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¿POR QUÉ ES NECESARIO DISPONER DE UN PLAN DE MEDIDAS ANTIFRAUDE?

 

OLAF-1

“Dice Plinio: “Tenemos menos necesidad de normas que de ejemplos”

(Citado por Holbach, EtocraciaEl gobierno fundado en la moral, Laetoli, 2012, p. 181)

Planteamiento

Esta entrada pretende exclusivamente una mera aproximación a cuáles son las características generales de los denominados “Planes de Medidas Antifraude” (o Planes de Integridad en la Gestión de Fondos Europeosque deben  aprobar las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público, así como cualquier otra entidad privada, en aquellos casos que ejecuten acciones vinculadas a proyectos financiados con fondos europeos del Plan de Recuperación o sean receptores de tales recursos, en los términos recogidos en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, dictada, por lo que ahora interesa, en desarrollo de las previsiones del artículo 22 del Reglamento (UE) 2021/241 (Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). Obvio aquí,  por no ser espacio para ello, lo que sería el diseño y contenidos de un plan de esta naturaleza. Un comentario extenso a la regulación citada sobre prevención y detección del fraude y la corrupción en la gestión de fondos europeos, se puede hallar en esta entrada anterior.  También, entre otras distintas aportaciones, la doctora Campos Acuña ha escrito recientemente un detallado artículo sobre este objeto. Y, asimismo, cabe destacar la entrada del profesor Miguel Ángel Bernal, en el Blog del Observatorio de Contratación Pública, sobre la contratación de los planes de medidas antifraude del Plan de Recuperación.

En todo caso, el artículo 6 de la Orden citada y particularmente los anexos II.B.5 y III.C, respectivamente, dan algunas pistas (aunque poco estructuradas) sobre cuál puede ser el contenido de tales planes. De toda esa regulación y de las prescripciones y “orientaciones” allí contenidas, se pueden sintetizar algunos contenidos que deberán o podrán tener, según los casos, los citados planes. Aunque hay que andar con cautela. Ciertamente, en la Orden se advierten algunas reiteraciones o solapamientos, también omisiones y algo de “desorden” en el tratamiento de este importante tema (lógico, en todo caso, porque la propia Administración General del Estado no había avanzado hasta ahora ni un ápice en la implantación de esa cultura de integridad que ahora exige, de la mano de Bruselas, para todo el sector público y privado que gestione fondos europeos; también a sí misma).

Características básicas de los planes

Los planes tienen, a modo de resumen, ocho características básicas, que serían las siguientes:

1.- El plazo de elaboración y aprobación de los citados planes (por acuerdo del órgano competente) es ya muy conocido: se deben aprobar en un plazo inferior a 90 días desde la entrada en vigor de la disposición normativa (que lo fue el 1 de octubre) o “desde que se tenga conocimiento (por parte de la entidad correspondiente) de la participación en la ejecución del PRTR”; esto es, a computar, dependiendo de las circunstancias, una vez entrada en vigor la Orden o a partir de la adjudicación de las ayudas, recursos, subvenciones o de la financiación vinculada a la ejecución por parte de una Administración o entidad pública o privada de un proyecto de inversión del PRTR.

2.- El plan tiene un contenido obligatorio (mínimo) y otro potestativo o discrecional. Debe abarcar los cuatro estadios del “ciclo antifraude”: prevención, detección, corrección y persecución” (aunque esta última apenas depende de tales entidades). Se prevén, además, una serie de actuaciones obligatorias para los órganos gestores,  que son las siguientes: a) Evaluación del riesgo de fraude; b) Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI); y c), establecer un mecanismo o procedimiento de resolución de conflictos de intereses. Pero, “la elección (o arquitectura) de las medidas”, se deja a la determinación de cada entidad, en función “de sus características específicas”. 

3.- La configuración o articulación de cada plan -con las exigencias expuestas y otras que allí se recogen- está guiada, en consecuencia, por el principio dispositivo o de libre configuración. Cada Administración Pública o entidad define y articula libremente su propio plan (llámesele de integridad o de medidas antifraude), enmarcado en su propia política de integridad, si es que se ha sido capaz de definirla y plasmarla  adecuadamente.

4.- Asimismo, la obligación normativa es elaborar un plan vinculado a la gestión de fondos europeos, pero nada impide (más bien es una opción recomendable) que las Administraciones Públicas aprovechen la oportunidad para, en paralelo, construir un sistema holístico de integridad que no solo abarque medidas de integridad en la gestión de los fondos europeos, sino además se extienda a la gestión y destino de los fondos propios y al funcionamiento de la organización. Un tratamiento diferenciado que no tiene explicación cabal, como ya expuse en la entrada que se cita al inicio.

5.- Está fuera de lugar decirlo, el plan no tiene valor normativo, sino que se trata de un conjunto de medidas preventivas, de detección y de control dirigidas a salvaguardar una gestión eficiente e íntegra de los recursos financieros de la UE, aunque, su incumplimiento, pueda dar lugar a la aplicación efectiva del Derecho en el sentido más duro del término cuando se detecte efectivamente la existencia de fraude, corrupción o conflictos de intereses. 

6.- El plan debería ser reflejo expreso y coherente de una política de integridad institucional (aunque la Orden limita su radio de acción a la gestión de fondos) que se ha de definir por cada entidad con la profundidad y seriedad que crea conveniente (o sin ella, cuando es meramente formal, lo cual sólo servirá para el autoengaño). Su tratamiento es diferenciado si se proyecta sobre las Administraciones Públicas o sobre entidades públicas o privadas que dispongan de sistemas de compliance, en los que se deberán integrar y articular debidamente estas medidas, enriqueciendo su punto de mira y fortaleciendo la política de integridad. 

7.- A pesar de los enunciados de la normativa europea y de la propia Orden, el plan se debería construir en positivoesto es, no tanto haciendo hincapié (aunque teniéndolo como referencia) en el fraude, la corrupción y el conflicto de intereses (o en las medidas antifraude), sino preferentemente en la identificación de los riesgos y en la construcción de una cultura y hábitos de integridad en la gestión, así como en la adopción de las medidas necesarias para disponer de una infraestructura ética en la correspondiente organización pública o entidad.

8.- Los sistemas de integridad y la batería de herramientas que se configuren en el plan respectivo son, además, instrumentos vivos, que se deben adaptar a las exigencias de cada momento y a los diferentes test de escrutinio, que en el caso de los fondos europeos serán muy intensos (Comisión Europea, OLAF, Fiscalía, Tribunal Europeo de Cuentas, etc.).

Final: su aplicación al sector público

En síntesis, ante la escasa (o nula) cultura institucional de integridad existente en buena parte de nuestras organizaciones públicas, la confección y aprobación de tales planes constituye un enorme desafío que encaja mal con una política muy distante de estas inquietudes, unas estructuras organizativas funcionalmente inadaptadas para su correcta aplicación y un empleo público educado y orientado a la estricta y exclusiva aplicación de los marcos jurídicos vigentes, siempre necesaria, si bien muchas veces insuficiente para combatir tales lacras en origen. El escepticismo político y jurídico antes este tipo de herramientas de integridad que acompañan a los marcos normativos y pretenden evitar o reducir la emergencia de malas prácticas, es muy elevado en nuestras organizaciones públicas. Y eso solo se combate con pedagogía (sensibilización y formación), pero sobre todo con hechos. La ética (también la pública), como decía el profesor Aranguren, sólo se hace in via. La probidad en la gestión de los fondos europeos pondrá a prueba nuestras organizaciones públicas y también al tejido empresarial. Y no se puede fallar.

Dado el contexto descrito y la premura con la que se pretende implantar esa cultura de integridad en nuestro sector público, tal vez con calzador y obligados por la acelerada gestión de los recursos financieros de la Unión Europea, se corre el riesgo de que tales medidas sean malentendidas y peor aplicadas. Aparecerán, así, en la escena institucional diferentes cuadros de integridad institucional, muchos de ellos falsos, otros impostados y algunos auténticos, que son los que mejores resultados obtendrán. Dicho en términos más directos: se  construirán planes “de corta y pega” (como bien me los definió Álvaro Casas), también los habrá impostados o incluso emergerán planes que venderán humo, otros algo más elaborados,  y, en fin, también los habrá más serios en su factura y trazado, así como incluso (presumiblemente serán los menos) existirán los que opten por un modelo holístico de integridad institucional.

En fin, es tiempo de aplicar a la construcción de esa política de integridad marcos conceptuales sólidos, una creatividad bien entendida y mejor aplicada; pero todo ello se debe impulsar desde un liderazgo político y ejecutivo que haga bandera de la ética y la eficiencia en la gestión, y que dé asimismo señales a Bruselas que somos, aunque a veces no lo parezca, un país serio y confiable. Lo contrario será dispararnos en el pie, cuando no en la cabeza.    

Información complementaria: 

PROGRAMAS FORMATIVOS EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS Y POLÍTICAS DE INTEGRIDAD (PLANES Y MEDIDAS ANTIFRAUDE):  https://rafaeljimenezasensio.com/programas-de-formacion-gestion-de-fondos-europeos-y-politicas-de-integridad-medidas-antifraude/

 

14 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de “trabajo abierto”, particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase “El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto” o “Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento”, pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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  6. Una excelente aportación, como casi todas las suyas. Recomendable su lectura especialmente para politicos con mando y responsabilidades de gobierno. Tomen nota de estas aportaciones para transformar en positivo la Administracion pública

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