GOBIERNOS LOCALES

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (II): DESAFÍOS Y DECÁLOGO DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN (*)

 

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Desafíos del empleo público local

El empleo público local se encuentra, tal como se ha visto en la entrada anterior, en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente –aunque no solo- en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados.
  • Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en ese período.
  • Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenado de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa “mirada de luces largas” contrasta con una perspectiva inmediata (“de luces cortas”), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son –para desgracia de todos- los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

Decálogo de líneas de actuación

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio. Al menos para caminar en la buena dirección. Veamos:

1.- Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada es un suicidio.

2.- Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo, caminar hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses), acabando así con la interinidad estructural.

3.- Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios.

4.- Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.

5.- Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.

6.- Ofrecer a los empleados públicos locales carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.

7.- Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.

8.- Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.

9.- Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, y crear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.

10.- Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva. En cualquier caso, será la política local quien active o desactive “la puesta a punto” de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en este mandato 2019-2023, que acaba de iniciarse. También en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(*)  Esta entrada y la anterior que también se publicó en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS

 

POLITICS AND MANAGEMENT

 

Selección de directivos: “Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces”

(Pascual Montañés Duato, Inteligencia política. El poder creador en las organizaciones. Financial Times/Prentice Hall, 2003, p. 98)

 

Ya se han constituido los Ayuntamientos. Alcaldes y alcaldesas han tomado posesión. No obstante, la hora de la política seguirá aún con el reparto de responsabilidades entre los distintos concejales y concejalas; esto es, con la formación de equipos gubernamentales. Tarea aparentemente sencilla cuando se gobierna en solitario, mucho más compleja cuando se hace en coalición. Determinar las áreas políticas de la estructura municipal es una cuestión clave, pero también lo es situar a determinadas personas liderando esas áreas, algo que, por lo que se refiere a responsabilidades políticas, viene siempre hipotecado por la configuración previa de las listas electorales, que rara vez se hacen pensando en qué perfiles son los más competentes para desarrollar determinadas áreas políticas de actuación municipal (por ejemplo, quién se hará cargo de qué). Además, cuartear mucho la estructura política, con la finalidad de contentar en el reparto a todos los socios de un hipotético gobierno de coalición (como tanto ahora abundan), puede tener costes de transacción elevadísimos en un futuro inmediato o mediato. Puede hacer la acción política intransitable. También tendrá costes muy altos configurar una estructura política y directiva al margen de la estructura administrativa, sin una correspondencia razonable entre ambos ámbitos. Poner en marcha decisiones políticas en estructuras cuarteadas y no alineadas es una dificultad adicional a las habituales complejidades que comporta ejecutar cualquier decisión (más si esta es crítica o relevante a escala de ciudad).

Pero, siendo importante lo anterior, mucho más lo es comprender que sin un correcto alineamiento entre Política y Gestión, la actividad política municipal tendrá serias dificultades para ser efectiva. Y este punto, como vengo insistiendo en varias entradas anteriores, para que la política luzca o brille es central que ese alineamiento esté bien articulado, pues en caso contrario el programa de gobierno no se podrá desplegar en toda su intensidad y las ansias de transformación o cambio que impulsan muchas decisiones políticas quedarán bloqueadas o costará mucho sacarlas adelante. El fracaso político será una sombra que planeará sobre todo el mandato.

Ciertamente, en las estructuras ejecutivas de nuestro sistema institucional partimos de un enfoque absolutamente periclitado. En efecto, las relaciones entre gobierno y administración siguen guiadas por el planteamiento dicotómico. Dicho de otro modo, unos (los políticos y también los directivos de designación política) se dedican a “hacer política” y otros (los funcionarios o empleados públicos) a ejecutarla. Este enfoque es propio de épocas pretéritas, sin embargo marca con fuego una relación patológica entre dos espacios o colectivos (políticos y funcionarios) que no pueden vivir aisladamente el uno sin el otro. Y si así fuera, el fracaso de la política o el sin sentido de la administración serían el frustrante resultado de tal patología (algo muy extendido en la esfera de los actuales gobiernos locales): organizaciones que no cumplen ni cumplirán sus importantes misiones que tienen atribuidas, entre ellas principalmente servir de modo eficaz y eficiente las necesidades de la ciudadanía.

Políticos y funcionarios, ciertamente, tienen dos notas singulares que los individualizan como colectivo. La primera es el diferente marco cognitivo derivado de su distante sistema de elección/selección, bien descrito por Manuel Zafra en una entrada editada en este mismo Blog (“Política Municipal”): en el ámbito del gobierno local personas inexpertas dirigen a personas expertas, con toda la complejidad que ello comporta. Por tanto, deslindar bien los roles de la política y del personal técnico-directivo o profesional se torna imprescindible. La política no puede entrometerse en el plano técnico ni la función pública puede hipotecar a la política. Pero la cuestión es mucho más compleja. Evidentemente, hay que cumplir el marco normativo vigente. Es también muy importante que se produzca una buena retroalimentación entre política y función pública, pues muchas veces (al menos algunas) los proyectos políticos surgen de la propia estructura profesional, siempre que esta sea cualificada. Y en el empleo público local hay talento. También capacidad de innovar. Simplemente hay que identificarlo. Y si no existe buscarlo. Citando una vez más un título de uno de los libros del profesor Zafra, en el ámbito del gobierno local es muy relevante el respaldo político a las buenas ideas. Y estas hay que estimularlas en la organización. Hacerla partícipe de ellas. No nacen solas.

La segunda nota que diferencia a ambos colectivos (políticos y funcionarios) es la relación con el tiempo. Los políticos padecen lo que Hamilton denominara como tiranía del mandato. Su visión estratégica se estrella (salvando honrosas excepciones) en un horizonte de cuatro años, que siempre se queda en tres (tras seis meses de arranque y seis de cierre). Los funcionarios, al menos los de “carrera”, tienen una relación estable o permanente. La percepción del tiempo es muy distinta. El tiempo corre en contra del político, que lo intenta estirar o multiplicar, mientras que el tiempo para el funcionarios está muy marcado por el proceso (o procedimiento), lo que mal entendido puede desesperar la puesta en marcha de algunas políticas. Por eso es tan importante que trabajen alineados. Si viven de espaldas, nada se conseguirá.

Fruto de ese marco cognitivo diferenciado y de esa concepción del tiempo tan radicalmente distinta, surge con frecuencia una relación entre políticos y funcionarios hartamente compleja. La desconfianza recíproca es común, entre los primeros cuando llegan (no se fían de los funcionarios que han trabajado con el equipo anterior) y por lo que afecta a los segundos (desconfían de los políticos que llegan) porque están acostumbrados al desfile cada cuatro años de cargos representativos. Sin una argamasa que una tan dispares mundos, el fracaso puede ser el resultado. Y en política el fracaso se paga en las urnas.

Es verdad que, a fuerza de ser sincero, no es fácil alinear Política y Gestión, tampoco en la administración local, sin disponer de estructuras directivas profesionales. Y aquí sí que tocamos hueso. Los municipios de gran población han trasladado la estructura de altos cargos de designación política a sus respectivas áreas directivas (al menos, la de Coordinadores Generales y Directores Generales; también al sector público municipal). Por tanto, el planteamiento dicotómico sigue presente: quienes son nombrados para tales funciones tienen el “sello político”. Son vistos como “políticos”, aunque sean directivos. La función pública no los ve como uno de los suyos (aunque muchos o algunos sean funcionarios), ni siquiera como una figura de mediación entre la Política y la Gestión, que es el papel que cumplen los top (o city) managers o los directivos públicos profesionales en el ámbito local. Mientras tanto en los municipios de régimen común, el sistema dicotómico sigue plenamente asentado y el rol de los funcionarios con habilitación de carácter nacional se torna determinante en muchos de ellos: pueden facilitar la acción política o en algunos casos entorpecerla. Sí que es cierto que en algunos ayuntamientos (hasta ahora muy pocos) se ha apostado por la figura de la profesionalización de los directivos municipales a través de su regulación en el ROM. Pero lo corriente sigue siendo que las funciones directivas las ejerzan todavía hoy (de forma hartamente discutible) personal eventual o, en la mayor parte de los casos, que las desplieguen funcionarios públicos (en no pocas ocasiones a través del sistema de provisión de libre designación). El marco normativo vigente en ambos casos está pidiendo a gritos una adecuación a las necesidades objetivas de las estructuras de gobierno municipal. La apuesta por la profesionalización debería ser inaplazable. Pero nada apunta en esa línea: la fragmentación de la política y la entrada de diferentes formaciones en el reparto de prebendas tiende a bastardear más aún el débil modelo institucional hasta ahora existente.

Como también se viene recordando en otros comentarios previos, el Alcalde o Alcaldesa que quiera alinear correctamente Política y Gestión en su Ayuntamiento deberá, al menos, poner en marcha las siguientes medidas:

  1. Si los políticos locales son nuevos, resulta necesario impulsar programas de desarrollo de competencias institucionales con la finalidad de que incorporen rápidamente a su forma de hacer el tipo y naturaleza de la organización a la que dedicarán su actividad en los próximos años. La formación de los políticos y directivos locales es la mejor inversión a medio plazo que puede hacer un equipo de gobierno. Cohesiona a sus miembros y les dota de visión, así como de las competencia básicas para el correcto desarrollo de sus funciones.
  2. Una adecuada distribución de las áreas políticas que se adecue lo más posible a la estructura directiva y/o administrativa facilitará la buena política y la buena administración (evitando o paliando los elevados costes de transacción de una estructura política fragmentada y su proyección sobre estructuras directivas o funcionariales cuarteadas también).
  3. Elegir muy bien a las personas que van a liderar las áreas políticas y/o directivas. La competencia política es capital. No digamos nada de la competencia directiva. La política sin una buena ejecución es un trabajo estéril o de puro marketing (cosmética política, que pronto se diluye). Seleccionar directivos mediante procesos competitivos y abiertos es la mejor opción que puede hacer un gobierno municipal si pretende ser eficiente. Cierto es que aplazará su arranque (la puesta en marcha del proceso), pero no lo es menos que, tal modo de proceder, avalará pronto sus resultados.
  4. Hacer buena política municipal requiere ineludiblemente elaborar un Plan de Mandato, Plan de Gobierno o Ejes Estratégicos de actuación (a cuatro años) y alinearlo con la política presupuestaria. Este transcendental instrumento no lo puede elaborar solo la política, necesita ineludiblemente la contribución del personal directivo o técnico cualificado de la respectiva Administración Municipal. Hacer política en un ayuntamiento no es escribir una hoja en blanco, hay muchos proyectos en marcha, bastantes iniciativas transitadas, que habrá que valorar. Cuando hay cambio político, una buena transferencia de poder se convierte en un medio trascendental para evitar que los Ayuntamientos sean organizaciones estúpidas o sin memoria.
  5. No se puede funcionar razonablemente en una estructura de gobierno municipal sin configurar un Consejo de Dirección o Comisión Ejecutiva, donde el Alcalde o persona en quien delegue coordina e impulsa las políticas municipales con el personal directivo o técnico cualificado, que prepara su diseño, garantiza su correcta ejecución y desarrolla la necesaria evaluación. Este espacio institucional debe ser una de las piezas maestras de cualquier Gobierno municipal, independientemente del tamaño del mismo. Su estructura y composición son, asimismo, decisiones capitales.
  6. Y, en fin, es muy importante la búsqueda de espacios comunes entre políticos, directivos y personal técnico donde se compartan visiones, proyectos, lenguaje o, en fin, dificultades. Esos ámbitos compartidos pueden ser reuniones periódicas, “encierros” para tratar temas monográficos, cursos o programas de formación, o, en fin, la elaboración de proyectos de mejora diseñados e impulsados conjuntamente. Esos espacios facilitan la siempre compleja relación entre políticos, directivos y funcionarios, pero sobre todo pueden articularse como el auténtico aceite que engrase ese imprescindible alineamiento entre Política y Gestión, que de lograrse solo deparará ventajas para ambos mundos: la Política logrará sus objetivos y la Gestión será el instrumento que hará eficiente la organización. La imagen de marca del Ayuntamiento ganará muchos enteros. Y los servicios a la ciudadanía, al fin y a la postre lo más importante, también. Un cierre necesario, pues la política municipal existencialmente no es otra cosa que servir eficaz y eficientemente las necesidades de la ciudadanía.

GESTION MUNICIPAL

 

 

FEMP

 

“Un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno” (Hamilton)

 

Tras el empacho de política que nos hemos dado, más temprano que tarde llegará la hora de la gestión. Por mucho que a veces una mirada miope confunda, la esencia de la política no es ganar elecciones, sino gobernar. Algo que habitualmente se olvida, cuando no se subordina lo segundo (gobernar) a lo primero (ganar elecciones). Una vez cubierto el período de gobierno, viene la rendición de cuentas: el proceso electoral. Como reconociera Karl Popper, la democracia consiste “en idear instituciones capaces de impedir que malos gobernantes hagan demasiado daño”. Y el mecanismo de protección democrática por excelencia son las elecciones periódicas: quien gestiona mal, lo paga con la pérdida de confianza o de apoyo electoral.

Bien es cierto que, con más frecuencia de la deseable, la acción de gobierno se hipoteca por sus efectos electorales. Cuando la política resulta miedosa (lo que hoy en día es una auténtica epidemia), el cálculo electoral preña las decisiones más nimias. Afortunadamente, cuanto más distantes están en el tiempo la llamada a las urnas las posibilidades de llevar a cabo políticas audaces (reformas verdaderas) se incrementan. Sin embargo, conforme se aproxima la cita electoral, las medidas populistas florecen y los proyectos de cambio que exigen cotes de transacción elevados siempre se aplazan. Está todo inventado.

Aun con todo este envenenado contexto, quien pretenda obtener buenos resultados en términos electorales tendrá que acreditar con mayor o menor intensidad que ha alcanzado sus objetivos, así como mejorado la ciudad y los servicios a la ciudadanía, para lo cual se requiere una razonable capacidad de gestión. No puede haber buena política con mala gestión. Es a todas luces excepcional la existencia de políticos que, atendiendo a su carisma y liderazgo, resisten o incrementan su fuerza electoral en un contexto de mala gestión. La tendencia habitual es que una gestión deficiente se pague en las urnas.

No pocos alcaldes y alcaldesas del pasado mandato se habrán dado cuenta de esa obviedad cuando se vean desalojados del poder en los próximos días. Y se preguntarán ingenuamente: ¿Qué he hecho mal? La respuesta es muy simple y tal vez un tanto dura: es la mala gestión lo que explica su fracaso. Está plagado el panorama electoral municipal de costosas facturas por mala gestión. Y no verlo es de ciegos, aunque algunos persistan en la falsa idea de que renovar la confianza de la ciudadanía exige solo buena política. Sin una gestión efectiva, innovadora y eficiente, la política se transforma en retórica vacua. Pura charlatanería. O, peor aún, demagogia barata.

A punto de iniciar el mandato 2019-2023, es momento de recordar estas cosas tan evidentes. Quienes ejerzan a partir de ahora las funciones de Alcaldía deberán conformar sus respectivos equipos de gobierno y distribuir responsabilidades. Esta importante decisión, aunque muy condicionada por la conformación previa de las listas que hacen los aparatos de los partidos, se adopta comúnmente con enormes dosis de frivolidad, siendo, sin embargo, una decisión trascendental, pues marcará el futuro de los próximos cuatro años, así como el riesgo o fracaso de la acción de gobierno. Lo decía hace años Giuliani (a la sazón alcalde de Nueva York): “Mi gran secreto ha sido escoger bien a la gente”.

La distribución de responsabilidades se transforma en mero reparto cuando se configuran precipitadamente gobiernos de coalición, lo que a veces es un anticipo de una descoordinación futura y de magros resultados venideros en la gestión política. Si bien las mayorías absolutas permiten, lo que no es poco, aprobar los presupuestos y sancionar cómodamente acuerdos plenarios. Pero no son patente de corso para hacer buena gestión. En efecto, la estabilidad de gobierno ayuda a los escenarios de buena gestión, pero no es presupuesto inexcusable de ella: puede hacerse mala gestión con mayorías aplastantes y, sin embargo, cabe hacer buena gestión con mayorías frágiles. Hay que saber leer combinadamente las partituras de la política y de la gestión. En todo caso, las equivocaciones iniciales (por ejemplo, atribuir responsabilidades ejecutivas a personas sin competencias acreditadas sobre tales ámbitos) se pagan muy caras. Eso sí, con factura aplazada. Lo afirmaba Leo Blum, entonces Presidente de la República francesa: “Una competencia general basta para gobernar, pero no una competencia somera y apresurada”. Y de esta última, me temo, hay demasiada.

Los primeros pasos en la conformación de un gobierno municipal son determinantes. El líder municipal que se rodee mal, está cavando su propia fosa. Uno de los grandes triunfos de Lincoln fue integrar en su gobierno a todos sus enemigos políticos. Pero además de un buen equipo político, se requiere una sólida y coherente hoja de ruta. Sin carta de navegación, el timonel nunca llegará a puerto, perdiéndose en las tempestades propias del océano de la política. Traducir el programa electoral en un consistente plan de gobierno es una de las cuestiones capitales de los primeros pasos de cualquier gobierno. Y para ello el político necesita inevitablemente retroalimentarse de la estructura directiva o técnica del respectivo Ayuntamiento. Si esta es profesional, la traducción del programa político en un proyecto estratégico de mandato, será más fácil. Si no lo es o los puestos directivos se ocupan con exclusivos criterios políticos (de confianza), el cuarteamiento política-gestión está servido y nada bueno se augura de tal planteamiento dicotómico.

Si se quieren obtener resultados óptimos en las distintas políticas municipales sectoriales o transversales en los próximos cuatro años, no solo hace falta entusiasmo y liderazgo político, sino se requiere además disponer de un arsenal de instrumentos menos vistosos, pero igualmente necesarios, que se deben afinar bien. Y, sobre todo, se requiere firmeza política en su ejecución. Sin ideas y proyectos claros en estos temas, el gobierno municipal hará cosas, sin duda, el problema es con qué resultados, en qué plazos y a qué coste.

En suma, si se quiere gobernar razonablemente un Ayuntamiento, bien harían los alcaldes y alcaldesas en impulsar una serie de medidas que siempre se aplazan y rara vez se abordan por una política demasiadas veces miope o cortoplacista:

  • Alinear correctamente Política y Gestión
  • Invertir en Organización (mejorar y simplificar estructuras, procedimientos, sistemas de gestión, desarrollar plenamente la administración digital, etc.)
  • Y, en fin, el paso más difícil: afrontar con decisión y coraje el rediseño de una política estratégica de recursos humanos que abogue por captar talento y fortalecer los valores públicos.

Sin estas tres importantes piezas, cualquier gobierno municipal solo construirá políticas efímeras, con elevado coste y baja eficiencia, pero no abordará la clave del buen funcionamiento de un gobierno local, que al fin y a la postre no es otra cosa que la fluida relación entre las estructuras políticas y las máquinas administrativas, alimentada por una política de Buena Gobernanza Municipal (a la que ya hicimos referencia en entradas anteriores).

A esos tres importantes (y abandonados) ámbitos de la gestión municipal trasversal dedicaré las próximas entradas de este Blog. Sin una solución cabal a esas tres cuestiones, olvídese la política (en este caso la municipal) de alcanzar resultados de éxito desde un punto de vista estructural, pues la gestión vendrá castrada de raíz precisamente por lo que deben ser sus palancas de transformación o cambio. En fin, parafraseando a Mario Cuomo, ha llegado el momento de abandonar la poesía (la campaña electoral) y dedicarse a la prosa (gobernar). Un reto apasionante, si bien nunca fácil.

BUENA GOBERNANZA LOCAL [RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (II)]

LOCAL GOVERNMENT

 

“Los países [pongan aquí los ayuntamientos] que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”.

(Micklethwait y Wooldridge La cuarta revolución industrial. La carrera global para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015).

La Gobernanza Local no ha entrado aún en la agenda política. Y no sería nada malo que lo hiciera definitivamente para el mandato 2019-2023, pues los desafíos en ese ámbito son innegables. Nadie duda de la necesidad de reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente por lo que ahora corresponde en los gobiernos locales. La confianza pública en las instituciones está muy dañada, todo lo que se haga por superar este descrédito debe ser bienvenido. Y para lograr ese objetivo puede ser importante, a mi juicio incluso necesario, hacer una apuesta política sincera por la Gobernanza Municipal como eje del próximo mandato.

Pero habrá quien se pregunte: ¿Qué es realmente la Gobernanza?, ¿qué la diferencia de la noción de gobierno? La Gobernanza es un concepto que todavía está muy anclado en los discursos académicos o técnicos y poco en los mensajes políticos, menos aún en la ciudadanía. Hay que hacer algo de pedagogía, aunque la noción de Gobernanza lleva décadas aplicándose en otros contextos comparados (piénsese, por ejemplo, en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001).

Y, en verdad, lo más claro que se puede decir sobre el alcance de la noción de Gobernanza, simplificando mucho las cosas, es lo que manifestó en su día Renate Mayntz: la Gobernanza representa una nueva forma de gobernar. Y la diferencia estriba, como bien expuso Daniel Innerarity, en que en la Gobernanza el poder pierde verticalidad y gana horizontalidad, la conexión con la ciudadanía es más estrecha y se busca que esta sea hasta cierto punto cómplice o que participe de las decisiones políticas, por medio de diferentes mecanismos e instrumentos. La gobernanza, como también señaló Innerarity, aquien interera realmente es a la política, para legitimarse (Política para perplejos). Quien gobierna en un entorno de Gobernanza debe estar atento a los humores y propuestas de la ciudadanía, hasta cierto punto busca retroalimentarse de las distintas sensibilidades que se despliegan por el tejido social y ciudadano. Su parentesco con la noción de Gobierno Abierto es indudable, pero va más lejos. En un escenario de gobernanza, el espacio público se comparte entre distintos niveles de gobierno (estructuras de gobierno multinivel) y se trabaja en red, tanto desde el punto de vista institucional como social o ciudadano.

Es por todo ello que el nivel local de gobierno (y mucho más el municipal) resulta particularmente idóneo como espacio para desarrollar políticas de Buena Gobernanza. Ciertamente, algunos gobiernos locales  vienen practicando, casi sin saberlo, políticas de Buena Gobernanza. Se trataría solo que las articulen, en un programa coherente. En algunos casos (más bien pocos, bien es cierto) se han desarrollado interesantes experiencias de Gobernanza Ética, en muchos más se han impulsado políticas de Transparencia en clave avanzada, en otros las herramientas de participación ciudadana puestas en marcha han sido pioneras (tanto desde el punto de vista operativo como normativo), hay ejemplos vanguardia también de apertura de datos, como existen, aunque con menor presencia, algunas experiencias de interés sobre rendición de cuentas, y muchas más relacionadas con buenas prácticas en materia de Administración digital, simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas o, en fin, de modelos de gestión de protección de datos adaptados al RGPD y a la LOPDGDD. Las prácticas de innovación están teniendo un campo de pruebas interesante en el ámbito local.  No obstante, el panorama es muy desigual, como la realidad local misma; pero tampoco estas prácticas están condicionadas necesariamente por el tamaño del municipio o la población o riqueza que este tenga: hay municipios de población reducida o de tamaño medio, donde se produce la convergencia entre políticos y directivos con visión estratégica y buen alineamiento, que están llevando a cabo experiencias de notable interés en el campo de la Gobernanza Pública; mientras que otros de tamaño grande siguen anclados en fórmulas de gestión política y administrativa pretéritas o periclitadas, sin espacio alguno a la creatividad y la innovación, con un pesado legado burocrático tradicional que nadie sabe quietarse de encima. Donde la práctica totalidad (con muy pocas excepciones) de los Ayuntamientos españoles fracasan, es, sin embargo, en la puesta en marcha de aquellas medidas de Gobernanza intra-organizativa relacionadas con el correcto alineamiento política gestión (la articulación, por ejemplo, de un espacio directivo profesional intermedio que sirva de puente o de instancia de mediación) o en las políticas de personal y en el funcionamiento interno de la máquina administrativa, preñada aún de innumerables prácticas de burocratismo formal e ineficiente. Aquí hay mucho trabajo por hacer. Quien no invierta en organización, carece de futuro. También en el resto de facetas antes citadas, pues la presencia de éstas en los gobiernos municipales es muy heterogénea (raro es el gobierno municipal que trabaja coherentemente en todos los focos citados).

Por tanto, sería interesante que el Plan de Mandato o de Gobierno que ilumine el camino político a recorrer por los futuros gobiernos locales que se constituyan tras las elecciones del 26 de mayo de 2019, se viera impregnado de una política de Buena Gobernanza. Y para ello solo hay que tener claras dos cosas: 1) Ese impulso requiere un liderazgo ejecutivo indudable, que debe ser ejercido por quien desempeñe las funciones de Alcaldía o de la presidencia de la institución e interiorizado por el equipo de gobierno y el personal directivo y técnico de la entidad local; 2) Se debe disponer de una hoja de ruta que marque el camino a seguir en cada uno de los ejes que conforman esa política de Buena Gobernanza; lo que requiere un correcto alineamiento entre Política (actor que prioriza e impulsa) y Gestión (actor que retroalimenta la actividad política y hace efectiva la ejecución). Si la máquina ejecutiva no se alinea con el objetivo político, la Buena Gobernanza fracasará. Se transformará fácilmente en mera coreografía.

Y para todo ello, hay que tener mínimamente claro, al menos, cuál es el mapa de proyecciones o dimensiones de una Política de Buena Gobernanza. Esas proyecciones o dimensiones se sintetizan en el cuadro que se adjunta:

MAPA DE DIMENSIONES DE LA GOBERNANZA LOCAL

  • Gobernanza Ética-Integridad: construcción de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico
  • Transparencia efectiva: que impregne la organización y facilite el control del poder por la ciudadanía
  • Datos Abiertos: Big Data (impactos sobre la economía y Sistema de Gestión de Protección de Datos (RGPD), que salvaguarde los derechos de la ciudadanía.
  • Participación Ciudadana: Deliberación/Transparencia colaborativa/Consultas
  • Estrategia de mandato/Planes estratégicos o Ejes de actuación
  • Gobernanza Intra-organizativa
    • Alineamiento correcto entre Política y Gestión
    • Máquinas administrativas eficientes. Invertir en organización. Captar y retener el talento.
    • Administración Digital
    • Reducción autorizaciones (licencias)/control “ex post”. Cambio de modelo de intervención administrativa.
    • Simplificación de procedimientos/trámites y reducción de cargas: hacer la vida más fácil a la ciudadanía y al tejido empresarial (captar inversión)
    • Mejor regulación: eliminar normas obsoletas y lenguaje caduco.
  • Rendición de Cuentas
  • Gobiernos multinivel y trabajo en red

En suma, si se apuesta por una política integral de Gobernanza Municipal o Local, se deberían intentar dar respuesta articulada y coherentemente a todas esas dimensiones antes citadas. No les oculto que todas ellas son importantes y complementarias, pero algunas mucho más difíciles de hacer efectivas que otras. También hay cierta jerarquía entre ellas, que el gobernante inteligente debe saber apreciar. Las hay que son una suerte de prius para que el modelo funcione de verdad y no solo como mensaje de marketing político o cosmético. Así, sin una fuerte inversión en la dimensión intra-organizativa (especialmente en la puesta a punto de la máquina institucional y administrativa, con cambios de calado y mirada a largo plazo) lo que se consiga será pírrico o, como mucho, pasajero. Lo dijo claramente Hamilton hace ya más de doscientos treinta años: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (El Federalista, LXVIII). Ya lo saben los futuros gobernantes locales: manos a la obra. Disponen de cuatro años por delante. Un tiempo político nada despreciable. No lo echen a perder. Por el bien de todos.

 

NOTA:

VER TEXTO COMPLETO DE LAS DOS RECIENTES ENTRADAS SOBRE “RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023”, EN LA PESTAÑA DE “DOCUMENTOS” DE ESTA MISMA PÁGINA WEB (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/) O EN EL PDF ADJUNTO: RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL-TEXTO COMPLETO-PAGINA WEB

RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (I)

 

LOCAL GOVERNMENT

 

“En el municipio, como en todo lo demás, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna parte ejerce su poder de forma tan inmediata como en él”

Alexis de Tocqueville, La democracia en América 1, Alianza, p. 60)

Presentación

Cuando el reconocimiento de la autonomía local ha superado el umbral de los cuarenta años y este mismo año 2019 se celebra también el cuarenta aniversario de las primeras elecciones municipales, así como cuando nos encontramos en los primeros pasos de una campaña municipal literalmente tapada por las elecciones legislativas de 28 de abril, tal vez sea oportuno llevar a cabo una somera reflexión sobre el pulso actual del gobierno local, aproximándonos a los desafíos a los que se deberá enfrentar en los próximos años.

Llama poderosamente la atención el sepulcral silencio político que los temas locales han tenido en la pasada campaña de las elecciones legislativas. Solo la retórica invocación de la “España vaciada” ha podido crear algo de espejismo. Pero lo cierto es que en los debates sobre políticas de futuro ha estado completamente ausente el hecho local. Ni una sola mención a la planta municipal, tampoco al papel de las diputaciones, menos aún a los problemas de financiación y no digamos nada del objetivo por mejorar la autonomía municipal y los servicios públicos locales. A pesar del duro mazazo que supuso la reforma local emprendida en 2013 cuando la crisis estaba en su momento álgido, ninguna fuerza política ha hecho de la autonomía municipal una de sus banderas electorales. No interesa el nivel de gobierno local, siempre ha sido visto como el hermano pobre de nuestra institucionalización. Y parece que así seguirá siendo por tiempo indefinido. Algo que contrasta con la mejor imagen que tiene ese nivel de gobierno, sobre todo confrontado con el autonómico o estatal.

Sin embargo, los retos a los que se enfrenta el mundo local en los próximos años son inmensos. No puedo tratar aquí, ni de lejos, todos ellos. Pero un simple apunte sobre el enunciado de algunos de ellos nos servirá de faro para concretar las tareas pendientes. Y para abordar este análisis, plantearé el problema desde dos ángulos, uno más exógeno y el otro de carácter principalmente endógeno (aunque no se puedan diseccionar ambos planos): a) Marco general de la política local; y b) Gobernanza municipal. El tratamiento de ambos objetos lo haré en sendas entradas. Veamos.

 Retos del marco general de la política local

La cuestión local, según decía, ha estado plenamente ausente de la agenda política estos últimos años. Tras el fuerte embate contra la autonomía municipal que supuso la reforma local, en una parte frustrado por la propia jurisprudencia constitucional y en otra paralizado por la impotencia de las diputaciones provinciales de asumir el nuevo rol dispositivo que la ley les encomendaba, todas las fuerzas políticas de la entonces oposición política abogaron por su derogación. No obstante, una vez publicadas en el BOE no es tan fácil derogar las leyes, por mucho que se anuncie. Los consensos contra no siempre se reproducen en consensos pro. Y el error fundamental de aquella fracasada reforma local fue hacerse contra los municipios, y con un objetivo exclusivo de ahorro del gasto público o reducción del déficit, como analizó en su día el profesor Embid Irujo. Una lectura de los discursos políticos de Frankiln D. Roosevelt en plena etapa del New Deal nos pone de relieve el enorme protagonismo que tuvieron los gobiernos locales en la salida de la crisis durante los años 1933-1936. Mientras entonces se hacía eso, aquí optamos por limar las competencias municipales y desarmar a los municipios de hacer políticas locales anticrisis (sociales, de vivienda, educativas, etc.).

En cualquier caso, el sistema local de gobierno se enfrenta en los próximos años a un sinfín de desafíos a los que la política general debiera dar (y cuanto antes mejor) alguna respuesta. Y entre ellos cabe citar sucintamente los siguientes:

  • España ha carecido de tradición continuada de autonomía local. La construcción de la realidad político-institucional del municipio y de las provincias se hizo durante los siglos XIX y XX básicamente a través de largos períodos de gobiernos moderados o conservadores, así como durante dos regímenes dictatoriales. La legislación local básica todavía tiene muchas huellas de ese pesado legado histórico.
  • El marco normativo básico que regula los gobiernos locales, inicialmente fortalecedor de la autonomía local (1985), se ha ido quedando obsoleto. Treinta y cuatro años no pasan en balde. Remendado en distintos momentos históricos, sin hilo conductor, y en algunos casos con vocación claramente contradictoria a sus postulados iniciales (LRSAL), está pidiendo a gritos una revisión profunda que devuelva la coherencia y el protagonismo a esa institución tan próxima a la ciudadanía, como es el municipio.
  • La planta municipal atomizada sigue siendo uno de los problemas más serios del modelo de gobierno local actualmente existente. Solo existen dos opciones: a) simplificar la planta municipal a través de una reforma legal, no exenta de notable dificultad; o b) reordenar el back office y la prestación de servicios municipales a través de modelos de agrupación voluntaria o mediante decisiones normativas, que transformen ese espacio local en ámbitos organizativos de eficiencia y buenos servicios a la ciudadanía (mancomunidades polivalentes, comarcas, etc.).
  • Particular problema presenta qué hacer con las actuales diputaciones de régimen común. Mientras siga perviviendo una planta local atomizada, la necesidad objetiva de esas u otras instituciones similares es inevitable. Como ha expuesto acertadamente el profesor Manuel Zafra, lo importante en este caso no es el nombre, es la función. No sirve el argumento de que sus competencias se agreguen a las Comunidades Autónomas, pues ello rompe en pedazos el principio de subsidiariedad. Otra cosa es repensar su modelo institucional y su finalidad. Las diputaciones provinciales han estado (y siguen estando) muy cuestionadas desde algunas perspectivas políticas y académicas. La Ley de 2013 (27/2013) buscó redefinir su rol institucional, pero su carácter dispositivo y la escasa interiorización de su nuevo rol, la han convertido en papel mojado. Tendrán que reinventarse profundamente si quieren sobrevivir sin constantes sobresaltos existenciales.
  • El sistema de gobierno municipal sigue lastrado por una ley electoral de la etapa de la transición en 1978 (por ejemplo, elección de diputados provinciales), revisada en 1985 (LOREG), y reformado el sistema en cuanto a forma de gobierno (moción de censura, cuestión de confianza), en diferentes momentos. Pero todavía sigue pesando mucho la concepción corporativa, que impide un desarrollo efectivo de un sistema de gobierno municipal asimilable, mutatis mutandis, a los demás (autonómico y estatal). Sin duda, la geometría variable del hecho municipal y su minifundismo, es un dato determinante para que esa rancia concepción corporativa subsista. Esa impronta corporativa ha llegado incluso a afectar a pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional en los denominados municipios de gran población (STC 103/2013). Pero el que los municipios no dispongan de capacidad legislativa no puede ser argumento para no reconocer su exquisita naturaleza política (como lo han venido a resaltar las leyes autonómicas de nueva generación: LAULA, LILE y LGAMEx).
  • Los gobiernos locales, pero especialmente buena parte de los gobiernos municipales, disponen de “máquinas administrativas” inadaptadas a los retos de futuro. Lo expresó de forma diáfana Luciano Vandelli hace más de veinte años: “Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas (…) los alcaldes están cohibidos –concluía- por la resistencia sorda del cuadro burocrático”. Es urgente e inaplazable invertir en organización. No se puede hacer buena política sin buena administración. Ni puede haber buena organización sin buena política. Es un sueño inalcanzable.
  • La política local se sigue haciendo de espaldas a la organización, como si cabeza y tronco del mismo cuerpo actuaran con lógicas y comportamientos distintos. Esa concepción dicotómica (políticos/burócratas) apenas ha sido superada en muy pocos municipios. La inexistencia de una dirección pública profesional que actúe de argamasa, impide radicalmente ese imprescindible (y hoy en día inexistente) alineamiento entre política y gestión. Políticos y funcionarios viven, en no pocas ocasiones, de espaldas. Sus marcos cognitivos y su tempo son muy distintos. Pero ello no debe impedir un correcto alineamiento.
  • Sobre el mundo local planean igualmente desafíos de enorme magnitud, cuya capacidad de respuesta es muy desigual, dada la enorme heterogeneidad (nunca reconocida realmente por la legislación). Así, cabe plantearse cómo puede enfrentarse el pequeño y mediano municipio a los retos de la digitalización o de la (inmediatamente) futura automatización. O a las amenazas del cambio climático (el “nuevo régimen climático” del que hablara Bruno Latour).
  • Nada menores son los desafíos organizativos y procedimentales que se plantean por las “nuevas leyes”, por lo común incumplidas o cumplidas con la boca pequeña, salvo aquellas que se refieren a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, donde las exigencias de cumplimiento son más marcadas. La siempre pendiente Administración electrónica, la simplificación de trámites y reducción de cargas, la transparencia, la reducción del sector público local, la indigesta y compleja aplicación del nuevo marco normativo de contratación pública, así como la aplicación de la nueva normativa en materia de protección de datos. El imperio de las formas no puede encorsetar la acción política hasta hacerla inviable. Hay que buscar puntos de equilibrio razonables. Y solo el trabajo conjunto políticos/directivos/empleados públicos lo logrará.
  • Y, en fin, sobre las estructuras del empleo público local se siguen cerniendo –como analizó en su día el profesor Sánchez Morón- los mismos problemas de siempre (fuerte presencia de clientelismo político, escaso papel del sistema de mérito en el acceso, organizaciones burocráticas o tramitadoras, sindicalización elevada que captura las políticas de personal, etc.), pero a ellos se añaden otros nuevos: el inevitable relevo generacional ante el envejecimiento marcado de las plantillas y la también inaplazable tecnificación de los empleos públicos, como consecuencia del problema anterior y de la revolución tecnológica que está llamando a las puertas de la Administración Pública, también de la local.

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACION DE DISPOSICIONES NORMATIVAS EN LA LEY 39/2015 TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

I.- Introducción

El pasado 24 de mayo de 2018 el Tribunal Constitucional hizo pública la Sentencia por la que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC). En el fallo se declaran la inconstitucionalidad de determinados párrafos o incisos de algunos artículos de la Ley (6.4, 129.4 y apartado 2 de la disposición final primera), se declaran asimismo que determinados artículos son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos establecidos en el fundamento jurídico 7 b) (artículos 129, salvo apartados segundo y tercero, 130, 132 y 133) y 7 c)  (artículos 132 y 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4), así como se lleva a cabo una interpretación de conformidad por lo que respecta a la disposición adicional segunda, párrafo segundo, en los términos del fundamento jurídico 11 f). Se desestima el recurso en todo lo demás. En fin, un poco de lío sobre el que conviene poner algo de orden para entender el alcance del pronunciamiento y sus consecuencias.

Como bien puede observarse, la parte más dañada por la reciente sentencia del Tribunal Constitucional es la relativa a la regulación del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general (Título VI de la Ley 39/2015), y este será, por consiguiente, el objeto de comentario en estas páginas. Al ser un recurso de inconstitucionalidad que reviste materialmente un conflicto de competencias con base en una Ley, la sentencia declarará no tanto la inconstitucionalidad de tales previsiones como su afectación al orden constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Los preceptos afectados por tanto continuarán plenamente vigentes y constitucionales, pero no serán de aplicación –en los términos expuestos por la citada sentencia- a las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, tal pronunciamiento de inaplicación no se extiende, en principio, a los procedimientos de elaboración de disposiciones generales de ámbito local, y asimismo plantean enormes incógnitas por lo que respecta a su extensión a las Normas Forales de los Territorios Históricos vascos. Sobre todo ello se llamará la atención en las páginas que siguen, pero esta entrada solo pretende poner de relieve lo que es más llamativo de la citada sentencia, no persiguiendo llevar a cabo un análisis exhaustivo de la misma, que no procede hacerlo con los límites obvios de un trabajo de esta naturaleza.

II.- Alcance de la competencia estatal: artículo 149.1.18 CE.

El Tribunal comienza argumentando la distinta intensidad que tienen las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas cuando afectan a la actividad de la Administración y derechos de los ciudadanos o a la organización de estas estructuras. Estas son sus palabras:

“No cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos casos en los que se da esta afectación” (STC 50/1999, FJ 3).

En este caso concreto, la Generalitat disponía de un título competencial específico (artículo 150 EAC) que refuerza la conexión entre autonomía y organización. Además, el TC se hace eco, en diversos pasajes, de la doctrina sentada en la STC 91/2017, en la que conoció la impugnación del Gobierno de Canarias sobre los artículo 4 a 7 de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, que sirvió de precedente de alguna de las regulaciones recogidas en el Título VI de la Ley 39/2015. Y en ese precedente jurisprudencial el Tribunal asienta la tesis de que, en la regulación de toda iniciativa normativa, “el procedimiento legislativo debe quedar excluido de su ámbito de aplicación”, mientras que los procedimientos que tengan por objeto la elaboración de las disposiciones reglamentarias sí que pueden ser objeto de interferencias por parte de la legislación básica, con base en el título competencial relativo al “procedimiento administrativo común”. Una distinción que, con toda sinceridad, no termino de ver clara en torno a su fundamento: si el procedimiento afecta a la Ley o mejor dicho a una “competencia legislativa” ejercida por el Parlamento, en cuanto “procedimiento especial”, el legislador básico no puede interferir, sí en cambio cuando quien ejerce el poder normativo es el Gobierno (que lo reconduce al “procedimiento administrativo común”). ¿No son ambos, Parlamento y Gobierno, instituciones autonómicas propias de la organización básica de la Comunidad Autónoma? El formalismo, una vez más, hace mella en el razonamiento del Tribunal, por lo demás muy anclado en presupuestos al parecer inamovibles. La jurisprudencia del TC es prolija, rocosa y nada inclinada al cambio, muy conservadora.

El debate sobre la impugnación del artículo 129.4, párrafo tercero (más concretamente sobre que la habilitación para el desarrollo reglamentario de una Ley deba ser conferida con carácter general al Gobierno o al Consejo de Gobierno) se salda, tras un largo razonamiento, con el reconocimiento de que el Estado no puede intervenir en ámbitos propios de la organización institucional de las Comunidades Autónomas, expulsando del ordenamiento jurídico los incisos al “Consejo de Gobierno” o “de las consejerías del Gobierno”. Admite, por consiguiente, que en un ordenamiento autonómico la habilitación por Ley a la potestad reglamentaria no sea necesariamente al Gobierno y puedan darse habilitaciones singulares a otros órganos de la estructura gubernamental.

Más interés tiene la impugnación de los artículo 1.2 y 129.4 de la Ley 39/2015, Al margen de una cuestión menor que ahora no procede adentrarse, el razonamiento del Tribunal toma como referencia esa categoría impropia de reserva de Ley, muy común en nuestro sistema de fuentes (por ejemplo, entre otros muchos, en el artículo 25.3 y 5 de la LBRL), mediante la cual la reserva de Ley no la lleva a cabo una Norma sobre Producción de Normas (Constitución o Estatuto de Autonomía), que son las llamadas naturalmente a fijar tales reservas por ser normas que para su aprobación, modificación o derogación requieren de un procedimiento específico y de mayorías cualificadas, sino por una Ley. La pregunta que cabe hacerse es la siguiente: ¿Incide ello en la capacidad de autoorganización institucional de las Comunidades Autónomas? En este punto, el TC subsume tales enunciados en lo establecido en el artículo 105 c) CE, donde si hay una reserva propia de Ley para regular “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos”. ¿Pero no habíamos quedado en que los procedimientos de elaboración de Leyes quedaban extramuros del procedimiento común?, ¿un procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general puede subsumirse en un procedimiento que tiene por objeto la producción de actos administrativos?, ¿no era clara hasta ahora la distinción entre acto administrativo y disposición normativa de carácter general? En fin, tampoco convence la solución que da al problema el propio Tribunal en este caso.

III.- La impugnación del Título VI de la Ley 39/2015.

La Generalitat de Cataluña impugna buena parte de los artículos recogidos en el Título VI de la Ley, aunque no todos. Por ello el enjuiciamiento del TC se limita a lo establecido en los artículos 129, 130, 132 y 133. Veamos cuál es el resultado de la sentencia.

La primera solución que aporta el Tribunal, en línea con lo ya expuesto, es que el ejercicio de la iniciativa legislativa y la elaboración de anteproyectos de ley quedan extramuros del artículo 149.1.18 CE. De nuevo el argumento formal. En tanto en que los artículos 129, 130, 132 y 133, se refieren también a las iniciativas de rango formal de las Comunidades Autónomas, invaden competencias estatutariamente atribuidas y el recurso se estima, sin que ello conlleve la nulidad de tales preceptos, si no solo su inaplicabilidad por ser contrarios al orden constitucional de competencias.

Distinto es el caso de las manifestaciones de la potestad reglamentaria. Siguiendo la estela marcada por la doctrina recogida en la STC 91/2017 que conoció la impugnación de la Ley 2/2011 (en la que ya se recogían por ejemplo los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas de las Administraciones Públicas y otras cuestiones conexas), el TC considera que tal regulación recogida en los artículos 129, (principios de buena regulación)  y 130.2, así como el párrafo primero del artículo 130.1, encaja perfectamente en las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. De nuevo el TC confunde el órgano titular originario de la potestad reglamentaria, que no es otro que el Gobierno, con las estructuras de la Administración Pública que le sirven de soporte. No toda la potestad reglamentaria es en ejecución o desarrollo de Ley, conviene precisarlo. Nada impide al Reglamento normar lo que no está reservado a la Ley o regulado por esta. Las iniciativas normativas promovidas por el Gobierno deberían tener el mismo régimen jurídico que las iniciativas legislativas. Materialmente son acciones de gobierno y formalmente, en el caso de los Decretos, también.

No extiende ese mismo razonamiento el TC a lo establecido en el segundo párrafo del artículo 130.1 LPAC, que trata de una cuestión meramente anecdótica (el informe público de los resultados de la evaluación que deberá ser elaborado con el detalle y periodicidad que determine la normativa reguladora de la Administración Pública correspondiente), ámbito en el que el Tribunal considera que invade las competencias de las Comunidades Autónomas.

Y, en fin, de forma lapidaria y escasamente razonada (salvo por reenvío a lo antes expuesto), la sentencia considera que del artículo 132 y del importante artículo 133 de la LPAC solo tienen naturaleza básica el primer inciso del artículo 133.1 y el primer párrafo del artículo 133.4 LPAC.

Cabe significar que el Tribunal a esas alturas de su razonamiento ha constatado ya que esos artículos no son, en ningún caso, aplicables a iniciativas legislativas (aunque en el caso de las consultas públicas el problema puede estar cuando no está definido previamente el tipo de norma que regulará un determinado ámbito). También deja muy claro que el régimen de planificación normativa “se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo). Por tanto, que “esta previsión no puede estar amparada en el título de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, lo que implica una invasión de las competencias autonómicas.

Por lo que afecta al artículo 133, solo salva el TC el carácter básico del primer inciso del artículo 133.1 (“Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará consulta pública”), pero solo en su aplicación a los reglamentos autonómicos. Y, asimismo, el primer párrafo del artículo 133.4, pero no el segundo (que era complementario del primero en cuanto a la excepciones al trámite de consulta pública), que paradójicamente mientras no regulen las CCAA tendrán un margen de excepción menor. Es lo que tiene “cuartear” mediante interpretaciones singulares los preceptos legales, considerando unas cosas básicas y otras no. Más complejidad no se le puede poner al asunto.

Todo lo demás regulado en este artículo 133 vulnera el orden constitucional de competencias y resulta, por tanto, inaplicable a las Comunidades Autónomas, quienes podrán regular tales cuestiones de forma absolutamente diferenciada o siguiendo, en su caso, las pautas recogidas en la LPAC.

Por tanto, el criterio formal del rango es, a juicio del TC, la nota determinante para extender lo básico del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Si es Ley o norma con rango de Ley esas bases no se aplican, si es manifestación de la potestad reglamentaria del Gobierno sí. Discutible razonamiento, por lo ya expuesto.

IV.- Las zonas de sombra: ¿Es aplicable íntegramente esa regulación del Título VI LPAC a las entidades locales y a otros niveles de gobierno?

No era objeto de esa Sentencia abordar si las disposiciones normativas de los entes locales u otro tipo de entidades asimiladas en su régimen de funcionamiento (Cabildos y Consejos Insulares, con su peculiaridades propias que ahora no procede abordar) se ven o no afectadas por esa doctrina del Tribunal Constitucional. ¿Se puede seguir defendiendo que ese Título VI es enteramente aplicable a la potestad normativa de los entes locales?

Esta es una cuestión que tampoco puede ser tratada aquí, por obvias razones de espacio. Pero lo cierto es que si el TC ha considerado que no forman parte de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas determinadas previsiones del Título VI de la LPAC, parece lógico deducir que tales artículos, apartados o párrafos, serían asimismo inaplicables a las entidades locales, por no tener esa condición. Pero el razonamiento del TC se asienta en que se vulneran o invaden “competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas”; esto es, el pronunciamiento del Tribunal no parece que se pueda hacer extensivo a las manifestaciones normativas de los entes locales, pues el título competencial siendo formalmente el mismo, no lo es materialmente (ya que el régimen local se subsume en tal título general de Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas).

No obstante, una interpretación en clave de autonomía local constitucionalmente garantizada podría justificar que determinadas previsiones recogidas en ese título no sean de aplicación a los entes locales (por ejemplo, la planificación normativa, la audiencia a los interesados, etc.). También cabría explorar hasta qué punto mediante el ejercicio de las potestades normativas propias y de la potestad de organización, no podría una entidad local aprobar un Reglamento de elaboración de disposiciones normativas que se apartara en algunos puntos de la regulación de la LPAC. Pues la pregunta es clara: ¿hasta qué punto siguen siendo básicas, en cuanto aplicables a las entidades locales, las normas del Título VI LPAC que el TC ha declarado inaplicables para las CCAA?  Y no es una pregunta menor.

Sin duda, lo más prudente será aplicar esa normativa mientras no existan pronunciamientos jurisdiccionales al respecto. Pero no parece razonable que la potestad normativa local sea de peor condición que la potestad reglamentaria de un Ejecutivo autonómico en cuanto a exigencias formales por parte de la legislación básica. Introducir el bisturí en ese cuerpo argumental tan escuálido, como es el que ha construido el TC en esta Sentencia, para ver cuándo se aplica y cuándo no al ámbito local de gobierno, se me antoja una tarea nada sencilla. Por consiguiente, por seguridad jurídica lo mejor será, aparte de cumplir obviamente con los presupuestos básicos mínimos que son exigidos al poder reglamentario autonómico, valorar en cada caso si los impactos del problema (y los riesgos jurídicos que se puedan suscitar) requieren seguir la literalidad de los trámites formales de la LPAC o se puede argumentar la inaplicación por interferir los ámbitos de la potestad de autoorganización propia de la autonomía municipal. Para ello nada mejor que ejercer por los entes locales sus potestades normativas proyectadas sobre este objeto.

Distinto es el caso de los Territorios Históricos vascos y, particularmente, de las Normas Forales. ¿Cabe aplicar a este tipo de Normas Forales el esquema argumental (basado en el rango legal) de la Sentencia citada? El Tribunal Constitucional, de modo absolutamente erróneo a mi juicio, ha venido encuadrando a tales Normas Forales como manifestaciones de la potestad reglamentaria. Algo que discutí en su día (RVAP-47 II). Pero creo que aquí el razonamiento formal hace aguas, pues, por un lado la categoría formal de Ley es inexistente al subsistema normativo foral, mientras que, por otro, la reserva estatutaria de organización y funcionamiento de las instituciones de autogobierno foral podría dar cobertura a que a tales Normas Forales (mediante sus potestades a autodefinición del subsistema normativo) no se les aplique tal normativa básica en los términos reconocidos en la Sentencia del TC. Pero es una cuestión que debería ser objeto de un tratamiento mucho más detenido que ahora no puede hacerse. En todo caso, la doctrina del Tribunal en torno a la potestad reglamentaria autonómica sería en este caso completamente aplicable a los reglamentos forales, sin ningún tipo de duda.

En fin, la Sentencia aparentemente resuelve (aunque no de forma enteramente satisfactoria, como se ha visto) una impugnación, pero abre otras cuantas zonas de sombra. Habrá que seguir profundizando en esta cuestión. Pues lo aquí expuesto no son más que unos meros apuntes de urgencia. Continuará.