INICIO

¿POR QUÉ ES NECESARIO DISPONER DE UN PLAN DE MEDIDAS ANTIFRAUDE?

OLAF-1

“Dice Plinio: “Tenemos menos necesidad de normas que de ejemplos”

(Citado por Holbach, EtocraciaEl gobierno fundado en la moral, Laetoli, 2012, p. 181)

Planteamiento

Esta entrada pretende exclusivamente una mera aproximación a cuáles son las características generales de los denominados “Planes de Medidas Antifraude” (o Planes de Integridad en la Gestión de Fondos Europeosque deben  aprobar las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público, así como cualquier otra entidad privada, en aquellos casos que ejecuten acciones vinculadas a proyectos financiados con fondos europeos del Plan de Recuperación o sean receptores de tales recursos, en los términos recogidos en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, dictada, por lo que ahora interesa, en desarrollo de las previsiones del artículo 22 del Reglamento (UE) 2021/241 (Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). Obvio aquí,  por no ser espacio para ello, lo que sería el diseño y contenidos de un plan de esta naturaleza. Un comentario extenso a la regulación citada sobre prevención y detección del fraude y la corrupción en la gestión de fondos europeos, se puede hallar en esta entrada anterior.  También, entre otras distintas aportaciones, la doctora Campos Acuña ha escrito recientemente un detallado artículo sobre este objeto. Y, asimismo, cabe destacar la entrada del profesor Miguel Ángel Bernal, en el Blog del Observatorio de Contratación Pública, sobre la contratación de los planes de medidas antifraude del Plan de Recuperación.

En todo caso, el artículo 6 de la Orden citada y particularmente los anexos II.B.5 y III.C, respectivamente, dan algunas pistas (aunque poco estructuradas) sobre cuál puede ser el contenido de tales planes. De toda esa regulación y de las prescripciones y “orientaciones” allí contenidas, se pueden sintetizar algunos contenidos que deberán o podrán tener, según los casos, los citados planes. Aunque hay que andar con cautela. Ciertamente, en la Orden se advierten algunas reiteraciones o solapamientos, también omisiones y algo de “desorden” en el tratamiento de este importante tema (lógico, en todo caso, porque la propia Administración General del Estado no había avanzado hasta ahora ni un ápice en la implantación de esa cultura de integridad que ahora exige, de la mano de Bruselas, para todo el sector público y privado que gestione fondos europeos; también a sí misma).

Características básicas de los planes

Los planes tienen, a modo de resumen, ocho características básicas, que serían las siguientes:

1.- El plazo de elaboración y aprobación de los citados planes (por acuerdo del órgano competente) es ya muy conocido: se deben aprobar en un plazo inferior a 90 días desde la entrada en vigor de la disposición normativa (que lo fue el 1 de octubre) o “desde que se tenga conocimiento (por parte de la entidad correspondiente) de la participación en la ejecución del PRTR”; esto es, a computar, dependiendo de las circunstancias, una vez entrada en vigor la Orden o a partir de la adjudicación de las ayudas, recursos, subvenciones o de la financiación vinculada a la ejecución por parte de una Administración o entidad pública o privada de un proyecto de inversión del PRTR.

2.- El plan tiene un contenido obligatorio (mínimo) y otro potestativo o discrecional. Debe abarcar los cuatro estadios del “ciclo antifraude”: prevención, detección, corrección y persecución” (aunque esta última apenas depende de tales entidades). Se prevén, además, una serie de actuaciones obligatorias para los órganos gestores,  que son las siguientes: a) Evaluación del riesgo de fraude; b) Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI); y c), establecer un mecanismo o procedimiento de resolución de conflictos de intereses. Pero, “la elección (o arquitectura) de las medidas”, se deja a la determinación de cada entidad, en función “de sus características específicas”. 

3.- La configuración o articulación de cada plan -con las exigencias expuestas y otras que allí se recogen- está guiada, en consecuencia, por el principio dispositivo o de libre configuración. Cada Administración Pública o entidad define y articula libremente su propio plan (llámesele de integridad o de medidas antifraude), enmarcado en su propia política de integridad, si es que se ha sido capaz de definirla y plasmarla  adecuadamente.

4.- Asimismo, la obligación normativa es elaborar un plan vinculado a la gestión de fondos europeos, pero nada impide (más bien es una opción recomendable) que las Administraciones Públicas aprovechen la oportunidad para, en paralelo, construir un sistema holístico de integridad que no solo abarque medidas de integridad en la gestión de los fondos europeos, sino además se extienda a la gestión y destino de los fondos propios y al funcionamiento de la organización. Un tratamiento diferenciado que no tiene explicación cabal, como ya expuse en la entrada que se cita al inicio.

5.- Está fuera de lugar decirlo, el plan no tiene valor normativo, sino que se trata de un conjunto de medidas preventivas, de detección y de control dirigidas a salvaguardar una gestión eficiente e íntegra de los recursos financieros de la UE, aunque, su incumplimiento, pueda dar lugar a la aplicación efectiva del Derecho en el sentido más duro del término cuando se detecte efectivamente la existencia de fraude, corrupción o conflictos de intereses. 

6.- El plan debería ser reflejo expreso y coherente de una política de integridad institucional (aunque la Orden limita su radio de acción a la gestión de fondos) que se ha de definir por cada entidad con la profundidad y seriedad que crea conveniente (o sin ella, cuando es meramente formal, lo cual sólo servirá para el autoengaño). Su tratamiento es diferenciado si se proyecta sobre las Administraciones Públicas o sobre entidades públicas o privadas que dispongan de sistemas de compliance, en los que se deberán integrar y articular debidamente estas medidas, enriqueciendo su punto de mira y fortaleciendo la política de integridad. 

7.- A pesar de los enunciados de la normativa europea y de la propia Orden, el plan se debería construir en positivoesto es, no tanto haciendo hincapié (aunque teniéndolo como referencia) en el fraude, la corrupción y el conflicto de intereses (o en las medidas antifraude), sino preferentemente en la identificación de los riesgos y en la construcción de una cultura y hábitos de integridad en la gestión, así como en la adopción de las medidas necesarias para disponer de una infraestructura ética en la correspondiente organización pública o entidad.

8.- Los sistemas de integridad y la batería de herramientas que se configuren en el plan respectivo son, además, instrumentos vivos, que se deben adaptar a las exigencias de cada momento y a los diferentes test de escrutinio, que en el caso de los fondos europeos serán muy intensos (Comisión Europea, OLAF, Fiscalía, Tribunal Europeo de Cuentas, etc.).

Final: su aplicación al sector público

En síntesis, ante la escasa (o nula) cultura institucional de integridad existente en buena parte de nuestras organizaciones públicas, la confección y aprobación de tales planes constituye un enorme desafío que encaja mal con una política muy distante de estas inquietudes, unas estructuras organizativas funcionalmente inadaptadas para su correcta aplicación y un empleo público educado y orientado a la estricta y exclusiva aplicación de los marcos jurídicos vigentes, siempre necesaria, si bien muchas veces insuficiente para combatir tales lacras en origen. El escepticismo político y jurídico antes este tipo de herramientas de integridad que acompañan a los marcos normativos y pretenden evitar o reducir la emergencia de malas prácticas, es muy elevado en nuestras organizaciones públicas. Y eso solo se combate con pedagogía (sensibilización y formación), pero sobre todo con hechos. La ética (también la pública), como decía el profesor Aranguren, sólo se hace in via. La probidad en la gestión de los fondos europeos pondrá a prueba nuestras organizaciones públicas y también al tejido empresarial. Y no se puede fallar.

Dado el contexto descrito y la premura con la que se pretende implantar esa cultura de integridad en nuestro sector público, tal vez con calzador y obligados por la acelerada gestión de los recursos financieros de la Unión Europea, se corre el riesgo de que tales medidas sean malentendidas y peor aplicadas. Aparecerán, así, en la escena institucional diferentes cuadros de integridad institucional, muchos de ellos falsos, otros impostados y algunos auténticos, que son los que mejores resultados obtendrán. Dicho en términos más directos: se  construirán planes “de corta y pega” (como bien me los definió Álvaro Casas), también los habrá impostados o incluso emergerán planes que venderán humo, otros algo más elaborados,  y, en fin, también los habrá más serios en su factura y trazado, así como incluso (presumiblemente serán los menos) existirán los que opten por un modelo holístico de integridad institucional.

En fin, es tiempo de aplicar a la construcción de esa política de integridad marcos conceptuales sólidos, una creatividad bien entendida y mejor aplicada; pero todo ello se debe impulsar desde un liderazgo político y ejecutivo que haga bandera de la ética y la eficiencia en la gestión, y que dé asimismo señales a Bruselas que somos, aunque a veces no lo parezca, un país serio y confiable. Lo contrario será dispararnos en el pie, cuando no en la cabeza.    

Información complementaria: 

PROGRAMAS FORMATIVOS EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS Y POLÍTICAS DE INTEGRIDAD (PLANES Y MEDIDAS ANTIFRAUDE):  https://rafaeljimenezasensio.com/programas-de-formacion-gestion-de-fondos-europeos-y-politicas-de-integridad-medidas-antifraude/

SISTEMA DE GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y DETECCIÓN DEL FRAUDE Y DE LA CORRUPCIÓN

EIPA

DOCUMENTO NORMATIVO: ORDEN HFP/1030/2021: https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-15860

Introducción

La publicación de la importante (a pesar de su rango jerárquico normativo) Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública (HFP/1030/2021, de 29 de septiembre), por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, estará en estos momentos siendo objeto de estudio por parte de todas las Administraciones Públicas y entes del sector público con vocación de ser instancias ejecutoras de proyectos financiados en el marco del PRTR, así como por las entidades del sector privado que pretendan ser receptoras de los citados fondos europeos.

Como bien recoge la disposición final primera de la citada Orden, el contenido íntegro de esta tiene carácter básico, pues es desarrollo directo de las previsiones establecidas en el Real Decreto-ley 36/2020, y más concretamente se dicta para satisfacer las exigencias de la Unión Europea establecidas en el Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, así como de otras disposiciones normativas de la UE que se recogen en el propio texto normativo de la Orden ministerial. El rango de la norma (Orden Ministerial) ciertamente es ínfimo para contener normativa básica. Ni siquiera ha merecido -intuyo que por la tardanza regulatoria y las prisas por incorporar tal norma al BOE- el rango de un Real Decreto, que a todas luces hubiera sido la norma reglamentaria más apropiada, dado el contenido básico que tiene tal regulación.

Por tanto, estamos ya en pleno proceso de ejecución o gestión de fondos europeos vinculados al PRTR, y hay que seguir la hoja de ruta marcada por las instituciones europeas si queremos que el flujo financiero no se interrumpa bruscamente o se planteen rebajas o penalizaciones. El enorme flujo financiero, vía contribuciones no reembolsables o, en su caso, préstamos en el marco del Instrumento Europeo de Recuperación, que aflorarán sobre nuestro país (siempre y cuando ese flujo no se vea cortado por incumplimientos de reformas u otras circunstancias), se proyectará durante los ejercicios 2021 a 2026, por lo que los riesgos de mal uso (prácticas irregulares, fraude, corrupción y conflictos de intereses) son muy elevados, como advirtió en su día el Tribunal Europeo de Cuentas Públicas (dictamen 6/2020), y así se reflejó tanto en los considerandos como en la parte dispositiva del Reglamento (UE) 2021/241. Sobre ello ya hicimos hincapié en diferentes post o entradas, valga como ejemplo una de ellas.

La Orden es, en todo caso, un ejemplo evidente de algo que ya venimos diciendo también desde hace tiempo: el diseño del PRTR tiene un alto contenido centralizador, como se manifestaba claramente en el RDL 36/2020, y la ejecución de tal Plan comporta igualmente importantes roles (ya concretados por los artículos 21 y 22, entre otros, del citado real decreto-ley) del Ministerio de Hacienda y de sus órganos directivos en el control y seguimiento de la ejecución de los citados fondos.

El objeto de estas líneas es sólo dar noticia de la aparición de esta importante normativa, pero haciendo hincapié exclusivamente en una dimensión de su regulación, y es la que tiene que ver con la prevención y detección del fraude y de la corrupción. Es cierto que las medidas preventivas de lucha contra el fraude están directamente imbricadas con la defensa de los intereses financieros de la Unión Europea (y más concretamente con lo establecido en el Reglamento Financiero), abarcando el ciclo completo de medidas que tienen una secuencia que se inicia con las medidas preventivas, continúa con el seguimiento y la detección o identificación, para cerrarse con las medidas de control y, en su caso, de corrección que sea pertinente aplicar. El ciclo antifraude conviene tenerlo muy presente.

Esta materia ya ha sido objeto de algunos comentarios de urgencia, como por ejemplo el realizado, entre otras personas, por Concepción Campos Acuña, al que remito al lector interesado. La intención de estas líneas es únicamente poner en valor la trascendencia que tiene para las Administraciones y entidades del sector público ejecutoras de fondos europeos vinculados al PRTR, disponer de un sistema de integridad institucional que refuerce la política de prevención y lucha contra el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses. Hasta ahora era una opción que algunos niveles de gobierno o entidades públicas habían transitado, si bien tímidamente. Pero, a partir de ahora es una necesidad inaplazable si se quiere tener la condición de administración ejecutora de proyectos de inversión de los fondos europeos, y evitar problemas futuros en la gestión de tales recursos.

La exigencia no deja de ofrecer ciertas paradojas. La más importante de ellas es, sin duda, que sólo cuando están en juego intereses financieros (“externos”) de la UE se exigen medidas tan necesarias en cualquier actuación pública que implique decisiones político-administrativas o medidas de prevención y control del gasto público, así como de la contratación pública o de las subvenciones. Da la impresión de que este país solo se muestra exigente y riguroso cuando se le requiere “desde el exterior”. Por sí mismo, es impotente, al parecer, de adoptar tales medidas. Aunque ello es cierto relativamente, pues hay algunos niveles de gobierno y entidades del sector público que ya están impulsando la construcción de sistemas de integridad pública, si bien -como decía más arriba- todavía son pocos y aún sus medidas no dejan de ser tibias o desarticuladas en muchos casos.

Por tanto, no se busque en estas páginas un comentario exhaustivo de tal Orden Ministerial, algo que requeriría mucho más espacio y tiempo, sino únicamente una reflexión sobre la necesidad de que las Administraciones Públicas adopten urgentemente “planes de medidas antifraude” o, mejor dicho, una política de integridad institucional que aborde frontalmente las medidas necesarias desde un punto de vista holístico para prevenir y detectar el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, pero sobre todo para reforzar la Gobernanza Pública de la institución con un pilar esencial como es la Integridad Institucional. Este comentario pretende exclusivamente ayudar en este objeto y abrir asimismo algunas líneas de intervención

Algunos contenidos relevantes de la Orden Ministerial en relación con nuestro objeto

La Orden HFP/1030/2021 configura y desarrolla un Sistema de Gestión orientado –por lo que ahora interesa- al diseño, planificación, ejecución, seguimiento y control de los proyectos de inversión integrados en cada uno de los Componentes del PRTR. La ejecución de este Plan, como se indica en la exposición de motivos “se trata de un desafío”, que exige actuación coordinada entre los diferentes niveles de gobierno, con el rol central que ocupa el Ministerio de Hacienda y Función Pública que asume, a través de sus órganos superiores y directivos correspondientes, las funciones de Autoridad responsable y de Autoridad de control del Mecanismo de recuperación y Resiliencia, en su interlocución con la Comisión Europea en la ejecución del Plan, y también en lo que afecta a la prevención, detección y control del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses (en donde entra en juego la propia OLAF y la fiscalía europea creada a tal efecto).

Así, la exposición de motivos de la Orden es muy precisa en el sentido de admitir que hay riesgos evidentes que deben ser identificados, prevenidos o perseguidos con la finalidad que los intereses financieros de la UE no se vean mancillados o preteridos. En estos términos se expresa: “Cabe hacer mención a la lucha contra el fraude y la corrupción, y la identificación de los beneficiarios últimos de las ayudas, así como de los contratistas y subcontratistas. Estos principios no son contemplados con el alcance requerido en la dinámica de gestión tradicional, por lo que se regula su introducción para la adecuada consideración en las actuaciones llevadas a cabo para lograr los hitos y objetivos aprobados”.

Como bien se puede advertir, sorprendentemente se nos indica que la lucha contra el fraude y la corrupción no forma parte de los principios requeridos en “la dinámica de la gestión tradicional”; como si esta dinámica fuera un ámbito de “barra libre” para las malas prácticas o la corrupción (que en buena medida lo ha sido). Pero, como se dice habitualmente, no hay mal que por bien no venga, y tal vez así los poderes públicos se den cuenta de una vez por todas de la trascendencia que tienen los temas de integridad pública en la actuación política y gestora de las instituciones públicas, así como en el comportamiento y conductas de sus políticos, directivos y empleados públicos, cuando no de los contratistas o entidades y empresas subvencionadas, por no hablar del común de los mortales que se relacionan con el sector público.

Dentro de los principios de gestión específicos del PRTR, en línea con lo establecido en el artículo 3 del RDL 36/2020, se recoge en el apartado 2, letra d), el “refuerzo de mecanismos para la prevención del fraude, la corrupción y los conflictos de interés”. Y este principio, en línea con las exigencias del Reglamento (UE) del MRR, así como del Reglamento Financiero de la Unión, se desarrolla después en el artículo 6 de la Orden y en dos Anexos a los que también se hará referencia sucinta.

En todo caso, hay que hacer mención a que las entidades ejecutoras (administraciones públicas y entidades de su sector público, por lo que ahora importa) son responsables últimos de la gestión de los citados fondos europeos “en el ámbito de sus respectivas competencias”. Y el seguimiento de todo ello, un aspecto en el que ahora no podemos detenernos, se lleva a cabo por medio de un sistema informático a través del cual se podrá fiscalizar en todo momento el cumplimiento o no de las exigencias establecidas en la normativa europea y estatal o, en su caso, en la propia de cada entidad.

El artículo 6 de la Orden HFP/1030/2021: líneas básicas de su regulación

Para saber qué deben hacer en materia de prevención y lucha contra el fraude las Administraciones Públicas y entidades del sector público que ejecuten o gestionen fondos del PRTR, es importante resaltar brevemente los aspectos nucleares de esta regulación:

1.-  Cada Administración ejecutora “deberá disponer de un Plan de medidas antifraude”, cuyo objeto principal es garantizar que la gestión de los fondos europeos se ha llevado a cabo de conformidad con las normas aplicables en materia de prevención, detección y corrección del fraude. En realidad, se trata de construir un Plan de Integridad Institucional, que si el nivel de gobierno correspondiente fuera mínimamente ambicioso lo articularía con carácter global y no sólo referido a la gestión del fondos del PRTR.

2.- Para la definición de lo que sea fraude, corrupción y conflicto de intereses, se ha de estar a lo establecido en la Directiva (UE) 2017/1371 (de lucha contra el fraude en lo que afecta a los intereses financieros) y en el Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046.

3.- Para lograr la homogeneidad requerida, la Orden contiene en estos puntos dos referencias en los Anexos que son muy importantes (y a las que se hará referencia después): Anexo II.B.5 (que incorpora un cuestionario de autoevaluación relativo al estándar mínimo); y Anexo III.C, que recoge importantes medidas de prevención, detección y corrección del fraude, corrupción y conflictos de intereses, en lo que afecta a los intereses financieros de la UE (artículo 22 Reglamento UE MRR).

4.- Se prevé, como actuación obligatoria, que los órganos gestores lleven a cabo la evaluación del riesgo de fraude, cumplimenten la declaración de Ausencia de Conflictos de Intereses (DACI) y articulen un procedimiento para abordar los conflictos de intereses que se puedan suscitar en la gestión de los fondos del PRTR. Sobre ello me detendré más adelante, pero el Mapa de Riesgos y una correcta articulación de medidas de prevención y detección de los conflictos de intereses se muestran como aspectos de primera importancia en este diseño de un sistema de integridad en el ámbito de la gestión de los fondos europeos. No obstante, a pesar de los criterios de homogeneidad establecidos, se deja a la elección de cada nivel de gobierno la determinación de las medidas de prevención y detección, lo que abre interesantes expectativas de crear modelos de prevención y gestión de la integridad institucional de factura singular. La única exigencia es que vayan encaminados a garantizar o preservar los intereses financieros de la UE y que estos no sufran menoscabo alguno.

5.-  La Orden Ministerial determina asimismo que el Plan de medidas antifraude (o Plan de Integridad en la gestión de los fondos europeos vinculados al PRTR), deberá cumplir una serie de requerimientos. A saber:

  • El más importante es el temporal: las Administraciones Públicas disponen de un plazo inferior a 90 días desde la entrada en vigor de la Orden para aprobar tales medidas (esto es, antes del 29 de diciembre de 2021). Hay, no obstante, una excepción cuando la entidad correspondiente no tenga conocimiento de la participación en la ejecución del PTRP, lo que sólo se producirá en el caso de algunas entidades locales o de entidades del sector público, ya que las comunidades autónomas y ayuntamiento de cierto tamaño serán en todo caso ejecutores de proyectos financiados con fondos europeos.
  • Las medidas antifraude se deben plantear de forma proporcionada y en torno a los cuatro elementos del ciclo: prevención, detección, corrección y persecución.
  • Se deberá realizar una evaluación de riesgos de afectación a la integridad, así como establecer su revisión periódica, estableciendo medidas para reducir tales riesgos.
  • Asimismo, se deberán prever sistemas de alerta que sean efectivos y adoptar las medidas de corrección pertinentes.
  • También se habrán de determinar procesos adecuados para el seguimiento de los casos sospechosos de fraude, y establecer su revisión vinculada a los riesgos existentes.
  • Y, concretamente, se establecerán procedimientos de prevención y corrección de los conflictos de intereses, de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 del Reglamento Financiero de la UE, con una exigencia de suscribir una DACI (declaración de ausencia de conflicto de intereses)

6.- El artículo 6, apartado 6, regula detalladamente qué pasos se han de dar cuando se detecte un posible fraude, que es una materia de indudable interés para la gestión de los fondos, pero que, dado el enfoque de prevención que se adopta en este comentario, no detallaremos en su contenido, ya que se puede consultar en la citada Orden. Sí que conviene resaltar que, sin perjuicio de las medidas a emprender (suspensión del procedimiento, comunicación de los hechos a la Autoridad responsables, denuncia, información reservada, etc.), la entidad afectada deberá evaluar la incidencia del posible fraude y su calificación como “sistémico o puntual”, retirando los proyectos o parte de los proyectos afectados por el fraude. Por ello, antes de que el “agua llegue al río”, es tan importante articular sistemas de prevención del fraude, mapas de riesgo y adoptar todas y cada una de las medidas preventivas que seguidamente veremos.

El Anexo II.B.5: Test de conflicto de interés, prevención del fraude y la corrupción.

Tal como prevé el propio artículo 6 de la Orden Ministerial, el citado Anexo prevé un cuestionario de autoevaluación, que representa un estándar mínimo, en el que se incorporan una serie de preguntas y se determina un grado de cumplimiento que va desde el 4 al 1. Sin ánimo de entrar en los detalles de ese test (que se puede analizar en el Anexo de la Orden), algunas de las preguntas que se contienen (que cabe entender son estándares mínimos en esta materia) serían por ejemplo las siguientes en lo que a prevención se refiere:

  • ¿Dispone la entidad de un “Plan de medidas antifraude”?
  • ¿Dispone la entidad de una declaración al más alto nivel de compromiso de lucha contra el fraude (por ejemplo, un Acuerdo Institucional de Integridad?
  • ¿Hay autoevaluación de riesgos?
  • ¿Existe un código ético que prevea las conductas a seguir en el ámbito de la política de obsequios (regalos)?
  • ¿Se imparte formación en ética pública en la Administración?
  • ¿Hay un procedimiento para tratar los conflictos de intereses?
  • ¿Se cumplimenta una declaración de conflicto de intereses?

Además, el cuestionario prevé otras muchas preguntas que tienen que ver con la detección (establecimiento de banderas rojas, herramientas de prospección de datos o de puntuación de riesgos, cauces de presentación de denuncias o de si se dispone de alguna unidad encargada de examinar las denuncias y proponer medidas, comisión de ética, por ejemplo; aunque la Directiva 2019/1937, del estatuto del denunciante sigue sin incorporarse al ordenamiento interno), pero también con la corrección o la persecución, que nos son objeto del presente comentario.

El Anexo III.C.: especial atención a las medidas de prevención y detección del fraude, corrupción y conflictos de intereses.

Este Anexo III.C es muy importante a nuestros efectos, y recoge una serie de medidas que deberán seguir todas las entidades públicas que gestionen fondos europeos del PRTR, articulando tales medidas en torno a los conflictos de intereses, por un lado, y al fraude y corrupción, por otro. Veamos brevemente ambos aspectos:

1.- Conflicto de intereses. Se parte de la regulación establecida en el artículo 61 del Reglamento financiero, que establece en qué casos existe tal conflicto. Su enfoque es horizontal, y es aplicable a todas las partidas de recursos procedentes de la UE y a todos los métodos de gestión, cubriendo cualquier tipo de interés personal, directo o indirecto, así como cualquier situación que se “perciba” como un potencial conflicto de intereses, emplazando a las autoridades responsables a evitar (prevenir) y gestionar tales conflictos.

Los rasgos más relevantes de este Anexo en lo que a conflicto de intereses respecta son los siguientes:

a.- Los actores que pueden incurrir en tales conflictos son:

  • Por un lado, los empleados públicos que realicen tareas de gestión, control y pago (habría que incluir aquí al personal político y directivo, si toman decisiones en estos ámbitos).
  • Los beneficiarios privados, socios, contratistas y subcontratistas, cuyas actuaciones sean financiadas con fondos públicos (se podría exigir en este caso el cumplimiento de medidas de integridad o la suscripción de códigos de conducta).

b.- La tipología de conflictos de intereses se despliega en tres modalidades, que se definen en su alcance, y que todo Plan de medidas antifraude (o Sistema de Integridad) debería recoger: a) Conflicto de intereses aparente; b) potencial; y c) real. Estas definiciones deben insertarse en los códigos de conducta o documentos que se aprueben (plan de medidas antifraude).

c.- Las medidas a adoptar en aplicación del artículo 61, 1 y 2, del Reglamento Financiero de la UE en lo que se refiere a la prevención, serían, entre otras, las siguientes:

  • Comunicación e información al personal de la entidad sobre las distintas modalidades de conflicto de intereses. Esto es algo que se debería recoger en el Plan de Integridad y asimismo en el código o códigos de conducta.
  • Cumplimentación de una DACI a los intervinientes en tales procedimientos, en particular a los responsables del órgano de contratación o concesión de subvenciones; a los empleados (o, en su caso, externos) que redacten los documentos de licitación o bases de convocatorias, así como a los miembros de las comisiones de evaluación y demás órganos colegiados.
  • La comprobación de información a través de los medios que allí se establecen.
  • La aplicación estricta de la normativa interna y, en particular, el artículo 53 (¿y por qué no también el 52 y 54?) del TREBEP, así como las causas de abstención y recusación. Este es un enfoque tradicional y algo desfasado del problema de los conflictos de intereses, que deben tener reflejo –dado las lagunas de los sistemas normativos- en códigos de conducta y en la articulación de cauces procedimentales de solución de tales conflictos. Lo mismo ocurre con la “solución” de que, ante la existencia de un conflicto de intereses, se comunique al superior jerárquico, una solución que puede ser muy deficiente en muchos casos y que requiere el establecimiento de canales internos alternativos (comisión de integridad o de ética) que identifiquen tales supuestos y articulen medidas para su solución o evitación.

2.- Medidas sobre fraude y corrupción. En este caso la definición de ambos conceptos se halla en el artículo 3.1 de la Directiva (UE) 2017/1371, sobre lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE, que hace mención, entre otros términos, a la utilización o presentación de declaraciones o documentos falsos, a la percepción indebida de fondos europeos, o al desvío de esos fondos don fines distintos para los que fueron concedidos. De este conjunto de medidas que se contienen en el Anexo III.5 nos interesa ahora exclusivamente las relativas a la prevención y detección del fraude en los términos expuestos en el artículo 22 del Reglamento (UE) del MRR. Y estas medidas se articulan del siguiente modo:

a.- Medidas preventivas. Van encaminadas a reducir el riesgo residual de fraude a un nivel aceptable, pudiendo incluir, entre otras, las siguientes:

  • El desarrollo de una cultura ética (o de integridad institucional) a través, por ejemplo, del fomento de los valores (para ello se deben definir previamente en un código o documento), el establecimiento de un código de conducta (pieza central de un sistema de integridad), que prevea, entre otras cosas un tratamiento de los conflictos de intereses, de los regalos u obsequios, de los canales de denuncia (una vez más la no incorporación de la Directiva 2019/1937 es un agujero negro, cuando debe estar traspuesta el 18 de diciembre de 2021, y los planes de lucha contra el fraude deben estar aprobados antes el 29 de diciembre de ese mismo año). En este punto la formación en integridad es pieza clave, como inmediatamente se apunta.

b.- Medidas de formación y “concienciación” (sensibilización). Muy importantes, sin duda. Deben dirigirse a todos los niveles jerárquicos, incluyendo un amplio abanico de acciones (reuniones, seminarios, grupos de trabajo, etc.), que fomenten la adquisición u transferencia de conocimientos (pero también de buenas prácticas y de resolución de dilemas éticos), mediante el establecimiento de controles específicos, casos prácticos, etc.

c.- La implicación de las autoridades de la organización, que deberán:

  • Manifestar un compromiso firme contra el fraude, que implique “tolerancia cero” (en realidad, se trata de un Acuerdo Institucional que puede estar reflejado en un Plan de Integridad o en una Declaración de Integridad).
  • Desarrollar una proactividad para gestionar los riesgos de fraude (lo que comportará disponer de un buen Mapa de riesgos y de un sistema de evaluación de riesgos).
  • Elaborar un plan de actuaciones contra el fraude que se transmita tanto dentro como fuera de la organización (por ejemplo, a contratistas y entidades o empresas receptoras de subvenciones)

d.- Un reparto claro de las funciones y responsabilidades en la gestión, control y pago de los recursos financieros asignados a cada proyecto.

e.- Mecanismos de evaluación del riesgo (a los que ya se ha hecho referencia), controlando singularmente los siguientes ámbitos:

  • La medidas (también las áreas o ámbitos) susceptibles de fraude, particularmente las que sean de mayor intensidad (alto presupuesto, controles complejos, etc.)
  • Identificación de posibles conflictos de intereses (en el propio código o en documentos específicos).
  • Resultados de auditorías internas y de otras auditorías de la Comisión Europea o del Tribunal de Cuentas Europeo.
  • Casos de fraude detectados con anterioridad.

f.- Sistema de control interno eficaz, adecuadamente diseñado, que se centre en paliar con eficacia los riesgos (especialmente en el ámbito de la Intervención; por ejemplo, el modelo COSO).

g.- Análisis de datos, con respeto a la protección de datos personales (un ejemplo puede ser el sistema SALER de la Comunidad Valenciana, aunque desconocemos si su funcionamiento es efectivo).

Final. A modo de conclusión.

En este rápido y extenso repaso ya se puede advertir que las administraciones públicas y entidades del sector público que vayan a participar en la ejecución o gestión de fondos europeos, sean comunidades autónomas o entidades locales (así como las entidades de su sector público), tienen en estos momentos un auténtico reto a desarrollar en un plazo de tiempo, en principio, muy breve (menos de 90 días); construir, por lo que ahora importa, un Sistema de Integridad Institucional para la Gestión de los fondos europeos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (prefiero esta denominación a la que emplea la Orden Ministerial de “Plan de medidas antifraude”), cuya finalidad principal es prevenir, detectar y establecer medidas correctoras para evitar que esas cantidades ingentes de recursos financieros que se van a gestionar durante los años 2021 a 2026 procedentes de la Unión Europea se malgasten y no cumplan los importantes fines para los que están asignados.

No me cansaré de decirlo: la prevención es la pieza sustantiva de un sistema de integridad institucional. Cuando el fraude, la corrupción o los conflictos de intereses emergen, la Administración tiene un enorme problema o agujero negro, y el mal ya está hecho. Por tanto, cualquier medida que vaya encaminada a reforzar la infraestructura ética de las organizaciones públicas debe ser bienvenida y necesaria, más aun cuando está en juego la recuperación del país y el uso racional y efectivo de los fondos públicos procedentes de la Unión Europea. Los distintos niveles de gobierno tienen que adoptar todas las medidas necesarias para evitar el mal uso o el fraude en los recursos financieros del PRTR. Y para ello deben apostar por construir urgentemente políticas de integridad en sus respectivas organizaciones. Solo así tendrán el crédito necesario ante la Unión Europea de que han hecho todo lo que está en su mano para que evitar que afloren esas malas prácticas y la propia corrupción.

Es una pena, no obstante, que sólo cuando nos empujan desde fuera (Unión Europea) este país adopta medidas de reforma institucional y de fortalecimiento de la Gobernanza Pública, como son las relativas a la política de integridad y la lucha contra el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, dejando en evidencia que hay una doble Administración Pública, una muy exigente cuando los recursos financieros proceden de Europa y otra muy laxa cuando los recursos financieros son propios del país y de sus ciudadanos. Una dualidad insostenible desde el punto de vista conceptual, aplicativo y ético.

Las Administraciones Públicas tienen, por tanto, desafíos importantísimos en la puesta en marcha de sistemas de integridad institucional que, atendiendo a los intereses financieros también propios, deberían ser extensibles a todas las actividades y actuaciones de tales organizaciones, así como disponer de carácter holístico. Al menos, si esto último no lo hacen, deberán ponerse las pilas inmediatamente para cumplir todas y cada una de las exigencias aquí recogidas. Por algo se empieza, aunque sea a empujones.

REIVINDICANDO LA (BUENA) POLÍTICA

(A propósito del libro de Ignacio Urquizu, Otra política es posible, Debate, 2021)

urquizu

A Mariano Berges, filósofo, gestor público y opinador atento a la (buena) política, socialista de vieja hornada sin sectarismos, aragonés, excelente persona y gran conversador.

“Sin reformas profundas en el horizonte y sin fortaleza política para acometerlas, estamos perdiendo un precioso tiempo en un momento donde las sociedades están abriendo una nueva época de sostenibilidad y cambio tecnológico” (p. 184)

Preliminar: el autor

Ignacio Urquizu ha publicado recientemente un sugerente libro. Se trata de una reflexión personal fruto -tal como él mismo reconoce- de su corta experiencia política; pero que aun así le condujo en su día al Congreso de los Diputados y, posteriormente, tras su marginación política, a refugiarse en las Cortes de Aragón y a obtener contra pronóstico la alcaldía de la ciudad de Alcañiz, su ciudad natal.

El autor es un académico que transitó hacia la política activa en 2015 con un enfoque claro de vivir para la política y no de vivir de la política, por emplear la distinción de Max Weber. Cuando hizo ese tránsito ya era también un columnista de opinión reconocido en diferentes medios (de ese selecto grupo de académicos mediáticos, a algunos de los cuales hace los oportunos guiños en su obra), y reunía un perfil atractivo al agrupar una visión académica e intelectual con un compromiso político innegable. Además, procedía de la circunscripción de Teruel, en la que consiguió su acta de diputado en el Congreso; antes de la irrupción de la candidatura “Teruel existe”. Su futuro político, dado que aunaba entonces una relativa juventud (37 años), preparación y compromiso político, le situaban como un valor en alza en el partido socialista. Sin embargo, la política cainita hizo su trabajo, y tras la pérdida de las elecciones primarias por la candidatura de Susana Díez fue apartado de las listas al Congreso e inició peregrinación a la política territorial; desde la que reivindica con fuerza argumental y con hechos concretos que otra forma de hacer política es posible en este país.

El enfoque de la obra

El libro reseñado no es, como también nos recuerda, un ensayo académico, sino que más bien tiene por objeto defender otra forma de hacer política a la luz de los acontecimientos vividos en los últimos cinco años, y asimismo son reflexiones que derivan de un momento histórico en el que el deterioro de la política española es evidente, como consecuencia de una polarización y crispación crecientes. En cualquier caso, a pesar de tratar sus propias vivencias, el libro tiene en algunos pasajes factura académica y análisis doctrinales muy notables.

Desde ese punto de vista, y aunque puedo estar equivocado, intuyo que el motivo real de escribir este libro es también dirigir mensajes a su propia formación política. Tras el varapalo de las elecciones madrileñas, de las cuales el autor no extrae consecuencias en clave de su partido, el actual líder socialista parece haber girado la vista de nuevo hacia  el partido, que se encontraba en una posición muy vicarial, más aún con la estrategia político-comunicativa impulsada por Iván Redondo a partir de 2018 , aunque la fragilidad del partido el autor la sitúa anteriormente (período 2015-2017). Efectivamente, el retorno, real o impostado, hacia el partido, será una de las constantes del próximo congreso socialista en Valencia, donde parece que se quieren cicatrizar las heridas (cierre de filas) que se abrieron tras la convulsa dimisión de Sánchez en 2016 y su posterior victoria en las primarias de 2017, período en el que el autor se recrea, por la importancia que tuvo sin duda para el propio partido y para su devenir político. En esta clave también habría que leer la toma de posición de Urquizu, donde si bien realiza alguna aproximación a la política presidencial (“en la actualidad me siento muy representando en muchos de los postulados que defiende Pedro Sánchez, aunque en su momento no fuera el candidato que apoyé”), no es menos cierto que su crítica al surgimiento de liderazgos “que se definen como independientes y autónomos respecto de la organización”, es manifiesta;  hasta el punto de calificar el fenómeno como “un relato próximo a la antipolítica”.

Hay que reconocer, por tanto, valentía política al autor y también honestidad intelectual, pues si bien realiza una crítica en algunos pasajes implacable de los partidos de la oposición política, en particular del PP y, especialmente, de los partidos extremos (en concreto, de Unidas Podemos y Vox), y muestra asimismo una cierta autocomplacencia con su propio partido, no es menos cierto que censura sin contemplaciones “la polarización y las campañas negativas (que) se explican por el papel predominante de los liderazgos autónomos”. Aparece aquí una crítica velada (en algún pasaje explícita, p. 57) a la política del “no es no” y una apuesta por la transversalidad, así como por la articulación de espacios de encuentro. La actual política está conduciendo, según su criterio, al alejamiento paulatino de tal actividad de personas muy válidas para el ejercicio de la política. El reino de la mediocridad se impone en la nómina de quienes ejercen actividad política, aunque esta no es una conclusión que el autor extraiga; pues, atendiendo a su posición actual (político en activo y pragmático), aporta también sus dosis de defensa corporativa de la propia profesión política (pp. 117-118). La “profesionalización” de la política siempre ha sido objeto de debate. Sobre ello, aunque hace años, ya expuse también alguna otra opinión.

Algunas ideas fuerza del libro

El libro de Urquizu aporta, no obstante, una serie de ideas fuerza muy relevantes que, con los riesgos que conlleva todo resumen, serían a mi juicio las siguientes:

1.- El deterioro de nuestra democracia y la propia erosión constitucional, “son el resultado de numerosos factores: los actores políticos, el diseño institucional y la sociedad”. Esta última aportación es importante, pues en ella cabe incluir a la ciudadanía, a los medios de comunicación y a los actores organizados (sindicatos, asociaciones de empresarios, tejido asociativo, etc.). Causantes muchas veces de presiones políticas corporativas que no son fáciles de digerir si se quiere hacer política de luces largas.  

2.- La polarización y la crispación, siempre presentes en la política española, se han agravado a partir de 2015-2016. Para combatirlas su receta es clara: transversalidad y pactos; pero “además necesitamos líderes creíbles, organizaciones fuertes y posiciones políticas que permitan los acuerdos”. Tres exigencias que, hoy por hoy, no se cumplen; según mi opinión.

3.- Tal como reconoce el autor, “la verdad es costosa y nos puede generar incomodidad”. El papel de la ciudadanía en este punto es determinante; pero no puede condicionar a la propia política, que con muchísima frecuencia opta por el camino fácil: “Si una parte de la ciudadanía prefiere el autoengaño, el político tendrá incentivos para utilizar la mentira”. Falta coraje en una política instalada en zona de confort, añado de mi cosecha. La conclusión parece clara: no puede concebirse la política como un medio (además imposible) de satisfacer siempre las demandas de la ciudadanía, sino que -como recuerda el profesor Manuel Zafra- la política consiste en elegir (a veces dramáticamente) entre bienes igualmente valiosos.

4.- Actualmente, la política populista todo lo anega, no solo a los partidos que la ejercen a tumba abierta, sino que se puede afirmar que el populismo se ha instalado con indisimulada comodidad en la totalidad de las fuerzas políticas, también en las que ejercen funciones gubernamentales. La obra de Pierre Rosanvallon (El siglo del populismo) es imprescindible en este punto. También la de Anne Applebaum (El ocaso de la democracia. La seducción del autoritarismo), que el autor cita en varios momentos. Aunque no dedica al populismo mucho espacio, Urquizu centra bien el foco: “La política y la democracia acaba cayendo en la ‘emboscada’ demoscópica”. Y concluye: “Todo el mundo rechaza los populismos, pero los políticos se ven abocados a él cuando se les pide que sigan a las encuestas y hagan lo que la gente quiere”. Sabe de lo que habla.

5.- La política, por tanto, requiere que los dirigentes “no sólo deben tener principios y convicciones, sino que además deberían ser capaces de defender un modelo de sociedad, un proyecto de país”. En otros términos: “La política necesita de pedagogía, de capacidad de explicación”. Y para ello -según el autor- “las formaciones políticas deben ser organismos vivos”; algo que, hoy día, están lejos de serlo. Reivindica una y otra vez “el derecho a ser escuchado” y un concepto de la democracia con una dimensión deliberativa y de transacción.

6.- El autor dedica un capítulo entero a analizar el funcionamiento interno de los partidos. Aporta miradas de interés a este problema, que está marcado por la oligarquización creciente de las estructuras de poder (“la ley del pequeño número” de la que hablara Weber) y, más recientemente, por los liderazgos autónomos o hiperliderazgos nacidos de elecciones primarias, en los que el partido es un mero instrumento del líder. Ignacio Urquizu apuesta por partidos más vivos y por otro tipo de líderes: “Los liderazgos eficaces son aquellos que están al servicio de la formación política para que esta alcance el poder. En cambio, en los procesos de primarias tan abiertos, existe la tentación de utilizar un partido en sentido inverso; (esto es,) como una plataforma electoral para dar satisfacción a las ambiciones personales”. En otros términos: “El líder no ayudaría a la organización, sino que se valdría de ella para alcanzar el poder”. No cita nombres, pero a buen entendedor pocas palabras. El autor aboga por un claro reforzamiento de las estructuras del partido frente a este tipo de liderazgos, lo que impone una visión crítica sobre cómo se han hecho las cosas en su propia organización política. La critica de las primarias es contundente, y en esto coincide con las tesis de Piero Ignazi, en su libro Partido y democracia (Alianza, 2021). 

6.- El análisis exhaustivo de las fórmulas de gobiernos de coalición (en las que el autor se encuentra cómodo por haber tratado este fenómeno desde el punto de vista académico) le conducen a una conclusión que no cabe sino compartir: “El mejor antídoto para el gobierno contra el “otro” es gobernar con el otro”. Pero es algo que, salvo excepciones puntuales (algunas comunidades autónomas y ayuntamientos), en España no se hace, pues prima “esta concepción de la política, muy tribal, (que) es (de) donde nace la polarización y la crispación”. En la dicotomía entre “gobernar con socios más próximos ideológicamente u optar por una mayor transversalidad”, Urquizu se inclina claramente por esta segunda opción, que ha sido la no seguida por su propio partido en el gobierno central.

7.- El autor hace una defensa encendida de la política municipal, descubierta tras su exilio político obligado a la periferia de la actividad política. Los municipios como escuela de la política fue una idea que ya lanzó Alexis de Tocqueville en su transcendental obra La Democracia en América. El descubrimiento de la gestión municipal (la auténtica trinchera de la acción política) ha representado para Urquizu un aprendizaje importante. Gobernar en minoría le ha conducido a buscar pactos, algo que es más corriente en las instituciones territoriales, y también algo más más fácil que en la política estatal, donde el foco de los medios es asfixiante, y la polarización y crispación más evidente. Aun así, algunas de sus reflexiones (por ejemplo, en lo que afecta a las relaciones entre políticos y técnicos) cabría matizarlas. Su fe en la buena política le conduce a no hacer juicio crítico alguno sobre la politización intensiva de las Administraciones Públicas. Ello se debe a un análisis exclusivo de la realidad local, donde los problemas son otros. Pero de su corta experiencia no se pueden extraer consideraciones tan contundentes (pp. 22-24). Como me dijo un secretario de Ayuntamiento, “un buen habilitado puede ayudar mucho al alcalde, uno malo puede hacerle la vida imposible”. En todo caso, el autor se sincera: “No obstante, al margen de todas las dificultades, la principal enseñanza que algunos estamos obteniendo de esta experiencia municipal es que sí es posible otra forma de hacer política, donde convencer, seducir, trabajar en equipo o buscar acuerdos están por encima de la confrontación y la polarización”.

8.- El mensaje positivo es muy obvio: hay, a su juicio, “otra forma de hacer política”. También evitando el cortoplacismo, pues hoy día -como señala el autor- “el largo plazo o las medidas de calado ni se consideran”. La cita que abre esta reseña es importante, por la constatación efectiva de que estamos perdiendo el tiempo. Sin reformas no hay futuro. Y sin esa visión estratégica hacer buena política es impensable. Como bien dice, “gobernar es dar pequeños pasos, sabiendo cuál debe ser la dirección y el horizonte”. Es necesario “tener un horizonte temporal a largo plazo y un modelo de país, y es aquí donde aparecen casi todas las carencias de la política actual; no se contraponen proyectos políticos, sino consignas de brocha gorda”.

Final: Otra política es posible

La apuesta de Ignacio Urquizu por la necesidad de hacer otra política es diáfana. Pero, en un ejercicio de honestidad intelectual, el propio autor exterioriza al final sus dudas: “No sé hasta qué punto el funcionamiento interno de los partidos va a permitir que se abra paso una forma distinta de ejercer la política”. Su defensa del papel de los partidos (especialmente del suyo), el necesario respeto a las minorías (algo que en su caso no existió), los contrapesos internos (en estos momentos de vacaciones) o del debate interno (también ausente) “son algunos ejemplos de cuestiones que deberían abordarse”, pues tal como indica no hay otra alternativa.

Sin embargo, la deslegitimación de los partidos políticos y su gradual conversión en estructuras cerradas donde hay muchas personas que viven de la política y están adosadas a las instituciones, como han analizado de forma intachable Peter Mair (Gobernando el vacío, Alianza 2013) y Piero Ignazi (2017), no facilitarán esa ingente tarea de transformación de la política que el autor defiende con múltiples y reiterados argumentos, de solidez formal innegable; pero que tropiezan con una tozuda realidad heredada muy poco (o nada) propicia a transitar por la estimulante senda hacia la que nos quiere conducir Ignacio Urquizu. En sus tesis existe un cierto destello de una política que ya no existe y que debemos recuperar. Una concepción idealista, pero también una carga de añoranza de una realidad que se ha ido difuminando con el paso del tiempo. Veremos si los políticos, a quienes va dirigida principalmente esta obra, son capaces de extraer las lecciones oportunas. De momento, la política está secuestrada por la comunicación y nada apunta a que se vaya a liberar de ella. Se encuentra cómoda haciendo lo que le dicen. Aunque a nadie importe y menos aún en muchos casos ni siquiera beneficie.  La política se ha desligado de la sociedad, y el autor propone volverla a enganchar. Ahí está el reto al que invita Urquizu. A ver si alguien coge el guante.  

QUIETISMO CLIMÁTICO Y PALABRERÍA (IN)SOSTENIBLE

E_SDG-goals_icons-individual-rgb-13

“El cambio climático es un proceso lento que solo atrae atención mediática por acumulación cada vez mayor de catástrofes espectaculares como mareas vivas, huracanes, sequías o diluvios”  (Philipp Blom, Lo que está en juego, Anagrama, 2021).  

“En principio, la tecnología puede aliviar algunos de los impactos inevitables del cambio climático, pero es probable que los mayores retos a los que nos enfrentamos sean políticos y económicos, más que tecnológicos”  (Lawrence M. Krauss, El cambio climático. La ciencia ante el calentamiento global, Editorial de Pasado Presente, 2021).  

Cuando escucho la expresión “no dejar a nadie atrás”, me pongo alerta. Es una de tantas ideas-fuerza que, de tanto manosearse, ha perdido ya su inicial fuerza expresiva. Sin duda la tuvo, más cuando la Agenda 2030 se puso en marcha, hace ya seis años (septiembre de 2015). Desde entonces ha transcurrido casi la mitad de su recorrido (el ecuador de la Agenda será en los años 2022 y 2023), y poco o nada se ha hecho para aterrizar los Objetivos de Desarrollo Sostenible a la realidad cotidiana.

Es cierto que, en honor a la verdad, la pandemia ha aplazado la puesta en marcha de la Agenda 2030, ralentizando o agravando, incluso, su materialización efectiva. Pero que nadie piense ingenuamente que el “nuevo régimen climático” (Bruno Latour: Cómo aterrizar, 2018), la enorme degradación del medio ambiente, el crecimiento de las desigualdades, la migraciones o un largo etcétera, están en la puerta esperando a que las condiciones pandémicas remitan por completo. El proceso de emergencia climática y sus devastadores efectos sigue imparable.

Hay un cúmulo de evidencias de que algo muy grave está efectivamente pasando; sin embargo, abundan las actitudes de lo que también Bruno Latour calificó como quietismo climático. Muchas personas, con responsabilidades públicas o sin ellas, aún piensan   (dejando de lado a quienes niegan lo evidente) que, sin hacer nada, “todo acabará por solucionarse” (Blom). Dicho de otro modo, que esto del cambio climático, más tarde o más temprano, tendrá remedio, principalmente tecnológico; cuando lo que estamos librando es –como reconoció también este último autor- “una guerra contra el futuro”, en el que el tiempo se acaba y ya pocos parecen creer. Se vive el presente, como algo sagrado, lo que pase después no es cosa nuestra; aunque se disimule con una sensibilidad climática aparente. En verdad, tanto en las personas como en las instituciones, se impone mantener la zona de confort. Craso error. Hemos enterrado el futuro, pues no trae buenas noticias. El desgarro intergeneracional puede ser brutal y sin remedio. El tiempo nos lo irá diciendo. 

El problema real (aunque también) no es que esto lo piense el común de los mortales, lo que adquiere tintes de notable preocupación es -como decía- la instalación de ese quietismo climático en la propia esfera política, que se encuentra agarrotada en sus decisiones, ya que la actitud mejor en términos de rédito político electoral inmediato es distraer sus efectos, pues si se cuenta la verdad (que al final “todos seremos más pobres” y de que disponer de una sociedad más sostenible y sobre todo viable exige enormes privaciones y cambios conductuales profundos), nadie les votaría. Mejor, ni mentar la bicha.

Este pasado verano (15 de agosto), el diario El País publicó un sugerente artículo del citado historiador Philipp Blom, con el inquietante enunciado de “2021, ¿un verano sin esperanza?”. Allí se hacía eco del avance de informe del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, que se hará público en 2022. Las noticias no son buenas: la naturaleza está castigando a la sociedad, el cambio climático ya no afecta principalmente a los países pobres, sino que golpea con crueldad y tesón también al mundo desarrollado (las terribles inundaciones y los incendios “de sexta generación” ya no respetan a los países “ricos”). La conclusión del autor era muy obvia: “Nuestro modelo de vida no tiene futuro”.

Ese mismo autor publicó en 2017 en Alemania un impactante ensayo que ha sido traducido recientemente al castellano por la editorial Anagrama en 2021: Lo que está en juego. El libro ofrece un durísimo diagnóstico, pero también es una llamada desesperada a cambiar las cosas frente al inquietante futuro que nos espera y, sobre todo, a las actuales generaciones de jóvenes y a las venideras, a quienes estamos endosando irresponsablemente un mundo mucho menos habitable y una deuda fiscal estratosférica. Hoy por hoy, la política se está mostrando impotente –como expone este autor- para resolver tales problemas, aunque tiendan a disimularlo en esa verborrea comunicativa vacua de cámaras eco. El desarrollo sostenible está de moda, también en las empresas. Todo se llena con esa idea, cada vez más cosmética. Pero queda todo por hacer, y el tiempo pasa inexorablemente. 

Ross Douthat, en su obra La sociedad decadente (Ariel, 2021, p. 261), incide en esta cuestión: “El cambio climático y los desequilibrios poblacionales y las migraciones masivas son desafíos (…) que una civilización avanzada y no decadente debería poder lidiar y que debería poder atajar antes de que la lleven al borde del precipicio”. Dicho de otro modo, sin instituciones sólidas y efectivas (ODS 16), es impensable enfrentarse a tan importantes desafíos. Y no basta con adornar los discursos políticos con esa finalidad, que siempre se orilla, sino que hay que poner en práctica tales transformaciones institucionales y dejarnos de tanta palabrería barata, que todo lo inunda.  

Por su parte, la profesora Mariana Mazzucato (Misión Economía, Taurus, 2021, ha puesto de relieve la dificultad o el auténtico desafío que implica aterrizar la Agenda 2030 a nuestra realidad política, económica y social: “Los ODS de Naciones Unidas resumen 17 de nuestros mayores problemas, que no son solo tecnológicos, sino profundamente políticos, que requieren un cambio regulatorio y conductual. En este sentido –concluye, son aún más difíciles que un aterrizaje en la Luna”. Idea que también resalta el ensayista científico L. M. Krauss en el epílogo a su obra citada al principio. 

Me asombra ver cómo en las instancias gubernamentales y políticas se habla tanto (aunque sea a veces de forma impostada) de reformas y transiciones, como si ambos procesos fueran etapas sencillas de recorrer. En realidad, en un momento en que se mezclan de forma desordenada tres realidades superpuestas (desarrollo sostenible, recuperación y transformación), y que todas ellas se deberían triangular ordenadamente ante un mismo objetivo (salvar al planeta y dignificar la vida humana en tal entorno), conviene no dejarse llevar por discursos ingenuos que se edulcoran con palabrería hueca. Dicho de otro modo, alcanzar efectivamente (y no de forma retórica) el desarrollo sostenible, la ansiada recuperación económica y social, así como una transformación que garantice nuestra propia viabilidad como personas, sociedad o país, exige adoptar medidas valientes no siempre amables (algunas veces duras e “impopulares”), que tendrán costes de transacción elevadísimos, pues cualquier transformación, más aun las que tienen componentes disruptivos, es un fenómeno muy complejos que comporta, según colectivos, mejoras  evidentes, pero también serias pérdidas. Quien piense que las transformaciones ecológica y digital con sus respectivas transiciones será un camino de rosas, se equivoca por completo.

En estos momentos abundan los mensajes de que la recuperación y transformación en marcha harán de este país y de sus diferentes territorios un mundo nuevo. Y frente a estos eslóganes políticos, diseñados por la amplia nómina de asesores de comunicación adosados confortablemente a las estructuras gubernamentales y de los partidos (vendedores de sueños inalcanzables a precio de saldo “presupuestario” que todos pagamos), conviene recordar las sabias palabras del magnífico escritor que fuera Henry D. Thoreau: “No soporto que me digan que espere a los buenos resultados, pues anhelo igualmente los buenos comienzosNunca obtenemos resultados finales, y ya es demasiado tarde para comienzos perennes” (“La reforma y los reformadores, El manantial. Escritos reformadores, Página indómita, 2016, p. 30).

Con el desarrollo sostenible, la recuperación y la transformación (reformas) está pasando algo de eso: no terminamos nunca por salir de los comienzos perennes y tampoco acabamos apenas de alcanzar resultados tangibles que cambien profundamente la realidad que nos circunda, antes de que sea demasiado tarde. Lo ha escrito Blom con enorme claridad: “Nos encontramos en medio de una transformación vertiginosa; (y) ante trastornos de tal magnitud, una sociedad solo puede reaccionar constructivamente o limitarse a padecerlos”. Elijan el camino. 

HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA POR PROYECTOS

images (1)

(Renate Mayntz, Sociología de la organización, Alianza, 1982, p.105)

“Por estructura se entiende, en general, el ensamblaje de una construcción, una ordenación relativamente duradera de las partes en un todo. La estructura de la organización es, por tanto, el modelo relativamente estable de la organización.”

“En el paradigma naranja de la máquina, las organizaciones se consideran sistemas inanimados y estáticos: una colección de cajas que se apilan hasta formar una pirámide. Los sistemas estáticos no tienen capacidad interna de cambio. Es necesario aplicarles fuerza desde el exterior”

(Frederic Laloux, Reinventar las organizaciones, Arpa, 2016, p. 241)

Organización administrativa, estructuras departamentales y estructuras de proyecto

Las administraciones públicas españolas, particularmente la Administración General del Estado y las administraciones autonómicas, aunque con reflejo también en las administraciones locales de cierto tamaño, estructuran sus respectivas organizaciones a partir del modelo divisional/departamental, repartiendo las responsabilidades gubernamentales (atribuciones o funciones) en departamentos o “silos” (Mazzucato), cuyas posibilidades de interrelación recíproca ofrecen limitados recorridos sobre su eficiencia organizativa y, asimismo, presentan altos costes de transacción.

El problema fundamental de tal modelo divisional es que combina muy mal con la transversalidad, en no pocas ocasiones muy necesaria para poner en marcha determinadas políticas que exigen sumar visiones y estrategias sectoriales y no trabajar con compartimentos estanco. De hecho, los costes de eficacia y eficiencia en la puesta en marcha de políticas concretas que despliegan su radio de acción a través de diferentes ámbitos departamentales, suelen ser elevadísimos, más aún cuando las estructuras departamentales se fragmentan en exceso. Todo ello comporta –como bien expuso la voz autorizada de Renate Mayntz- “tiempo y dinero”. A veces, incluso, surge “un completo barullo”, y todo deriva en ineficacia.                          

Lo cierto es que la Administración española presente muchas dificultades para su transformación, porque “el Derecho español no ofrece flexibilidad organizativa” (Francisco Velasco), a lo que se une una cierta incapacidad para la innovación. Los modelos departamentales de organización de las Administraciones Públicas han vivido hasta ahora de espaldas a la transversalidad y a las presiones cada día mayores de adaptación permanente de sus estructuras a los retos y desafíos a los que se debe enfrentar el sector público. Por ejemplo, no cabe duda, que la política de implantación de la Agenda 2030 y de sus Objetivos de Desarrollo Sostenible, o también la política de recuperación económica y de transformación del país, por no hablar de la propia digitalización, son ámbitos en los que las cuarteadas estructuras de departamento no ayudan a afrontar con garantías de éxito tales retos. 

En un contexto como el descrito, en el que aún las organizaciones públicas siguen muy condicionadas por estructuras funcionales o divisionales, la realidad está conduciendo (y más lo hará en un futuro inmediato) a buscar fórmulas institucionales y organizativas que permitan hacer frente a problemas que no son propiamente departamentales sino que trascienden a esas atribuciones o que, como es el caso, pretenden flexibilizar la estructura organizativa interna de carácter estable con modalidades organizativas más flexibles, de carácter temporal, y que conforman una suerte de organización ad hoc que pretende hacer frente a unos objetivos marcados en un período de tiempo determinado, sin vocación de transformarse en estructuras permanentes o de carácter estable. Son, si se me permite la expresión, estructuras de “pon y quita”: cumplidos sus objetivos se disuelven, y el personal que en ella presta servicios (con dedicación total o parcial) vuelve a sus tareas ordinarias o al desempeño de otra encomienda estructural periódica. Ni qué decir tiene que el futuro del sector público va por esa vía. Es posible que estemos entrando, si ya no lo hemos hecho, en una etapa nueva del desarrollo estructural de las Administraciones Públicas, por emplear los términos acuñados por Henry Mintzberg, en una obra ya clásica..

Como ha descrito reciente y oportunamente Mariana Mazzucato, algunos de estos desafíos inmediatos y mediatos que tienen las Administraciones Públicas ya no se pueden afrontar con los esquemas organizativos tradicionales, que están absolutamente obsoletos o por lo menos no saben dar respuestas adecuadas a las necesidades del momento.  Hay que innovar también desde el punto de vista organizativo. Y algunos tímidos pasos, quizás demasiado tímidos, aunque sean avances, se están dando. Veamos.

Gestión pública por proyectos: las unidades administrativas temporales

En efecto, la gestión pública por misiones, proyectos o programas parece entrar de puntillas en las Administraciones Públicas, aunque esa irrupción se ha producido un tanto de perfil o de modo escorado (debido a las premuras o urgencias propias derivadas de la aprobación de un marco regulatorio que facilite absorción de los fondos europeos). En efecto, ha sido a través del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como se ha comenzado a abrir una ventana de cambio en este terreno. 

Esta necesaria novedad organizativa se ha diseñado, sin embargo, con corto vuelo, pues no impone –como debiera ser lo apropiado- un modelo de transversalidad organizativa que rompa las costuras de la vieja Administración Pública departamental o divisional, sino que la ubicación de las llamadas “unidades administrativas de carácter provisional” se sitúa en el  interior de cada uno de los departamentos ministeriales o consejerías autonómicas, sin que exista, hoy por hoy, la previsión de crear unidades de proyecto de naturaleza transversal. La gestión presupuestaria departamental de los fondos extraordinarios europeos del Instrumento Europeo de Recuperación (los conocidos como fondos “Next Generation EU”), que se diseñó como modelo estratégico en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, parece haber marcado ese modelo, que castra las potencialidades de trabajar por misiones, proyectos o programas de carácter transversal, y consolida una visión reduccionista en la introducción de prácticas de gestión innovadora aplicada a las estructuras organizativas, como ha expuesto la doctrina económica e institucional.

En efecto, Mariana Mazzucato lo ha expresado recientemente con absoluta claridad: “En la sociedad moderna cumplir misiones (o trabajar a través de misiones y proyectos) no es fácil, porque implica cambiar buena parte de lo que damos por sentado en el funcionamiento del Gobierno; por un lado, requiere que el trabajo se haga fuera de sus silos habituales (que son sus departamentos)”. Y ello comporta muchos desafíos, también o sobre todo desde el punto de vista organizativo e institucional. Efectivamente, trabajar por misiones y proyectos representa un desafío organizativo, que implica que “la asunción de riesgos y el aprendizaje en el Gobierno” conlleva superar una visión y ejecución limitada a las cuatro paredes de los departamentos o silos. Si se quiere dar el salto cualitativo de la transversalidad, esa nueva concepción implica una nueva forma de trabajar, y comporta inevitablemente remover las estructuras existentes e innovar al respecto. Como también subraya esta misma autora: “Es fácil (como de hecho sucede en diferentes casos con los proyectos de inversión sobre fondos europeos) que una misión abarque ministerios, departamentos y organismos gubernamentales regionales y locales, pero cuanto mayor sea la necesidad de una transformación organizativa, más difícil será lograrla (…) Romper los silos significa establecer una relación más horizontal entre los departamentos”.  Y esto es algo que el actual marco normativo no ha hecho o no ha sabido hacer, lo que no quiere decir que no se deba hacer ni tampoco que, por muy difícil que pueda suponer, no sea viable y necesario hacerlo. En verdad, tampoco es tan complejo, al menos en el diseño organizativo; las dificultades se multiplican en el orden de la cultura organizativa imperante y de las tradiciones o hábitos, aunque también en el plano (hasta ahora totalmente dominante) de las competencias departamentales, que al fin y a la postre son manifestaciones formales del poder.

En cualquier caso, esta primera experiencia de creación de unidades administrativas temporales, con todas las limitaciones que ahora se señalarán, abre posibilidades para aplicar un modelo organizativo distinto del convencionalmente llamado divisional o departamental, en cuanto que, sin perjuicio de que mantenga el rígido corsé de los departamentos, prevé, al menos, que se puedan crear unidades organizativas que no son estructuras estables en el ámbito interno de cada silo departamental, y que tienen por objeto desarrollar una serie de cometidos funcionales vinculados con el logro de determinados objetivos previamente establecidos, y articulados a través de un proyecto de inversión dentro de unos componentes y en el marco de una misión más general como son las políticas palanca del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. 

El hecho evidente de que este nuevo marco normativo ha abierto el apetito regulador autonómico lo es, sin duda, la proliferación de decretos-leyes que han aprobado diferentes comunidades autónomas reiterando (aunque en algunos casos con modificaciones puntuales) las soluciones organizativas temporales adoptadas para la gestión o absorción de los fondos europeos por parte del real decreto-ley estatal. Tales marcos normativos, si bien reproducen en gran medida el modelo matriz diseñado por el Gobierno central, en algunos casos incorporan, tal como se señalaba, ciertas novedades, particularmente en lo que afectan a la dirección pública de programas o proyectos, así como a la duración de estos (que se fija, por lo común, en cuatro años; un límite que, prudentemente, ha huido de poner el decreto-ley estatal, ya que la ejecución de los fondos europeos derivados del Instrumento de Recuperación alcanza hasta agosto de 2026).

A modo de conclusión

Como bien recogía Frederic Laloux en la cita que abre esta entrada, en la concepción maquinal “naranja”, que es en la que se sitúan nuestras organizaciones públicas, la naturaleza estática de las estructuras hace prácticamente inviable poner en movimiento capacidades internas de cambio. O en otras palabras: “Todo director sabe que en una organización el cambio es difícil; es uno de los problemas más frustrantes de la gestión actual”. En verdad, como también reconoció ese autor, citando a Peter Senge, “la gente no se resiste al cambio; se resiste a que la cambien”. La clave de cualquier transformación se halla, por tanto, en buscar un conjunto de incentivos internos y externos que promueva el cambio.

Y, en ese sentido, la gestión por proyectos podría ser –todo depende cómo se haga- una palanca de transformación, produciendo así que “el ecosistema reaccione de manera creativa, momento a momento”. Pues, efectivamente, la organización es un ecosistema que si se activan experiencias innovadoras y se saben trasplantar adecuadamente podría iniciar un camino de autoaprendizaje y mejora continua. No es fácil, pero la ventana de oportunidad ya está abierta. Algunas Administraciones están promoviendo esa transición (Ayuntamiento de Valencia) de trabajo por misiones.

No cabe duda que este nuevo modelo organizativo que ahora va tomando cuerpo, aún de forma muy lenta, se terminará abriendo camino, y yendo más allá de su acotado campo de juego en el que le ha enlatado materialmente el Real Decreto-ley 36/2020 y la normativa autonómica aprobada a imagen y semejanza de aquel. La experiencia de gestión de proyectos financiados con fondos europeos, dado que se extenderá en un primer estadio hasta 2026 y después hasta 2030, abrirá probablemente un antes y un después en el modo de estructurar la Administración Pública.

Sin embargo, el marco normativo actualmente vigente está construido de espaldas a esa realidad contingente, y se abrirá así una necesidad de adaptación continua que presionará a las organizaciones públicas, cada vez con más intensidad. No se puede afrontar el proceso de Recuperación, como tampoco la digitalización y la revolución tecnológica o la propia Agenda 2030 y los devastadores del cambio climático, con unas estructuras gubernamentales y administrativas configuradas hace dos siglos, cerradas como compartimentos estanco en silos o departamentos con escasa comunicación e interacción entre ellos, y que funcionan como una suerte de reinos de taifas.

Las estructuras de misión, proyecto o programa son el futuro de las Administraciones Públicas; pero habrá que articularlas razonablemente con las estructuras convencionales o estables, en el marco de un sistema organizativo que tenga coherencia y se configure de forma holística como un todo. El sector público no puede permitirse realidades paralelas que caminen unas por amplias autopistas y otras por caminos intransitables. En efecto, la idea de sistema organizativo, como la de subsistema de personal y de recursos humanos, deben interactuar permanentemente; pero, además, el sector público cabe analizarlo como “un conjunto organizativo complejo”; es decir, como un macrosistema en el que se integran las Administraciones Públicas

Hay terreno de juego, aunque la organización, como tampoco la gestión, no ha formado parte de las inquietudes políticas más recientes. Sorprende a quien se introduce en el estudio de este ámbito que buena parte de la literatura o de los trabajos académicos tengan tantos años detrás o que las contribuciones más avanzadas se realicen siempre desde el ámbito del sector privado, como si las Administraciones Públicas fueran unas fortalezas a las que la innovación organizativa nunca tendrá acceso. Algo, sin embargo, se mueve, aunque sea lentamente. Y el cambio se barrunta. Pero hay que liderarlo y construirlo. También normarlo. En ese desafío están todas las administraciones públicas españolas. Un extraordinario reto.

NOTA: La presente entrada recoge algunas ideas de la Introducción y de las conclusiones de un extenso artículo publicado por la Newsletter La Administración al Día (INAP), el 1, 2, 3 (primera parte) y 6 (segunda parte) de septiembre de 2021, con el título “Organización Administrativa y gestión por proyectos (el caso de las unidades administrativas y estructuras similares de gestión de proyectos financiados con fondos europeos)”. El lector interesado puede consultar el citado trabajo en la fuente indicada (ya que se publica en abierto). No obstante, también se puede consultar a través de los siguientes PFD:

INAP_LAD_1512075

INAP_LAD_1512082 2

LA HORA DE LA VERDAD (*): ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y RECURSOS HUMANOS EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS (y II)

plan de recurperación 2

“En el paradigma naranja de la máquina, las organizaciones se consideran sistemas inanimados y estáticos: una colección de cajas que se apilan hasta formar una pirámide. Los sistemas estáticos no tienen capacidad interna de cambio. Es necesario aplicarles fuerza desde el exterior”

(Frederic Laloux, Reinventar las organizaciones, Arpa, 2016, p. 241)

La dimensión organizativa: dirección de programas o proyectos.

La idea de facultar la creación de estructuras directivas de proyectos o programas, aunque todavía inédita en la práctica, se deslizó, con algunos precedentes menos afortunados, en el artículo 36.5 de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi. Fue una intuición pionera, y ahora toma protagonismo. La mayor novedad aparente en el marco autonómico en lo que a organización de la gestión de fondos europeos respecta, es la introducción, en algunos decretos-leyes, de la figura de la dirección de programas o proyectos. Se trata de una solución organizativa interesante y necesaria, que el decreto-ley estatal no recoge expresamente; aunque el artículo 59.3 de la Ley 40/2015 admite que las unidades administrativas puedan ser también órganos directivos (en este caso temporales).  La opción del decreto-ley estatal es, sin embargo, que tales unidades se inserten en unas RPT (con el carácter de puestos de trabajo de “vigencia temporal”). Hubiese sido mejor reconstruir el marco normativo general e incorporar una regulación propia de las unidades de proyecto y de los cometidos funcionales a ellas asignadas, evitando romper las costuras de los viejos e inadaptados trajes normativos. Los puestos de trabajo siempre habían tenido ese carácter estructural que se reflejaba en su condición de elementos básicos de una organización estable, si bien sujeta a modificaciones. Cierto que el artículo 73.1 TREBEP establece el derecho de que todo empleado público tiene a desempeñar un puesto de trabajo; aunque ahí no se barajaba la existencia de puestos temporales (que el Informe de la Comisión de Expertos sí que previó). Ahora, en fin, emergen los puestos  y unidades temporales; lo que anuncia probablemente el declive definitivo de esa noción de puesto de trabajo, como ya se aboga en algunos casos; aunque las administraciones públicas tendrán siempre su tempo, en este caso larguísimo, para adaptarse. Mejor hubiese sido calificar a tales funciones y tareas de proyecto como empleos o cometidos funcionales transitorios. Pero hay cosas que, una vez hechas, ya no tienen remedio.

Como decía, el personal directivo de proyecto o programa ha sido uno de los pretendidos descubrimientos de la normativa excepcional autonómica. Pero, si se lee la letra pequeña de esas regulaciones, y se elude la retórica de una simulada profesionalización de esa figura, pronto se advierte que esas estructuras directivas (que, en varios decretos-leyes autonómicos, se les reconocen retribuciones variables que pueden alcanzar el 40 por ciento de las retribuciones fijas), pueden terminar siendo un profundo fiasco. En primer lugar, porque el sistema de designación, sin perjuicio de que en los casos más avanzados se diga que deberán acreditar competencias en materia de conocimiento de la gestión de fondos y habilidades directivas, conduce derechamente a un modelo de discrecionalidad en los nombramientos (en algunos casos ni se disimula), por mucho que se diga que debe recaer en personas idóneas, con mérito y capacidad, y mediante sistemas de libre concurrencia (artículo 13 TREBEP). En otros casos, incluso, se veda sorprendentemente, que el personal directivo sea funcionario al estipularse que el vínculo con la organización será el de personal de alta dirección (lo que excluye que esas direcciones de proyecto ejerzan potestades públicas, consustanciales a diferentes actividades de gestión de fondos europeos) o se diseña un sistema de situaciones administrativas o un marco regulador o complementario con efecto de desaliento para que el personal funcionario no concurra a tales procedimientos de designación temporal, y adquiera así experiencia directiva y desarrollo profesional en esas lides. Tampoco se veda el cese discrecional, aunque en algún caso se someta la actividad directiva a evaluación periódica (¿cómo, si no, se pueden retribuir con un 40 por ciento de variable esas tareas?). Miedo da que esas estructuras directivas temporales, convenientemente engrasadas desde el punto de vista retributivo, puedan llegar a conformarse como “comederos temporales” en los que pasten con abundancia de hierba (retribuciones) las siempre hambrientas y numerosas clientelas de los partidos gobernantes. Si algo de esto se hace, el fracaso de la gestión de los fondos será estrepitoso. O, peor aún, hay que ser conscientes de que por tales estructuras de gestión van a transitar muchas decisiones estratégicas y operativas sobre el destino de esos recursos financieros de la UE, y los riesgos de corrupción o de fraude son elevadísimos. En todo caso, no es fácil introducir una dirección profesional por proyectos en una organización que tiene politizadas hasta el tuétano sus estructuras directivas ordinarias. La tentación de una política de clientela será situar  en esas estructuras directivas de proyecto a personas afines.

Medidas organizativas y de gestión de recursos humanos en la gestión de fondos europeos por las Administraciones Públicas

Las medidas organizativas de gestión de fondos europeos están muy condicionadas por el modelo departamental. Es una visión alicorta de lo que es la gestión por misiones o proyectos. En efecto, hay proyectos, ya identificados en los distintos componentes del Plan de Recuperación, en los que intervienen diferentes departamentos. El modelo departamental es muy contingente políticamente, pues la lógica de construcción de los diferentes gobiernos resulta peculiar en cada caso, estando condicionada por muchas variables (más aún si hay gobiernos de colación) en lo que al reparto de responsabilidades gubernamentales comporta. La novedad más relevante en este terreno, es –con las limitaciones advertidas- la apuesta por las direcciones o unidades de proyecto o programas, que no entiendo por qué se deben limitar  en su aplicación sólo a la gestión de los fondos europeos. En alguna administración ya se está explorando esta modalidad de innovación organizativa que mira al futuro (gestión por misiones, proyectos o programas), dado que el modelo divisional o departamental ofrece síntomas de evidente agotamiento. Una operación estructural de esas características, sin embargo, sólo se puede alcanzar con una planificación estratégica, que debería ser holística y no departamental, así como con una concepción de la organización (divisional y por proyectos) como un todo. El instrumento de la planificación estratégica únicamente lo recogen el decreto-ley estatal y alguno otro autonómico, mientras que en el resto se quieren organizar y gestionar las necesidades estructurales y de recursos humanos sin una visión estratégica global, con marcado sello departamental o, por utilizar la expresión de Mariana Mazzucato, “de silo”. En efecto, sin visión integral, es imposible que el modelo organizativo pueda funcionar razonablemente. La gestión departamental y la gestión por proyectos deben estar estrechamente imbricadas, retroalimentándose recíprocamente en sus elementos innovadores y de transformación. Tratar el problema aisladamente no servirá de mucho.

Las medidas de gestión de recursos humanos para la cobertura de tales necesidades, tal como han sido establecidos por las diferentes normas reguladoras de la gestión de fondos europeos, van derechamente por las siguientes vías, con algunos matices que ahora no pueden citarse.

1.- La prioridad que todas las normas constatan es que las necesidades de personal para gestionar fondos europeos se cubran con empleados públicos del propio departamento. Sólo en algún caso se rompe el molde departamental (como ha hecho la AGE y alguna otra comunidad autónoma), si bien la “preferencia” es departamental, aunque se permite excepcionalmente la asignación de efectivos entre departamentos. La ecuación dominante es proyecto de inversión/departamento; lo que es cierto en algunos casos y falso en otros. No siempre habrá correspondencia entre un proyecto de inversión recogido en el Plan de Recuperación y, por ejemplo, la estructura departamental autonómica existente. La transversalidad no existe o se ha ignorado. Y eso es una pesada losa del modelo.  

2.- Se insiste en no pocos casos en que se trata de captar talento interno; aunque la pregunta inmediata es si tal talento existe (conocimientos efectivos de la gestión de fondos europeos) y, en caso de que lo haya, cabe preguntarse si ese talento personificado está dispuesto a romper su zona de confort y embarcarse en semejante aventura de altísimo estrés profesional por unas compensaciones retributivas aún no concretadas. Ciertamente, habrá funcionarios a quienes les estimule la idea; pero con vocaciones individuales no se afronta un problema de profundas dimensiones objetivas y con elevada presión temporal en lo que a ejecución se refiere.

3.- En realidad, el modelo pergeñado por la AGE en RDL 36/2020 parte de que los puestos de trabajo reflejados en estructuras de proyecto deben incorporarse a una relación de puestos de trabajo. Desde ese enfoque conceptual y normativo, arranca el siguiente paso: emplear para su cobertura “preferentemente” los siguientes modos de provisión de puestos de trabajo: a) redistribución de efectivos; b) reasignación de efectivos; y c) atribución temporal de funciones. En la instrucción interpretativa dictada en su día por la (entonces) Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública se concreta y amplía ese abanico inicial de opciones (cambio de adscripción de puestos de trabajo y comisiones de servicio). Y apenas se incide en la reasignación, pues no tiene recorrido en su formulación actual (se podría haber modificado).

4.- Con ese esquema inicial, y partiendo de su propia legislación de función pública, los diferentes decretos-leyes de las comunidades autónomas han enriquecido y, en algunos casos, distorsionado, esas modalidades de provisión. En algún caso, se quiere dar preferencia casi absoluta a las asignaciones temporales de funciones, sean totales o parciales, cuando esta solución organizativa debe tener un carácter excepcional y resulta muy discutible que se pueda extender por un período temporal de cuatro años (alguna comunidad autónoma lo limita cabalmente a un año). Pero, como bien se señala en el artículo 31 del RDL 36/2020 y así se precisa en alguna normativa autonómica (Andalucía), la asignación de funciones (artículo 73.2 TREBEP) se proyecta sobre un puesto de trabajo ya existente, adscrito a una determinada estructura organizativa, de la cual no se desliga, ya que con la atribución temporal sólo se ven afectadas las responsabilidades, funciones y tareas del puesto, no el puesto en sí mismo. Otra cosa es que el artículo 66 del RDL 364/1995, regule la atribuciones temporal de funciones como una modalidad provisión de puestos de trabajo con una suerte de comisión de servicios de funciones especiales, de doble carácter. Pero, en sí misma, salvo en este último caso, en la asignación temporal no hay cambio de puesto, sino de cometidos funcionales.

5.- Siguiendo el modelo estatal, hay alguna comunidad autónoma que prevé expresamente la creación y modificación de puestos de trabajo para atender la gestión de los fondos europeos. Estamos en lo mismo: serán puestos de trabajo de vigencia temporal, por lo que no alimentan la estructura organizativa estable. Su contingencia rompe moldes, pero en algún caso se regula que los funcionarios que los cubran podrán consolidar el grado personal, con ciertos matices. Crear un puesto de trabajo nuevo, al que en teoría habría que concursar o adscribir provisionalmente a un funcionario, plantea algunos problemas de régimen jurídico una vez que el puesto se extinga, salvo que la solución sea cubrirlos en régimen de temporalidad.

6.- También se prevén por los decretos-leyes retribuciones extraordinarias por cumplimiento de objetivos, unas veces vinculadas a la productividad y otras con factura más singularizada o complementaria. Algo que las entidades locales sólo podrán incorporar como complemento de productividad, con los límites legales.

7.- La normativa autonómica incide en la subsidiariedad de los nombramientos de personal funcionario interino y contratación de laborales temporales cuando no existan recursos humanos “en el propio departamento”. A pesar de tantas prevenciones, todo apunta a que la temporalidad se va a disparar en la cobertura directa o indirecta de tales necesidades de recursos humanos; ya que si se dedica personal propio a la gestión de los fondos europeos, habrá que cubrir interinamente también los servicios que antes prestaban tales empleados públicos.

8.- Y, además, ante la carencia de recursos humanos para cubrir esas necesidades que tendrán las Administraciones Públicas, está siempre presente el riesgo –como bien me apuntaba el profesor Martín Razquin- de que se acuda a la externalización de algunos servicios de gestión de proyectos de inversión o de algunas de sus fases, algo que incluso puede venir alimentado por las convocatorias de subvenciones. Si esto es así cobra plena actualidad el artículo 308.2 de la LCSP. Habrá que estar atentos a esta cuestión.

9.- La formación de los empleados públicos se trata con carácter general en la normativa estatal y se incide sobre este punto en algunos decretos-leyes autonómicos, mientras que en otros se omite. Sin embargo, es una cuestión crucial, pues no se genera conocimiento ni destrezas –menos aún en unos temas de tanta complejidad como los que se deberán abordar en estos proyectos- de un día para otro. La planificación de las acciones formativas sobre gestión de fondos europeos, es urgentísima.

10.- Y, en fin, hay un punto en que el decreto-ley estatal pasa de puntillas y la normativa excepcional de las Comunidades Autónomas ni siquiera lo refleja: las medidas de integridad pública (prevención, detección y control del fraude, de los conflictos de intereses y de la corrupción). Una omisión grave. La normativa estatal se contenta con recoger un principio básico (artículo 3) y atribuir al Servicio Nacional de Coordinación Antifraude la protección de los intereses financieros de la Unión Europea; pero sólo en la detección y control, que desarrolla el propio Plan de Recuperación. La prevención, sin embargo, está preterida o ausente, cuando es un primer paso importantísimo. Sólo mediante la construcción de Sistemas de Integridad Institucional se podrá hacer realmente frente a tan transcendental desafío. En esto no estamos en pañales, sino más bien en cueros. Tomen nota.

(*) Las reflexiones recogidas en estos post de la presente serie tienen su origen en una antigua preocupación profesional y académica por el escaso eco que las cuestiones organizativas tienen en el devenir político y gestor de nuestras Administraciones Públicas, lo que explica, en parte, sus debilidades de funcionamiento. También se han retroalimentado de un extenso estudio sobre este mismo objeto que espero ver publicado en fechas recientes y de diferentes cursos de formación impartidos en el sector público sobre gestión de fondos europeos y, asimismo,  de algunos proyectos de consultoría, algunos ejecutados y otro todavía en fase de ejecución. En este último caso, debo citar el importante proyecto en marcha de reorganización municipal del Ayuntamiento de Mataró (impulsado por el Gerente Municipal, Toni Merino, y el equipo directivo y profesional de esa organización) en el que, junto a otros profesionales, se me ha brindado la oportunidad de participar en tareas de asistencia técnica. Las unidades de proyecto son, en ese modelo organizativo municipal, pieza sustantiva de una estructura organizativa innovadora.

LA HORA DE LA VERDAD: GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS POR EL SECTOR PÚBLICO (I)

planderecuperacion

“Los gobiernos tienen que contrarrestar la pérdida, por parte de las organizaciones públicas, de la capacidad para dirigir y analizar su propio dominio. Las burocracias ágiles requieren empleados públicos (de carrera) muy capaces y motivados” 

(Mariana Mazzucato y Rainer Kattel, “La Covid.19 y la capacidad del sector público”, en M. Mazzucato, No desaprovechemos esta crisis, Galaxia Gutenberg, 2021, pp. 134-135)

Preliminar. Contexto y desafíos

Sin apenas darnos cuenta, se acerca el momento en que las Administraciones Públicas (Administración General del Estado,  administraciones autonómicas, insulares, forales y locales) deberán enfrentarse al enorme desafío de la gestión de los fondos europeos, no sólo, aunque sobre todo, los vinculados al Instrumento Europeo de Recuperación (NGEU). Ya han llegado los 9.000 primeros millones de euros como anticipo tras la aprobación del Plan de Recuperación. Y comienza la cuenta atrás. El tránsito de las (bonitas) palabras a los (difíciles) hechos será inmediato, una vez que políticos y funcionarios se desperecen del descanso estival y el calor del verano se vea sustituido por la ducha fría de las urgentes y aplazadas tareas de septiembre. La sobrecargada coreografía política dará paso a la siempre más prosaica y necesaria gestión. En ella nos jugamos todo.

En  los próximos cuatro meses, una parte importante de las máquinas organizativo-burocráticas del sector público se pondrán, lo quieran o no, a mil revoluciones; y ese será su estado natural, al menos, en buena parte de los siguientes cinco años. De momento, iniciar la ejecución de 19.000 millones de euros en el ejercicio 2021 con toda la parafernalia administrativa que comporta, no será una tarea precisamente fácil  (creación de unidades de proyecto, asignación de recursos humanos previamente formados, puesta en marcha de un sinfín de procedimientos administrativos, suscripción de convenios, licitaciones públicas a velocidad de vértigo, gestión económico-financiera intensa y extensa, bases y convocatorias de subvenciones, aprobación de instrumentos de colaboración público-privado, etc.). Para no colapsar más aún los servicios de la AGE, que pueden correr riesgo de infarto administrativo, una parte importante de esa ejecución (algo más de 10.000 millones de euros) se conferirá este año a comunidades autónomas y a las entidades locales. El Plan de Recuperación hasta ahora no ha pasado de una trabajada declaración de intenciones y de la determinación, más o menos concretada, de diez políticas palanca, treinta componentes y numerosos proyectos de inversión, que algunos de ellos se deberán poner en circulación de forma inmediata y otros durante los dos próximos ejercicios presupuestarios, en los que, siempre que la cosa no se tuerza, se inyectarán en torno a 50.000 millones de euros adicionales.

Llega, por tanto, el momento de absorber capilarizar tan ingentes cantidades de recursos financieros no reembolsables, aunque condicionados a que las reformas estructurales vayan tomando cuerpo de seriedad y no de disimulo. En la conjugación de esos dos verbos de moda, uno clásico y el otro inventado, el papel de las administraciones públicas es capital. De momento, sólo hemos escrito la letra de la partitura (decretos-leyes tanto del Estado como por algunas comunidades autónomas, y redactado el archiconocido Plan de Recuperación); a partir de septiembre, se trata de tocar la música armónicamente y de que no desafine o chirríe. También se trata de que esos recursos financieros tan importantes para la recuperación no sean capturados por los bajos fondos (irregularidades, fraude, conflictos de intereses o corrupción). Y estos retos focalizarán las energías, hoy bastante endémicas, de unas administraciones públicas sin niveles directivos profesionales (que no se improvisan a golpe de decreto-ley o de nombramiento político), con estructuras organizativas caducas, rotación constante de altos cargos, personal muy envejecido y, en buena parte, desmotivado, así como por una plétora de interinos anclados a las tareas específicas de sus ansiados puestos de trabajo. Con tales mimbres, no será fácil –como reiteran las normas- redescubrir el “talento” interno que gestione eficientemente esos fondos europeos, así como que acredite las competencias requeridas para trabajar en un entorno de altísimo estrés organizativo. Todo esto no se improvisa en unos meses, menos aún en pocas semanas.

La gestión de fondos europeos por las administraciones estatal, autonómicas y locales.

Si se quiere acometer cabalmente esa monumental tarea de gestión de los diferentes proyectos, la primera premisa es disponer de un marco normativo adecuado. El Estado aprobó el conocido real decreto-ley 36/2020, disposición normativa manifiestamente mejorable; pero, una vez vigente, todavía está ayuna de buena parte de su necesario desarrollo normativo reglamentario (registro de PERTE, regulación de cada PERTE, etc.) y, salvo aspectos muy puntuales (como algunas resoluciones e instrucciones), pendiente aún de los instrumentos de gestión que allí se preveían. No se han publicado aún los instrumentos de planificación estratégica de los diferentes departamentos. La página Web del Plan de Recuperación es un compendio de noticias autocomplacientes sobre lo bien que va todo. No se encuentra allí, hoy por hoy, Guía metodológica alguna ni plantillas de los instrumentos estratégicos que haya elaborado, en su caso, el Comité Técnico. Se desconoce, por tanto, si se han creado ya las unidades administrativas provisionales y si se han aprobado las relaciones de puestos de trabajo, así como si se ha reasignado al personal y cómo se ha hecho. Tras ocho meses desde la entrada en vigor del decreto-ley 36/2020, aún hoy el modelo de gestión de fondos europeos está en pañales. La (“alta”) política ha estado inmersa en otros menesteres.  Y la transparencia siempre de vacaciones, en estos temas tan importantes como la gestión de los fondos.

Algunas comunidades autónomas, con desigual intensidad y acierto, han  reproducido, con variaciones de matiz, un modelo estatal de gestión de fondos marcadamente departamental, trasladando la solución organizativa del problema a la creación de unidades de proyecto de gestión de fondos europeos (que en algunos casos se denominan unidades administrativas provisionales o temporales, y en otros estructuras de programas o de proyectos). Hay otras comunidades autónomas que inexplicablemente todavía no se han despertado y carecen, por ahora, de un marco normativo que les permita adecuar sus estructuras y cubrir las necesidades de personal con recursos humanos propios o echar mano de nombramientos interinos o de la contratación temporal. En estas comunidades autónomas, el brusco despertar que (sí o sí) tendrá lugar, puede tomar forma de auténtica pesadilla. La presión será mayor. Las comunidades que se han desperezado lo han hecho aprobando decretos-leyes. Alguna lo ha hecho por Ley (al no disponer de la figura de los decretos leyes). Las comunidades retrasadas que no dispongan  de  la figura de los decretos-leyes en sus respectivos estatutos, deberán aprobar leyes por el trámite de urgencia o disposiciones normativas de carácter reglamentario, que también tienen un recorrido en estos temas, aunque ofrezcan algunas limitaciones.

Y  no digamos nada de las administraciones locales, olvidadas en lo que a gestión de recursos humanos respecta tanto por el legislador estatal como por los autonómicos. Los gobiernos locales deberán echar mano del ingenio, y recurrir a sus potestades de autoorganización, para intentar encontrar soluciones a partir de la nada o, mejor aún, elaborar marcos normativos que les permitan explorar modelos organizativos y de gestión de recursos humanos que sean imaginativos y den respuesta inmediata a los enormes e inciertos escenarios con los que, más temprano que tarde, se enfrentarán, sobre todo los gobiernos locales de mayor tamaño. Hay campo de juego; la cuestión es saber marcarlo bien y diseñar la estrategia adecuadamente. En todo caso, los recursos personales de las administraciones públicas son escasos, y la presión o carga de trabajo por la gestión de los fondos europeos será muy elevada (especialmente, aunque no sólo, en los ámbitos económico-financiero, contratación pública y subvenciones), pudiendo esta situación romper las costuras de unas organizaciones que, con excepciones singulares, ofrecen síntomas de fragilidad e inadaptación, y en el campo local con un marco normativo desvencijado que las encorseta, y plantillas precarias, escasamente tecnificadas.

Sin duda, en (casi) todas las administraciones hay funcionarios y empleados públicos laborales que tienen experiencia en gestión de fondos europeos convencionales (estructurales o de cohesión); pero son habas contadas. Pueden ser muy útiles, pero los fondos NGEU presentan asimismo algunas peculiaridades notables en su gestión. Improvisar un ejército de empleados públicos, mayor o menor dependiendo de qué administración pública se trate y qué proyectos ejecute, con la formación y capacitación adecuada para gestionar tales fondos, no será tarea fácil. El tiempo corre en contra y muy poco hasta ahora se ha hecho. Habrá que actuar rápido, con visión y estrategia. Están en juego demasiadas cosas, entre ellas una robusta recuperación económica y social y una verdadera transformación del país y de sus respectivos territorios. Se han puesto en circulación altas expectativas ciudadanas y empresariales, y sería decepcionante que se pudieran ver frustradas por el siempre peligroso cóctel que a veces nos atenaza en el que se mezcla la impotencia política con la ineficacia administrativa. Esta vez, no debe suceder.

CAMBIOS DE GOBIERNO Y CESANTÍAS EN LA ADMINISTRACIÓN

(POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS, V)

GALDÓS

“Bueno es que se muden las tornas y cambien las aguas, para que lo seco se moje y lo mojado se seque; bueno será que se limpien muchos comederos, y se llenen otros que ha tiempo están vacíos …” (Benito Pérez Galdós, Los duendes de la camarilla)

Rafael Jiménez Asensio, 15 de agosto de 2021

Introducción

La cuarta serie de los episodios nacionales abarca desde 1848 a 1868, de una revolución sin cuerpo a otra que lo tomó, aunque finalmente se quedara en nada. Los militares entonces ya ejercían un poder inmenso en la política española, consecuencia sin duda de la primera guerra carlista; por tanto, los espadones hicieron acto de presencia mucho antes en la gobernación del país, pero lo cierto es que en esos veinte años por los que transcurre el relato galdosiano son los de la plétora militar: vemos aparecer de nuevo con fuerza a Narváez, despuntar a O’Donnell, mostrar tímidamente de nuevo a Espartero, y consolidar gradualmente la imagen de Prim, la esperanza blanca del progresismo liberal. Lo expone, así,  Galdós: “Fue O’Donnell una época, como lo fueron antes y después Espartero y Prim”; y, añado, como también lo fue, cual Guadiana político, el propio Narváez. Ciertamente, mal le tenía que ir a un país para que los asuntos de su gobierno los depositaba en espadones. NarváezO’Donnell y Prim, son otras tantos tres episodios de esta serie.

Según Yolanda Arencibia, en su magnífico libro Galdós. Una biografía (Tusquets, 2020), “está entusiasmado el autor con la nueva serie”. Desde el punto de vista literario, son, en efecto, diez libros extraordinarios. En lo que aquí nos ocupa, destacan en estos episodios por los perfiles políticos que el autor dibuja (espadones la mayoría, pero también entreverando civiles), y por el goteo persistente y cansino de las cesantías en la Administración Pública.  

La relativa quietud moderada de este largo período, con sobresaltos reiterados, el bienio revolucionario (1854-56), la pretendida e imposible contrarrevolución “moderada” ulterior, la gobernación de un centro liberal durante un período notable y, finalmente, la descomposición del régimen isabelino, ofrecen un escenario histórico sin hitos tan sobresaliente como las series precedentes, lo que conduce al autor a recrearse más en la novela histórica que en los propios acontecimientos. Aun así, las debilidades de una política caciquil, los caprichos de la Reina en la formación y desguace de los gobiernos, el ostracismo del progreso que condujo a su retraimiento más duro, y una administración que resultaba ser el comedero al que todo el que podía o le dejaban se apuntaba, consolidaron ya entonces la imagen persistente de una política impotente y una administración de favores que nos acompañará hasta nuestros días.  

Política y Administración durante el período 1848-1868

El conductor novelado de esta serie, García Fajardo, luego marqués de Beramendi, pronto encuentra acomodo en la siempre socorrida Administración Pública. Destinado inicialmente en la Gaceta (nuestro actual BOE), recibe en su bautismo burocrático los primeros consejos: “No tendrás nada que hacer en la Gaceta, y te recomendará(n) al director para que te perdone la asistencia a la oficina los más de los días”. Unas palabras de su querida madre ante el destino regalado, no tienen desperdicio: “Te recomiendo, hijo mío, que no trabajes demasiado. Ya estoy viendo que muchos de tus compañeros se aliviarán de su faena recargando la tuya”. Al leerla, me vinieron a la memoria las famosas leyes de bronce de los funcionarios, que escribiera en su día el maestro Alejandro Nieto.

El primer episodio tiene como telón de fondo “las noticias de Francia (que) son cada día más interesantes y en ellas palpita el drama político”: la Revolución de 1848. Galdós pone en boca de Sofía la necesidad “de poner una aduana de ideas en la frontera para que no pase acá la dolencia revolucionaria, ni se nos cuelen en España esas malditas utopías”. El autor saca a colación a un personaje real, Martín Merino (“soy riojano, y no gasto en cumplidos (…) Arnedo es mi pueblo”), sobre el que, según la biógrafa del autor, se documentó muchísimo. El clérigo que ensayó el regicidio, afrontó con serena determinación su condena a muerte. El autor lo recuerda: “No estaba arrepentido; no tenía cómplices, ni recibía inspiraciones más que su propia inquina, del aborrecimiento de toda injusticia y del mal gobierno de la Nación” (La revolución de julio). Pero, en aquel año de los acontecimientos galos, el país estaba muy lejos aún de parecerse a Francia, a la que siempre miraba de reojo y emulaba tiempo después. Y Las tormentas del 48, se quedaron en eso:  en truenos de verano. “Narváez era inflexible (…) ¿Qué sería de un país sin Orden Público? ¿Y cómo se asegura el Orden Público, sino desprendiendo y arrojando fuera todos los miembros o partes corruptas de la enferma nación?”. Muy propio del granadino.

El personaje de Narváez, ya tratado en sus perfiles centrales en episodios anteriores, es objeto del segundo libro de esta cuarta serie. Son años “buenos” del espadón de Loja, que goza (por temporadas) de la confianza de Palacio.  Narváez significaba, a ojos del moderantismo dominante, el valladar que impediría la contaminación ideológica del país: “Las tempestades europeas no se correrán a España, porque aquí tenemos la Providencia de un Narváez, que con el ten con ten de su fiereza y gracias andaluzas, tigre cuando se ofrece, gato zalamero si es menester, maneja, gobierna y conduce a este díscolo reino”.

La figura de Bravo Murillo aparece en la escena galdosiana también en este episodio, con una primera descripción amable: “La persona de don Juan no puede ser más extremeña: como político es compacto, duro, consistente; como orador, macizo, aplastante, pesado, de una claridad pasmosa en los asuntos de la ley escrita (…) Menos austero de lo que parece, goza, no obstante, de fama de honrado, y lo es”. En episodios posteriores vuelve sobre la figura política del extremeño, que coqueteó con el autoritarismo, si bien impulsó,  no regatea Galdós alabanzas a sus reformas (entre ellas, la Administración y función pública)

La referencia a las verdades del parlamentario Joaquín Compani, hombre de una franqueza sublime, son buen reflejo del estado de descomposición del país y de su Administración Pública: “Sólo hay en España dos elementos de gobierno, el cansancio de los pueblos y la empleomanía”. El cierre de su argumentación es muy gráfico a la hora de defender la empleomanía: “Escaseando en España los medios de vivir, hay que reconocer a los españoles el derecho al presupuesto”. Qué bien se agarran una amplia nómina de personas a ese hispano derecho “universal”, nunca declarado, salvo por estos pagos.

El episodio intermedio de esta serie gira sobre la figura de O’Donnell. Triunfada esa revolución encogida en Vicálvaro, el libro está plagado de reflexiones sin par sobre los políticos del momento y las cesantías como decorado. Tras diez años de década moderada, se despertaron los apetitos de los arrinconados progresistas. Era el momento de volver a probar las mieles del presupuesto: “Daba gusto de ver la Gaceta de aquellos días, como risueña matrona, alta de pechos, exuberante de sangre y leche, repartiendo mercedes, destinos y recompensas, que eran el pan, la honra y la alegría para todos los españoles, o para una  parte de tan gran familia (…) enseñando las longanizas con las que debían ser atados los perros en los años futuros (…) Era de ver en aquella temporadita el súbito nacimiento de innumerables personas a la vida elegante o del bien vestir. (…) El cesante soltaba sus andrajos (…) Y a su vez, pasaban otros de empleados a cesante por la ley de turno revolucionario, que no pacífico. Alguna vez había de tocar el ayuno a orgullosos moderados, aunque fuera menester arrancarles de las mesas con cuchillo, como a las lapas de la roca”. En una España pobre, y con pocas expectativas de trabajo, “el ser empleado creaba posición: los favorecidos por aquel comunismo en forma burocrática, eran, en su mayoría, personas bien educadas que, por espíritu de clase y por tradicional costumbre, vestían bien, gozaban de general estimación, y alternaban con los ricos por su casa”.

En el bienio progresista (1854-1856) se inicia y consagra la carrera política de O’Donnell, que continuará intermitente durante el resto del período isabelino, hasta su fallecimiento en 1867. La formación de la Unión Liberal fue un ensayo finalmente frustrado en el tiempo, de suavizar las aristas de la polarización política entre el moderantismo y el progresismo mediante la creación de esa tercera fuerza política intermedia. Galdós, a través Mariano Centurión, progresista y cesante de largos períodos de gobiernos moderados, describía con particular destreza las dificultades que siempre ha habido en España para implantar partidos de centro: “Hasta los ciegos ven ya las intenciones de O’Donnell … ¿Qué creerán que ha inventado el tío para dar al traste con el progreso? Pues esa gaita del justo medio y de que se vaya formando un nuevo partido con gente de la libertad y con gente de la reacción … o lo que es lo mismo, que seamos progresistas retrógrados, despóticos avanzados … ¡Vaya un pisto, señores!”

El perfil del general Serrano, Duque de la Torre, a la sazón capitán general de Madrid, se desliza también por esas páginas, pues de él se decía que tenía lo que en Andalucía llaman ángel: “Más que a su guapeza, por la que obtuvo de real boca el apodo de general Bonito, debía los éxitos a su afabilidad, ciertamente compatible, en el caso suyo, con el valor militar temerario, en ocasiones heroico (…) En él se marcaban con gran relieve los caracteres de la generación política y militar a que le tocó pertenecer. Todos en aquella familia zoológica eran lo mismo: los militares muy valientes, los paisanos muy retóricos”.

El retorno de Narváez al poder, por otro capricho de la Reina, dio paso de nuevo a lo que Galdós denominada “el desmoche oficinesco” propio del mangoneo político y administrativo, que se plasmó en “la matanza de los empleados de la situación caída, para resucitar a los de la imperante, que venía muerta desde el 54. Todo el elemento progresista fue arrojado a la calle con menosprecio, y entraron a comer los pobrecitos que no lo habían catado en todo el bienio (…) ¡Comer, comer! De eso se trataba, y toda nuestra vida política no era más que la conjugación de ese sustancial verbo. El nacional hospicio no podía mantener a tan grande número de asilados, sino por tandas …”. En verdad, con unas connotaciones más estrechas, como recogeré al final, la situación en la España política actual no ha cambiado un ápice en esas pautas patológicas de hacer política: unos están en el poder (comiendo y dando de comer a sus numerosas huestes de clientela partidista) y otros esperan o desesperan en la oposición (con ánimo de sentarse, más temprano que tarde, en la mesa del banquete presupuestario).

El retorno de la mano de Narváez del moderantismo duro se encontró, sin embargo, con un nuevo escenario: tres eran las fuerzas políticas en disputa. Sin embargo, para comerse “los buenos platos guisados del presupuesto”, no todos estuvieron llamados a la mesa: “ni una plaza dejaron para los infelices del progreso y la unión”. En boca de nuevo de Mariano Centurión, el autor incide en la penosa situación del cesante, y en si no era mejor juntarlos a todos y fusilarlos directamente, así “todas las penas se acababan de una vez”.

La dureza del gobierno Narváez-Nocedal incluso asustó a Palacio, que buscó una forma más templada. Entró así en ese gobierno una nueva figura del mundo civil: “Por fin, un hombre agudo y de cuidado, don José Posada Herrera, astur, largo de cuerpo y de entendederas, puso fin a todo aquel marasmo y atonía de voluntades”.  La subida al poder de la Unión Liberal en 1958 (“una mixtura de sistemas gastronómicos”, o lo que Centurión denominó como “pisto”), rehizo las nóminas publicas, dando incluso acogida a algunos progresistas (Centurión se desdecía así de sus amargas críticas a don Leopoldo O’Donnell). Luego llegaron otras soluciones políticas, para finalmente echarse de nuevo Isabel II en las garras de Narváez y de González Brabo, firmando así su sentencia de muerte. Eran los momentos finales de ese infausto reinado de Isabel II. Cuando falleció O’Donnell, poco antes que Narváez, la Reina, al parecer, pronunció esta lapidaria frase: “Se empeñó en no volver a ser ministro conmigo, y se ha salido con la suya”. Las últimas palabras de Nárvaez, según Galdós, fueron premonitorias: “Esto se acabó, dejo a España entre dos Juanes”. La libertad y la reacción volvían a asomarse al campo de batalla. Frente al  moderantismo, el progreso ganó la partida de nuevo; pero no la guerra. Como expone Galdós: “Prim no era un partido, pero sí una incógnita sugestiva, una bella efigie, cuya postura majestuosa y mirar profundo anunciaba poder, fuerza, dominio” (Prim). La formación del Gobierno Serrano-Prim y la huida de la Reina al país vecino, abrían el tiempo del llamado sexenio revolucionario: “La inmensa grey desheredada del Progreso y la Democracia aprestábase a invadir los nacionales comederos. Tiempo veloz de acontecimientos, pero reiterativo en actitudes.

Un pesado legado institucional. Vigencia del análisis galdosiano

La vigencia del análisis político-administrativo galdosiano es incontestable. Está el autor muy influenciado, cuando estos episodios escribe, por su alejamiento del progresismo de Sagasta, su cercanía inicial a la visión de Joaquín Costa, y por  vinculación al republicanismo. Pero, su análisis de las relaciones partidos-administración llega hasta nuestros días. Peter Mair, lo expresaba en términos similares hace pocos años: “En política, los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar. Ahora todos ocupan cargos” (Gobernando el vacío, 2013, p. 99). En efecto, la política española actual, “profesionalizada” al máximo, exige a los partidos disponer de innumerables comederos (en terminología galdosiana), que los hay o los crean, para mantener a sus huestes y sus apetitos (“y no dejar a nadie atrás”); situación muy diferente a la España en que regían los viejos partidos de notables, donde el reparto era más corto en la política y con mayor recorrido en una Administración marcada por los favores personales y el caciquismo político. Sin embargo, todo ello supuso un pesado legado institucional.

En la España decimonónica la rueda de las cesantías-nombramientos-cesantías, se agitaba especialmente cuando llegaban al poder sensibilidades ideológicas distintas, pero también cuando cambiaban los titulares de los ministerios (¿nos recuerda esto a algo?). Si había gobiernos largos (no muy frecuentes en aquellos años por las interferencias caprichosas de Isabel II y de su camarilla), la apariencia de normalidad institucional parecía instalarse, pero era una imagen falsa. El poder y la administración estaban siempre a merced de los vientos de la política. Quien no tocaba poder o a quien no se le abrían las puertas de la Administración, estaba condenado a llevar una vida plagada, por lo común, de privaciones y empréstitos. ¿En qué ha cambiado la situación en nuestros días? En lo que a la política respecta, el cambio ha sido inexistente: las pulsiones políticas (manifestadas en la polarización exacerbada) siguen siendo las mismas, la profesionalización actual de los políticos les hace buscar en todo momento un trozo del presupuesto al que agarrarse para continuar su vida de confort (que, en muchos casos, sería imposible desarrollando actividades privadas). Su espera fuera del poder, sobre todo si es larga, cubre de desesperanza sus expectativas, aunque siempre se endulzan con un escaño o una concejalía (canonjías abundantes en nuestro panorama político) que, como decía Mair, les permite aguantar con la dignidad requerida en espera de la hora del mayor reparto. En la Administración, sin embargo, la profesionalización ha tomado otros derroteros, puesto que, una vez ingresados en ella (sea por oposición, concurso-oposición o por la puerta del servicio) los funcionarios y empleados públicos ya tienen garantizada de por vida participar en ese comedero comunitario (descrito magistralmente por Galdós como “comunismo burocrático”), en el que algunos se ganarán honradamente su plato presupuestario (incluso con compromisos profesionales y personales encomiables), otros muchos trabajarán a reglamento (lo justo, sin regalar nada) y, en fin, también los habrá que comerán del cuento. No obstante, la herencia de las patologías de la Administración decimonónica se hallan, hoy en día, en lo que se puede situar topográficamente como la Alta Administración. Allí, la rueda de las cesantías y nombramiento sigue funcionando como una auténtica noria, en función de los vientos políticos, si son huracanados (cambios de gobierno) o de menor intensidad (remodelaciones), pero también de los caprichos presidenciales, ministeriales o de cualquier consejero o alcalde. En estos supuestos, la cultura del favor, el amiguismo o nepotismo, el patronazgo o el caciquismo revestido en clientelismo partidista,  siguen plenamente vigentes. El comedero se ha hecho más grande, y  la nómina de quienes quieren participar en sus manjares sigue siendo estratosférica. Ninguna democracia occidental europea ofrece tal números de asientos de nombramiento político o discrecionalidad gubernamental en la mesa de sus respectivos presupuestos públicos. España es así. Desde siempre. Aunque no sea un mal incurable, nadie en política quiere ponerle remedio. Sería como tirar piedras contra su propio tejado, que no el nuestro.

JUAN Y MEDIO

(POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS IV)

MENDIZABAL

“Pero estos señores no ven en el Estado más que a una vaca muy gorda y muy lechera, a cuyas ubres es ley que agarren todos los ambiciosos, todos los glotones, todos los hambrientos” (Benito Pérez Galdós, Mendizabal)

Aquí no hay nadie que valga dos cuartos. Todos son unos intrigantes en la oposición, y unos caciquillos en el Poder” (Benito Pérez Galdós, De Oñate a La Granja)

Encuadre

La segunda entrega de la tercera serie de los Episodios Nacionales, con el trasfondo siempre presente de la guerra carlista y de los turbulentos comienzos del Estado Liberal, vuelve la mirada, tras el episodio sobre Zumalacárregui, hacia la Villa y Corte de Madrid. Se trata de un importante ensayo, especialmente en lo que a nuestro objeto concierne, dedicado a la figura de Mendizábal, impulsor del reformismo liberal del período (González Calleja) y “un financiero a quien se consideraba capaz de hacer todo tipo de milagros (Fontana). No es menester ahora entrar en la trama ni tampoco en los personajes novelados, que el autor canario borda tras un largo período de interrupción en la escritura de tales episodios. En esta obra nos abre Galdós de par en par las puertas de la Política y de la Administración Pública durante tan convulso período (1835-1836) marcado por la tibia solución institucional del Estatuto Real, que caminaba veinte años por detrás de las opciones constitucionales liberales de otros países europeos.

Mendizábal, presidente del Consejo de Ministros

Recoge Galdós la opinión de que Mendizábal era “un hombre sin estudios, que no aprendió más que a leer y escribir, y algo de cuentas”. A esta apreciación, el protagonista de esta segunda serie objeta lo siguiente: “No admito que el señor Mendizábal sea hombre tan ignorante, ni que carezca de autoridad para desempeñar uno, dos o media docena de Ministerios (de hecho, acumuló varios en sus manos). Cierto que no sabe latín; pero es muy práctico en asuntos mercantiles. Dígame usted, con la mano puesta en el corazón, si cree que para gobernar a los pueblos es indispensable tratar de tú a Horacio y Virgilio”.  La respuesta es genial: “¡Qué se yo! … Una pasadita por Cicerón no les viene mal a los señores que andan en la política”. Pocos lo habían leído entonces y, mucho me temo, que también pocos o tal vez bastantes menos que entonces lo habrán hecho ahora. Y ante la clara pregunta: “¿Cree usted firmemente que don Juan Álvarez enderezará esta desquiciada nación?”. La respuesta también fue muy diáfana, con símil taurino incluido: “Tiene buena intención, voluntad firme, talento, pero … Hará lo que todos. Empezará con mucho coraje … pero se quedará a media suerte. Usted lo ha de ver … mientras no venga uno que remate, no hemos adelantado nada”. 

La mano oculta protectora del protagonista le recomendó para un destino en las siempre demandadas plazas de la Administración: “Abierto el pliego, resultó contener un nombramiento de oficial de la Secretaría de Hacienda, doce mil reales, firma Mendizábal”. Su contertulio quedó asombrado: “Papilla de doce mil reales no se da ni a los hijos de los ministros. Y aquí estoy yo pretendiendo hace catorce años una triste cátedra con seis mil, sin que hasta la presente …”. 

Inauguró así el protagonista su vida burocrática. Su jefe, hechura de López Ballesteros, era “un señor bueno como el pan, (…) y tan ancho de conciencia, que en ella cabía, y aún sobraba conciencia, la libertad anchurísima de sus subordinados”. Allí se “hablaba de política y literatura, echando de vez en cuando una plumada a los expedientes (…) Cada cual salía y entraba en aquella bendita oficina a la hora que mejor le cuadraba”. Llegado un momento, “prometía no detener los expedientes más que el tiempo necesario para el concienzudo examen de los mismos”. Los códigos del Jefe eran sencillos y claros a la hora de definir la burocracia: “Yo soy partidario (…) de que los empleados trabajen … Mi sistema es: pocos empleados, pocos, pero muy bien pagados”.

En las oficinas públicas se hablaba, siempre mucho. Hablar ha sido por lo común deporte nacional, como el propio Galdós muestra en diferentes pasajes; más en las covachuelas. Pero, “nada es aquí tan público como las cosas secretas”. No hace falta irse tan lejos en el tiempo para comprobarlo. Las recomendaciones, como también lo fueron antaño y lo serían después, resultaban el vehículo ordinario para entrar al servicio del Estado, y además eran credenciales muy disputadas, pues había muchos pretendientes para pocos destinos (la Administración del período sumaba solo varias decenas de miles de plazas, algo menos de los destinos públicos que hoy en día se reparten entre todas las instituciones los partidos gobernantes; pues entrado el siglo XX se profesionalizó parcialmente la función pública, pero nunca la alta Administración). 

Los hábitos de trabajo de Mendizábal, que procedía de “la empresa privada”, casaban mal con las formas tradicionales de prestar el servicio, siempre relajadas (ayer, hoy y mañana), en la curiosa institución de la función pública. De ello se quejaba amargamente el jefe de la dependencia: “No había visto desencadenarse sobre aquella plácida esfera un ciclón tan duro”. Sus principios sobre cómo había de ser el funcionamiento burocrático “óptimo”, eran muy precisos y, como tales patologías, se han extendido, con matices que no vienen al caso, hasta nuestros días: “La dignidad del funcionario público no consiente estos excesos de trabajo, pues ni tiempo le dejan a uno para almorzar, ni para dar un mero paseo, ni para encender un mero cigarrillo”. La eterna queja funcionarial sobre lo magro de las plantillas funcionariales emergía una y otra vez: “Para despachar esto, excelentísimo señor, necesito aumento de personal, necesito catorce oficiales y ocho auxiliares, y aun así no podríamos concluirlo dentro de las horas reglamentarias que son de diez a cuatro”. Poco permeable era Juan y Medio a tales exigencias.

Al ministro, como dijo uno de sus empleados de la secretaría, le traen loco las elecciones: “Para cada puesto del estamento (se refiere al Estamento de Procuradores) hay setenta candidatos …”. Luego se sinceró: “Llevo veintidós años en el ramo. He pasado por catorce intendencias, he sufrido siete cesantías, y todas las trifulcas que hemos tenido aquí desde el año 14 me han cogido de medio a medio. En una me dejaron cojo los liberales, en otra me abrieron la cabeza los realistas, en ésta me apalearon los exaltados, en aquélla me despojaron los apostólicos de todo cuanto tenía (…) Lo mejor es que siempre será lo mismo, y no veo mejores días para España. Este grande hombre (se refiere a Mendizábal), que ha venido como el Mesías, trae mucha sal en la mollera, y el firme propósito de hacer aquí una regeneración … Pues verá usted cómo no hace nada … ¿Por qué? Porque no le dejan … Ya le están armando la zancadilla. Crea usted que antes que tenga tiempo de cumplir lo que ha ofrecido, se le meriendan … Ya empiezan a decir si en Palacio gusta o no gusta”. 

Mendizábal planteó ante el estamento de procuradores “la gran tremolina parlamentaria del voto de confianza”. Como relata Galdós: “Ya en aquellos debates empezó a torcerse la buena estrella del reformador, que hasta entonces no había visto más que satisfacciones, bienandanzas y popularidad”. ¡Qué pronto se consume la popularidad en el ejercicio del poder! El síntoma del desgaste de un líder es siempre el abandono gradual de sus próximos: “Los amigos de Mendizábal, que hasta entonces le habían defendido con ardor, empezaban a sentir ese frío triste, que es síntoma de ver con malos ojos el bien ajeno”. Como bien sentencia Galdós: “Entre políticos, el fracaso de los grandes halaga a los pequeños”.  

El apodo de Juan y Medio obedecía a su gran estatura física, aunque su estatura política, en determinados momentos, no le fue a la zaga; lo cual no debe conducir a establecer ningún tipo de paralelismo o ecuación entre estatura física y política de un gobernante. Ejemplos malos y buenos hay de todas esas alturas o pequeñeces. Mendizábal consideraba “la popularidad como el principal fundamento de su fuerza”. Vano error, pues la fuerza del gobernante –como se recuerda en uno de los testimonios- descansaba en la energía y en la rectitud. Parecía que el autor hubiese leído a Adam Smith, lo que no está claro. Su intuición política era magnífica: “Pretender el calor de la opinión cuando no se hace (nada), o se hacen las cosas a medias, es grande ceguedad. De este mal mueren todos nuestros políticos … La confianza en un prestigio ilusorio perderá a este buen señor, que podría indudablemente regenerar el país si se cuidara menos de aspirar el incienso que le echan sus aduladores y paniaguados”. Tomen nota.

Derrotado parlamentariamente Mendizábal con la adversidad de la ley electoral, disolvió los estamentos y convocó nuevas Cortes. Y libre de su fatiga parlamentaria, “como el diablo cuando no tiene que hacer (y) se entretiene en coger moscas”, Juan de Dios “se dedicó a remover el personal de su Ministerio: todo eran traslaciones, cesantías, empleados que venían no se sabe dónde; otros que se iban a sus casas a mascar el vacío, como dijo un cesante de aquel tiempo”. La empleomanía, como enfermedad social, comenzaba ya a hacer estragos; y los sigue haciendo: “¡El destinito! ¡Vivir amarrado al pesebre de la Administración! ¿Pero no comprende usted que el que prueba las facilidades de ese pesebre, ya está enviciado para toda la vida, ya no se pertenece, ya es una máquina que los ministros paran o echan a andar, según los acomoda? En los empleos tiene usted la explicación de la inercia nacional, de esta parálisis, que se traduce luego en ignorancia, en envidia, en pobreza …”. Y concluía el protagonista: “De esto hablábamos anoche largamente Larra y yo, y renegamos de los empleos, que son como el opio o el hachís para esta nación viciosa e indolente”. 

En este episodio nacional hay una exquisita descripción galdosiana de la política cuando la propia caída de un gobernante se barruntaba en el ambiente. Seguía Juan y Medio teniendo gran confianza en sí mismo, que “no le abandonaba nunca”, alimentada de algunos éxitos y amalgamada de “un poquito de soberbia”.

Final.  Una pesada herencia: la (mala) política como arte de triquiñuelas y marrullerías. El doble discurso. 

Pero el contexto, el siempre duro escenario de la realidad, frustró su empuje y también gran parte de sus reformas. Una vez más, la reflexión de Galdós sobre la política, la oposición y el propio gobierno, no tiene desperdicio y está llena de modernidad, hasta el punto que serviría incluso para describir algunos o muchos de nuestros actuales males: “Verdad que la política de entonces, como la de ahora, no era terreno propio para lucir las supremas dotes de la inteligencia: era un arte de triquiñuelas y marrullerías. Los políticos tenían ese doble discurso que tanto les delata, con una faz aparentemente propositiva en su destierro del poder, mientras que cuando se aproximaban o estaban en el disfrute de sus mieles, todo se olvidaba: “En la oposición sí desplegaban los políticos una idea fastuosa, con carácter teórico, que deslumbraba a los papanatas del partido y a la parte de la opinión neutral que toma en serio las batallas oratorias, comúnmente sin sacar nada en limpio en ellas; pero gobernando no eran más que unos pobres caciques , unos manipuladores más o menos hábiles del teclado de la cosa pública, en pro de intereses siempre inferiores a los supremos de la nación” (cursiva nuestra).

Cuando la silla del poder ve moverse, la situación de desazón de Mendizábal la describe así Galdós: “¡Ah! Con esta inseguridad, con esta zozobra ¿qué planes, ni qué reformas, ni qué soluciones grandes son posibles?” La palabra de los hombres al final es “como el ruido del viento”. Y examinando la correspondencia recibida, siempre plagada de recomendaciones o petición de favores, Juan de Dios estalla contra los malos usos políticos con unas palabras que recuerdan la irresponsabilidad de los gobernantes y parlamentarios que creen ver la administración y sus presupuestos públicos como si del milagro de los panes y los peces se tratara: “¡Cómo si yo pudiese hacer procuradores a todos los amigos de mis amigos! … Y aquí otra y otra carta pidiéndome destinos, contadurías, administraciones, secretarías, intendencias, y … ¿Pero de dónde, señores y amigos, de dónde voy a sacar yo tantas plazas?”. 

La conclusión de sus reflexiones denota lo que será la concepción de la política y de la administración en este país, no sólo en el siglo XIX, sino también en el siglo XX y, asimismo, cómo se proyecta en este siglo XXI en el que estamos plenamente inmersos: “Pero estos señores no ven en el Estado más que a una vaca muy gorda y muy lechera, a cuyas ubres es ley que agarren todos los ambiciosos, todos los glotones, todos los hambrientos”. La infinitud de los presupuestos públicos, como nota distintiva de la política en España. Benito Pérez Galdós, con sus mejores galas literarias y con excelentes dotes de analista y científico político. De aquellos polvos, vienen estos lodos.

También en el episodio De Oñate a la Granja se recrea el autor en la caída de Mendizábal. La infamia rodeó sus últimos pasos, hasta el punto de que corría la voz que don Juan y Medio llevaba “señoras a su despacho ministerial, por las noches, y que allí trincan y retozan, derrochando champagne. Galdós describe como “repugnante atmósfera de hablillas indecentes” en la que “viven nuestro pobres políticos (…) ¡Con qué armas tan viles les atacan! No sé cómo hay quien se resigne a ser hombre público en este país”. Pero el poder atrae, aunque a veces eche en el lodo a quien lo practica. Ya entonces, al parecer, las falsas noticias pululaban por doquier. 

La descripción galdosiana de las últimas horas de Mendizábal, en escritura de la protectora del protagonista, es extraordinaria: “Está el buen señor tan ciego, tan penetrado del carácter providencial de su papel político, que no hace caso de la advertencia de los amigos más leales (…) Su amor propio no le permite declararse vencido, fracasado (…) pero en su forro interno, como dice mi peluquero, se siente enfermo del mal político más grave: el desafecto de Palacio”. Sin embargo, en el retrato que elabora el autor se mezcla el elogio con la crítica. A quienes tachaban a Juan de Dios de interesado y poco escrupuloso con la Administración de los dineros del procomún, responde: “Tal juicio es absurdo, villano; no ha gobernado a España hombre más puro, menos picado por la codicia”. 

No obstante, la descripción de lo que es un estadista y un buen gobernante, adquieren en este relato galdosiano una altura conceptual magnífica, que recuerda en cierto modo a la imagen que Isaiah Berlin ofreciera mucho tiempo después del sentido de la realidad en la política (El sentido de la realidad, Taurus, 2017), a quien se anticipó en muchas décadas. Tal como recoge el autor canario: “El hombre de estado se forma en la realidad, en los negocios públicos, en los escalones bajos de la administración … No se gobierna con éxito a un país con los resortes del instinto, de las corazonadas, de los golpes de audacia, de los ensayos atrevidos. Se necesitan otras dotes que da la práctica y que, unidas al entendimiento, producen el perfecto gobernante. Aquí no hay nadie que valga dos cuartos. Todos son unos intrigantes en la oposición, y unos caciquillos en el Poder”. 

Ciertamente, es difícil dibujar mejor la política y la administración española de entonces. Profundizará Galdós también en ese objeto con finura y acierto en episodios posteriores.  Tal vez quien haya llegado hasta aquí se preguntará si no hay demasiados paralelismos entre aquellos incipientes primeros pasos, torpes aún y no consolidados, del Estado Liberal y la situación actual.  O entre ese político y los que tenemos en la actualidad. Entre aquella España y la de ahora hay distancias incalculables en su sociedad, economía, cultura y costumbres; también diferencias políticas formales que pueden resultar abismales; pero bastante menos lo son desde el punto de vista material, ámbito en el que las coincidencias son, todavía hoy, desgraciadamente muy grandes. A eso se le llama legado institucional (Aicemoglu/Robinson); pero en nuestro caso, cargado de patologías. Y sobre tan pesado fardo volveremos en este trabajo, principalmente en el Epílogo que lo concluye.  

IMPACTOS DE LA LONGEVIDAD EN EL EMPLEO

Cub_Nueva-longevidad_dilve

“Actuar como si fuéramos a durar décadas, seguir planeando, proyectando. El filósofo Norberto Bobbio (1909-2004) solía decir: ‘Corro a mi ruina; donde dejo de correr, allí está mi ruina’” ( Pascal Bruckner, p. 70)

“Si los gobiernos quieren mantener el empleo ante el cambio tecnológico, deben hacer todo lo posible para estimular la creación de empleo en lugar de centrarse en impedir la destrucción de puestos de trabajo” (A. J. Scott y L. Gratton, p. 214).

Preliminar

La mayor longevidad de las personas afecta directamente a su existencia y, por lo que ahora interesa, al mundo del trabajo. No cabe duda que los sistemas de pensiones irán ampliando cada vez más la edad de jubilación, tal como han defendido algunos expertos desde hace tiempo; entre otros, mi querido paisano José Antonio Herce), entre otras cosas porque quienes alcanzan los míticos sesenta y cinco años ya no son, ni cronológica ni biológicamente, ancianos en el término más estricto de la palabra (“viejos jóvenes”, se les califica). También es discutible que cuando la esperanza de vida puede prolongarse aún veinte años más (e irá creciendo), puedan ser incluso considerados como miembros de la tercera edad. Sin embargo, muchas personas anticipan su edad de jubilación a los sesenta o pocos años más, y prolongan esa actividad de retiro durante varias décadas, siempre que el infortunio no les afecte. Como dijo Pascal Bruckner:  “La longevidad es en realidad fruto de una lotería genética y del trabajo sobre uno mismo”.

Bien es cierto que en nuestros esquemas mentales llegados a esas edades todo el mundo plantea la misma cuestión: ¿Cuándo te jubilas?  Sin embargo, trabajar más allá de los 65 o incluso 70 años comienza a ser común en no pocas actividades. Y lo será cada vez más en el futuro. Pero la mentalidad social sigue anclada en esa vida ordenada en tres estadios.

Andrew J. Scott y Linda Gratton, lo han expuesto con claridad en un reciente libro (La nueva longevidad. Cómo adaptarse a los desafíos de una vida más larga, Galaxia Gutenberg, 2021): “La vida en tres etapas es insostenible”. ¿Y qué es la vida en tres etapas? Pues realmente el formato clásico sobre el cual todavía hoy se apoya la existencia humana: tiempo de crecimiento y formación (25 años), desarrollo profesional (30-40 años) y jubilación. Aunque este esquema temporal está haciendo aguas, en estos momentos. La apuesta de estos autores es muy obvia: “La distancia creciente entre el ingenio tecnológico y el ingenio social hace que la vida en tres etapas haya dejado de ser viable y los jóvenes necesiten un mapa nuevo para recorrer la vida futura”. Para ello abogan por “una vida en múltiples etapas”, en la que “las carreras no sigan una línea recta”. Habrá, así, según estos autores,  períodos de trabajo a tiempo completo, junto con otros a tiempo parcial o incluso pausas para recobrar fuerzas o aprender y adaptarse. La propuesta que dirigen a las empresas parece sugerente: si no quieren arriesgarse a perder a sus empleados más valiosos, deberán ofrecerles la posibilidad de intensificar o disminuir sus compromisos laborales.  También abogan por cambios profesionales en sentido horizontal, que puedan permitir adaptaciones constantes y nuevos horizontes de progresión profesional. Ello comporta, “rutas más flexibles y escalonadas”.

Longevidad y empleo

Así formulada, la propuesta es sugerente, pero choca de inmediato con la cultura empresarial dominante. Pero de ese planteamiento interesa ahora destacar algunos puntos más que, con un contenido de cierta ruptura, parecen alumbrar el camino por el cuál debieran ir las cosas en el futuro. A saber.

1.- En un marco de disrupción tecnológica y de muchos más años en la actividad laboral, “aprender durante toda la vida es fundamental para la nueva longevidad”. Sin embargo, el empleo precario, cada vez más movible, no es un incentivo a una inversión seria en desarrollo profesional de los empleados. Como se recoge en el libro, “las organizaciones han pasado de crear talento a consumir trabajo”. Pero no todas las organizaciones empresariales funcionan con esos criterios de corto plazo: hay sectores disruptivos que “invierten en reeducar a sus empleados actuales”. En cualquier caso, la adaptación empresarial a estos postulados no será fácil.

2.- La discriminación por razones de edad es, asimismo, una constante. No en vano, los autores recogen que, en la última década, en Silicon Valley las empresas más grandes “han recibido más querellas por discriminación por edad que por racismo”. A su juicio, “el verdadero problema que sufre la sociedad no es la escasez de personas capaces de trabajar, sino la escasez de empresas dispuestas a dar trabajo a personas mayores”. A ello se añaden una serie de ideas anticuadas que están ancladas en las mentalidades empresariales (presunto desinterés formativo con la edad; limitaciones físicas; menos productividad). Sin embargo, la constatación fáctica es que los trabajadores van a tener que ampliar sus horizontes de carrera profesional dado que la jubilación la van a tener más lejos. El pavor a una o dos décadas de trabajo en blanco o perforadas de actividad intermitente, tendrá que estimular –a juicio de los autores- los incentivos para desarrollar nuevas destrezas. Aunque en una sociedad con tecnologías disruptivas en transformación permanente, no será fácil. Menos aún con unas empresas que, a partir de que el empleado cumple 50 años, están pensando hoy en día en cómo desprenderse de sus servicios para ahorrar costes salariales. Papá estado tendrá que actuar; pero no lo podrá resolver todo.  

3.- Hay, no obstante, algunos signos de mejora de la compleja situación descrita. Los autores citados hacen una decidida apuesta por el mantenimiento de la productividad, a pesar de la edad. En ese sentido, la automatización y la Inteligencia Artificial pueden representar – a su juicio- ventanas de oportunidad. Así lo constatan: “Por ejemplo, en los trabajos de tipo cognitivo, la inteligencia cristalizada de los trabajadores de más edad puede ser una auténtica ventaja”, pues ella ayuda “a ser más conscientes de cómo abordar y solucionar los problemas”. Su conclusión es clara, y no menos interesante: “Es muy llamativo hasta qué punto los trabajadores mayores suelen estar mejor dotados precisamente de las cualidades humanas que se prevé serán cruciales en el mercado laboral tras la inminente transformación tecnológica”.

4.- La solución es constituir o conformar una fuerza laboral ágil, dado que “los cambios tecnológicos exigirán formas de trabajar más flexibles y demandarán respuestas rápidas por parte de los empleados en la forma de desempeñar sus funciones”. La receta toma ingredientes clásicos: “Para ser rápidos y ágiles, los trabajadores necesitan sentirse motivados y comprometidos”. La cuestión, además, se agrava, porque los costes de la rotación en los empleos resulta cara. Además, hoy en día ya se detecta una escasez de trabajadores en determinados ámbitos cualificados del empleo, que irá creciendo conforme las jubilaciones del baby boom se aceleren. Los autores lo dejan muy claro: “Las empresas se encuentran con un grupo generacional que va a abandonar el mercado de trabajo y es más numeroso que el que se va a incorporar”. Un empresario vasco, Eduardo Junkera, reconocía el déficit de profesionales necesarios en las empresas vascas, que cuantificaba en 100.000, y además resaltaba que ello coincidía con una renovación profunda del sector público, que era un competidor incómodo porque “esta sociedad valora positivamente ser funcionario”. La estabilidad plana frente al estímulo de la innovación. Deberían aproximarse ambos mundos hoy en día tan distantes en todo- Millones de personas con experiencia y conocimientos cristalizados van a dejar de trabajar en los próximos años. La gestión y transferencia del conocimiento es un reto, al que no parece prestársele la importancia debida. Por eso el conocimiento irá al alza en su valoración. Como reconoció Eric Hoffer: “En épocas de cambios drásticos, los que estudian son los que heredan el futuro”.

5.- La opción está en “prestar atención a las necesidades humanas, incluso “más allá de las titulaciones STEM”. Se trata, como expuso Moravec en su “paisaje de competencias”, de impulsar aquellas habilidades humanas que “menos probabilidades tiene de poder desempeñar una máquina”. No sólo se trata de disponer de pensamiento crítico, que también, sino de saber comunicar, trabajar en equipo y establecer relaciones interpersonales, junto con la consabidas competencia de creatividad, innovación, iniciativa o resiliencia, entre otras muchas. Hay cierta contradicción en este planteamiento frente a la plétora de exigir competencias digitales, necesarias, sin duda, pero no exclusivas ni determinantes por sí solas. Tal como dicen los autores, lo verdaderamente valioso será la combinación de las soft skills con las competencias digitales. Añadir formación en humanidades incrementa el valor de la curiosidad frente “a la absorción pasiva de las informaciones cognitivas de tipo técnico”.

¿Cómo encaja la longevidad laboral en el subsistema de empleo público?

Los retos o desafíos a los que se enfrenta el sector público en lo que a la longevidad de sus empleados públicos respecta, son sencillamente espectaculares. Si la media de edad de la población española  es de 43 años, en el empleo público supera, por lo común, los diez años más. Pero esa masa informe de empleo público, salvo los ámbitos especializados de atención a personas, ejecuta mayoritariamente tareas rutinarias, repetitivas o de trámite, excepto también los puestos de trabajo de alta cualificación. Junto a ello, el impacto de la longevidad en el sector público implicará salidas más tardías del personal funcionario o de los empleados públicos, por lo que no es difícil advertir –como he señalado en otras muchas ocasiones en este Blog- tensiones evidentes de carácter organizativo y funcional en las Administraciones Públicas como consecuencia del gradual envejecimiento de sus plantillas. Pero este aspecto ahora no interesa. Es obvio que tendrá que haber un relevo generacional importante en los próximos años, como también una redefinición de qué empleos o puestos de trabajo serán imprescindibles en un escenario de disrupción tecnológica acelerado (los autores citados se hacen, por ejemplo, la siguiente pregunta: “¿Sigue teniendo sentido hablar de puestos de trabajo?”, una cuestión que puntualmente ya se planteó Mikel Gorriti en su día). Lo que parece impropio es que las administraciones públicas sigan ejerciendo el modelo de jubilación de ducha fría, desaconsejado por los autores (el profesional interrumpe bruscamente su actividad y a nadie importa el conocimiento perdido).

Pero, en estos momentos cabe preguntarse hasta qué punto las Administraciones Públicas han sabido incorporar una política de longevidad en el empleo público o en su modelo de recursos humanos; esto es, no hay un diseño planificado de herramientas de gestión de una política de longevidad en el sector público, cuando los datos son sencillamente abrumadores o alarmantes. Y no se trata sólo de implantar políticas formativas o de aprendizaje permanente, o de transferencia y gestión del conocimiento, que ambas serán necesarias, sino también una serie de acciones que pongan en valor el conocimiento experto presente o las destrezas (o, como se indica en este libro, la experiencia cristalizada) de ese personal longevo, y se les dé un papel relevante a esos profesionales que añaden valor cognitivo y comprenden mejor la organización existente, así como se les siga formando y estimulando en el desarrollo de sus competencias, puesto que, dentro de muy poco, los empleados públicos que tienen menos de 50 años verán cómo su horizonte temporal en el servicio activo se prolonga durante dos décadas más. Dicho en otros términos, una eternidad si lo analizamos en términos de desarrollo de competencias profesionales y adaptación a las innumerables transformaciones que acaecerán.

Y, hablando de eternidad, no puedo por menos que recomendar en estos momentos otro libro que, desde un enfoque radicalmente distinto, escribió Pascal Bruckner: Un instante eterno. Filosofía de la eternidad (Siruela, 2021). Sin duda, como lectura veraniega, puede ser algo más estimulante que los problemas prosaicos analizados con rigor y precisión por Andrew J. Scott y Lynda Gratton en el libro tantas veces citado en esta entrada. Son en todo caso, dos visiones complementarias de un sugerente reto de nuestras envejecidas sociedades, más aún de la española (que en el sector público ofrece datos muy superiores a la inmensa mayoría de las sociedades occidentales). Y, sin embargo, es un problema que al parecer a nadie importa.