos más importantes desde la perspectiva institucional de los dos volúmenes de esta obra pueden encontrarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/

                          

ESPAÑA, ¿UN PAÍS SIN FRENOS?[1]

Rafael Jiménez Asensio

(Profesor de Organización Constitucional del Estado en el Grado de Filosofía, Política y Economía de las Universidades Pompeu Fabra, Autónoma de Madrid y Carlos III. Catedrático de Universidad acreditado)

 

 

Introducción

No se busque en estas líneas un amplio diagnóstico ni una serie de remedios mágicos que resuelvan los graves problemas institucionales que aquejan a ese país llamado España. En los últimos años y como consecuencia de la profunda y larga crisis económico financiera que se inaugura entre nosotros a partir de 2008, a la que pronto se sumó una crisis institucional de magnitudes desconocidas hasta ahora, han proliferado los análisis de las enfermedades crónicas o de los males temporales que sufre el modelo constitucional inaugurado en 1978.

Es cierto que, con mayor o menor frecuencia, se producen en España voces corales que, desde diferentes ángulos de la intelectualidad, abordan las dificultades endémicas por las que atraviesa el sistema político-institucional o sus debilidades económico-financieras, cuando no se pone el acento en la cuestión social o en los sempiternos problemas de articulación (o de falta de integración) territorial del Estado.

Aunque esas doctas opiniones se vienen dando a lo largo de la historia de los siglos XIX y XX, así como en estos primeros pasos del siglo XXI, la intensidad de las mismas se ha acrecentado en determinadas etapas históricas. Y en este punto ha habido dos momentos cumbre, por lo que a nosotros importa. El primero se produce con la reacción del mundo intelectual tras el desastre de 1898, que llenó innumerables páginas de reflexión critica sobre los problemas existenciales del país debidas a escritores, ensayistas o incluso algunos científicos. Sin duda eran en su mayor parte contribuciones de gran relieve literario y debidas a plumas de prestigio del período.

El segundo momento cumbre –elegido un tanto interesadamente- se proyecta sobre la etapa actual y es, por tanto, el que se produce como consecuencia del desmoronamiento de las instituciones públicas tras la reciente crisis económico-financiera. En esta fase las principales aportaciones han partido del ámbito de la intelectualidad económica[2], del mundo del Derecho Público[3], así como algunas de tono periodístico o incluso ha habido algún novelista de primer nivel que ha terciado en el debate[4]. Pero en estos últimos casos, a diferencia del desastre de 1898, la mirada –salvo excepciones singulares- ha sido más corta y el recetario mucho más instrumental[5].

Es verdad que hubo otro momento álgido a la hora de testar los males que aquejaban al país. Y este se sitúa en el período de entreguerras, aunque se proyecta también sobre el difícil momento de postguerra que afrontó España tras 1939. Pero en su primera etapa ese movimiento reflexivo de la intelectualidad española, cuyo gran baluarte fue, sin duda, Ortega y Gasset, puede considerarse como una suerte de prolongación temporal de los males que aquejaban a este país tras el desastre de finales del XIX. Y, en su segundo período, se trató de una literatura de ensayo que fue obra de la intelectualidad de los exiliados republicanos, con alguna excepción de aquellos que fueron disintiendo del régimen franquista y buscando tender unos puentes que habían quedado absolutamente rotos entre las dos Españas. Aparte de las innumerables obras que vieron la luz como representación de esta segunda etapa, no puede aquí sino resaltarse la contribución de Julián Marías a este importante debate, especialmente a través de un opúsculo que centra de forma impecable uno de los problemas peor entendidos de nuestra propia convivencia: la Guerra Civil[6].

La pregunta que encabeza este Epílogo es sin embargo pertinente, pues trata de explicar por qué el sistema político-institucional que nos hemos dotado en estos dos últimos siglos no se adecua a uno de los pilares básicos de cualquier modelo constitucional, como es el de no solo diseñar sino sobre todo garantizar que la arquitectura de separación de poderes actúe realmente como freno del poder. No es cuestión de reiterar lo expuesto, pero sin tales frenos o el poder se transforma con facilidad en despótico. Es preocupante la impotencia que hemos mostrado para dotarnos a lo largo de estos doscientos últimos años de sistemas institucionales que supongan un límite efectivo al ejercicio de ese poder por parte de cualquier nivel de gobierno y de cualquier gobernante. Causas las hay, pero no son ninguna excusa. Más bien nos retratan como pueblo indolente y poco amigo de principios básicos de cualquier moderno sistema institucional comparado como son la objetividad, la imparcialidad, el mérito o la responsabilidad, por solo traer a colación algunos.

No se trata en ningún caso de repetir cosas ya expuestas. Solo se pretende poner el acento en aquellos puntos que nos ayuden a comprender cómo hemos llegado aquí y nos permitan dibujar con trazo grueso a forma de esbozo cuáles podrían ser algunas de las medidas paliativas para mejorar, siquiera sea gradualmente, los defectos de fabricación que ofrece ese sistema político-institucional que padece unas fuertes dosis de subdesarrollo o de retraso secular.

Para lograr ese ambicioso objetivo cabrá detenerse primero en identificar cuál es el legado institucional que el sistema político-constitucional de 1978 ha recibido. Con ese fin se hará un breve (e incompleto a todas luces) repaso histórico, a través del cual se puedan detectar algunos de los puntos neurálgicos en los que residen los problemas que actualmente están enquistados en las instituciones del sistema político-constitucional español. La base de este análisis serán las líneas expuestas en las páginas anteriores, centrando la atención en la nula vigencia efectiva del principio de separación de poderes, así como en la inviabilidad del sistema de controles en el ejercicio del poder durante el frágil, intermitente e incompleto proceso de conformación del Estado Liberal en España.

Sin embargo, esa perspectiva es muy poco útil en algunos momentos, ya que la accidentada historia político-constitucional, así como la existencia de largos períodos de gobiernos de factura conservadora-reaccionaria, o incluso de varias décadas de dictadura, conforman un escenario institucional muy diferente al que existió en buena parte de las democracias avanzadas de nuestro entorno. Hubo, es cierto, momentos en que nuestras diferencias con los países del entorno más inmediato no fueron formalmente muy amplias, pero también existieron largos períodos históricos en los que las distancias entre nuestra situación político-institucional y la de las democracias avanzadas europeas eran lisa y llanamente siderales.

El legado institucional recibido es, por tanto, un pesado fardo. Y lo cierto es que, a pesar de los grandes avances que supuso el régimen constitucional vigente en relación con los largos años de la dictadura franquista, no se supo –como resaltaron en su día Acemoglou y Robinson- “romper el molde”[7]. Las herencias enquistadas de un modelo basado en una concepción de caciquismo político (aunque rebautizado de muchos modos en diferentes contribuciones recientes) echaron de nuevo raíces fuertes, aunque cabe dudar si realmente en algún momento nos abandonaron[8].

Si se quiere entender, en consecuencia, la situación presente desde el punto de vista de la salud del sistema institucional, se deberá hacer hincapié especial en esa dimensión patológica de una lacra como es la concepción caciquil o, en su transformación más reciente, como un clientelismo político que ahoga toda la vida político-institucional del país. Esta lacra se instala en las mentalidades tempranamente y llega sin solución de continuidad hasta nuestros días. Hay, sin duda, razones económicas y también sociológicas (inclusive se podría decir que antropológicas) en ese modo de actuar, como así lo ponen de relieve diferentes trabajos académicos. Pero la falta de construcción efectiva de un auténtico mercado competitivo (transformada más bien en una economía “de amiguetes” dependiente estrechamente del poder), la carencia secular o imposibilidad de construir una democracia sólida y verosímil (frente a la patología del falseamiento electoral o del vaciamiento real del funcionamiento de las instituciones de control) o el radical fracaso de edificar una sociedad basada en el mérito (y no en el amiguismo, el nepotismo o el clientelismo), está todo ello en la base de buena parte de nuestros problemas actuales.

No cabe duda que el país se ha modernizado en muchos sentidos. Por lo que en estos momentos importa, se ha dotado de un sofisticado y denso sistema político-institucional de frenos y contrapesos, pero de impronta meramente formal, que se ha trasladado sin solución de continuidad a buena parte de las entidades territoriales (Comunidades Autónomas) e incluso que se ha proyectado sobre determinados gobiernos locales. El isomorfismo institucional ha hecho el resto. Habrá pocos países en el mundo que dispongan de una estructura institucional tan prolija de mecanismos de supervisión y control del poder o de lugares institucionales en los que sus gobernantes hayan de rendir cuentas (al menos, formalmente) del ejercicio de sus funciones.

Sin embargo, a nadie mínimamente informado se le escapa que todo este alambicado panorama institucional no funciona. Está basado en la trampa de las apariencias (por emplear una noción que acertadamente utilizara Guy Debord[9]). Al menos, es algo evidente que ese sistema institucional dista mucho de funcionar correctamente. Y ese escenario plagado de instituciones de control ofrece ámbitos en los que el recorrido de mejora institucional es sencillamente abrumador. Pero no es tanto un problema de diseño como de funcionamiento o rendimiento institucional, al fin y a la postre de cultura político-institucional. Hay mucha coreografía y apenas papeles principales que actúen de forma efectiva. Las explicaciones a este mal funcionamiento institucional del sistema pueden hallarse en muchos sitios. Sin duda, la historia (el legado institucional) nos da algunas claves. El papel de los partidos políticos nos da alguna otra. También pueden dar respuesta a ese mal funcionamiento otros factores como el marco económico-financiero o la estructura social, así como la diversidad territorial y las distintas fuentes de riqueza según esos mismos territorios que conforman aún hoy esa estructura estatal que se llama España.

En efecto, la lacra que contamina todo el edificio institucional y promueve el mal comportamiento que los diferentes actores llevan a cabo en la gestión de lo público es, sin duda, la existencia de una arraigadísima cultura de clientelismo y de concepción patrimonial del poder que nos acompaña desde épocas remotas. Ningún gobierno, ningún territorio (ya sean estos nacionalidades o regiones), tampoco ningún partido o fuerza política, así como casi ninguna persona con responsabilidades públicas o sin ellas, pero asimismo la mayor parte del tejido empresarial, de organizaciones sociales, del sistema universitario y de la propia ciudadanía, está a salvo de esa epidemia contagiosa que conlleva esa mala praxis que se proyecta sobre todos los niveles de gobierno, en cualquier responsabilidad pública y también en el comportamiento muchas veces censurable de los actores privados que interactúan con los poderes públicos.

Por tanto, la cultura del favor, de la posición dominante a través de la intermediación (antes caciquil y ahora política), así como unas instituciones públicas ayunas por lo común de la construcción efectiva de marcos de libre concurrencia y en las que la cultura del mérito solo es un valor formal y no efectivo, son desgraciadamente el escenario habitual, con algunas excepciones, de nuestro sector público. El retraso institucional es secular y ya lo puso de relieve el economista Douglass North hace muchos años, al hacer hincapié en que, a diferencia de Inglaterra cuyo marco institucional permitió un intercambio impersonal complejo y una estabilidad política, en España “las relaciones personales siguieron siendo la clave de gran parte del intercambio político y económico”[10]. Peor aún, sigue siéndolo también ahora.

Es cierto que algunos espacios institucionales están más contaminados que otros por ese pésimo legado institucional. En algunos ámbitos –más bien limitados- el mérito ha ganado algo de terreno, pero incluso en el sistema universitario o científico en el que ese sistema de mérito debería ser el paradigma exclusivo de su funcionamiento, los agujeros negros son múltiples y desdicen mucho de la efectividad de tal principio.

Por ejemplo, la función pública o la contratación administrativa, a pesar de tener sistemas legales muy estrictos, también en no pocas ocasiones escapan a la lógica del principio de igualdad de oportunidades y de libre concurrencia. Esto es algo patente en las contrataciones laborales en el sector público instrumental, así como en las contrataciones temporales y en el nombramiento de funcionarios interinos o en la perversa aplicación de la figura del personal eventual, por no hacer mención a la provisión de puestos de la alta administración, ya sean estos por libre nombramiento o libre designación, donde la vigencia del principio de mérito desfallece hasta límites vergonzosos. Más serio es que buena parte de esa legión “de enchufados” que han entrado en las Administraciones públicas o en su sector público por la “puerta lateral”, terminen luego (como ha pasado en decenas de miles de casos) sumando las nóminas permanentes de esas estructuras administrativas e hipotecando el funcionamiento de las mismas durante aquellos decenios en los que pastelearán del erario público hasta que llega su jubilación (que, en infinidad de casos, aún no lo ha hecho). Todo ello con el “visto bueno” (más bien el impulso) de unos sindicatos que han sido actores privilegiados, cuando no protagonistas, de ese reparto de un sistema de clientelas.

La efectividad del principio de legalidad siempre ha sido muy relativa o laxa en este país, también hoy en día. Pero no es cuestión de detenerse en esas fallas del modelo, pues alguna publicación reciente lo ha hecho con una mirada crítica[11]. No cabe ser muy incisivo para poner de relieve que la seguridad jurídica es una de las premisas básicas para un buen funcionamiento del Estado de Derecho. Adam Smith, como se ha indicado anteriormente, ya puso el foco de atención sobre las relaciones estrechas entre crecimiento económico y una buena administración de justicia. Pero ese tema se extiende a zonas que quedan fuera del ámbito de análisis de este trabajo.

Tal vez, para algunos lectores parezca excesivo el énfasis que en las páginas que siguen se da a esas lacras de funcionamiento del sistema público insertas desde finales del antiguo régimen y sobre todo desde los primeros pasos de la construcción del débil Estado liberal español. Pero no cabe ocultar que, tras un análisis detenido de los sistemas constitucionales formales que se han producido a lo largo de la historia de este país, las respuestas al mal funcionamiento de las instituciones políticas y de control no se encuentran, si no muy parcialmente, en los problemas de diseño de tal arquitectura institucional, sino más bien en cuestiones sustantivas o materiales (sin duda mucho más intangibles) como son las relativas a la existencia secular de una cultura de clientelismo y patrimonial que se ha instalado en las mentalidades públicas y privadas e impregnado el (mal) funcionamiento del modelo en su conjunto.

En el caso de España, el punto de partida no dista mucho de ser diferente al existente en algunos momentos de su historia en otras democracias hoy en día avanzadas. El clientelismo político (bajo diferentes denominaciones y caras) ha sido algo común –como ya se ha visto- en los sistemas comparados, especialmente durante el siglo XIX. La diferencia estriba en que mientras esos países han ido sentando las bases de construcción de una arquitectura institucional que actuara como freno al poder mediante la prevalencia del sistema de mérito y la erradicación sistemática (aunque gradual) de una corrupción que aun así termina también emergiendo episódicamente, España ha sido por lo común impotente a la hora de romper ese pesado legado institucional que nos sigue acompañando en el ejercicio del poder, sea este el que fuere. Una pésima concepción de la política puede estar en el transfondo de este monumental problema[12].

Por eso permítanme ser un tanto escéptico sobre las bondades infinitas que un proceso de refundación de un nuevo sistema constitucional (tantas veces transitado entre nosotros) o de reforma constitucional (apenas ejercido nunca o casi nunca) provocaría sobre la mejora del sistema institucional en su conjunto. Si se lleva a cabo una reforma intensa y extensa (o una parcial muy bien diseñada), algún efecto beneficioso cabrá predicarle. Hay instituciones que funcionan muy mal debido en parte a su pésimo diseño institucional (Senado, Consejo General del Poder Judicial, etc.), pero otras no ofrecen especiales errores en su diseño de fabricación y su rendimiento institucional es más que discutible, al menos en determinados momentos como los actuales (Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, etc.).

Tal vez una reforma constitucional ayude a mejorar el rendimiento institucional o el funcionamiento de una Constitución territorial que nunca ha encontrado su verdadero sitio o de esas instituciones citadas. No cabe obviarlo. En cualquier caso, yerra quien piense que a través de un proceso de adanismo constitucional o de reforma constitucional mejorará la aplicación efectiva del principio de separación de poderes en su concepción de equilibrio institucional y de control efectivo del poder, salvo que se erradiquen las viejas prácticas corruptas (porque de corrupción se trata) de ejercicio del poder sobre bases de clientelismo político, ocupación de las instituciones por los partidos, politización de la Administración Pública, captura descarada de las instituciones de control y de las autoridades independientes y reguladoras, o reinado del amiguismo y el nepotismo en el sector público.

Por tanto, que no se pretendan extraer de la chistera soluciones de prestidigitador constitucional. El problema, como se verá de inmediato, no es formal sino material. Reside en una pésima concepción de las instituciones como instrumentos de ejercicio del poder, que habitualmente son “ocupadas” con un fuerte desparpajo y con ejercicios constantes de cinismo político (que no es menester aportar ejemplos aquí) por la fuerza política gobernante o por el resto de fuerzas políticas para beneficio de sus propias clientelas o de una política sectaria y no como mecanismos al servicio de unas políticas públicas para los ciudadanos. Y eso, con toda sinceridad, no se resuelve con nuevas constituciones o reformas constitucionales como tampoco con la emergencia de nuevos actores políticos, sobre todo cuando estos –de forma consciente o inconsciente- reproducen (o multiplican incluso) algunos de los vicios de los viejos partidos. Unas formaciones políticas “nuevas” no son presupuesto de una “nueva forma de hacer política”. Hay ya varios ejemplos de cómo estas “formaciones nuevas” han hecho cursillos de inmersión acelerada en poner en práctica patologías clásicas de “la vieja política”. El problema es mucho más profundo de lo que muchos quieren ver.

 

El legado institucional: un pesado fardo

El legado institucional recibido por el sistema constitucional de 1978 hunde sus raíces en el Antiguo Régimen y en las concepciones que anidaron entonces en las precarias instituciones públicas del período. También ese legado tiene mucho que ver con cuestiones económico-financieras y sociales. Pero no podemos detenernos en su análisis. Algo ya se ha visto en las páginas precedentes en los juicios emitidos por Steve Pincus o por Douglas North. Se podrían añadir algunos más.

Los análisis económicos, ya desde la pionera obra de Adam Smith, pusieron énfasis especial en el importante papel que tienen las instituciones para el desarrollo de un país desde cualquier dimensión[13].

La monarquía de los Austrias dilapidó enormes recursos de metales preciosos, sin saber construir un tejido económico-social al calor de esos recursos. Sin duda la situación empeoró con la dinastía de los Borbones. A partir de ese momento la influencia político-institucional francesa, mal comprendida y peor trasladada, será una de las constantes de funcionamiento del sistema institucional, acentuada en cierta medida tras la Revolución francesa. Tras ese episodio, el constitucionalismo español solo mirará –y muchas veces de reojo, con efectos propios del estrabismo- a Francia, mientras que la influencia británica será puramente testimonial y aquella otra mirada a realidades institucionales diferentes (como la del parlamentarismo belga o el constitucionalismo estadounidense), más formal que efectiva.

La Administración del Antiguo Régimen se asentaba sobre bases feudales, pero también dispuso de un mínimo aparato administrativo. El Estado moderno, también en España, se construye a partir de la burocracia y del ejército. La compra de empleos públicos –al igual que sucediera en Francia- fue un (pésimo) hábito institucional adoptado por las ingentes necesidades de recursos de la Hacienda del Reino, que adelantaba la instalación de una concepción patrimonial de lo público posteriormente desarrollada (en el peor de los sentidos) por el propio Estado Liberal.

En todo caso, en este período de pretendido absolutismo monárquico (mas aparente que real) “el aparato institucional –como estudió Miguel Artola- es mínimo y tiene en la creación de los Ministerios su pieza clave”[14].

En todo caso, algunas tendencias “modernas”, que se manifiestan en el Estado Liberal, como son las relativas a la burocratización o a la concepción patrimonial del poder, ya están incubadas en ese período del Antiguo Régimen. La presencia del mérito –ausente por lo demás en cualquier institución pública comparada del período, salvo el caso prusiano- se veía debilitada en algunos casos por otros factores de reclutamiento de las élites político-administrativa (estamentales, procedencia territorial, familiares, etc.). Todo esto terminó impregnando, como no podía ser de otro modo, los inciertos y complejos primeros pasos de la construcción del Estado Liberal en España durante las primeras décadas del siglo XIX.

A diferencia del caso francés, en España no se produjo una revolución liberal que marcara un antes y un después en la conformación de las estructuras institucionales y de la propia sociedad civil. El proceso de “constitucionalización del Estado” –en palabras de Adolfo Posada- fue lento y plagado de incidentes o, si se prefiere, de idas y venidas[15].

Las tensiones entre el absolutismo monárquico (Antiguo Régimen) y el liberalismo no se resolvieron realmente hasta bien avanzada la década de los treinta del siglo XIX. La Constitución de 1837, pero sobre todo el final de la primera guerra carlista (1939), marcan el inicio del frágil asentamiento de un fragmentado liberalismo español, que pronto comenzó a facturarse en dos polos antagónicos: el liberalismo “conservador” (de factura fuertemente doctrinaria, sobre todo a partir de 1843) y el liberalismo “progresista”; ambas corrientes políticas marcarán dos modos de entender la libertad y el sistema constitucional muy diferentes entre sí. Más adelante, el progresismo se fracturará asimismo en diferentes sensibilidades que tomaban por bandera presupuestos democrático-radicales, republicanos, nacionalistas o de raíz eminentemente social (socialistas, anarquistas y comunistas). Pero no adelantemos acontecimientos.

Tal como se decía, el constitucionalismo español bebió casi exclusivamente de fuentes francesas. Dejando de lado la Constitución de Bayona de 1808, el sistema constitucional gaditano se inspiró en el modelo revolucionario francés, aunque intentó justificar su existencia como un retorno a la tradición perdida. Así, en efecto, se ensayó esa conexión en el “Discurso Preliminar” a la Constitución de 1812 y también se advierte su reflejo en alguna obra del momento[16]. Pero como bien expuso Adolfo Posada no convenía llamarse a engaño, pues los constituyentes gaditanos establecieron “un régimen nuevo bajo la influencia de la ideología triunfante en la Revolución”[17].

Bajo esa herencia o legado revolucionario francés, bien se puede deducir que la existencia de tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) era meramente formal, pues esa arquitectura institucional estaba preñada –al igual que sucediera en Francia- por un innegable desconfianza hacia el Poder Ejecutivo (Rey) que se mostraba fehacientemente en la configuración de unas Cortes unicamerales con fuertes atributos (incluso acrecentados con la titularidad del ejercicio de la potestad reglamentaria en la propia asamblea representativa). El diseño institucional del modelo constitucional francés de 1791 estaba presente en la Constitución de 1812, pues ni siquiera se previó un Legislativo bicameral como freno a la actuación del poder representativo.

Esa concepción rígida y descompensada del principio de separación de poderes ha sido atentamente estudiada por Varela Suanzes-Carpegna, quien pone de relieve la existencia de un recelo de los constituyentes gaditanos hacia el despotismo ministerial y concluye su excelente obra con estas palabras: “Ejecutivo (un ejecutivo hereditario en su cúspide, a diferencia de lo que establecía la muy exitosa Constitución estadounidense de 1787) y legislativo se concibieron, así, como dos poderes casi independientes, sin más mecanismos de unión entre ellos que la débil iniciativa y la sanción regia de las leyes, que llevaba anexa un simple veto suspensivo”[18]. Este era, quizás, el único freno institucional que se preveía, a imagen también del veto establecido en la Constitución francesa de 1791.

La influencia constitucional anglosajona fue muy escasa o anecdótica y en todo caso intermitente, básicamente de orientación doctrinal y poco o nada efectiva en lo que a la articulación de un sistema de pesos y contrapesos frente al ejercicio del poder respecta. Es cierto que algunas huellas de esa influencia se dieron en determinados momentos (algunos pasajes del Discurso Preliminar, dado que Argüelles estuvo exiliado en Inglaterra; las aportaciones de Blanco-White; las de Bentham en el trienio liberal; y, en fin, algunas otras que se dieron en los primeros pasos del período isabelino), pero en términos de configuración institucional del principio de separación de poderes en su variante de checks and balances antes analizado, bien se puede concluir que la influencia del modelo anglosajón fue inexistente.

El constitucionalismo liberal español tardó en arraigar. La restauración del absolutismo, tras el breve paréntesis constitucional en un momento de excepción (invasión de las tropas napoleónicas), abrió un largo período de tensiones entre absolutistas y liberales, aunque estos se fragmentaron pronto en dos tendencias que con el paso del tiempo se harían irreconciliables. Pero la frágil e intermitente vida institucional del constitucionalismo gaditano nos legó una pesada herencia que destruiría, antes incluso de su construcción, el edificio de la Administración Pública: las cesantías.

Esta perversa institución acompañó a la vida político-administrativa española desde los inicios de construcción del primer y temprano liberalismo hasta bien entrado el siglo XX, aunque lo más grave es que anidó a partir de ella una “cultura patológica” de clientelismo en el uso del poder y de los oficios y cargos públicos. La literatura costumbrista del siglo XIX está plagada de referencias a ese mal endémico de la sociedad y de las instituciones, así como a las penurias que los cesantes pasaban una vez que eran apartados de la función pública, pues la pretensión inicial de costear con una pensión ese período de ausencia en el ejercicio de tales funciones públicas fue, una y otra vez, sistemáticamente incumplida ante el endémico estado de la Hacienda Pública decimonónica[19].

La función pública española del siglo XIX estuvo, pues, marcada por cambios constantes de las plantillas de empleados públicos como consecuencia de los cambios también incesantes de gobiernos y ministros. Este mal no era privativo de España en aquellos momentos, pues existía también en otros países europeo[20]. La diferencia fundamental radicaba en que los países europeos se fueron dotando a lo largo del siglo XIX de estructuras burocráticas profesionales, algo que en España tardará mucho en llegar, y cuando lo haga será de forma incompleta. La inestabilidad política o político-constitucional, según los casos, es algo que influyó sobremanera en la escasa profesionalización de la función pública. Solo la lenta y paulatina aparición de los cuerpos especiales atenuó algo esos efectos.

Por lo demás, el análisis formal de las distintas Constituciones que existieron en la España decimonónica puede tener algún interés académico, pero aporta escaso o nulo valor a nuestro enfoque institucional. La práctica totalidad de las Constituciones decimonónicas entronizaron directa o indirectamente el principio de separación de poderes, pero la concepción dominante de esa división de poderes estuvo completamente alejada de la idea de control o de equilibrio. Siempre un poder se impuso (o se pretendió imponer) sobre los demás: en los escasos períodos de constitucionalismo liberal progresista se erigía el Legislativo como poder dominante; en los largos períodos de gobiernos conservadores-doctrinarios era el Ejecutivo (Rey-Gobierno) quien dominaba la escena institucional.

En verdad, como ha sido inteligentemente resaltado por diferentes autores, el principio de separación de poderes nunca existió en la España decimonónica, pues dada la débil configuración del Parlamento, la existencia de un sistema electoral viciado y la debilidad consustancial del Poder Judicial (colonizado por la política hasta al menos 1870), así como de unos fuertes poderes locales basados en la lógica del caciquismo, el poder dominante fue siempre la Administración Pública que repartía los escasos recursos o intermediaba, a través de la polémica figura de los Gobernadores Civiles, con los caciques locales. Este fue un factor diferencial con otros países europeos; cuando en estos sobresalía el papel del Parlamento, entre nosotros el Ejecutivo ocupaba el centro del escenario político.

A ello contribuyó, como se verá de inmediato, el papel residual del progresismo en calidad de actor institucional, a partir de lo cual –según apunta Zafra con acierto- “fue inevitable que los tres poderes se refundieran en un compacto bloque oligárquico que patrimonializó el Estado, esto es, la Administración Pública”[21]. En términos similares se pronuncia Varela Ortega, ya que en el sistema político-institucional del siglo XIX español, a su juicio, “el Ejecutivo lo controlaba todo; entre otras cosas, las elecciones; esto es, el legislativo. Alterada de ese modo la separación e independencia de poderes, desaparecía el margen y los mecanismos políticos que hacían posible la alternancia”[22].

En todo caso, e independientemente del tamaño del cuerpo electoral, las elecciones no funcionaron como medio de identificar las posiciones políticas de la población española. Siempre las ganaba, por lo común, quien estaba en ejercicio del poder. Daba igual que gobernaran los moderados (que hacían uso y abuso de la facultad de fabricar elecciones o, mejor dicho, de “construir” parlamentos a través de ellas) o que lo hicieran los progresistas. Por ejemplo, en el sexenio democrático, “se dio el fenómeno político de que el Gobierno convocante de las elecciones obtuvo siempre una mayoría en las Cortes”[23].

Esa tendencia se confirmó y se hizo sistémica en el denominado sistema político de la Restauración. Javier Moreno Luzón lo puso de relieve en un interesante estudio: “La intervención del Gobierno en el proceso electoral fue constante entre 1876 y 1923 y, aunque varió constantemente de unas elecciones a otras, en todas venció el partido gobernante que las convocaba. Consiguientemente, el nivel de fraude orquestado por el Ministerio fue siempre alto”[24].

Por tanto, la corrupción electoral estaba a la orden del día (el conocido “pucherazo” ). Ni siquiera con la llegada inicial del sufragio universal masculino en el sexenio revolucionario (1868-1874) mejoraron las cosas. Tampoco demasiado –como se ha visto- tras la implantación definitiva del sufragio universal masculino en 1890. En este caso las elecciones eran más limpias en los distritos urbanos, pero también en ocasiones plagadas de irregularidades.

La construcción del Estado Liberal español durante el siglo XIX se hizo sobre pies de barro. Mientras que Francia se dotó (tras los primeros fracasos constitucionales de la Revolución) de una serie de elementos nucleares que sirvieron de argamasa para construir esa “masa granítica” de la que hablara Napoleón: imposición del francés como lengua única en la Administración y en el sistema educativo; codificación; centralización administrativa y profesionalización (relativa) de la función pública (aunque solo la de algunos cuerpos inicialmente y con no pocas debilidades: la extensión de los concursos no se alcanzó en muchos casos hasta finales del siglo XIX), España, por su parte, navegó impotente durante todo el siglo XIX ante el reto de hacer frente a tales objetivos. La construcción del Estado-Nación no podía, así, ser efectiva[25].

En efecto, la débil configuración de un Estado-Nación paupérrimo se arrastrará hasta el siglo XX e, incluso, hasta nuestros días, ya que esa pretendida construcción fuerte del Estado-Nación se quiso hacer bajo períodos de Dictadura en el siglo XX, lo que acarreó una pésima imagen de tal noción y su deslegitimación sobre todo a ojos de las posiciones políticas progresistas. Esta debilidad del Estado Nación, desde una óptica de desarticulación territorial, fue estudiada atentamente por Fusi Aizpurua, quien desarrolló esos males endémicos sucintamente enunciados y otorgó la importancia debida a la escuálida y falta de profesionalización Administración Pública como una de las rémoras para la construcción efectiva de ese Estado-Nación[26].

Pero más determinante a nuestros efectos es que la vida político-institucional española durante el siglo XIX y buena parte del XX (hasta 1931) estuvo dominada por dos tendencias-fuerza que, aunque citadas telegráficamente con anterioridad, conviene analizar con cierto detalle: el predominio abrumador (en términos temporales) del constitucionalismo conservador-doctrinario o, en su defecto, la larga vigencia de períodos dictatoriales (casi 50 años en el siglo XX), así como la impotencia de las fuerzas progresistas de construir un modelo constitucional sólido, por un lado; y, por otro, la instalación y desarrollo a lo largo del tiempo –tal como ya se ha expuesto- de una cultura política basada en el clientelismo, en la patrimonialización del poder político y, por tanto, en la inexistencia casi total (salvo excepciones muy singulares) de una cultura institucional o de un “pensamiento institucional” de quienes ejercían esas tareas de dirección política del país[27].

Estas dos tendencias marcarán, sin duda, las debilidades intrínsecas del sistema constitucional español y llegarán (lo que es más preocupante) con pleno vigor, aunque con desigual intensidad en su aplicación, hasta el régimen constitucional vigente y su posterior desarrollo, donde inclusive echarán profundas raíces. De esas dos tendencias-fuerza interesa al objeto del presente estudio más la segunda que la primera, pues es aquella la que, como se ha visto, actúa como carcoma sobre el sistema institucional, erosionando la más mínima efectividad de funcionamiento de los mecanismos de control, ya sea a través del desfallecimiento absoluto o relativo del principio de mérito o por medio de la captura descarada de la alta administración, del sector público instrumental y del complejo institucional de control y de regulación por parte de los partidos políticos, cuando no a la ocupación de la cúspide gubernativa del Poder Judicial y, a través de ella, la interferencia de una política de nombramientos en puestos clave del sistema judicial español.

No obstante, conviene detenerse brevemente también en la primera línea de tendencia enunciada, pues es constitucional e institucionalmente de una transcendencia fuera de lo común. En efecto, el constitucionalismo liberal español estuvo preñado desde sus inicios y a lo largo de buena parte de su desarrollo de una fuerte impronta del “liberalismo doctrinario”. Mientras que en Francia, patria de esa corriente liberal doctrinaria, esa tendencia político-constitucional adquirió carta de defunción tras la Revolución de 1848, en España encontró pleno apogeo en el período isabelino (1843-1868) y se trasladó sin solución de continuidad al sistema político de la Restauración (1875-1830), un período que el propio Adolfo Posada calificó de “Restauración doctrinaria”, pues su impulsor, Cánovas del Castillo, era una de las figuras relevantes de tal corriente.

No deja de ser curioso, aunque sea abrir un paréntesis en el discurso, cómo la influencia francesa sobre el sistema institucional español siempre se produce con un retraso de varios años, que oscila entre dos décadas (Revolución francesa en el caso de las Cortes de Cádiz, o la influencia del modelo constitucional de Carta Otorgada en el caso del Estatuto Real, así como la revolución democrática del sexenio revolucionario), o en otros casos en un período algo menor de tiempo (como es el supuesto de la formalización constitucional del liberalismo doctrinario y su incidencia en la Constitución de 1845).

Este retraso en la importación de sistemas institucionales o de influencias doctrinales en el ámbito político-institucional, es una manifestación concreta de ese desnivel al que se refirió en su día, con acertado juicio, Julián Marías. Este autor hacía mención, en efecto, al “desnivel de unos quince años (espacio de una generación) que experimenta España en muchas dimensiones de la vida respecto a los países más importantes de Europa”[28]. El drama, en cualquier caso es que ese desnivel se ha transformado en ocasiones en auténtica sima. Muchos avances político-institucionales de las democracias avanzadas no han pasado ni siquiera los Pirineos. Así sigue siendo.

Esa tendencia doctrinal del liberalismo democrático selló su influencia doctrinal francesa con antelación (en la década de los treinta del siglo XIX), pero se instaló políticamente entre nosotros en dos períodos constitucionales que abarcan en su totalidad unos setenta años de la vida político-institucional española durante los siglos XIX y XX. Menospreciar esa fuerte influencia sobre los hábitos y la forma de hacer política solo conduce a la negación de la evidencia.

El liberalismo doctrinario –como es sabido- ponía el foco de atención sobre la idea de la “soberanía compartida” (Rey/Cortes) frente a la defensa de la “soberanía nacional” que predicaba el liberalismo progresista. Pero además apostaba por un bicameralismo con un Senado que fuera una fotografía de “los intereses sociales relevantes” y con un Congreso de los Diputados con base electoral estrecha (mediante el sufragio censitario). El profesor Ángel Garrorena lo explicó en términos correctos, al vincular esa “teoría moderada” como “aquel pensamiento que, salvo breves paréntesis, fuera oficial en la España de gran parte del siglo XIX”[29].

Ese liberalismo doctrinario tuvo aportaciones doctrinales diferentes, que fueron atentamente estudiadas por Luís Díez Corral[30], pero también dieron paso a la construcción de soluciones fuertes que marcan un preludio evidente que abrió paso después a los sistemas dictatoriales o totalitarios. Sin duda la construcción doctrinal tardía de Donoso Cortés iba en esa dirección y como tal fue fuente de inspiración, así como de alabanza, en los escritos de Carl Schmitt durante el periodo de entreguerras[31].

Lo que tal vez no se ha puesto de relieve suficientemente es que entre el liberalismo doctrinario español y las expresiones dictatoriales o autoritarias de ejercicio del poder ha existido una cierta línea de continuidad. Los fracasos de las cortas experiencias constitucionales progresistas (1837, 1869 o 1931) tras períodos más o menos intensos y largos de “soberanía compartida” han dado siempre lugar a soluciones constitucionales, también largas, de regímenes doctrinarios de nuevo o ya entrado el siglo XX a sistemas dictatoriales (Primo de Rivera y Franco).

La impotencia del liberalismo español (o más recientemente de las fuerzas políticas republicanas y progresistas) para construir sistemas constitucionales estables y articulados bajo postulados de la idea de equilibrio o de control del poder, es sencillamente alarmante. Este déficit en parte se puede deber, sin duda, a la cerrazón e intolerancia de una derecha conservadora poco amiga de las libertades públicas y de la democracia, pero también ello puede ser leído como una consecuencia de esa tendencia al “adanismo” que ha impregnado el relato constitucional de las fuerzas progresistas españolas: todo se resuelve (al menos así ha sido a lo largo de una ingenua historia) con una nueva Constitución. Idea que, propia de la noria constitucional en la que estamos inmersos, parece renacer de nuevo en estros momentos.

Sin embargo, con frecuencia se olvida que las Constituciones tienen arraigo donde hay estabilidad constitucional y donde existe con carácter previo una cultura constitucional asentada a lo largo del tiempo, mientras que las Constituciones pasajeras se alzan como banderas de un cambio radical que nunca llega a materializarse, siempre se frustra. Hay que recurrir, por tanto, a la clásica distinción que utilizara Costa entre la Constitución formal y la Constitución real. Y es allí donde nuestros problemas comienzan a multiplicarse.

En efecto, sobre las numerosas Constituciones o regímenes constitucionales que ha vivido España durante los siglos XIX y XX, sobreviven una serie de lacras o patologías que anidan en el sistema político-institucional y que se adhieren a cualquier régimen político, fuerza política que se precie o al comportamiento común de la propia sociedad; esto es, tales patologías se encuentran adheridas a las conductas y comportamientos de la propia ciudadanía y de sus organizaciones sociales (sindicatos, empresas, universidades, iglesia, etc.). No son solo propias del poder político en sentido estricto.

Y entre esas lacras seculares sobresale una especialmente, cual es la “sociedad de favor” o, en clave partidista, la del “clientelismo político”. Difícilmente un sistema institucional puede actuar bajo los principios democráticos, con imparcialidad e igualdad real, así como objetivamente y con pleno funcionamiento de los valores propios del Estado de Derecho, cuando se ve acosado o incluso dominado por fuerzas intangibles que promueven un intercambio basado no en reglas sino en favores. El poder político, a ojos de quienes lo ejercen y de aquellos a los que van destinadas sus decisiones, se concibe siempre como un medio de reparto de prebendas o posiciones de poder entre clientelas, amigos, familiares, grupos o empresas, organizaciones o profesionales, que ayudan, así, a constituir complejas y opacas redes que en no pocas ocasiones se transforman en una suerte de sociedades de socorros mutuos. Ya no existe la figura del cacique, pero este se ha travestido de “barón” territorial del partido o adopta otros ropajes (intermediario, “conseguidor” o “maestro”, por solo traer algunos a colación).

En un excelente libro, al que se ha hecho referencia en las páginas pasadas que, en su día, pasó casi inadvertido, como por lo demás pasan la inmensa mayoría de los libros en este país, se analiza desde un enfoque pluridisciplinar (antropológico, politológico, sociológico e histórico) el fenómeno del clientelismo y su incidencia a los largo de la historia político-institucional hasta llegar a nuestros días[32].

No es lugar este para llevar a cabo un detenido análisis de sus interesantes y sobresalientes aportaciones, pero al menos es oportuno subrayar cómo ese fenómeno del clientelismo político se proyecta a lo largo del tiempo con persistencia y continuidad, en un proceso de adaptación permanente que atraviesa los distintos regímenes políticos, llegando transmutado en sus formas, pero con gran energía vital, hasta nuestros días, que –como sabemos- se manifiesta actualmente a través de las múltiples expresiones de corrupción política[33].

En la literatura y en innumerables ensayos del XIX se resaltó una y otra vez cómo el clientelismo se apropió de las estructuras de funcionamiento del sistema político a través –como se ha dicho- de la figura del cacique en connivencia con el poder central mediado por el papel estelar que en ese proceso tenían primero los Jefes Políticos y luego los Gobernadores Civiles. Esta última figura distaba diametralmente de la existente en Francia, donde el Prefecto fue transformándose en un profesional de la Administración Pública y no un muñidor electoral como fue en nuestro caso. Nadie pone en duda que la Administración Pública española decimonónica estaba plagada de prácticas clientelares.

Como decía, los testimonios son innumerables y algunos gráficos sobremanera. La triste figura del “cesante” se insertó en el panorama administrativo español con raíces intensas, alimentando la esperanza de que el acto arbitrario que lo llevó a la nómina de la Administración o que lo sacó de ella, retorne de nuevo; mientras tanto alimentaba pronunciamientos o simplemente conspiraba, cuando no sobrevivía en un mar de penurias. Un testimonio de la época lo describe en términos magistrales: “El cesante anda siempre por los alrededores de la higuera de la situación, esperando con la boca abierta la caída de alguna breva. Le sucede alguna vez, aunque muy rara, que hallándose distraído cae la breva y le pega en las narices; lo que sucede con más frecuencia es que otros consumidores más listos se la arrebatan de entre los dientes”[34].

Lo realmente preocupante es que esos testimonios críticos sobre el estado de nuestra Administración Pública se prolongaran a lo largo del tiempo, no solo durante la totalidad del siglo XIX, sino también hasta bien entrado el siglo XX. Algún ilustre científico e intelectual, como fue el caso de Ramón y Cajal, lo describía en términos desgarradores en un libro editado en 1941 y reeditado en el año 2000, a través de una sentencia lapidaria: “Nada más fácil que diferenciar en el orden político un inglés de un español. El primero cree que su primordial deber es mantener al Estado; mientras que el segundo cree que el Estado debe mantenerle a él”[35].

El sistema político de la Restauración fue el momento donde ese fenómeno del clientelismo se enquistó por completo. A pesar de que España se modernizó notablemente en ese largo período de “estabilidad político-constitucional”, pervertido por el sistema del turno político, no se supo poner remedio en modo alguno a tan profunda lacra. Es más, el cinismo político fue una moneda que no solo manejaron los conservadores, sino también los liberales y luego los republicanos. Las reflexiones del Conde de Romanones sobre su visión de la Administración Pública del período y el uso perverso del poder son un pésimo ejemplo de la concepción de clientela que tenían los políticos del período[36].

Ningún régimen político, ni partido que se preciara, estuvo exento de la aplicación de tan perversas prácticas. Cierto que estas echaron raíces más fuertes en la Administración Local, pero tampoco la Administración del Estado estuvo al margen de sus letales influencias. Es verdad que los cuerpos de funcionarios se fueron profesionalizando gradualmente, pero la estabilidad general en el empleo público no llegó hasta las leyes departamentales de principios del siglo XX y, en particular, hasta la aprobación del Estatuto de Maura de 1918, que sentó el principio de inamovilidad en la función pública. Pero los cambios radicales de sistema político que se sucedieron a partir de entonces (Dictadura Primo de Rivera en 1923, II República en 1931 y Dictadura de Franco a partir de 1939) introdujeron, con mayor o menor intensidad, la depuración (o selección negativa) de funcionarios públicos, especialmente grave por su intensidad en el régimen político franquista, donde se expulsaron a innumerables funcionarios tachados de republicanos o enemigos del “Nuevo Estado” y en el que se llegaron a generalizar las “oposiciones patrióticas”.

Incluso durante la precaria vigencia de la Segunda República el fenómeno del clientelismo político anegó su funcionamiento, a pesar de los frustrados intentos de Azaña de erradicarlo. Todos los partidos, en mayor o menor medida, promovieron y azuzaron las prácticas de clientela. Tal como se ha dicho, entonces “el patronazgo inició una nueva metamorfosis, incrustándose en los propios partidos republicanos, tanto conservadores como progresistas. Un nuevo patronazgo, de patronos colectivos, que se mostraban personalizados ante el electorado, estableció nuevas redes de clientela, en las que el personalismo del líder jugó un papel importante al establecer las relaciones de dominación-sumisión”[37].

La trasformación del viejo caciquismo en clientelismo político ya se había producido para aquellas fechas. Daba igual si la fachada del sistema constitucional era oligárquica o democrática, por sus cañerías discurría la auténtica naturaleza del sistema: el clientelismo políticos lo anegaba todo. Fue, por tanto, un clientelismo de partidos que, tras el larguísimo paréntesis del sistema político franquista, reverdecerá con ímpetu inusitado a partir de 1978 y se instalará cómodamente en el quehacer político del régimen “constitucional democrático” instaurado tras la transición política, tal como se trata en el siguiente epígrafe. El auténtico legado institucional decimonónico, perverso y paralizador de todo cambio real en nuestras instituciones políticas, se volvió a instalar de nuevo cómodamente entre nosotros. Y ahí sigue.

Con una Administración Pública tan escasamente profesionalizada y colonizada por la política (o “canibalizada”, como recordara Varela Ortega, por intereses espurios), no era difícil que anidara la corrupción, pero sobre todo la ineficiencia y el dispendio. Los dos períodos de dictaduras que padecimos en el siglo XX pretendieron, al menos formalmente, profesionalizar la función pública, sobre todo los cuerpos de élite, dado que eran la cantera de cuadros políticos del régimen. Pero esa profesionalización, cierta en algunos extremos, estuvo teñida, por un lado, de elitismo en la composición de las nóminas de determinados cuerpos funcionariales (donde los apellidos ilustres se repetían por doquier), y, por otro, de una adhesión al régimen dictatorial o autoritario fuera de toda sospecha, salvo en las etapas finales del franquismo donde en algunos cuerpos de la alta función pública se insertaron personas no adictas al franquismo e incluso algunas de tendencias democrático-liberales o de izquierdas.

Pero, efectivamente, el Poder Ejecutivo y especialmente la Administración Pública era el centro del sistema político en la España de estos siglos. Lo demás resultaba hasta cierto punto pura coreografía, claramente en los períodos de Dictadura y en menor medida, aunque también, en las etapas democrático-liberales. Las debilidades consustanciales del sistema económico, la escasa industrialización y el peso irrisorio de la libre competencia, hicieron de ese Ejecutivo y de aquella Administración Pública la parada obligatoria para realizar cualquier inversión o emprender un negocio. Todo pasaba por el molino burocrático.

Y el Poder Judicial, ¿no actuaba de freno? Apenas hemos hecho referencia a ese “poder” prácticamente inexistente en la España constitucional examinada. Al igual que el modelo francés, aunque con más taras en su diseño y evolución, lo que existía entre nosotros era una Administración de Justicia que dependía del Ejecutivo a través del siempre presente Ministerio de Gracia y Justicia. Es más, hasta el año 1870 la politización del sistema judicial fue una constante, año en que se implantó el secular (y hoy en día anticuado) sistema de oposiciones para el acceso a la carrera judicial que, con ligeras variaciones, nos ha acompañado hasta nuestros días. Aún así siguió existiendo una política de nombramientos judiciales preñada de política en algunos casos.

El control de la Administración Pública se vehiculó –al igual que en el modelo francés- inicialmente a través de la institución del Consejo de Estado, pero mucho más tarde que en el país vecino (en 1845), primero como jurisdicción retenida y luego como delegada. Años después, en un largo y complejo proceso, tras una serie de iniciativas promovidas por Santamaría de Paredes, por ley de 5 de abril de 1904 la jurisdicción contencioso-administrativa pasó a la sala tercera del Tribunal Supremo y posteriormente se modificó la composición de los Tribunales provinciales.

Pero esos controles del Poder Ejecutivo fueron tardíos y con escasa efectividad. Hasta la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 no se logró un sistema de revisión jurisdiccional de la actuación normativa y ejecutiva (o de la simple vía de hecho) de la Administración Pública digno de ser enunciado como un modelo de contrapesos frente al ejercicio del poder. Esta ausencia ofreció una cierta imagen de impunidad a todos aquellos cargos públicos que desempeñaban funciones en sede ejecutiva y consolidó una máxima acuñada en el período de la Restauración por el Conde de Romanones que afirmaba: “A los amigos el favor; a los enemigos la Ley”. Ese uso arbitrario del poder se instalará en el imaginario colectivo y anidará con fuerza en la práctica de la política en cualquier período de nuestra historia. Algo que, a pesar de los avances realizados, en este ámbito de la Justicia en España, no se ha conseguido erradicar ni mucho menos en los momentos presentes.

Tampoco la breve y tormentosa vigencia del Tribunal de Garantías Constitucionales en el período republicano mejoró las cosas. Es cierto que, en un plano formal, el sistema constitucional republicano fue generoso en la regulación de los derechos fundamentales y asimismo de los derechos sociales, como también lo fue en la implantación de la arquitectura del sistema de garantías de tales derechos (al incorporar el recurso de amparo, la cuestión de inconstitucionalidad o los procedimientos sumarios y preferentes ante la jurisdicción ordinaria).

Pero lo cierto es que durante las primeras décadas del siglo XX el sistema de derechos y libertades heredado del siglo XIX estuvo sometido a los vaivenes de la política, a períodos intermitentes de suspensión de garantías y a su limitada efectividad. La existencia de dos dictaduras consagraron la negación de tales derechos y, por tanto, un escaso bagaje de cultura de derechos fundamentales, que sin embargo la transición política y el régimen constitucional de 1978 supieron darle la vuelta de modo pertinente. Quizás fue uno de sus principales aciertos.

 

Puntos críticos de la arquitectura institucional y de control del poder en el sistema constitucional de 1978: el peso del legado institucional, las correcciones del modelo y algunos escenarios de futuro.

España fue el último país de Europa occidental en sumarse de nuevo al carro constitucional tras la Segunda Guerra mundial. No había otra opción. Y ese proceso tan retardado es un síntoma evidente, ya en sí mismo, de las resistencias al cambio que el país ha mostrado a lo largo del tiempo. Las adaptaciones a los entornos de desarrollo del Estado liberal, a la profundización de la democracia o al empuje y consolidación del Estado social, han sido procesos siempre tardíos y en gran parte de las ocasiones incompletos.

La transición política desde un régimen autoritario como era el franquista a los postulados de un sistema constitucional democrático fue vendida durante mucho tiempo como un éxito o, incluso, como un modelo a seguir. En tiempos más recientes esa percepción parece haber dado un vuelco radical: todos nuestros males, al parecer, vienen de un proceso de transición que fue equivocado y sentó las bases de la actual y profunda crisis institucional[38].

Ni lo uno ni lo otro. Siempre dados a los extremos, ambas concepciones pecan de un simplismo exagerado. La transición política, con mayor o menor acierto, condujo a una transformación formal del ejercicio del poder y a una configuración de un sistema institucional que se asemejaba, también formalmente, al existente en las democracias avanzadas de nuestro entorno. No cabían muchas alternativas. Tal como se ha dicho, España era el único reducto en Europa occidental no democratizado. A la fuerza ahorcan.

No hubo, eso es cierto, una convocatoria expresa de un proceso constituyente. En eso el proceso estuvo trucado. Pero “de facto” unas Cortes legislativas bicamerales jugaron ese rol, luego confirmado por una convocatoria de un referéndum. Bajo este último canon, nada que objetar. La legitimación del proceso quedó sellada en ese acto.

Los problemas, sin embargo, provenían de un sistema institucional en buena parte heredado, nada acostumbrado, por lo demás, al funcionamiento típico de los sistemas constitucionales democráticos. Un titular de la Corona que jugó un papel estelar en el proceso de transición, pero que estaba manchado por la secuencia que implicaba su inicial aval por el franquismo. Unas Cortes Generales pobladas por unos representantes de débiles estructuras de partidos y con dos Cámaras que nacieron hipotecadas por decisiones electorales y de composición de la propia transición política. Un Ejecutivo que, inicialmente, estuvo compuesto por no pocas personas procedentes del “bando azul” del viejo régimen, reconvertidos en demócratas de nuevo cuño. Una Administración Pública formada por funcionarios, muchos de ellos aún con estrechos vínculos con el “Movimiento”, que no estaban habituados a funcionar en un contexto de división de poderes y de control político de sus actuaciones. Y, en fin, un Poder Judicial que no tenía entonces cultura constitucional alguna, dada la ausencia de una Constitución en sentido liberal del término, dependiente del Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia y formado por un conjunto de jueces y magistrados que, salvo excepciones singulares, no compartía una mirada crítica del viejo régimen e incluso ejercía sus funciones con una especial connivencia con el poder establecido, siendo en algunas ocasiones brazo ejecutor del mismo (Tribunales de Orden Público).

Una visión completa desde la perspectiva institucional nos obliga, asimismo, a detener la atención sobre dos aspectos más: la concepción territorial del poder y la dimensión institucional del sector público.

Por lo que hace a la configuración territorial del poder, en la transición política (esto es, antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978) se adoptaron decisiones de primera importancia que marcarían la senda futura de las decisiones constituyentes en lo que afecta a la organización territorial del Estado y su sistema institucional. La primera fue, sin duda, la creación en entes preautonómicos que prefiguraban en buena medida el tipo de Estado que se pretendía construir y que no solo dotó de tales instituciones a Cataluña y Euskadi, sino que multiplicó el modelo en la práctica totalidad del territorio español. El “café para todos” comenzó a tomar cuerpo y territorios sin conciencia entonces de diferenciación la fueron importando a marchas forzadas en procesos acelerados de creación de identidades y símbolos. El mal ya estaba hecho. Y, a partir de entonces, no tenía solución. La homogeneidad, más temprano que tarde, haría acto de presencia. Y con ella la frustración que conlleva ser tratados como iguales territorios que son diferentes o ser tratados como diferentes territorios que, tras ese proceso acelerado de conversión, se consideran (erróneamente) como iguales.

No fue así, en cambio, en todos los casos. Las provincias vascas y Navarra retomaron la senda foral, tras un paréntesis de casi cuarenta años que había castigado a “las provincias traidoras”. Los territorios históricos recuperaron plenamente el régimen económico financiero y sus propias instituciones. Todo ello quedó blindado en la propia Constitución (disposición adicional primera). Ahora, también esto parece cuestionarse.

El nivel local de gobierno había estado sumamente dependiente del poder central durante el régimen franquista. El principio de autonomía local era algo ajeno al funcionamiento de los ayuntamientos y diputaciones provinciales. Las elecciones democráticas no habían existido, sustituidas por un falso sucedáneo o por nombramientos directos desde el poder central o desde los Gobiernos Civiles. Todo ello empezó a cambiar con una Ley de elecciones locales de 1978 que condicionará totalmente la forma de gobierno local y el sistema de elección de alcaldes y diputaciones provinciales. Ambas “soluciones institucionales” se prolongarán hasta nuestros días. La planta local heredada sigue siendo la misma, el diseño institucional (con algunos ajustes), también. Problemas enquistados.

El poder administrativo instrumental también había crecido en las décadas que van de 1940 (con la creación del Instituto Nacional de Industria) a 1976. Pero el desarrollo de ese sector público dependiente de la Administración del Estado se produjo especialmente a partir de la Ley de entidades estatales autónomas de 1958. A ello se sumó la multiplicación de empresas mixtas y de consorcios, especialmente en el ámbito local, lo que complicó el panorama institucional existente en el ámbito administrativo.

En consecuencia, el sistema institucional que nació a partir de 1979, fruto de la puesta en marcha del sistema democrático derivado del texto constitucional, no fue realmente una creación “ex novo” o un sistema “nueva planta”, sino que venía condicionado por el legado institucional remoto o por decisiones institucionales críticas adoptadas, sin apenas deliberación ni sosiego, en la fase de la transición política. El poder constituyente actúo encorsetado por la tradición y las hipotecas del pasado. Su margen creador fue, por tanto, limitado.

Este contexto será, en efecto, una pesada losa que actuará como hipoteca para el desarrollo institucional avanzado y sobre todo creativo; esto es, que partiera de presupuestos nuevos. Pero con todas sus limitaciones, que no eran pocas, se hizo lo que se pudo. Y, al menos, en sus aspectos formales el sistema constitucional que nacía tras la Constitución de 1978 era perfectamente asimilable al existente en países con tradición democrática avanzada y se estaban sentando las bases, incluso, para avanzar en un proceso de descentralización territorial en un país en el que el poder –salvo la breve y desigual experiencia de la II República- estuvo siempre centralizado. Cambiar ese enfoque conceptual, esa práctica y sobre todo esas mentalidades, no sería tarea fácil. Aun hoy, cuando esto se escribe treinta y seis años después, esos tres anunciados cambios siguen ofreciendo más sombras que luces.

Pero la arquitectura institucional que diseña la Constitución de 1978, los Estatutos de Autonomía que se aprueban con posterioridad y las leyes orgánicas que desarrollan las previsiones constitucionales, era, según se decía, plenamente asimilable a la existente en cualquier estructura constitucional avanzada. Para entonces (1978), ya estaba todo inventado en lo que a diseños institucionales respecta en el constitucionalismo comparado. Solo hacía falta, como así se hizo, “copiar y pegar”. En lo único que fuimos originales, puesto que nos copiamos a nosotros mismos, fue en el diseño del proceso (que no modelo) de organización territorial del poder político. Sin duda, lo peor que tiene la Constitución de 1978, que continuó con el modelo abierto establecido en la Constitución republicana de 1931 y asentó todo ese proceso en un difuminado principio dispositivo, cuyas muestras de disfuncionalidad son hoy en día evidentes[39]. Mejor hubiese sido no ir por esa senda, pero las predecisiones de la transición así nos obligaron. Craso error, que se está pagando caro.

En cualquier caso, disponer de una estructura institucional bajo patrones homologables a las democracias avanzadas no garantiza en sí mismo que el rendimiento y los resultados de tales instituciones sean comparables también. Y esto es algo que hemos ido aprendiendo con el paso del tiempo. Veamos brevemente algunos de estos pasos.

En la Constitución de 1978 sorprende el hecho de que el principio de separación de poderes no haya encontrado eco en ninguno de sus artículos. Se incorporaron muchos principios propios del constitucionalismo contemporáneo, pero la división de poderes no tuvo reflejo expreso. Siempre se podrá objetar a lo anterior que tal principio está implícito en la estructura institucional. Y así efectivamente es. Pero, aun con todo, no es lo mismo. No hubiese sido superfluo incorporarlo a la Constitución, si no todo lo contrario.

Aunque en verdad, tal como se ha visto en las páginas precedentes, nuestra tradición constitucional heredera de los modelos constitucionales propios de la Revolución francesa nunca interiorizó tal principio de separación de poderes en el funcionamiento real de las instituciones. La incorporación de la forma parlamentaria de gobierno al legado institucional anterior, que se trasladó tal cual al sistema constitucional de 1978, conllevaba más –tal como expresó Duguit- una “colaboración” entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, que una separación propiamente dicha[40]. No deja de ser paradójico que el único poder que se enuncia como tal en la Constitución de 1978 sea precisamente el Poder Judicial, que es sin duda el menos poder de los poderes.

La monarquía parlamentaria transformó a la Corona en una institución representativa, sin poder efectivo, al igual que el resto de sistemas monárquicos existentes en Europa. Nada que objetar. La institución vivió momentos de placidez, con fuerte legitimación de la opinión pública, hasta que incurrió en una serie de errores de libro que hundieron su reconocimiento social hasta límites fuera de lo común. Ello forzó, como es conocido, un cambio urgente en la titularidad de la Corona, con el fin no confesado de evitar su quiebra definitiva, pretendiendo así recuperar la confianza perdida y paliar el desgaste institucional que determinadas conductas del Rey saliente y de algunas personas vinculadas a la Casa Real habían ocasionado. De ser la institución más valorada por la ciudadanía pasó a transformarse en una de las más vilipendiadas. Aquel crédito perdido parece haberse recuperado algo en los momentos actuales, pero ya nada volverá a ser lo mismo.

El Poder Legislativo, también fuertemente condicionado por el diseño institucional de la transición política, se articuló en dos Cámaras. El Congreso de los Diputados con una primacía notable en un sistema de bicameralismo imperfecto, pero con una composición y un sistema electoral cautivo igualmente de decisiones críticas tomadas en los años 1977 y 1978. Su funcionamiento no ofrece diferencias sustantivas con el existente en otros países de nuestro entorno, salvo en que es un espacio institucional no de deliberación, sino de debate crispado e irresponsable, sin apenas oradores de altura y con una incapacidad supina de trenzar acuerdos en la aprobación de textos legales que son pilares del sistema institucional. Este “parlamento-gallinero” corre el riesgo de transformarse en algo más ingobernable aún en los próximos años.

El Congreso de Diputados ha perdido oportunidades inmejorables de adaptarse a los tiempos. En el ámbito del control al gobierno sigue fórmulas y procedimientos muy transitados, así como escasamente eficientes. La tensión mayoría/oposición se basa en un planteamiento dicotómico entre el bien y el mal, dependiendo de la posición del sujeto político en cada caso. No hay matices, ni recorrido alguno para el acuerdo. Las fórmulas transaccionales siempre esconden ventajas de ciertos actores políticos, sociales o económicos. La transparencia está lejos de alcanzarse, mientras que es alarmante que la ética institucional a través de sistemas de integridad no haya hecho acto de presencia en el Parlamento español, a diferencia de lo que sucede en otros países democráticos desde hace décadas o años. Las comparencias en los procesos de designación y nombramiento de cargos públicos son actos impropios de una institución que debe velar porque las personas que asuman tales competidos tengan profesionalidad acreditada y conductas éticas irreprochables. Se han convertido en actos de papel o puro trámite, sin sentido alguno. Perversión de un sistema que tiene, en sí mismo, recorrido interesante.

Del sistema de producción de las leyes y de sus resultados finales, mejor no hablar. Nunca ha sido nuestro fuerte eso de legislar de forma coherente. Se ha usado y abusado de la legislación de excepción que representan los decretos-leyes, pero además se ha instalado la percepción ingenua de que gobernar es publicar en el BOE cuantas más leyes mejor. Legislación líquida, que apenas dura dos asaltos tras los permanentes cambios que atenazan a la sociedad. Tejer u destejer. Leyes que no se aplican o sencillamente se ignoran. Técnica legislativa deplorable, que la crisis ha terminado por acentuar. Eso de la “legislación inteligente” y de la “mejor regulación” no pasan de ser píos deseos en nuestro caso, que la realidad cotidiana desmiente una y otra vez.

El Senado, por su parte, vive asimismo hipotecado por el diseño de la transición, apenas alterado por su mentirosa configuración constitucional como Cámara de representación territorial. Con un papel subordinado y en infinidad de momentos irrelevante frente al Congreso de los Diputados, es una Cámara que nunca ha encontrado su sitio en el panorama institucional, pues su papel de freno ante la Cámara baja tampoco lo cumple, y se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un “cementerio de elefantes” donde aparcar a aquellos políticos que los partidos no saben ya donde meter, con el fin de que sigan de un modo u otro enchufados a los presupuestos públicos y no deban así buscar empleo alternativo a la profesión de la política. Probablemente, en este caso tengo sentido cualquier reforma constitucional que redefina el papel institucional del Senado y lo configure como Cámara de representación territorial de verdad.

El Ejecutivo es el poder que mejor rendimiento institucional ha dado en el sistema democrático derivado de 1978 por una razón muy simple: es el poder institucional por excelencia. En efecto, tras el declive de la democracia representativa y el auge de la democracia ejecutiva y más aún en la era de la democracia de apropiación, como nos recuerda Pierre Rosanvallon en su última obra, es obvio que el papel estelar del Gobierno se multiplica[41]. Además, salvando los primeros pasos del régimen constitucional, al menos hasta ahora, los ciclos de gobierno de los diferentes Presidentes de Gobierno, ya sea con mayoría absoluta o con minorías cualificadas, han sido largos: como mínimo de dos legislaturas. Esto ha constituido un factor importante de estabilidad política, que en buena parte se ha dilapidado por algunas decisiones políticas gubernamentales que nunca se debieron adoptar y que han marcado en buena medida la agenda política del país durante mucho tiempo y complicado sobremanera la paz y tranquilidad que la ciudadanía exige a la política. Pero ese Poder Ejecutivo, en un Estado de estructura compuesta, también se ha fragmentado. Y ello tiene también sus efectos, sobre cómo la ciudadanía percibe quién hace qué.

Sin embargo, desde una óptica de análisis del principio de separación de poderes y de control de las instituciones, el amplio poder que ha tenido el Ejecutivo en estos últimos treinta años lo ha empleado intensamente en adoptar de forma permanente un conjunto de decisiones encaminadas a huir del control del poder y obturar el funcionamiento ordinario de las instituciones encaminadas a ejercer ese control. Todos los Ejecutivos sin excepción, también los autonómicos y locales, han llevado a cabo una política de nombramientos institucionales marcada descaradamente por el partidismo y sin rubor alguno a la hora de situar auténticos incompetentes al mando de instituciones clave en el funcionamiento del control o regulación, así como en entidades financieras (Cajas de Ahorro, por ejemplo). Las consecuencias de tal forma de proceder han sido gravísimas, tanto en el ámbito de las políticas o en la multiplicación de los casos de corrupción, como de la imagen (marca) de país y de desastrosos efectos sobre las finazas públicas. Si tales nombramientos dependían del Parlamento, daba lo mismo. En ese caso, el partido mayoritario gubernamental se repartía los sillones con los partidos de la oposición. Así ha sido siempre y así es todavía.

Las estructuras de Gobierno no se han adaptado a los nuevos tiempos. El funcionamiento departamental sigue siendo una mirada parcial a los ingentes problemas de nuestra sociedad, apenas paliado por la colegialidad y la función de coordinación que ejerce la presidencia del Gobierno. La transparencia ha entrado tardíamente (somos el último país europeo occidental en aprobar una regulación sobre esa materia) y además lo ha hecho “con calzador” o con una mirada muy limitada, mientras que las políticas de integridad institucional se han enfocado por “la ruta” o el lado fácil (regulación legal sancionadora, con letales consecuencias una vez que se producen los hechos, aunque su aplicabilidad no deja de ser en muchos casos puramente testimonial), huyendo de la construcción de marcos de autorregulación de integridad institucional que, como se ha visto en las páginas de este estudio, es la opción general por la que transitan la mayor parte de las democracias avanzadas[42]. De la Buena Gobernanza no se han enterado ni el Gobierno central ni la inmensa mayoría de los gobiernos territoriales. Se sigue anclado en una concepción vertical del poder, cuando este claramente ha transformado su ejercicio –en buena parte de las democracias avanzadas- en una dimensión horizontal[43].

Los Gobiernos funcionan con esquemas de hace siglos o décadas, con algunos ajustes estructurales, pero sin apenas transversalidad y menos aún participación ciudadana en el proceso de identificación, diseño, ejecución, decisión o evaluación de las políticas públicas. Algo se está experimentando con la idea de Gobierno Abierto, especialmente en el nivel local de gobierno, pero con resultados más testimoniales que efectivos.

Donde el legado institucional resulta más pesado es, sin duda, en la configuración y composición de la alta administración o lo que comúnmente se conoce entre nosotros como “altos cargos”, así como en el sistema de personal eventual. La Administración del Estado tras la implantación del régimen constitucional vivió un proceso de intensa politización de la alta administración, al que se le intentó poner coto mediante algunos intentos de “corporativización” (o de reserva a funcionarios) de esos estratos directivos. El resultado final, decepcionante a todas luces, es un sistema híbrido de designación política, sin restricción alguna en los niveles más elevados de la organización administrativa (Secretarios de Estado y Secretarios Generales) y de spoils system de circuito cerrado (de provisión discrecional entre funcionarios) en el resto de puestos de la estructura de altos cargos ministeriales, con algunas excepciones[44].

Esas meras restricciones formales, que en nada garantizan competencia técnica para el ejercicio de tales funciones y tampoco predicen comportamientos éticos en el ejercicio del cargo, convierten a esos niveles directivos en puestos vinculados ideológica y estrechamente al gobierno de turno, con lo que el cambio de ministro o de gobierno conlleva la destrucción de la continuidad y del conocimiento hasta entonces creado, empezando de nuevo un nuevo ciclo. Tiempo perdido, energías dilapidadas, conocimiento a la basura y aprendizaje constante. Un proceso, como dice la doctrina francesa, de “reinvención permanente del agua caliente”. Un auténtico dispendio de recursos.

En las Administraciones autonómicas el grado de politización de los altos cargos y asimilados de esas estructuras es todavía mayor. Disponer de carnet político del partido en el gobierno es todavía hoy el aval casi imprescindible para ejercer tales funciones. En muchos casos, la competencia y la experiencia es prescindible, en otros se manipula o disfraza y en pocos supuestos se garantiza. No hay concurrencia pública ni acreditación de competencias profesionales para cubrir tales puestos directivos, a diferencia de lo que sucede en la práctica totalidad de las democracias avanzadas. Siguen siendo entre nosotros pasto de clientelas políticas. Y así nos va. No tiene pinta de cambiar. Nadie se da por aludido. Todos miran hacia otro lado, pues es un comportamiento enquistado en la totalidad –sin excepción de ninguna clase- de las fuerzas políticas que actúan en los niveles estatal, autonómicos y locales. Imagen lamentable de subdesarrollo institucional. Lacra secular.

La colonización política intensiva se produce, por lo común, en la provisión de puestos reservados al personal eventual y dedicados a tareas de confianza o de asesoramiento especial. A diferencia de lo que sucede en otras democracias avanzadas, el personal asesor, con la excepción de la Administración General del Estado y de alguna Comunidad Autónoma en donde se combina el nombramiento político con una búsqueda de perfiles profesionales, habitualmente se recluta de militantes de partidos políticos “ya quemados” en el ejercicio de otros cargos o de personal joven que se inserta en una suerte de carrera política cuyo primer estadio es ese. Esto es frecuente en buen número de Administraciones autonómicas y en la práctica generalidad de las entidades locales, pobladas de asesores que no asesoran simple y llanamente porque carecen del conocimiento mínimo necesario para hacerlo. No hay ninguna exigencia en el sistema jurídico para la provisión de tales puestos, lo que da lugar a nombramientos que en no pocos casos lindan con la frontera de una actitud más propia de la corrupción, puesto que cobran del presupuesto público sin apenas aportar nada al interés público.

La función pública española llegó a la etapa de modernidad y de profesionalización también muy tarde. Hasta 1918 no se alcanzó el estatuto de inamovilidad con carácter general y se puso así a esta institución al abrigo de la política y de los cambios políticos. La profesionalización se cerró más tarde con la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, pero esta norma mantuvo la libre designación como medio de provisión de los puestos de trabajo. Este procedimiento de provisión fue reservado por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, para los puestos directivos o de especial responsabilidad, aunque con carácter potestativo. Ello supuso que, a partir de entonces, las administraciones públicas multiplicaran los puestos de libre designación en las estructuras de la alta función pública. Resultado, una mayor entrada de la política en una institución profesional que ha tenido en algunos casos consecuencias funestas.

La profesionalización de la función pública se ha conseguido parcialmente a través de los sistemas de acceso. Cuanto más objetivo y exigente es un sistema de acceso el grado de profesionalidad es mayor. Pero para ello tiene que ser, además, un sistema abierto a la libre concurrencia en condiciones de igualdad de todas aquellas personas aspirantes a un empleo público. Esto es algo que solo se ha alcanzado en algunas estructuras funcionariales y determinados niveles de gobierno. Por lo común, se ha producido desde los años ochenta entradas masivas de funcionarios y personal laboral mediante la inserción en plantilla de interinos y laborales temporales a través del sistema de concurso-oposición en el que se valoran como méritos los años de servicios prestados y se cierra de un portazo la libre concurrencia en condiciones de igualdad.

Santificado el sistema por el propio Tribunal Constitucional, el resultado está a la vista: un empleo público que ha sufrido un proceso gradual de desprofesionalización, cada vez menos competitivo y con muchas dificultades de adaptación a las nuevas tendencias y marcos de actuación de una administración pública en una etapa de Gobernanza. El cierre de las ofertas de empleo público tras el inicio de la crisis fiscal en estos últimos años, hará reverdecer en un futuro más o menos inmediato ese procedimiento atípico de “aplantillar” interinos y temporales por procedimientos que en nada garantizar la preeminencia de los principios constitucionales de libre concurrencia y de mérito. Los sindicatos, con una mirada de corto alcance, echarán el resto en la generalización de esos discutidos procesos que eufemísticamente se conocen como “consolidación del empleo temporal”. Lo veremos en los próximos años. Si es así, no habremos aprendido nada.

Ese proceso de desprofesionalización es particularmente acusado en algunas Comunidades Autónomas y especialmente en un buen número de entidades locales, pero singularmente en el sector público instrumental donde el acceso al empleo público se ha hecho en muchos casos sin pruebas selectivas y por mera “recomendación” o nombramiento directo. De todos modos, no se puede generalizar pues la situación es muy desigual según el nivel de gobierno de que se trate y el caso particular. La Administración General del Estado tiene un elevado grado de profesionalización, aunque con un sistema de oposiciones bastante tradicional y poco adaptado al perfil de exigencias profesionales que la situación actual requiere. Algunas Comunidades Autónomas y entidades locales han cuidado especialmente los procesos selectivos, sobre todo en los casos de personal técnico, dando ello como fruto unas estructuras de función pública con un potencial razonable de profesionalización. Pero el mayor riesgo en estos casos es la elevada presencia de puestos de libre designación y el uso torticero de las facultades de cese y nombramiento que los actores políticos hacen con inusitada frecuencia.

Las debilidades de la institución del empleo público no acaban ahí. Sin una función pública profesional que desarrolle sus tareas con imparcialidad, carcomida por la política o por la corporativización, así como erosionada por la zona baja e intermedia por una captura sindical, se corre el riesgo de que la corrupción anide más fácilmente en el escenario público. Y los retos de adaptación que la institución del empleo público afrontó en 2007 para adecuar su funcionamiento al de otros sistemas de función pública comparados, se pueden decir que han fracasado de forma estrepitosa. En efecto, el Estatuto Básico del Empleado Público se aprobó en esa fecha con un cuádruple objetivo: a) Incorporar la Ética Pública al funcionamiento de la institución; b) Establecer una dirección pública profesional; c) Introducir la cultura y herramienta de Evaluación del Desempeño; y d) Articular un sistema de carrera profesional vertical y horizontal.

Transcurridos más de ocho años desde la entrada en vigor de ese Estatuto Básico del Empleado Público, bien se puede concluir que lo alcanzado hasta ahora en esos cuatro objetivos es prácticamente cero. Lo de la Ética en la función pública no hay un solo gobernante que se lo haya tomado en serio; todo se quedó en el enunciado retórico de unos principios éticos y de actuación reflejados en la propia Ley de los que nada más se supo. La implantación de la dirección pública profesional es la prueba evidente de que la vieja política en España no quiere cambios que alteren su ecosistema de clientelismo, a diferencia de lo que han hecho otros muchos países, algunos tan cercanos geográfica o culturalmente como Portugal o Chile. La evaluación del desempeño, pieza esencial de un proceso de modernización del empleo público, solo muy pocas administraciones la han aplicado o intentado aplicar, el resto marea la perdiz y orilla o aplaza cualquier decisión al respecto. Y, en fin, la carrera en el empleo público, pilar esencial de un modelo profesional en la función pública que premie el talento, identifique la adecuación competencias/puesto de trabajo y no automatice la progresión en las estructuras administrativas, fue inicialmente bastardeado por oscuros pactos con los agentes sociales cuya única finalidad era pagar más a los empleados públicos por hacer lo mismo y, por si no fuera suficiente, a todos sin excepción. Sobran comentarios.

Probablemente la crisis económica que se abrió a partir de 2008 tuvo parte de culpa en el cambio brutal de escenario y en el aplazamiento de las reformas pendientes en el sistema de empleo público. Aunque también hubo otros factores más inconfesables. Pero, a diferencia de otras crisis económicas que han servido como palanca de cambio o de transformación de la función pública, el largo y profundo ciclo de crisis que se abre entonces no ha servido para cambiar nada, absolutamente nada, de la administración ni de la función pública. Solo para ir a peor. Las duras medidas de ajuste fiscal se cebaron (se siguen cebando) sobre el empleo público, mediante una congelación salarial y una congelación de plantillas que dura ya varios años.

Se impuso, en efecto, un ajuste fiscal vestido con la noción de moda, “racionalización”. De repente, al parecer, nos dimos cuenta que todo lo que teníamos era “irracional”, pero en verdad ello era también un eufemismo que solo se refería a recortes o ajustes, nada de reformas. Y además recortes o ajustes transitorios o aparentes, que pronto se olvidan cuando el escenario electoral está próximo.

De todo ese largo proceso de estos últimos seis años tenemos una administración con menos conocimiento, sin incorporación de nuevo talento, desmotivada, envejecida hasta límites insospechables y sin referentes éticos, falsamente igualitaria en sus retribuciones, carente de sistemas objetivos y reales de promoción profesional y con fuertes presiones de las estructuras políticas sobre un débil cuerpo administrativo impotente de aguantar tales embestidas. Una institución en crisis, agudizada tras los años de crisis. Y no es un juego de palabras.

El resultado final es una Administración pública nada competitiva. En su zona alta indecente y exageradamente polítizada: decenas de miles de puestos directivos y de la alta función pública se proveen por criterios de discrecionalidad política, en los que ni el mérito ni siquiera la acreditación de competencias profesionales se tiene en cuenta. Y estos son quienes llevan las riendas del sector público. El tema fue atentamente estudiado en su día por Miguel Sánchez Morón en un interesante artículo[45]. En todo caso, no hay ningún país occidental que ofrezca semejante panorama. Además, no hay voluntad política alguna por cambiar ni un ápice ese statu quo en el que todas las fuerzas políticas (antiguas o emergentes) se encuentran cómodas. A todo ello se une una presencia muy débil o todo lo más deformada del principio de mérito. Con esos mimbres no puede sorprender que la presencia de la profesionalización sea tibia o limitada y que se erosione la imparcialidad. Campo abonado para que crezca la corrupción o, al menos, esta no encuentre muchos obstáculos a su desarrollo.

Por lo que afecta a las llamadas entre nosotros administraciones independientes no cabe añadir mucho a lo que ya se ha dicho en otros pasajes de este estudio. Esas entidades que crecen por doquier en el escenario institucional estatal, pero que por el juego del isomorfismo se trasladan sin solución de continuidad a buena parte de las Comunidades Autónomas (aunque algunas han comenzado un proceso de supresión de algunas de estas estructuras), fueron creadas unas veces por mandato estatutario y otras por decisión legal. Sus fines son en unos casos de control del poder ejecutivo y de la administración pública (defensores del pueblo, tribunales de cuentas, consejos consultivos o comisiones jurídicas asesoras, etc.), en otros casos se trata de entidades o instituciones especializadas (agencias de protección de datos, comisiones de transparencia, consejo de lo audiovisual u oficina antifraude) y hay un buen número de entidades cuya finalidad principal es actuar como órganos reguladores y de supervisión (Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, autoridades de competencia en el nivel autonómico, autoridad independiente de responsabilidad fiscal, etc.).

Lo que une a todo tipo de entidades como las descritas es, en primer lugar, una cosa: dada la complejidad de la sociedad existente, son piezas imprescindibles en estos momentos para el ejercicio efectivo del control de las instituciones, particularmente del poder ejecutivo y de las administraciones públicas, aunque en algunos casos sus competencias se embriden con el mercado y el papel de las empresas en un sistema de libre competencia.

Pero en segundo plano (y no por ello menos importante) todas esas instituciones de control, vigilancia y supervisión tienen asimismo una nota común que las inhabilita para el ejercicio de sus funciones y de su papel como instancias promotoras de la imparcialidad que predicara Pierre Rosanvallon en su libro muchas veces citado en este estudio[46]: esos órganos de control están capturados totalmente por la lógica de clientelismo político y se nombran para desempeñar cargos públicos en tales instituciones no a profesionales de reconocido prestigio e imparcialidad acreditada, sino a personas de su propio partido o de otros partidos con los que “pastelean” la composición del órgano, o en su defecto a profesionales, de mayor o menor prestigio, que tengan acreditada lealtad y simpatía contrastada por la fuerza política que promueve su nombramiento. Y aquí no hay excepciones, todo es regla.

Esas instituciones de control se transforman así en superfluas, en una arquitectura institucional de decorado, que incrementa el gasto público y no aporta solución alguna a los problemas reales. Eso sí, da de comer, en ocasiones con magnanimidad, a todos aquellos que obtienen los favores del poder en el reparto infame entre los distintos partidos. Si no fuera tan grave, se podría decir que raya lo esperpéntico.

El Poder Judicial, como se ha dicho, sí que se enuncia constitucionalmente con el sustantivo “poder”. Es el único. Y es precisamente el que menos puede alardear de serlo. Realmente, la impronta de “administración de justicia” está en los propios enunciados constitucionales, cuando se afirma que jueces y tribunales “administran” la justicia en nombre del Rey. Curiosa forma de entender eso de la división de poderes. Jueces y tribunales conforman una “carrera judicial” y, por consiguiente, su condición funcionarial o burocrática marca su destino. Bien es cierto que, entre sus funciones, está también controlar a la Administración Pública ya sea por la vía contencioso-administrativa, penal, civil o social, cuando no militar. En verdad, su función es juzgar y ejecutar lo juzgado, también cuando los poderes públicos son parte en los procesos judiciales. La complacencia ante los poderes públicos es relativa y diferente según los órdenes jurisdiccionales, aunque se incrementa conforme se asciende en las estructuras judiciales.

En cualquier caso, jueces y tribunales no han cultivado precisamente la imagen de imparcialidad, que es consustancial a la importante función que cumplen. Han apostado, desde el principio, por reforzar su independencia, batalla perdida en casi todos los frentes durante el proceso largo e interrumpido de construcción del Estado constitucional en la España contemporánea. La Constitución de 1978 orilló, en efecto, el principio de imparcialidad del poder judicial, cuando, de forma paradójica, lo reconocía a funcionarios públicos y a los miembros del Ministerio Fiscal. Paradojas.

La independencia del poder judicial se intentó armar a través de la configuración de una institución denominada Consejo General del Poder Judicial, que trasladaba un modelo de funcionalidad discutible aplicado en Italia, Francia y otros países europeos de tradición constitucional continental. Vano intento. Probablemente se trate del órgano constitucional más desgraciado, con peor conocimiento por parte de la ciudadanía, colonizado hasta la extenuación por la política partidista y con un cúmulo de crisis en su haber que desdicen su labor y su papel. El ensayo de la última presidencia de renovar su papel institucional está lejos de conseguir resultados positivos. No es un problema de voluntad, es de diseño y de “reparto” de canonjías. Algo que no desaparece.

En efecto, mal diseñado, peor gestionado y con un rendimiento institucional bajo mínimos, el Consejo es un órgano constitucional que su función principal es proveer de cargos judiciales a los órganos gubernativos territoriales y nombrar magistrados del Tribunal Supremo, así como del Tribunal Constitucional. Lo demás, si bien no lo debiera ser, es adjetivo, aunque la potestad sancionadora a los jueces y magistrados puede jugar en ocasiones un papel también estelar, si bien su uso no pasa de ser más bien anecdótico. La política judicial consume las energías y los pactos espurios en los pasillos y despachos del Consejo en estos nombramientos: ir a “marmolear” al Consejo (a obtener favores) es la palabra de moda allí desde hace tiempo. Aquí las filias y fobias “entre los compañeros” de carrera judicial toman a veces la dimensión de peleas entre bandas rivales de matones. Surgen censuras, vetos, apoyos condicionados o venta de votos. Todo vale en este juego de reparto de sillas o sillones, que de todo hay. Lamentable espectáculo.

Por lo demás, la demanda de territorialización del Poder Judicial desde algunas Comunidades Autónomas ha quedado en agua de borrajas. El Poder Judicial es único y sobre todo hay una sola carrera judicial. Nada que ver con el sistema judicial alemán y menos aún con el doble circuito del federalismo estadounidense. El Estado de las Autonomías ha permeado poco la estructura judicial, apenas algo en los méritos para el ascenso o los concursos y nada o poco en la práctica, menos en la cultura judicial. La Administración de Justicia, el aparato vicarial de que se sirve el Poder Judicial, es otro cantar. Se ha cuarteado en un reparto disfuncional entre tareas que competen al propio Ministerio de Justicia, otras al Consejo General del Poder Judicial y las demás (residuales e instrumentales) a las Comunidades Autónomas que han asumido esas competencias. El resultado está a la vista: hemos creado “un monstruo de tres cabezas” que pretende gobernar ese poder, carente de coherencia institucional, que no funciona apenas y con una multiplicación de problemas en la gestión del sistema judicial en su conjunto.

Y, en fin, la pieza de cierre de este sistema institucional es el Tribunal Constitucional. Su diseño constitucional no ofrece grandes diferencias a lo que ya existía en el mercado del constitucionalismo comparado de tradición europea continental. En su estructura, composición y funciones no cabía objeción alguna. Tampoco había mucho recorrido para la invención. Otra cosa es su funcionamiento y rendimiento institucional, pues en un Estado Constitucional sin tradición constitucionalista, como era y es el español, esa institución era capital para interpretar cabalmente un nuevo texto constitucional e ir adaptando su contenido a las exigencias puntuales de cada momento histórico, tarea que adquiría un sentido especial ante la resistencia numantina (o aversión congénita) que la política española siempre ha mostrado a hacer uso de la reforma constitucional como herramienta de esa necesaria adaptación.

El Tribunal Constitucional ha tenido diferentes etapas y ha jugado papeles distintos en función de las materias que le ha tocado abordar. En lo que respecta a las etapas, es obvio que los primeros años del Tribunal Constitucional fueron los mejores, tanto por los magistrados y letrados que nutrieron su nómina como por las resoluciones judiciales, que sentaron importantes precedentes. Aun así nunca lloverá a gusto de todos.

La defensa de los derechos fundamentales ha sido y sigue siendo su mayor activo, si bien en algunos casos concretos desfalleció y tuvo que se rectificada esa doctrina por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La resolución de recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, uno de los aspectos de mayor carácter político del Tribunal, ha dado una de cal y otra de arena. En todo caso, el retraso intolerable en la resolución de estos asuntos convierte algunas decisiones del Tribunal en papel mojado: el tiempo político y el tiempo judicial tienen en este caso relojes completamente distintos. Ya no es una institución de reflexividad (en expresión de Pierre Rosanvallon), es sencillamente una institución retardataria e ineficiente, pues su tarea principal –la que está en el fundamento de su creación- es la de cumplir el papel de control de constitucionalidad de las leyes y normas jurídicas con rango de ley. Y la tiene absolutamente abandonada.

La “patata caliente” del Tribunal Constitucional ha sido y presumiblemente seguirá siendo mientras no se reforme de forma sensata y clara la Constitución en este tema, el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No es objeto de este estudio analizar este punto, pero la función de control del poder en ese ámbito viene trucada por una posición desigual de las partes en el proceso constitucional, que nace preñada de desconfianza y sin solución fácil en un Estado donde la principal conflictividad territorial se ha trabado entre el Gobierno central, por un lado, y los gobiernos de Cataluña y Euskadi, por otro. La agitación política extrema que vive actualmente Cataluña ha conducido a reformas puntuales y aceleradas de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que tampoco nada ayudan a restaurar el prestigio perdido. El déficit de la política no puede ser sustituido por el constante recurso al Tribunal Constitucional. El desgaste que implica incorporar a esa institución al agrio debate político terminará (si no lo ha hecho ya) por llevarse al propio órgano constitucional por delante.

Pero su función de órgano constitucional imparcial y de reflexividad para resolver conflictos o controversias constitucionales se ve ampliamente desmentida por la política de nombramiento y selección de sus miembros, procesos en los que la transparencia está generalmente ausente y en los que los acuerdos transversales entre las dos fuerzas mayoritarias esconden difíciles equilibrios por “meter siempre a uno de los nuestros”, con disfraz o sin él. Juristas de reconocida competencia lo son todos, pues nadie puede acotar qué significa realmente esa locución, aunque más de uno de los nombrados aguante difícilmente la comparación con otros profesionales más acreditados.

Las comparecencias ante el Congreso de los Diputados previas al nombramiento de tales miembros son inútiles. Una pérdida de tiempo y una puesta en escena sin sentido. Difícilmente los representantes parlamentarios saben algo sobre cuál ha de ser el perfil de competencias profesionales y ético que debe acreditar un candidato a tan importante institución. Ninguno de aquellos lo ha acreditado para estar donde está. Favores políticos. Sin embargo, lo más preocupante son las constantes interferencias que se han dado constantemente por parte del Poder Ejecutivo, sea cual fuere su color político, en el funcionamiento puntual del Tribunal Constitucional, sobre todo cuando se dirimían asuntos –que no han sido pocos- con consecuencias políticas directas. Penoso. La cultura institucional de nuestros gobernantes en este ámbito ha estado en muchas ocasiones próxima al cero.

Así, no cabe extrañarse que el Tribunal Constitucional haya ido encaminándose a una pérdida de reconocimiento institucional y de legitimidad en clave ciudadana cada vez más creciente. Su prestigio, que lo tuvo, se ha desmoronado. Desde finales de la década de los noventa hasta la actualidad su caída ha ido en picado. El turbio asunto de la impugnación del Estatuto de Autonomía de Cataluña y los incidentes sin par que se sucedieron en ese largo proceso terminaron por arruinar la ya desvalida imagen de la institución. Nombramiento ulteriores terminaron por enterrarla. Tiempo costará que emerja de nuevo su prestigio institucional, si es que alguna vez lo consigue.

Y este es el panorama institucional de un régimen constitucional que hace aguas por todos los costados. Una descripción sombría, pero que también tiene algunas luces que conviene resaltar. No todo es negro. España se ha modernizado, ha mejorado sustancialmente su Estado Social a pesar de las sacudidas recibidas tras la dura crisis económica y fiscal a partir especialmente de 2010. Tenemos un sistema sanitario francamente bueno, con excelentes profesionales, aunque necesitado de recursos que no será fácil encontrar. En el ámbito del control del poder, nuestro sistema de protección de derechos fundamentales es una de las grandes fortalezas[47].

También en la mejora del control del poder en España han intervenido factores exógenos y algunas evoluciones endógenas. Como dato exógeno relevante destaca la plena inserción de España en la Unión Europea y en la moneda única, lo que nos ha obligado a adaptar nuestra legislación, así como algunos de nuestros hábitos políticos o administrativos, las exigencias de ese contexto. Y también a mejorar (a duras penas) la disciplina fiscal. De ello nos hemos beneficiado, a pesar de ser alumnos retrasados en muchos ámbitos. Qué hubiera sido de una España fuera de las instituciones europeas, es mejor ni pensarlo. También nuestra vinculación con el Consejo de Europa y, especialmente, la aplicación del Convenio Europeo de Derechos Humanos por medio de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha mejorado la calidad de nuestro sistema institucional desde la óptica del respeto a los derechos fundamentales. Algo muy importante. Y, en fin, la participación activa en otras instancias internacionales (ONU, OCDE, OIT, etc.) no ha traído sino mejoras en los diferentes ámbitos económicos o sociales.

En el plano de las evoluciones endógenas cabe subrayar el incremento multiplicador que ha tenido la sociedad del conocimientos y de las tecnologías de la información en lo que respecta a una ciudadanía más preparada y mucho más crítica. Hay segmentos de población con alta cualificación (algunos desgraciadamente en otros países y otros en el paro) que contrastan frontalmente con las limitadas competencias profesionales que acreditan muchos de los responsables públicos. Esa distancia está pasando honda factura a las instituciones públicas, incapaces de incorporar apenas nada de ese talento que representa la generación más preparada de la historia de este país. La sociedad del favor y el clientelismo político actúan como barrera indigna de tal proceso de renovación del conocimientos y de generación de una nueva élite.

En efecto, el gran problema –el problema real- para que nuestro sistema de separación de poderes y de control del poder funcione de forma efectiva no es otro que la patrimonialización del espacio institucional público, así como el clientelismo político galopante que, como metástasis en un cáncer, se expande por todos los rincones de la vida pública y anega la libre concurrencia, el mérito, la imparcialidad y la profesionalización siempre pendiente de nuestras instituciones. Un problema que tiene un nombre: partidos políticos. Estos se han convertido, sin apenas darse cuenta de ello, en los nuevos caciques del siglo XXI[48]. Pero son necesarios y algo habrá que hacer para cambiar radicalmente esos deplorables hábitos de intermediación y relación con la cosa pública. Tal vez haga falta, como recuerda Adela Cortina, una “transición ética” que complete aquella transición política formal que se llevo a cabo hace más de tres décadas.

Como nos recordaba Schumpeter de forma premonitoria, el método democrático pone en el centro del debate “el problema de la calidad de los hombres” que nos gobiernan. En efecto, la crítica a la democracia se asienta muchas veces en el presupuesto de que “el método democrático crea políticos profesionales, a los que convierte después en administradores y “hombres de Estado” amateurs. Como carecen de todos los conocimientos necesarios para la solución de los problemas con que se enfrentan , les llaman, por usar la frase de Lord Macaulay, ‘jueces sin carrera de derecho y diplomáticos sin francés’, que arruinan la burocracia y desalientan a sus mejores elementos”. La receta de ese autor es, sin embargo clara: alcanzar la posición de liderazgo político está asociada a cierto grado de energía personal y también a otras aptitudes, lo realmente importante es “impedir el paso al tonto o al charlatán”[49]. También al corrupto o al que hace del relativismo moral su bandera.

Si ello no se supera, nada mejorará en el funcionamiento del sistema democrático en su conjunto. Ni nuevas Constituciones ni reformas constitucionales ni modificaciones sustantivas del marco normativo pueden atemperar las hondas huellas que deja la concepción patrimonial de lo público y el clientelismo político en el funcionamiento ordinario de las instituciones político-administrativas y asimismo en las instituciones de control. Esa pésima cultura del favor a la clientela todo lo obtura, todo lo pervierte y nada realmente claro se obtiene de esa lógica institucional formal, que gran parte de la ciudadanía –por no decir casi toda- ya es plenamente consciente de que con este pervertido modelo España no logrará nunca homologarse con las democracias avanzadas de nuestro entorno. Ya no será un problema –como recordara Julián Marías- “de desnivel”, puede transformarse en algo endémico, además cuando pensábamos que estábamos ya inmersos en una homologación (siquiera fuera relativa) con las democracias avanzadas.

Pero para cambiar el sesgo de las cosas, no valen nuevas formaciones ni cambios aparentes en las ya existentes, hace falta un cambio radical en la forma de hacer política en este país. Y, con toda franqueza, eso es algo que no se vislumbra por ningún sitio. Sin duda, como recordara recientemente Innerarity[50], la buena política es el mejor antídoto contra la mala política. Hay que desterrar la mala política del funcionamiento de nuestras instituciones. En efecto, como bien recuerda este mismo autor, la política es sobre todo buscar puntos de encuentro con la finalidad de trenzar acuerdos, no construir trincheras: por tanto, como diría Pepe Mujica, “negociar, negociar y negociar”, lo que también implica ceder.

“La política todavía importa”, como escribía recientemente David Runciman[51]. Los valores, recordaba Gary Hamel[52], importan ahora más que nunca. Mejorar la política requiere apostar por hacer mejor las cosas (“mejor gobierno”) e invertir en valores, restablecer el prestigio de aquella mediante gestión eficiente, conductas ejemplares y perseguir sin descanso cualquier mínima desviación en el ejercicio del poder que pretenda favorecer a sus clientes, amigos o familiares, así como quebrar esa relaciones de mediación subjetiva que siguen ejerciendo los partidos políticos a favor de determinados intereses espurios. Tarea hercúlea.

Emerge con fuerza en nuestro actual contexto –como también nos recuerda Pierre Rosanvallon- una “democracia de confianza” que se anuda al Buen Gobierno o a lo que se ha denominado en estas páginas como Buena Gobernanza. En ese marco, “la calidad de los actores del mundo político resulta una variable clave en la opinión de la ciudadanía”. Retornan con fuerza las exigencias de “talentos y virtudes” que deben predicarse de todo gobernante[53].

Esa “institución invisible” que es la confianza –como la denomina también Rosanvallon- exige ejemplaridad y credibilidad de nuestros gobernantes. La integridad y la transparencia se configuran, así, como paradigmas necesarios de esa Buena Gobernanza. Esa democracia “de apropiación” intensifica la demanda de información pública sobre quienes gobiernan o administran, lo que multiplica también la rendición de cuentas y hace más crítico y complejo el ejercicio de responsabilidades públicas. Parece que este ciclo no tiene vuelta atrás. Y tal vez en este terreno en uno de los que el control del poder democráticamente ejercido esté sufriendo mayores mutaciones en estos momentos. El principio de separación de poderes se sumerge en un nuevo escenario de control de las instituciones un contexto de Buena Gobernanza. Los partidos, los gobiernos y los políticos deberán tomar nota de todo ello. También la ciudadanía.

Si no se da ese cambio, si no somos capaces de sumarnos a esa tendencia imparable de la Buena Gobernanza, no esperen que las cosas mejoren. Seguiremos siempre siendo desgraciadamente los últimos en coger las diferentes olas de modernización o de transformación que otros países asumieron antes. Eso no es gratis. Tiene un alto precio, político, económico y social. Y, de no mejorar, lo seguiremos pagando.

[1] Este trabajo es el “Epílogo” al libro titulado Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, pendiente en estos momentos de publicación por parte de Marcial Pons/IVAP. Dos versiones no definitivas de este Epilogo se han publicado en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, número de diciembre de 2015; y en el libro La corrupción en España (Atelier, Barcelona, 2016). El libro sobre Los frenos del poder es un estudio conceptual y comparado (en clave evolutiva) de la construcción del principio de separación de poderes y de las diversas lecturas que ha recibido en diferentes sistemas constitucionales, así como de su fundamento último, que no era otro que establecer un mejor y más efectivo control del poder. Por tanto, teniendo en cuenta nuestro secular retraso político-institucional en relación a otras democracias avanzadas, en el contenido del libro apenas se contienen referencias a España. Es por ello que, en términos más bien divulgativos (alejados del enfoque planteado en general en ese trabajo), se incluye este Epílogo que pretende identificar (en pocas páginas) algunos de las causas por las cuales nunca ha existido en España una buena articulación del principio de separación de poderes y, por tanto, qué circunstancias son las que explican por qué siempre ha desfallecido   –también en los tiempos presentes y de forma acusada- el control de las instituciones.En verdad, la correcta comprensión del alcance del Epílogo solo se advierte tras la lectura del libro. Pero, por razones de contexto, se ha optado también por publicarlo de forma individualizada, lo que también se hizo en su día con una primera versión de la “Introducción” a ese trabajo. Ver: “Los frenos del poder: Una introducción al principio de separación de poderes y al control de las instituciones en los sistemas constitucionales”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 99-100, pp. 1751 y ss.

[2] Véanse, por ejemplo, los libros de C. Molinas (Qué hacer con España) o de L. Garicano (El dilema de España). También tiene interés el libro editado por el colectivo “Nada es Gratis”, por traer a colación solo algunos ejemplos). Estos trabajos centran su análisis no solo en cuestiones económicas, sino también en la dimensión institucional de los problemas que es la que aquí interesa.

[3] La aportación más relevante, sin duda, aunque no la única, es la de S. Muñoz Machado, en su libro Informe sobre España, especialmente en sus capítulos primero y último donde describe magistralmente el desmoronamiento del sistema institucional derivado de la Constitución de 1978 por la captura de esos órganos por unos partidos y unos hábitos institucionales poco edificantes.

[4] Ese ha sido el caso, por ejemplo, de Antonio Muñoz Molina, en su libro Todo lo que era sólido, Seix Barral, 2013. Más recientemente, Valentí Puig, ha tomado el pulso también a la situación política en su libro Fatiga o descuido de España, Galaxia Gutenberg, Madrid, 2015. Desde una óptica más periodística tiene interés asimismo la aportación de J. A. Zarzalejos, Mañana será tarde. Un diagnóstico valiente para un país imputado, Planeta, Barcelona, 2015.

[5] Algo que censura, por lo que afecta a las obras de contenido económico, J.I. Crespo, en su libro Cómo acabar de una vez por todas con los mercados. Deusto, Bilbao, 2014.

[6] J. Marías, La guerra civil. ¿Cómo pudo ocurrir? (Prólogo de J. P. Fusi), Fórcola, Madrid, 2012.

[7] Véase su libro ¿Por qué fracasan los países?, Deusto, Bilbao, 2012.

[8] Para entender la omnipresencia del caciquismo en la política española, aparte de la conocida obra de J. Costa (Oligarquía y caciquismo, Simancas Ediciones, 2005), sigue siendo imprescindible las reflexiones (algunas de ellas cargadas de un cinismo político atroz) del Conde de Romanones, recogidas por ejemplo en su libro Notas de una vida, Marcial Pons, Madrid, 1999. Pero más representativas aún son las opiniones de este mismo autor vertidas en su libro Breviario de Política experimental, Editorial Plus Ultra, Madrid, 1974, donde en relación con el caciquismo expone lo siguiente: “El caciquismo, planta que en maraña espesa y ligante domina el suelo español, no desaparece en un año ni en diez; tiene las raíces muy hondas, y estas raíces no son como vulgarmente se creen los hombres que han gobernado; esas raíces están arraigadas en todo el ámbito nacional y en todas sus clases”

[9] G. Debord, La sociedad del espectáculo, Pre-textos, Valencia, 2005.

[10] D. C. North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México, 1993, p. 151.

[11] Ver, Sansón Carrasco, Hay Derecho, Península, 2014.

[12] Sobre esta última idea, es imprescindible el libro de D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia Guttemberg, Madrid, 2015.

[13] Este autor ponía de relieve la paradójica situación derivada de que los países de España y Portugal, propietarios entonces de las minas de oro y plata americanas, eran, sin embargo, “los países más pobres de Europa después de Polonia” (La riqueza de las naciones, Alianza Editorial, Madrid, 1996, p. 328). Tal vez el juicio fuera exagerado, pero pone de relieve cómo esa riqueza de metales preciosos no sirvió realmente para crear nada productivo, sino como medio o ayuda “para sostener el derroche suntuoso de los mercaderes de Cádiz y Lisboa” (p. 622). Ciertamente, el juicio de Smith sobre el papel económico-institucional de España está plagado de constantes censuras y lo contrasta con la situación existente entonces en Holanda o en la propia Inglaterra. El papel de las instituciones fue determinante en esa deriva.

[14] M. Artola, La economía española al final del Antiguo Régimen. IV. Instituciones, Alianza Universidad, 1982, p. XVI. Este autor se quejaba amargamente de la escasa bibliografía que entonces se había ocupado del análisis de las instituciones del Antiguo Régimen. Algo se ha corregido este déficit, pero aún es preciso acudir a obras de hace muchos años para dar respuesta a algunas preguntas, al menos desde una concepción integral del problema.

[15] A. Posada, La nueva Constitución española (en versión bilingüe castellano-francés), INAP, 2006.

[16] Por ejemplo, en Martínez Marina con su insigne obra Teoría de las Cortes. Actualmente en formato digital en www.cervantesvirtual.com

[17] A. Posada, La nouvelle Constitutiton espagnole, INAP, Madrid, 2006, p. 15.

[18] J. Varela Suanzes-Carpegna, La monarquía doceañista 1810-1837, Marcial Pons, 2013, pp. 50 y ss. y 433.

[19] En efecto, la literatura y el ensayo decimonónicos están plagadas de referencias al tema de las cesantías. Sin ánimo alguno de exhaustividad alguna, valga como referencias un solo ejemplo. Mesonero Romanos (Escenas matritenses, Austral, 4ª edición, 1975), recogía este extradionario y delicioso pasaje: “Uno de estos tipos peculiares de nuestra época, es sin duda alguna el hombre público reducido a esta especie de muerte civil, conocida en el diccionario moderno como cesantía, y ocasionada, no por la notoria incapacidad del sujeto, no por la necesidad de su reposos, o no, en fin, por los delitos o faltas cometidas en el desempeño de su destino, sino por un capricho de la fortuna, o más bien de los que mandan a la fortuna; por un vaivén político, por un fiat ministerial; por aquella ley, en fin, de la física que no permite a dos cuerpos ocupar un mismo espacio”. Preñado de modernidad. Asimismo, una dureza inusitada contra la sociedad del favor, el amiguismo y la preterición del talento y del mérito, puede hallarse en R. Macías Picavea, El problema nacional, Biblioteca Nueva, 1996, pp. 155 y ss.

[20] Por ejemplo, en Francia, donde Tocqueville en 1848 describía un sombrío cuadro: “(…) la mendicidad política es de todos los regímenes, y se acrecienta incluso con las revoluciones que se hacen para acabar con esa venalidad, porque todas las revoluciones arruinan a un cierto número de hombres, y porque en nuestro país un hombre arruinado nunca cuenta más que con el Estado para rehacerse”; Recuerdos de la Revolución de 1848, Trotta, 1994, p. 125. Más expresiva tal vez de ese arraigo de una cultura patológica de clientela es la breve contribución de ese mismo autor titulada “El deseo de cargos públicos” y recogida en su obra Discursos y escritos políticos, publicada por al CEPC en 2005 y antes citada, pp. 69 y ss.

[21] M. Zafra, “El marco político y la génesis del caciquismo”, en A. Robles Egea (comp.), Política en penumbra. Patronazgo y clientelismo políticos en la España contemporánea, siglo XXI, Madrid, 1996, p. 110.

[22] J. Varela Ortega, Los señores del poder, Galaxia Gutenberg, Madrid, 2013, p. 76.

[23] G. I. De La Fuente Monge, “Élite Política y clientelismo durante el sexenio democrático”, en Política en Penumbra, cit. p. 159.

[24] J. Moreno Luzón, “’El poder público hecho cisco’. Clientelismo e instituciones políticas en la España de la Restauración”, en Política en penumbra, cit. p. 179.

[25] Sobre la débil construcción del Estado Nación en la España decimonónica, ver: J. Álvarez Junco, Mater dolorosa. La idea de España en el siglo XIX, Taurus, Madrid, 2001.

[26] Ver: J. P. Fusi Aizpurua, “Organización territorial del Estado”, en Autonomías, Espasa Calpe, Madrid.

[27] Ver, al respecto, H. Heclo, Pensar institucionalmente, Paidós, Barcelona, 2010.

[28] J. Marías, España inteligible. Razón histórica de las Españas, Alianza Editorial, Madrid, 2014, p. 329.

[29] A. Garrorena, “Estudio Preliminar” al libro de Antonio Alcalá Galiano, Lecciones de Derecho Político; CEC, Madrid, 1984, p. XI.

[30] Ver su importante obra: El liberalismo doctrinario, cit.

[31] Las referencias a Donoso Cortés son frecuentes en la obra de C. Schmitt. Valga como ejemplo, Ensayos sobre la Dictadura 1916-1932, Tecnos, Madrid, 2013.

[32] Política en penumbra, cit.

[33] Tal como señala gráficamente en un espléndido estudio Robles Egea, “las estructuras clientelares han demostrado una enorme capacidad de adaptación que se asemeja a la del camaleón, que varía la pigmentación de su piel en función del color que predomina en su entorno natural” (“Sistemas políticos, mutaciones y modelos de las relaciones de patronazgo y clientelismo en la España del siglo XX”, Política en penumbra, cit., p. 229).

[34] Juan Rico y Amat, Diccionario de los Políticos, Madrid, 1855, p. 101.

[35] S. Ramón y Cajal, Charlas de café. Pensamiento, anécdotas y confidencias, Editorial Espasa Calpe, Madrid, 2000. Y añadía poco después que, en España, “salvo contadas excepciones, nadie ocupa su puesto: los altos cargos políticos, militares y administrativos se adjudican a gente sin la adecuada preparación, con tal de pertenecer al partido imperante, por donde adviene su rápido desprestigio” (p. 274).

[36] Véase su libro: Notas de una vida; Marcial Pons, 1999, cit.

[37] A. Robles Egea, “Sistema políticos, mutaciones y modelos …”, cit., p. 248.

[38] Sobre la transición política en España la bibliografía es inmensa, tanto de aquellas obras que la ensalzan como, en menor medida (y más recientes) de aquellas otras que reniegan de su ejemplo. Una mirada bastante equilibrada y bien contextualizada de ese período, se puede encontrar en J. Pradera, La transición española y la democracia, FCE, 2014.

[39] El proceso de construcción y desarrollo del Estado autonómico ha recibido asimismo una atención bibliográfica desmesurada, en particular de carácter especializado por académicos del Derecho Público. Entre esa amplia bibliografía destacan los trabajos de Santiago Muñoz Machado, en concreto (por su contenido más divulgativo, aunque incorpora parte de sus textos anteriores) el libro ya citado de Informe sobre España. No se puede citar aquí esa amplísima bibliografía, ni siquiera de forma selectiva, porque excedería del limitado objeto de este trabajo.

[40] L. Duguit, La separación de poderes y la Asamblea Nacional de 1789, CEC, Madrid, 1996.

[41] P. Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015.

[42] Sobre esta cuestión es de lectura obligada el libro de M. Villoria Mendieta y A. Izquierdo Sánchez, Ética Pública y Buen Gobierno. Regenerando la democracia y luchando contra la corrupción desde el servicio público, Tecnos, Madrid, 2016.

[43] En este tema, por todos: D. Innerarity, El futuro y sus enemigos, Paidós, Barcelona, 2009.

[44] La expresión “spoils system de circuito cerrado” (“un sistème de dépouilles ‘en circuit fermé”) fue empleada hace muchos años por J. L. Quermonne, L’appareil administrative de l’État, Seuil, París, 1991, p. 236.

[45] M. Sánchez Morón, “La situación actual del empleo público”, El Cronista del Estado Social y Domocrático de Derecho, Iustel, núm. 10, 2009, pp. 59 y ss.

[46] P. Rosanvallon, La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad, cit.

[47] En efecto, en el Rule of Law Index de 2015, a diferencia de otros factores que también se incluyen en ese ranking (por ejemplo, ausencia de corrupción o gobierno abierto), en materia de protección de derechos fundamentales España ocupa la decimonovena posición lo que es un puesto discreto, pero es de los ocho factores que se evalúan en el que se obtiene la mejor puntuación.

[48] Una opinión muy crítica sobre los partidos, se contiene en el breve opúsculo de Simone Weil, titulado Ensayo sobre la supresión de los partidos políticos, Confluencias Editorial, 2015, pp. 19 y ss. Incide también sobre la pérdida de protagonismo de los partidos políticos, en los términos antes analizados, P. Mair, Gobernando el vacío. La banalización de la democracia occidental, Alianza Editorial, Madrid, 2013, pp. 61 y ss.. Y, en fin, al declive de los partidos en un marco de “buen gobierno” y de reforzamiento del Ejecutivo, se refiere P. Rosanvallon, en su último ensayo (Le bon gouvernement, cit., entre otras, pp. 26 y ss.

[49] Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, volumen II, Página Indómita, Barcelona, 2015, pp. 98-99.

[50] D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, cit, p. 298.

[51] D. Runciman, Política, Turner, Madrid, 2014, p. 184.

[52] G. Hamel, Lo que ahora importa, Deusto, 2012.

[53] P. Rosanvallon, Le bon gouvernement, cit., en especial pp. 305 y ss.

 

                         

 

INTEGRIDAD INSTITUCIONAL COMO PRESUPUESTO DE LA BUENA GOBERNANZA

(A propósito del libro de Manuel Villoria Mendieta y Agustín Izquierdo Sánchez, Ética Pública y Buen Gobierno. Regenerando la democracia y luchando contra la corrupción desde el servicio público. Tecnos/INAP, Madrid, 2016)

 

Rafael Jiménez Asensio

(Profesor de Organización Constitucional del Estado del Grado de Filosofía, Política y Economía de la UPF, UC3M y UAM. Catedrático de Universidad acr./Consultor Institucional: www.rafaeljimenezasensio.com)

Presentación

En el marco de esa idea-fuerza que Pierre Rosanvallon ha denominado como “democracia de confianza” (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 305 y ss.), no cabe duda que la integridad de los gobernantes se convierte en una premisa indispensable para reforzar esa “institución invisible” que, como también señala ese autor, es la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, aquejada –en buena parte de los países occidentales- de una erosión reciente.

En ese contexto, la multiplicación de códigos éticos o de conducta ha irrumpido con fuerza en el sector público de esas democracias avanzadas, aunque –como siempre sucede en nuestro país- esas nuevas tendencias tarden en llegar y mucho más en asentarse por estos lares. Todavía existe mucha impermeabilidad política y no poco desconocimiento sobre el papel que cumple la integridad en el efectivo desarrollo de la buena gobernanza.

Sin embargo, algo está cambiando, aparentemente de forma imperceptible. Un dato objetivo de ese cambio es la aparición en la bibliografía de algunos estudios que dan a la “ética pública” el protagonismo que merece. El INAP ya publicó hace unos meses el importante libro de Francisco Longo y Adriá Albareda titulado Administración Pública con valores (INAP, Madrid, 2015), cuyo subtítulo enmarca correctamente la “dimensión externa” de la ética pública (Instrumentos para una gobernanza ética).

El libro de Villoria e Izquierdo que da pie a estas reflexiones se suma a esa línea de aparición de estudios que tienen como objeto la “ética pública”, entre los que también cabe incluir el reciente y recomendable número monográfico de la Revista de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas sobre ese mismo tema, con interesantes trabajos de varios profesores y profesionales (el mismo Villoria, Garcia Gultián, Ausin Díez, Pérez Vera, Unanue y Bikandi, Campos Acuña), así como con una sugerente entrevista que se le hizo a la profesora Victoria Camps. Este número monográfico de la RVOP (IVAP-HAEE, núm. 9, julio-diciembre, 2105) puede consultarse en abierto (http://www.ivap.euskadi.eus/r61-vedrvop/es/contenidos/informacion/9revgp/es_def/index.shtml).

En esta línea de aparición de estudios sobre la ética pública cabe enmarcar el reciente y documentado trabajo conjunto de los profesores Izquierdo y Villoria sobre Ética Pública y Buen Gobierno, donde también el subtítulo nos sitúa en la pretensión final de los autores que, como se indicará, se proyecta especialmente en la parte final de su obra, aunque con precedentes en algunos trabajos previos de uno de estos autores: Regenerando la democracia y luchando contra la corrupción desde el servicio público.

Efectivamente, esa regeneración de la democracia y esa lucha contra la corrupción tienen mucho que ver con la integridad de los gobernantes o con la importancia de las personas (políticos, directivos y funcionarios) en el nuevo contexto político-institucional. Esta idea la ha expresado de forma precisa el propio Rosanvallon recientemente: “La exigencia de integridad de los gobernantes se inscribe siempre ciertamente en una tradición de rechazo de la corrupción como subversión moral e institucional inaceptable en un buen orden político”. Pero esa necesaria integridad adquiere una importancia creciente en un contexto como el actual que se manifiesta en el cambio “de una política de programas a una política de personas”. La persona o el gobernante (y, por tanto, sus conductas), se sitúan en el centro de la política, algo que el propio Daniel Innerarity ya advirtió hace algún tiempo.

El INAP, asimismo, publicará en breve plazo una nueva obra que, si bien sitúa el foco en la corrupción, tiene innumerables conexiones con lo expuesto en el libro que en estos momentos comentamos. En efecto, en la obra colectiva que aparecerá en las próximas semanas titulada La corrupción en España. Ámbitos, causas y remedios jurídicos (dirigida por los profesores Villoria y Gimeno, y coordinada por el profesor Tejedor), se analizan algunas cuestiones emparentadas con los temas que el libro de Ética Pública y Buen Gobierno trata. En esa misma línea también pretendemos incidir en nuestro caso a través de un capítulo (“El valor de las instituciones. Nuevos paradigmas de limitación y control del poder: La Buena Gobernanza”) de un libro (pendiente cuando eso se escribe de publicación) titulado Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, en el que se tratan los nuevos paradigmas del control ciudadano del poder en el contexto de la “democracia de confianza”, como son especialmente la integridad y la transparencia.

Esta ola de trabajos que han aparecido o están a punto de aparecer denota, en todo caso, una preocupación académica y profesional creciente por una serie de materia estrechamente imbricadas entre sí, anunciando tal vez su traslación más temprano que tarde a la agenda política de los gobiernos locales, autonómicos o estatal. Esa incorporación a la agenda ya se está produciendo en algunos casos. Aun así, como decíamos, las resistencias e incomprensiones de los actores políticos españoles ante esta tendencia generalizada en las democracias avanzadas siguen siendo el sello de identidad de una política que vive en buena parte aislada o ahogada en sus problemas endogámicos y apenas tiene una mirada externa e inteligente que le haga captar por dónde camina el mundo exterior. Una vez más “el desnivel” que ofrece España frente a las democracias occidentales (tal como indicaba Julián Marías) debería ser objeto de preocupación colectiva.

Cabe aplaudir, por consiguiente, el esfuerzo editorial del INAP al proceder a avalar la publicación de esta reciente obra, lo que demuestra una especial sensibilidad sobre un problema que –como se viene insistiendo- está costando mucho que entre plenamente en la agenda política, al menos de forma generalizada. Lo cierto es que sobre estos ámbitos del “buen gobierno” y de la “ética pública” existe una amplia y extendida confusión conceptual, así como una innegable carga de escepticismo e incluso de cinismo político, que se ha trasladado a nuestro sistema normativo-institucional y que ha tenido importantes consecuencias en la desactivación o fracaso de las primeras experiencias sobre la regulación de esta materia, produciendo algunos efectos de desaliento o de mala concepción del problema. La ética pública ha sido por muchos enterrada antes de nacer. Tal vez el débil y fragmentario marco conceptual existente y la propia incomprensión de la política de sus finalidades y efectos han ayudado a esa (al menos hasta ahora) precaria implantación.

El recurso constante y permanente a la Ley como medida y parámetro de las buenas o malas conductas es, sin duda, un tributo de un país como el nuestro de tradición continental europea frente a los modelos anglosajones, en los que el campo de la autorregulación dispone de mayores espacios de recorrido. Pero incluso en países como Francia, patria del “legicentrismo”, ya se ha iniciado un proceso de evolución irreversible hacia la complementación de las reglas legales por códigos deontológicos en la administración pública, de la que los Informes “Jospin” (2012) y “Nadal” son testimonio evidente, así como la aprobación de algunos códigos de deontología en determinadas instituciones y actividades públicas.

Esa omnipresencia de la Ley ya fue advertida con claridad por Victoria Camps en la entrevista citada anteriormente. En efecto, cabe partir de la premisa de que hay determinadas formas de comportamiento o de corrupción que no son resueltas por la legislación (los vacíos o anomias normativas son muchas veces más que evidentes; especialmente intensos en el ámbito de la regulación de los gobiernos locales). En esos casos esas anomias deben ser resueltas por la ética, porque en caso contrario densificaríamos en exceso la regulación legal. Aunque ese desplazamiento de las normas jurídicas a los códigos a la hora de “autorregular” conductas tiene unas exigencias para su correcto funcionamiento. Así, Victoria Camps afirma: “Yo creo que nos hemos dado cuenta de que el problema no se resuelve solamente con códigos. Lo realmente importante es que los códigos se cumplan, y que se cumplan sin la coacción ni la pena, la multa o la cárcel, que supone el incumplimiento de la ley” (“Entrevista”, Revista Vasca de Gestión de Persona y Organizaciones Públicas, número 9, 2015, pp. 99 y ss.). Volveremos sobre esta idea central.

En estas reflexiones, construidas bajo el paraguas de las importantes cuestiones tratadas en la obra de Villoria e Izquierdo, se pretende no solo comentar el citado trabajo, sino también aprovechar la oportunidad para divulgar y recrear, en algún caso, el marco conceptual que late detrás de ese estudio, así como con la finalidad de abrir un debate sobre algunos de los puntos que se plantean en la obra. Vaya por delante que comparto en su práctica totalidad el planteamiento y desenlace que realizan los autores de tan trascendental objeto. Su conocimiento de la materia, acreditado por años de estudio e innumerables publicaciones al respecto, es innegable. Buena parte de mis conocimientos en esta materia son tributarios de la obra de tales autores. Mis diferencias (alguna de ellas expondré a continuación) son solo de matiz y pretenden exclusivamente enriquecer un objeto necesitado entre nosotros de una difusión y clarificación con el fin de eludir o evitar definitivamente algunas concepciones que subyacen sobre los temas de ética pública en determinados ámbitos de la política, del mundo del Derecho o de las estructuras gubernamentales y funcionariales. Objetivos a los que contribuye con creces la obra citada.

La Ética Pública como Ética Institucional

El libro arranca con un extenso capítulo dedicado a las “Bases teóricas y justificativas de la Ética” que analiza planteamientos teóricos clave de esa filosofía práctica que es la Ética. De tal enfoque nos interesa ahora situar el punto de atención sobre un problema específico: la ética pública como “ética profesional”, aunque desplegada sobre diferentes niveles o ámbitos (tales como por ejemplo la ética política y la ética de la administración). Con carácter previo se debe realizar una reflexión: la ética, en efecto, se corresponde con una determinada actuación personal basada en estándares morales individuales, pero en el ámbito de lo público las dimensiones de esa concepción de ética individualizada se enriquecen y matizan hasta límites insospechados.

Sin perjuicio de que los postulados éticos informen en mayor o menor medida las Leyes, sí que se puede afirmar que el Derecho o la Ley tiene un alto contenido regulador o coactivo (de normas imperativas), mientras que la Ética (simplificando muchos las cosas) se refiere más a convicciones internas o de la propia persona: el tribunal de esos actos es, en efecto, la propia persona, de acuerdo con sus convicciones o postulados morales. Esta es una idea muy arraigada, pero en verdad la ética –como se viene subrayando- adquiere una fuerza cualitativamente superior en el ámbito de las instituciones públicas y de la propia Administración pública.

En efecto, en el campo de la Ética Institucional de carácter público el locus en el que desarrollan su actividad los actores públicos cualifica completamente el ejercicio de las funciones y las propias conductas de las personas. La pertenencia de un servidor público (representante, gobernante, directivo o funcionario) a una determinada institución le obliga no solo a cumplir con las normas del propio ordenamiento jurídico, sino también a adecuar sus conductas o comportamientos a un conjunto de valores y principios que son de necesario cumplimiento dada la posición que ocupa esa persona en la estructura institucional (algo que podríamos hacer extensivo, incluso, a contratistas y concesionarios de servicios públicos). Las malas conductas de tales actores públicos no solo son censurables “personalmente” (esto es, no solo afectan a “su reputación personal o privada”, que al fin y a la postre puede ser solo un asunto privado o del partido en el que una persona está encuadrado), sino que además “manchan” o “perturban” la imagen de las propias instituciones, erosionando la confianza de la ciudadanía en ellas. Este es el punto nuclear de una Ética que se enmarca en una dimensión exquisitamente institucional.

En consecuencia, si bien es cierto que –como dicen los autores- “en el ámbito moral la fuente de la obligación es el propio individuo el que se obliga o prohíbe a hacer determinadas acciones”, ese presupuesto conceptual (siendo cierto también en el espacio institucional público) no lo es menos que se modula frontalmente en las estructuras gubernamentales o administrativas, pues las consecuencias de las acciones de los sujetos que intervienen o actúan en ellas trascienden a la propia persona. Sin duda, siguen vigentes las premisas de la ética en cuanto que el propio sujeto es “espectador imparcial” de sus actos, de los que debe sentirse orgulloso, razonablemente satisfecho o “experimentar sentimientos de vergüenza”, pero los efectos de tales conductas transcienden del plano personal y se sitúan en el terreno institucional, así como repercuten de forma directa en el plano de la mayor o menor confianza de los ciudadanos en las instituciones.

Lo que interesa especialmente en el ámbito de la Ética Pública no es tanto la dimensión subjetiva del problema (aunque sea presupuesto, sin duda, de todo lo ulterior), sino los efectos o consecuencias que esas conductas pueden tener sobre la credibilidad, imagen o legitimación de la institución a ojos de la ciudadanía. Por eso la Ética Pública o las Políticas de Integridad deberían tener una construcción preventiva y positiva, pues se trata de evitar los letales efectos que produce la entrada en acción del derecho sancionador o, peor aún, la irrupción del derecho penal. Cuando esto se produce, ya no hay solución: el mal ya está hecho y el daño institucional puede ser irreparable. Además, de todos es conocido que los resultados de la lucha penal contra la corrupción tienen límites funcionales, temporales y de rendimiento que tienen mucho que ver con el sistema procesal y la administración de justicia, pero también con la propia tipificación penal. Como ha expresado correctamente el profesor Yves Mény, existe una falta de concordancia o una falla evidente entre “la majestuosidad de la regla y la mediocridad en su aplicación” (Informe Nadal, Renouer la confiance publique, París, 2015, p. 126).

La Ética Pública se caracteriza por los autores como una ética aplicada o, más exactamente, como una “ética profesional”. Y como tal ética de las profesiones es natural que se traslade a un campo más empírico, como es la determinación de valores, principios y normas de conducta en documentos que se denominan códigos. Como exponen Villoria e Izquierdo, “la ética aplicada en el campo de las profesiones se concreta a veces en la elaboración de códigos de conducta, conjunto de reglas o pautas que regulan la conducta de los miembros de una determinada profesión, evidenciando la corrección o incorrección de ciertas prácticas de esa profesión” (Ética Pública y Buen Gobierno, cit. pp. 19-20). Pero según advierten esos mismos autores, “la ética gubernamental está dirigida a diversos grupos de profesiones”, que va desde cargos electos o gubernamentales hasta los propios funcionarios.

Esta caracterización de la Ética Pública (gubernamental o administrativa, por solo poner dos ejemplos) como Ética profesional puede ser adecuada en algunos casos, pero su encuadre conceptual nos limita el campo de visión, pues nos conduce a una ética “de cargos u oficios” (sean estos representativos, ejecutivos, asesores, directivos, funcionarios público o empleados) y en no pocas ocasiones de “sectores” de actividad (docentes, personal médico y sanitario, policías, jueces, etc.). Para disponer de una visión más completa del problema puede ser más oportuno referirse a “Ética Institucional” o a la noción de “Integridad Institucional”, obviamente en el ámbito de lo público. Esa dimensión institucional nos puede proveer de un marco general a partir del cual se pueda construir una “Política de Integridad” con elementos sin duda normativos (en su dimensión jurídica o coactiva), pero también de herramientas preventivas que anticipen marcos de riesgo y generen cultura encuadrada en una infraestructura ética institucional.

La ética institucional pública está, por tanto, volcada sobre una dimensión de deontología o un cuadro de deberes que se enmarcan en principios y valores. Lo determinante en este caso es la dimensión objetiva del problema, pues el bien a salvaguardar es algo tan preciado como la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, un intangible necesario para el correcto funcionamiento del Estado democrático.

Ética y Política

Las complejas relaciones entre Ética y Política también forma parte de la reflexión de estos autores. En el conjunto de la obra, sin embargo, esta tensa coexistencia entre política y ética ocupa un espacio limitado. En todo caso, el pensador ilustrado Holbach, en un espléndido libro (Etocracia. El gobierno fundado en la moral, editorial Laetoli), ya nos advertía de la disociación fatal existente tan a menudo entre política y moral, así como de sus letales efectos. Diagnóstico que asentaba en un certero diagnóstico: “Para gobernar sabiamente un Estado corrompido y expulsar el desorden y el vicio son necesarios esfuerzos largos y continuos: hacen falta luces, una firmeza y unas virtudes que raramente se encuentran en los príncipes”. Tras un recorrido doctrinal interesante, los autores se detienen en Weber y en la necesaria complementariedad de la ética de la convicción y de la responsabilidad cuando de ejercer la actividad política se trata.

A nuestros efectos, el punto de interés se sitúa en que la política tiene como objetivo hacer posible lo ideal, en esa tenaz resistencia –como también recordaba Weber- entre pasión y mesura en que consiste esa actividad, pues como bien decía ese autor “es completamente cierto, y así lo prueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez”. Realmente, tal como recuerdan Izquierdo y Villoria siguiendo al propio Weber, “un político con vocación tiene que ser capaz de no quebrarse cuando vea claramente que no puede alcanzar el ideal y tiene que aceptar realistamente el mal menor”, y   por tanto debe –tal como concluyen- “saber actuar con responsabilidad cuando las circunstancias claramente nos indican que las convicciones llevarán a la comunidad al desastre, (pues ello) es uno de los requisitos del político” (p. 144).

El problema de las relaciones entre política y ética en nuestros días lo sitúan correctamente los autores en la imperiosa necesidad de control con la finalidad de evitar la corrupción. La línea de razonamiento es correcta: es, en efecto, en el ejercicio de los cargos públicos dónde se plantea una tensión evidente entre el bien común y el interés privado. En ese ámbito hay zonas de riesgo evidentes, pues –tal como reconocía El Federalista los hombres distan mucho de ser ángeles, pues en no pocas ocasiones las personas se aproximan más a la noción de “bribones” que acuñara Hume. Por tanto, “el conflicto entre el interés organizativo y el privado es mucho más peligroso en el ámbito público que en cualquier otra actividad de carácter privado”.

La Ética de la Administración Pública y de las instituciones, entidades u organizaciones públicas.

Y con el objetivo de hacer frente a esos riesgos evidentes se trata de regular y prevenir. Las leyes regulan y establecen un sistema de infracciones y sanciones. Pero, es evidente que “las leyes son necesarias para atajar toda clase de conducta desviada, pero a veces no es suficiente” (p. 145). Se hace necesario, por tanto, arbitrar un conjunto de medidas que vayan encaminadas a prevenir y completar las lagunas legales y reforzar las conductas adecuadas de los responsables públicos. Entran así en juego medidas de difusión, formación, prevención, así como la determinación a través de mecanismos de autorregulación de los principios, valores y normas de conducta, todo ello insertado en un marco o sistema de integridad institucional, al que los autores prestan la atención debida en un importante capítulo de su obra.

Efectivamente, el capítulo tercero tiene por objeto central la Ética de la Administración, cuyos presupuestos podrían hacerse extensivos a otras instituciones, entidades u organizaciones públicas. Es una parte sustancial del libro y, sin duda, la que más virtualidad práctica puede tener, pues arranca de la concepción de la Ética de la Administración como Ética aplicada. Cabe, por tanto, insertar esa dimensión ética en esa Política de Integridad Institucional antes enunciada. Los autores prestan la debida atención a la idea-fuerza de Integridad, aunque reiteran esa dimensión más subjetiva matizada con la persistencia en caracterizar a esa ética como “profesional”. Sin duda puede haber algo de ética profesional en esa configuración de la Ética de la Administración Pública, pero solo cuando segmentamos los planos del problema y nos ocupamos de colectivos específicos (con sus códigos deontológicos provistos de principios, valores y normas de conducta de cada actividad política, profesional o sectorial). Si hablamos de la Administración en su conjunto, seguimos pensando que es más adecuado hacer uso del concepto Ética Institucional.

No obstante, los autores son plenamente conscientes de esa dimensión objetiva del problema enunciado, pues aportan algunos ejemplos que ponen claramente en entredicho la dimensión subjetiva o personal de las conductas y analizan perfectamente los impactos que esa conductas tienen sobre el conjunto del sistema institucional. Así afirman: “Lo mismo puede decirse de un político que está en política para enriquecerse y no para servir al bien común. Desprestigia la política y genera en los ciudadanos la creencia de que la política es algo negativo, sucio, despreciable” (p. 159). Los ejemplos próximos de esas nefastas consecuencias los tenemos por centenares y los efectos de esas pésimas conductas los estamos pagando a precio muy alto.

El reverdecer de la ética institucional en nuestros días representa también una cierta superación del modelo burocrático y asimismo la constatación de que el New Public Management no daba respuesta adecuada a muchos problemas, pues olvidaba completamente las virtudes y valores de quienes ejercían funciones directivas en el sector público. Así, a partir de la década de los noventa, como reconocen los autores, comienza a aparecer en la escena pública la exigencia de la ética en el ejercicio de las funciones públicas. A ello contribuyeron diferentes iniciativas de algunos países anglosajones (Estados Unidos, Canadá o Reino Unido), así como de la propia OCDE.

Esta última organización internacional hizo una apuesta importante por la construcción de una ética del servicio público, aspecto sobre el que después han incidido algunos autores que resaltan esa dimensión objetiva de la ética institucional-pública. Como recogen Villoria e Izquierdo, “la naturaleza de la propiedad tiene profundas implicaciones éticas” (tal como expresaron Gueras y Garofalo), o el propio Estado adquiere una “misión moral” que se plasma, según Lakoff, en “la ética del cuidado de la forma de gobierno”.

El hecho evidente es que, a partir de esos presupuestos, la Ética de la Administración adquiere unas dimensiones aplicativas evidentes. En primer lugar, según los autores, mediante la formulación de una serie de “principios” que los políticos y funcionarios deben respetar. Pero realmente tales principios (por ejemplo, “promover y respetar la democracia” o la “defensa de los derechos humanos”) son en verdad principios o presupuestos constitucionales del Estado social y democrático de Derecho; forman parte integrante de la arquitectura básica de un Estado Constitucional. Y no creemos que quepa reiterarlos en ningún tipo de documentos que no tenga valor normativo (menos aún en los Códigos Éticos o de Conducta): son verdades evidentes de los propios sistemas constitucionales democráticos, aunque en algunos casos haya personas o grupos políticos que parezcan ignorarlos o que actúen desconociéndolos.

Otra cosa son los valores. Siguiendo la definición de Grotner, los autores definen los valores como “concepciones de lo deseable que influencian la selección de fines y medios para la acción”. La identificación de los valores, como presupuestos nucleares de la Ética Institucional, es sin duda una de las tareas más importantes en el plano conceptual y operativo. Pues tales valores, como bien indican Villoria e Izquierdo, se configuran como auténticos “polos de integridad” que normalmente se proyectan como pieza basilar de los distintos Códigos de Conducta o Códigos Éticos (ponen varios ejemplos al respecto).

A diferencia de los valores, las normas de conducta (que deberían derivar directamente de esos valores o de esos polos de integridad) son reglas. Y es ahí donde se advierte la importancia de su enunciado, pues no es nada nuevo descubrir que “el diablo está en los detalles”. La determinación de las normas de conducta es algo difícil de concretar, pero necesario. Sin perjuicio de que la configuración de los Códigos de Conducta como “instrumentos vivos” (también en palabras de Villoria), permitan su adaptación permanente a las circunstancias siempre cambiantes y a los mayores estándares de exigencia que en cada momento la sociedad demanda.

Los Marcos de Integridad Institucional: elementos.

La buena administración pública, como recuerdan los autores, genera confianza pública. Para alcanzar esa meta no cabe otra medida que impulsar una política de prevención, pero asimismo completar esta con un control exigente de las organizaciones públicas. La transparencia bien entendida y aplicada coadyuva, sin duda, a ese control democrático y facilita del mismo modo la rendición de cuentas. Pero en sociedades tan complejas las presiones, los conflictos de interés o simplemente las apariencias de conflicto (que también destruyen o socavan la confianza) están a la orden del día.

Para hacer frente a esos problemas no bastan las leyes, como decíamos. Pero tampoco bastan los Códigos de Conducta, pues su mera aprobación no cambia en nada el statu quo existente. El cambio real y efectivo, como promovió en su día la OCDE y los autores explican de forma exhaustiva, solo se puede realizar a través de la configuración de Sistemas o Marcos de Integridad Institucional. Y este es, sin duda, uno de los puntos clave de la obra que comentamos. Al menos una de las cuestiones peor comprendidas en nuestro panorama público y donde la confusión abunda por doquier. Merece la pena detenerse en su examen.

En este análisis del problema (“Marcos de Integridad Institucional”) no solo expondremos las tesis de los autores sino que asimismo aportaremos algunas ideas complementarias e intentaremos explicar en pocas líneas un concepto complejo, identificando lo que se pueden considerar como elementos básicos o piezas centrales de tal marco, aunque simplificando el modelo propuesto por la OCDE y que es detallado de forma precisa en el libro comentado.

Los Marcos de Integridad organizacional (Integrity Framework) son, en efecto, una construcción conceptual de la OCDE. Su planteamiento inicial es que esos marcos se proyectan sobre una organización y no sobre el conjunto del sector público. Su finalidad es evitar riesgos de malas prácticas y de corrupción, por un lado; pero, por otro, pretenden también fortalecer el clima ético de tales estructuras organizativas procurando paliar así que incluso personas decentes puedan contaminarse por los desincentivos o estímulos perversos que se le puedan plantear, presentar u ofrecer tanto interna como externamente. De tal modo que un “Marco de Integridad Institucional” debe establecer –tal como han reconocido Manuel Villoria y Agustín Izquierdo- normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan las conductas inmorales (p. 202).

En efecto, como bien reconocen esos autores “entre los elementos esenciales de un Marco de Integridad se encuentran, como instrumentos clave, los Códigos Éticos, las evaluaciones de riesgo de integridad, la formación ética de los servidores públicos, el establecimiento de un sistema de consultas para problemas o dilemas éticos de los empleados (comités de ética), sistemas de denuncias de casos de corrupción, fraude, abusos o ineficiencias (con sistemas de protección a los denunciantes), sistemas de gestión de los conflictos de intereses e incompatibilidades, sistemas de detección e investigación de conductas antiproductivas o administración de encuestas de clima ético entre los empleados” (pp. 203-204).

Un Marco de Integridad Institucional también puede incorporar “normas jurídicas”. En ese caso, el “marco normativo de integridad” se incorpora dentro de la Política de Integridad y del Modelo Institucional de esa política. Su característica principal es que se trata de normas jurídicas que tienen detrás (esto es, para garantizar su cumplimiento) todo el sistema institucional y el aparato coercitivo del Estado constitucional democrático. De ese marco jurídico no nos ocupamos aquí si bien es pieza central de un Sistema global de Integridad Institucional, pues se ha de poner de relieve que ese marco normativo es el que regula, por ejemplo, un sistema de incompatibilidades, define los conflictos de interés (o al menos algunos conflictos de interés “ex ante”, durante y “ex post” el ejercicio de las funciones públicas), establece obligaciones de declarar actividades y bienes, así como estipula un régimen sancionador (e, inclusive, tipos penales) que pretende hacer frente a los incumplimientos de tales obligaciones normativas. Esta es la dimensión más tratada de la integridad por nuestras leyes (aunque con escaso acierto) y cuya aplicabilidad o efectividad plantea, en principio, lagunas evidentes. Pero, a pesar de su innegable importancia, no puede ser objeto de estas líneas, pues no se trata apenas en el libro que comentamos.

En estos momentos nos interesa especialmente la noción de “marco ético de integridad” o, si se prefiere, de las “infraestructuras éticas” que una determinada organización pública debe dotarse para fomentar una cultura ética en sus respectivas instituciones y prevenir la corrupción.

Y siguiendo el esquema de la OCDE, aunque simplificando sus postulados, cabe resumir que un “Marco de Integridad Institucional” que pretenda articular una “infraestructura ética” debería incorporar, al menos, los siguientes elementos:

  1. Un Código Ético o de Conducta, también denominado en ocasiones como Código Ético y de Buen Gobierno (aunque son aspectos diferentes o, al menos, deberían serlo), en el que se recojan, entre otras cosas, los Valores que deben orientar la organización y la actuación de los servidores públicos, así como unas Normas de conducta que deben guiar asimismo el comportamiento de tales empleados públicos. A pesar de su carácter “positivo” (y no “represivo), pues trata de construir cultura ética de las organizaciones, todo ello no es óbice para que los Códigos también prevean como última ratio sistemas de reprobación de conducta y algunas medidas traumáticas. Como bien ha expuesto Victoria Camps, los códigos deben partir de una base de realismo: las personas no siempre se conducen voluntariamente por el bien, los incentivos para apartarse del cumplimiento de los deberes y obligaciones son constantes, mantener actitudes éticas irreprochables y continuadas exige tensión interna y vigilancia externa.
  2. Los Códigos por si solos no incorporan otra cosa que “letra” y pueden convertirse fácilmente en Códigos declarativos. Donde se aprueban Códigos de Conducta sin insertarlos en Marcos de Integridad Institucional, tales Códigos derivan fácilmente en apuestas formales o aparentes. Y como bien expuso Adela Cortina (Para qué sirve realmente la ética, Paidós, 2013, p.43), la ética no es cosmética. Es por ello muy importante que, dada su finalidad preventiva y la necesidad objetiva de que se “internalicen” o “interioricen” (como también expuso Victoria Camps en su conocida obra El Gobierno de las emociones, Herder, 2012), incorporen Mecanismos de Difusión, Prevención y Desarrollo de la Cultura Ética en las organizaciones a través de Programas o planes anuales que comporten la realización de una batería de acciones dirigida a que los Códigos sean “asumidos” y que se proyecten, en mayor o menor medida, pero siempre en un proceso gradual de avance, en mejores “hábitos” y en “conductas éticas reforzadas”. El objetivo último es un proceso de mejora continua que pretende, paso a paso, cambiar la cultura organizacional y, por tanto, impregnar el funcionamiento ordinario de la institución de prácticas y comportamientos éticos. Por eso, los Programas de Desarrollo Éticos o de Integridad deberían formar parte sustantiva de la Política de Recursos Humanos de las organizaciones, una cuestión que hasta ahora es por lo común ajena a la política de gestión de personas de nuestras instituciones. No hay otro modo de actuar seriamente que este. Además, deben ser políticas marcadas por la continuidad y la tenacidad (sostenibilidad) en su desarrollo.
  3. Junto a todo lo anterior, un Marco de Integridad Institucional que promueva la infraestructura ética debe disponer, asimismo, de procedimientos, canales, circuitos, para garantizar la efectividad del Código Ético o de Conducta. Este aspecto puramente formal o procedimental es muy importante. Se trata de configurar cauces para que aquellos actores institucionales (representantes, gobernantes, directivos o empleados públicos) puedan formular los dilemas éticos que se les puedan suscitar en el desarrollo de sus funciones públicas en las respectivas organizaciones en las que presten su actividad (garantizando, cuando ello sea necesario, la confidencialidad). Asimismo, se trata de prever canales a través de los cuales se puedan plantear quejas o denuncias, con la instauración incluso de “sistemas de alerta temprana” que puedan identificar con cierta rapidez y con carácter preventivo cuando existen situaciones de riesgo en tales organizaciones.
  4. El Código debe garantizar asimismo su efectividad por medio de la articulación de un Sistema de Garantía, que habitualmente es una Comisión de Ética (órgano colegiado) o un Comisionado de Ética (órgano unipersonal), encargado, entre otras cosas, de resolver los dilemas éticos, orientar en caso de consultas, dirimir conflictos éticos y resolver las quejas o reclamaciones que se puedan suscitar. La cuestión clave es quién o quiénes componen esos órganos; y sobre todo si tales órganos deben estar compuestos exclusivamente por personas de la propia organización o cabe incorporar externos (expertos) que aporten una mirada de fuera y ayuden a promover esa cultura ética desde una posición endógena y no autocomplaciente. En el ámbito anglosajón, donde la cultura ética está arraigada, suelen ser personas de la propia organización, obviamente que dispongan de un recorrido moral intachable o tienen su reputación personal y profesional intacta. En los países que no tienen tradición de cultura ética en el sector público cabe recomendar que se incluyan algunos externos que ayuden en el proceso de implantación y desarrollo de esa cultura ética.
  5. Y, por último, el Marco de Integridad se debe cerrar con un Sistema de Seguimiento y Evaluación de la aplicabilidad del Código y del funcionamiento del Marco en su conjunto. Lo habitual en el mundo anglosajón es que los Códigos se configuren como “instrumentos vivos”, que se van actualizando a través de modificaciones o adaptaciones permanentes al nuevo contexto y a las exigencias o estándares del momento, pero también por medio de Guías Aplicativas que son las que, a partir de las resoluciones e informes de las Comisiones de Ética, van definiendo a través de protocolos sistemáticos la interpretación y alcance de los distintos valores y normas de conducta. Además de este sistema de seguimiento de la aplicación del Código, es determinante la Evaluación del Código y del propio Sistema, ya sea mediante Memorias anuales o, de forma complementaria, a través de una Evaluación externa que mida a través de indicadores cómo evoluciona la infraestructura y el clima ético en cada organización pública.

En fin, muchas de estas cuestiones se abordan en el libro citado, aunque bien es cierto que con otra sistemática y con un enfoque más doctrinal y menos operativo. Algunas otras son incorporaciones nuestras a ese modelo de integridad institucional fruto de la experiencia contrastada de haber participado en procesos de construcción de tales sistemas de integridad en diferentes niveles de gobierno tanto estatales (en otros países) como autonómicos, forales o locales de la realidad institucional española.

Los Códigos Éticos y de Conducta como parte sustantiva de los Marcos de Integridad Institucional: algunas cuestiones.

En verdad, los Códigos y los respetivos Marcos de Integridad Institucional se integran –como bien señalan los autores- en una Política de Integridad Institucional como elementos sustantivos (no exclusivos) y forman parte importante –como luego se dirá- de la Buena Gobernanza. Hay, asimismo, varios aspectos interrelacionados con esta materia en los que conviene detenerse: el carácter autorregulador de los Códigos, su naturaleza “orientadora” o “sancionadora”, la existencia de uno o varios Códigos en las Administraciones Públicas (esto es, en función de diferentes segmentos o niveles: políticos, directivos, asesores y funcionarios); así como la idea-fuerza del “liderazgo ético”. Veamos sucintamente estos puntos.

Los Códigos Éticos o de Conducta, a diferencia de los marcos establecidos en la legislación, tienen un carácter “autorregulador”. No son, por tanto, normas jurídicas, ni deben ser aprobados a través de las disposiciones normativas típicas del sistema de fuentes del Derecho (leyes o reglamentos). Todo lo más son simples acuerdos, que se pueden reformar y adecuar con relativa facilidad. Muchos de ellos prevén incluso sistemas de adhesión individualizada, aunque si los Códigos despliegan deberes institucionales o normas propias de una dimensión de deontología la adhesión debería ser obligatoria para todos aquellos que presten una determinada actividad pública. Esta es una confusión muy corriente en la que ha incurrido a veces incluso el propio Consejo de Estado.

Lo normal es que los Códigos sean herramientas de “orientación” (la ética como faro), aunque como bien señalan los autores hay un debate abierto sobre “el valor normativo y disciplinario del Código frente a su valor meramente orientador” (p. 212). Si bien este debate existe, no es menos cierto que se debe relativizar su existencia, al menos en nuestro caso, a riesgo si no de impedir la emergencia de tales códigos dado el papel expansivo y monopolizador de la legislación en estas materias. Su valor debe ser preferentemente orientativo y preventivo, de ayuda a la mejora constante del clima ético en las organizaciones públicas. Y, en determinados supuestos, deben anudarse a los incumplimientos graves o reiterados consecuencias traumáticas que deberá valorar siempre un órgano independiente con capacidad de propuesta, activando en unos casos el cese y en otros la incoación del régimen disciplinario que proceda. Pero esa es la última ratio. Las políticas de integridad deben construirse en clave positiva y siempre con carácter preventivo. Villoria e Izquierdo encuadran perfectamente esos marcos de integridad institucional y los elementos en los que estos se despliegan dentro de una dimensión aplicativa práctica y, asimismo, “como parte esencial de cualquier estrategia anticorrupción”.

Otra cuestión importante es si debe existir uno o varios códigos de conducta en cada institución en función de los niveles de responsabilidad o de los respectivos ámbitos sectoriales. Sobre este punto los autores se limitan a reconocer que existen soluciones de diferentes tipos. Hay, en efecto, modelos de códigos únicos, de códigos diferenciados o incluso de “códigos en cadena” (un código marco y códigos de desarrollo). Como señalan los autores, “parece extenderse la idea de que un código colectivo es perfectamente compatible con códigos por agencia, como se hace en Australia y Nueva Zelanda” (p.211). Pero también existen soluciones segmentadas, como es el caso del Reino Unido, donde hay un código de ministros, otro de asesores y uno aplicable al Civil Service, junto con códigos de las Cámaras del Parlamento o de los gobiernos locales.

En cualquier caso, la segmentación de códigos abre un debate interesante. Entre nosotros, por ejemplo, los códigos hasta ahora existentes están fijando el punto de atención en la política y en los altos cargos. El empleo público aprobó con el Estatuto Básico del Empleado Público un denominado “código ético”, con principios éticos y de conducta (artículos 52 a 55), pero que no ha tenido desarrollo alguno (más bien ha pasado sin pena ni gloria). La cuestión se centra en si las buenas conductas y los polos de integridad solo se han de respetar en la alta administración o en las estructuras de gobierno, dejando de lado la propia función pública. Se objetará a este argumento que la función pública (empleo público) ya dispone de su régimen sancionador. Pero son dos cosas distintas, las conductas antiproductivas que existen por doquier en la función pública no son prácticamente nunca sancionadas, mientras que el desarrollo de un sistema de integridad en el empleo público podría mejorar bastante ese estado de cosas.

No obstante, la focalización de las políticas de integridad sobre la política y la alta administración pueden tener asimismo unos efectos beneficiosos, en la medida en que quienes gobiernan y dirigen las organizaciones públicas representan el espejo en el cual mira la ciudadanía a sus instituciones y pueden servir asimismo de ejemplo para el resto de personas que trabajan en tales instituciones. El “liderazgo ético” puede, sin duda, reforzar el clima ético de las organizaciones y ayudar a una mejor internalización de esos valores y normas de conducta por el resto de empleados públicos.

La corrupción: ¿cuáles son sus causas?

El libro comentado, de acuerdo con el subtítulo del mismo, se adentra asimismo en el análisis de la corrupción. Es, en efecto, este tema objeto de tratamiento por parte del Capítulo IV de la obra citada. Manuel Villoria ya se había ocupado de la corrupción en otras obras y en esta los autores llevan a cabo una síntesis de muchos de los postulados recogidos en otros lugares. A efectos de nuestro comentario, sin embargo, este Capítulo no deja de ser algo instrumental, por muy serias que sean no obstante sus consecuencias. Lo importante, en todo caso, radica en que el arraigo de la corrupción requiere –como dicen los autores- normalmente una colaboración privada (p. 242). En este trabajo se distingue entre corrupción política o corrupción administrativa, a la que califican “de menor”, se presume que por los estragos que causa, aunque la corrupción administrativa es una sintomatología muy fuerte de una Administración Pública anegada por ese fenómeno.

Un aspecto interesante de la reflexión radica en la diferenciación entre corrupción propiamente dicha y percepción de la corrupción, pues a juicio de los autores se trata de dos cosas distintas (p. 248). Asimismo, ponen de relieve que la menor corrupción es, sin duda, una manifestación de calidad gubernamental, como también existe una correspondencia entre mayor transparencia y menor corrupción, algo que con frecuencia se olvida: no puede haber una administración transparente cuando existe corrupción detectada. Algo falla en este esquema.

En fin, los autores se adentran también en el complejo análisis de las causas de la corrupción, aspecto sobre el que se podrían introducir nuevos elementos al esquema aportado, tales como por ejemplo el propio “legado institucional “ o la “cultura patológica” heredada por muchos países (sobre todo los del mediterráneo), con sus manifestaciones seculares de caciquismo revestidas a partir de determinados momentos históricos de clientelismo político. En efecto, Villoria e Izquierdo aciertan cuando afirman que “es preciso conocer diacrónicamente el sistema político y social del país en el que se inserta y ver en qué medida las diferentes variables sociales, económica y políticas afectan a la corrupción y cómo ésta influye en las estructuras sociales, en los sistemas de incentivos y en el comportamiento político”. También cabe compartir plenamente su juicio al considerar que “la falta de confianza en las instituciones favorece la corrupción, pero a su vez la falta corrupción favorece la falta de confianza en las instituciones” (p. 263). Qué fue antes en este círculo infernal es algo que no es fácil de advertir.

Elo estudio pasa revista luego a algunas causas potenciales de la corrupción que, por lo común, son bien obvias: el bajo desarrollo moral, la desigualdad y la desconfianza social, la corrupción de los partidos políticos o las tendencias clientelares de estos (de repartir prebendas entre sus allegados), así como una causa clásica como es la ausencia de una Administración pública (o de una dirección pública) profesionalizada. Pero, sin duda, donde se pueden detectar todos los males de la corrupción es en la ausencia o en el mal funcionamiento del sistema de controles del poder. La ausencia de corrupción requiere sociedades maduras en valores democráticos y éticos, pero asimismo un sistema de controles efectivo y rápido, que sea capaz de prevenir o reprimir de forma inmediata tales desmanes.

Las instituciones de control, como hemos detallado in extenso en otro lugar (Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones) no pueden estar “capturadas” por la política, pues en tal caso no serán más que mera coreografía. Este es un aspecto clave en una “democracia de responsabilidad y de confianza”, pues como señaló en su día Pierre Rosanvallon (La legitimidad democrática, Paidós, 2010), la imparcialidad de tales órganos o instituciones de control es un presupuesto existencial del funcionamiento de tales sistemas. Sin esa garantía el control desfallece por completo. Es cierto que los nuevos paradigmas de control de las instituciones públicas, asentadas en esa idea doble de “democracia de apropiación” y “de confianza” (que implica apoderar a la ciudadanía con nuevos resortes de control), pueden ser elementos nuevos que faciliten ese necesario control democrático de las instituciones, pero tales herramientas (transparencia publicidad activa, derecho de acceso a la información pública, transparencia colaborativa a través de instrumentos de escucha activa y de participación, apertura de datos, así como rendición de cuentas) están todavía lejos de haber mostrado sus auténticas fortalezas para sustituir o complementar a los mecanismos tradicionales de control de las instituciones.

El Buen Gobierno

El Buen Gobierno es, asimismo, objeto de análisis –en coherencia plena con el título de la obra- en este libro. Una expresión esta (la de “buen gobierno”) que hunda sus raíces en el tiempo y que, si bien utilizada profusamente en estos tiempos, forma parte consustancial del pensamiento clásico de los teóricos de la política. Valga como mero ejemplo una cita de esa obra monumental de la Ciencia Política y del Derecho Constitucional como es El Federalista, donde allí hay constantes referencias a esa idea en los diferentes documentos o “papeles” escritos por Hamilton, Madison y Jay. En uno de ellos expresamente se decía lo siguiente: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (LXVIII).

En este apartado de la obra, los autores asientan sus opiniones sobre bases muy firmes: la importancia que la calidad de las instituciones tiene para el desarrollo político y social de un país, la necesidad de una buena gobernanza y los elementos o bases que caracterizan a esta, así como la necesidad de disponer de Sistemas de Integridad nacionales. Con base en estos presupuestos conceptuales y en otras aportaciones escritas en obras anteriores, los autores se adentran en una suerte de diagnóstico de evaluación de las instituciones españolas en relación con la lucha contra la corrupción. Una análisis que, con base en otro realizado en 2012, tiene la ventaja de actualizar la información existente y el balance que el sistema institucional actual, tanto central como autonómico o local, merece a los autores de este trabajo.

Entre los múltiples males que aquejan al sistema político-institucional español se pueden resaltar –a juicio de los autores- como elementos importantes de ese análisis la debilidad del sistema de representación y el bajo funcionamiento del sistema de controles (checks and balances; pues nuestro sistema institucional siempre ha permanecido históricamente alejado de tales prácticas), la existencia de un spoils system “moderado” (en un juicio un tanto complaciente de la ocupación intensiva por la política de la alta administración), una cultura cívica caracterizada por la desconfianza y la baja implicación, así como un débil control de los conflictos de interés. Muchos de estos temas los hemos desarrollado de forma amplia en un trabajo que saldrá publicado en el libro antes citado y que lleva por título “España, ¿un país sin frenos?”. Allí me remito.

El capítulo dedicado al Buen Gobierno se cierra con un conjunto de interesantes reflexiones sobre ese concepto (que más bien habría que redefinir como “Buena Gobernanza), poniendo en valor lo que son algunos de sus elementos centrales: fomento de la transparencia; rendición de cuentas y efectividad. Pero del que debe formar parte como primer pilar del sistema una Política de Integridad Institucional. Todos esos elementos, que son desarrollados por los autores, conforman efectivamente pilares básicos de esa idea fuerza que es la Buena Gobernanza, cuyas dimensiones más evidentes a juicio de Villoria e Izquierdo son, por ejemplo, la integridad, la profesionalidad e imparcialidad, la efectividad, la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, entre otros. En cualquier caso, cabría redefinir ese esquema de Buena Gobernanza con una dimensiones muy precisas, que se manifiestan en determinadas políticas: a) Política de Integridad Institucional; b) Política de Transparencia; c) Políticas de innovación organizativa, de efectividad y de profesionalidad (Gobernanza “intra-organizativa, en palabras del profesor Aguilar); d) Políticas de Gobierno relacional; e) y Políticas de rendición de cuentas.

En fin, la conclusión que provee la lectura de este importante trabajo nos conduce a una constatación obvia: el cumplimiento de la legalidad es, sin duda, presupuesto necesario en la existencia de un Estado Constitucional de Derecho de factura democrática, pero no es condición suficiente para el buen funcionamiento de sus instituciones. Se ha de dar un paso más allá, en la línea abierta por esa política de cumplimiento normativo que se asienta asimismo en la prevención de riesgos (política de compliance), ya arraigada en el mundo mercantil privado, así como –vía Código Penal- en las sociedades mercantiles públicas. Las Políticas de Integridad Institucional son un modesto baluarte de esa necesaria prevención.

El libro finaliza con un breve e interesante Epílogo donde se predica la necesidad de una sociedad madura (con “espíritu cívico”) para que arraigue el buen gobierno y se erradique la corrupción. Erradicar esa “sociedad del favor” o de “intercambios de baja calidad” es un presupuesto necesario para ello. No será tarea fácil. Son conductas muy arraigadas en la sociedad civil y cuya metástasis impregna las instituciones públicas y los comportamientos políticos y personales de sus actores. Hay que mejorar mientras tanto los controles institucionales y fiarlo todo a una correcta construcción de la buena gobernanza como “atmósfera institucional” que implique una mejora de nuestros estándares de convivencia y felicidad. No puede acabar mejor esta importante obra de Villoria e Izquierdo que debería ser lectura obligada de todos aquellos (políticos, directivos, funcionarios y ciudadanía en general) interesados por la cosa pública.

 

Marina Mazzucato, El Estado emprendedor. Mitos del sector público frente al privado, RBA Economía, Barcelona, 2014.

mazzucatoTodas aquellas personas preocupadas o dedicadas al sector público, más aún si sus inquietudes se sitúan no solo en el papel menguante del Estado sino además en el necesario impulso innovador, deberían leer este importante libro de la profesora de la Universidad de Sussex, Marina Mazzucato. Sin duda se trata de una obra sugerente sobre el papel del Estado en la economía. Un papel que, como señala, es menguante en esta época en la que vivimos, cuya reducción se pretende justificar en que los mercados son más dinámicos y competitivos.

El libro, sin embargo, rompe muchos de esos tópicos. Es, según dice la autora al final del mismo, “un llamamiento a cambiar nuestra manera de discutir sobre el Estado” (p.319). El trabajo está lleno de propuestas sugerentes, adopta un enfoque claramente económico, pero no exento de una fuerte dimensión institucional.

A lo largo de sus páginas, la profesora Mazzucato destroza el mito del Estado ineficiente, demostrando que en no pocos casos (en todos aquellos que tienen que ver con inversiones fuertes que han dado lugar a innovaciones transcendentales para el crecimiento económico) el Estado ha sido una fuerza innovadora y de cambio. A su juicio, el problema radica en que el Estado debe estar convenido de ese papel, pues en caso contrario será capturado por los intereses económicos en juego.

En el ámbito de la investigación y de la innovación el Estado no solo incentiva, sino también dinamiza, crea visión, misión y plan. Así, el resultado de un papel reductor del Estado es letal en todos los sentidos: “Cuanto más se minimice el papel del estado en la economía menos capaz será de atraer talento de alto nivel”. En ese caso, su captura será fácil.

La autora pone de relieve una y otra vez el papel central del Estado en la historia de la industria informática y en Internet (el Capítulo dedicado a Apple es revelador), en la industria farmacéutico-biotecnológica, en la nanotecnología y, en fin, en el sector verde. El capital privado no dedica los suficientes recursos a tales apuestas de I+D y de innovación, pues se retrae pronto cuando no hay respuestas rápidas, mientras que la innovación, como pone de relieve el libro, está muy vinculada con el fracaso, se necesitan recíprocamente.

De forma muy sugerente, la autora combina las tesis de Keynes y de Schumpeter, defendiendo de forma clara y contundente que innovación e igualdad pueden ir de la mano. También nos alerta de que aquellos países que no invierten en I+D un porcentaje suficiente del PIB están condenados a la dependencia y que se transformen en sistemas parasitarios. Los países que más han sufrido la crisis de la deuda soberana (entre los que está de forma destacada España corren serios riesgos de caer en esas redes descritas.

La revolución de las tecnologías de la información y de las comunicaciones nació como resultado de las inversiones del Estado. Pero, tal como indica la autora, para “iniciar la revolución industrial verde y enfrentarse al cambio climático, necesitamos de nuevo a un estado activo, que asuma la elevada incertidumbre de las etapas iniciales que el sector privado tiene”. Ese objetivo no lo puede cumplir la empresa privada ni el “capital riesgo”, se requiere un “capital paciente”, que solo el Estado lo puede proveer.

El libro acaba con tres conclusiones clave. A saber:

  • La primera: no basta con hablar del “Estado emprendedor”, sino que debemos construirlo.
  • La segunda: si se le pide al Estado que se implique en el mundo de la incertidumbre, cuando lleguen las ganancias debería haber un beneficio para cubrir las pérdidas.
  • Y la tercera: El Estado, como actor institucional central, tiene el potencial de definir mejor las políticas enfocadas a otros actores del “ecosistema” de innovación.

En fin, una reseña incompleta, pues el libro está plagado de sugerentes propuestas y de un análisis del problema francamente certero. Su lectura atenta les abrirá nuevas fuentes de reflexión sobre aspectos tan importantes como la tecnología, la innovación y el crecimiento, el papel del Estado emprendedor, la necesaria revolución industrial verde y las energías eólica y solar, así como sobre la necesidad de romper ese círculo diabólico que consiste en socializar el riesgo y privatizar el riesgo.

Roberto Casati, Elogio del papel. Contra el colonialismo digital, Ariel, 2015

elogio-papelPuede resultar paradójico que recurra a un medio digital para reseñar esta importante contribución editorial del filósofo Roberto Casati que, según su título, aparentemente sugiere una andanada hacia los medios digitales. Sin embargo, esa primera apreciación se desvanece puesto que el excelente libro de Casati es, sobre todo, una aportación sutil e inteligente sobre las enormes limitaciones que el mundo digital presenta en algunos casos frente a las ediciones en papel y, en especial, para salvaguardar una lectura en profundidad que implique el desarrollo de las facultades cognitivas. Elogio del libro de papel, pero sobre todo de la “atención y profundidad” que exige la lectura. Algo que los medios digitales desvanecen por completo. Y que, en muchos casos, se está perdiendo a marchas forzadas. Los docentes lo sabemos. Recomendar la lectura de un libro de 200-300 páginas se aproxima ya, para algunos alumnos, a una suerte de tortura.

El autor, un excelente conocedor de los recursos digitales (cosa que acredita sobradamente en las páginas de esta obra), de sus posibilidades y limitaciones, hace desde el principio una declaración contundente: no es un “ludista” digital, solo denuncia un “colonialismo digital”, hasta cierto punto enfermizo, por parte de aquellos que pretenden desplazar el libro en papel y la lectura atenta. Su objeción central, no exclusiva, es salvaguardar el espacio institucional de la escuela de esa penetración digital que nadie ni nada parecen detener.

No se puede sintetizar en pocas líneas el caudal de sugerencias que presenta este libro. Pero, a riesgo de simplificar, centraré el punto de mira en tres cuestiones que atraviesan toda la obra: las ventajas del papel sobre los recursos digitales en la lectura (sobre todo de ensayo); la importancia de la lectura en la escuela; y la censura del voto electrónico.

La muerte del libro en papel por el libro electrónico ya no es un problema. Este último ha perdido la batalla frente al IPAD. Pero una lectura atenta, profunda y exigente está reñida con el IPAD. Estos instrumentos digitales nos ofrecen una variedad de recursos que transforman la atención, la fragmentan y abogan por una lectura de “picoteo”, muy superficial. No está en peligro la lectura, sino la lectura “atenta” o en profundidad. La ventaja cognitiva y social del libro en papel es, a juicio del autor (que comparto plenamente), incuestionable. La pobreza cognitiva de los recursos digitales es, cuando menos, obvia en muchos aspectos.

El peligro de la invasión de los recursos digitales en la escuela es para Casati uno de los problemas nucleares. Hay que preservar la escuela como espacio de lectura inteligente, atenta y profunda, que dote de recursos efectivos a los alumnos. La crítica al colonialismo digital en este caso es más directa, pues sus consecuencias pueden ser letales. Reniega claramente de la denominada “inteligencia digital”, como algo inexistente. Tal como indica el autor: “Acceder a la información no es leer, leer no es entender, y entender no es aprender”. Certero juicio.

Menos desarrollado, pero no por ello menos sugerente, es su frontal oposición al voto electrónico, que analiza en el Capítulo relativo al “argumento colonialista y el mito del rastro”. El carácter secreto del voto, la confidencialidad, la trazabilidad en el caso del voto electrónico (un mundo saturado de rastros digitales), la pérdida de confianza en el sistema o la duda razonable de su gestión, así como las innegables posibilidades de presión que ese sistema de voto electrónico comportan, conducen a una sentencia muy clara: “luchemos para que el voto electrónico y el voto por internet no se hagan jamás realidad”. Sorprenderá este contundente juicio, pero abre un espacio de reflexión inmenso.

Un libro que apuesta por el uso racional de los medios digitales. El mismo autor confiesa que los emplea cotidianamente para múltiples fines (por ejemplo, pero no solo, docentes: elaboración de materiales, pero que en el aula orilla su uso). La cuestión clave que gravita sobre toda la obra es cómo proteger la lectura en profundidad. Y para lograr este objetivo la escuela es un lugar que debe protegerse institucionalmente frente al colonialismo digital (cuyo papel ha de ser “formar ciudadanos tecnológicamente responsables” y convertirse en “espacio protegido” del zapping digital), se deben reciclar “las tecnologías, utilizándolas de manera diferente a la imaginada por su diseñadores y productores” y que todos nos convirtamos en “designers” y algo “hackers”, con la mirada puesta en que el verdadero cambio no es el desarrollo tecnológico (solo un medio), sino “el desarrollo moral e intelectual de los individuos”. Mejor no se puede terminar un libro.

Michael Ignatieff, Fuego y cenizas, Taurus, 2014

fuegoycenizaAunque este libro tiene ya algunos meses y ha sido divulgado por diferentes medios (por ejemplo, en “Babelia” o en la Web de Enrique Sacanell, “La danza del cambio”), tal vez es oportuno hacer una breve reseña de su contenido ante los múltiples procesos electorales y el próximo desembarco en la política de algunos intelectuales y otros que pretenden serlo.

Una obra cuyo título sugiere ya parte de su contenido. El libro, en efecto, describe con un excelente tono discursivo la entrada colateral en política y la salida por la puerta de atrás de un profesor universitario de prestigio, como es sin duda su autor. Una entrada que se produce en uno de los partidos tradicionales de Canadá (una democracia avanzada). Y que nos muestra, sin embargo, cómo las miserias y la dureza de la política no son privativas de ningún rincón del globo.

Con toda seguridad un profesor como Ignatieff leyó en su día la obra de Robert Michels, “Los partidos políticos”. Tal vez por eso sorprende que no sea más consciente de dónde entraba. Michels, por ejemplo, describió con particular intensidad hace más de un siglo las dificultades que siempre han tenido los intelectuales, más aún si son “outsiders”, para encajar en la lógica interna de un partido político. Otros muchos autores han puesto, asimismo, el dedo en la llaga de la dificultad intrínseca que tiene un “recién llegado” por mucho prestigio y poder que acumule al inicio para ser respetado por los políticos de siempre, esto es, los que han fundido su vida con la del partido.

El libro de Ignatieff está plagado de sugerentes observaciones sobre cómo funciona la política real. Por ejemplo, lo que supone dejar el anonimato para pasar a los focos mediáticos (con sus innegables miserias). El reconocimiento de que la política tiene mucho de espectáculo. O el acento que pone en el carácter local de la política, así como en el papel del lenguaje y de la comunicación en ese complejo oficio. Una actividad, como el autor califica, “brutal, excitante y arriesgada”. Donde las enemistades surgen sin que apenas se haga nada por alimentarlas. Cainismo puro. Pero sobre todo resalta el duro papel de la oposición en política, donde no hay nada que repartir. Pues la esencia de la política es alcanzar el poder. Un juego de pierde o gana. Sin medias tintas.

Un libro de amena lectura, pero con un final un tanto ambivalente. Es revelador el capítulo penúltimo donde constata con amargura la solitaria realidad de la derrota en política. Sin embargo, no deja de ser algo frustrante el intento final del autor por “recuperar” una política de la que previamente ha dibujado un retrato tan poco edificante y no menos real. Tal vez ese loable empeño hubiera requerido más espacio y quizás un punto de mayor rigor conceptual.

Las soluciones con las que cierra el libro en torno a que la política es un noble combate, en el que se deben desarrollar ideas como el respeto y las virtudes que deben acompañar al gobernante (autocontrol, fortaleza interior y buen juicio), así como la afirmación de que la política no es una profesión, sino un arte carismático, son de notable interés. Pero tal vez no terminan de compensar el amargo sabor que deja el mensaje explícito de este libro: la política rara vez admite las entradas colaterales y menos aún por la cúspide. Al menos en los partidos convencionales. Esas aventuras o fichajes por lo común no terminan bien.

Veremos qué resultados da en nuestro caso el desembarco en masa de docentes o investigadores universitarios para dirigir la cosa pública. Pasar de los libros o del aula al arte de gobernar va un largo trecho. Ignatieff, con un excelente bagaje intelectual, lo intentó hacer. Y se dio de bruces con la dura realidad de la política. Cabe por tanto preguntarse: ¿Es la política actual una actividad para “amateurs”? Como bien dice el autor, en Política no hay margen de error alguno. Aprender del error es tener un pie fuera. O los dos.

Buyng-Chul Han, Psicopolítica, Herder, Barcelona, 2014, 127 páginas.

psicopolíticaQuien se aproxime a las obras del filósofo alemán-coreano Byung Chul-Han tal vez se sorprenda por su aparente brevedad y por la estructura de aquellas. No se llamen a engaño. La carga de profundidad no tiene nada que ver con la extensión.

No son libros, en efecto, de fácil lectura; requieren leerlos y releerlos constantemente. Pero están plagados de miradas sugerentes y reflexiones sutiles. Además sus obras, al menos las publicadas en castellano (que son cinco, salvo error u omisión por mi parte) reiteran y profundizan temáticas y argumentos muy emparentados entre sí.

“Psicopolítica” es el último libro de este autor editado por Herder. Su cabal comprensión vendrá ayudada por la lectura de sus obras previas, especialmente por “La sociedad del cansancio”, “La sociedad de la transparencia” y “En el enjambre”. Estos dos últimos libros citados condensan en buena medida algunas de las tesis que en este último trabajo se mantienen.

La tesis de fondo no es otra que el nuevo tipo de dominación que sobre las personas impone la sociedad digitalizada, así como la auto-explotación como recurso generalizado frente a la sociedad disciplinaria o del “encierro” que previera Foucault. Esta idea ya estaba incubada en sus libros anteriores.

¿Qué aporta de valor añadido “Psicopolítica”? Varias cosas. La primera es poner el acento en “la dictadura de la transparencia”. Una vuelta de tuerca a la idea del “panóptico digital”. La multiplicación de la información que “circula sin contexto” en un imperio de la positividad. Así, a su juicio (idea importantísima) “el concepto de protección de datos se vuelve obsoleto”. Nos dirigimos –afirma- “a la época de la psicopolítica digital” a través del Big Data. Sus sentencias lapidarias lo dicen todo. Algunos ejemplos: “El Smartphone no es solo un aparato eficiente de vigilancia, sino también un confesionario móvil”; “Facebook es la iglesia, la sinagoga global (literalmente, la congregación) de lo digital”. Caminamos hacia el “registro total de la vida”.

El neoliberalismo ha encontrado una forma de ejercer un poder omnímodo que aparentemente no coacciona, seduce. Actúa silenciosamente: “En lugar de hacer a los hombres sumisos, intenta hacerlos dependientes”. Un poder “inteligente”. El neoliberalismo es el capitalismo del me gusta. Adiós a la coacción y a las prohibiciones disciplinarias. El primer explotador de la persona es uno mismo (léase, muy recomendable, “La sociedad del cansancio”).

De especial interés en este libro son los apuntes sobre el capitalismo de las emociones: la emoción representa un medio muy eficiente para el control piscopolítico del individuo. En síntesis, el management racional deja paso al management emocional. La motivación como fundamento energético del incremento de la productividad.

Y, en fin, el Big Data cierra el círculo. El imperio de los datos (“dataísmo”) es el reflejo de la “segunda Ilustración”, como fue la estadística para la primera. La transparencia es la palabra clave en este momento. Ese proceso conduce “al totalitarismo digital” a “la barbarie de los datos” (“cuando hay suficientes datos, la teoría sobra”). Los datos son, además, un gran negocio. La voluntad general se materializa a través de la información, sin comunicación alguna. La versión más totalitaria de Rousseau (que el autor denuncia en diferentes obras) retorna de nuevo. El Big Data es ciego ante los acontecimientos y ciego, asimismo, ante el futuro. Ya no hay espacios de quietud, soledad o silencio. En el infierno de lo igual, alcanza la comunicación su velocidad máxima (tal vez una idea extraída de Paul Virilio). Inquietante.

La conclusión del libro está en su primera frase: La libertad ha sido un episodio. “Episodio” significa “entreacto”. Una sentencia que, por el bien de todos, deberemos paliar o evitar de algún modo. Nada fácil, por otro lado. Miremos a nuestro entorno, propio o ajeno, para comprobarlo.

Antonio Díaz, Óscar Cortés: Gestión inteligente de las redes sociales en la Administración Pública, IVAP/HAEE, 2014.
libro

El pasado miércoles 21 de enero de 2015 se presentó este libro en la sede de EUDEL en Bilbao. Ya había sido presentado en Madrid. Se trata, sin duda, de una importante contribución editorial sobre la Administración Pública. Sus autores, fieles a las redes sociales y expertos en el ámbito de la Administración Pública desde diferentes facetas, consiguen llevar a cabo un trabajo conjunto que apenas se resiente de ser escrito ” a cuatro manos”.

La era de la información, como bien señalan Cortés y Díaz ha terminado impactando con fuerza en las Administraciones Públicas y en su personal. El fuerte asentamiento de la Web 2.0 en el sector público está cambiando, casi sin percibirnos, el paisaje, el modo de trabajar y el propio hábitat administrativo. Los autores llevan a cabo una apuesta encendida por el Gobierno abierto como cauce aglutinante que identifica un cambio de paradigma en la Administración Pública, aunque lejos de un planteamiento ingenuo, pues reconocen que hay mucho trabajo por hacer.

Con una edición excelente (también se debe apludir en este caso la labor del IVAP y de sus técnicos y directivos), un elenco no exento de gran interés de buenas prácticas y ejemplos de éxito en la esfera del Gobierno Abierto y de Internet, los autores se adentran en el uso de las redes sociales en el sector público trayendo a colación metodologías, contenidos y aportando, asimismo, un buen marco conceptual de análisis.

El libro es de suma utilidad para todas aquellas personas que trabajen (políticos, directivos y funcionarios) en entornos de innovación tecnológica, ya que Díaz y Cortés aportan una espléndida sistematización de herramientas vinculadas a la Web 2.0 en el sector público, ofrecen unos sensatos consejos para configurar las Webs institucionales, y, en fin, incluyen una importante enumeración de todas las posibilidades que se ofrecen en este terreno.

Debe, por tanto, ponerse de relieve la importancia que este trabajo tiene por su enorme contenido práctico y aplicativo. En cualquier caso, cabe objetar, sin que ello desmerezca nada la calidad del producto final resultante, el notable optimismo que destilan Cortés y Díaz en el resultado que las redes sociales tendrán en nuestro sector público. Ojalá sea como ellos predicen. Si bien barruntan someramente algunas sombras. Sobre este punto nos detendremos en una próxima reseña de un libro que pone de relieve la incidencia de ese panóptico digital sobre el ejercicio del poder y las restricciones a la libertat. Pero ese es otro asunto.

Tal vez los autores ponen, en efecto, expectativas algo exageradas en los hipotéticos resultados de ese proceso. Quizás, también prodigan con generosidad el calificativo “inteligente” (aunque “la marca” del excelente Blog de Antonio Díaz tiene sus inevitables efectos en ese uso), que adosan probablemente a demasiadas cosas. La gestión inteligente, también de las redes sociales, mejorará agunas cosas del funcionamiento de nuestro todavía vetusto sector público, pero fiarlo todo a los instrumentos es, tal vez, tener demasiada fe en que a través de las estructuras administrativas, de los procedimientos o de las tecnologías de la información, sin tocar radicalmente (aunque esta se vea algo afectada) la “máquina” (Back office) de la organización ni los, por lo común, la (mala) “cultura” y pésimos diseños institucionales, se pueden resolver todos los problemas. Sin duda, algo contribuirá a ello.

Al margen de este paréntesis. Recomiendo encarecidamente que quienes persigan disponer de estructuras de gobierno y administraciones públicas enmarcadas en el irreversible proceso de las Webs 2.0 (y camino de las Webs 3.0); esto es, de administraciones abiertas a la ciudadanía y que interactúan constantemente con ella (en esa concepción de “horizontalidad” del poder, de la que hablara el filósofo Daniel Innerarity en El futuro y sus enemigos), se sumerjan en la lectura y estudio de este trabajo. Aprenderán muchas cosas.


Francisco Longo y Adrià Albareda: Administración Pública y Valores

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Aunque este libro ha sido publicado inicialmente en catalán (Administració Pública i valors, Barcino, Barcelona, 2015), pronto aparecerá una edición en castellano publicada por el INAP. Sirva este dato también como “promoción anticipada” de un estudio que, sin duda, merece la pena ser leído.

Gary Hamel, en su libro Lo que ahora importa (Deusto, 2012), hace hincapié en la tarea de “renacimiento moral” con la que se enfrentan las organizaciones del futuro. Afirma, así, lo siguiente: “Hay un punto en el que parece existir unanimidad: ahora los valores importan más que nunca”.

Los autores se enfrentan a ese problema poniendo el foco en la Administración Pública. Y hay que agradecer ese enfoque, pues la literatura especializada en este campo, con algunas excepciones sobresalientes como es la de Manuel Villoria, no es precisamente abundante en España.

El libro toma como hilo conductor “la ética pública”, una suerte de ética institucional aplicada al ámbito de la Administración Pública, aunque no olvida sus plurales dimensiones con la política y con la ciudadanía, así como con el sector privado, pues no cabe olvidar que, atendiendo a sus funciones institucionales, la ética de la Administración Pública ha de ser, obviamente, relacional.

Con muy buen arsenal documental, pulso narrativo correcto y sistemática apropiada, estos dos especialistas en el ámbito público (una persona consagrada como experto y referente obligado en Administración Pública, Francisco Longo, y la otra, Adrià Albareda, con un recorrido profesional sólido en ese mismo ámbito) abordan el tratamiento de este complejo objeto con rigor y solvencia.

Cabe destacar algunas referencias. La imperiosa necesidad, por ejemplo, de construir un discurso de integridad en la gestión pública como reto de futuro. Importante es, en esa línea, el diseño de un modelo de gestión de la integridad o lo que podríamos denominar como un Marco de Integridad Institucional.

Ese modelo de Integridad Institucional descansa sobre Códigos de Conducta, pero también sobre la creación de un Sistema de Seguimiento, Evaluación y Propuesta que se conforme por medio un órgano imparcial (con presencia de especialistas externos) y con funciones efectivas; esto es, una Comisión de Ética. Sin ello el modelo se torna “cosmético” o puramente “retórico”.

Ya lo expuso con claridad Adela Cortina, la ética no es cosmética: “el maquillaje se esfuma al cabo de unas horas, mientras que el carácter se labra día a día”(¿Para qué sirve realmente la Ética?, Paidós, 2013). Abundan en el panorama público Códigos “cosméticos”. Flor de un día.

Los autores traen a colación un buen número de ejemplos comparados de interés y alguno de ellos del ámbito estatal (Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco). Pero, tal vez, se echa de menos una mayor carga crítica hacia esa proliferación indiscriminada de Códigos Éticos y de Conducta en las instituciones públicas que no cumplen otro papel que terminar por desacreditar o multiplicar el escepticismo sobre la propia idea que pretenden implantar. Códigos retóricos unos, defensivos otros, que pretenden (y no lo consiguen) tapar miserias o pestilencias. Abundan entre nosotros.

La crisis institucional que nos invade ha puesto sobre el tapete, como bien se concluye en este libro, una preocupación creciente por la ética pública. El siguiente paso es tomársela en serio. La construcción de una infraestructura ética en la Administración Pública es un objetivo hasta ahora inédito. Y para ello la lectura de esta importante trabajo resulta una herramienta capital para caminar en esa dirección.


Carles Casajuana, “Las leyes del castillo. Nota sobre el poder”, Península, Barcelona, 2014

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Para todos aquellos que nos agrada la actividad política como objeto de análisis o de estudio, siempre es bienvenido cualquier libro que indague sobre tal materia. El libro de Casajuana ha sido recibido con vítores por la crítica y fue objeto, incluso, de un premio de ensayo periodístico (premio Godó). Su título es sugerente, pero su subtítulo es más indicativo de su contenido real.

Con un amplio bagaje de lecturas sobre el poder, que acredita sobradamente en sus páginas, así como con una larga experiencia diplomática y bastante menor en los aledaños del ejercicio del poder, el autor aborda uno de los temas más difíciles a los que se enfrenta cualquier ensayista: el análisis del poder y de los políticos (o de “la clase política”, de la que hablara Mosca).

El libro comienza muy bien, con un capítulo sugerente sobre “La ecología del castillo”, buena metáfora. Para sobrevivir en el castillo la cualidad más necesaria no es la competencia profesional, sino la fortaleza emocional, así como el sentido del humor. Buen arranque. El capítulo del espectáculo y los paralelismos entre un actor y un político también puede ser calificado de sobresaliente. Sin embargo, algunas sombras planean sobre un discurso fresco y vivo, que mantiene la atención del lector siempre despierta. Me ha parecido epidérmico, por ejemplo, el tratamiento de la toma de decisiones y de los nombramientos; cargados ambos capítulos de un enfoque de relativismo moral y de falta de perspectiva o mirada estratégica, males que al parecer aquejan a nuestra clase política (¿la vieja o también la nueva?). Poder chato.

¡Pobre política! La que sale de tal retrato. Ayuna de virtudes y plena de defectos. Con otra factura, me recuerda en su resultado al “Breviario de los políticos” del Cardenal Mazarino, aunque este libro contiene consejos y la obra de Casajuana descripciones, pero en el retrato de lo que es la política y el medio (el ecosistema) en la que se desenvuelve hay ciertas similitudes.

Tampoco el análisis de la corrupción es muy convincente. La integridad o la falta de ella se despacha con la cita de Lucano (“De la corte salga quien quiera ser honrado”) y con la sumaria apreciación de que “es muy difícil manejar el poder sin mancharse las manos”. Combinar ética con ejercicio del poder parece, por tanto, tarea imposible.

Libro de lectura amena, de ensayo ligero (“periodístico”), muy bien escrito y con una selección de citas que, a mi juicio, es lo mejor de la obra, Por lo demás, no se le “pidan peras al olmo”. El autor es sincero con el lector desde sus inicios, el libro no tiene pretensiones especiales, es fruto de sus múltiples lecturas, de su experiencia como embajador y de su paso por La Moncloa en calidad de “fontanero”. Este último dato tal vez sesga en exceso su contenido y le hace perder un tratamiento más global de una cuestión difícil por si misma de analizar con rigor. Aunque veladamente lo expone en algún pasaje del libro, hay también otra forma de hacer política. También sugiere, incidentalmente, que hay algunos políticos serios, honestos y que piensan más allá de la pura contingencia. Por el bien de todos.

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