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¿TIEMPO DE REFORMAS?

 

 INNOVATION

 

“Lo que pido a todos los reformadores (…) es que no solo nos proporcionen sus teorías y su sabiduría, pues estas no constituyen prueba alguna, sino que además las acompañen con una pequeña muestra de sus obras; que jamás nos recomienden algo de lo que ni siquiera muestran un poco (…) No soporto que me digan que espere a los buenos resultados, pues anhelo igualmente los buenos comienzos”

(Henry David Thoreau, El manantial. Escritos reformadores, Página indómita, 2016, p. 30)

 

Tras una primera parte de la presente Legislatura en la que el quietismo gubernamental ha sido la pauta dominante, el cambio de gobierno parece anunciar la apertura de un momento de reformas. El verbo reformar se comienza a conjugar en el lenguaje político, veremos si los hechos acompañan a los deseos.

España es un país poco dado a las reformas, sean estas del tipo que fueren. La política tiende a enrocarse o, como mucho, a vestir retóricamente que impulsa procesos de reforma que nunca cuajan realmente. Solo cuando la presión externa nos obliga o cuando el precipicio está a la vista, damos pasos en esa dirección, algunas veces precipitados. En este país gusta más rehacer completamente lo antes dañado que arreglarlo.

En cualquier caso, como la pléyade de analistas políticos recuerda un día sí y otro también, para que un Gobierno en minoría absoluta pueda reformar algo a través de leyes, no digamos nada si se trata de una reforma constitucional, se necesitan amplios consensos políticos. Algo, hoy por hoy, que no se visualiza en un contexto político polarizado, por cierto cada vez más.

Realmente, reformas se pueden hacer muchas sin necesidad de retocar las leyes, aunque en no pocas ocasiones esas modificaciones legales sean necesarias para eliminar trabas o requisitos que hacen inviables tales propuestas. Pero para reformar se requieren dos exigencias previas: la primera saber qué es lo que se quiere alterar, por qué y cómo; la segunda, por qué se quiere sustituir lo reformado o, si se prefiere, pretender un resultado de mejora o de innovación que adecue una institución, organización, estructura o procedimiento, al tiempo histórico que le toca (o tocará) vivir. Reformar no solo es adaptar, también predecir por dónde irán los cambios futuros para que no terminen erosionando tempranamente el edificio reformado.

Se comienza a hablar de reforma constitucional. Aunque también hay voces que promueven (cada vez con menos fuerza) derrumbar el sistema constitucional actual y edificar sobre las ruinas uno pretendidamente nuevo (son las tendencias propias del adanismo constitucional, tan presente en nuestra historia reciente). Dejemos de lado la crisis territorial catalana, que parece enquistarse. Las reformas constitucionales, más aún en este país (que apenas tiene experiencia en ellas), son complejas de gestar y requieren consensos muy amplios, que en estos momentos no existen y no se advierte que vayan a existir en los próximos meses o años. Habrá que ir creando las condiciones y ello requerirá mucho tiempo y no poca cintura política o capacidad de negociación (que ahora no se vislumbra), pero también que las fuerzas políticas limen las distancias siderales que en esta materia les separan. Insisto, nada de esto se advierte a corto o medio plazo.

Hemos hablado hasta desgañitarnos de reformas institucionales. Y las cosas están como siempre, inertes y en el mismo estado (deplorable) de revista que antes se hallaban. Tenemos un país plagado de instituciones rotas, sin perspectiva inmediata de reparación. El fracaso de las reformas institucionales es un termómetro elocuente de la impotencia que muestra nuestra clase política, sea del color que fuere, para llegar a acuerdos transversales. En la trinchera se vive mucho más cómodo.

También se comienza a hablar de reforma de la Administración Pública, que esta vez parece querer entrar en la agenda política, aunque sin un contenido aún preciso de lo que se pretende alcanzar, algo que (se presume) deberá definir la Comisión Jordi Sevilla, si es que finalmente la lidera el ex Ministro, ahora llamado a desempeñar otros menesteres en la gestión política no tan gaseosos como los encomendados inicialmente.

Por centrarme en este último aspecto, es importante recordar que los procesos de cambio y adaptación de las Administraciones Públicas a los diferentes contextos y exigencias del entorno, se han resuelto tradicionalmente (en una primera etapa) con la manida expresión de reformas en la Administración Pública. Término del que se usó y abusó (“reforma administrativa”) en las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, aunque también se prolongó en las posteriores. Las crisis fiscales, como se dijo, eran momentos idóneos para impulsar reformas del sector público. Algo que quebró en nuestro caso en la crisis que se abrió a partir de 2008 y que ha durado casi diez años: no se reformó, solo se ajustó. Reforma y ajuste son dos cosas distintas, como precisó inteligentemente en su día Koldo Echebarria.

Más adelante se acuñó la expresión (que todavía sigue utilizándose en el lenguaje político) de modernización de la Administración Pública. Las estructuras organizativas, los sistemas de gestión, las propias políticas sectoriales, los procedimientos y las personas (los recursos humanos) de las Administraciones Públicas eran llamadas un día sí y otro también a modernizarse, porque se presumía cabe inferir que eran una antigualla. Si de la expresión reforma se abusó, no digo nada de la de modernización, que está en la boca de innumerables gobernantes y de no pocas políticas. Un término tan manoseado que ya no identifica nada sustancial. Lo cual es indicativo de que se trata de una expresión vacía, pues tras más de tres décadas modernizando nuestro sector público hemos llegado a la conclusión que necesita modernizarse más porque en verdad no se ha modernizado nada. Y no es un juego de palabras, sino de cosmética política.

Y ahora, o hace algún tiempo, hemos descubierto el mediterráneo de la innovación, algo que está muy bien, pero que en verdad es tan antiguo que cabe remontarse, por no ir más lejos, a la obra de Schumpeter. Luego la innovación salpicó los discursos del Management, como por ejemplo la densa y enriquecedora bibliografía de Peter Drucker, así como de otros muchos autores. Innovar es el verbo de moda en el sector público, pero aún no ha pasado los muros de algunos sectores de altos funcionarios (principalmente locales) muy activos en las redes sociales. Lo cierto es que no ha penetrado aún en la siempre impenetrable política, que sigue anclada en las viejas recetas de la reforma o de la modernización.

En verdad, todo esto no deja de ser un problema semántico, pues lo importante no es hablar sino hacer. Y en esto último es donde residen nuestros grandes males. En este país abunda la charlatanería, más o menos informada (o simplemente desinformada), alimentada por innumerables arbitristas que pueblan tertulias vomitivas plagadas de juicios sin juicio (o carentes de fundamento conceptual), pero que un día sí y otro también venden recetas para todos los gustos y colores, que nunca aplica ni aplicará nadie. Todo el mundo tiene soluciones para todo y, paradojas de la vida, nada se resuelve realmente. Algo grave pasa entonces, ¿no? Hablar se nos da muy bien, hacer es otro cantar.

Si realmente el Gobierno (o cualquier otro gobierno) quiere reformar, modernizar, innovar o, mejor dicho, transformar la Administración Pública, así como la función pública, que se deje de grandes formulaciones o de reformas legislativas que una vez alcanzadas, si es que se ultiman, terminan dormitando en el BOE y apenas traspasan los muros de acero del sector público. El fracaso estrepitoso del EBEP, la frustrada e irracional reforma local o la venta de humo del Informe CORA, son algunos ejemplos de que empeños legislativos estructurales o propuestas faraónicas nada consiguen.

Los retos a los que se enfrentará la Administración Pública en los próximos años son más o menos conocidos (aunque no está de más identificarlos, de forma precisa, en un Libro Blanco o de otro color, algo siempre útil, aunque tampoco se emplee apenas entre nosotros). Entre tales retos están la definición de qué Administración Pública se requiere en las próximas décadas para enfrentarse a la revolución tecnológica, cuáles serán las nuevas demandas que deberá atender el sector público en una sociedad en permanente proceso de mutación, el envejecimiento brutal de las plantillas y su necesaria renovación generacional, la definición de qué perfiles profesionales exigirá la Administración Pública de los próximos años (muchos ingenieros y tecnólogos, pocos tramitadores y juristas, menos aún empleos instrumentales) y, entre otros muchos, cuáles serán las formas de trabajo (también en el sector público) en una sociedad completamente digitalizada.

Ante esos retos genéricamente (y de forma incompleta) dibujados, solo queda llevar a cabo una sola política: la de transformación o renovación permanente de nuestras instituciones, organizaciones, estructuras, procesos, sistemas de gestión y políticas de dirección y de recursos humanos. Se debe optar, al menos ante este escenario de fragmentación e incertidumbre política, así como de distancias inalcanzables para obtener acuerdos políticos, por una gestión trasformadora de las pequeñas cosas, que vaya introduciendo mejoras continuas en las organizaciones públicas que vengan (una vez testadas) para quedarse. Ese camino lento, pragmático, pero decidido, es por el que se debe transitar. Identificar medidas puntuales que comporten una transformación gradual que termine eclosionando en un cambio cualitativo con el paso del tiempo o generando las condiciones para una innovación disruptiva, en términos schumpeterianos. Ya lo dijo Peter Drucker, —“las innovaciones eficaces empiezan siempre siendo pequeñas”.

Pero, no se engañen, los cambios deberán ser continuos y sistemáticos, no anecdóticos o aislados. La revolución tecnológica que está llamando a la puerta de nuestro sector público así lo exige. El quietismo (o el conformismo, derivado de la “zona de confort” que gráficamente cita Mikel Gorriti) debe ser desterrado de la política, de la función directiva y del propio empleo público. Transformación y adaptación permanente son las nuevas exigencias. La creatividad y la iniciativa, junto con un liderazgo innovador, otras habilidades blandas y un pensamiento crítico que aporte valor añadido a las organizaciones frente a lo que las máquinas en poco tiempo harán mucho mejor que los propios empleados públicos, son las nuevas competencias que se deberán acreditar para el trabajo profesional en la Administración Pública. Si no las valoramos ni medimos, difícilmente tendremos esas personas y esos perfiles profesionales en las organizaciones públicas. No se adquieren por arte de magia. Y, en tal caso, el fracaso está anunciado. Así que lo mejor es ponerse manos a la obra. Conjugar el verbo hacer es el reto más inmediato en todas las esferas de la vida pública en este país. No queda otra. Que se vea algo tangible en los comienzos, como nos recordaba Thoreau hace más de ciento cincuenta años.

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LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS: ESBOZO DE IDEAS PARA UN (NECESARIO) DEBATE [1]

 

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“Toda organización necesita adherirse a ciertos valores que ha de reafirmar constantemente, en la misma medida que nuestro cuerpo requiere vitaminas y minerales. Debe tener un norte. De lo contrario, se desintegrará y degenerará en confusión y parálisis” (Peter Drucker)

El acceso al empleo público es la puerta de entrada al ejercicio de actividades profesionales en puestos de trabajo, ámbitos funcionales o cuerpos y escalas de la Administración Pública y de las entidades de su sector público. Una puerta que solo se debería abrir cabalmente para aquellas personas que hayan acreditado de forma contrastada capacidad y mérito, o si se prefiere mayor talento, en procesos en los que se garantice el principio de igualdad y la libre e igual concurrencia con el resto de candidatos a ingresar en la función pública. No siempre es así, incluso no lo es en muchos casos.

De la mejor o peor forma de llevar a cabo esa selección dependen, al fin y a la postre, los resultados de esos procesos y, en última instancia, el buen funcionamiento y la calidad de los servicios públicos que se deben prestar a la ciudadanía. Mientras esto nadie se lo tome en serio, que no se esperen milagros, pues estos no se producen cuando el “material humano” –como nos recuerda Schumpeter- no es el idóneo. La buena o mala Administración Pública, como institución que es, depende en gran medida de la mejor o peor calidad de las personas que la integran. Una institución, como expresó Emerson, “es la sombra alargada de un hombre”. De ahí que seleccionar los mejores, sean mujeres u hombres, es un reto existencial de primera importancia para el sector público.

Tras unos cuantos años de cierre a cal y canto de las Ofertas de Empleo Público como consecuencia de unas medidas de contención presupuestaria adoptadas –según el discurso oficial- para hacer frente a la crisis fiscal, aparece la luz al final del túnel. Si ya en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (Ley 3/2017, de 27 de junio) comenzaba un proceso gradual y aún tímido de “descongelación de la Oferta”, por medio de la inclusión de determinadas medidas tales como la tasa adicional de reposición para la estabilización del empleo temporal en determinados sectores, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 (Ley 6/2018, de 3 de julio) amplía esa aplicación de la tasa adicional de reposición para la estabilización del empleo temporal a otros sectores e, incluso, en determinados ámbitos y permite superar el techo de la tasa del cien por ciento, pero aún son –como dice la expresión castellana- “habas contadas” y en buena medida condicionadas a la salud financiera de la entidad pública respectiva

No cabe llamarse a engaño. Las políticas de previsión de efectivos en las Administraciones Públicas y en su sector público siguen marcadas con el fuego de la manida tasa de reposición. Línea de actuación a través de la cual una política presupuestaria restrictiva condiciona cualquier política de recursos humanos en el ámbito público. Un mecanismo disfuncional que, en verdad, nada ahorra. Y, además, la tasa de reposición es –como ya he tratado en otro lugar- viva manifestación de una política que no consigue los objetivos que pretende, pues cerrar las ofertas de empleo con siete llaves (piénsese que las ofertas se ejecutan en los siguientes ejercicios presupuestarios y que las vacantes se cubren normalmente con interinos) solo han logrado empobrecer la prestación de los servicios públicos, precarizar hasta límites insostenibles el empleo público y alcanzar efectos patológicos no queridos; por ejemplo, el envejecimiento acusado de las plantillas y la no captación o incorporación de talento joven, que al ver las puertas de acceso del sector público cerradas ha optado por dirigir sus pasos, en un viaje sin retorno, hacia la carrera profesional en el sector privado.

La capacidad de atracción de la función pública para el talento joven cada día es más limitada. El formato tradicional de pruebas selectivas de acceso a la función pública (de contenido básicamente memorístico, que exige esfuerzos ingentes de aislamiento social y que no tiene otro incentivo que, como dijera el profesor Nieto, “atravesar el Jordán y besar la tierra prometida” de la estabilidad funcionarial), no produce hoy en día vis atractiva –como reconoce Elisa de la Nuez- para los jóvenes millennials de la generación digital, que viajan frecuentemente, hablan idiomas y están abiertos a nuevas tendencias, e inmersos en las tecnologías de la información y de las comunicaciones. O se lleva a cabo una buena política de reclutamiento y se modifican profundamente los sistemas de selección o la Administración Pública tendrá un serio problema si es que quiere incorporar a sus plantillas a los mejores profesionales. La mediocridad de candidatos o la inserción en sus filas de profesionales sin competencias digitales e idiomáticas suficientes no creo que sea lo que necesite precisamente una Administración Pública que estará sometida a fuertes presiones de transformación derivadas del entorno en las próximas décadas.

Una rápida mirada al pasado identifica una suerte de tradición o una cadena de hipotecas que arranca de la supresión (siempre parcial) del sistema de cesantías en el siglo XIX y primeras décadas del XX, momento histórico en el que se entronizó la “oposición” (siempre de marcado carácter memorístico) como la alternativa o solución idónea para evitar que la discrecionalidad se transformara sin solución de continuidad en pura arbitrariedad a la hora de resolver tales procesos selectivos. En todo caso, en pleno siglo XXI España sigue siendo un país preñado de clientelismo. Y eso afecta (y mucho) a la construcción de un sistema eficiente de selección de personas en la Administración Pública, al menos en buena parte de ellas.

Al margen de las hipotecas del pasado, están los condicionamientos mucho más próximos. Mi tesis es que España no ha sabido construir aún, cuarenta años después de aprobada la Constitución de 1978, un modelo de función pública propio de un Estado democrático avanzado. Produce sana envidia observar, por ejemplo, la fortaleza de la institución de función pública o del servicio civil de países con fuerte tradición de descentralización como Canadá o República Federal de Alemania. En el Código de Valores y de Ética del Sector Público de la Administración Federal canadiense se explicitan de forma diáfana las evidentes conexiones que tiene una función pública profesional con el Estado democrático y con la confianza de la ciudadanía en sus instituciones. En estos términos se recoge esa idea: “Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol fundamental al servicio de la ciudadanía canadiense, las entidades y el interés público. En su condición de profesionales cuyo trabajo es esencial al bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garantes de la confianza pública” Y así concluye: “Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”.

En nuestro caso, por el contrario, la función pública que surge a inicios del sistema constitucional de 1978 seguía muy marcada por el modelo diseñado en el régimen franquista, aunque fuera en su etapa de pretendida apertura (Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964) y recibía buena parte de las herencias (o patologías) de los siglos XIX y XX, entre ellas “la recomendación” (instalada cómodamente en la puerta de atrás de buena parte de los procesos selectivos). La Ley de medidas para la reforma de la función pública de 1984 no pasó de ser un mero remedo para posibilitar que las Comunidades Autónomas pudieran legislar diciendo prácticamente lo mismo que “papá” Estado. El isomorfismo institucional fue una nota evidente en la función pública autonómica de entonces, aunque no pudieron copiar –porque, fruto de su propia historia, sencillamente no se podía trasladar el modelo- la tradición de los cuerpos de élite.

Ya entonces, en esos primeros años de andadura constitucional en los que se alumbró un nuevo sistema institucional del corte descentralizado, se abrieron simas enormes entre los tres niveles de gobierno en lo que a función pública respecta, también en el campo de la selección. No se improvisan fácilmente estructuras profesionales de nuevo cuño y menos aún cuando buena parte del personal, salvo el que procedía de traspasos de servicios del Estado, se seleccionó por medio de contratación temporal (o de nombramientos de interinos), con escasas exigencias de entrada, y posteriormente fue aplantillado a través de procedimientos de acceso “blandos” que fueron desde las pruebas restringidas (“por una sola vez”) hasta los concursos-oposición en los que primaban con fuerte puntuación “la mochila” de puntos (antigüedad) que cada aspirante ponía encima de la mesa. Aún así, en aquel período hubo de todo, pues en algunas Comunidades Autónomas las exigencias de acceso fueron más elevadas o al menos razonables, mientras que en otras los procedimientos de aplantillar personal interino, laboral temporal o contratado administrativamente se convirtieron en la regla. Ahora, treinta años después, vuelve la misma historia. Quien con esos retales piense que se construye el traje de una función pública profesional e imparcial, yerra de plano.

Si determinadas prácticas de clientelismo, amiguismo o nepotismo, arraigaron en algunas Comunidades Autónomas en los primeros años de formación de las estructuras administrativas, mucho más lo hicieron (inclusive, en algunos casos, se ha prolongado hasta nuestros días) en el nivel local de gobierno. Con la excepción de algunas Administraciones locales de grandes dimensiones o de cierto tamaño, los sistemas de acceso a un buen número de empleos públicos locales han estado contaminados por innumerables patologías.

Por eso es muy importante cuando abordamos los procesos de selección diferenciar de qué nivel de gobierno estamos hablando, pues poco o nada tiene que ver el sistema de acceso a la Administración General del Estado (sobre todo a los cuerpos de élite) con el existente en las Comunidades Autónomas y mucho menos, en ambos casos, con el que se practica en la mayor parte de entidades locales. Cabe constatar que tratar de función pública como objeto general, o la selección de empleados públicos como realidad concreta aplicable a todo el empleo público, no deja de ser actualmente un pío deseo.

En efecto, el empleo público en España está hoy en día totalmente fracturado en compartimentos estanco, incomunicados entre sí, con lógicas de funcionamiento dispares y que no se puede reconducir fácilmente a una unidad conceptual, ni menos aún aportar recetas de aplicación general. Este contexto institucional es un límite innegable para llevar a cabo diagnósticos comunes (por lo demás casi imposibles) o soluciones que valgan para cualquier tipo de nivel de gobierno. Hay, eso sí, principios constitucionales de aplicación común (pero con una efectividad completamente distinta según el nivel de gobierno), así como reglas básicas (algunas descafeinadas por el propio principio dispositivo incorporado al EBEP, como certeramente lo calificó Federico Castillo Blanco; y otras más consistentes, aunque de carácter coyuntural recogidas en la legislación presupuestaria). Todos estos principios y reglas son aplicables a todos los niveles de gobierno, pero mediante vías espurias (negociación colectiva) o a través de la simple omisión, apenas se cumplen en algunos casos o en otros incluso se aplican solo parcialmente, una vez edulcorados. Y ello influye en el terreno de la selección de empleados públicos, en el que aparentemente hay unas reglas comunes aplicables en todos los casos, pero en verdad cada entidad pública o incluso cada cuerpo o escala selecciona materialmente con criterios distintos y distantes, así como mediante procedimientos que tienen poco que ver unos con otros en sus aspectos materiales o sustantivos, esto es, en la ejecución de tales procesos (sí aparentemente en los formales).

No profundizaré más en este tema, pero la selección de funcionarios o empleados públicos, tanto en su concepción formal como en su aplicación sustantiva, es en estos momentos en España de geometría variable. Nada tienen que ver las pruebas selectivas de acceso a cuerpos de élite del Estado, donde no hay fase de concurso (son “oposiciones libres”, con exigentes temarios que absurdamente vuelven a examinar a los candidatos de aquellos conocimientos que ya acreditaron en sus estudios universitarios, largos y sacrificados períodos de preparación memorística, y contenidos muy diferentes en función del cuerpo al que se pretenda acceder), con el acceso que se ha producido a la alta función pública de las Comunidades Autónomas y de los entes locales, en el que las exigencias son menores y, en no pocos casos, tienen un formato de concurso-oposición que busca, de forma no expresa, “aplantillar” personal interino o laboral temporal. La tasa de reposición adicional para estabilización del empleo temporal va en esa línea. Y esta tasa adicional se aplica, por regla general, en el empleo público autonómico, foral o en el local. Habrá que esperar que esas convocatorias “especiales” de estabilización pasen para establecer procesos selectivos dirigidos exclusivamente a la captación de talento. ¿Será tarde? Lo veremos en poco tiempo.

Con ello no estoy diciendo que el modelo de acceso a través de pruebas selectivas que tienen los cuerpos de élite sea el adecuado, ni mucho menos. Su obsolescencia es evidente. Es un modelo antiguo y atomizado en su diseño, caduco en su ejecución y muy distante de cómo se seleccionan altos funcionarios en las democracias avanzadas. Además privilegia a personas que proceden de determinados estratos sociales, con una permeabilidad territorial muy baja. En este país, el absurdo peso de los temarios (el número de temas) ha sido siempre determinante para jerarquizar a los cuerpos y a su pretendido prestigio social. Una tradición antigua, que carece hoy en día de cualquier fundamento racional y objetivo. Pero las cosas son como son. Y siguen siendo así.

En esa línea, interesa destacar la completa inadecuación actual de tales sistemas de selección de empleados públicos si lo que se quiere realmente es captar talento joven e incorporarlo a una Administración Pública inmersa en un proceso de transformación que, en poco más de diez años, cambiará radicalmente su faz, sus funciones y tareas, así como los perfiles de sus puestos de trabajo. No cabe duda que hay que invertir mucho en introducir la innovación en el diseño y ejecución de las pruebas selectivas de acceso al empleo público. Repensar la selección de empleados públicos requiere de forma inexorable tratar los retos que deberá afrontar la Administración Pública en los próximos doce años. Colocarnos en un escenario de 2030 puede ser un buen punto para percibir que el sector público que entonces tendrá este país será distinto y distante, cualitativa y cuantitativamente hablando, del que tenemos hoy en día.

En primer lugar, está el constatable y creciente envejecimiento de plantillas en las Administraciones Públicas, que resulta ser un reto importante por lo que implica de relevo generacional, de gestión de conocimiento y de captación de talento joven, pero que a su vez es una ventana de oportunidad para afrontar ese cambio cualitativo de perfiles de puestos de trabajo que necesitará la Administración Pública en los próximos diez o quince años. La selección de empleados públicos del futuro estará marcada por la evolución del empleo y sobre todo por los nuevos perfiles profesionales que se exijan en los próximos diez o quince años (muy distantes, por cierto, a esos perfiles burocrático-tramitadores que pueblan hoy en día nuestro sector público y que están llamados a desaparecer gradualmente con el desarrollo de la digitalización, la automatización y la Inteligencia Artificial). Una tendencia que además estará influida de forma determinante por la volatilidad de las tareas y por la más que previsible reducción del tamaño de las Administraciones Públicas, al menos en algunos de sus ámbitos o esferas tradicionales. La pregunta que cabe hacerse es obvia: ¿Alguna Administración Pública está pensando estratégicamente en esas cuestiones a la hora de definir su Oferta de Empleo Público y rediseñar sus procesos selectivos actuales y futuros? La respuesta ya la conocen.

[1] Este Post es una versión resumida y retocada de algunos pasajes de la Presentación del Estudio Introductorio que lleva por título: “Repensar la selección de empleados públicos: momento actual y retos de futuro”, que será publicado el próximo mes de septiembre en el número monográfico de la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (RVOP, editada por el Instituto Vasco de Administración Pública) sobre Repensar la selección de empleados públicos. En ese número monográfico colaboran también un elenco de profesionales cualificados en materia de recursos humanos (Xavier Boltaina, Javier Cuenca, Elisa de la Nuez, Manuel Férez, Jorge Fondevila, Mikel Gorriti, Clara Mapelli, Joan Mauri, Carlos Ramió y Miquel Salvador), con diferentes contribuciones de innegable interés sobre diferentes aspectos de ese tema. La RVOP se edita en papel y en abierto.

INTEGRIDAD: ¿UNA POLÍTICA AUSENTE DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL?

 

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“La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes

(José Luis L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, Madrid, 2009, p. 292)

 

Resulta cuando menos curioso constatar cómo un Gobierno que toma las riendas tras una moción de censura basada en la pestilente corrupción no haya incorporado a su estructura de órganos superiores como tampoco a sus políticas inmediatas ni una sola referencia a la Integridad o a la Transparencia como medios de luchar contra ese endémico fenómeno de la corrupción o de las malas prácticas político-administrativas. Ambos fenómenos han echado raíces profundas en nuestro entorno institucional público. Y algo habrá que hacer.

No creo que descubra nada nuevo si afirmo que el Gobierno anterior y el partido político que lo sustentaba obviaron asimismo cualquier tipo de medida dirigida a la lucha por la integridad de las instituciones. Lo más parecido a ello fue una timorata Ley de Transparencia (Ley 19/2013) o la devaluada (en términos comparados) Ley reguladora del ejercicio del alto cargo (Ley 3/2015). En ambos casos todo se quedó en mera coreografía o en pura cosmética, que tanto se lleva. Hasta el punto que la propia Ley reguladora del ejercicio del alto cargo, ni corta ni perezosa, “derogó” el Código de Buen Gobierno de altos cargos, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros en el primer mandato del Presidente Rodríguez Zapatero (2005). Un código que pasó sin pena ni gloria y fue sistemáticamente ignorado por sus propios promotores, tal como estudió en su día Manuel Villoria (El marco de integridad institucional en España. Situación actual y recomendaciones, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012), pero que al menos intuyó tempranamente la necesidad de incorporar un medio de autorregulación ética de ese nivel tan singular en términos comparados de la alta Administración española denominado enfáticamente como “altos cargos” (dicho de otro modo: un nicho para que la política reparta sinecuras entre los suyos y sus acólitos, sean o no funcionarios, sin otras exigencias reales que la confianza política).

Reinaba entonces, y parece que reina ahora, un escepticismo cínico hacia todo lo que afecta a la ética pública, los códigos de conducta y los marcos de integridad institucional. Una política descreída de sus propios valores y solo utilizada como palanca para acceder o para mantenerse en el poder –como es la que parece triunfar por estos pagos- no incluye en su ADN las políticas de integridad. Pues estas políticas de integridad, conviene decirlo de inmediato, comprometen mucho y obligan además a actuar de otro modo (cambio de hábitos o de carácter, como reconocía Aranguren y recordaba más recientemente Adela Cortina), lo que ata de pies y manos al gobernante, directivo o funcionario frente al (mal) uso de las estructuras de poder. Mejor tener manos libres. Así “se pueden hacer más cosas”.

A diferencia de la Integridad, más fácil es apostar políticamente por la Transparencia. En la política española hay fervor, también cínico, por la transparencia. No hay gobierno que no predique de sí mismo ser el más transparente. Vende mucho y tiene menores costes políticos, pues quien se transparenta sabe siempre lo que debe enseñar y lo que, al menos, debe disimular, cuando no ocultar. Y eso explica que instituciones con apuestas claras y evidentes por la transparencia se vean envueltas de vez en cuando en escándalos de corrupción o de malas prácticas. Hay un ejemplo muy reciente en una sociedad mercantil pública dependiente de una Administración matriz que había invertido esfuerzos considerables precisamente en políticas de transparencia. Pero pueden invocarse otros tantos (malos) ejemplos.

Tal vez lo que esa política cínica (siempre tan resabiada) ignore, es que los Sistemas de Integridad Institucional protegen principalmente a las instituciones, pero también a todos aquellos servidores públicos (sean responsables políticos, directivos o funcionarios) que desarrollan su actividad en ellas. Pues, al fin y a la postre, construir infraestructuras éticas (por emplear el término de la OCDE) supone reforzar la confianza pública en las instituciones y representa invertir en calidad democrática, como atentamente estudió el profesor Rafael Bustos (Calidad democrática, Marcial Pons, 2017). Pero estos intangibles no venden en una política que solo se centra en gestos, guiños, golpes de impacto e imágenes cargadas de positividad con pretendidos mensajes subliminales. Las baratijas de la comunicación instantánea triunfan por doquier en una política diseñada para contentar a cabizbajos ciudadanos colgados día y noche a los dispositivos móviles y a sus impactantes imágenes. Idiocia colectiva, es lo que crean. No demos exigente. Tal vez nos tomen por estúpidos, sin saber que son ellos los que con tales estrategias comunicativas vacuas quedan retratados.

No gastaré muchas líneas en algo que es muy obvio, aunque nadie, al parecer también en este nuevo y flamante Gobierno, lo vea. El Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) lleva ya varios años reflejando en numerosos informes que determinadas instituciones españolas (por ejemplo, el Parlamento y el Poder Judicial) no se han dotado de códigos de conducta ni de sistemas de integridad institucional o, al menos, no lo han hecho de forma efectiva. Lo mismo se podría decir del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública, pues -salvo algunos casos en el ámbito autonómico, foral y local, especialmente en el caso vasco- el Gobierno Central y la Administración General del Estado no disponen de tales códigos ni menos aún de marcos de integridad institucional. Unos y otros gobernantes los han despreciado reiteradamente, pues nadie se los creía. Solo el EBEP en 2007 incorporó un Código de Conducta de Empleados Públicos que no ha tenido ninguna virtualidad. Todo el mundo se lo tomó a chirigota. Amortizado el Ministro que lo promovió (Jordi Sevilla), pronto pasó al olvido. Los Valores en la política o en la actividad pública son entendidos por algunos como si fuera la marca de chocolates: son buenos para “comprarlos” y luego comerlos, nunca para practicarlos.

Así las cosas, la política preventiva en el ámbito de la corrupción ha sido prácticamente inexistente. Al no haber ningún mecanismo de autorregulación que prevea valores y conductas, solo la Ley es el muro que actúa como límite. Y ya se sabe: cuando se trata de garantizar la efectividad de la Ley, en la mayor parte de los casos se orilla en su cumplimiento, pues (eso se supone) pocas veces “te pillan”. Se publican (o publicaban) infinitas leyes y se aplican pocas. Una de las tareas de la política (y de una parte de los altos cargos o asesores que les acompañan) es, así, “jugar a la ruleta rusa”. Se prevalen de que la aplicabilidad de la Ley es torpe y, en todo caso, tardía. La suerte moral, vestida a veces de corrupción, es muy practicada en nuestro entorno. Hasta que, por azar o casualidad, las garras de la Ley caen sobre alguien. Mala suerte o que algunos se fueron de la lengua, cuando no venganzas en plato frío.

La construcción de marcos de integridad institucional exigentes actúa, en cambio, anticipadamente. Pretende evitar que el agua llegue al río. Tal como expuse en el libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017), esos marcos de integridad institucional apuestan por prevenir antes que lamentar (modelo preventivo) o, en el peor de los casos, por curar las heridas ya abiertas (modelo reactivo). Persiguen construir cultura ética en las organizaciones públicas por medio de la difusión, formación, tramitación de consultas o dilemas éticos, a través de la creación de un órgano de garantía (comisión o comisionado de ética), así como mediante la adaptación permanente de los códigos de conducta como instrumentos vivos. Actúan, además, como mecanismo protector de los políticos, directivos o empleados públicos, pues juegan el rol de “faro” u orientación, indicándole al responsable público, de acuerdo con los valores y normas de conducta preestablecidos, qué se puede hacer y qué no en el ámbito institucional público. Y, sobre todo, evitan que se dañe a la institución, algo mucho más importante que la reputación de las personas que la integran. La política de prevención pretende ahorrarnos el triste espectáculo de ver cómo un día sí y otro también los escándalos se acumulan y cómo asimismo los responsables públicos desfilan ante los juzgados y tribunales. En esos casos, cuando se condena o sanciona a un responsable público por corrupción, el prestigio de la institución ya está completamente roto. Algo nada baladí. Recomponer la imagen de esa institución es tarea hercúlea y en muchas ocasiones algo casi imposible. Así están las nuestras …

Con “la que está cayendo” en España ahora y desde hace bastantes años, sorprende sobremanera –y vuelvo al principio- cómo un Gobierno que pretende (o eso dicen quienes lo lideran) la renovación moral de la política, no haya dedicado ni un renglón o ni un solo minuto  a promover la Gobernanza Ética ni la Transparencia efectiva en sus primeros pasos de la acción de gobierno. ¿Paradojas o imposturas de la política? Dentro de un tiempo razonable tendremos la respuesta, aunque -lamento decirlo- la primera impresión no es ciertamente buena.

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACION DE DISPOSICIONES NORMATIVAS EN LA LEY 39/2015 TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

I.- Introducción

El pasado 24 de mayo de 2018 el Tribunal Constitucional hizo pública la Sentencia por la que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC). En el fallo se declaran la inconstitucionalidad de determinados párrafos o incisos de algunos artículos de la Ley (6.4, 129.4 y apartado 2 de la disposición final primera), se declaran asimismo que determinados artículos son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos establecidos en el fundamento jurídico 7 b) (artículos 129, salvo apartados segundo y tercero, 130, 132 y 133) y 7 c)  (artículos 132 y 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4), así como se lleva a cabo una interpretación de conformidad por lo que respecta a la disposición adicional segunda, párrafo segundo, en los términos del fundamento jurídico 11 f). Se desestima el recurso en todo lo demás. En fin, un poco de lío sobre el que conviene poner algo de orden para entender el alcance del pronunciamiento y sus consecuencias.

Como bien puede observarse, la parte más dañada por la reciente sentencia del Tribunal Constitucional es la relativa a la regulación del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general (Título VI de la Ley 39/2015), y este será, por consiguiente, el objeto de comentario en estas páginas. Al ser un recurso de inconstitucionalidad que reviste materialmente un conflicto de competencias con base en una Ley, la sentencia declarará no tanto la inconstitucionalidad de tales previsiones como su afectación al orden constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Los preceptos afectados por tanto continuarán plenamente vigentes y constitucionales, pero no serán de aplicación –en los términos expuestos por la citada sentencia- a las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, tal pronunciamiento de inaplicación no se extiende, en principio, a los procedimientos de elaboración de disposiciones generales de ámbito local, y asimismo plantean enormes incógnitas por lo que respecta a su extensión a las Normas Forales de los Territorios Históricos vascos. Sobre todo ello se llamará la atención en las páginas que siguen, pero esta entrada solo pretende poner de relieve lo que es más llamativo de la citada sentencia, no persiguiendo llevar a cabo un análisis exhaustivo de la misma, que no procede hacerlo con los límites obvios de un trabajo de esta naturaleza.

II.- Alcance de la competencia estatal: artículo 149.1.18 CE.

El Tribunal comienza argumentando la distinta intensidad que tienen las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas cuando afectan a la actividad de la Administración y derechos de los ciudadanos o a la organización de estas estructuras. Estas son sus palabras:

“No cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos casos en los que se da esta afectación” (STC 50/1999, FJ 3).

En este caso concreto, la Generalitat disponía de un título competencial específico (artículo 150 EAC) que refuerza la conexión entre autonomía y organización. Además, el TC se hace eco, en diversos pasajes, de la doctrina sentada en la STC 91/2017, en la que conoció la impugnación del Gobierno de Canarias sobre los artículo 4 a 7 de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, que sirvió de precedente de alguna de las regulaciones recogidas en el Título VI de la Ley 39/2015. Y en ese precedente jurisprudencial el Tribunal asienta la tesis de que, en la regulación de toda iniciativa normativa, “el procedimiento legislativo debe quedar excluido de su ámbito de aplicación”, mientras que los procedimientos que tengan por objeto la elaboración de las disposiciones reglamentarias sí que pueden ser objeto de interferencias por parte de la legislación básica, con base en el título competencial relativo al “procedimiento administrativo común”. Una distinción que, con toda sinceridad, no termino de ver clara en torno a su fundamento: si el procedimiento afecta a la Ley o mejor dicho a una “competencia legislativa” ejercida por el Parlamento, en cuanto “procedimiento especial”, el legislador básico no puede interferir, sí en cambio cuando quien ejerce el poder normativo es el Gobierno (que lo reconduce al “procedimiento administrativo común”). ¿No son ambos, Parlamento y Gobierno, instituciones autonómicas propias de la organización básica de la Comunidad Autónoma? El formalismo, una vez más, hace mella en el razonamiento del Tribunal, por lo demás muy anclado en presupuestos al parecer inamovibles. La jurisprudencia del TC es prolija, rocosa y nada inclinada al cambio, muy conservadora.

El debate sobre la impugnación del artículo 129.4, párrafo tercero (más concretamente sobre que la habilitación para el desarrollo reglamentario de una Ley deba ser conferida con carácter general al Gobierno o al Consejo de Gobierno) se salda, tras un largo razonamiento, con el reconocimiento de que el Estado no puede intervenir en ámbitos propios de la organización institucional de las Comunidades Autónomas, expulsando del ordenamiento jurídico los incisos al “Consejo de Gobierno” o “de las consejerías del Gobierno”. Admite, por consiguiente, que en un ordenamiento autonómico la habilitación por Ley a la potestad reglamentaria no sea necesariamente al Gobierno y puedan darse habilitaciones singulares a otros órganos de la estructura gubernamental.

Más interés tiene la impugnación de los artículo 1.2 y 129.4 de la Ley 39/2015, Al margen de una cuestión menor que ahora no procede adentrarse, el razonamiento del Tribunal toma como referencia esa categoría impropia de reserva de Ley, muy común en nuestro sistema de fuentes (por ejemplo, entre otros muchos, en el artículo 25.3 y 5 de la LBRL), mediante la cual la reserva de Ley no la lleva a cabo una Norma sobre Producción de Normas (Constitución o Estatuto de Autonomía), que son las llamadas naturalmente a fijar tales reservas por ser normas que para su aprobación, modificación o derogación requieren de un procedimiento específico y de mayorías cualificadas, sino por una Ley. La pregunta que cabe hacerse es la siguiente: ¿Incide ello en la capacidad de autoorganización institucional de las Comunidades Autónomas? En este punto, el TC subsume tales enunciados en lo establecido en el artículo 105 c) CE, donde si hay una reserva propia de Ley para regular “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos”. ¿Pero no habíamos quedado en que los procedimientos de elaboración de Leyes quedaban extramuros del procedimiento común?, ¿un procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general puede subsumirse en un procedimiento que tiene por objeto la producción de actos administrativos?, ¿no era clara hasta ahora la distinción entre acto administrativo y disposición normativa de carácter general? En fin, tampoco convence la solución que da al problema el propio Tribunal en este caso.

III.- La impugnación del Título VI de la Ley 39/2015.

La Generalitat de Cataluña impugna buena parte de los artículos recogidos en el Título VI de la Ley, aunque no todos. Por ello el enjuiciamiento del TC se limita a lo establecido en los artículos 129, 130, 132 y 133. Veamos cuál es el resultado de la sentencia.

La primera solución que aporta el Tribunal, en línea con lo ya expuesto, es que el ejercicio de la iniciativa legislativa y la elaboración de anteproyectos de ley quedan extramuros del artículo 149.1.18 CE. De nuevo el argumento formal. En tanto en que los artículos 129, 130, 132 y 133, se refieren también a las iniciativas de rango formal de las Comunidades Autónomas, invaden competencias estatutariamente atribuidas y el recurso se estima, sin que ello conlleve la nulidad de tales preceptos, si no solo su inaplicabilidad por ser contrarios al orden constitucional de competencias.

Distinto es el caso de las manifestaciones de la potestad reglamentaria. Siguiendo la estela marcada por la doctrina recogida en la STC 91/2017 que conoció la impugnación de la Ley 2/2011 (en la que ya se recogían por ejemplo los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas de las Administraciones Públicas y otras cuestiones conexas), el TC considera que tal regulación recogida en los artículos 129, (principios de buena regulación)  y 130.2, así como el párrafo primero del artículo 130.1, encaja perfectamente en las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. De nuevo el TC confunde el órgano titular originario de la potestad reglamentaria, que no es otro que el Gobierno, con las estructuras de la Administración Pública que le sirven de soporte. No toda la potestad reglamentaria es en ejecución o desarrollo de Ley, conviene precisarlo. Nada impide al Reglamento normar lo que no está reservado a la Ley o regulado por esta. Las iniciativas normativas promovidas por el Gobierno deberían tener el mismo régimen jurídico que las iniciativas legislativas. Materialmente son acciones de gobierno y formalmente, en el caso de los Decretos, también.

No extiende ese mismo razonamiento el TC a lo establecido en el segundo párrafo del artículo 130.1 LPAC, que trata de una cuestión meramente anecdótica (el informe público de los resultados de la evaluación que deberá ser elaborado con el detalle y periodicidad que determine la normativa reguladora de la Administración Pública correspondiente), ámbito en el que el Tribunal considera que invade las competencias de las Comunidades Autónomas.

Y, en fin, de forma lapidaria y escasamente razonada (salvo por reenvío a lo antes expuesto), la sentencia considera que del artículo 132 y del importante artículo 133 de la LPAC solo tienen naturaleza básica el primer inciso del artículo 133.1 y el primer párrafo del artículo 133.4 LPAC.

Cabe significar que el Tribunal a esas alturas de su razonamiento ha constatado ya que esos artículos no son, en ningún caso, aplicables a iniciativas legislativas (aunque en el caso de las consultas públicas el problema puede estar cuando no está definido previamente el tipo de norma que regulará un determinado ámbito). También deja muy claro que el régimen de planificación normativa “se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo). Por tanto, que “esta previsión no puede estar amparada en el título de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, lo que implica una invasión de las competencias autonómicas.

Por lo que afecta al artículo 133, solo salva el TC el carácter básico del primer inciso del artículo 133.1 (“Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará consulta pública”), pero solo en su aplicación a los reglamentos autonómicos. Y, asimismo, el primer párrafo del artículo 133.4, pero no el segundo (que era complementario del primero en cuanto a la excepciones al trámite de consulta pública), que paradójicamente mientras no regulen las CCAA tendrán un margen de excepción menor. Es lo que tiene “cuartear” mediante interpretaciones singulares los preceptos legales, considerando unas cosas básicas y otras no. Más complejidad no se le puede poner al asunto.

Todo lo demás regulado en este artículo 133 vulnera el orden constitucional de competencias y resulta, por tanto, inaplicable a las Comunidades Autónomas, quienes podrán regular tales cuestiones de forma absolutamente diferenciada o siguiendo, en su caso, las pautas recogidas en la LPAC.

Por tanto, el criterio formal del rango es, a juicio del TC, la nota determinante para extender lo básico del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Si es Ley o norma con rango de Ley esas bases no se aplican, si es manifestación de la potestad reglamentaria del Gobierno sí. Discutible razonamiento, por lo ya expuesto.

IV.- Las zonas de sombra: ¿Es aplicable íntegramente esa regulación del Título VI LPAC a las entidades locales y a otros niveles de gobierno?

No era objeto de esa Sentencia abordar si las disposiciones normativas de los entes locales u otro tipo de entidades asimiladas en su régimen de funcionamiento (Cabildos y Consejos Insulares, con su peculiaridades propias que ahora no procede abordar) se ven o no afectadas por esa doctrina del Tribunal Constitucional. ¿Se puede seguir defendiendo que ese Título VI es enteramente aplicable a la potestad normativa de los entes locales?

Esta es una cuestión que tampoco puede ser tratada aquí, por obvias razones de espacio. Pero lo cierto es que si el TC ha considerado que no forman parte de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas determinadas previsiones del Título VI de la LPAC, parece lógico deducir que tales artículos, apartados o párrafos, serían asimismo inaplicables a las entidades locales, por no tener esa condición. Pero el razonamiento del TC se asienta en que se vulneran o invaden “competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas”; esto es, el pronunciamiento del Tribunal no parece que se pueda hacer extensivo a las manifestaciones normativas de los entes locales, pues el título competencial siendo formalmente el mismo, no lo es materialmente (ya que el régimen local se subsume en tal título general de Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas).

No obstante, una interpretación en clave de autonomía local constitucionalmente garantizada podría justificar que determinadas previsiones recogidas en ese título no sean de aplicación a los entes locales (por ejemplo, la planificación normativa, la audiencia a los interesados, etc.). También cabría explorar hasta qué punto mediante el ejercicio de las potestades normativas propias y de la potestad de organización, no podría una entidad local aprobar un Reglamento de elaboración de disposiciones normativas que se apartara en algunos puntos de la regulación de la LPAC. Pues la pregunta es clara: ¿hasta qué punto siguen siendo básicas, en cuanto aplicables a las entidades locales, las normas del Título VI LPAC que el TC ha declarado inaplicables para las CCAA?  Y no es una pregunta menor.

Sin duda, lo más prudente será aplicar esa normativa mientras no existan pronunciamientos jurisdiccionales al respecto. Pero no parece razonable que la potestad normativa local sea de peor condición que la potestad reglamentaria de un Ejecutivo autonómico en cuanto a exigencias formales por parte de la legislación básica. Introducir el bisturí en ese cuerpo argumental tan escuálido, como es el que ha construido el TC en esta Sentencia, para ver cuándo se aplica y cuándo no al ámbito local de gobierno, se me antoja una tarea nada sencilla. Por consiguiente, por seguridad jurídica lo mejor será, aparte de cumplir obviamente con los presupuestos básicos mínimos que son exigidos al poder reglamentario autonómico, valorar en cada caso si los impactos del problema (y los riesgos jurídicos que se puedan suscitar) requieren seguir la literalidad de los trámites formales de la LPAC o se puede argumentar la inaplicación por interferir los ámbitos de la potestad de autoorganización propia de la autonomía municipal. Para ello nada mejor que ejercer por los entes locales sus potestades normativas proyectadas sobre este objeto.

Distinto es el caso de los Territorios Históricos vascos y, particularmente, de las Normas Forales. ¿Cabe aplicar a este tipo de Normas Forales el esquema argumental (basado en el rango legal) de la Sentencia citada? El Tribunal Constitucional, de modo absolutamente erróneo a mi juicio, ha venido encuadrando a tales Normas Forales como manifestaciones de la potestad reglamentaria. Algo que discutí en su día (RVAP-47 II). Pero creo que aquí el razonamiento formal hace aguas, pues, por un lado la categoría formal de Ley es inexistente al subsistema normativo foral, mientras que, por otro, la reserva estatutaria de organización y funcionamiento de las instituciones de autogobierno foral podría dar cobertura a que a tales Normas Forales (mediante sus potestades a autodefinición del subsistema normativo) no se les aplique tal normativa básica en los términos reconocidos en la Sentencia del TC. Pero es una cuestión que debería ser objeto de un tratamiento mucho más detenido que ahora no puede hacerse. En todo caso, la doctrina del Tribunal en torno a la potestad reglamentaria autonómica sería en este caso completamente aplicable a los reglamentos forales, sin ningún tipo de duda.

En fin, la Sentencia aparentemente resuelve (aunque no de forma enteramente satisfactoria, como se ha visto) una impugnación, pero abre otras cuantas zonas de sombra. Habrá que seguir profundizando en esta cuestión. Pues lo aquí expuesto no son más que unos meros apuntes de urgencia. Continuará.

MÉRITO Y CAPACIDAD EN EL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO


SELECCION

El artículo 103.3 de la Constitución se proyecta esencialmente sobre la institución de función pública, pero tal expresión debe ser entendida en sentido lato (empleo público). Y sus previsiones se han de poner en estrecho contacto (en lo que a función pública en sentido estricto respecta) con el derecho fundamental de acceso a la función pública (artículo 23.2 CE), pero asimismo con el sistema de distribución de competencias en lo que afecta al régimen jurídico de los funcionarios (artículo 149.1.18 CE). No es momento, sin embargo, de tratar tales cuestiones. Ahora me interesa solo poner el acento en dos principios, que recogidos en este artículo 103.3 CE, dibujan las líneas esenciales de lo que es la institución de función pública: acceso por mérito y capacidad (garantía de profesionalidad) y la imparcialidad (como atributo existencial de la propia institución). Es importante constatar cómo fruto de un desarrollo normativo escasamente adecuado, un desinterés político manifiesto y una inadaptación al cambio en ocasiones más que evidente, se ha ido produciendo el lento declive en la aplicación efectiva de tales principios.

La situación de partida se intentó corregir por medio del Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 (TREBEP), dónde se recogía explícitamente que esa reforma se emprendía con la voluntad de aproximar el modelo de función pública al existente en otros países de la Unión Europea. A pesar de reconocerse que esa maniobra de aproximación sería un proceso “previsiblemente largo y complejo”, lo cierto es que a día de hoy (2018) el fracaso de la reforma emprendida puede calificarse de estrepitoso.

Conviene detenerse en lo que la Constitución quiso y lo que realmente fue o, mejor dicho, lo que ha terminado resultando. La voluntad inicial era buena, pero las Constituciones escriben sus renglones sobre los torcidos legados de la historia de la función pública y también de las patologías inherentes a su funcionamiento insertas durante los últimos doscientos años.

Comienza el precepto constitucional estableciendo que el estatuto de los funcionarios públicos se regulará por Ley. Leyes de función pública abundaron en la primera etapa del desarrollo constitucional, sobre todo una vez aprobada la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que desbrozó el camino para que las Comunidades Autónomas, en un ejercicio de isomorfismo institucional y con imaginación más bien estrecha, reprodujeran un modelo de función pública que abandonaba parcialmente el sistema corporativo (sistema de carrera) sin atreverse a echarse en manos del sistema de puestos de trabajo (sistema de empleo). La OCDE ya venía encuadrando a la institución de función pública de los diferentes países en una de esas dos casillas: modelos de carrera o modelos de empleo. España se quedó en medio. No suele ser buen sitio, menos aún cuando se cruzan técnicas organizativas que tienen difícil encaje en esos sistemas mixtos y al final se anulan entre sí. Y con ello convivimos.

Hay una función pública de la Administración General del Estado que por la zona alta dispone de un conjunto plural de cuerpos con funciones diversas con gran poder indirecto (cuerpos de élite), que funcionan como repúblicas autónomas y que, por lo general, capturan áreas importantes del actuar político-administrativo, sin un sistema homogéneo de reclutamiento (salvo la trasnochada oposición memorística en la era de Internet, que genera a su vez una cultura o espíritu de cuerpo en singular muy acusado) y con una presencia social y territorial en lo que afecta a sus efectivos muy poco o nada representativa de lo que es este país llamado España. Luego un sinfín de cuerpos que se agrupan por niveles de titulación, de importancia menor, pero aún con una presencia dominante cuantitativamente hablando de funcionarios de los Grupos o Subgrupos de Clasificación instrumentales (C1 y C2) frente a la necesaria e inevitable tecnificación (A2 y A1) que una Administración del Estado con apenas competencias ejecutivas exige. La alta función pública del Estado debe reforzar mucho la extracción tecnológica de sus miembros, donde las titulaciones STEM (ciencias, tecnología, ingenierías y matemáticas), deberían ser las dominantes en un futuro mediato. El papel de los juristas en la Administración declina, aunque nada parece apuntar en esa dirección. En otro orden de cosas, llama poderosamente la atención que la propia Administración General del Estado haya sido precisamente el nivel de gobierno que menos ha hecho (ni siquiera intento alguno) por adaptar su normativa al EBEP. Como si no existiera. Dato determinante. No hay política de función pública. O, al menos no la ha habido. Veremos a partir de ahora. Hacienda ha determinado cómo se deben gestionar anualmente los recursos humanos de la función pública (en clave exclusiva de restricciones de gastos de personal). El resultado está a la vista: una función pública endémica, marcadamente envejecida e inadaptada a los tiempos en los que ha de actuar. Los retos son innumerables y el tiempo escaso.

Por otro lado, disponemos de unas funciones públicas de Comunidades Autónomas formadas inicialmente con el personal que provenía del desguace territorial de la Administración General del Estado (traspasos) o, si no, con reclutamientos masivos y acelerados de personal, que en su primera etapa distaron en muchos casos de cumplir las más mínimas exigencias de profesionalidad y de mérito, cuando no de imparcialidad. Legiones de contratados administrativos e interinos se aplantillaron por doquier, con sistemas de selección blandos que ahora en los años 2018 y siguientes se quieren replicar. Unas élites administrativas débiles son un mal freno para los inevitables apetitos de la política de colonizar la Administración Pública. Una función pública con un componente profesional frágil tampoco actúa de dique frente a la corrupción. Y, en alguna medida, eso es lo que ha pasado. Una función pública con estándares de profesionalidad relajados sirve mal a la ciudadanía y no coadyuva en la necesaria transformación del sector público.

Pero los niveles de gobierno autonómicos, tal como también hicieron también la Administración del Estado y los entes locales, multiplicaron los entes del sector público y las empresas públicas, donde la entrada del clientelismo político fue transformando tales entidades con el paso del tiempo en una suerte de “cuevas de Alí Babá”. Algo que han terminado sancionando algunos tribunales del orden social que, con olvido expreso del artículo 55 TREBEP (en relación con la disposición adicional primera del mismo texto normativo), toleran esa corrupción de baja intensidad que implica acceder a empleo en el sector público empresarial sin salvaguardar efectivamente los principios de igualdad, mérito y capacidad. Así las cosas, el clientelismo o el amiguismo, cuando no el nepotismo, campa por sus anchas en ese ámbito.

Y, además, los tribunales de justicia (incluso el Tribunal Constitucional) se mostraron totalmente impotentes para detener ese “disfraz de oposiciones” o el arraigo de las clientelas en el ámbito público. Centenares de miles de personas se hicieron así empleados públicos (funcionarios o laborales) o empleados de empresas públicas enchufadas al presupuesto público, a través de medios espurios. La profesionalización de la función pública o del empleo público (el acceso de acuerdo con los principios de mérito y capacidad), incluida como vector de la institución, fue sencilla y lisamente ignorada en no pocas ocasiones durante los últimos cuarenta años. Y todo apunta que esa tendencia seguirá en los próximos años mediante esa extraña figura que se denomina la tasa de “estabilización del empleo temporal” (artículo 19 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de LPGE; ahora ampliada en su radio de acción por el proyecto de Ley de PGE para 2018). Las Constituciones en España dicen unas cosas y la práctica cotidiana otra muy distinta. Así ha sido desde que a partir de 1837 se incluyó en la Constitución el siguiente principio: “Todos los españoles son admisibles a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad”. En fin, tiene guasa que este principio se enunciara cuando el sistema de cesantías, implantado por cierto en el período de la Constitución gaditana de 1812, estaba entrando en su pleno apogeo. Con esas seguimos. Las Constituciones pueden decir lo que quieran, incluida la de 1978, que ya se hará lo que proceda.

Si esto ha sido así en buena parte de las Comunidades Autónomas, al menos en períodos muy concretos de su desarrollo institucional, mejor no aproximarse al precipicio local. Aquí, junto con la debilidad endémica de la función pública solo subsanada parcialmente por la existencia de un reclutamiento centralizado (no precisamente muy adaptado al principio de autonomía local) de lo que antaño fueron los cuerpos nacionales de Administración Local (cuya constitucionalidad fue bendecida por las SSTC 25/1983 y 235/2000) y luego fueron reconvertidos (o travestidos) en funcionarios con habilitación de carácter nacional, la implantación del régimen laboral y la multiplicación de prácticas clientelares, han sido la regla en no pocas administraciones locales. Solo algunos de los municipios de cierto tamaño o entidades locales muy concretas han conseguido establecer sistemas de acceso al empleo público que se basen en la libre concurrencia y en el principio de igualdad, mérito y capacidad.

El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 (asentado en este punto en el II Acuerdo para la mejora del empleo público y de las condiciones de trabajo) ahonda y multiplica los procesos de “estabilización”. No cabe duda que esa transformación mágica de centenares de miles de interinos en personal funcionario de carrera o laboral fijo, encontrará “fundamentos” suficientes en la frágil y alicorta aplicación del principio de mérito por parte de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa durante el período que transcurre desde finales de la década de los ochenta del siglo pasado hasta nuestros días. Nunca ha sabido el Tribunal Constitucional articular el principio de igualdad en el acceso a la función pública sobre parámetros basado en la libre concurrencia en un proceso competitivo, como son las pruebas selectivas de acceso a la función pública o al empleo público. Contaminada su jurisprudencia por los constantes procesos de “consolidación” o “estabilización” del empleo temporal (al que se accede, por lo común, a través de pruebas de comprobación de mínimas exigencias o incluso por unos sistemas de gestión de bolsas altamente discutibles en términos de acreditación de la profesionalidad), la jurisprudencia del Tribunal ha ido desde sus inicios haciéndose “trampas en el solitario” y transformando esos procesos selectivos en pruebas amables (o, al menos, accesibles por la “mochila de puntos”) para los que ya están e imposibles prácticamente de superar para quien tiene la condición de outsider. Y no pongamos ejemplos, aunque algunos son muy recientes y sangrantes.

Curiosa concepción de lo que es el principio de mérito por parte de los tribunales de justicia y del Tribunal Constitucional, pues ambas instancias, consciente o inconscientemente, han “comprado” la versión empobrecida y de falso igualitarismo de lo que los sindicatos entienden por principio de mérito. Con toda franqueza, si se quieren evaluar cabalmente los méritos y capacidades de quiénes ya están desarrollando su actividad profesional como interinos en la Administración (algo que ha de hacerse, pero de otro modo), hay una vía objetiva mucho más ortodoxa en términos constitucionales y finalistas: diseñar un tipo de pruebas selectivas donde los conocimientos y destrezas (saber, saber hacer y saber resolver problemas con los que se enfrentarán los empleados públicos en su quehacer cotidiano) estén adecuadas a las funciones y tareas que se deben desarrollar su futuro profesional (una finalidad exigida para los procesos selectivos por el propio TREBEP) y dotar, así, de un peso importante en el conjunto de la valoración a tales pruebas, dejando reducidas a su mínima expresión las pruebas memorísticas, que poco o nada acreditan. Sorprende observar cómo el viejo formato decimonónico de oposiciones sigue vigente: temarios extensos, pruebas de “cantar temas”, casos prácticos rebuscados e irreales, tribunales durmientes que escuchan (o simulan hacerlo), sin especialización alguna en buena parte de los casos, test infames cuya preparación exige estudiar texto legales que están al alcance de todos con un simple clic. Nada se está innovando en este imprescindible campo: las Administraciones Públicas seleccionan “a ciegas”. Muy poco de lo que exigen servirá para afrontar el escenario de la próxima década.

En efecto, los empleados públicos del futuro, especialmente los empleos superiores, tienen que acreditar pensamiento crítico, creatividad, innovación y trabajo en equipo. Y para acreditar esas competencias los procesos selectivos tradicionales están absolutamente obsoletos, anclados en una concepción decimonónica cuando estamos inmersos ya en la revolución digital y está entrando con fuerza la revolución tecnológica. Pero tampoco por ahí se quiere caminar, pues se dejaría en la cuneta a aquellos que “no sepan hacer” o no acrediten tales competencias. Y eso generaría alta tensión. Las inercias mandan.

En cualquier caso, seamos realistas, la situación descrita ya no tiene solución: es de tal tamaño la bolsa de interinos en la Administración Pública española (se habla de un cifra que supera las cuatrocientas mil plazas en cobertura temporal), tras el cierre irresponsable durante años de las ofertas de empleo público con la absurda medida de la tasa de reposición (que en nada afecta a la contención del gasto en el ejercicio presupuestario en la que se implanta), que esa cuestión se ha convertido en un potencial problema de orden político que puede poner en jaque a cualquier Gobierno.

Por tanto, vuelta a empezar. Los problemas de hace treinta años retornan a la agenda con las mismas “soluciones” (aunque disfrazadas o remozadas). ¿Tan difícil es llevar a cabo, a partir de ahora, una política de previsión de efectivos que adecue las necesidades de la Administración Pública y opte por la captación de talento a través de procesos selectivos ordinarios renovados y continuos, erradicando así de forma absoluta la temporalidad en el empleo público? Para alcanzar ese objetivo hay que hacer política de recursos humanos. Y esto es algo hoy por hoy ausente en la mayor parte de las instituciones públicas. El abandono (cuando no desprecio) político hacia los problemas de gestión del empleo público, la captura sindical y unas unidades de recursos humanos “educadas” los últimos años en la mera supervivencia, son un cuadro poco halagüeño para cambiar un statu quo incrustado hasta la médula en el funcionamiento de la institución. Además, la profunda crisis fiscal, con una pésima política presupuestaria en esta materia, terminó por agudizar un problema endémico, del que ya nadie sabe cómo salir sin que el ADN de la institución de función pública (profesionalidad y mérito) sufran daños irreparables. Y, mientras tanto, el cambio del entorno en el que se mueve la Administración Pública sufrirá auténticos terremotos en los próximos años, pillando una vez más dormitando plácidamente a los responsables políticos y gestores, que solo se preocupan de lo inmediato y apenas son capaces de ver lo que se les viene encima. Veremos las consecuencias.

Hay, por tanto, que ponerse manos a la obra, pues si no la situación descrita tendrá difícil arreglo. Cabe, en primer lugar, enfrentarse a esas macro convocatorias selectivas con otra filosofía de gestión de los procesos e introduciendo graduales mejoras, aunque sean pequeñas, en tales ámbitos. Y que vengan para quedarse.

La auténtica ventana de oportunidad está, sin embargo, en desarrollar una política estratégica inteligente de recursos humanos que sepa combinar la salida masiva de empleados públicos que se producirá en los últimos años (jubilaciones ) con las necesidades reales e inaplazables de transformación de las estructuras de puestos de trabajo en las organizaciones públicas como consecuencia de la revolución tecnológica (identificando las necesidades objetivas que tendrá la Administración del futuro). Y entonces, sí, cambiar los procesos selectivos de forma radical, homologándolos con lo que están haciendo el resto de las democracias avanzadas. En suma, existe una ventana de oportunidad. Aquellas Administraciones Públicas que sepan aprovecharla, se transformarán. Y aquellas otras que la ignoren, quedarán absolutamente desfasadas. Y eso, aunque no lo parezca, también es política.

NOTA: Este Post es un resumen, ampliamente retocado, de un Comentario al artículo 103 de Constitución que será publicado recientemente en un libro colectivo en homenaje al Profesor Luís López Guerra. Por ello se centra la atención principalmente en los principios recogidos en el artículo 103.3 del texto constitucional.

LA NORIA POLÍTICA: CAMBIO DE GOBIERNO Y ALTA ADMINISTRACIÓN

NORIA

Quítate tú pa ponerme yo

(Canción de salsa, Fania All Stars)

En 1996, tras el cambio de gobierno que se produjo en España, me llamó un periodista de un medio de comunicación madrileño que quería hacer un reportaje sobre los efectos que ese cambio de gobierno estaba teniendo en relación con la cadena de ceses y nuevos nombramientos que se contaban entonces por centenares o incluso miles. Un parlamentario desconocido, llamado Rodríguez Zapatero, había presentado varias preguntas sobre este tema dirigidas al entonces Ministro del ramo, señor Mariano Rajoy, y le había trasladado al periodista en cuestión su perplejidad por esa caza de brujas que estaba teniendo lugar.

Por aquellas fechas acababa de publicar un libro titulado Altos cargos y directivos públicos. Las relaciones entre política y administración en España (IVAP, Oñati, 1996, reeditado y actualizado en 1998). Y, tal vez por eso, el periodista se dirigió a mí para que le diera algún criterio que explicara por qué el Gobierno de Aznar “no estaban dejando títere con cabeza” y se habían producido ceses en cadena en puestos de altos cargos, directivos del sector público y en la alta función pública. Al parecer, tanto el periodista como el parlamentario en cuestión, estaban sorprendidos de que eso se pudiera producir sin ningún tipo de límites: su esquema argumental era que quienes ocupaban esos puestos directivos tenían la condición, generalmente, de altos funcionarios cualificados y que cesarlos era una medida que rayaba lo arbitrario. Es más, incluso una directora de una entidad instrumental de carácter cultural, llamada Elena Salgado, judicializó su cese, llegando incluso en amparo hasta el Tribunal Constitucional, quien cerró de un portazo (Auto de inadmisión) esa pretendida vulneración de su derecho fundamental: en esos puestos la confianza política era el dato determinante, sancionó el Tribunal, y no el mérito y la capacidad. Asunto zanjado.

Al periodista en cuestión le respondí algo que con frecuencia repito desde aquellas fechas: “Dígale al Sr. Rodríguez Zapatero que su partido ha estado catorce años en el poder y no ha cambiado las reglas del juego: esos niveles directivos, para desgracia de todos, son, según el marco normativo entonces y ahora vigente, de provisión política, de libre nombramiento o de libre designación; en consecuencia, de libre cese. Tiempo tuvieron para cambiar esas reglas y no lo hicieron. Así que no se sorprendan tanto”. Ciertamente, en honor a la verdad, hubo dos tímidos intentos de “profesionalizar” algunos niveles de altos cargos en el primer y en el último mandato de Felipe González. Pero esa ·”profesionalización” se entendió como mera reserva de algunos de esos niveles a su provisión entre funcionarios. Nunca se puso en marcha.

Con base en esa última propuesta, poco después (1997), el entonces Ministro de Administraciones Públicas, Sr. Rajoy, sí que introdujo una reforma cosmética y la quiso vender (juego de palabras o de malabares) como “profesionalización de la función directiva”. Reservó algunos de los puestos de altos cargos para su cobertura entre altos funcionarios, pero en el fondo no cambió nada: impuso un sistema de spoils system de circuito cerrado (seguían siendo niveles orgánicos de libre nombramiento y cese) y reservó de facto la cobertura de esos niveles a los cuerpos de élites de la Administración General del Estado. Pero en lo demás las cosas siguieron igual. La penetración de la política siguió su imparable curso y, a pesar de que tanto ese parlamentario (José Luís Rodríguez Zapatero) como el entonces ministro (Mariano Rajoy) terminaron siendo, casualidades de la vida, presidentes del Gobierno desde 2004 hasta 2018, nada han cambiado las cosas desde entonces en este tema. La politización de la alta Administración campa a sus anchas, gobiernen unos u otros. Y si el sistema no ha estallado por los aires ha sido por una cuestión muy elemental: los ciclos políticos de mandatos tanto del PSOE como del PP han sido, hasta este momento, más o menos largos (como mínimo dos mandatos). Esa larga secuencia se trunca esta vez con 6 años y poco más de mandato Rajoy. Sin embargo, esa (relativa) estabilidad, de la mano de la quiebra total del bipartidismo dominante, ha llegado a su fin. Y las consecuencias sobre lo que estoy tratando no serán menores, sino que se multiplicarán en sus letales resultados. Y, si no, al tiempo.

En efecto, siempre que se produce un cambio de Gobierno en España, ya sea en la Administración central, autonómica o local, viene de inmediato una decapitación de la mayor parte, si no la totalidad, de las personas que ocupan los niveles directivos en esas organizaciones y en las entidades de su sector público. El modelo de alta Administración en España tiene una penetración de la política muy superior a la existente en el resto de las democracias avanzadas, en las que, por lo común, la profesionalización y la continuidad (con mayor o menor intensidad) de la dirección pública superior y media de la alta Administración está plenamente garantizada.

Ni que decir tiene que un modelo tan altamente politizado tiene graves consecuencias sobre las políticas públicas y el funcionamiento ordinario de la maquinaria político-administrativa. Renovar radicalmente centenares o miles de puestos de responsabilidad directiva cuando un nuevo Gobierno arranca, sea al final del mandato o a lo largo de la legislatura, supone echar a la basura el conocimiento adquirido, paralizar los proyectos en marcha, rellenar los huecos que se van sustituyéndolos bajo criterios exclusivos de confianza política o personal, reescribir de nuevo una hoja en blanco, en la que la memoria organizativa se ha perdido absolutamente y, en fin, comenzar una vez más la operación de tejer y destejer en la que están inmersas nuestras organizaciones públicas desde hace décadas, si no siglos. El tejido de Penélope es la metáfora más válida. Aprendizaje permanente propio de organizaciones estúpidas en la era de la Administración inteligente.

La situación es altamente preocupante. En las próximas semanas y meses vamos a ver y percibir, una vez más, sus letales efectos. Tras el triunfo de esa nueva modalidad de moción de censura que podríamos calificar como “deconstructiva” (el ingenio de la política española no tiene límites), la noria de ceses y nombramientos se pondrá de nuevo en marcha. Los que se irán, que serán legión, lo serán marcados con su particular cruz en la frente. A los que llegan también los marcarán. Y esa mácula les perseguirá de por vida. En esta política cainita y sectaria que se ha impuesto, colaborar con el enemigo tiene su precio. Los centuriones de quien fuera Vicepresidenta del Gobierno, extraídos de “su” cuerpo de Abogados del Estado, pasarán a estar amortizados y serán sustituidos por fieles a la causa habitualmente procedentes de otro u otros cuerpos de élite de la Administración Pública. La guadaña, sin embargo, no solo se cebará en estos niveles orgánicos de la alta Administración, sino que trabajará intensivamente en todas las entidades del sector público estatal y en la alta función pública del Estado y, cuando toque, afectará asimismo al resto de niveles de gobiernos inmersos en cualquier tipo de cambio político o en la formación de “agregaciones” (que no coaliciones) de lo más diversas.

Así las cosas es obvio que no hemos aprendido nada en estos últimos veinte años. Mientras otros países no solo de la órbita anglosajona o nórdica, sino también de cultura administrativa continental, como Bélgica, Chile o Portugal (algo que pretende hacer también hasta Túnez), han institucionalizado una Alta Dirección Pública Profesional, España (en todos los niveles de gobierno) sigue con el reloj parado. Tal vez nadie se ha detenido a pensar las estrechas relaciones que puede haber entre la politización de la Alta Administración y la ineficiencia del sector público, cuando no a la facilidad de implantación de malas prácticas o inclusive de pura corrupción (ahora que esta última ha cogido tanto protagonismo). Convendría que se le diera una vuelta a este argumento.

Mientras tanto en un país en el que la fragmentación política ya es un hecho y que los gobiernos precarios serán la pauta dominante a partir de ahora, los incentivos políticos perversos para mantener ese statu quo son elevadísimos, pues todos aquellos partidos políticos que están en la oposición (en la “sala de espera”) sueñan con premiar a “los suyos” con la innumerable nómina de cargos directivos en el sector público que existe hoy en día en España y así garantizar que puedan pastar sus respectivas clientelas con cargo al dinero público, aunque su amateurismo salga caro a la ciudadanía española, por la que nadie al parecer se preocupa.

Ya se ha producido el cambio de Gobierno en el ámbito estatal. Pronto vendrán elecciones autonómicas (las andaluzas o antes las catalanas, sino son también adelantadas las vascas, luego las del resto de comunidades autónomas y las municipales, que tienen fecha fija), también las legislativas en España coincidiendo con una de las anteriores. La noria política de la alta Administración va a tomar en los próximos meses velocidades de vértigo. Esa noria se parará infinitas veces para descargar y cargar de nuevo ese personal cesado y el nombrado de nuevo. Y, una vez hecho esto, reanudar su viaje a ninguna parte. Mientras tanto, en las huestes de los partidos, innumerables y nerviosos ojos miran expectantes preguntándose cuándo les tocará a ellos subir en tan preciada y codiciada silla. Y así seguimos cuarenta años después. Si nadie lo arregla continuaremos de ese modo devastando eternamente la alta Administración, que es el lugar estratégico por excelencia para gobernar con resultados eficientes. Pero no sean ingenuos, aquí nadie apenas conjuga el verbo gobernar. Lo importante es ganar elecciones, pero lo realmente sustantivo en un sistema parlamentario de gobierno es hacerse con el poder. Simple y llanamente para subirse y subir a los suyos a la noria que tanto les gusta. La política entre nosotros es todavía hoy un parque temático. Un síntoma evidente de un subdesarrollo institucional del que no se libra ningún nivel de Gobierno en España.

¿Cambiará algún Gobierno este caciquil y clientelar sistema de provisión de puestos en la dirección pública de nuestras Administraciones Públicas? Intuyo que esta pregunta seguirá sin respuesta.

 

PARA SABER MÁS:

Si alguna persona tiene interés por esta temática, le reenvío al Estudio titulado Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados. Politización versus Profesionalización, que fue elaborado para una Jornada celebrada en la Escuela de Administración Pública de Castilla y León (ECLAP) el 20 de abril de 2018.

ENLACE PDF:  alta-direccion-publica

PRESUPUESTOS 2018: TASAS “ADICIONALES” EN EL EMPLEO PÚBLICO Y OTRAS LINDEZAS

 

 

PRESUPUESTOS 2018-2

 

Esta entrada tiene como objeto hacer un breve comentario sobre algunas de las novedades que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 contiene en materia de personal, especialmente en lo que afecta a la multiplicación de las tasas adicionales de reposición en el empleo público que terminan por borrar la regla y entronizan la excepción.

Bien es cierto que, en este volcán en erupción permanente en el que (mal) vive la política española (y sobre todo la sufrida ciudadanía), nadie a ciencia cierta puede decir que la LPGE-2018 se aprobará finalmente, aunque boletos tiene. Pero mejor dejar los enredos políticos para quienes los excitan o promueven y centrar la atención en una (posible) futura Ley que tiene una importancia nada desdeñable, sobre todo en unas Cortes Generales de encefalograma plano, donde el verbo legislar (una de las esencias de su función) no se conjuga apenas.

Si la LPGE-2017 abría el melón de una larguísima etapa de brutal (e irresponsable) congelación de ofertas de empleo público y marcaba el inicio de un deshielo, la LPGE de 2018 confirma esa tendencia e inclusive la incrementa de forma notable, aunque el proyecto de Ley sigue encadenado a esa institución perversamente inútil que es “la tasa de reposición” de efectivos, cuyos efectos han sido devastadores para las plantillas del sector público. Tras años de cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, viene una gradual apertura, cada vez más firme, pero aún timorata en muchos aspectos. Ejemplo de esto último son algunas tasas “adicionales” de porcentajes ínfimos (5, 8, 10 o 15 por ciento, según los casos) que pretenden taponar ingenuamente la sangría del envejecimiento de plantillas o de la asunción de nuevas funciones por el sector público: ¿cómo se adaptará la Administración Pública a la revolución tecnológica si continúa entendiendo el empleo público bajo estándares sectoriales periclitados?

No es mi intención hablar de esos temas, solo pretendo dar noticia, además telegráfica, de algunas novedades que el proyecto de LPGE-2018 contiene, con particular incidencia en la multiplicación de las tasas “adicionales”, que es tanto como decir que la excepción finalmente se hizo regla. A saber:

Lo primero es lo primero: tener saneadas las cuentas. Si su Administración las tiene (cumple, por tanto, los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto), puede cubrir todas las vacantes que tenga y además, adicionalmente un 8 por ciento más destinado “a aquellos ámbitos o sectores que requieran un refuerzo de efectivos”. Pone el proyecto algunos ejemplos, pero se queda en eso. Mano ancha, aunque de ese porcentaje solo se podrán beneficiar Administraciones Públicas con alto número de personal o mayor número de vacantes en el ejercicio presupuestario anterior.

Si además es Administración Local (también grande, se presume) y ha hecho los deberes financieros (amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre de 2017), tendrá premio adicional de dos puntos porcentuales: hasta el 10 por ciento. Enhorabuena si lo puede disfrutar, aunque sean migajas.

Pero si su Administración Pública es remolona en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto, la LPGE-2018 (es decir, el Ministerio del ramo), le tira de las orejas y le castiga con quedarse en la tasa “sectorial” del 100 por ciento que ya se impuso en la LPGE-2017. Y en los sectores que allí no estén, solo podrá cubrir el 75 por ciento de las vacantes, tasa general que ya no es tal.

Si bien el Ministerio de Hacienda, una de cal y otra de arena, es magnánimo (aunque muy descuidado a la hora de numerar los reenvíos) y, aunque su Administración sea incumplidora le regala otra tasa adicional (la tercera) del 5 por ciento que se suma a ese 75 por ciento para sectores o ámbitos que requieran refuerzos (y vuelve a enumerar las mismas circunstancias, “entre otras”: nuevos servicios, actividad estacional o alto volumen de jubilaciones). Pura calderilla. Mejor hubiese sido poner el 80 por ciento y dejarse de rodeos.

Por si ello fuera poco, aparece en escena la cuarta tasa adicional dirigida también a los municipios, también del 5 por ciento (sigue la calderilla, a ver si así se hace montón). Esta vez solo para aquellos municipios que hayan incrementado población en el período 2013 a 2017 y, como consecuencia de ello, se hayan visto obligados a prestar un mayor número de servicios públicos en aplicación del artículo 26 LBRL.

Y ahora viene la sexta tasa adicional, que es “la buena”: la de estabilización, esperada “como agua de mayo” por la legión de interinos y temporales. Será aplicable para todas aquellas plazas estructurales ocupadas ininterrumpidamente en los tres últimos ejercicios presupuestarios (2015, 2016 y 2017) en determinados ámbitos o sectores. Pretende erradicar la temporalidad en el sector público y sigue la lógica de la anterior tasa adicional de estabilización plasmada en la LPGE-2017, pues se suma a ella incrementando otros sectores y colectivos sobre los que se puede desplegar, que son muy amplios en su interpretación y alcance (aunque alguna puerta se cierra para los profesores universitarios): personal de los servicios de administración y servicios generales, de investigación, de salud pública e inspección médica, así como otros “servicios públicos” (ámbito amplio donde los haya). Pues ahí es nada. Vienen años (2018-2020) de ofertas públicas densas y de pruebas selectivas escalonadas o no, en función de lo que se acuerde con los sindicatos. No obstante, el ambicioso (sindicalmente hablando) II Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y de Condiciones de Trabajo ha perdido pelos o mechas por el camino (por ejemplo, el reflejo en la Ley de la valoración de los servicios prestados en la fase de concurso como premisa preceptiva), pero apenas algunos. Lo esencial sobrevive.

La séptima tasa adicional es la que respecta a las fuerzas y cuerpos de seguridad, así como a las policías autonómicas y locales, que alcanza a un 115 por ciento. Una vez más, las estructuras policiales más numerosas tendrán más campo de juego.

Hay, asimismo, una oferta adicional y extraordinaria (los calificativos lo dicen todo) para funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional que puede alcanzar hasta un 30 por ciento de las plazas dotadas que esté vacantes. Viene, por tanto, una oferta generosa, que despertará sin duda innumerables vocaciones y apetitos opositores. También hay otras tantas “tasas adicionales” en las disposiciones adicionales que se ocupan de la contratación de personal en empresas públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones y consorcios. Pero no les mareo más. Al lector no avezado esta lectura le habrá parecido tortuosa, pero peor sería que se adentrara en la letra de la Ley, siempre más indigesta.

Se puede afirmar, sin duda, que el proyecto de Ley de PGE para 2018 es el de la multiplicación de la tasa adicional para abrir excepciones a una regla que ya no aguanta más tiempo, lo cual es viva muestra de que esa herramienta es, como ya critiqué en su día (https://bit.ly/2GUhnf5), completamente inútil para contener el gasto público y lo que ha producido todos estos últimos años ha sido “pan (aparente) para hoy y hambre (evidente) para mañana”: el deplorable estado de las plantillas del sector público lo acredita. En fin, algún día alguien se caerá del guindo y reconocerá lo obvio.

También se recogen más novedades, que darán que hablar. Dejo de lado las retributivas. Solo cito dos: la regulación de la jornada laboral establecida (ya se pueden sentar antes de leer) en la Disposición final trigésima tercera, de modificación de la disposición adicional quincuagésima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016. Dicho en pocas palabras: no soy capaz de vislumbrar el coste en horas de negociación (y de dinero público) que va a tener mantener (formalmente) la jornada de 37,5 horas semanales y transformarla (por arte de magia), en la mayor parte de los casos, en 35 horas. Los prestidigitadores sindicales (auténticos artistas autodidactas) ya están practicando sus juegos de manos (hay precedentes sonados).

Y la segunda novedad es un tanto sorprendente: se elimina un párrafo de la alambicada disposición adicional vigésimo sexta de la LPGE-2107, aquel que decía: “Al personal referido en los apartados anteriores le serán de aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral”. En fin, a ver quién para lo imparable: quiera o no reconocerlo el legislador presupuestario, la sucesión de empresas es un resultado inevitable en tales procesos. Otra cosa es que pretenda con ello que no se transforme ese personal en laboral por tiempo indefinido y que se quede, así, anclado en tierra de nadie con ese horrible epíteto (con el permiso de mi buen colega Joan Mauri) de personal subrogado.

En fin, eso es todo. Si el carnaval político que tenemos montado no se ensaña con este proyecto de LPGE-2018, que todo puede pasar, ya tienen un anticipo de lo que viene. Años de “ofertas” y de “oposiciones”. También, si no se hacen las cosas bien, de innumerables impugnaciones. Vayan, por tanto, engrasando las máquinas de selección de empleados públicos, que algo me dice que están más bien adormecidas y, sobre todo, ancladas en tiempos pretéritos. Iremos viendo lo que sale finalmente de este juego de prestidigitación en materia de recursos humanos en el sector público. ¡Cuánto ingenio! Y cuánto mejor que lo utilizaran para otras cosas …