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SECTOR PÚBLICO E “INDIGESTIÓN” DE FONDOS EUROPEOS

 

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“La gobernanza efectiva no aparece como arte de magia cuando se quiere” (Mariana Mazzucato)

Las advertencias que reiteradamente se han expuesto desde diferentes ángulos parece que se van cumpliendo, para desgracias de todos. El sector público no está de momento actuando como tractor de la recuperación. Todo lo más crea empleo de carácter público y, con más frecuencia de la habitual, temporal o interino; esto es, carga el capítulo I de los Presupuestos con más personal que viene a hacer más de lo mismo, con la única vocación de resolver las contingencias más inmediatas. Con una política que vive atrapada en la inmediatez y en el corto plazo, es materialmente imposible que haya organizaciones públicas que salgan de este círculo vicioso. Hoy día, la dirección profesional está olvidada, la estrategia no existe, la planificación está de vacaciones y la previsión de efectivos y de necesidades hace tiempo que se perdió en el laberinto político-burocrático, así como en las letales consecuencias pasadas (y las que vendrán a partir de 2023) de las tasas de reposición presupuestarias.

Los ensayos formales de apostar por criterios de racionalidad en la gestión no están dando, hasta ahora, los resultados queridos. La arquitectura organizativa diseñada por el Real Decreto-ley 36/2020, que pretendía impulsar la recuperación, se ha mostrado retórica y poco efectiva. No basta con predicar la planificación, la captura del talento, la búsqueda de la innovación y la gestión por resultados. Al parecer, lo que era un catálogo de buenos propósitos, no está funcionando adecuadamente. La dirección política y ejecutiva del Plan o el propio diseño del modelo de Gobernanza tampoco funcionan. Además, no parece encontrarse el talento necesario y el músculo de gestión está dormido. Lo relevante en el ámbito de la gestión pública es hacer o aplicar los retos y las ansiadas reformas o transformaciones, no incorporarlos al BOE, que todo lo devora o absorbe, menos los fondos europeos, que al parecer están inmersos en un monumental atasco en su imprescindible ejecución. No están llegando al tejido económico y solo con cuentagotas a los niveles territoriales de gobierno.

Dado que nadie, absolutamente nadie, se ha tomado en serio la necesidad de reformar y transformar el sector público, al objeto de adaptarlo gradualmente a los enormes desafíos presentes y futuros (jubilaciones masivas, obsolescencia funcional, revolución tecnológica, recuperación económica, emergencia climática, relevo generacional, redefinición de nuevos perfiles de empleos, destrucción gradual del sistema de mérito, politización extensiva de la alta Administración, captura sindical y corporativa de la Administración, y un largo etcétera que podría hacerse eterno), el denso y extenso tejido de administraciones públicas territoriales y entidades del sector público que tiene que actuar de consuno como tractores de tal proceso está encontrando serias dificultades para avanzar en su desafío inmediato: la recuperación económica y la transformación del país, a fin de dotarle de la ansiada resiliencia. 

Las causas son innumerables. Una de ellas es la retórica política, que no viene acompañada de hechos. Otra es la incapacidad demostrada de las fuerzas políticas de llegar a acuerdos transversales en un tema ciertamente existencial para el país y sus gentes. También sin duda entre tales causas está que se ha hecho descansar sobre la Administración General del Estado la dirección, el control y supervisión, así como una parte importante de la ejecución del Plan de Recuperación; esto es, un pesadísimo fardo, que ha de cargar con una estructura que desde hace décadas ya no dispone de capacidad ejecutiva efectiva suficiente para tal empeño, al haber sido asumidas buena parte de esas competencias ejecutivas por las Comunidades Autónomas). Mucho tomate a recoger en un huerto tan escaso de brazos. Además, como indiqué en su día, con un modelo de Gobernanza de altísima centralización y de equivocado diseño departamental (o fragmentario) en el marco de una estructura de gobierno elefantiásica. No era fácil que pudiera funcionar, y así parece que está sucediendo, aunque no deba ser motivo de alegría, sino de todo lo contrario. Al país se le atraganta la digestión de los fondos europeos. Y, de no remediarse, urgentemente, el paciente puede acabar en la UCI con una indigestión severa.

Pero tampoco las noticias “por abajo” son halagüeñas. Algunos gobiernos de Comunidades Autónomas, en su siempre reiterado isomorfismo institucional, han replicado ese equivocado modelo de Gobernanza a sus propias estructuras gubernamentales. Otras ni siquiera se han dado aún por enteradas. Las administraciones territoriales (CCAA y entes locales) no tienen certezas de qué van a gestionar y desconocen cuándo y cómo lo tendrán que hacer, así como cuántos recursos financieros aflorarán finalmente. Así es muy difícil organizar un modelo eficiente de planificación, organización y gestión de fondos para la recuperación. Pero, además, se encuentran con los mismos problemas que se pueden detectar en la AGE, aunque en algunos casos corregidos y aumentados.

En efecto, las estructuras políticas y directivas territoriales tienen males similares, o incluso mayores (la politización es en algunos casos, más descarnada, y la profesionalización de su empleo público más baja, por lo común), a los del Estado. La burocracia profesional territorial está también envejecida y mucha de ella en franca retirada (camino de la jubilación), poblada de personal interino o temporal con marcos conceptuales y destrezas reducidos a “su” puesto de trabajo, y que en su mayor parte desempeñan funciones de tramitación o de procedimiento administrativo, con tareas muchas veces rutinarias o repetitivas y con escasa capacidad de iniciativa o innovación, que la organización tampoco ha sabido o querido promover. Si a ello añadimos un modelo organizativo divisional igualmente obsoleto (que solo los gobiernos locales podrían dotarle de la flexibilidad necesaria), probablemente nos dé como resultado una tormenta perfecta que conduzca (crucemos los dedos para que no ocurra) a que la gestión territorial de los fondos europeos entre, asimismo, por lo que a su gestión territorial se refiere, en una espiral de probable ineficacia (gastar por gastar), ineficiencia (malgastar), o, lo que es peor, de dificultades sin fin para cumplir los ansiados hitos y objetivos que anuncia a bombo y platillo el Plan de Recuperación (no llegar a gastar los fondos comprometidos), por  no hablar de las inevitables barreras que se han de poner para frenar efectivamente el fraude y la corrupción.

Tener la capacidad de gestionar cantidades ingentes de dinero público transferido por la UE en tiempo récord requiere, por exigencias de la propia Comisión Europea, dos grandes premisas: excelencia en la gestión (financiera y ejecutiva) e integridad intachable (evitar o mitigar las irregularidades, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses). Todo ello se concreta en el también relumbrante sistema de gestión del citado Plan, que, de no remediarse rápido con medidas efectivas en su aplicación, corre el riesgo de convertirse en un modelo formal, lo cual sería la antesala de su fracaso. Tampoco es ninguna solución la externalización de la gestión de los fondos (en muchos puntos discutible), descarada o encubierta, que en algunos casos se pretende llevar a cabo. Mucho habrán de cambiar las cosas y en muy poco tiempo para ejecutar con la destreza y diligencia requeridas esos fondos. También los gobiernos territoriales tienen la palabra en este importante reto; debiendo adaptar o transformar sus organizaciones y métodos de gestión para afrontar tales desafíos. 

La ejecución del Plan y la absorción de los fondos europeos parte de la premisa correcta de que hay que invertir en planificación, impulsar nuevos (o no tan nuevos) modelos organizativos y de gestión, así como captar talento interno y apostar por una evaluación basada en los resultados en la gestión. Nada que objetar, siempre que se cumpla. Como expone gráficamente la Orden HFP/1030/2021, el nuevo sistema de gestión de fondos europeos (que se pretende solapar sobre el sistema de gestión tradicional, como una suerte de líneas paralelas) se fundamenta en el principio de compromiso con el resultado. Muy lindos el enunciado y los objetivos expuestos. Ahora se trata de ponerlos en acción. El tiempo se agota y las reformas aún no se advierten. Tal vez todos los actores institucionales debieran pactar de forma concertada cómo hacer frente desde el sector público estatal, autonómico y local, a los inmensos e inmediatos desafíos que plantea el Plan de Recuperación. Este sí que sería un buen objeto para plasmar la verdadera Gobernanza. Y no es un tema baladí. Nos va en ello el futuro del país y de las próximas generaciones, como bien reza el programa de la UE que en julio de 2020 impulsó la aplazada recuperación. Esta vez, sí que es verdad, el tiempo juega en contra. La gran duda que nos asalta es si en el marco de un sistema de gestión “tradicional” (como reza la exposición de motivos de la Orden citada) u obsoleto, como es el actualmente existente, se puede dar a luz un sistema de gestión de fondos europeos eficaz, eficiente e íntegro. Es el gran dilema que debemos resolver en años venideros. De su acierto o fracaso dependerá el mejor o peor futuro de este país.   

14 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de «trabajo abierto», particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase «El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto» o «Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento», pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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  6. Una excelente aportación, como casi todas las suyas. Recomendable su lectura especialmente para politicos con mando y responsabilidades de gobierno. Tomen nota de estas aportaciones para transformar en positivo la Administracion pública

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