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EL ETERNO DILEMA: CONTINUIDAD VERSUS TRANSFORMACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL[1]

public sector transformation

“La legitimidad legal de la Administración, aunque plenamente vigente, muestra notas de erosión e insuficiencia en las sociedades contemporáneas”

(Francisco Velasco, “Reformas de la Administración Pública: fenomenología, vectores de cambio y función directiva del Derecho Administrativo”, AFDUAM, número 23, 2019, p. 120)

Planteamiento

Nadie duda que hay un sinfín de desafíos inmediatos y mediatos que deben atender las Administraciones Públicas. A los ya conocidos, se han añadido otros tantos en esta década de sobresaltos. Y, sin embargo, la sensación de esclerosis para hacer frente desde lo público a la tales retos es evidente. Se masca la impotencia o, incluso, la esterilidad, que se manifiesta en que, bajo esa superficie de movimiento constante hacia no se sabe dónde, hay una percepción dominante de que nos encontramos en una suerte de “punto muerto” (Ross Douthat).

Cabe plantearse, así, por qué nuestro sector público es tan resistente a la transformación. Y la respuesta no es fácil. Tampoco puede ser expuesta en breves líneas. Convergen muchos factores que explican esa intransigencia frente al cambio. Muchos de ellos son históricos, que no trataré aquí. Otros son culturales. Los hay también políticos, sindicales y corporativos.

Reformas formales y el papel de freno del Derecho Administrativo

Lo que resulta cierto es que en España las reformas administrativas, por lo común, han sido básicamente formales; esto es, consistentes en cambios normativos que apenas transformaban materialmente el statu quo de las organizaciones públicas. El profesor Velasco, en el artículo citado, deja muy claro que en estos momentos la sociedad, en cuanto al funcionamiento de su sector público, “espera algo más que el cumplimiento de las normas”. Como bien señala este autor, la pérdida de la capacidad directiva de la Ley, más aún en un contexto parlamentario tan fragmentado y con un constante tejer y destejer que no va más allá de la propia coyuntura, no ayuda precisamente a la transformación. Los controles internos y externos, se proyectan sustancialmente (con muy pocas excepciones) sobre la legalidad formal. Así, no cabe extrañarse de que el Derecho Público español, y sobre todo las normas organizativas, de empleo público, procedimiento o de contratación, descansen en premisas de rigidez, y no faciliten lo que debería ser una Administración de resultados, que por su propia naturaleza exige flexibilidad organizativa y procedimental. Su conclusión es contundente: “El Derecho español dificulta o desincentiva el paso de una Administración burocrática, centrada en la correcta aplicación de la ley, a una Administración de resultados”. Y, como él mismo lo ha denominado, el Derecho Administrativo especial de gestión de los fondos europeos, apenas ha cambiado nada ese escenario, con las consecuencias que vendrán.

El mal español: quemar etapas sin haberlas transitado de forma efectiva.

Hace más de quince años, Joan Prats publicó un estimulante libro, prologado por el entonces Ministro Jordi Sevilla, titulado De la Burocracia al Management. Del Management a la Gobernanza (INAP, 2005). En esa obra el autor pasa revista a las tres fases o movimientos de reforma del sector público. Sus postulados conceptuales son distintos, pero las tres a lo largo de los últimos sesenta años han venido iluminando procesos de transformación de las Administraciones Públicas. Se trata, en efecto, de las reformas de orientación burocrática, de las reformas basadas en la Nueva Gestión Públicas y de las que se sustentan en la Gobernanza.

El problema de España es que, sin implantar aún plenamente un sistema burocrático como tipo ideal, que se basara, por ejemplo, firmemente en unas premisas de profesionalización e imparcialidad garantizadas,  nos metimos a picotear probablemente los aspectos menos amables del New Public Management (externalizaciones, por ejemplo), desconociendo o ignorando de forma supina la gestión por resultados y la dirección pública profesional. Y, en fin, mal digerido el modelo burocrático y peor asumida el de la Nueva Gestión Pública nos hemos sumergido de sopetón (aunque metiendo solo el tobillo) en las complejas aguas (nunca bien entendidas y peor conceptualizadas) de la Gobernanza. De ahí es muy fácil concluir que, como ya hiciera Prats en 2005, las Administraciones españolas se han ido transformando, pero únicamente con cambios “incrementales, espontáneos y casuísticos”.

Final: El desorden de la contingencia

Los retos y desafíos a los que se enfrenta el sector público producen vértigo. Y no cabe, por conocidos, reiterarlos en esta entrada. Para afrontarlos, la receta de soluciones es amplia. Hay también un sobrecargado diagnóstico de los problemas que nos aquejan. La confianza de la ciudadanía en las administraciones públicas está hundida. Y, sin embargo, las reacciones desde los poderes públicos son timoratas y repetitivas, amén de autocomplacientes y endogámicas. Y, sobre todo, desordenadas, marcadas por la contingencia y la satisfacción de necesidades inmediatas. Existe una coraza que, al parecer, nadie sabe cómo romper. Lo expresa, a modo de paradoja, Carles Ramió: “Las instituciones públicas logran ser innovadoras en sus productos y servicios; pero, en cambio, son conservadoras e inmovilistas en sus sistemas de gestión” (Burocracia inteligente. Cómo transformar la Administración Pública, Catarata, 2022, p. 222).

En efecto, las resistencias al cambio desde el punto de vista de las estructuras, procesos y personas, siguen siendo brutales hoy día en nuestra organizaciones públicas. Si buceamos en la literatura especializada española de los últimos treinta años, encontraremos constantes propuestas para la reforma de la Administración que, al fin y a la postre, son repetitivas hasta el hartazgo. Los nimios avances producidos han sido resultado de una pobre visión de multiplicación del gasto público ajena a las coordenadas de la necesaria efectividad en los resultados. Y cuando llegan las crisis, como la que se anuncia, el reloj se para o retrocede. Falta una visión holística y estratégica, pero también ordenar el sistema administrativo sobre bases firmes en sus postulados burocráticos (por ejemplo, en la implantación efectiva del saber especializado y reforzar la garantía de imparcialidad y la integridad), incorporar de forma efectiva la gestión por resultados y la profesionalización del escalón directivo, como predicaba la NGP, nunca aplicada entre nosotros; y, en fin, es necesario armar consistentemente un sistema de Gobernanza multinivel que descanse, por un lado, en un modelo de Gobierno Abierto efectivo y no retórico o formal,  que aborde con rigor y seriedad las políticas de integridad, de transparencia, de participación, así como de rendición de cuentas, y, por otro, fortalecer la Gobernanza intraorganizativa (Administración digital, estructuras flexibles y transversales, una verdadera política de gestión de personas) que es, hoy por hoy, el talón de Aquiles que nadie sabe cómo afrontar ni tiene la valentía suficiente para hacerlo. El marco de disrupción en el que ya estamos inmersos, como bien apuntó Francisco Longo (RVOP núm. Especial 3, 2019), obliga a llevar a cabo reformas necesarias en las Administraciones. Tras la crisis Covid19 y el grave contexto actual, esa necesidad se transforma en urgencia existencial.  

Este país tiene una imposibilidad histórica de promover reformas sustantivas de su sector público; pues gusta mucho de cacarear grandes logros, que luego la prosaica realidad se empeña en demostrarnos que eran burdos parches o ni siquiera eso. Sólo se impulsan, y siempre a regañadientes, cuando nos las exige la UE o si estamos al borde del precipicio. Tal vez algún día habrá que tomarse este asunto en serio, aunque de momento nadie se atreva. Menos cuando ya huele a ciclo electoral. Lo de siempre.  

[1] Estas reflexiones forman parte de la ponencia que se presentará en las Jornadas del Cabildo de Gran Canaria Repensando la Administración ante los viejos problemas y nuevos desafíos, que se celebrarán los días 29 y 30 del mes de junio de 2022.

14 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de «trabajo abierto», particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase «El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto» o «Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento», pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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  6. Una excelente aportación, como casi todas las suyas. Recomendable su lectura especialmente para politicos con mando y responsabilidades de gobierno. Tomen nota de estas aportaciones para transformar en positivo la Administracion pública

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