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HUMANOS Y ROBOTS: EL EMPLEO EN LA ERA TECNOLÓGICA

 

HUMANOS Y ROBOTS

La “literatura especializada” en el ámbito de la revolución tecnológica es inmensa. También abundan las obras relativas a los impactos que sobre el mundo del trabajo tendrá la denominada cuarta revolución. La importancia del objeto es, por tanto, evidente. Más aún si se piensa en el actual y complejo momento de nuestra existencia vital, sumidos como estamos en plena pandemia. La crisis Covid19 ha acelerado la digitalización (más bien el uso y dependencia de la tecnología) y, asimismo, ha puesto de relieve las innumerables carencias que la organización social, el mundo empresarial y el propio sector público tenían al respecto.

El libro de la profesora María Luz Rodríguez Fernández se editó inmediatamente antes de la aparición entre nosotros de la pandemia, por tanto está escrito antes de la era Covid19. Un juicio precipitado podría conducirnos a estimar que, por tanto, el libro ha quedado viejo nada más aparecer. Ese juicio sería a todas luces equivocado. A pesar del contexto, o precisamente por él, este libro cobra indudable actualidad, resultando un trabajo necesario para comprender el momento actual y, especialmente, los desafíos que la era digital presenta ya de forma descarnada, particularmente en este país tan dañado por la triple crisis sanitaria/humanitaria, económica y social.

Nadie duda ya que la denominada transformación digital forma parte de la política de reconstrucción del dañado tejido económico de los países europeos, entre los que afortunadamente se encuentra España, bajo el impulso de las ayudas y préstamos de la Unión Europea (los esperados 140.000 millones de euros), cuya condicionalidad principal (aparte de otras muchas que se les anuden) viene  establecida porque una parte de esos fondos deben dedicarse a inversiones en el ámbito de la digitalización en sus diferentes esferas (empresarial, educativa, tecnológica, laboral, del sector público, ciudadana, etc.). La Gobernanza Pública no puede construirse al margen de lo digital, menos ahora. En este marco encaja el reciente Plan España Digital 2025, que tomando el protagonismo que el proceso de digitalización ha sufrido como consecuencia de la crisis Covid19 y empujado por Europa introduce en la agenda del país el objetivo de transformación digital como palanca para relanzar el crecimiento, sin olvidar la reducción de la desigualdad (brecha digital), poniendo el foco en innumerables ámbitos, entre los que se encuentran la necesidad de reforzar las competencias digitales, la ciberseguridad, el (retórico y siempre incumplido) impulso de la digitalización de la Administración Pública, la economía del dato, la Inteligencia Artificial y, entre otras muchas cuestiones, la garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno digital. En todo caso, no deja de ser paradójico que mientras se lanza a bombo y platillo esa estrategia, bajo el impulso de la Comisión Europea, sigamos haciendo trampas en el solitario y aplazando por tercera vez la aplicabilidad efectiva de la Administración digital hasta el 2 de abril de 2021. Paradojas de una política preñada de comunicación fácil y píos deseos, que el dócil y desinformado ciudadano compra sin pestañear.

Pues bien, muchas de esas cuestiones, que pasarán a estar (si no lo están ya) en el centro de la agenda política, social y empresarial de los próximos años, se tratan en el libro Humanos y robots. Bien es cierto que el trabajo tiene una marcada impronta de sociología y prospectiva del trabajo, derivada como es obvio de la trayectoria profesional de su autora, muy atenta en los últimos años a los impactos que la tecnología está teniendo en el ámbito de las relaciones laborales, y que se acredita en numerosas contribuciones académicas. Por consiguiente, el libro no trata de cómo afecta el trabajo a las Administraciones Públicas y al propio sector público, pero muchas de sus reflexiones pueden ser trasladadas con los consiguientes matices a ese entorno público cuyo peso sobre el PIB tras la crisis Covid19 es cada vez más importante, convirtiéndose así en el elemento tractor o en el freno, en su caso, del proceso de transformación digital. Veremos qué papel juega finalmente en los próximos meses y años.

La autora no engaña. De inmediato se sitúa en el bando de los optimistas tecnológicos. Su frontal apuesta contra el determinismo tecnológico se expresa desde el principio: “no será la tecnología la que determine el destino de los humanos, sino los humanos los que determinemos el destino de la tecnología”. Las decisiones públicas marcarán el futuro y la irrupción mayor o menor de la tecnología en el mundo del trabajo. Es probable que así sea, pero también lo es que esas decisiones públicas más que enérgicas, sean tibias, timoratas y tardías. De hecho, son muy importantes los resultados del análisis  que aporta en el capítulo 5 sobre la persistencia en el mundo empresarial (al menos en buena parte) de una demanda de empleos aún muy marcados por el patrón clásico o analógico, y todavía la menor demanda de aquellos vinculados con las actividades de transformación digital. Algo de esto, corregido y aumentado, es lo que sucede en la Administración Pública. La práctica totalidad de las organizaciones públicas (con muy pocas excepciones) siguen demandando puestos de trabajo de tramitación y gestión administrativa, de desarrollo de tareas cognitivas que pueden fácilmente estandarizarse o, incluso, de perfiles técnicos sin ningún tipo de exigencias en competencias digitales avanzadas. Aquí, nos gusta siempre más predicar que dar trigo.

No orilla el libro, por tanto, el manido debate de si la revolución tecnológica creará más empleos que destruirá. Las cosas ya están más o menos claras, aunque haya un ejército de directivos y gestores, privados y públicos, que no lo quieran ver. La afectación de la revolución tecnológica a determinados empleos será inevitable. Ya lo está siendo. Y en los próximos años, más tras la crisis Covid19, esa tendencia se multiplicará. Realmente, como bien señala la autora, siguiendo a Manuel Hidalgo y a otros muchos autores, la afectación principal será a determinadas tareas, pero si ese daño es sustantivo y no colateral puede comportar la desaparición de numerosos puestos de trabajo, al menos de muchísimas dotaciones. En su impecable análisis sobre el futuro del empleo en el sector público, Mikel Gorriti, al igual que hemos venido advirtiendo otros muchos, sitúa el reto del sector público en un terreno donde el fracaso siempre nos acompaña: la anticipación al problema y la adopción de medidas preventivas que lo anulen o atenúen. Dicho en sus propias palabras: apostar por una estrategia de gestión planificada de vacantes.  Pero, para llegar allí hay que pasar algunas estaciones de tránsito. Y, entre ellas, un correcto diagnóstico y un necesario estudio de prospectiva. Sobre ello también me ocupé recientemente. Y allí dirijo al lector interesado.

En ese proceso de destrucción creativa en el que estamos inmersos, la profesora Rodríguez Fernández acierta al otorgar la importancia debida a las competencias profesionales que la revolución tecnológica exigirá como medio de individualizar el valor añadido de las personas sobre las máquinas. El recetario clásico está perfectamente recogido: pensamiento crítico y analítico; creatividad; competencias tecnológicas; inteligencia emocional; resolución de problemas complejos; y, en fin, todas esas habilidades blandas hoy en día tan en boga. La contradicción es que esos perfiles competenciales, aunque poco a poco se van imponiendo (sobre todo en las organizaciones de mayor tamaño), no siempre son los más demandados, menos aún en el sector público que sigue anclado en unos sistemas selectivos propios del pleistoceno administrativo y que le impide la captación del talento.  La pregunta cabal, que surge de la lectura de este texto, es si con esos mimbres seremos capaces de transitar hacia la revolución digital o no será más bien un largo e infructuoso viaje.

Y, en efecto, esa transición requiere muchas cosas, que el libro desgrana ordenadamente. La primera es dar la centralidad que merece a la educación y, asimismo, a la formación. Los siempre manidos datos del DESI nos pueden llenar de autocomplacencia, cuando no de confusión. Lo que sí está claro es que en competencias digitales no vamos bien. Y ello es transcendental si se quiere migrar correctamente desde una sociedad analógica a una (inevitable) sociedad digital. Mucho tiene que ver con el hecho de que en España –como bien se señala- no terminen de despegar las titulaciones STEM, que siguen sin alcanzar si quiera el 20 por ciento del total del alumnado universitario, y que son la que tienen la mayor capacidad de empleabilidad futura. Igualmente seria es la brecha de género en este punto, puesto que tan sólo una de cada cuatro personas que estudia titulaciones STEM es mujer, por lo que, si la situación no mejora a corto plazo, las consecuencias de discriminación por razones de género pueden ser letales en el futuro. La autora, muy sensible hacia esta problemática, le da el protagonismo que requiere, tanto en atención cualitativa como cuantitativa.

El libro se adentra, en su segunda parte, en aspectos y problemas propios de las relaciones laborales en el sector privado, pero no por ello está exento de reflexiones de indudable interés. El papel esencial de la formación en el proceso de digitalización en el mundo laboral es clave. Y aquí la hipoteca de un modelo muy capturado sindicalmente se advierte con claridad, aunque la autora quiere ser optimista en su solución. Y para ello aporta un ejemplo muy gráfico como es la experiencia de Always Learning de SEAT, un programa de formación digital que ha sido capaz de interiorizar que la digitalización afecta a todas las áreas de la empresa y que, por tanto, es necesario reforzar las competencias digitales de todos los empleados a través de aquello que se necesita y, de forma complementaria, de aquello que se quiere. El papel de la formación en la transformación digital de una organización es, por tanto, nuclear.

También analiza el papel de los sindicatos en este proceso, poniendo de relieve que la revolución digital llega cuando estos están debilitados. Algo que, siendo cierto, lo es menos en el sector público, lo que ya nos advierte que en este terreno la transformación digital irá mucho más lenta por las tenaces resistencias que opondrán a la automatización y, sobre todo, a la amortización de puestos de trabajo o dotaciones que queden ayunos de tareas. Pero es una lucha vana, sólo conseguirán retrasar el problema un tiempo y condenar a la Administración Pública a ser más ineficiente de lo que ya es hoy en día, salvo que alguien dé un golpe de timón. Aunque nadie está, que se sepa, en el cuadro de mando de este problema.

No orilla, finalmente, la autora los problemas de salud laboral ni el recurrente tema (más tras la crisis Covid19) del teletrabajo. Critica acertadamente la mala regulación de la desconexión digital y la anomia reguladora del teletrabajo (con un escueto artículo 13 del Estatuto de los Trabajadores que ni siquiera hace mención a los medios tecnológicos). Muestra algunos ejemplos comparados, y concluye certificando el poco éxito que, hasta la crisis Covid19, había tenido esa fórmula de teletrabajo, que ahora parece haberse convertido en la panacea laboral, aunque, tras reconocer sus indudables ventajas, no deja de advertir de algunas de sus secuelas más serias (aislamiento, falta de socialización, etc.), discriminación en la carrera profesional fruto de la cultura de presentismo y la conversión de los teletrabajadores en “invisibles”, pero especialmente advierte de los riesgos que comporta el teletrabajo en clave de brecha de género, puesto que, si no se estructura adecuadamente, puede ser visto como una solución exclusivamente conciliatoria que reproduzca los roles de la mujer en la sociedad tradicional (como cuidadora de hijos o de personas mayores a su cargo) y limite también sus expectativas de desarrollo profesional. Y, en fin, el tiempo de trabajo en esa modalidad a distancia y las condiciones de ejecución (salud laboral y prevención) también forman parte de su análisis.

En fin, esta obra de la profesora María Luz Rodríguez Fernández abre muchas ventanas, en particular en unos momentos tan críticos como los que nos ha tocado vivir. Y dibuja de forma muy documentada y ordenada cuáles son las tendencias del futuro más o menos inmediato del mundo del trabajo en la era tecnológica. Un futuro, sin duda inquietante, por lo incierto, pero que ya está aquí. Y habrá que insistir en ello más adelante con algunas otras obras pendientes de reseñar. Pero antes volveré sobre temas más clásicos, aunque siempre actuales.

 

ALGUNAS OTRAS ENTRADAS EN ESTE BLOG SOBRE REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA Y EMPLEO  

https://rafaeljimenezasensio.com/2018/04/08/revolucion-digital-2050-sector-publico/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/02/16/los-empleados-publicos-mirando-al-futuro/

El empleo (público) del futuro (a propósito del libro de Manuel Alejandro Hidalgo)

https://rafaeljimenezasensio.com/2017/12/02/el-empleo-publico-ante-la-digitalizacion-y-la-robotica/

LA AUTONOMÍA OLVIDADA: LOS AYUNTAMIENTOS ANTE LA CRISIS 

OIP

“La vida política se nutre de las preocupaciones, aspiraciones y tendencias que forman el contenido o materia municipal” (Adolfo Posada, El régimen municipal de la ciudad moderna, FEMP, 2007, p. 204)

Solo la casualidad ha querido que el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, coincida en el número de la disposición con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Ambas disposiciones normativas, la primera una norma excepcional (pendiente de convalidación parlamentaria por el Congreso de los Diputados) y la segunda una Ley ordinaria de carácter básico, dictadas por diferentes Gobiernos y de distintos colores, representan probablemente las dos agresiones normativas más serias que la autonomía local ha recibido en la etapa constitucional. Particularmente dirigidas ambas, contra la autonomía municipal. Pero no es momento de precisiones.

Con la LRSAL fui muy crítico y no lo puedo ser menos con este Decreto-Ley, por razones de coherencia personal e institucional. Quien crea de verdad en la autonomía local, no puede compartir ninguna de ambas normas. Tampoco esta última, se adorne el producto como se quiera. Cuando la leí, ciertamente me quedé perplejo: si las entidades locales -como se afirman- son el único subsector de las cuentas públicas saneado financieramente, se les premia con la indiferencia y el abandono. Que se las apañen solas, las que tengan “ahorros” con lo que les transfiera el Estado una vez se haya hecho con ellos como préstamo, las demás que se queden a su propia suerte. Injusto y discriminatorio. Hasta un alcalde tan prudente y equilibrado como el del Ayuntamiento de Bilbao, Juan Mari Aburto, ha tenido que poner el grito en el cielo ante semejante desatino. Y como él otros muchos, alcaldes y alcaldesas.

La LRSAL supuso un ataque frontal a la autonomía político-institucional de los municipios, así como en algunos aspectos también en su dimensión económico financiera; el reciente Decreto-Ley 27/2020 deja la autonomía económico-financiera y, sobre todo, la suficiencia financiera de los ayuntamientos, así como la necesaria y urgente prestación de los servicios básicos a la ciudadanía en la durísima etapa “post-Covid19” que viene, completamente por los suelos. Es difícil justificar unas medidas tan hirientes, por mucho que se empeñe el legislador excepcional en la exposición de motivos en buscar todo tipo de adornos dialécticos. Al margen ahora de su más que dudosa constitucionalidad tanto formal (por atribuir al Alcalde y no al Pleno una decisión existencial de la Hacienda Municipal) como material (por las innegables desigualdades que genera en el tratamiento de los municipios y a su ciudadanía).

Ambas disposiciones normativas tienen en común, además, que fueron o han sido capaces de aunar en contra de ellas a todos los grupos políticos y alcaldes de todos los colores, salvo entonces los del PP y ahora los del PSOE. Ya en 2013 hubo algunas voces críticas municipales en las filas del PP. En estos momentos, llama la atención que alcaldes socialistas muy activos con la defensa a ultranza de la autonomía local y también con la posibilidad de utilizar los remanentes de tesorería sin tales hipotecas financieras como las dibujadas diabólicamente por esa norma excepcional que salió publicada en el BOE un 5 de agosto, guarden un mutismo absoluto. En política local, quienes ejercen las alcaldías se deben siempre a su ciudad y a sus gentes, antes que al partido. Quien no vea esto, probablemente no ha entendido nada.

Mi primera percepción ante estas medidas es de desconcierto, después de tristeza. Nadie se toma en serio la autonomía local. Ni en nuestra historia contemporánea, ni en la ya larga etapa constitucional de 1978, ni tampoco en estos momentos. En 1985, con todas sus limitaciones, se edificó un primer edificio normativo local (la ley de bases de régimen local), que prometía grandes esperanzas. Pronto se vieron parcialmente arruinadas. Aun así, hubo intentos de despegar el vuelo del mundo local; pero siempre se le bajó a tierra. Que en 2020 el porcentaje del gasto público sobre el conjunto del sector público se mueva en porcentajes parecidos que hace veinte o treinta años nos lo dice todo (por ejemplo, a principios de siglo era el 13 por ciento, mientras que en 2016, tras la crisis, había bajado al 11,2 por ciento; datos extraídos de Juan Echániz Sans, Los gobiernos locales después de la crisis, FDGL, 2019, p. 25). Autonomía pobre  e ignorada.

Me produce también honda decepción que quienes lideraron la transformación de los ayuntamientos hayan olvidado sus esencias y de dónde venían. Al menos durante un período, antes de que la política se transformara en comunicación y los partidos en oligarquías cesaristas cerradas, la defensa de la autonomía local había sido una bandera del socialismo español que supo concitar voluntades, entre otros momentos críticos, cuando se produjo, por ejemplo, la agresión de la mal denominada reforma local. Debe ser que el poder (central) todo lo transforma o que el Covid19 termina nublando hasta los sentidos más básicos del gobernante, también las voluntades de defensa de autogobierno de los mandatarios locales, que se convierten, así, en monaguillos de polémicas e irreconocibles decisiones políticas. También me ha sorprendido desagradablemente que en la FEMP se haya aprobado tal acuerdo con el voto de calidad de quien ocupa su presidencia, alcalde de gran trayectoria y no menor prestigio que en el final de su carrera política ha preferido apostar por el Gobierno que tejer voluntades para obtener un buen acuerdo y sacar los dientes, si fuera preciso, frente al Ministerio del ramo. Votar, cuando una decisión ya está tomada, es apostar por fragmentar una organización y dejar hondas heridas que tardarán en cicatrizar. Un triste bagaje queda en esta coyuntura: la FEMP está herida de muerte, o al menos ha quedado tan tocada como la siempre olvidada autonomía local. Este virus político devastador propio de la pandemia no va a dejar una institución en pie. Y las que queden, colonizadas hasta los tuétanos.

Pero bajo el manto de un silencio sepulcral en un agosto tórrido y extraño, que no augura nada bueno, se esconde malestar e indignación. Los alcaldes han saltado en 2020, como lo hicieron en 2013. La paradoja es que son distintos. Nada hay peor que creer que la autonomía local sólo la defiende la oposición y no el gobierno de turno. El sentido institucional es algo que se perdió en España hace mucho tiempo y que no terminamos de encontrarlo de nuevo. De ahí a considerar que lo local -como apuntara Manuel Zafra- es una materia objeto de transacción como cualquier otro sector o ámbito de gobierno, sólo hay un paso. Los Ayuntamientos son un nivel de gobierno y una institución central en el funcionamiento del Estado. Y hacen más feliz o infeliz la vida y existencia de sus ciudadanos. Son la argamasa en la que se fijan los pilares del Estado constitucional. Mientras eso no lo vean nuestros distantes gobernantes (aquellos de 2013 y estos de 2020), solo habrá ceguera en política. Que, al parecer, abunda.

El marco normativo institucional local está en ruinas. Treinta y cinco años de innumerables y desordenadas reformas a la carta han dejado la vida político-institucional local exhausta, con un traje ceñido  e incómodo que impide la necesaria adaptación y en un terreno (ordenamiento jurídico y tribunales de justicia) siempre plagado de arenas movedizas. La financiación local es un tema peor resuelto aún. Se han hecho estudios e informes, algunos muy importantes, sin que ninguna decisión política se tome al respecto. Siempre se aplazan. Para mejores tiempos, que nunca llegan.

A pesar de ese oscuro cuadro político-normativo general, hay Comunidades Autónomas que llevaron a cabo reformas del gobierno local ciertamente pioneras e innovadoras (Andalucía, Euskadi, y la última de ellas, con gran aplomo, en Extremadura). Las instituciones no se cambian por leyes, sino por la práctica gubernamental y política. También por el actuar de los propios ayuntamientos y de sus alcaldes. Y algunos pasos importantes se están dando, como decía, en determinados territorios, aunque desde Madrid no se vean y muchos menos se entiendan. Convendría que algunos de estos modelos se conocieran realmente, pues para el aprendizaje colectivo, también de la propia política, sería importante.

Son los gobiernos locales, en cuanto estructuras institucionales de proximidad a la ciudadanía, los niveles de gobierno que gozan de mayor legitimidad y reconocimiento ciudadano, mucho más que las omnipresentes Comunidades Autónomas y también mucho más que la aparente fortaleza del (finalmente débil) Estado. Estar en la trinchera de los problemas inmediatos y buscar soluciones a las necesidades reales de la ciudadanía, que muchas veces aparentan no tenerlas, ha encumbrado la gestión de innumerables alcaldes y de sus equipos de gobierno.

Hacer política de regate corto con los ayuntamientos es errar el tiro. Ahogar financieramente más de lo que están a quien no tiene superávit porque tuvo unos gobiernos que dilapidaron los recursos o endeudaron más allá de lo razonable a sus ayuntamientos, no puede castigar a una ciudadanía que lo está pasando igual de mal (o peor) que la de los pueblos o ciudades de al lado. Tampoco se entiende premiar a quien, en algunos casos, no supo ejecutar un presupuesto. En los ayuntamientos se hace política, pero sobre todo gestión, ambas de proximidad. Porque si algo no comprendió el poder central en 2013 y sigue sin comprender ahora en 2020, es que la simbiosis entre ayuntamientos y ciudadanía es muy intensa. El sentido de pertenencia es muy alto. Y las agresiones institucionales o la cuarentena financiera concitarán rechazo. También entre la propia ciudadanía. Los alcaldes lo pueden justificar de forma muy obvia: no nos llegan recursos extraordinarios porque el Gobierno no quiere o no nos dejan disponer plenamente de nuestro superávit (o “ahorros”).

Si lo que se pretende hacer con los ayuntamientos (pues aún falta el trámite de convalidación por el Congreso) se hubiera realizado con las Comunidades Autónomas (aunque estas, por lo común, sólo tienen déficit), ya tendríamos incubada una sublevación institucional de proporciones estratosféricas. El nivel local de gobierno ha sido el gran olvidado del maná público presupuestario, financiado, al fin y a la postre con las (esperadas) ayudas europeas o con deuda pública, pues la caída de ingresos fiscales en 2020 será espectacular.

Sin embargo, la paciencia tiene un límite. También la de los Ayuntamientos. Tengo la impresión de que el Gobierno no ha medido bien sus pasos, la necesidad apremiante de recursos financieros le ha hecho buscar atajos políticos atacando una vez más al más débil y con consecuencias incalculables. Querrá arreglarlo todo mediante una negociación cruzada en la votación de convalidación del Decreto-Ley, como nos tiene acostumbrados: sacar el conejo de la chistera en el último minuto con mil y una concesiones puntuales. No obstante, la estructura del Real Decreto-Ley tiene vicios no sanables de edificación, que lo hacen difícilmente reformable, salvo aplicar medidas de apuntalamiento. La imperiosa necesidad de recursos financieros que asoma a unas arcas vacías y sin expectativa alguna de reponerse a corto plazo, ha precipitado una decisión que, se mire como se quiera, es un auténtico atropello a la autonomía local; además, condena a la ciudadanía española (o a una parte de ella) a tener peores servicios públicos locales y ata de pies y manos a los gobernantes locales frente a la durísima crisis del Covid-19 que no ha hecho sino comenzar. Esta decisión sí que “dejará gente atrás”. Y mucha. De carne y hueso.

Lamento que este nuevo paso en la desescalada del autogobierno local lo hayan liderado precisamente quienes se opusieron en 2013 a aquélla otra afrenta a la autonomía local. La paradoja es que han cambiado las posiciones políticas, pero el problema sigue siendo el mismo. Las crisis enturbian profundamente el sentido de la realidad. Más aún en un contexto tan serio y largo como el que ya estamos viviendo y del que todavía nos queda por transitar (crisis sanitaria, humanitaria, económica, social e institucional). En fin, confiemos en que la razón y el buen juicio se impongan, y se enmiende este grave desacierto inicial que, si bien con muchas dificultades, aún podría tener algún remedio o paliativo (aunque la solución óptima, siempre enemiga de la que saldrá, sería derogar ese Decreto-ley). A la política de verdad, en todo caso, le toca poner la solución. Aunque el negro panorama que se advierte en el horizonte financiero inmediato no augure precisamente salidas fáciles a la situación creada. Los malos tiempos para la autonomía municipal, que ya creíamos olvidados, irrumpen de nuevo. Una pena

 

Epílogo

En un tono más personal, debo añadir que con este Post he roto el silencio estival que me había propuesto, con la finalidad de dedicarme profesionalmente a mis asuntos más urgentes, realizar innumerables lecturas pendientes (que alguna de ellas estoy reflejando y reflejaré en entradas anteriores y posteriores a esta) y, en particular, con la vana pretensión epicúrea de buscar algo de distancia frente a una inmediatez política, económica y social, también mediática y de las propias redes, claramente atosigadora y asfixiante. Y que sólo trae malas noticias, aunque se edulcoren. La situación, sin embargo, por su innegable importancia, me ha exigido hacer esta excepción, que ya anticipo no será la regla. Vuelvo a mi trabajo (por cierto, en varios frentes con la mirada puesta en lo local), lecturas y, si me es posible, a disfrutar de algún período de descanso.

Hace casi siete años, cuando se aprobó la LRSAL, me llamaron para formar parte de una Comisión técnica redactora del conflicto en defensa de la autonomía local, que promovieron finalmente 2.393 municipios. Me sumé entusiasmado al reto, que tuve que abandonar de inmediato por el deterioro de la salud y ulterior fallecimiento de mi padre. Aún así, a partir de entonces difundí, en diferentes foros académicos y políticos, así como en distintos escritos,  innumerables críticas a una reforma local hecha desde Madrid por quienes ya entonces -denunciaba- desconocían el mundo local (valga como ejemplo puntual el artículo sobre la LRSAL publicado en el Anuario Aragonés del Gobierno Local de 2013, número 5, que dirige el profesor Antonio Embid Irujo). Allí, entre otros muchos trabajos, podrá buscar el lector interesado una defensa a ultranza de la autonomía municipal que, si bien realizada igualmente o en términos académicos con mayor rigor por otros muchos colegas académicos y profesionales, sigue siendo necesaria en nuestros días. Y, al parecer, lo seguirá siendo mucho más a partir de ahora. La crisis que viene es inmensa y superarla razonablemente requerirá mucho tiempo y constancia, también trenzar acuerdos transversales como muchas ciudades están haciendo; pero especialmente será necesario disponer de gobiernos municipales sólidos que trabajen por la transformación y la Gobernanza Pública en un marco de la Agenda 2030, que no conviene olvidar nunca, pues su finalidad, como se expone en todos los documentos, es “no dejar a nadie atrás”. Y, por lo que estamos comenzando a ver, tanto personas como algunas instituciones (ayuntamientos, entre otras) se están quedando atrás. Si alguien no lo remedia.

ELOGIO DE LA PALABRA (EN LA ERA DIGITAL)

 

ELOGIO DELLA PAROLA-2

 

“Il vedere sta cedendo il passo al guardare, il pensare al credere, il conoscere alla sensazione, il cervello ‘della conoscenza’ a quello ‘moritorio’. Il fare ‘non importa cosa’ e il muoversi ‘non importa in che direzione’ sono già di per sé desiderabili”

(Lamberto Maffei, Elogio della parola, Il Mulino, 2018)

 

Desde que lo descubrí, siento admiración por Lamberto Maffei y por su obra. Sus cualidades científicas, intelectuales y de compromiso social son evidentes (como puede comprobarse en esta excelente entrevista). Las reflexiones que plasma en esta obra son muy anteriores a la crisis Covid19. Pero son imprescindibles en un mundo que se digitaliza aceleradamente, más a partir de la pandemia. Y ello tendrá indudables aspectos positivos, pero otros que no lo son tanto. Y de estos últimos trata la obra que se reseña.

Aunque la versión en castellano, tras algunos aplazamientos, se espera para el próximo mes de septiembre (editada por Alianza Editorial), no pude resistir más el tiempo de espera y encargué a uno de mis libreros de confianza (nunca a Amazon) el libro en italiano. La espera mereció la pena. Se trata de una obra breve, como son también algunas de las editadas asimismo por Alianza (Alabanza de la lentitud en 2016; y Elogio de la rebeldía en 2018). Esta última reseñada asimismo en este Blog./. La primera me impactó y la segunda me gustó. Y esta tercera, que profundiza algunas de las ideas recogidas en Alabanza de la lentitud, redondea las anteriores, pues entre todas ellas hay un innegable hilo conductor.

En poco más de 150 páginas el autor construye un ensayo fascinante. Un neurobiólogo que se adentra en múltiples esferas del conocimiento como son el ensayo filosófico o sociológico, junto con una visión cultural extraordinariamente rica en matices pictóricos, literarios o incluso lingüísticos. La madurez intelectual es lo que tiene.

La idea-fuerza de la obra es la reivindicación de la palabra y del pensamiento, como actividades propias del hemisferio izquierdo del cerebro, donde anida la reflexión y el conocimiento, frente a la motorización que la tecnología está produciendo en las personas que la consumen frenéticamente, y que viven condicionadas por la rapidez e inmediatez, así como por la imagen visual no procesada, que encuentra su existencia natural en el hemisferio derecho del cerebro humano. Este hemisferio es mudo. Recibe la información.

El libro arranca con la virtud de la palabra que utilizó magistralmente Sherezade para salvar su vida y la de todas aquellas vírgenes condenas a morir tras ella, pues representa el triunfo de la astucia de una mujer que, con las únicas armas de la inteligencia y de la fascinación de la palabra, consigue ejercitar su dominio sobre el sultán. De ahí deriva que la lectura de un libro es conversación: “cuando estás con un buen libro no te sientes nunca sólo”.

Los humanos aman tener las manos ocupadas. Antaño ese papel lo cumplía el cigarro. Hoy, a juicio de Maffei, ese vacío lo cubre el smartphone que “además de las manos, ocupa también el cerebro abarcando lectura, escritura y envió de mensajes, tweets, vídeos, etc.”. Porque “leer y escribir en el teléfono móvil es un ejercicio prevalentemente motriz, y es una experiencia común que cuando los músculos están en tensión resulta muy difícil pensar”. Pero no parece importar mucho, pues hoy en día “pensar y razonar no es un entretenimiento que al parecer produzca placer: el poder de las neuronas del pensamiento están a la baja, sustituido por el poder de las neuronas en movimiento”. La tribu de los infatigables usuarios del teléfono inteligente,  principalmente (aunque no sólo) jóvenes, “huye de la conversación y de la lectura de libros y tiende a apartarse para comunicar sólo a través del instrumento digital”. Además, la tribu utiliza muy poco el instrumento (móvil) para hablar, pues prefieren comunicarse por medio de mensajes breves y a menudo con iconos. La conclusión es clara: predomina el minimalismo comunicativo; esto es, “la digitalización del lenguaje de los sentimientos reducido a pocas señales esenciales”.

Partiendo de esas premisas, Maffei expone claramente el objeto de su obra: analizar la era digital, para advertir sus grandes ventajas, pero también no ignorar los efectos colaterales que genera sobre el comportamiento de los jóvenes (y también sobre los ancianos; a quienes frecuentemente aísla) con la pretensión de identificar la posibles patologías que resultan de todo ello. En particular, hay una huida de la palabra y de la conversación dialogante. La pregunta es pertinente: ¿En qué medida estas tendencias ya arraigadas pueden afectar al centro del lenguaje hablado del hemisferio izquierdo del cerebro?, ¿se producirán, así, cambios estructurales o funcionales en el cerebro?, ¿con qué rapidez o en qué plazos? A todo ello da respuesta en el capítulo final del libro, pero el trazado argumental es imprescindible seguirlo, aunque sea esquemáticamente.

Arranca con la evolución humana del habla, y llega a descubrimientos más recientes. En 1861 Pierre Broca, cirujano y antropólogo francés, lo describió con claridad: “Hablamos con el hemisferio izquierdo”. El lenguaje implica un uso del tiempo más extenso que el empleado en los mensajes visuales, “nace así un mecanismo cerebral para pensar, reflexionar, razonar, antes de pasar a la acción”. Las tesis del libro Alabanza de la lentitud emergen de nuevo: “la lentitud es el privilegio y la condena de la condición humana”. Y ello por una razón muy obvia: “Sin la comunicación verbal la especie humana habría continuado sobreviviendo como el resto de las especies”, alimentándose y reproduciéndose. El cerebro es una máquina lenta. El reloj cerebral es impreciso y complejo, amén de variable.

Siguiendo la tesis de un autor ruso, Lev S. Vigotskij (cuyo libro, Pensiero i linguaggio, ocupa un lugar de privilegio en su biblioteca propio de las obras “VIB”: Very important books), concluye que “la palabra, a través de su significado, es un mediador, un traductor del pensamiento”, y tanto pensamiento racional como palabra se ubican en ese hemisferio “lento”.

Muy sugerente, especialmente para quienes se dediquen a la docencia, es el capítulo titulado “Educar con la palabra”. En esa educación el alumno debe ser el protagonista, pues el conocimiento se conquista y no se absorbe pasivamente. Y la escuela de la palabra, que está ubicada en el hemisferio cerebral del lenguaje, propio de la racionalidad, es la escuela de la reflexión, del pensamiento lento: “es decir, aquella que enseña que es preciso reflexionar antes de decidir, y pensar antes de creer”. Unas tesis que, entre nosotros, comparten también Gregorio Luri y José Antonio Marina.

La comunicación digital tiene ventajas enormes, sin embargo –como dice Maffei- puede acarrear también efectos colaterales no siempre positivos, pues conduce en determinadas circunstancia y contextos a un “empobrecimiento de la comunicación verbal y de la conversación como espacio de discusión y de relaciones sociales”.   La pregunta es procedente: ¿En un marco de comunicación tan intenso y extenso, con tal volumen de información, un cerebro sometido a tales presiones puede generar pensamiento creativo? La capacidad de las grandes mentes para saber seleccionar es aquí clave.

En todo caso, el cerebro necesita para funcionar adecuadamente estímulos. Sucede como con los músculos: “La palabra y la comunicación son estímulos principales para la salud del cerebro”. Cuando no circulan, se atrofia. Los problemas, por tanto, pueden surgir cuando tratemos de intuir cuáles son las consecuencias sobre el cerebro del drástico cambio del lenguaje inducido por la revolución tecnológica.  Los más jóvenes, con excepciones obvias, usan cada vez más un lenguaje empobrecido, con frases rutinarias, que no estimulan el cerebro. Padecen soledad de contactos (físicos) y de palabras. Y aquí Maffei introduce una hipótesis: la soledad puede (como sucede con los ancianos) favorecer o acelerar su declive cognitivo. La receta parece clara: “La palabra dicha o escuchada puede ser terapia eficaz”. Hay que mimarla. Lo contrario, puede provocar deterioro cerebral. El peligro asoma.

Muy sugerente es también el capítulo del buen gobierno, donde ya la pintura hace acto de presencia central en el discurso de la obra y se prolongará hasta el final de la misma. Pero antes pone el foco en su punto: “La posibilidad de comunicar con todos a través de medios digitales ha penalizado la palabra, la conversación y paradójicamente también el diálogo con uno mismo, la reflexión y déjenme decirlo, la elegancia del pensamiento y la dialéctica constructiva con el interlocutor”. Hay una marcada tendencia a la homologación que el autor traslada incluso a la política, atrapada por una comunicación epidérmica.

Una magnífica cita de Tito Livio (las instituciones y el pueblo, como un cuerpo único, peligran con la discordia, pero con la concordia gozan de buena salud), da pie a la idea de que un buen sistema de gobierno da como resultado una sociedad ordenada, mientras que en el extremo contrario triunfa la entropía. Y así entra en escena el pintor Ambrogio Lorenzetti y su célebre obra Il buon governo, en la que la organización y la cooperación son los ejes para una buena ciudad.  Frente a ese cuadro está en la misma sala del Palacio de Siena su antagónico: Il cattivo governo. En este lienzo reina el desorden y emerge, por tanto, la entropía; pues se trata de un sistema incontrolado “carente de frenos”, que así pierde la capacidad de funcionar. En el sistema de la globalización, el mercado y el consumismo son la puerta a la entropía. De aquí surge fácilmente el malestar social, el aumento de la desigualdad y del desempleo, la disminución de los servicios esenciales, como la sanidad y la educación. En un contexto como ese (antes del Covid19), la sociedad debe tener capacidades de respuesta y, por tanto, potencialidad de pensar, reflexionar y actuar (protestar). La pregunta también es obligada: ¿Dónde están los intelectuales en el tiempo de la globalización y del consumismo? Predican y se indignan, pero sobre todo ocupan la escena. Las redes, en algunos casos, amplifican su narcisismo.

Partiendo de la concepción surrealista (en concreto del cuadro de R. Magritte Ceci n’est pas une pipe) el autor juega a si la imagen del cuadro que reproduce el cerebro permite la misma afirmación. Interesantes son, asimismo, sus reflexiones sobre la búsqueda del aura y la apariencia de la discusión. Según el autor, estamos ya en un momento en que el coeficiente intelectual (aunque esté cuestionada la noción) se mide hoy por la presencia en la televisión o por la circulación en las redes. Tanto en el mundo profesional o intelectual como en la política. Todos los aspirantes al aura (entendida como búsqueda permanente del aplauso colectivo), especialmente los políticos narcisistas (especie que abunda) cuidan especialmente su aspecto, a menudo asistidos por especialistas de la comunicación, buscando unir la imagen a la palabra: “En los debates hablan pero no escuchan. Escuchar, en efecto, es peligroso: podría causar la desaparición del aura; el debate podría incluso terminar siendo racional y enviarles al mundo real, donde las áureas no existen”.

 Los dos últimos capítulos de la obra son magistrales. En el primero de ellos diferencia mirar (guardare) de ver (vedere). Aquí no hay “falsos amigos”, sino matices. Sus significados son muy distintos; pues, frente al acto instintivo de mirar (aunque la RAE introduce también el significado de “observar” como mirar; pero de la mirada puede surgir la percepción o no necesariamente, depende si el lado izquierdo del cerebro trabaja), “ver significa tomar conciencia de la imagen”. O, como también dice la RAE, ver es “percibir algo con la inteligencia”. Desde un punto de vista neurofisiológico, y tal vez aproximativo, mirar nos sitúa en la imagen de la retina, mientras que ver sería la imagen cortical.  Lo trascendente es que la acción de ver resulta un pariente estrecho de la de hablar y, por tanto, de pensar. Y aquí recoge una extraordinaria cita de Plinio el Viejo: se ve con la mente y no con los ojos. Ver, en efecto, es reconocer a través de las informaciones iniciales, a partir de las cuales el hemisferio izquierdo del cerebro “construye los palacios de conocimiento y la ciudad del pensamiento”. Al final, todo acaba en la palabra. Y también las imágenes están para ser contadas. O, si no, se quedan en relato vacío.

Partiendo del cuadro de Manet, La déjeneur sur l’herbe, Maffei construye una tesis sugerente: “En el siglo XX, con el cubismo y el arte abstracto, es la palabra la que domina sobre la imagen con la cual se quieren expresar conceptos o sentimientos, casi palabras”. Y, partiendo de una comparación entre la pintura medieval y del renacimiento con la comunicación de nuestros días, concluye, que ambas tienen cosas en común: “transmiten sustancialmente un mensaje visual-verbal dirigido a convencer con su arte al observador-espectador de una verdad, de una ley, de un producto”.

En la era de la digitalización, comunicar y comunicar rápidamente representa un sello de identidad del hombre moderno y ha de estar siempre limitado a pocos símbolos que sean, a ser posible, más visuales que verbales: “La comunicación verbal está considerada como un medio de comunicación lento, no completamente adecuado al mercado y a las necesidades de la vida moderna”. Mirar (guardare) representa una valoración rápida de la realidad, en cuanto produce imágenes no oportunamente cribadas por el cerebro racional, parientes estrechos del tweet, WhatsApps, SMS, Instagram, etc. Por el contrario, ver provee de un cuadro más profundo de la realidad  y está vinculados a lo que se podría transmitir comunicando con el lenguaje. Así, la acción de ver está estrechamente ligada al lenguaje, comprendiendo todos los mecanismos cerebrales que se encuentran en la base.

La duda final es hasta qué punto estos cambios profundos de hábitos no terminarán por afectar a la anatomía del cerebro. La tesis del autor es que la estructura del cerebro y sus propias funciones cambia durante el transcurso de los siglos, “pero también en las diversas generaciones y tal vez en el curso de la vida de un individuo”. Y, aquí, el autor es muy contundente: “La cultura, nos guste o no, no se manifiesta en el aire, es simplemente cerebro”. En efecto, “los hombres de siglos diversos, pero tal vez de generaciones distintas, ven de manera diferente porque tienen un cerebro diferente, en cuanto han tenido experiencias de vida diferentes”. No cabe duda que el desarrollo acelerado de la tecnología ha creado una brecha cultural y de comportamiento profunda entre generaciones próximas. Consumo y tecnología se dan la mano: adquirir “el nuevo producto es indispensable para no quedar tecnológicamente atrás”.  ¿Progreso o regresión?

En fin, el cerebro necesita tiempo para reestructurarse, mientras en paralelo las transformaciones tecnológicas van a velocidad de vértigo. Así, en esta aceleración que nadie realmente sabe a dónde nos lleva, hay puntos de mejora indudable, pero también alertas, que muy precisamente Maffei explica de forma convincente en lo que algunos han conceptualizado como la lucha entre el humanismo y las máquinas, y el autor sitúa en un campo fascinante como es la posible afectación del mal uso de la tecnología en la estructura y funcionamiento del cerebro humano, puesto que lo que resulta obvio es que “el pensamiento lento ha cedido el paso al pensamiento rápido y parece que los individuos no tengan tiempo para escuchar o reflexionar, y prefieran  decidir, como si la rapidez o la velocidad fuera en sí misma un valor económico, político o de comportamiento”.

Ni qué decir tiene que todas aquellas personas que se aproximen a la lectura de este libro, disfrutarán mucho. Lo expuesto es una mera e incompleta síntesis de un libro escrito en un italiano de léxico rico, algunas de cuyas ideas principales (tal vez de forma muy incompleta) se han expuesto en esta reseña. A quienes interesen estos temas, no duden en leerlo. No se arrepentirán. Combina inteligentemente rigor científico con divulgación. Que nunca es fácil.

LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN ESPAÑA

“España, país que lamenta sus males, demasiado conoce que lo que le hace falta es un buen gobierno, que quiere decir estar bien administrado” (p. 300)

“La Administración funciona en una esfera distinta y separada de la política, en un terreno que puede considerarse neutral para los partidos” (p. 306)

(Alejandro Oliván, De la Administración Pública con relación a España, IEP, Madrid, 1954)

En tiempos de zozobra, tal vez sea momento idóneo para echar la vista atrás. Hay muchos modos de hacerlo, también muchos libros que ayudan en esta tarea retrospectiva. Y uno de ellos es, sin duda, la importante obra de Juan Pro, subtitulada –y ello es importante- Una historia del siglo XIX. Es verdad que buena parte de este Estado que hoy conocemos como España se construyó en ese período, aunque también lo es que los complejos acontecimientos del siglo XX marcaron también ese proceso. Aunque no sea objeto tratarlos ahora.

Es cierto que la historiografía tradicional del XIX había abordado las bases de este problema, pero no lo es menos que –salvo monografías volcadas en el tratamiento de aspectos singulares o períodos concretos- faltaba una visión global  sobre cómo se construyó el Estado durante el siglo XIX y cuáles fueron las fortalezas y debilidades de ese proceso. Y esa visión de conjunto es la que se contiene en la obra que se reseña.

Como el trabajo es muy extenso (761 pp.) y las cuestiones tratadas múltiples, ceñiré este  comentario, salvo algunas ideas introductorias y un final, a tres cuestiones: a) La arquitectura político-constitucional del Estado; b) La construcción del Estado administrativo; y c) La configuración del modelo burocrático.

Ideas introductorias

Con un sucinto y sugerente prólogo del profesor Ramón Parada, el libro identifica pronto cuál es su objeto: el Estado como un espacio de lo público (idea que concreta  en el epílogo de la obra), donde rinde tributo a Pierre Bourdieu. La noción de construcción se explica en las páginas iniciales y finales, como una suerte de “metáfora del arquitecto”, algo que desmiente en parte el propio autor cuando reconoce que  muchas veces las instituciones surgen de un modo un tanto anárquico como resultado de una suerte de partidas en el complejo tablero de ajedrez en el que la vida política y social hace intervenir a innumerables actores. Aún así, la idea de construcción, se muestra válida. Su tesis es muy precisa: el libro trata de “explicar la construcción del Estado como un proceso global, con dimensiones políticas, jurídicas, económicas, sociales, espaciales y culturales”. Lo que es hoy en día España, su política, sus instituciones, su Administración y su burocracia, en parte proceden de entonces. De los aciertos y errores cometidos en ese tortuoso proceso deriva lo que hoy en día es el país que se gestó, parcialmente, durante ese siglo XIX.

Con base y herencias en el Estado del Antiguo Régimen, al menos en algunas de sus concepciones que hipotecaron durante largo tiempo el desarrollo del Estado Liberal (como ya expuso en su día Tocqueville en referencia a la Revolución francesa), la concepción de la Monarquía, el Estado de policía (o de “buen gobierno”) y la venalidad de los oficios públicos, fueron tributos que, con las adaptaciones precisas, se proyectaron, respectivamente, en la emergencia del Estado Liberal, la Administración Pública y su propia burocracia.

La arquitectura político-constitucional del Estado

La construcción del Estado Liberal fue lenta y compleja en España. El libro presta atención marginal a los distintos textos constitucionales que se sucedieron en ese prolijo siglo de proliferación de leyes fundamentales. Pero, aun siendo correcto ese planteamiento (pues tales Constituciones jugaron un papel más simbólico que efectivo), hubiese sido recomendable poner el foco de forma más precisa en la desvirtuación del principio de separación de poderes que, a lo largo del constitucionalismo español del siglo XIX y de la vida institucional práctica, se produjo; es cierto, no obstante, que ese enfoque desvirtuado deriva del modelo formal de división de poderes que crearon los revolucionarios franceses, especialmente reflejado en la Constitución de 1791 y que marcará la evolución futura del constitucionalismo europeo continental (esta es una idea que desarrollé en su día en el libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, 2016; y, por lo que respecta a su mala aplicación a España, en el “Epílogo” a esa obra; por tanto, allí remito al lector interesado).

Son, efectivamente, muy pocas las referencias que en el libro comentado se realizan al Legislativo (lo cual ya nos dice bastante de su papel residual), algo más al Poder Judicial (que enmarca correctamente el autor como mera Administración de Justicia), y prácticamente ninguna al fallo principal del modelo: la carencia absoluta de mecanismos de control de la actividad hipertrofiada del Ejecutivo, que gozó de bula para hacer y deshacer gobiernos, manipular elecciones y colonizar cargos y empleos, así como para repartirse la tarta presupuestaria entre sus correligionarios. Precedentes que marcan tendencia.

La obra se centra, de forma acertada por tanto, principalmente (o de forma casi exclusiva) en el análisis del Poder Ejecutivo, pues ciertamente en la España decimonónica fue el poder por excelencia, siendo el resto mera coreografía. El Estado del XIX fue, en efecto, el Ejecutivo. Y eso también influye. Lo expuso magistralmente el profesor Manuel Zafra: dado el contexto político existente, “fue inevitable que los tres poderes se refundieran en un compacto bloque oligárquico que patrimonializó el Estado, esto es la Administración Pública” (AAVV, Política en penumbra, 1996, p. 110). Aunque esa Administración no era entonces ni asomo de lo que ahora representa. Si bien la tendencia está servida. Por consiguiente, la construcción político-institucional del Estado en España, se hizo, como apunta Juan Pro, mediante el asentamiento de “un concepto global de Estado más conservador y autoritario, más dado a la Administración (en verdad al Gobierno) y menos a la representación”. Aunque bien es verdad que el autor procura enriquecer esa visión con la mirada espacial y con el papel relevante (tal vez exagerado) que atribuye a las administraciones o (mejor dicho) autoridades locales y periféricas (especialmente gobernadores y alcaldes), que intentarán suplir ineficientemente el déficit de una Administración central que difícilmente llegaba al territorio. Paradojas de un centralismo incapaz de centralizar nada, al menos hasta bien avanzado el siglo XIX. Como bien expuso García de Enterría, la construcción de la Administración periférica finalmente se hizo a través de una exagerada “politización de los Gobernadores civiles”, que se alejaría así gradual y radicalmente del modelo matriz del que decía beber: el sistema francés (“Prefectos y Gobernadores Civiles”, la Administración española, Alianza, 1972, p. 59). Un poder central débil para imponer sus reglas en el territorio, que se debía apoyar en gobernadores y caciques.

La construcción del Estado administrativo

El análisis del Estado administrativo supone probablemente la parte de la obra de Juan Pro más acabada. El concepto de Administración, importado de la realidad institucional y de la doctrina francesa, termina arraigando en España de la mano de políticos ilustrados liberales, que buena parte de ellos engrosarán las filas del eufemísticamente denominado moderantismo, que se transformará con el paso del tiempo en expresiones ideológicas netamente conservadoras y, en algunos casos, con tendencias autoritarias (como las manifestadas por Donoso Cortés). Los constructores del Estado administrativo español, salvo puntuales casos, fueron del partido moderado, aunque la primera reforma administrativa de notable calado, centrada en el ramo de Hacienda, la impulsó un ministro del absolutista Fernando VII como fue López Ballesteros, que serviría de modelo a la reforma auspiciada décadas después por Juan Bravo Murillo, un político conservador (con algunos rasgos de bonapartismo) que, a pesar de ello, llevó a cabo una obra modernizadora en algunos ámbito ministeriales por los que transitó. Sin duda, esas referencias estarían incompletas sin hacer mención a Javier de Burgos que, si bien muy anterior en el tiempo,  dio forma en 1833 a la obra aún incipiente del Estado administrativo (división provincial, subdelegados de fomento, luego gobernadores civiles, etc.). El Estado, en todo caso, fue escuálido, aunque las lógicas clientelares, el propio caciquismo y las cesantías, se fueron incubando en esos años, tal como analizó con detalle el profesor Alejando Nieto en una excelente obra (Los primeros pasos del estado constitucional, Ariel, 1996). Tales patologías echaron raíces profundas en la era isabelina y en el sistema político de la Restauración. Tal como dice el autor de la obra reseñada, “el cemento del moderantismo fue la corrupción”. La construcción del ferrocarril y otros muchos aspectos sirvieron de vivero de prácticas oscuras. De aquellos polvos vienen estos lodos.

La formación de un Estado pivota generalmente sobre dos ejes: Hacienda y Ejército. A este se añade el control del territorio. Las ideas de construcción del Estado en España se generaron en la década de 1833-1843, mientras que la verdadera  materialización del Estado, entendido como Administración Pública, se hizo efectiva sobre todo en la década 1844-1854, durante la llamada década moderada. La construcción de la Hacienda Pública fue lenta y no se cerró hasta la etapa de la Restauración, con las delegaciones provinciales de Hacienda, una vez que los recursos estadísticos eran ya más consistentes. El poder necesita datos y no estimaciones, especialmente la Hacienda para gravar adecuadamente los hechos imponibles. El Ejército, por su parte, “constituía un elemento imprescindible para la construcción estatal”. La construcción de cuarteles y los hombres llamados a filas “transformó la mente de miles de hombres”. Sin embargo, la intervención del Ejército en política fue abrumadora, al menos durante buena parte del siglo XIX. Aunque en el libro tenga poco protagonismo. También marcó tendencia.

El tránsito hacia el Estado administrativo está muy bien tratado en la obra. Sus antecedentes también, tanto comparados como doctrinales. Resalta el autor el papel de algunos ideólogos de esa Administración, y entre ellos centra su foco de atención en Alejandro Oliván, y en su obra De la Administración Pública con relación a España, que el profesor Eduardo García de Enterría prologó en su momento. Para Oliván, idea clave que resalta Juan Pro, “el poder ejecutivo no es uno más entre los tres poderes del Estado cuyo equilibrio debe asegurarse; sino, por el contrario, (es) la verdadera encarnación del Estado”. En esta lectura (con fuertes hipotecas del liberalismo doctrinario; no olvidemos que la formación del oscense Oliván era predominantemente francesa), está larvada una concepción que prácticamente elimina la separación de poderes y refuerza la tendencia hacia un Ejecutivo dominante, cuando no a formas travestidas de un parlamentarismo falso que abrieron tiempo después las puertas a soluciones autoritarias y dictatoriales. Bien es cierto que ello se templaba con una idea, un tanto idílica, de la Administración como contrapeso. Algo que, durante el siglo XIX, los hechos desmentirían una y otra vez; aunque la aparición de los cuerpos especiales tecnificara el escenario.

Interesante también es la configuración del poder local que, doctrinalmente, analiza a través de la obra de Ortiz de Zúñiga, donde la concepción corporativa y no política de la administración local se impone. Una idea que terminó arraigando en las leyes y se coló literalmente en la Constitución de 1978. La concepción de un Ayuntamiento como corporación  prestadora de servicios, ajena formalmente a la política, aunque brazo ejecutor del Gobierno, centrada en aquellos momentos en ejercicio de funciones de policía (limpieza, orden y regularidad), se le pretendía alejar de la política, cuando esta, sin embargo, la abrazaba sin recato. La administración local, ayuntamientos y diputaciones, es tratada por el autor en el último capítulo del libro, pues –a su juicio- fue clave para la construcción del Estado, máxime cuando la Administración central apenas llegaba al territorio, siendo el nivel local administrativo quien ejercía complementariamente muchas de las competencias y deficiencias que el propio Estado tenía en aquellos momentos. Las tesis del liberalismo progresista quedaron –salvo períodos muy cortos de tiempo- borradas del mapa. La autonomía local era un pío deseo.

En suma, la construcción doctrinal del Estado administrativo español se hizo sobre bases del moderantismo conservador y de esas filas –con excepciones muy puntuales como Posada Herrera (un liberal templado) o Alcalá Galiano, que matizó con el paso del tiempo su radicalismo liberal y se incorporó, como estudió atentamente Ángel Garrorena, a las filas del moderantismo liberal- salieron los arquitectos del Derecho Administrativo español. La influencia de las experiencias institucionales y doctrinales francesas fueron dominantes, aunque también hubo impronta alemana.

La construcción de la burocracia

Desde el punto de vista de la acción política la tarea de reformar la Administración y su burocracia recayó en las espaldas de Bravo Murillo, a quien se le encargó, como se dijo, “poner en marcha el carro del Estado”, que estaba parado. La escuálida base ministerial (en 1847 sólo había 7 ministerios), se apoyaba en una no menos frágil burocracia pública (que se movió entre los 70.000 y 100.000 empleados públicos desde 1830 a 1900), corroída además por la inestabilidad que significaba el sistema de cesantías, salvo en determinados cuerpos especiales de funcionarios (ingenieros, por ejemplo) donde la estabilidad fue la regla. A ellos se añadían otros tanto empleados locales, cuyo desempeño estaba siempre teñido por prácticas de caciquismo y de clientela. El autor pone de manifiesto los datos positivos de ese proceso de construcción de la burocracia y se detiene menos en las secuelas negativas. Y siendo cierto, que lo fue, que se produjeron avances importantes en la consolidación de un sistema profesional de función pública en determinados ámbitos (cuerpos de Hacienda, estadística, cuerpos de ingenieros, etc.), también lo es que las prácticas clientelares en el empleo público siguieron dominando la actuación de buena parte de una clase política educada en esa “cultura” y que, de forma silente sin apenas darnos cuenta, se ha ido trasladando hasta nuestros días. No era entonces una cuestión sólo de España, ciertamente, pues esas prácticas con otras denominaciones (patronazgo, clientela, etc.) proliferaban en otros países, hoy en día democracias avanzadas (Reino Unido, Francia, etc.). No en vano Tocqueville en un discurso parlamentario en 1842 se quejaba amargamente de ese rasgo genuino francés como era “la pasión creciente, ilimitada, desenfrenada por los empleos públicos”.

Fue, como se ha dicho, Bravo Murillo quien, siguiendo la estela de reformistas anteriores, puso en marcha esa Administración que pretendía ser una máquina disciplinada y eficaz al servicio del poder ejecutivo. Aunque su reforma dejó extramuros a los cuerpos especiales, que paradójicamente serían quienes se profesionalizaran, obteniendo la ansiada inamovilidad. Abordó el acceso por mérito, pero no cerró la sangría de las cesantías. La articulación de una Administración sobre una escala de Jefaturas es, curiosamente, herencia de aquel momento, que sobrevive incólume 170 años después. Sin embargo, todo ese intento de modernización lo empañó el favoritismo político, las fidelidades políticas, el nepotismo y la corrupción que fueron echando hondas raíces sobre un edificio formal que aparentaba ser lo que realmente no era. Se impuso la “recomendación” y reinó, así, la arbitrariedad. Una sociedad con pocas alternativas de empleo alternativo fomentaba el intercambio de favores y la búsqueda de algún valedor (cacique, gobernador, parlamentario o ministro) como medio de ingresar en la nómina de la Administración. Que esto siga existiendo casi dos siglos después no deja de mostrar sino que el reloj de transformación de lo público se paró en seco en España y en todos sus territorios hace una eternidad. Aún así, las “oposiciones” hicieron entrada en algunos cuerpos del Estado (los cuerpos especiales), que gradualmente con el paso del tiempo serían los más prestigiados, aunque sólo fuera por sus exigencias de acceso, creando una función pública asimétrica, profesional (y hasta cierto punto elitista socialmente), por un lado; y altamente desprofesionalizada o unida umbilicalmente a la política, por otro. Un modelo que también paradójicamente ha llegado hasta nuestros días.

Final

El libro objeto de esta reseña es, por tanto, una obra imprescindible para conocer la construcción del Estado en España. Aporta mucho más de lo que aquí, en esta ya larga reseña, se ha expuesto. La tesis del autor puede calificarse como prudente y equilibrada. Y ello se manifiesta principalmente en el capítulo 10 titulado “Hacia el cierre del proceso”. Allí reconoce que fueron los moderados (conservadores) quienes “definieron las líneas maestras del Estado, poniendo en pie sus componentes fundamentales durante largos períodos en que estuvieron al frente del Gobierno en el reinado e Isabel II”. Como bien se afirma: el resultado final (de España) “se parece más al plan del partido moderado”. Pero añade que tanto la Unión Liberal como los progresistas corrigieron puntualmente esa reformas en aspectos sustantivos (desamortización, Banco de España, Poder Judicial, Instituto Geográfico, etc.). Pero, por lo común, la construcción de las instituciones centrales del Estado (con algunas excepciones singulares), particularmente de la Administración Pública y de su burocracia se han hecho siempre bajo la égida política del conservadurismo e incluso de la derecha autoritaria (solo el paréntesis reciente del ministro Jordi Sevilla ha sido una excepción a la regla). Poco interés ha mostrado el progresismo, el republicanismo (salvo, puntualmente, Manuel Azaña) y la izquierda, en general, en construir o reformar las instituciones públicas. Su afán de adanismo político o constitucional siempre le ha podido. La Administración ha sido cosa del conservadurismo. Y así ha llegado hasta nuestros días. Como también dijo Tocqueville, “la historia es una galería de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias” (El Antiguo Régimen y la Revolución, 1969, p. 102).

En verdad, desde un enfoque ideológico y de política constitucional, el Estado en España se construyó sobre bases del liberalismo doctrinario que tuvo corta vida en su país de origen (Francia) y muy larga en España. Pero eso es tema para otro día.

Más complaciente con la realidad española se muestra finalmente el autor en el plano comparativo. Pues según él, en esa visión comparada, el país no sale tan malparado, al menos en ese siglo XIX, pues el ritmo de modernización de España fue comparable al de Italia o Portugal, aunque distaba mucho del existente en Francia y Gran Bretaña. Según el autor, que rechaza el adjetivo de débil, el fortalecimiento del Estado fue una realidad, que pasó incluso la prueba del desastre del 98. Aunque a partir de entonces se detectan las tensiones entre una centralización (que no se había culminado realmente) y una descentralización como demanda política de determinados territorios (Cataluña y País Vasco). A partir de aquí emergerá una tensión nacionalista, también española y territorial periférica, que llegará hasta nuestros días. Se abandona, según el autor, el patriotismo constitucional (si es que alguna vez realmente existió). Y así, en fin, entrado el siglo XX (1923) llegará la crisis del sistema político de la restauración, las dictaduras, la II República y la guerra civil entre medio, y, por fin, el régimen constitucional de 1978. Y aquí estamos. Tal vez, ante la parálisis total de reformas de una política cortoplacista y miope estratégicamente, estemos entrando apenas sin advertirlo en un proceso de deconstrucción de lo que, paradojas de la vida política e institucional (también cultural), nunca tal vez se había construido totalmente de forma efectiva, sino probablemente con muchos rasgos aparentes. Siempre será objeto de debate. Que no pretendo cerrar en estas apresuradas líneas.

DIDEROT, EL ARTE DE PENSAR LIBREMENTE

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“Sólo hay una virtud, la justicia; sólo un deber, ser feliz; y un corolario, no exagerar la importancia de la propia vida ni temer a la muerte” (Diderot)

 

La reseña que abre esta serie de entradas estivales (*), tiene por objeto una monumental obra sobre el siempre difícil y plural género de las biografías. La figura de Diderot es ampliamente conocida. En parte, aunque solo sea en parte, por su denodado y fructífero impulso para que viera la luz la Encyclopédie, uno de los motores fundamentales de la Ilustración, que dio pie a la sociedad en la que hoy vivimos y que muchos de sus postulados se están poniendo en entredicho en fechas recientes (democracias iliberales, populismos, revolución tecnológica y transhumanismo, etc.). No es tan conocida, al menos para mí no lo era, su vida, sus venturas y desventuras. Y de todo ello se ocupa este magnífico libro que lleva el título y subtítulo que da enunciado a esta reseña.

Sólo pretendo dar noticia de la publicación de tal obra, así como recomendar su lectura a quienes comulguen con la libertad de pensamiento y quieran aproximarse a la sugestiva trayectoria personal e intelectual de tan fascinante personaje. En verdad, la estructura de la obra desgrana los distintos momentos de la compleja existencia de un libre pensador en un sistema político como era el Antiguo Régimen; un contexto en el que, a pesar de todo, sobrevivió y subsistió con enorme dignidad, no sin la ayuda de la fortuna o de algunas personalidades públicas.

Aunque desde un punto de vista filosófico Diderot ha sido encuadrado dentro de la corriente radical de la Ilustración, tal como expone Jonathan Israel en una de sus más reconocidas obras (Una revolución de la mente. La Ilustración radical y los orígenes intelectuales de la democracia moderna), y reitera en otra posterior (Expanding Blaze. How American Revolution Ignited the World 1775-1848, PUP, 2017), en oposición a las tendencias más moderadas representadas por Voltaire, Montesquieu o Hume (que abogaban por la monarquía mixta), la figura del filósofo –por lo que luego se dirá- fue completamente ignorada por la Revolución francesa (sobre todo durante la etapa del Terror) conforme ésta fue abrazando con fuerza las tesis de Rousseau. Su reputación pública no volvió a primera línea hasta cien años después, en plena IIIª República, y gracias a la masonería que consiguió encumbrar a quien la Historia de forma absolutamente injusta había pretendido silenciar.

Sin embargo, las tesis de Diderot, aunque enormemente rompedoras en el momento en que fueron esbozadas (sobre todo su posición frente a la Iglesia o la monarquía absoluta, la defensa de la libertad e, incluso, con las limitaciones obvias del contexto que marcaron sus conductas y comportamientos, sus avanzadas tesis sobre la sexualidad o sobre el arte), bebían también (en ese trasvase inevitable), al menos por lo que a la política respecta, de posiciones moderadas, lo que quizás le alejó de los revolucionarios franceses conforme estos fueron radicalizando sus posiciones. En todo caso, Diderot falleció cinco años antes de proclamada la revolución, pero, al igual que Hollbach, alimentó sus orígenes. De eso no cabe duda alguna.

La espléndida biografía escrita por Andrew S. Curran transcurre desde el nacimiento y primeros pasos del personaje en la villa de Langres hasta su  llegada a París donde, tras diferentes hitos y accidentes (que son dignos de seguir), se sumergiría definitivamente en su frenética actividad intelectual que se prolongaría a lo largo de su vida, cuyo eje central fue la magna obra de la Enciclopedia a la que entregó buena parte de sus energías. Con enorme capacidad intelectual, aprendió la lengua inglesa, vivió de traducciones y se embarcó junto con D’Alembert, en la gestación del majestuoso proyecto intelectual antes citado. Tras su paso temporal por presidio (que marcó notablemente su actitud futura), Diderot vivió en un equilibrio nunca sencillo con un régimen aún absoluto, aunque con matices. Muchas de sus obras no vieron la luz hasta después de su fallecimiento y algunas tiempo más tarde. Y las que aparecieron o se atribuyeron a su autoría no cabe duda que generaron un revuelo incalculable.

La parte central de la comentada biografía la ocupa el papel de Diderot como motor efectivo y sus vicisitudes en el impulso del proyecto enciclopedista (más aún cuando d’Alembert se apartó). Como dice el autor, “lo que Diderot no acababa de ser plenamente consciente, en 1765, era de que él había hecho avanzar las ideas de la Ilustración de un modo que nadie, ni Voltaire, y menos aún Rousseau, había logrado hasta entonces” Al primero no lo conoció personalmente hasta el final de sus días, mientras que al segundo lo trató estrechamente y, dada su compleja personalidad, terminaron enemistados (algo que, con la personalidad del ginebrino, no era ninguna novedad).

Diderot fue un censor impecable de la Iglesia y de la monarquía absoluta. Tachado de “ateo militante y contrabandista de ideas ajenas”, tenía una creencia innata en la bondad de la humanidad y en la posibilidad de una ética natural y universal. Israel vincula estas ideas de Diderot como herencia de Spinoza, quien también influyó fuertemente sobre el barón de Hollbach, con el que Diderot tuvo estrecha relación. En su obra El sobrino de Rameu (a la que el biógrafo dedica un protagonismo estelar en la evolución de su pensamiento) descubre esa filosofía que, no obstante, evita difundirla, salvo en circuitos muy estrechos.

La filosofía política de Diderot aparece desperdigada en algunos fragmentos de esta obra biográfica. Son los últimos capítulos del libro dónde se condensan tales ideas. Por ejemplo, cuando narra su viaje a Rusia, invitado por la emperatriz Catalina la Grande, así como sus últimos años donde se mostró solidario con el movimiento insurgente americano y con la creación (todavía en ciernes) de lo que serían los Estados Unidos. Bien es cierto que en las voces de la Enciclopedia “Autoridad política” y algunas otras que se le atribuyen a Diderot ya se incubaba su filosofía política; pero lo cierto es que la mayor parte de las entradas sobre asuntos políticos de la magna obra de la Ilustración se debieron a la pluma del incansable amanuense De Jacourt (R. Soriano y A. Porras, Artículos políticos de la Enciclopedia, Tecnos, 1992; quienes describen la tarea de la dirección de Diderot como “titánica”). En efecto, en la voz “autoridad política”, parte de que el poder tiene su fundamento en el consentimiento de quienes son gobernados, y de que, una vez configurado de esa manera, todo poder tiene límites, afirmando que “no es el estado quien pertenece al príncipe, es el príncipe quien pertenece al estado”. En la voz “Soberanos”, vuelve a incidir en esta idea, trasladando la arquitectura conceptual de Montesquieu: “La experiencia de todo los tiempos revela que cuanto mayor es el poder de los hombres, más fácilmente sus pasiones les inducen a abusar de él: consideración ésta que ha determinado a algunas naciones poner límites a la potencia de aquellos a quienes se encargaba de gobernarles” (Diderot, Escritos Políticos, CEC, 1989, p. 27). Así que radical, en efecto, en algunas cuestiones, no precisamente en las de política constitucional.

En efecto, como bien subraya el autor, al margen de la influencia que tuviera, “la filosofía política general de Diderot era un reflejo de lo que podría caracterizarse como humanismo moderado”. No tenía nada de demagogo o revolucionario, “era básicamente un reformista”, que intentaba sin éxito convencer a los monarcas de la necesidad de reformar sus instituciones. Y ello explica su prematuro entierro intelectual por la Revolución francesa. Esas propuestas reformistas las intentó aplicar con Catalina la Grande, quien así como le acogió y avaló con fuerte apoyo financiero, también desoyó una y otra vez sus planteamientos. La emperatriz, en un ejercicio de política real, lo dejó muy claro: “Vos sólo trabajáis sobre el papel, que acepta todo, es maleable y flexible y no presenta obstáculos ni a vuestra imaginación ni a vuestra pluma, mientras que yo, pobre emperatriz, trabajo sobre la piel humana, que es mucho más picajosa y sensible”. Por consiguiente, “sus esperanzas de transformar a Rusia en un faro de la Ilustración estaban condenadas al fracaso”.

Aun así, Diderot continuó en el empeño. Con algunas obras duras o muy críticas con los gobernantes del momento (por ejemplo, Principios de Política de los soberanos; con máximas cargadas de profundidad y censura; algunas llenas de actualidad: “Cuando el odio ha estallado, cualquier reconciliación es falsa”; ver, Escritos Políticos, pp. 44 y ss.), o sobre la defensa encendida del papel del Estado en la educación (que se refleja, por ejemplo, en sus Observaciones sobre la Instrucción de la Emperatriz de Rusia; también en Escritos Políticos, pp. 183 y ss.). Particular importancia adquiere, ya en plena vejez, su toma de posición favorable sobre la revuelta americana y la traducción de (partes de) la obra de Thomas Paine, El sentido común. De ahí, el autor concluye lo siguiente: “No es exagerado decir que Diderot fue el único intérprete francés de importancia del excepcional experimento político que tenía lugar en la otra orilla del Atlántico”.

Como dijo el propio Diderot en el artículo de la Enciclopedia relativo a la “Inmortalidad”, escribir para las generaciones futuras había sido el impulso principal de su carrera. En el fondo suplir el paraíso con el reconocimiento por la posteridad, que aún así le fue negado un tiempo, pues cinco años después de su muerte, en 1789, “este defensor de los derechos humanos y la libertad, era atacado cada vez más como enemigo del pueblo”. Diderot fue, así excluido del panteón de héroes intelectuales de la revolución. Y tardó muchas décadas en ser restablecido. Caprichos de la memoria histórica, siempre gestionada por quien está en el poder. Pero como expuso décadas después un periodista liberal, frente a las posiciones de Rousseau y de Voltaire, “sólo Diderot, tras ciertas vacilaciones sin mayores consecuencias, demostró ser tan demócrata como era ateo”. Lo  cierto es que en su época fue un philosophe “incómodo”, que tendió a cuestionar “todas las autoridades y costumbres habituales recibidas, fueran religiosas, políticas y sociales”. En fin, como concluye el libro, “no es ni un Sócrates ni un Descartes, ni tampoco se reclamó nunca como tales; pero su fascinante y obstinada búsqueda de la verdad lo convierte en el más fascinante defensor en el siglo XVIII del arte de pensar libremente”.

Este libro es, sin duda, una excelente compañía para un verano diferente.  

 

 

(*) El período estival es, siempre, tiempo de lecturas. Este extraño año 2020, por las circunstancias de todos conocidas, quizás llame a cultivar más esa actividad, en particular cuando la actividad profesional tenga su merecido paréntesis. Tras el primer impacto del shock de la pandemia, y lo que vendrá después de septiembre, es momento, tal vez, de calmar los ánimos y recuperar el sosiego. Por tanto, este Blog, salvo momentos puntuales, se dedicará preferentemente durante estos meses veraniegos a tener como hilo conductor el comentario  de diferentes libros que, con mayor o menos vínculo con el papel central de las instituciones (en su más amplio sentido), aporten algún valor añadido, y puedan asimismo estimular la inquietud, en su caso, al lector interesado. Esta línea completa lo que ya se comenzó a hacer a principios de este año y que se interrumpió por el confinamiento. No obstante, como es harto sabido, y siempre reitero, sobre gustos no hay nada escrito. Y sobre libros, menos.

 

 

 

PROFESIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y GESTIÓN PÚBLICA

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“’Profesionales’ serían aquellos que no han conocido otro oficio que la política, (y) que están comprometidos con la política a largo plazo”

(J. Boelart, Métier député. Enquête sur la professionalisation de la politique en France, 2017, p. 29)

“La política como profesión ocasiona tres anomalías: menor representatividad; mayor oportunismo y mayor dependencia. Las tres desembocan en consolidar las relaciones de subordinación entre representante y su partido. El representante carente de profesión u ocupación a la que volver está obligado a una actitud sumisa y deferente con los dirigentes que deciden su inclusión o no en la candidatura”. 

(Manuel Zafra Víctor, La democracia según Sartori, Valencia, 2016, p. 112) 

 

¿Tenemos los responsables públicos (políticos) con las competencias requeridas para afrontar la compleja situación actual? Es una pregunta que reiteradamente flota en el ambiente. Y nadie sabe responderla. Hay quienes piensan que cada pueblo tiene la clase política que se merece, por eso la hemos votado y sólo cabe resignarse. Los hay que opinan que hemos entrado en esta etapa crítica con la peor clase política de las últimas décadas, si no de siglos. Y, en fin, también existen los que, en los aledaños del poder o magnetizados ideológicamente, creen que disponemos de unos líderes políticos (eso sí, “los suyos”) que hacen cabalmente todo lo que está en su mano. Opiniones diversas para una cuestión polémica, que nos conduce derechamente a un viejo problema, siempre mal tratado, y nunca bien resuelto. El manido problema de la política como “profesión”; esto es, la llegada a la política y a puestos de alta responsabilidad gubernamental o de partido de personas que no tienen oficio conocido al margen de la propia política o que, en su defecto, si lo tienen, apenas lo han ejercido y, una vez transitado por los pasillos del poder, lo abandonan para siempre, salvo que recalen en jugosos puestos de trabajo o consejos de administración de empresas diversas. Pero el problema es de más hondo calado.

Como no es cuestión de reinventarse todos los días, repasando algunos materiales escritos hace casi tres años he vuelto la mirada a dos entradas sucesivas que en su día escribí sobre la política como profesión (aquí y aquí),   y de allí he repescado algunas ideas que, a pesar del tiempo transcurrido, siguen plenamente vigentes, pero he adaptado su contenido al complejo contexto actual y al propio enunciado de esta entrada. En todo caso, la aportación conceptual a mi juicio más valiosa sobre la problemática de la profesionalización de la política en la literatura especializada española de Ciencia Política, se halla en la obra del profesor Manuel Zafra antes citada (especialmente, pp. 109 a 112)

Sobre la inflación política y la ocupación de esferas de la alta Administración   

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese (según Joan Navarro y José Antonio Gómez Yáñez, más de ochenta mil: Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019). El problema en España no es tanto que la política se configure como una “profesión”, sino que haya tal multitud de personas que la ejerzan. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira cínicamente hacia otro lado. Como si no fuera con ella. La colonización partidista es una enfermedad generalizada de todos los partidos políticos en España. Hay muchos intereses (personales) en juego: entre otros vivir de la política, como decía Weber. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás”: dejar espacios de poder y admitir su cobertura profesional. Esa opción mejoraría su legitimidad social y su rendimiento institucional. De momento, se trata de un sueño.

Y hoy en día aún no hemos despertado de tal sueño. Es más, la situación general va empeorando; con pesadillas cada vez mayores. La política sigue capturando a la dirección pública y estrangulando la gestión, subordinada a una estrecha visión cortoplacista. La política sigue sin captar, cuarenta años después, la importancia de una Administración imparcial (Fukuyama), de la dirección profesional y de la gestión eficiente. La situación oscila entre una política corporativizada o una política clientelar. El péndulo nunca se detiene en la profesionalización.

¿Es la política una “profesión”? ¿Qué competencias debe acreditar?

Si la política fuera una profesión (pues es más bien, una actividad), debería implicar un saber profesional (competencias definidas) legitimado por una formación específica y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia). Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. La primera devora y condiciona a la segunda, con serias consecuencias. Las hemos padecido recientemente con la crisis Covid19: la política española sigue sin comprender, tal como se apuntaba más arriba, el valor añadido que para la propia política tiene dirigir profesionalmente lo público y gestionar eficientemente. Todo descansa en la confianza política.

El envejecimiento repentino de la nueva política. El dualismo “profesional”: quien acredita talento profesional no se siente atraído por la política

Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron a los “nuevos partidos” en sus primeros pasos o, más concretamente, tales formaciones se han transformado en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder en unos pocos (camarilla reducida) está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la ley del pequeño número. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

En esa nueva política, cuando toca poder, se han manifestado altas cotas de amateurismo funcional. Como decía Léon Blum, la política requiere experiencia. Y muchos no la tienen. En efecto “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política” (Michel Offerlé). Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios profesionales solventes. Miren los liderazgos de los distintos partidos. Revelador. Nadie tiene profesión conocida en la que se haya desarrollado plenamente.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La “profesionalización” de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo.

 

La singularidad de la actividad política

La actividad de la política no deja de ofrecer singularidades sinfín. En primer lugar, como se ha visto, no hay en verdad una actividad política, sino muchas; aunque no es menos cierto que el político puro salta con facilidad de unas a otras con ese don de la ubicuidad del que parece estar dotado, dejando en no pocas ocasiones al descubierto déficits evidentes para gestionar políticamente con éxito determinadas funciones que asume a lo largo de su “carrera política”. La continuidad en la actividad política es, sin embargo, una constante. Una vez entrado, nadie quiere salir. La “rotación en el poder crea adicción” (Boelaert et alii). Así, el político percibe que vale para todo, para un “roto o un descosido”: concejal, alcalde, parlamentario, ministro, consejero, director general, asesor, etc. Además, en cualquier ramo o especialidad.

Quiénes van a gobernar, dirigirnos o representarnos no deben acreditar, por tanto, ninguna competencia o conocimientos efectivo, tampoco ninguna titulación o formación específica. El principio democrático cubre tales deficiencias; al menos en apariencia. Sin embargo, la actual complejidad de la acción política (especialmente de la acción de gobierno) deja esa premisa a la intemperie: ¿Cómo rendir cuentas de algo que no se conoce ni se sabe hacer? La política no reforzará su credibilidad si se sigue basando en la mediocridad social y no el talento.

Comienza a haber, en efecto, una brecha importante entre una sociedad con profesionales altamente cualificados y una política (aunque con excepciones notables) plagada de diletantes o de personas con trayectorias profesionales inexistentes o limitadas. Ya pasó en la República de Weimar. Y sus resultados fueron letales. Es verdad que, cada vez en mayor porcentaje, los titulados universitarios o incluso altos funcionarios prodigan las nóminas de la política “profesional”. Pero ello no dice nada. Además, según la teoría de las tijeras (Herzog), “cuanto más larga es la carrera política y más alcanza puestos de alto nivel, el político tiende a dejar la profesión originaria en el olvido”. Si pasa mucho tiempo, sencillamente la entierra.

 

Las cualidades de la actividad política

Max Weber recogía tres cualidades decisivas que debía tener todo político: “pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)”. La pasión, como decía este autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia: “la política se hace con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma”, concluía. Ahora, la (falsa) “comunicación” (de baratijas) impera.

La política debe ser asimismo consciente de que –como apuntara Schumpeter- “las cualidades de inteligencia y de carácter que convierten a alguien en un buen candidato no son necesariamente las mismas que le convierten en un buen administrador”. La selección de las urnas no garantiza la buena gestión. Y si al frente de esta se ponen políticos (y no profesionales de la dirección) el fracaso (o la relativización del éxito) está garantizado. Un gestor político amateur puede ser calificado como una suerte de “juez sin carrera de Derecho” (o como un “diplomático sin inglés”), que “arruina a la burocracia y desalienta a los mejores elementos”. De eso sabemos mucho. Y lo hemos comprobado recientemente. Sin más comentarios.

 

La tiranía de la inmediatez y las paradojas de “un oficio” digno

El político vive atado a “la tiranía de lo inmediato”. Ya no es el mandato, es la instantaneidad. Y eso tiene serias consecuencias, pues con semejante enfoque alicorto la política no es capaz de desarrollar una visión estratégica y es la táctica sola lo que termina por ahogar la buena política. La política está cuestionada frontalmente. Más aún en nuestros días, donde el populismo (sea gubernamental o de la oposición) florece por doquier. Hay riesgos de que se multiplique. La política requiere legitimarse, cada vez más. Está muy debilitada en su imagen pública. Es exageradamente endogámica. Provoca altas cotas de rechazo. Y ello no es bueno.

El intento de dignificar y legitimar la política encuentra, sin embargo, no pocas paradojas. Citaré dos de ellas. La primera es cómo se “ingresa” en la actividad política: el compromiso político (“vocación”) y la precocidad han sido hasta ahora las notas dominantes. Y no ha habido, ni hay, premisas básicas para garantizar que la elección sea correcta en términos de competencia “profesional” para ser buen político. Esta debilidad no es fácil corregirla, aunque hay alternativas. No precisamente las primarias. La política no puede ser un coladero de oportunistas, amiguetes y advenedizos sin escrúpulos. Que proliferan. Así se mata la política.

La segunda es la adquisición y desarrollo de competencias profesionales para ejercer con éxito la carrera política. El sistema se sigue basando (al menos aparentemente) en “la experiencia” como fuente de conocimiento, pero poco o nada se le añade a esa dimensión práctica. Las escuelas de formación de los partidos representan un modelo totalmente agotadoHay que reinventar la formación de cuadros para el desarrollo de competencias políticas e institucionales. Existen muchos programas formativos de políticos dirigidos a ganar elecciones y ninguno que enseñe realmente a gobernar las instituciones.

 

Final

Concluyo. Hay muchas personas instaladas o recién instaladas en los núcleos, aledaños o en la sala de espera del poder que no quieren modificar el statu quo, pues ello podría significar que -según la terminología weberiana- sean expulsados de esa profesión “de” la que viven, tras haber accedido jóvenes “para hacer política” (y muchos haberse hecho mayores en ella). El perímetro tan amplio de la política no se quiere reducir: viven muchas personas de tales cargos. No se trata tanto de limitar mandatos o regular incompatibilidades muy estrictas, pues ello apenas vale de nada si se puede saltar de una actividad a otra de la política sin solución de continuidad. Puede ser incluso contraproducente, como expuso en su día Juan Linz. La rotación permanente entre la política y la vida social o profesional es la clave del proceso de renovación, pero no en puestos directivos del sector público que deben profesionalizarse. La política requiere renovación periódica. Y deber atraer talento y no mediocridad. Un camino que, al parecer, nadie quiere emprender. Los aparatos de los partidos están generalmente plagados de mediocridad sectaria.

Y en esas estábamos y allí mismo seguimos. Se puede afirmar que la política en estos últimos años no ha mejorado ni en su “material humano” (Schumpeter), ni en su visión estratégica (nula hasta la fecha), tampoco en la “gobernanza anticipatoria” (Innerarity), que está literalmente anulada, y menos aún (salvo excepciones puntuales) en su capacidad de dirección y gestión; pero tampoco se han hecho avances en integridad, transparencia o rendición de cuentas.

La política tiene, hoy día, un monumental problema de legitimidad y de credibilidad, que comporta riesgos evidentes de puesta en cuestión de los postulados democrático-liberales y sociales del Estado Constitucional de Derecho. La miopía política, la polarización y el sectarismo atroz no contribuyen a su reparación, sino que la agravan. Y mientras tanto una ciudadanía atónita y atenazada (o, en su defecto, sectariamente movilizada) observa impertérrita cómo el país se desmorona ante sus ojos. Sin que nadie lo remedie. Tampoco la política, que es la llamada a buscar soluciones y no a generar constantemente nuevos problemas, como está haciendo en los últimos años. Más aun en los últimos tiempos. La política española, por su propio interés y dignidad, debe poner decididamente en valor la gestión pública y la imperiosa necesidad de una dirección pública eficiente y profesional. Esa es su gran asignatura pendiente. La política, por mucho que se empeñe, no puede vivir de espaldas a la buena gestión pública. Sin ella no es nada. Pura charlatanería.

AGENDA URBANA POSTCOVID: RESILIENCIA E INCLUSIÓN

 

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“Las organizaciones resilientes afrontan la realidad con firmeza, consiguen otorgar un significado a las dificultades y, en lugar de gritar desesperadas, improvisan soluciones de la nada. Otras no. Esta es la naturaleza de la resiliencia y su gran misterio” (Diane L. Coutu)

 

 

Introducción: Papel de los Ayuntamientos, Agenda 2030 y crisis fiscal.

Los ayuntamientos han tenido poca visibilidad en una agenda política de la situación excepcional derivada por la pandemia, dominada por el omnipresente Gobierno central (mando único) y el papel subalterno que se le ha pretendido otorgar a las Comunidades Autónomas, encargadas, no obstante, de la gestión de buena parte de los asuntos más críticos. El papel de algunos alcaldes comenzó a despuntar y fue literalmente tapado por una comunicación voraz que sacó el foco de lo local para elevarlo a otras instancias. El rol del municipio, sin embargo, ha sido determinante y lo será más aún en determinadas esferas (servicios sociales, cohesión social, espacio público, transporte urbano, seguridad, etc.) en un futuro próximo.

En el marco de un trabajo profesional de acompañamiento a la red de municipios Kaleidos[1], he podido compartir espacios de debate y reflexión sobre la Agenda 2030 en relación con el necesario fortalecimiento institucional de los municipios para hacer frente a los diferentes objetivos de desarrollo sostenible. En el último foro, una sugerente intervención de Julio Andrade, Director del Centro Internacional de Formación de Líderes de ONU-UNITAR en Málaga,  puso correctamente el foco en el nuevo escenario que ahora se vislumbra: hay que volver también la mirada -dijo- al ODS 11, que es el propio de las ciudades. No en vano, un equipo de esa ciudad lleva tiempo liderando un programa de Naciones Unidas sobre Agenda 2030 en el ámbito local.

En efecto, la irrupción de la crisis Covid19 ha marcado un punto de inflexión. Tal vez el cambio más sustantivo es que lo urgente (la respuesta al shock) devora hoy en día a lo importante o, al menos, lo aplaza sine die. Las prioridades se han visto alteradas por completo. La gravedad de la crisis económica y de sus letales impactos sociales, así como fiscales (Hacienda Municipal), aún no ha mostrado su verdadero rostro. Lo que viene será de una dureza extrema, cuando el paréntesis del gasto público eche inevitablemente el freno (pues no podemos endeudarnos eternamente) y comience una prolongada fase de contención presupuestaria (muy visible a partir de 2021), que ya se aventura en el horizonte. Sobre ello ya me ocupé en un Post anterior.

¿Qué papel juega la Agenda 2030 en ese complejo escenario? Lo que estamos viendo en estos primeros meses, tras la emergencia sanitaria, es una (relativa) pérdida de protagonismo (o aplazamiento) de los ODS de contenido medioambiental, pero una irrupción con fuerza de políticas de choque que tienden a paliar los efectos catastróficos de carácter económico y social. Entre los fines de la Agenda 2030 (ahora muy utilizados políticamente) siempre han estado atajar la pobreza y reducir la desigualdad (“no dejar a nadie atrás y responder frente a la vulnerabilidad). Y estos fines se convierten ahora en puntas de lanza de la política inmediata “post-Covid19”, al menos en los primeros pasos. Pero junto a ello, el papel de la resiliencia como cualidad de las instituciones locales debe ser leído en clave de (Buena) Gobernanza Municipal, palanca imprescindible para una correcta asignación de recursos en un contexto de crisis de tal gravedad como la incubada en estos momentos y gestión adecuada de la anticipación o prevención de la situación venidera.

Crisis y contexto europeo

Y esa no es una percepción sólo local, aunque también lo sea, por lo que luego diré. Hasta ahora la visión institucional interna (gobierno central y gobiernos autonómicos) es más bien chata. Algo más de perspectiva se advierte desde Bruselas. La propia Comisión Europea en una reciente Comunicación sobre el semestre 2020 (de 20 de mayo de 2020, COM (500) final), recoge, en efecto, que la UE se ha confrontado como consecuencia de la pandemia a una crisis económica sin precedente, que ha hecho adoptar a los distintos países medidas inmediatas para reactivar la actividad económica, pero la Comisión ha recordado que junto a esta política de impulso resulta necesario relanzar la vía de la transición verde y la digitalización, aunque las instituciones europeas son plenamente conscientes de que para encarar este complejo escenario es imprescindible atajar las desigualdades crecientes que se producirán fruto de la recesión económica. En cualquier caso, como también recoge la citada Comunicación, el papel del sector público es cada vez más importante y debe estar acompañado por una administración pública eficaz y por una decidida lucha contra la corrupción. Por tanto, aunque no se cite a la Agenda 2030 expresamente, su orientación y principios están plenamente latentes en esa política que se impulsará desde Europa, como también se le da la importancia debida al fortalecimiento de la Administración Pública y a la lucha por la integridad. La Gobernanza Pública cobra, por tanto, enorme protagonismo como acelerador de la salida de la crisis, también en las ciudades y en un horizonte estratégico de Agenda Urbana.

Y es en este punto donde las conexiones entre algunos ODS finalistas y otros más transversales cobran pleno sentido, más en el ámbito local de gobierno. Se trata, sin duda, de configurar instituciones sólidas (ODS 16), así como de fomentar la cooperación y las redes (ODS 17), pero ello en el marco de acción del municipio se ha de articular también con dos principios nucleares en un contexto de crisis como son, particularmente, los de resiliencia y de inclusión (ODS 11). La Fundación Kaleidos, una red de ayuntamientos con amplio recorrido en buenas prácticas de gestión local, está trabajando en esta línea y este es el valor que añade (por cierto, nada menor) a un contexto de aplicación de la Agenda 2030 en un marco de crisis derivado del Covid-19. Veamos brevemente ambos planos. El documento que finalmente se apruebe puede marcar un hito no solo en la Gobernanza inteligente como medio para alcanzar los distintos ODS, sino además en el papel que los ayuntamientos deben tener como instituciones de reactivación de la Agenda Urbana en un contexto de crisis fiscal.

Resiliencia

Aunque la Agenda 2030 se refiere en dos ocasiones a la resiliencia, no precisa  que tal atributo se anude a la Gobernanza Pública o a las propias instituciones. En cualquier caso, la interpretación de los ODS y sus respectivas metas ha de hacerse de forma holística, pero también contextual. Y bajo esta segunda premisa, es obvio que la resiliencia que se predica de las ciudades, tras un shock tan profundo como el vivido con la pandemia, no solo tiene que ver con la sostenibilidad (que también), sino que debe aplicarse asimismo a la buena disposición y eficacia de las instituciones locales para conducir cabalmente los desafíos que se abren en este nuevo período.

Efectivamente, en un revelador artículo (proporcionado gentilmente por Mikel Gorriti), Peter Milley y Farzana Jiwani, ponen de relieve cómo en un contexto marcado por la incertidumbre el concepto de resiliencia (en cuanto capacidad para enfrentarse de forma proactiva y reactiva a situaciones de shock  o adversas) tiene el potencial de aportar una importante visión a la propia administración pública, con el objetivo de gobernar cabalmente escenarios de alta complejidad que requieren anticipación y adaptación, así como una combinación entre estabilidad y cambio. Se trata de evitar ciertas “trampas”, como señalan esos autores, y una de ellas es la de que poner excesivamente la mirada en la austeridad o en la eficiencia podría reducir la activación de otras capacidades, tales como la innovación. Y erosionar así la resiliencia. El duro contexto de contención fiscal que se avecina no puede aplicarse exclusivamente en clave de ajuste, sin que las instituciones (también las municipales, por lo que ahora respecta) no apuesten decididamente por procesos profundos de reforma o adaptación. Habiendo fallado (como lo ha hecho) la dimensión preventiva o anticipatoria, no se puede abandonar ahora totalmente la agenda de reformas (o de adaptación y transformación). Sería un suicidio institucional. Una visión cortoplacista hundiría totalmente a los ayuntamientos y erosionaría su legitimidad institucional. Por eso, es tan importante unir la resiliencia (ODS 11) con la necesidad inaplazable de instituciones eficaces (ODS 16), así como con el desarrollo de redes municipales (tal como apuesta Kaleidos, ODS 17)), que promuevan la innovación y las buenas prácticas, más en este escenario de crisis.

Inclusión social

Las políticas de inclusión forman parte del ADN de la Agenda 2030. A partir de la situación descrita, no cabe duda que la inclusión social será el gran reto de los próximos años, también en la actuación de los gobiernos municipales. En efecto, las políticas sociales tienen que plantearse como un reto estratégico de la Agenda Urbana. Y, más aún, en un escenario de contención fiscal. Tal como se ha reconocido, incluso por la propia AIReF, los futuros planes de ajuste no pueden castigar el gasto social de los ayuntamientos. Si algo cualifica a las Administraciones municipales es su inmediatez a los problemas. Es la primera puerta a la que puede llamar una ciudadanía, a veces desesperada y desasistida. Y que la Administración esté “abierta” (no sólo digital, sino  también físicamente), que sea próxima, cercana y atenta, es más necesario que nunca. La ética del cuidado no se puede hacer a distancia. Buena parte de los servicios públicos requieren atención directa y personalizada al público, así como elevadas dosis de empatía. Si algo ha enseñado la pandemia en las ciudades es que los servicios sociales han estado, por lo común, también en la trinchera de la atención directa, suplantando a veces algunas de las carencias de la Administración Pública. La brecha digital ha mostrado toda su crudeza en estos meses pasados, afectando a colectivos muy vulnerables en la tramitación de ayudas, también en el plano educativo o en la tercera edad. Y eso es algo que nunca más debiera volver a suceder.

Evitar que quiebre la cohesión social exigirá inversión decidida sobre este ámbito. Pero también eficacia y eficiencia. La Agenda Urbana debe ser vista como una forma de construir políticas sociales creativas e innovadoras. Se trata de salvaguardar la salud, pero también el bienestar de las personas. Esta es la finalidad última de los ODS. Bajo este punto de vista, resiliencia e inclusión social van de la mano. Quien orille que la eficacia en la gestión y la Buena Gobernanza son presupuestos necesarios para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, olvidará lo esencial. Sin liderazgo político efectivo el fracaso será la tarjeta de salida.  Como expuso el filósofo Massimo Cacciari, ex Alcalde de Venecia durante tres mandatos, lo peor está por venir. Y, si no se hacen bien las cosas, la explosión social puede ser letal, también políticamente. A su juicio, se debe superar ese rancio “centralismo burocrático, ineficiencia en la gestión de la máquina pública y (el papel de) una política que se pliega a esto”. Y para ello solo hay una vía: recuperar el espíritu de la Agenda 2030, apostar por reforzar las instituciones municipales en clave de mayor efectividad y resiliencia, así como volcar la política municipal sobre la inclusión social como reto inmediato, sin olvidar los retos medioambientales. La legitimidad de lo local vuelve al centro del escenario, aunque ni en la capital Madrid ni en sus réplicas autonómicas parece que hasta ahora se hayan dado por enterados. Los ayuntamientos siguen siendo un nivel de gobierno preterido y, por paradójico que parezca, imprescindible en su inmediatez y, hoy por hoy, el mejor valorado. En sus manos también está el cambio gradual de modelo. Que no lo desaprovechen.

 

[1] La red Kaleidos la conforman actualmente los siguientes ayuntamientos: Alicante, Bilbao, Burgos, Concello Santiago, Getafe, Málaga, Sant Boi Llobregat, Valencia, Vitoria-Gasteiz.

 

ENTRADAS RELACIONADAS: AGENDA 2030 Y GOBIERNOS LOCALES

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/05/20/agenda-2030-y-gobernanza-local-en-un-marco-de-crisis/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/03/24/la-agenda-2030-despues-de-la-pandemia-redefiniendo-estrategias/

https://rafaeljimenezasensio.com/2019/09/22/mas-sobre-la-agenda-2030-desarrollo-sostenible-y-percepcion-ciudadana/

https://rafaeljimenezasensio.com/2019/09/15/agenda-2030-politica-municipal-desarrollo-sostenible-y-fortalecimiento-institucional/

LA AUSTERIDAD QUE VIENE 

 

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“Una deuda pública muy abultada implica redistribuir recursos entre las generaciones actuales y las del futuro, que no pueden votar mientras están sufriendo un empobrecimiento. Esto es injusto y debe ser tenido en cuenta por aquellos que parecen abogar por más y más deuda”

(Alesina, Favero y Giavazzi, Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020, p. 267)

 

Conforme se consumen los meses de este dificilísimo año 2020, y a pesar de que el marco de incertidumbre es aún muy elevado, los datos disponibles son cada vez más precisos y nos retratan con cierta fidelidad el tamaño del desastre que se avecina. Las estimaciones del impacto económico-financiero de la crisis Covid19 se están agravando conforme el tiempo avanza. Los primeros datos del mes de abril del FMI y del Gobierno de España (“Actualización del Programa de Estabilidad”) sufrieron modificaciones importantes al alza en el Informe de la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) de 6 de mayo, así como en la comparecencia del Gobernador del Banco de España ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados (18 mayo).

Según datos del 5 de junio, una vez computado el impacto del IMV, las estimaciones de déficit en 2020, según la AIReF, se moverán en una horquilla entre el 11,1 % y 13,9 % del PIB. Siempre que no carguemos más a los Presupuestos. En 2021, el déficit se moverá entre el 7,5 % y el 9,4 %, también según la AIReF.

Siendo ello preocupante, lo es más que las estimaciones de deuda pública (estimaciones de 6 de mayo) se encuentran entre las siguientes horquillas: en 2020, entre el 115 y 122 % del PIB; en 2021, entre el 117 y 124 %.

No cabe duda, por tanto, que nos encontramos ante un escenario de excepcionalidad fiscal. Tal como sucedió en la crisis de 2008 (aunque ambas sean de muy diferente trazado y factura), en estos primeros momentos estamos en una crisis fiscal expansiva de gasto público para hacer frente al shock (ya sin apenas margen de maniobra) y, más temprano que tarde, vendrá la dura resaca; pues habrá que aprobar un programa de consolidación fiscal o también denominado como plan de reequilibrio de las cuentas públicas. Dicho en términos más llanos; un plan de ajuste o de austeridad. Siempre que no haya que pedir un rescate, que no cabe descartarlo. Pero de eso poco se habla ahora, menos por el Gobierno. En 2010 se esperó dos años, y se puso en marcha de forma tardía (2010-2012). Y con errores de bulto. Los costes económicos y sociales fueron inmensos. En 2020 se siguen aplazando “las malas noticias”, pues ahora solo se quieren comunicar las buenas: estamos saliendo del durísimo período de la emergencia sanitaria. Y hay que sonreír, el que pueda. No se puede airear, sin embargo, que estamos saliendo “más fuertes”, pues precisamente se trata de todo lo contrario. No sólo en el plano sanitario/humanitario, que es evidente; sino también en la dimensión económico y social. Por lo que ahora importa, con un estado de las cuentas públicas deplorable, como no se conocía desde hace muchas décadas (probablemente desde la Guerra Civil, tal como recordó el Gobernador del Banco de España).

El diagnóstico de futuro que hizo la AIReF es sencillamente demoledor: “Para mantener estable en 2030 el nivel de deuda de 2021, sería necesario realizar a lo largo de la próxima década un ejercicio de consolidación fiscal similar al realizado en la década pasada, y alcanzar el equilibrio presupuestario en 2030. Adicionalmente, habría que mantener el equilibrio presupuestario casi otra década para poder digerir enteramente las consecuencias de esta crisis y volver al nivel previo de una ratio del 95 % del PIB en 2038”. Dieciocho años apretándose el cinturón para volver a los porcentajes de deuda pública (por cierto elevadísimos) que tenía España a finales de 2019. Ni más ni menos. El déficit entonces estaba en torno al 3 %. La disciplina fiscal no ha sido nunca nuestro fuerte. Al menos últimamente. Y las debilidades estructurales de la economía española son abundantes. Como expuso de forma certera el Gobernador del Banco de España: “Los impactos a medio plazo obligan a tener en cuenta la sostenibilidad financiera, por exigencias del marco europeo y, asimismo, por la necesidad de acudir a los mercados en demanda de financiación (…) La necesidad de un Plan de reequilibrio es inaplazable, así como la realización de un seguimiento estrecho del cumplimiento de los objetivos de consolidación fiscal”. Más claro, el agua.

Lo que sí parece cierto es que, como también ha expuesto la AIReF, el problema está en identificar cómo se hará ese programa de contención fiscal (si pivotará sobre ajustes de gasto o también sobre mayores impuestos), cómo afectará a los diferentes niveles de gobierno (Administración central, autonómicas y locales), y, en fin, de qué manera incidirá sobre los diferentes capítulos de gasto a ajustar. Así se considera que los gastos sanitarios y sociales se deberán incrementar (al menos en la etapa inicial), con lo que los ajustes deberán proceder de otros ámbitos. Y esta cuestión nos conduce derechamente a tres preguntas concatenadas entre sí: a) ¿qué tipo de plan de ajuste se llevará a cabo?; b) ¿sobre qué capítulos y ámbitos presupuestarios se proyectarán esos ajustes?; y c), en fin, ¿un plan de ajuste es realmente un “suicidio político” para el Gobierno que lo impulsa?

En un extraordinario y oportuno libro (Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no, Deusto, 2020), los profesores Alesina, Favero y Giavazzi, llevan a cabo un exhaustivo análisis los programas de ajuste que se han aprobado desde 1970 a 2014 en dieciséis países, entre ellos España.  Se trata de un estudio objetivo (escrito, eso sí, antes de la crisis Covid19) basado en evidencias, que pretende alejarse de un tema, la austeridad, con “mucha ideología y poco análisis de datos”. Algunas de sus lecciones, con las matizaciones derivadas del actual contexto, son importantes. Allí afirman que la austeridad es “la respuesta a la mala previsión fiscal y al desarrollo de un gasto excesivo en relación con los ingresos disponibles”. Ciertamente, que la crisis Covid19 ha sido ajena en su estallido (salvo en la falta de previsión) a la gestión política, pero no en su trazado y desenlace. Tampoco en la situación precedente: las características estructurales de la economía española y la ratio disparada de deuda pública, así como el déficit existente, no nos situaban en buen lugar. Y la salida será mucho más compleja. Vienen tiempos de durísima contención fiscal. No conviene esconderlo. Como se señala gráficamente: “Tarde o temprano la estabilización tendrá que llegar, puesto que la alternativa última será la quiebra. Cuanto más se espere, mayores serán los ajustes requeridos, bien sean subidas de impuestos o reducciones de gasto público”.

La tesis central del libro citado, en la que los autores  insisten una y otra vez con evidencias (datos) contundentes es la siguiente: “Los planes (de ajuste) volcados en bajar gastos arrojan costes pequeños en términos de caída del PIB, pero los ajustes centrados en subir los ingresos públicos están asociados con recesiones profundas y duraderas”. Los planes de reequilibrio que empíricamente han funcionado son los de ajuste del gasto público, o los mixtos con prevalencia de esa variable.

Con esta tajante conclusión, la siguiente pregunta es dónde y en qué se ajusta o se recorta (pues recortes son). No cabe duda que las singularidades de esta crisis, como señalara oportunamente la AIReF, obligan a reforzar el gasto público en sanidad y en servicios sociales, al menos los primeros ejercicios. Ciertamente, como han reconocido los dos premios Nobel de Economía, Banerjee y Duflo, “hay una urgencia de diseñar y financiar adecuadamente políticas sociales eficaces”. También sanitarias, habría que añadir en estos momentos. Por consiguiente, en estos ámbitos, en principio, no se reduciría el gasto, sino que incluso cabría ampliarlo. Lo que derechamente conduce a la cuestión determinante: ¿Y dónde ajustamos, entonces? Los autores resaltan la ineficiencia en el gasto existente en los países del sur de Europa, y citan expresamente España e Italia (también Portugal, que ha corregido esas tendencias). También se hacen eco del despilfarro y de la corrupción, concluyendo que “se puede gastar menos y gastar mejor”. La ética (también pública e institucional), como ha reconocido Carlos Sánchez en un interesante artículo, cobra protagonismo especial en la salida digna a esta crisis. Debería formar parte del programa de reformas institucionales. Como otras muchas reformas del sector público a las que nos referimos en una reciente Declaración suscrita por quince académicos y profesionales. Fortalecer el Estado no es engordarlo artificialmente.

Realmente, si las partidas sanitarias y de servicios sociales no se podrán tocar y, es más, deberán verse incrementadas, por la gravedad del momento vivido y por un fortalecimiento del principio de precaución (hoy en día tan olvidado), habrá que hilar muy fino sobre qué ámbitos se producirá el ajuste. Y no iremos muy desviados si ponemos el foco en el gasto corriente, especialmente en los gastos de personal. Tal como se ha dicho, “la reducción en la masa salarial del sector público también tiene un efecto deprimente en la demanda agregada”, pero dicha caída puede compensarse con su traslado al sector privado, “conteniendo sus remuneraciones y aumentando así la rentabilidad y la inversión”. Aunque en España el empleo público es un “estabilizador” frente al brutal desempleo. Habrá que manejar muy finamente el  bisturí  para que esos ajustes se desplieguen efectivamente sobre las bolsas de ineficiencias, el tejido adiposo o aquellos empleos que no añadan valor añadido. No hay que ser ingenuos, la ortodoxia presupuestaria es bastante soez en sus planteamientos de ajuste, al menos en España, pues reduce o congela indiscriminadamente las retribuciones e impone tasas drásticas de reposición que nada ahorran realmente, puesto que el empleo tiende a transformarse en interino o temporal. Se debilita; así, la función pública, la envejece, la convierte en una institución inadaptada e impide atraer el talento. Y “atraer a personas cualificadas es esencial para que un Gobierno funcione bien” (Buena economía para tiempos difíciles, Taurus, 2020). Un diagnóstico muy conocido. Salvo que la cordura se imponga, eso es lo que vendrá. Pero depende cómo se haga ese proceso de ajuste, podrá acelerar una tendencia imparable, también en el sector público, a la automatización de muchas tareas (esto es, la sustitución de personas por máquinas) o a la externalización de determinadas actividades (esperemos que las superfluas y no las críticas).

Siempre cabe también reducir drásticamente las inversiones, pero entonces el motor de la economía sufrirá más aún. Los autores citados la prefieren, incluso, antes que recurrir a bajadas de impuestos, que son propuestas más depresoras. Y ello además teniendo en cuenta que será un ajuste duro y largo, pues en este caso –como también señalan- cuando “un plan (es) más persistente en el tiempo tiene un impacto más drástico para bien o para mal”. El bien lo sitúan empíricamente en el ajuste de gasto público; el mal, en la subida de impuestos. Como bien concluyen, “la recomendación es clara: rebajar el gasto, en vez de subir los impuestos contribuye decisivamente a romper la espiral de una crisis fiscal y revertir la situación de forma satisfactoria”.

Uno de los capítulos finales trata de un tema también recurrente en nuestro ámbito político: “La sabiduría popular sostiene que tomar medidas de ajuste es algo así como un suicidio político”. Poco más o menos que prepararse para la muerte súbita en política. También introducen el factor de si la gestión del plan de ajuste la lleva a cabo un gobierno de coalición, y si este está o no cohesionado. Su conclusión, basada en análisis empíricos, no va por esa línea: “Nuestros cálculos sugieren que no se puede afirmar que las consolidaciones supongan un ‘suicidio político’, ni mucho menos”. Aunque es cierto, y este es un dato nada menor en nuestro actual contexto político, lo siguiente: “La probabilidad de salir reelegido es mucho mayor si la austeridad se toma con más margen hasta las siguientes elecciones (lo ideal sería una distancia de al menos tres años)”. Asimismo, ponen de relieve otro punto nuclear: “La composición interna de las estructuras públicas (reparto de carteras) es más determinante de lo que podría parecer. Si el jefe de gobierno o el ministro de Hacienda tienen más poder, entonces las resistencias ante los ajustes serán menores”. Un liderazgo aceptado socialmente hace más fácil esa reelección. Las sociedades polarizadas y fracturadas políticamente complican la gestión de cualquier ajuste. Pero también añaden: “Las consolidaciones fiscales son más lentas cuando los gobiernos están conformados por una coalición de varios partidos”.

En cualquier caso, cabe concluir que habrá ajuste y, además, muy duro. Pero tendrá que ser de factura muy distinta al anterior de 2010, donde los errores fueron estrepitosos. Hará falta, sin duda, echar mano de la calculadora; pero también de la empatía política y social. Y no es fácil, “puesto que el PIB solo valora las cosas que tienen un precio y se pueden vender” (Adhijit Banerjee y Esther Duflo). Y esta crisis ha mostrado algo más, mucho más duro, también más humano. La Agenda 2030 y sobre todo el tercer mundo padecerá lo suyo. España, en otra dimensión y “amparada” por la Unión Europea (no lo olvidemos), también. Pero, en este complejo escenario, no se puede tolerar ni un día más que nos invoquen las seculares ineficiencias de nuestro sistema público y, cuando se salga del shock, nuestra falta de disciplina fiscal. El problema es que si esto no comenzamos a resolverlo nosotros, con un realista plan de reequilibrio, así como con reformas estructurales serias y bien planificadas, también del sector público, nos vendrán impuestas desde el exterior (Europa y FMI). Y, en ese caso, demostraremos una vez más la impotencia que este país tiene para resolver sus propios problemas.

REFORMAR EL SECTOR PÚBLICO PARA SALIR (MEJOR) DE LA CRISIS 

PUBLIC SECTOR

(Este texto es reproducción del artículo publicado en Vozpópuli el 3 de junio de 2020) 

Quince académicos y profesionales, especialistas en diferentes ámbitos del sector público, hemos suscrito una Declaración que lleva por título Por un sector público capaz de liderar la recuperación . Lo que aquí sigue es una escueta reflexión sobre alguna de las ideas-fuerza allí recogidas, pero siempre desde las propias inquietudes de quien esto escribe.

La Administración Pública se ha puesto frente al espejo del escrutinio público en este duro contexto de la crisis Covid19. No cabe duda que ha sido sometida a un fuerte estrés, al menos por lo que afecta a los denominados “servicios esenciales”. La población ha podido, así, percibir la importancia de lo público; pero también ha sido testigo privilegiado de sus insuficiencias. No han fallado tanto las personas como el sistema, que ha mostrado enormes debilidades. Hemos elevado a determinados profesionales a la categoría de héroes, pero las respuestas político-institucionales y administrativas han sido desiguales y, en algunos casos, marcadamente deficientes. Quizás, casi sin percibirlo, ha quedado una imagen colectiva de que lo público es enormemente importante. Y de que, tal vez, no lo hemos cuidado suficientemente en los últimos años y décadas. También hay una clara percepción de que, a la crisis sanitaria, vendrá anudada una monumental crisis económica y social. De una profundidad desconocida y con una longitud temporal aún por determinar. Esta crisis triangular, si no se gestiona adecuadamente, puede derivar en una crisis político-institucional, cuyas consecuencias podrían ser más devastadoras aún para la convivencia en este país. Hay, por consiguiente, que invertir en lo público y reformar el sistema institucional, del que la Administración Pública es una pieza determinante para que la política funcione de forma cabal y obtenga resultados mínimamente eficiente. Los desafíos a los que se enfrentará el sector público en los próximos años serán mayúsculos. Y de su tino o desatino en la resolución de estos nudos dependerá el futuro de España. Lo afirmó hace más de doscientos años Hamilton: no puede haber buen gobierno donde no hay buena Administración. Algo tan básico, y siempre tan olvidado.

Sin embargo, las reformas de la Administración Pública han estado completamente ausentes de la agenda política española. Son complejas y sus réditos se transfieren tarde. La política dominante, cortoplacista o inmediata, prefiere otros golpes de efecto. Y la niebla o la ceguera estratégica no hace más que acumular los problemas, sin resolverlos realmente. De hecho, se puede afirmar que desde 1978 sólo hubo un intento mínimamente serio de reformar la Administración, emprendido por el entonces Ministro Jordi Sevilla, cesado fulminantemente a mediados de 2007 sin explicación cabal alguna. Antes y después, sobre todo a partir de la crisis de 2008, hubo ajustes fiscales más que reformas. Y desde 2015, la parálisis más absoluta. Nada se ha hecho. Y el tiempo corre. El mundo se acelera. Las transformaciones del entorno son enormes. El desfase entre lo exterior y los muros envejecidos del interior del sector público es cada vez mayor. A todo ello se añaden, nuestro particular contexto como país, particularmente dañado por la gestión de la crisis y por sus futuras secuelas. Sin instituciones fuertes y eficientes afrontar ese complejo escenario se convertirá en un calvario. Por ello se necesita un sistema público que se sitúe en condiciones de liderar la recuperación y ofrezca a este país un futuro esperanzador. Se trata de reforzar, al máximo, las capacidades estatales (de todos y cada uno de los poderes públicos: estatal, autonómicos y locales). Debemos mirar inteligentemente lo que están haciendo las democracias avanzadas que han sabido superar con éxito contextos tan duros como el que nos tocará vivir. Habrá que hacer ajustes, que nadie lo dude. Y serán duros, muy duros. Pero, si no vienen acompañados de reformas profundas y valientes repetiremos los errores del pasado y caeremos en un pozo del que nos costará mucho tiempo salir, con daños colaterales incalculables. Nos jugamos mucho en el empeño.

Tenemos una Administración obsoleta, envejecida, inadaptada, necesitada de una transformación urgente para afrontar los retos inmediatos (particularmente, a la revolución tecnológica). Carecemos de niveles directivos profesionales a diferencia de lo que ocurre en las democracias avanzadas y en nuestro entorno inmediato (por ejemplo, Portugal). Hay que despolitizar urgentemente la alta Administración y proveerla con personas que acrediten previamente competencias profesionales directivas ante órganos independientes de evaluación.  Disponemos de un empleo público sobrecargado de tejido adiposo, con poco músculo y escaso talento. Con perfiles profesionales inadecuados a las exigencias del momento y menos aún del futuro. Necesitamos reforzar la integridad, creer de verdad en la  transparencia y en la rendición de cuentas, así como desarrollar de modo efectivo la digitalización. En fin, nuestras organizaciones públicas necesitan ser repensadas en su conjunto. Y para ello debemos poner el foco en la innovación y en la evaluación. Dos ámbitos también muy olvidados en el quehacer público. Requeriremos captar talento y retenerlo: internalizar la inteligencia y externalizar el trámite (aunque la automatización creciente deje tales tareas reducidas a su mínima expresión). Y para ello se tendrán que cambiar gradual e intensamente los procedimientos de acceso al empleo público, marcados aún por una fuerte impronta decimonónica con escaso o nulo valor predictivo. El empleo público se juega su futuro en cuatro retos y otros tantos frentes. Los retos son las jubilaciones masivas, la renovación generacional, la revolución tecnológica y el contexto de crisis fiscal de los próximos años. Los frentes no son otros que reivindicar los valores públicos, la planificación estratégica, el fortalecimiento del sistema de mérito y la gestión de la diferencia. Quien aborde estos frentes y retos deberá luchar con coraje, y no vale llamarse a engaño, contras cuatro tenazas que dificultan cualquier proceso de cambio: la intensa politización de la alta Administración, el corporativismo endogámico, un sindicalismo del sector público reactivo y defensor a ultranza del statu quo, y un poder judicial (necesitado también de profundas reformas) que no acompaña habitualmente en tales procesos de transformación. Tenemos un empleo público, por si no lo saben, anoréxico en valores y bulímico en derechos. Muy diferente al sector privado, también en sus aspectos retributivos, por no hablar de la estabilidad. Convendría comenzar a equiparar ambos planos. O aproximarlos.

No le den más vueltas. Esa transformación inaplazable requiere como premisa hacer cocina política de tres estrellas. Se requieren maestros del arte político. De los que no abundan. Pero previamente se debe hacer un pacto político transversal que integre la transformación de la Administración Pública dentro de las reformas institucionales que debe promover inexcusablemente este país si quiere tener credibilidad europea e internacional. Hay que dar urgentemente señales a Europa y “a los mercados” de que vamos en serio, y no de farol. El país se juega su futuro. Pero también la política y las instituciones. Si la política sigue sin comprender que su esencia es la buena gestión (o “la acción”, como diría Hanna Arendt), y no tanto el mensaje o la comunicación, nada avanzaremos. España ha de gestionar temas cruciales próximamente y, asimismo, recibirá innumerables cantidades de ayudas o préstamos (que engordarán más aún nuestra abultada deuda pública). Tales retos de gestión y transferencias financieras corren el riesgo de fugarse por las deficientes cañerías de un sector público que está pidiendo a gritos su transformación.  Pongamos urgente remedio.

SOBRE NOMBRAMIENTOS Y CESES POLÍTICOS (METAFÍSICA DE LA CONFIANZA Y REMODELACIÓN DE EQUIPOS)

 

SPOILS SYSTEM

“El modelo actualmente vigente (en España) de dirección pública es un modelo viejo, sin perspectivas de futuro y con lastres evidentes para el desarrollo institucional, lo que tiene consecuencias directas sobre el plano de la competitividad y del propio desarrollo económico”

(La Dirección Pública Profesional en España, Marcial Pons/IVAP, 2009, p. 62)

 

Hace algunos años el profesor Francisco Longo acertaba cuando describía la relación entre responsables políticos y directivos públicos en clave de “metafísica de la confianza”. Con ello pretendía resaltar que, en nuestro país, lo importante para ser nombrado cargo público o personal directivo es disponer de algo tan evanescente e impreciso como la confianza (política o personal) de quien tiene la competencia de designar o proponer tales nombramientos o ceses.

El spoils system o sistema de botín (como lo acuñara Weber) nació del impulso político del presidente populista estadounidense Andrew Jackson a partir de 1828. En España, su aplicación castiza se plasmó en el sistema de cesantías (Alejandro Nieto). Junto a esa tendencia, fue emergiendo con el paso del tiempo un spoils system “de circuito cerrado” (Quermonne, 1991), que limita los nombramientos discrecionales a personas que tengan previamente una serie de requisitos (por ejemplo, ser funcionarios públicos del grupo de clasificación A1). Pero en ambas modalidades, la discrecionalidad (sea absoluta o relativa) es determinante. Y el nombramiento, la permanencia o el cese, se basan en “la metafísica de la confianza”.

¿Qué hay detrás de una confianza así entendida? No hace falta ser muy incisivos para advertirlo. La confianza se mantiene o se quiebra dependiendo de cómo evolucionen los acontecimientos: en un inicio, se deposita y, en un instante o en una secuencia tenporal, se pierde. El movimiento del dedazo discrecional se convierte en la señal que marca el inicio o el final de una relación de marcada dependencia. En efecto, quien es nombrado discrecionalmente ha de obedecer ciegamente o, al menos, acreditar día a día una lealtad inquebrantable, salvo que quiera correr el riesgo de ser cesado de forma fulminante. La política se rodea, así, de aduladores o palmeros.  O, en su defecto, de personas complacientes con “el que manda”. La crítica siempre procede del “enemigo exterior”. La naturaleza humana es muy caprichosa. También la de quienes mandan. Hace muchos años, un cargo público que designó a su hermano para ejercer una responsabilidad pública fue interrogado por un periodista: ¿Qué justifica el nombramiento de su hermano para una responsabilidad pública en la que no se le conoce experiencia previa? La respuesta fue sublime: “Es un cargo de confianza. En quién voy a confiar más que en mi hermano”. Se zanjó el asunto. Eran otros tiempos. Aun así hoy, el periodismo patrio sigue dando por bueno el argumento de la confianza (ya no el del nepotismo). Y ello tiene graves consecuencias.

Pero, junto a la confianza, también se alude con frecuencia a otro “argumento”, más físico y recurrente, vinculado estrechamente con el anterior: la necesidad que alega el gobernante de formar o remodelar equipos. Se concibe, así, a la alta Administración como una suerte de equipo que, dependiendo de los avatares, se puede recomponer a cada momento al libre arbitrio del líder. Al inicio de mandato, hay que formar equipos que se configurarán políticamente. Si cambia la persona titular del departamento o entidad, vuelta a empezar. Si hay cambios de gobierno sobrevenidos (por ejemplo, moción de censura), las cabezas directivas ruedan por la plaza pública. La noria de los ceses y nombramientos se pone en circulación. La Administración se configura así como una suerte de permanente página en blanco que se reescribe con nuevas personas y pretendidos nuevos proyectos cada cierto tiempo. A veces, y no es retórica, tales cargos directivos aprenden lo que deben hacer cuando ya el mandato ha declinado o está a punto de hacerlo. Si la penetración de la política en la Administración Pública es tan elevada como en nuestro caso, tales cambios de gobierno o de personas detienen además en seco la máquina gubernamental, que tardará unos meses en arrancar de nuevo. No es broma. La parálisis política y gestora se paga con facturas elevadas.

Como es una materia sobre la que he escrito en exceso y con la finalidad de no repetirme por enésima vez,  me limitaré en esta ocasión a reproducir unos fragmentos de un trabajo publicado en 2009, en una obra colectiva en la que también participaron los profesores Manuel Villoria y Alberto Palomar: La dirección pública en España (Marcial Pons/IVAP). Y de ahí extraeré unas breves conclusiones.  Veamos:

Si queremos caminar hacia un modelo de dirección pública profesional, a quien primero se ha de convencer es a los políticos, pues la primera lectura que lleva a cabo el personal de extracción política es que con la implantación de ese sistema pierde espacio de poder. El político invocará ‘las excelencias’ del sistema vigente: la flexibilidad de nombrar y cesar por criterios  estrictos de confianza, la posibilidad de conformar ‘equipos’ en torno a su proyecto o programa político, la ‘lealtad’ de tales personas (…)”. 

“Dentro de la batería de pretendidas razones que se esgrime como ‘escudo’ por parte de la clase política, hay una en la que quisiera detenerme por su enorme potencial retórico y por su fuerte carácter destructivo. Me refiero al argumento de ‘formar equipos’, que posiblemente es una de las más perversas manifestaciones de esa forma de razonar. En efecto, bajo el manto de ‘formar equipos’ se decapitan constantemente las estructuras directivas de los diferentes gobiernos y, lo que es más grave, se desangra el conocimiento y la continuidad de las diferentes políticas públicas (…) El coste que todos esos cambios tienen sobre el funcionamiento del sector público (dicho de forma más directa sobre la sociedad y el sistema económico) nadie los ha evaluado todavía, pero intuitivamente puedo indicar que son altísimos”.

“El argumento de ‘formar equipos’ esconde, sin embargo, algo más turbio. Sin duda es un buen argumento para fomentar la ‘cohesión ideológica’ del cuadro de mando de una determinada organización, pero también sirve para generar lealtades inquebrantables y mal entendidas, ausencia de cualquier atisbo, por mínimo que sea, de crítica o censura de una determinada decisión política y, en el peor de los casos, un medio espurio para colocar a fieles, amigos o, incluso, parientes más o menos próximos”.

“Pero tal práctica tiene todavía unos efectos más letales para el sistema político, puesto que sirve para diluir o, en su caso, desviar las responsabilidades políticas en las que pueden incurrir los responsables políticos máximos de un gobierno o de un concreto departamento. En no pocas ocasiones nuestros políticos (ministros, consejeros, alcaldes) han huido de asumir responsabilidades políticas directas en asuntos de notable envergadura cesando a ‘mandos intermedios’ (esto es, cargos directivos) de su respectiva entidad o departamento”.

Esas palabras están escritas hace casi doce años. Por lo visto últimamente, no han perdido ni un ápice de vigencia. La política de cualquier signo sigue blindando sus argumentos con los mismos mimbres que antaño. Aunque el número tan elevado de cargos y puestos de trabajo dependientes de la confianza no ha parado de crecer. No tiene parangón en ninguna democracia avanzada. Tampoco existen administraciones comparadas en las que se aluda con tanta persistencia a ese argumento tan grosero y débil de reajustar o remodelar el equipo. Allí donde existen estructuras directivas profesionales (sin ir más lejos, en Portugal), tales responsables directivos deben acreditar competencias profesionales para ser nombrados y gozan de una garantía de continuidad temporal si desarrollan adecuadamente sus objetivos, que no puede ser alterada súbitamente por los cambios de humor del titular de la entidad o departamento ni por supuestas necesidades de remodelar equipos a mitad del partido. No hay ceses discrecionales. Si así se hiciera, la puesta en marcha de las políticas padecería lo suyo al encadenarse al capricho personal y a los ciclos políticos. Algo letal. Y mucho de eso es lo que nos pasa actualmente.

Como dijo Hanna Arendt, la política es mensaje (palabra), pero sobre todo capacidad de acción. La comunicación, por mucho énfasis que se le dé, no puede sustituir a la gestión. Sin capacidad ejecutiva la política se queda sin esencia, sin sangre. Una política intermitente ejercida ejecutivamente por fieles que, directa o indirectamente, están bajo el manto de la propia política, supone apostar descaradamente por una gestión amateur y discontinua, siempre atada a la tiranía del mandato (Hamilton) o, incluso peor aún, dependiente o esclava del arbitrio de quien tiene la capacidad omnipresente de nombrar o cesar políticamente a todas aquellas personas que están llamadas a ejercer funciones o responsabilidades directivas en tales organizaciones públicas. Además, castra el correcto alineamiento entre política y gestión, al situar a la alta Administración en una posición vicarial regida por aficionados o escuderos políticos que, aunque tengan la condición de funcionarios públicos, una vez que asumen tales cargos se pasan “al otro lado” (al de la política), y así son vistos. No hay espacio intermedio entre política y gestión. La (mala) política ha bombardeado en España la creación de un espacio directivo profesional, como ámbito de intersección o de mediación (OCDE) entre ambos mundos (política y gestión). A la vieja política no le gusta este sistema porque no lo entiende, sigue anclada en el clientelismo más atroz y en una concepción patrimonial. Se siente cómoda en ese insólito papel. Y ello en pleno 2020. Con consecuencias muy serias, que son las que estamos padeciendo.

Aparte de todas esas disfunciones institucionales y estructurales, asoma otra más grave: esconderse detrás de la metafísica de la confianza o de la necesidad (subjetiva) de remodelar equipos, en algunas ocasiones representa huir de las responsabilidades que todo gobernante debe asumir. Eso no es rendir cuentas, es despistarlas. Tal conducta no es democrática, pues la auténtica democracia se basa en la transparencia y en el escrutinio ciudadano, así como en la exigencia de responsabilidades. Y tal fallo institucional habría que corregirlo de inmediato. Políticos y directivos deben rendir cuentas por su respectiva gestión.  Al menos, eso ha de garantizarse si algún día pretendemos homologar plenamente a este país con las democracias avanzadas europeas. Una pretensión que, hoy por hoy, al menos en este punto, parece aún lejos de alcanzarse.