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SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA AMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA PRÓXIMA DÉCADA

 

 

COREA

 

“Ningún empleo humano que quede estará jamás a salvo de la amenaza de la automatización futura, porque el aprendizaje automático y la robótica continuarán mejorando”

(Yuval N. Harari, 21 Lecciones para el siglo XXI, Debate, 2018, p. 50).

 

NOTA PREVIA: Lo que aquí sigue es un mero resumen de la segunda parte de la ponencia presentada en las Jornadas sobre Los procesos selectivos en la Administración Pública en la Unión Europea, nuevos planteamientos para nuevos tiempos, organizada por el IVAP/EIPA en Vitoria-Gasteiz los días 10 y 11 de abril de 2019. El texto completo de la ponencia (“Doce tesis y seis hipótesis sobre la selección de empleados públicos y su futuro”) puede consultarse en un PDF adjunto al final del texto, así como la presentación de Power Point. En esta entrada se pretenden identificar, a modo de hipótesis, cuáles serán algunos de los retos de futuro a los que se enfrenta el sector público y particularmente la selección de empleados públicos, como consecuencia de la revolución tecnológica. Pero este encuadre debe ser asimismo enmarcado en otros dos retos a los que se enfrenta el empleo público: uno inmediato, la estabilización de plazas cubiertas actualmente por personal interino (que se contabilizan por centenares de miles); otro inmediato/mediato, la salida en masa de personal con motivo de las jubilaciones que se producirán en los próximos diez años (entre el 50 por ciento y el 80 por ciento, según Administraciones) y el consiguiente relevo generacional de aquellas plazas que deban ser cubiertas. Cabe significar que los tres retos citados (estabilización, jubilaciones y relevo generacional, y revolución tecnológica) se entrecruzan y solapan, debiendo tener el sector público una hoja de ruta clara y precisa (que se debe construir en cada caso) para enfrentarse a ellos y, asimismo, para resolver adecuadamente los innumerables desafíos que en el terreno de gestión de personas y de selección o captación de talento se producirán en los próximos años.

 

1.- Un Sector Público que deberá identificar cuáles son sus misiones de futuro, de acuerdo con estudios fiables de prospectiva (análisis de demanda y de funciones a ejercer) en un contexto en permanente mutación y con enormes cambios inmediatos y acelerados en el entorno que exigirán adaptaciones permanentes y rápidas, con el fin de crear, modificar o suprimir estructuras, programas y puestos de trabajo, adaptando los procesos selectivos a esas necesidades.

Hay un criterio común que nos advierte de forma inexorable sobre un cambio revolucionario en la tendencia de los empleos, con una condena de muerte inminente o aplazada para aquellos empleos que desarrollen tareas rutinarias o repetitivas (por ejemplo, el trabajo administrativo, de gestión  o de tramitación de baja o media complejidad) como consecuencia de la automatización de esas tareas. Así, las cosas no hay otra opción cabal que aplicar una prudencia infinita a la hora de ofertar o proveer plazas de esas características, sino se quiere condenar a sus ocupantes a la rápida obsolescencia o, en su defecto, a llevar a cabo procesos de readaptación tecnológica que en muchos casos serán muy complejos, con resultados inciertos.

La Administración Pública debe preguntarse, por tanto, a qué se dedicará en los años venideros y qué perfiles de profesionales (dado que puestos instrumentales se requerirán pocos) necesitará. El sector público sufrirá en los próximos años un cambio radical y una mutación constante en la cartera de misiones o funciones que actualmente presta, así como en sus estructuras convencionales. Muchas de sus funciones serán transitorias o volátiles y requerirán estructuras “ad hoc” (programas, proyectos, misiones, etc.) para ser ejercidas.

2.- Una Administración Pública más reducida de tamaño, en constante y acelerada transformación y con una función pública permanente que convivirá cada vez más con un número elevado de empleos públicos temporales, transitorios o de programa, proyecto o misión. El imposible mito de la estabilización estructural de plantillas en la era de la revolución tecnológica. 

Todo apunta a que la Administración del futuro será numéricamente más reducida. Se destruirán muchos empleos, pero alumbrarán otros nuevos mucho más cualificados y de perfil básicamente tecnológico o de análisis y exploración de datos. Una visión que pretende ser ecuánime del proceso de revolución tecnológica, como es la de José Ignacio Latorre (2018), distante de la visión pesimista u optimista  del citado fenómeno, es contundente en su diagnóstico: “el tránsito hacia la tecnificación masiva no estará exento de dolor”. La tendencia mayoritaria (y, al parecer, inevitable) es que el empleo en general tenderá a contraerse en proporciones amplias, como consecuencia de la automatización y de la IA. Y la Administración Pública no será (no podrá serlo bajo ningún concepto) una excepción en este proceso. Algunas tareas, muchas o pocas según los casos, se automatizarán lo que afectará derechamente a las dotaciones de puestos de trabajo o de los empleos del futuro. Pero los problemas reales se suscitarán en los innumerables supuestos de inadaptación a los acelerados cambios tecnológicos, que en el sector público (dada la pirámide de edad y la estabilización en estos años de centenares de miles de interinos que prolongarán su actividad laboral por más de 25 años), puede dar lugar a situaciones estructurales de alta tensión organizativa, pero también desde el punto de vista profesional y personal.

La transformación de la Administración y función pública, por mucho que se demore, aplace o distraiga (que algo habrá de todo esto), será inevitable. Y el proceso disruptivo, si no se adoptan medidas dirigidas a la amortiguación de sus efectos y a su previsión, puede terminar siendo salvaje. Ya no habrá unas funciones de un puesto de trabajo para toda la vida, sino para cortos espacios temporales. Cabe plantearse, incluso, si sobrevivirá el concepto actual de puesto de trabajo o no se transformará en otra cosa (Gorriti, 2018-2019). Un escenario como el que se dibuja está frontalmente reñido –por la naturaleza de las cosas- con la concepción de un empleo estable.

3.- Un empleo público altamente tecnificado y con necesidades de aprendizaje permanente, con pasarelas constantes entre público/privado y con fuerte externalización de algunos de sus trabajos más estratégicos vinculados a la revolución tecnológica y al Big Data.

Cabe intuir igualmente que se producirá un trasvase muy ágil y recíproco entre el ámbito de lo privado y lo público, pues la configuración tradicional del empleo público, salvo en las funciones permanentes o de ejercicio del poder público que formen parte del núcleo duro del Estado. Nadie que no se adapte a los precipitados cambios que acaecerán en el empleo podrá sobrevivir escudándose en una pretendida coraza de inamovilidad. Los tiempos futuros no van por ahí, bajo ningún concepto. Los tecnólogos, analistas de datos, ingenieros, científicos y las nuevas actividades profesionales emergentes, tenderán a encuadrarse en un régimen laboral totalmente renovado: la figura del “autónomo” será dominante en el panorama laboral general. Y ello afectará directa o indirectamente al empleo público. En estos casos se difuminarán las fronteras entre selección de empleados públicos y la selección de contratistas (ambos procesos competitivos o de libre concurrencia, pero alejados normativamente unos de los otros). El empleo que generará el Sector Público en las dos próximas décadas no puede ser otro que empleo de alta tecnificación o, como mínimo, de tecnificación media (formación profesional vinculada con la automatización). Y, además, inmerso en un contexto de volatilidad y transformación continua.

Un serio problema al que se enfrentarán a medio plazo las Administraciones Públicas será cómo gestionar la dualidad del empleo público interno. El dilema será ineludible: adaptar a los viejos empleados a las nuevas tecnologías o dejarlos morir profesionalmente, mientras que –en paralelo- se incorporarán al sector público un número amplio de jóvenes altamente digitalizados, como empleados o contratados temporalmente, para satisfacer las necesidades tecnológicas cambiantes en ese entorno. Se puede intuir que se producirán dos tipos de tensiones: por un lado, la tensión tradicional entre quien está vinculado a la Administración de forma permanente, estable o fija, frente a quien está de paso o en una situación de temporalidad o participa en un programa, misión o proyecto; por otro, una tensión mucho más relevante será, sin duda, la generacional; esto es, entre empleados públicos jóvenes incorporados a plantilla o temporales o contratados para proyectos, altamente cualificados en tecnología digital y con habilidades blandas, frente a empleados “estáticos” ya entrados en edad, con baja formación digital o sencillamente analógicos y con escasas competencias blandas, salvo que se hayan formado en ellas. No será fácil esa convivencia, y el desgarro organizativo-estructural (aparte del profesional y emocional) puede ser importante. ¿Podrá sostenerse por mucho tiempo esa situación? Cabe presumir que no.

En la gestión de recursos humanos del futuro será un sistema integrado o mixto de gestión de personas, lo que exigirá una refundación de las políticas de recursos humanos en el sector público: una gestión de perfiles profesionales en mutación permanente, pero también condicionada por la definición de un diseño organizativo volátil o en constante evolución o adaptación. Y la Administración Pública, le guste más o le guste menos, deberá plegarse a esa tendencia. No tendrá alternativas.

4.- Unas funciones de autoridad o de potestad pública que se mantendrán como esencia del poder público, pero cuyos procesos selectivos deberán adaptarse a una presencia gradual e intensa de la digitalización, robotización e Inteligencia Artificial (Revolución tecnológica 4.0), debiendo recomponer gradualmente su trazado y las exigencias (capacidades) necesarias para prestar funciones y tareas en constante mutación (sobre todo estas últimas).

Los impactos de la revolución tecnológica sobre las estructuras de la Administración Pública y funcionariales serán particularmente intensos, pero sus efectos se diferirán, por obvias resistencias internas al cambio o a la adaptación, hasta que ésta sea inaplazable. Habrá, no obstante, una pervivencia (por mayor o menor tiempo y con mayor o menor intensidad) de las funciones típicas del Estado y, por tanto, de determinadas misiones estratégicas vinculadas con el ejercicio del poder público, que deberán seguir siendo ejercidas por altos funcionarios cualificados, muchas veces identificados con titulaciones universitarias jurídico-económicas o de la esfera de las ciencias sociales que, conforme avance la revolución tecnológica, son profesiones que están, sin embargo, condenadas a representar un papel cuantitativa y cualitativamente menor, también en la propia Administración Pública (R. y D. Susskind, 2016).

Muchas de las tareas ejercidas por tales funcionarios cualificados serán parcialmente desarrolladas por las máquinas, mientras que el papel de las personas será complementar y añadir valor cognitivo (resolución de problemas complejos) y  pensamiento crítico a lo que la automatización realizará cada vez de forma más perfeccionada (Hidalgo, 2018). Las competencias que cabrá exigirles a tales altos funcionarios son diametralmente distintas a las que se les piden en estos momentos.

Tales altos funcionarios dirigirán sus pasos hacia el terreno de la dirección pública o de la gerencia pública (liderazgo ejecutivo). En un contexto de disrupción tecnológica, la dirección pública solo puede ser profesional o no será. No se puede exigir altas competencias y capacidades a quien quiere acceder a la función pública y tener criterios tan laxos o inexistentes para cubrir puestos directivos. Los empleos directivos son uno de los ámbitos de ocupación que menos sufrirá por la revolución tecnológica, dadas las competencias y capacidades exigidas para su desempeño. Y tales competencias, al menos algunas de ellas, debieran incardinarse ya en los propios procesos selectivos para el acceso a posiciones propias de la élite funcionarial.

Por consiguiente, los procesos selectivos para acceder a esas estructuras de la alta función pública deberán cambiar por completo en su diseño y trazado. No se pueden mantener más tiempo las pruebas selectivas individualizadas para acceder a determinados cuerpos de élite, con sus convocatorias singulares, sus programas específicos y sus clientelas de candidatos cerradas por cuerpos o escalas. Sin duda, esta observación se verá, desde determinados ángulos, como una herejía. Las funciones de élite, con peso determinante hoy en día jurídico-económico, se irán contrayendo paso a paso, en beneficio de las titulaciones STEM.  Los altos funcionarios tendrán que acreditar cada vez con más intensidad conocimientos digitales o tecnológicos altamente especializados, habilidades blandas (creatividad, innovación, empatía, comunicación verbal y oral, resilencia y capacidad de adaptación, gestión del estrés, trabajo en equipo, etc.), así como pensamiento crítico, una fuerte cultura de ética y valores públicos, aparte de que sepan obviamente resolver problemas complejos en su ámbito de actuación.  Parece obvio concluir que se debería caminar hacia una suerte de pruebas selectivas de acceso comunes en su primera fase a acreditación de competencias generales y una segunda batería de pruebas de carácter más cognitivo o aplicativo (resolución de problemas complejos en su ámbito de actividad).

Las Administraciones Públicas deberán crear estructuras estables  de funcionarios altamente cualificados en el ámbito de las titulaciones STEM (o CTIM). Y esto no será una batalla fácil, pues, aparte de las resistencias internas, el perfil actual de pruebas selectivas es una invitación a la huida del sector público para la cantera de cuadros profesionales procedentes de titulaciones STEM. Y eso se sabe perfectamente en la Administración Pública. Así nunca se captará ese talento. El efecto de desaliento, ante extensos y absurdos temarios de oposiciones, es brutal. Sin embargo, las Administraciones Públicas deberán disponer de un núcleo duro, más o menos numeroso de profesionales tecnólogos de carácter permanente o estable que evite la total captura por parte del sector privado o por el mercado de ese ámbito de actuación nuclear en el futuro funcionamiento del sector público y ejerzan asimismo funciones directivas de contenido estratégico en las respectivas Administraciones o entidades del sector público.

5.- Unas funciones asistenciales o sociales que también seguirán siendo prestadas por las Administraciones Públicas, pero que asimismo deberán recomponer sus perfiles profesionales y, por tanto, sus procesos selectivos a las exigencias del contexto de revolución tecnológica que no se detendrá, con mutación permanente, asimismo, de sus tareas y funciones.

Tampoco cabe duda alguna que las Administraciones Públicas mantendrán unas importantes cuotas de empleos públicos en ámbitos propios de la prestación de servicios educativos, de salud o de carácter asistencial, por solo citar los más representativos. Sin perjuicio de que todos estos ámbitos funcionales sufrirán cambios trascendentales en lo que afecta a la prestación de los servicios derivados asimismo de la digitalización, automatización y la Inteligencia Artificial, no es menos cierto que, en esencia, seguirán siendo misiones propias de los poderes públicos, aunque sometidas a un contexto de variabilidad permanente y de adaptación continua, por lo que los profesionales que a estas actividades se dediquen deberán también acreditar tanto en el acceso como en el desarrollo profesional (aprendizaje continuo y evaluación permanente, condicionando la propia continuidad) las competencias que antes han sido resaltadas y que serán pauta común de la nueva era tecnológica también en esos ámbitos sectoriales (competencias digitales avanzadas, idiomas, creatividad, innovación, soft skills y pensamiento crítico, entre otras). El tipo de pruebas deberá ser alterado completamente, previendo una primera y nuclear fase de acreditación necesaria e imprescindible de tales competencias y capacidades, al margen de que ulteriormente se puedan realizar pruebas selectivas complementarias sobre conocimientos o destrezas específicas.

6.- Conclusión. La necesidad imperiosa de llevar a cabo un giro copernicano (gestionado gradualmente, pero de forma decidida) en los diseños y métodos selectivos para el acceso al empleo público para afrontar los desafíos de la Administración Pública del futuro.

Tras lo expuesto, se puede advertir la necesidad de llevar a cabo un giro copernicano en la forma que actualmente se lleva a cabo en nuestras Administraciones Públicas la selección de funcionarios, pues su obsolescencia e inadaptación son evidentes. No cabe duda que la inercia administrativa contamina la forma de ejercer esos procesos selectivos y aboga hacia la continuidad de modelos claramente periclitados e inservibles, pero que ahí siguen, aguantando las embestidas del tiempo y del entorno, como si fuera nada pasara. Las resistencias no son solo internas (de cultura administrativa tradicional, corporativa o funcionarial), sino también proceden de otros actores. Los sindicatos del sector público disponen, asimismo, de una cultura institucional en este tipo de ámbitos muy empobrecida, vetusta y hasta cierto punto clientelar (Fondevila, 2018), mientras que los políticos y gestores (muchos de ellos nombrados con criterios de discrecionalidad política) intentan una política de “paños calientes” que garantice o salvaguarde la paz social sin que ello implique alteraciones o tensiones adicionales a las que se viven habitualmente. Y para más complejidad, los tribunales de justicia miran con recelo formalista y absurdo cualquier innovación que mejore la forma de selección, si esta se aparta de las consabidas exigencias de preparar un temario y memorizarlo. El sistema de acceso a la judicatura en España, inexistente con ese trazado en la fase de oposición en ningún otro país avanzado, tal vez explique muchas de esas resistencias. Todos estos factores actuarán, sin duda, como elementos retardatarios o como frenos de cualquier evolución racional del sistema de selección hacia parámetros de innovación que resultan imprescindibles para afrontar los desafíos ya abiertos por la revolución tecnológica que está llamando a la puerta de las Administraciones Públicas, sin que estas se atrevan aún a abrirla.

Pero hay que intentarlo. Se debe intentar. No hay otra solución. Cabe ir modificando gradualmente el modelo, pero para ello se ha de tener una hoja de ruta, de la que hoy se carece. Introducir pruebas nuevas que midan las competencias y capacidades antes expuestas, mejorar la estructura y procesos de la selección, crear instituciones autónomas que se dediquen monográficamente a esa actividad, con personal técnico cualificado en procesos selectivos. Y, sobre todo, incorporar en la agenda política un tema que no parece importar a nadie, pero que será crucial para que la Administración Pública del futuro sirva realmente a la ciudadanía y no se justifique solo por sí misma o por su propia visión endogámica. Pues si así fuera, tendrá inevitable fecha de caducidad. Y la inevitable adaptación será, entonces, salvaje.

PONENCIA: “DOCE TESIS Y SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SU FUTURO” DOCE TESIS Y SEIS HIPÓTESIS SOBRE LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y SU FUTURO-3

PRESENTACIÓN POWER POINT PONENCIA: 12 TESIS Y 6 HIPOTESIS PRESENTACION

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LOS PUESTOS DE TRABAJO DEL FUTURO EN EL SECTOR PÚBLICO [1]

Mikel Gorriti Bontigu

 

 

Robot works at keyboard. Futuristic 3d illustration

 

NOTA DEL EDITOR:

En el presente Blog se han venido editando diferentes entradas (algunas de ellas recientes) sobre los previsibles impactos de las jubilaciones masivas y de la revolución tecnológica sobre el empleo público. Dentro de esta línea de reflexión, se ha considerado importante difundir por este cauce un trabajo de Mikel Gorriti sobre “Los puestos de trabajo del futuro en el sector público” (presentado en su versión original en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña), pues se trata de una de las escasas aportaciones que, desde un enfoque predictivo de impactos y apoyado en análisis comparativos y estadísticos, existe en nuestra literatura especializada sobre tan relevante objeto. Lo que aquí sigue es un resumen del trabajo citado, acompañado de un PDF donde el lector interesado puede consultar el estudio en su integridad. Esperemos que esta importante contribución ayude a sensibilizar a los responsables políticos, directivos y técnicos de recursos humanos del sector público sobre la agenda de planificación que deberán acometer con carácter inmediato para enfrentarse a tales desafíos estratégicos que ya no admiten ningún aplazamiento.

Abordar el reto de las jubilaciones masivas a las que están abocadas todas las administraciones públicas (AAPP) en los próximos años pasa, necesariamente, por tener alguna estrategia para gestionar vacantes. La marcha masiva de personal debe concebirse como una oportunidad para no ofertar empleo público innecesario, para rediseñar el que la demanda social exija, y para crear los que ella y la automatización de las tareas administrativas identifiquen. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se vayan produciendo. Esto se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b) cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo importante es la consciencia no la urgencia.

Corroboradas por distintos autores, las nuevas exigencias de la ciudadanía en relación con la naturaleza servicial de las AAPP serán las siguientes: a) las AAPP o son de utilidad social o no serán; b) debe prevalecer la agilidad y la flexibilidad en la gestión organizativa y de recursos humanos, no la rigidez normativa, y ella debe ser servidora de estos fines y no tanto un corsé para su gestión; c) es evidente la necesidad de realizar un rediseño organizativo de las AAPP, su concepción es antigua y no sincrónica con las nuevas realidades del trabajo; d) los líderes públicos deben centrar sus esfuerzos en motivar a sus empleados para acometer los retos del futuro con una base axiológica de servicio público. Las AAPP deben dedicar esfuerzos e imaginación para conseguir la efectiva igualdad de género tanto en sus diseños organizativos como en sus procesos de gestión de RRHH. Toda selección de empleados públicos debe tener como objetivo la predicción demostrada de un desempeño eficaz y hacerlo en condiciones de igualdad. Las AAPP son responsables de evitar la descapitalización por la fuga del conocimiento experto o por la no captacion del talento joven altamente especializado. Por último, parece una evidencia que el análisis de multitud de datos es una realidad imprescindible para cumplir con los valores públicos, de ahí la necesidad de incorporar puestos de analistas de big data en las RPT’s de las AAPP.

El documento que se adjunta describe posibles puestos de futuro y sus destrezas necesarias. También hace una prospectiva de los puestos que serán innecesarios. Por último identifica los algoritmos que dos de los principales estudios de automatización han usado para objetivar la automatización.

La Administración Pública no es una organización sincrónica con los avances tecnológicos de la sociedad; es más, no es difícil que sea la última en incorporar las novedades que las nuevas tecnologías pueden aportar. Eso es mala noticia para la propia Administración Pública, pero peor para la ciudadanía. Hay varios condicionantes propios de lo público que conviene recordar: sólo se automatiza lo que está bien definido y decidido. ¿Cuántas administraciones tienen información exhaustiva y detallada de sus procesos como para generar la información necesaria para su automatización? Automatizar procesos no tiene sentido si no se pretende obtener una ganancia relativa a la eficiencia o a la eficacia. Estos criterios no están claros en las AAPP porque tampoco está claro que la eficacia y la eficiencia sean sus únicas metas. Optar por la automatización aboca hacia un modelo gerencialista cuyas condiciones de existencia son la burocracia abierta y la separación de las carreras de los políticos y los empleados públicos. Esto es raro en las AAPP españolas, muy identificadas con el modelo corporativo que se caracteriza por burocracia cerrada (muy normativizada) y donde la carrera de los funcionarios está solapada con la carrera de los políticos o condicionada por ella.

Es muy probable que al optar por la automatización de los procesos de las AAPP nos encontremos no con la desaparición de puestos sino con la necesidad de su rediseño. Si optamos por automatizar tareas, la realidad será que muchos puestos las compartan con máquinas y la labor del/la empleado/a se complejice y complemente con la de las máquinas por referirse a las competencias no automatizables. Ello exigirá un nivel educativo mayor, demostrado o susceptible de adquirirse, por lo que la formación y la promoción interna serán más importantes en las políticas de RRHH en la próxima década.

La principal limitación de la automatización y el diseño de nuevos puestos en las AAPP, a mi juicio, es el propio modelo corporativista de las AAPP del Estado. No se puede decir que el modelo gerencialista haya triunfado por propia voluntad de la política. Es más, hemos migrado (o pretendemos hacerlo) al modelo de gobernanza sin haber saturado éste. La automatización es imparable por evidencia y por necesidad de legitimidad ante la sociedad que mirará a la administración pública como un órgano que le debe defender de la polarización del mercado de trabajo y de la incapacidad de todos sus estratos para alcanzar la complejidad necesaria. También como alguien que debe mirar a la formación como algo más estratégico que como lo hace actualmente, tanto dentro de ella misma para reciclar a los que salgan desubicados del inevitable rediseño organizativo, como para reflexionar sobre su modelo educativo que debe preparar para una sociedad compleja donde no solo el trabajo tal y como ahora lo concebimos será el reto sino la salud, el ocio y la sostenibilidad.

En suma, las AAPP están abocadas a reflexionar seriamente su modelo corporativista. Para ello puede aprovechar la ola de la automatización y la realidad de las jubilaciones masivas. Ambas le pueden ayudar a diseñar un modelo de servicio público con la seguridad jurídica necesaria para ubicarla en la realidad líquida del Siglo XXI.

[1] Este trabajo resume la presentación realizada por el autor en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña en noviembre de 2018.

EL ARTÍCULO ÍNTEGRO SE PUEDE CONSULTAR EN EL SIGUIENTE ENLACE: Los puestos de trabajo del futuro en el sector público_Gorriti_marzo_2019

LA (INEVITABLE) TRANSFORMACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

fonction publique

 

“Los franceses desean un servicio público que se reinvente, se adapte a las evoluciones de la sociedad y a las necesidades de los ciudadanos (…) Es necesario refundar el contrato social que vincula a nuestros empleados públicos con el servicio a su país y llevar a cabo una transformación ambiciosa de nuestra función pública”

(Exposición de motivos del “Proyecto de Transformación de la Función Pública”, febrero de 2019)

 

Es meridianamente clara la necesidad objetiva de adaptar la institución tradicional de la función pública a los cambios acelerados del entorno y, particularmente, a los desafíos inmediatos que se ciernen sobre la sociedad occidental (revolución tecnológica, globalización, nuevo régimen climático, envejecimiento de la población, desigualdad, migraciones, etc.), así como a las nuevas demandas con las que se deberá enfrentar el sector público en los próximos años, fruto de ese cambiante contexto. Nadie en su sano juicio lo duda, aunque en su mayor parte los gobiernos de este país, sean centrales o autonómicos, no hayan todavía olido el tema ni de lejos. Un contexto que, además, exigirá la adaptación continua. Sin respiro.

En una encuesta realizada hace poco tiempo en Francia, casi el sesenta por ciento de la muestra consideraba injustificable el estatuto de inamovilidad en la función pública, una prerrogativa que no tiene encaje con una sociedad en la que el empleo será mutante y la estabilidad un pío deseo de tiempos pretéritos que nunca volverán. El dualismo público/privado no podrá sostenerse mucho tiempo más. Asimismo, en el país vecino se constata que hay un buen número de usuarios que observan una degradación de los servicios públicos o, incluso, señalan el deterioro de los valores que se debían promover desde lo público, pues los consideran insuficientemente presentes.

Ni que decir tiene que enfrentarse a tales desafíos sumariamente citados, es materialmente imposible hacerlo con un cuadro normativo desvencijado y obsoleto o con leyes que no se plantean ninguno de los grandes desafíos que más temprano que tarde se deberán afrontar, además sin una planificación previa que diagnostique cuáles son los retos, a dónde se va y qué medidas se podrían adoptar para atenuar sus imparables efectos. Las leyes no cambian la sociedad, pero transformarla sin ellas o a pesar de ellas se vuelve tarea hercúlea. Contra ellas, misión imposible.

Pues bien, aparte de tener esa hoja de ruta, que hoy en día nadie tiene entre nosotros, convendría también modificar ese destartalado marco normativo que, representado por una Ley de apenas doce años (EBEP), ha envejecido, sin embargo, a marchas forzadas. Y, además, de haber sido ignorado en todas y cada una de sus palancas de cambio (ética, DPP, evaluación y carrera profesional), apenas ofrece hoy en día soluciones a los problemas que se atisban en el horizonte inmediato. Los acontecimientos se aceleran y los marcos normativos envejecen con una celeridad inusitada. Nuestras leyes de empleo público necesitan ser repensadas por completo. Algunos países, si bien con limitaciones derivadas de su propio contexto, están adaptando esos marcos normativos o, al menos, lo pretenden hacer.

El ejemplo que hoy quiero traer a colación es la burocrática, corporativa y mastodóntica función pública francesa (con más de cinco millones y medio de empleados públicos). Allí, tras un año de concertación social y negociación institucional, ha visto la luz el denominado Proyecto de Ley de Transformación de la Función Pública, que pretende poner la venda antes de que la herida sangre. Otra cosa es que lo consiga realmente. En efecto, un empleo público tan sobredimensionado será, probablemente, una fuente de problemas insalvables en un futuro más o menos inmediato, producidos por los fuertes desajustes que –entre otros muchos factores- se producirán con la irrupción de la automatización y la inteligencia artificial en el ámbito público. Como acabo de indicar, tal vez la iniciativa que han lanzado se quede pronto corta, pero al menos supone dejar constancia de la existencia de un problema, y que tal cuestión irá creciendo con el paso del tiempo. Y muestra, cuando menos, voluntad de afrontar algunas de sus dimensiones.

Este Proyecto de Ley tiene cinco ejes básicos de actuación, que puede ser oportuno resumir muy brevemente. A saber:

  • La Ley persigue, dentro del respeto de las garantías de los empleados públicos, un diálogo social más estratégico y eficaz, mediante el cual la función pública pueda hacer frente con éxito a los innumerables retos con los que se deberá enfrentar en los próximos años.
  • Tiene por objeto, asimismo, desarrollar instrumentos o herramientas que faculten a los responsables y directivos para llevar a cabo una gestión de recursos humanos más flexible, pudiendo recurrir a la contratación de personal sin necesidad de que las personas ostenten el estatuto de funcionarios públicos (algo que ya se venía haciendo en algunos sectores), también en empleos de dirección de la Administración del Estado. Se trata de captar talento del sector privado para cubrir nuevos perfiles directivos o técnicos que serán imprescindibles en el nuevo escenario que ya se alumbra. Se implanta así el contrato de proyecto o de misión, que tiene –por su propia naturaleza- la condición de temporal. La volatilidad de las necesidades del sector público en los próximos años no se puede hacer frente con el rígido estatuto de la función pública, que se mantiene, ciertamente, para determinadas funciones (“permanentes”) del Estado. ¿Es el principio del fin de la inamovilidad en la función pública? Tampoco hay que verlo así, pero aquí está incubado un cambio copernicano.
  • Contrapunto de lo anterior, el proyecto citado pretende reforzar la transparencia y la equidad del marco de gestión del empleo público, que también lo simplifica. Tal como se indica, como primer empleador del país “la función pública debe ser ejemplar”. Esas nuevas posibilidades de contratación deben venir acompañadas de un respeto inequívoco de los principios de selección de empleados públicos, concretamente de la igualdad en el acceso, en función de la capacidad, virtudes y talento de los aspirantes. Todo ello implica, además, un reforzamiento del marco deontológico de la función pública (ya impulsado, entre otras, por la Ley de 21 de abril de 2016). La movilidad entre el sector privado y público comporta necesariamente incrementar los controles deontológicos, especialmente sobre las funciones más sensibles a ese trasiego público/privado.
  • Las pautas de movilidad antes expuestas deben venir acompañadas de las también inevitables transiciones funcionales que se producirán en el empleo público francés en los próximos años, dentro de un marco de reorganización de servicios. Y ello implica políticas de acompañamiento y readecuación a aquellos funcionarios cuyos empleos (o, mejor dicho, tareas) se supriman (algo, no olvidemos, que se ha pactado con los sindicatos). Todo ello a través de una reforma en profundidad de la política de formación o de aprendizaje permanente, que será clave en los años venideros para amortiguar (o al menos intentarlo) los devastadores efectos que la revolución tecnológica tendrá también sobre infinidad de tareas y no pocos empleos de la función pública. También se prevén planes de salida (o jubilación) anticipada. Al menos, hay percepción del problema y se intentan poner medidas. Otra cosa es que sean suficientes y no se queden cortas en breve plazo.
  • Y, en fin, el texto se cierra con un conjunto de medidas dirigidas a reforzar la igualdad profesional en la función pública. La ejemplaridad que debe mostrar siempre y en todo caso la función pública, obliga a llevar a cabo las mejores prácticas de gestión que sirvan como espejo a la sociedad, como por ejemplo las relativas a la igualdad entre mujeres y hombres, así como a la lucha contra toda forma de discriminación.

Estos son, a grandes rasgos, los ejes de esa transformación de la clásica y tradicional función pública francesa, que se pretende llevar a cabo mediante un proceso de adaptación a una realidad cada vez más acelerada y cambiante que, nos guste más o menos, afectará radicalmente a la configuración de esa institución que desde hace menos de dos siglos conocemos como función pública. No hay nada eterno, tampoco las instituciones. Menos aún si aquellas no se adaptan.

En fin, si analizamos esta iniciativa desde nuestra pobre y plana realidad político-institucional, solo se puede concluir que, como ha sido habitual en nuestra historia, una vez más nos estamos quedando atrás. Ni gobiernos, ni partidos, ni sindicatos, han incorporado la mayor parte de estos desafíos en su agenda política inmediata. En esta ya eterna y cansina campaña electoral, los retos a los que se debe enfrentar la Administración Pública en un inmediato futuro, ni están, ni al parecer se les espera. Por tanto, no voy a exponer aquí las escasas propuestas que se han deslizado por parte de algunas fuerzas políticas en liza ya sea en actos públicos, entrevistas o incipientes programas electorales, ni menos aún me detendré a examinar las demagógicas ocurrencias de quienes pretenden con un inevitable gobierno minoritario o, en su caso, cogido con pinzas, reformar algo de un edificio que se cae a pedazos por todos los costados. Sin consenso transversal nada de esto será posible.

En verdad, no está habiendo ninguna propuesta política de interés que comporte cambiar las envejecidas reglas de juego del (mal) funcionamiento del sistema administrativo y del ineficiente modelo de gestión de personas en las Administraciones Públicas. No basta con decir que se “desarrollará el EBEP”, que se “evaluará el desempeño” y se adecuarán las retribuciones a los resultados de la gestión o que se modificarán los procesos selectivos (por no hablar de otras ocurrencias “lingüísticas”), los desafíos son de tal magnitud que no visualizarlos ni tampoco afrontarlos es de una enorme irresponsabilidad colectiva.

La pobreza del debate político sobre estos y otros muchos temas es supina. Sobre el empleo público en España, que aglutina a más de tres millones de personas, lo fácil en campaña es no decir nada y menos aún ser portador de malas noticias (pues son muchos votos directos o indirectos). Mejor hacer populismo barato, que al fin y a la postre es lo que están haciendo todas las candidaturas en liza, con los diferentes instrumentos que cada una tiene en su mano. No hay ninguna seriedad en las propuestas y menos aún iniciativas realmente transformadoras. Tampoco en la reciente propuesta gubernamental de Oferta de Empleo Público, que sigue anclada -como bien ha afirmado Francisco Longo- en reponer empleos con fecha de caducidad y no en invertir en puestos que desarrollen tareas cognitivas (esto es, las que demanda el futuro).  No se trata solo de “rejuvenecer”, sino también de “transformar”. La hipoteca sindical pesa.

La institución de la función pública está sumida en un profundo sueño. Adormecida por una politización intensa por la zona alta que castra cualquier desarrollo profesional efectivo, blindada por un empleo inamovible cuando en el entorno que le rodea todo es efímero, bulímica en derechos y anoréxica en valores, colonizada por un corporativismo rancio y un sindicalismo voraz que vende un falso igualitarismo y protege a una amplia casta de empleos condenados a contraerse cuando no a desaparecer, así como desconocida o ignorada por una ciudadanía y por unos medios de comunicación ciegos o ignorantes de lo que allí sucede,  la Administración y la función pública española están en fase de acelerada descomposición. Y a nadie parece importarle, menos aún a unos partidos cuya única pretensión es tocar poder o mantenerse en él, colocando a los suyos y descolocando a quienes no lo son o no los consideran como tales. Mientras tanto, algunos países transforman (o, al menos, lo intentan) sus estructuras y otros mantenemos intacto lo que hay, hasta que algún día el edificio en su conjunto se desmorone, sin que hayamos sido incapaces de percibir a lo largo de todos estos años lo dañado que estaba en sus cimientos.

 

NOTA: Se puede consultar el citado Proyecto de Ley, en el siguiente PDF:

PROJET DE LOI DE TRANSFORMATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

EL FUTURO DE LOS JURISTAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

 

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 “La inteligencia artificial está invadiendo silenciosamente nuestras vidas” (J. I. Latorre)

“Una cosa es que a la Administración Pública le cueste ser proactiva y tener una cierta visión estratégica, pero otra muy distinta es que sea sencillamente estúpida” (C. Ramió)

Creo que hay debates que se deben abrir, aunque levanten ampollas y generen un sinfín de críticas. Es muy fácil matar al mensajero, sobre todo cuando trae noticias que no agradan. Lo que aquí sigue -ya les advierto, un texto largo para este género del post- es una mera descripción de un problema, un sucinto e incompleto apunte sobre un incierto futuro, y una modesta aportación o consejo sobre cómo afrontar lo que vendrá.

Nadie puede poner en duda que las Administraciones Públicas españolas, por lo que afecta a sus niveles superiores, tienen un elevadísimo porcentaje de juristas. En verdad, si somos más precisos en el lenguaje, deberíamos afirmar que la presencia de los titulados o graduados en Derecho es sencillamente abrumadora en lo que se conoce como “Administración General” o el back office de los sistemas administrativos, sean cuales fueren los niveles de gobierno. Si ponemos la vista sobre los ámbitos sectoriales o finalistas, esa presencia, como es obvio, se diluye. Pero, no nos llamemos a engaño, todavía hoy los funcionarios de extracción jurídica son los que manejan los resortes de poder interno en las organizaciones públicas, aunque cada vez los tengan que compartir con otras titulaciones, como los economistas o, en menor medida, médicos, ingenieros, psicólogos o informáticos.

En la función pública alemana tradicionalmente siempre se habló del monopolio de los juristas (Juristenmonopol); de todos modos, a no confundir el prestigio de la profesión de funcionario jurista en Alemania con nuestra situación en general. Las Administraciones continentales europeas tuvieron predilección especial por fomentar una burocracia asentada en la figura del “letrado” (primero en la construcción del Estado moderno, luego en la Administración prusiana). Tras la revolución liberal, las Administraciones  de impronta francesa o napoleónica reservaron también un amplio espacio a los juristas en sus diferentes cuerpos y escalas superiores. La paradoja es que Francia fue la primera en apartarse de esa tendencia, cuando configuró los estudios de Sciences po como la pasarela (casi) necesaria para acceder a los cuerpos de élite. El Derecho seguía teniendo fuerte presencia en esos estudios, pero junto con otras muchas materias (economía, relaciones internacionales, historia, pensamiento político, estadística, administración pública, etc.). Aun así, en otros cuerpos administrativos superiores los estudios jurídicos siguieron siendo la antesala del acceso a la función pública. Por el contrario, en la Administración del Reino Unido los juristas siguen siendo minoría y dedicados a tareas especializadas, no genéricas. Lo mismo ocurre en otras Administraciones de corte anglosajón o en las nórdicas.

El modelo administrativo español siempre vivió muy hipotecado a un importante número de cuerpos de élite en los que disponer de la licenciatura en Derecho era requisito o, en su caso, una buena tarjeta de entrada para acceder a tales estructuras funcionariales: los programas mandan y el tipo de oposiciones más. Este modelo que pervivió durante los siglos XIX y XX sigue aún vigente en la Administración General del Estado, con algunos matices. Tan elevada presencia de juristas en el sector público se transmitió con fuerza a las Administraciones de las Comunidades Autónomas o a las Administraciones Locales. El isomorfismo institucional fue la pauta y se calcó, en lo que se pudo, el modelo matriz. La necesidad era –o se pretendía que fuera- que tales organizaciones públicas debían actuar de acuerdo con el principio de legalidad (¿no actúan así las Administraciones anglosajonas o nórdicas, sin apenas juristas, y con dosis mucho mayores de eficiencia?). Lo cierto es que con esa excusa latente o aparente, legiones de titulados en Derecho poblaron la nómina de las Administraciones Públicas. Muchos de ellos se jubilarán en los años venideros, otros están llamando a la puerta. Pero no es por ahogar sus respetables expectativas: ¿Realmente la Administración Pública necesitará en los próximos años tal cantidad de juristas? Ya les anticipo que rotundamente no.

Ciertamente, esos juristas que pueblan las nóminas administrativas son muchas veces (o la mayor parte de las veces) tramitadores de procedimientos administrativos de mayor o menor complejidad. No son muchos, realmente, los que llevan a cabo tareas de concepción, informes complejos, diseño de políticas, estudios comparados, o de elaboración de textos para la producción normativa; menos aún son los que se dedican a las tareas de defensa de la Administración Pública ante los tribunales, estos últimos normalmente agrupados en cuerpos o escalas cuya nota diferenciadora es actuar como “letrados” en los diferentes procedimientos judiciales. A estos no me refiero en estas líneas, aunque algunas cosas que diré puedan también afectarles.

Disponemos, por tanto, de una Administración Pública altamente juridificada. Y, tal vez, convendría preguntarse si ese dato fáctico no está actuando realmente como freno invisible a los procesos de digitalización de las organizaciones públicas o aplazando, en algunos casos, proyectos de mejora e innovación que se promueven en el ámbito público. Cierto que hay una fina capa de juristas funcionarios que empujan tales procesos de innovación, pero no menos cierto es que la inmensa mayoría, todavía hoy, no lo hacen. Si se mira egoístamente, a nadie le gusta cavar su propia tumba. En verdad, tales resistencias lo único que lograrán será jugar el papel de adormideras temporales o de intentar poner (lo cual es imposible) puertas al mar. Aunque sea más tarde que temprano, la Administración Pública tendrá que subirse a la ola de la digitalización, comenzar a capear la intensa ola de la automatización y sortear como pueda el imparable y durísimo oleaje de la Inteligencia artificial. Ya sea con los juristas, muy a pesar de los juristas o, incluso, contra los juristas.

Dicho de otro modo, las profesiones jurídicas en las Administraciones Públicas, en cuanto que buena parte de las tareas que realizan hoy en día serán automatizadas a medio plazo, están llamadas inevitablemente a contraerse muchísimo en número de efectivos (dotaciones) en los próximos años, salvo que tales instituciones quieran acumular personas sin (apenas) funciones en sus respectivas organizaciones, lo que sería algo así como autodestruirse, hipotecar sus presupuestos públicos o transformarse en entidades de beneficencia de funcionarios parcial o totalmente desocupados.

¿En qué medida o con qué intensidad numérica esa contracción de tareas terminará afectando a las dotaciones de empleos cubiertos por juristas? Esto no tiene respuesta fácil, sobre todo mientras no dispongamos de estudios empíricos, trabajo de prospectiva (evolución demográfica y análisis de necesidades a medio plazo) y desarrollemos más (o algo) la herramienta de la planificación estratégica de recursos humanos en el sector público. Pero sí se puede afirmar con rotundidad que, tal como reconoce la abundante literatura especializada sobre el futuro del empleo en un escenario de revolución tecnológica, con la salvedad (y probablemente temporal) de los abogados que actúan ante tribunales de justicia, las tareas de tramitación gestión administrativa o técnica que no aporte especial valor añadido a la máquina serán objeto inevitablemente de automatización. Entre las profesiones del futuro no están las jurídicas, menos aún las de un trabajo jurídico altamente rutinario y con desarrollos cognitivos o creativos limitados, así como que no opere en el campo de las relaciones sociales o de la interactuación ciudadana. Como ha recordado recientemente Torrejón Pérez (“El contenido de tareas y la dinámica de las ocupaciones en España”; un interesantísimo artículo que me remitió amablemente Mikel Gorriti), los impactos sobre los empleos de la revolución tecnológica hay que analizarlos en función de las tareas: rutinarias, creativas y de interacción social. Los impactos más inmediatos son, obviamente, sobre tareas rutinarias. Por tanto, será muy importante para su mantenimiento a corto/medio plazo el contenido “creativo” de las tareas del puesto y, más aún, su dimensión social (tareas directivas, de asistencia, salud, educación, etc.). Lo que no implica que tales empleos no se vean también finalmente afectados.

Como todo el mundo mínimamente informado conoce, la Administración Pública a corto y medio plazo necesitará dotarse de un número importante de empleos cubiertos por analistas de datos, ingenieros de datos, programadores, monitores y programadores de robots, matemáticos, profesores con otras competencias muy distintas a las  actuales, personal sanitario y de asistencia social, pero en todos estos últimos casos muy condicionados por un entorno automatizado y de Inteligencia artificial que cambiará radicalmente los roles y tareas de ese personal. Sin duda, se requerirán magistrados, fiscales, abogados, policías, inspectores, etc., pero el número de efectivos y sobre todo sus tareas también se verán ampliamente afectadas por la revolución tecnológica. Y cada vez de forma más creciente.

Con este panorama sucintamente descrito, es oportuno preguntarse qué hacer. Lo primero ver el problema. Lo segundo comprenderlo. Y lo tercero, adoptar medidas. Dejaré los dos primeros pasos por obvios, aunque son de imprescindible tránsito. Y me centraré en el último: ¿Qué medidas tomar? Se puede resumir brevemente: una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018) y una gestión también cabal de las ofertas de empleo. A corto plazo, la medida más sensata es, siempre que se produzca una vacante de un empleo técnico-jurídico, ver si realmente a medio plazo tal cobertura es imprescindible o si no sería mucho más apropiado crear una nueva plaza con perfil técnico vinculada a las profesiones STEM y con las competencias (soft skills, principalmente) que exigirá la automatización y la IA en su impacto futuro en el sector público. Si transitoriamente fuera necesario cubrir esa vacante con un perfil jurídico, optar por dos caminos: el más aconsejable, configurar un programa temporal de naturaleza transitoria anudado a la tecnificación gradual de las plantillas; el segundo, si se opta por la cobertura definitiva de la vacante, exigir a esos “juristas” en el acceso un elevado conocimiento y destrezas de competencias digitales,  así como en materia de protección de datos (su futura e inevitable reconversión, siempre será más fácil si se parte de esos presupuestos), y garantizar que acrediten actitudes y aptitudes para desarrollar competencias imprescindibles en su labor futura: creatividad, iniciativa, resilencia y adaptación al cambio, empatía, trabajo en equipo y pensamiento crítico. Nada de esto se evalúa en los actuales procesos selectivos. Y se está llenando el empleo público de futuros cadáveres funcionales o, en el mejor de los casos, de empleados que más temprano que tarde estarán inadaptados al entorno con las consecuencias emocionales y personales, amén de profesionales, que ello comportará.

No hacer esto, convocando indiscriminadamente y por inercia las vacantes que se produzcan, es condenar a la Administración pública a no atraer el imprescindible talento tecnológico (titulaciones STEM), algo que le resultará muy caro de alcanzar por la competencia del mercado (a los analistas de datos, ingenieros, matemáticos, etc., se los están rifando en el mercado: hay escasez de tiulados para las necesidades inmediatas), además hoy por hoy el sector privado es mucho más atractivo para las generaciones jóvenes ante la obsolescencia brutal que presenta el sistema de acceso al sector público. Sin una buena política de atracción del talento, la Administración Pública está condenada a ser cautiva del sector privado in aeternum. Pero seguir haciendo las cosas como siempre también es, tal como decía, hipotecar los presupuestos públicos; pues no otra cosa significa tener decenas de miles de personas ociosas o con un contenido de tareas enormemente bajo que no justificará la existencia individualizada de muchas dotaciones en las Administraciones Públicas (pensemos no solo en los juristas-tramitadores, sino también en auxiliares, administrativos o técnicos de gestión). Y, en fin, desde un punto de vista humano, probablemente se genere un insalvable problema a medio plazo: ¿Qué hacer con esos efectivos sin (apenas) tareas?, ¿recolocarlos?, ¿dónde?, ¿formarlos?, ¿en qué?

Carles Ramió ha escrito recientemente un oportuno libro sobre Inteligencia artificial y Administración Pública (Catarata, 2019), subtitulado “Robots y humanos compartiendo el servicio público”. En una primera fase de desarrollo de la automatización e IA, así será; luego esa compartición se puede ver seriamente dañada (pero a esto mejor no ponerle fecha). El autor, para enfrentarse transitoriamente a tan importante reto, da una receta plenamente correcta: “Hay que tener una visión de prospectiva para evitar convocar puestos de trabajo de carácter cerrado que en el futuro puedan desaparecer por la robotización y la inteligencia artificial, y, en los casos en que los puestos vayan a ser necesarios en el futuro, definirlos muy bien cuantitativamente  e invertir en formación continua para evitar su obsolescencia” (p. 152).

Por su parte, José Ignacio Latorre, Catedrático Física Cuántica, ha escrito un estimulante e inquietante ensayo con el título de Ética para máquinas (Ariel, 2018). Sobre el impacto de la Inteligencia Artificial, este autor se autocalifica de “ecuánime”, pues ni se inclina por el pesimismo ni tampoco por el optimismo sin matices. Se situaría en el foco de análisis de otros ensayistas de ciencias sociales como el economista Alejandro Hidalgo (El empleo del futuro, 2018). A pesar de optar por esa visión moderadamente optimista, ninguno de estos autores puede esconder una realidad innegable: el empleo del futuro, también el “público”, sufrirá una transformación disruptiva de gran calado. Según Latorre, “el tránsito hacia la tecnificación masiva no estará exenta de dolor”. Todo apunta, como también señala este autor, a que la lucha futura se producirá entre generaciones. Por no mentar los problemas de brecha de género (como recoge acertadamente Hidalgo, solo un porcentaje mínimo de mujeres cursa hoy en día titulaciones STEM, y ello puede tener serias consecuencias futuras sobre su empleabilidad). Y todo esto no son datos menores.

El punto central por lo que a esta entrada importa es, sin embargo, otro: “Gran parte de las personas que pierden un puesto de trabajo debido a la tecnificación no son capaces de adecuarse a un nuevo mundo laboral. Ese problema afecta especialmente a los trabajadores de mayor edad, (quienes) forman una generación que no podrá adaptarse a la nueva economía impuesta por el uso ubicuo de las máquinas” (Latorre, 180-181). El problema emergerá en el sector público no tanto cuando se pierda el empleo, sino cuando desaparezcan las tareas para cuyo desempeño está preparado el funcionario. ¿Habrá espacio de reconversión?: en muchos casos no. Seamos sinceros.

¿Alguien en su sano juicio cree realmente que ese imparable proceso no tendrá impacto alguno sobre el empleo del sector público o sobre los innumerables empleos de tramitación o de gestión jurídico-administrativa? Si así fuera, que se lo vaya mirando. No es buena estrategia hacerse trampas en el solitario. Menos aún distraer el problema, hasta ocultarlo o pretender hacerlo invisible. Hay realidades que no se pueden tapar, por mucho que no pocos se empeñen. Tales olas u oleajes de transformación o disrupción acelerada llegarán, aunque sea tarde, pues no cabe duda que habrá resistencias internas sinfín. Y, si no se ponen medidas tempranas, graduales y racionales, sus efectos serán sencillamente devastadores. No solo para las estructuras o para los presupuestos públicos, también para las personas.

LA POLÍTICA ANTE EL NUEVO RÉGIMEN CLIMÁTICO (A propósito del libro de Bruno Latour, “Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política”, Taurus, 2019)

bruno Latour

“La creciente desigualdad, ‘la ola de populismo’ y la crisis migratoria deben ser asumidas como tres respuestas, comprensibles aunque ineficaces, ante la tremenda reacción del suelo a los estragos que la globalización le ha hecho padecer” (p. 37)

“El vacío de la política sería incomprensible sin tener en cuenta que la situación carece de todo precedente. Es desconcertante” (p. 69)

 

La celebración de la oportuna iniciativa estudiantil denominada Fridays for future en defensa del planeta, por cierto con escasa (aunque esperanzadora) repercusión todavía en España, ha venido acompañada de reportajes y análisis sobre tan trascendental cuestión, pero –salvo error u omisión por mi parte- no he visto referencia alguna a la profunda reflexión que sobre ese fenómeno representa la obra de este ensayista, antropólogo, filósofo y sociólogo francés que es Latour.

En su reciente libro, difundido en castellano a partir de febrero de 2019, el autor acuña la expresión nuevo régimen climático para situar al lector sobre lo que es la nueva era que, en esta materia, se abre a partir de un acontecimiento histórico preciso: el acuerdo sobre el clima realizado el 12 de diciembre de 2015 en París, donde –según sus propias palabras- “los países firmantes comprendieron con horror que si llevaran a cabo sus respectivos planes de modernización, no habría un planeta compatible con sus expectativas de desarrollo. Necesitarían varios planetas, pero solo tienen uno”.

Como también reconoce Latour, la sensación de angustia comienza a ser profunda “porque empezamos a sentir que el suelo desaparece bajo nuestros pies”. La humanidad migra buscando territorios por redescubrir y reocupar. La paradoja es que no se trata de nuevos descubrimientos de tierras ignotas (como se hizo en la etapa de la colonización), sino de ir allí dónde ya residen personas, entrar en su hábitat y compartir su espacio. El Nuevo Mundo es realmente el Viejo. Los viejos países antes colonizados llaman a la puerta de los colonizadores o, en su defecto, buscan el paraguas de los países “desarrollados” en los que la vida es, al menos en apariencia, más amable. En poco más de cinco siglos cómo han cambiado las cosas.

La tesis del libro citado es muy clara: “Migraciones, explosión de las desigualdades y nuevo régimen climático son, entonces, la misma amenaza”. Y de ella surge la tentación populista: “Levantemos fronteras estancas y así nos libraremos de ser invadidos”. Convergen, en este caso, dos tendencias muy claras: el “negacionismo climático” (o el “relativismo del cambio climático”, todavía muy presente) y la construcción de “fortalezas doradas”. Vanos empeños. Esos tres fenómenos citados producen otra consecuencia: no se trata tanto de actuar como de huir: buscar dónde aterrizar. Unos (el 1 por ciento, o los más ricos) hacia el exilio dorado; otros levantando muros, y los más miserables tomando la vía del exilio.

La tensión Global/Local se impone. Ante el empuje de la modernización, la población se refugia en lo local (en su propio Estado, en su país, nación, región o ciudad). Es la paradoja de la modernización: resucita lo más antiguo en su imposible combate con lo global. Algunas realidades políticas se deshilachan. En otros casos, el retorno a lo local se intenta compatibilizar falsamente con lo global: no se trata –parafraseando a Marx del camino de la tragedia hacia la farsa, sino más bien de una bufonada trágica. El desconcierto emerge.

La tensión Izquierda/Derecha se ve absolutamente superada por otra: Modernización/Ecología. Sin embargo, a juicio de Bruno Latour, la ecología como movimiento político ha fracasado por completo, sin que ello lo palie un reverdecer puntual de ese tipo de partidos en algunos países de Europa occidental (a su juicio, tal vez exagerado, “las formación verdes siguen siendo marginales en todas partes”). El problema de fondo es que tales fuerzas ecológicas han pretendido jugar siempre en el terreno de la Izquierda (animada esta siempre por la cuestión social, así como por “el progreso” o la Modernización), mientras que ahora el problema futuro es muy otro: transformar la rígida visión Izquierda/Derecha en el nuevo vector Moderno/Terrestre. Una operación de enorme dificultad, pues como reitera una y otra vez el autor “es poco probable que alguien pueda ser movilizado con la propuesta de retroceder”. Pero, hay que intentarlo. No existe otra alternativa. Y en ese empeño cualquier alianza política es válida: “Debemos aprender a reconocer un conjunto de nuevas posiciones, antes de que los militantes del extremo Moderno acaben con todo”.

Se trata, por tanto, de una lucha existencial, pero no por salvar al planeta Tierra, sino por salvar a la humanidad. La nueva cuestión “geo-social” será determinante en el siglo XXI. Se impone, así, un nuevo régimen (político) climático que condicionará la vida futura de la humanidad. Y no a muy largo plazo. En efecto, Bruno Latour utiliza la noción científica de “Zonas críticas” para identificar lo que realmente hay que salvar. No se trata del planeta, pues este continuará, aunque lo humano desaparezca. La construcción del polo “Terrestre” la realiza el autor limitándola “a una minúscula zona de pocos kilómetros de grosor entre la atmósfera y las rocas madre. Una película, un barniz, una piel, unas capas infinitamente plegadas”. Es lo que sobre todo y ante todo se debe preservar: nuestro hábitat. Pero ya no debemos hablar tanto de humanos, sino de terrestres. Es una cuestión más de civilización que de economía, si bien la transición será, una vez más, compleja. La economía sigue mandando.

La tensión ya está clara: “Aferrarse al suelo, por un lado; mundializarse, por el otro”. Lo Local rompe esa perspectiva y equivoca el foco del problema, pero cada vez tiene más predicamento en las sociedades occidentales, preñadas de populismo (levantar muros y cerrar fronteras está de moda, y tiene muchos seguidores). Tanto lo Global como lo Local promueven una imagen equivocada de lo que realmente acaece. Como expresa inigualablemente el autor galo: “Es por falta de territorio que el pueblo termina por faltar”. Y concluye: “El polo de atracción Terrestre puede devolver el sentido y dirección a la política, encargada de prevenir la catástrofe que desencadenaría la fuga hacia lo Local y el desmantelamiento del llamado orden mundial”. El libro termina con una exquisita reflexión personal del autor sobre Europa como “suelo habitable” y todas las contradicciones que encierra el choque de la mundialización y las migraciones: “Nosotros vinimos a vuestro territorio sin consultaros, vosotros vendréis al nuestro sin consultarnos. Toma y daca”. Sin embargo, Europa –a pesar de sus innegables dificultades actuales como proyecto político- sigue siendo nuestra última esperanza. Al menos, así lo expresa Latour.

En fin, sumidos como estamos en una plúmbea y desmovilizadora campaña electoral, bien harían las fuerzas políticas en liza por introducir racionalmente en el debate este enorme problema que tendrá muy serias y relativamente inmediatas consecuencias futuras sobre amplias zonas del territorio español, en la triple y estrecha dimensión expuesta: desigualdad, migraciones y cambio climático. Pero la sensibilidad “verde” o “ecológica” nunca fue nuestro fuerte como medio de expresión política, sino claramente anecdótica o periférica. Y esa enorme carencia sigue existiendo. Tal vez la lectura de esta estimulante obra de Bruno Latour nos pueda servir para abrir los ojos, al menos a algunas personas. Aunque no cabe llamarse a engaño: al común de los votantes, este tipo de mensajes nunca les han calado, pues los efectos del cambio climático eran poco perceptibles a corto plazo o incluso negados. No obstante, en poco tiempo veremos cómo ese disputado suelo europeo, también español, será muy disputado. De hecho ya lo es. Muchos quieren y querrán aterrizar en él. Pues amplias zonas de esa fina capa terrestre se transformarán (ya lo están siendo) en lugares inhóspitos. Por ello me sigue sorprendiendo la estulticia humana cuando se afirma una y otra vez que está haciendo un tiempo espléndido en pleno mes de febrero o marzo donde los termómetros se disparan a valores propios de los meses de mayo o junio, y la lluvia no hace acto de presencia. Quizás no somos conscientes de esa estrecha relación entre desigualdad, migraciones y cambio climático. Hasta que nos estalle en las narices.

GENIO Y FIGURA DE LOS DECRETOS-LEYES (Una crítica democrático-institucional al desproporcionado uso de la legislación de excepción en el Estado Constitucional)

DECRETOS LEYES 2

 

La democracia es un esfuerzo constante de los gobernados contra los abusos del poder” (Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2017, p. 162)

 

Los decretos-leyes están de moda. Se está escribiendo muchísimo sobre esa figura normativa. Además, todo hay que decirlo, hay sobre el particular contribuciones muy notables. Desde los acreditados trabajos académicos de Manuel Aragón, Ana Carmona o Luís Martín Rebollo, hasta las sugerentes aportaciones instantáneas de diferentes profesores en Blogs, como las de Gabriel Doménech, Miguel Ángel Presno o José Tudela, por solo citar las más recientes. Por si ello fuera poco, los decretos-leyes han entrado de lleno en la campaña electoral. Hablar, por tanto, de ese instrumento normativo (en teoría) excepcional es arriesgado, puesto que por una fuerza política (la gobernante) está entronizado, otra usó y abusó de tal figura todo lo que quiso (más con la excusa de la crisis fiscal), algún partido en liza pretende ingenuamente su supresión, mientras que el resto mira hacia otro lado, tal vez esperando algún día tirar la piedra y esconder la mano.

Desconozco quién ha sido la lumbrera socialista que diseñó esa imprecisa noción (que tanto repiten por economía del lenguaje o por puro desconocimiento buena parte de los periodistas y algunos políticos) de “gobernar por decreto” (en verdad, legislar por decreto-ley; que no es lo mismo). Si fue algún profesor universitario de Derecho de la nómina que pueblan la bancada socialista, los altos cargos o el personal eventual, sería sencillamente para quitarle la cátedra, la titularidad o el doctorado, y mandarlo otra vez a primero de carrera. Estoy seguro que de allí no surgió semejante idea, pues bastante van a tener los pobres cuando vuelvan a las aulas: ¿Cómo explicarán, entonces, el diarreico uso de una norma de excepción en un Estado que se autodenomina como Constitucional? Ingrata tarea.

En cualquier caso, puede ser bueno refrescar la memoria. Y así preguntarse de dónde viene tan singular figura normativa. ¿Cuál fue el origen o (por hacer honor al título de este post) el genio que la incubó y, sobre todo, que multiplicó su (mal) uso? Aunque la cuestión es mucho más compleja, la simplificaré para el lector lego en la materia.

Tras la emergencia del Estado liberal, el Poder Ejecutivo siempre llevó mal su condición vicarial o meramente ejecutiva frente al omnipotente en sus primeros pasos Poder Legislativo (único encargado de legislar, incluso de normar); ese Ejecutivo capitidisminuido se pretendió primero emancipar con el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria (inicialmente negada), más adelante amplió su margen de actuación normativa sobre todo aquello que no estuviera reservado a la Ley y, finalmente, comenzó a aprobar decretos de necesidad que tiempos después se transformaron en disposiciones normativas con fuerza y rango de ley dictadas en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad. Y ello tomó carta de naturaleza, con algunos precedentes, en el período de Entreguerras. Su nota principal era que la función de legislar se reconocía también a quien no era titular de la misma (Poder Ejecutivo), se orillaba la deliberación político-parlamentaria y se aprobaban expeditivamente, con efectos inmediatos. Cristalizado, con aparentes limitaciones, ese “monstruo excepcional” en algunas Constituciones europeas, comenzó de inmediato su abuso. Si al poder no se le ponen frenos, siempre se pasa de la línea. Así se creó esa tradición funesta de los decretos-leyes (como la calificó en su día el profesor Ignacio De Otto) a partir de la cual los regímenes totalitarios, las dictaduras y los sistemas autoritarios tomaron buena nota y los transformaron en su forma ordinaria “de legislar”; hasta el punto de que, con matices que no vienen al caso, Mussolini, el Führer o, más tarde, Franco (antes de él, Primo de Rivera), convirtieron esa figura excepcional en el instrumento ordinario normativo del Estado. Todavía hoy, la monumental obra de Juan Alfonso Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo (1988), sigue siendo de lectura obligada para comprender cómo “el Decreto-Ley es el concepto testigo de la incapacidad de un buen número de regímenes políticos para mantener los presupuestos ideológicos originales del Estado de Derecho” (p. 628).

Y esa incapacidad es, cabe añadir, particularmente intensa en nuestro sistema político-constitucional. El desproporcionado uso de la figura del decreto-ley se ha convertido en regla de funcionamiento ordinario de la democracia española. Una evidente patología. Desde los inicios del régimen constitucional de 1978 hasta 2015 –como estudiaron los profesores Aragón y Martín Rebollo- los decretos-leyes alcanzaron a ser una tercera parte del total de las leyes ordinarias aprobadas por el Parlamento. Durante la etapa más dura de la crisis fiscal (2008-2015), los decretos leyes representaron el 56 % frente a las leyes ordinarias. Ya entonces, por tanto, “legislaba” más el Gobierno (Poder Ejecutivo) que el propio Parlamento (Poder Legislativo). El mundo al revés. Pero, en el año 2018 esa proporción se dispara: se aprobaron 11 Leyes ordinarias por las Cortes Generales y 28 Reales Decreto-Ley por el Gobierno; por tanto la legislación excepcional fue en ese pasado año casi tres veces superior a la legislación ordinaria. Y lo que llevamos de 2019 ya se han dictado 9 decretos-leyes frente a 4 leyes ordinarias. Y aún “queda partido” para seguir aprobando decretos-leyes, según el presidente del Ejecutivo español. Son datos irrefutables. Saquen ustedes mismos las conclusiones.

No es este espacio para una lección de Derecho Constitucional, ni soy hoy en día la persona más idónea para impartirla. Me interesa otro enfoque, menos transitado. Parece obvio que la calidad de nuestro sistema institucional hace aguas, y esta es una manifestación más. Nuestra clase política muestra un enorme desapego hacia las formas. Y estas son la esencia de la democracia constitucional. No basta con afirmar cínicamente que el decreto-ley es una potestad constitucional que tiene el Ejecutivo y que, en cualquier caso, debe ser convalidado por el Congreso de los Diputados. Lo patológico es la mala práctica política y su pésima consecuencia: el sistema de controles del decreto-ley falla por todos los lados. Tal vez, lo que se deba repensar es cómo articular un modelo de checks and balances más eficiente e instantáneo. Hay muchas formas de reconstruir el deficiente sistema de control que tenemos frente a tales normas de excepción. Pero este no es lugar para tales disquisiciones. Solo dos apuntes: parece a todas luces exagerado predicar de los decretos-leyes su presunción de constitucionalidad –principio asentado en la dignidad democrática de la Ley- hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie, en su caso, tal como se aplica a las leyes ordinarias (solo, por cierto, a las del poder central); por no hablar de la afectación a la tutela judicial efectiva que representa el blindaje a cal y canto de la legitimación para impugnar directamente los decretos-leyes cuando estos incorporan medidas singulares. Hay muchos ejemplos recientes (VTC). Pero la vida política está llena de paradojas: se pretende exhumar un cadáver y se blinda su impugnación con la norma predilecta del dictador. Y no hablemos de “paternidades”: ¿desde cuándo los decretos-leyes, atendiendo a su extraordinaria y urgente necesidad, no entran en vigor el mismo día de su publicación en el BOE, sino tres semanas después? La chistera no es buen instrumento para gobernar ni menos para legislar excepcionalmente.

En fin, en plena era de Internet y a las puertas de la revolución tecnológica, también el modo de legislar debe reinventarse. Hay que redefinir radicalmente los procesos y procedimientos legislativos para adaptarlos a un mundo en transformación permanente. La respuesta rápida se impone. Pero no así. Vivimos momentos de apresuramiento y precipitación, donde la aceleración política encuentra su salida natural en esta figura normativa excepcional de uso ordinario que ofrece inmediatez (a golpe de clic en el BOE), anima a los potenciales votantes a decir me gusta (otorgando dadivosamente más derechos, más permisos, más retribuciones, y multiplicando sin medida el gasto público), y, por tanto, llevando a cabo una clara “utilización para fines de manifiesto oportunismo político” de la legislación de excepción (Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 789).

Pero lo que tal vez no son conscientes quienes promueven ese empacho de decretos-leyes es que con tal modo de operar están cavando la fosa del principio de separación de poderes, ya tan maltrecho en nuestro sistema institucional. Como concluye categóricamente el politólogo de la Universidad de Cambridge, David Runciman (Así termina la democracia, Paidós, 2019. p. 115), en su acertada censura de la expansión del Ejecutivo: “El intento de puentear a un legislativo muy dividido por el enfrentamiento entre partidos empeora ese enfrentamiento. Si nadie se está esforzando por alcanzar un acuerdo, nadie tiene nada que perder atrincherándose en sus posiciones. La política democrática siempre sale malparada de los intentos de soslayarla”. Más claro el agua.

REFERENCIAS

Aparte de las referencias bibliográficas que se citan expresamente en el texto, hay otros casos en que (por no dificultar la lectura) se ha omitido llevar a cabo una mención de la obra o contribución del autor recogido. Valga este breve listado, tal como son citados en el texto, como medio de subsanar esa carencia:

Aragón Reyes, Manuel: Uso y abuso del Decreto-Ley. Una propuesta de reinterpretación constitucional, IUSTEL, 2016.

Carmona, Ana: “El Decreto-ley en tiempos de crisis”, Revista de Dret Públic, núm. 47, 2013

Martín Rebollo, Luís: “Uso y abuso del Decreto-Ley (Un análisis empírico), J. Mª Baño León (Coordinador), Memorial para la reforma del Estado. Estudios en homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, CEPC, 2016, volumen I.

Doménech Pascual, Gabriel: https://almacendederecho.org/tutela-judicial-efectiva-frente-a-medidas-gubernamentales-blindadas-por-decreto-ley/

Presno Lineras, Miguel Ángel: https://presnolinera.wordpress.com/2019/03/05/que-escandalo-que-escandalo-he-descubierto-que-aqui-se-aprueban-decretos-leyes/

Tudela Aranda, José: http://agendapublica.elpais.com/el-decreto-ley-y-la-debil-cultura-institucional/

Ignacio de Otto, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes. Ariel, 1987, p. 196.

SILENCIO ADMINISTRATIVO (Cuando la Administración Pública ni siente ni padece)

laberinto

 

“El ente burocrático no es un ente abstracto. Es una maquinaria compuesta por personas con nombres y apellidos reglada por normas y costumbres que imponen personas con nombres y apellidos (…) El laberinto burocrático puede incumplir sus propios plazos –y de hecho así sucede-, pero es implacable con los plazos ajenos”

(Sara Mesa, Silencio administrativo. La pobreza en el laberinto burocrático, Nuevos Cuadernos Anagrama, 2019)

 

La aparición en el mercado editorial de la contribución citada de la periodista Sara Mesa, un auténtico testimonio-denuncia de una persona lega en Derecho sobre el mal funcionamiento de nuestra Administración Pública, da pie a la elaboración de esta entrada cuya única pretensión es abrir al debate una forma de hacer muy asentada en el ámbito público que se fundamenta en premisas arcaicas, por lo demás plenamente asumidas por la academia, por la magistratura y, cómo no, por la propia burocracia. No oculto, por tanto, que lo que a continuación sigue tiene algo de herético. En cualquier caso, no entraré a destripar lo que en ese libro se cuenta con magnífico pulso narrativo, pues la obra se lee –dada su corta extensión- en muy poco tiempo. Y, además, su mensaje va dirigido al gran público no especialista, lo que es de agradecer cuando de temas tan vivos y humanos se trata.

La Administración está adjetivada con la palabra “pública”. Ya ello debiera decir mucho, aunque en realidad no dice nada. Pues detrás de tal concepto, una vez abierta la puerta, llega el vacío, o mejor dicho el poder impersonal. En plena era de la Gobernanza Pública, cuando florece aparentemente la integridad, la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas, quizás no nos damos cuenta de que la Administración Pública sigue funcionando como si el reloj del tiempo se hubiese parado, solo afectada por cambios normativos cuya digestión es lenta y pesada, y que las rutinas terminan distrayendo, descontando o anulando, siquiera sea parcialmente sus benéficos efectos. La Administración reviste, así, algunas de sus técnicas e instrumentos, como por ejemplo con la siempre aplazada Administración electrónica, pero su procedimiento y sobre todo sus prácticas de funcionamiento siguen todavía alejadas de las exigencias básicas del sistema de control y de responsabilidad que deben estar presentes en una institución que opera en el marco de un modelo democrático de control del poder. Las habilidades blandas (la comunicación y la empatía; así como el pensamiento crítico), propias de la era de la revolución tecnológica están muchas veces ausentes (no siempre, bien es cierto) en la forma de gestionar el procedimiento administrativo por quienes son sus ejecutores (la tramitación del expediente). Algo que deja muy claro la autora citada, donde el laberinto burocrático devora a una ciudadana fragilizada.

Lo diré de otro modo (aunque el libro no vaya por estos derroteros): el control de la actividad de la Administración Pública –salvo casos tasados- es habitualmente un control “ex post”, que se proyecta una vez que el procedimiento administrativo (ese corazón enfermo del cuerpo administrativo) llega a su fin, ya sea por resolución expresa o tácita (silencio administrativo). La obligación de resolver, enfáticamente enunciada, no pocas veces se incumple. Es bien sabido que, cuando el silencio se produce (esto es, cuando se da la callada por respuesta), los efectos son diferenciados según si los procedimientos se han iniciado de oficio (por ejemplo, un procedimiento sancionador) o impulsado por el propio “interesado” (mediante una solicitud del ciudadano). En este último caso el silencio administrativo tiene, salvo un sinfín de excepciones un tanto tortuosamente reflejadas en las normas, carácter estimatorio, pero al fin y a la postre son –dentro de la masa de procedimientos administrativos- supuestos concretos y ello tampoco implica que el ciudadano disponga en este caso del campo expedito para hacer valer fácilmente sus intereses. La Administración Pública, por definición, nunca se lo pondrá fácil. En el primer caso, el transcurso del plazo sin resolver conlleva, si se pudiera derivar un derecho, la desestimación del mismo o, si se produjeran actos desfavorables o de gravamen, la caducidad del procedimiento, pero no la prescripción, con lo que la propia Administración tiene aún tiempo para someter al ciudadano a ampliar la “pena de banquillo” al perseguir la infracción (Juan Alfonso Santamaría Pastor). Las leyes reguladoras del procedimiento administrativo siempre las escribió la Administración Pública y, por tanto, en su propio beneficio. Las garantías a los ciudadanos, en ese complejo equilibrio imperfecto entre prerrogativas y garantías que es el procedimiento (en su acepción canónica), se ven con frecuencia limitadas por otras tantas triquiñuelas legales que siempre se las saben mejor quienes gestionan tales procedimientos, pero sobre todo por el reino de relativa impunidad que se vive de puertas adentro: las responsabilidades internas (y personales) por la tardanza en la ejecución del procedimiento son prácticamente inexistentes, aunque estén previstas en la Ley. Sencillamente, no se aplican. El control de la tramitación de cada procedimiento administrativo es responsabilidad del órgano o unidad que lo realiza, y como tal queda reflejado en tal expediente (una de las nociones más oscurantistas del actuar administrativo, que la Administración digital deberá despejar, cuando llegue), pero no hay un control interno del flujo ni menos aún un sistema que alerte de la dilatación exagerada de determinadas actuaciones, pues la Administración Pública vive encadenada a la organización (con frecuencia mal diseñada) y a los medios (instrumentales, personales, tecnológicos o económicos), que le han sido adjudicados. Siempre se puede invocar, y siempre se invoca, que los retrasos o tardanzas se deben a la escasez de medios personales (por ejemplo, en tiempos de vacaciones masivas la Administración se desertiza y los procedimientos también vacan), a la introducción de un nuevo aplicativo informático que requiere formar al personal (“grabar los datos”, como bien señala Sara Mesa), o a la insuficiencia de recursos materiales o tecnológicos, cuando no presupuestarios. Como excusas de mal pagador, la Administración Pública, y sobre todo los responsables políticos, siempre encuentran alguna circunstancia en la cuál agarrarse o a través de la cuál suspender el plazo de ejecución del procedimiento y alargar así la vida (ya de por sí dilatada) del plazo máximo de resolución de tales expedientes (tres meses, cuando las leyes no establecen uno superior).

Pero esto es solo un ejemplo, podríamos hablar también de cómo notifica la Administración Pública (aspecto también tratado en el libro que se comenta), en las exigencias absurdas de documentos que muchas veces demanda (a pesar de innumerables prácticas singulares de innovación y simplificación de procedimientos; que todavía representan una isla en el actuar de las Administraciones Públicas), o, en fin, al práctico desuso de la acción de regreso hacia el empleados público por las responsabilidades patrimoniales (que pagamos todos) por el mal funcionamiento de las Administraciones Públicas. Lo que se haga dentro de la Administración, sigue siendo una suerte de arcana. No hay publicidad ni transparencia de los procedimientos mientras estos están vivos, solo para el interesado, pero este debe ser muy ducho, tener tiempo libre o estar bien asesorado (pagándolo) para moverse por la selva de los innumerables trámites y sus respectivas fases. Se sigue partiendo de la ficción de que tramitar un procedimiento con la Administración no requiere asesoramiento técnico; el ciudadano es soberano, también para equivocarse y –como señalan Gamero y Fernández- pagar los platos rotos en el ulterior recurso contencioso. Lo cierto es que, cada vez más, el ciudadano sin asesoramiento está perdido y su causa también. Y, una vez finalizado el expediente, por mucho que se transparente lo allí ocurrido ya nada tiene remedio. La dilación queda impune. Nadie la persigue. Solo cabe recurrir o pleitear contra una Administración que se erige en reina y señora de sus actos.

En efecto, en ese caso entra en juego el denominado principio de autotutela declarativa y ejecutiva de la Administración Pública, heredado –según repite la doctrina con unánime criterio, que construyó magistralmente Eduardo García de Enterría en su libro Revolución francesa y Administración contemporánea– de un peculiar (y equivocado) modelo de separación de poderes puesto en pie en los primeros años de la Revolución (1790-1791), en donde el Poder Ejecutivo quedó inicialmente extramuros del control judicial y, de forma aparentemente inadvertida, dio lugar a la aparición de una institución dentro del Poder Ejecutivo con líneas propias: la Administración Pública, que se resistió durante sus primeros pasos a ser controlada por los tribunales de justicia. Lo cierto es que esa configuración de la Administración Pública bajo el paraguas de la autotutela resulta más bien, siguiendo a Tocqueville (El Antiguo Régimen y la Revolución), una herencia del Antiguo Régimen que una secuela de la propia Revolución francesa (aunque encuentre explicación formal en una mala inteligencia del principio de división de poderes). Sin duda, la aparición del Consejo de Estado en Francia (1799), comenzó a debilitar esa exención de control. Luego también en España, hasta la emergencia de la jurisdicción contencioso administrativa, que plenamente no ejercerá sus funciones en nuestro país hasta bien entrado el siglo XX (Ley de 1956).

En verdad, ese sacrosanto principio de autotutela dota de prerrogativas a la Administración Pública en relación con el común de los mortales. Implica el privilegio de que la actuación administrativa se presume siempre válida, mientras la propia Administración o los Tribunales no digan lo contrario. También otorga el privilegio de que la actuación administrativa (aunque tal actividad sea o signifique un atropello a los ciudadanos) es plenamente ejecutiva, con supuestos tasados en vía administrativa de suspensión de la ejecución; y, por tanto, la Administración pone en marcha procedimientos ejecutivos que, por ejemplo, en un denso y extenso sistema sancionador (sin parangón con el existente en muchas democracias avanzadas), colocan al ciudadano en una posición debilitada, cuando no en ocasiones de marcada indefensión. Pero, rápidamente, se objetará a lo anterior: frente al atropello, siempre queda recurrir. En efecto, recurran, recurran, a ver cuántas veces y en qué circunstancias les dan la razón. Sobre todo si se trata de recursos administrativos, que resuelve (o simplemente calla) la propia Administración (los que suelen dar resultado efectivo son cuando se confiere esta función a órganos administrativos dotados de autonomía funcional y no dependencia jerárquica). Y, en su defecto, vayan a la jurisdicción contencioso-administrativa con los costes, económicos y temporales, que ello conlleva, además con la incertidumbre de que una causa mal defendida o mal comprendida por los jueces o tribunales les puede acarrear las consabidas costas procesales. El efecto de desaliento es obvio. Y de eso se prevale una Administración Pública que, en estos temas, por lo común, ni siente ni padece.

Con toda honestidad intelectual, aunque simplifique el argumento por razones de espacio, creo que el sacrosanto principio de autotutela de la Administración Pública, tal como está configurado, tiene complejo encaje en una fórmula avanzada del Estado Constitucional democrático y social de Derecho, donde el ciudadano (la persona), más que los evanescentes “intereses generales”, debiera estar en el epicentro de la actividad de los poderes públicos. Sus pretendidos fundamentos constitucionales se sitúan en el artículo 103.1 CE, principalmente en el principio de eficacia (argumento enormemente débil, que nadie ha cuestionado con profundidad) y, más concretamente, en el sometimiento pleno (pero no ex post) de la Administración a la Ley y al Derecho. El Tribunal Constitucional ha bendecido esa construcción ortodoxa, que realmente comporta un estatus de prerrogativa y sitúa a los ciudadanos en una posición vertical: súbditos primero, administrados después. En una era de la Gobernanza Pública, donde por definición el poder se transforma en horizontal y pierde verticalidad (Daniel Innerarity), algo falla, a mi juicio, en esa indiscutida, hasta la fecha, concepción doctrinal, que se asienta en postulados que cabría poner en cuestión, cuando no tenerlos hoy por hoy plenamente superados. Tiempo habrá de volver sobre estas ideas, ahora solo somera y epidérmicamente explicitadas. Quizás la clave, una vez más, se encuentre en la pésima concepción del principio de separación de poderes que se ha construido en España y en el mal funcionamiento de los sistemas de control (internos y externos) en la actuación de los poderes públicos. Pero eso no es para hoy, ni para este limitado espacio.