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“Las instituciones son como fortalezas. Tienen que estar bien construidas y además propiamente guarnecidas de gente”
(Karl Popper)”

 

EL “LABERINTO” NORMATIVO LOCAL

BREVE GUÍA PARA “ORIENTARSE” TRAS LAS (PRIMERAS) SENTENCIAS DEL TC SOBRE LA REFORMA LOCAL

 

Hasta la fecha en que esto se escribe (28 de noviembre de 2016), ya son cuatro las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en relación con otros tantos recursos de inconstitucionalidad planteados por órganos parlamentarios o ejecutivos de las Comunidades Autónomas de Extremadura, Andalucía, Asturias y Navarra. Se corresponden, respectivamente, con las SSTC números 41, 111, 168 y 180, todas de 2016. La serie seguirá. Solo es la primera entrega.

Continúa sin salir (como sucede con “el gordo” de navidad) la sentencia que debe resolver el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por casi 3.000 ayuntamientos. Al paso que vamos para cuando esta sentencia sea abordada por el TC estará todo prácticamente dicho. Pero no precisamente desde el lado “local”, sino del “autonómico”, que no es lo mismo. Una muestra más de “insensibilidad local” al manejar su agenda por parte del propio Tribunal Constitucional.

En efecto, es curioso observar cómo el Tribunal Constitucional “gotea” las sentencias (para que los efectos políticos del desastre sean menos perceptibles en unidad de acto) y no menos curioso cómo da plena prioridad a los recursos de inconstitucionalidad planteados por las Comunidades Autónomas, que defienden sus propias competencias, y no propiamente la autonomía local, como se ha visto de forma escandalosa en alguno de los casos. No es neutro, por ejemplo, que una de las medidas más protectoras de la autonomía local, en una ley ayuna de tales, como era el artículo 57 bis LBRL, fuera declarada inconstitucional (además por motivos formales), tal como hizo la STC 41/2016, a iniciativa de un Parlamento autonómico. Mejor para las entidades locales no tener “esos amigos”.

Tras esta primera entrega, aun faltan unas cuantas, el primer balance no puede ser más desfavorable a las tesis del Gobierno “saliente”. No habrá muchos cambios en las sentencias venideras (lo importante ya se ha dicho), pero algún “susto” más es probable que se dé. En todo caso, se puede afirmar de forma contundente que prácticamente toda su estrategia legislativa de “racionalización” se ha venido abajo o, en el mejor de los casos, ha sido objeto de “interpretaciones conformes” con la Constitución que desactivan buena parte de sus pretensiones.

Más sonrojo procede del margen de inseguridad jurídica que esa técnica del “goteo” de sentencias sobre un mismo objeto produce. Que esa inseguridad la promueva el propio Tribunal Constitucional con su forma de actuar, no deja de ser una paradoja. Hay que leer la “letra pequeña” para entender el alcance de todos esos pronunciamientos y habrá que hacerlo con los que faltan.

El resultado hasta ahora es que la LRSAL ha quedado “agujereada” (por inconstitucionalidades) en parte de su contenido; en otra parte ha quedado “desactivada” por interpretaciones que desdicen frontalmente los objetivos de la reforma; y, en fin, hay un buen número de obiter dicta en tales pronunciamientos que acotan la constitucionalidad de los enunciados normativos a que se interpreten en el sentido que el Tribunal Constitucional estima adecuado y no en otro. Que es como quitar la razón a las pretensiones del Gobierno, pero con la boca pequeña.

Por consiguiente, disponemos de una normativa básica de régimen local que, eliminando las inconstitucionalidades (que es lo fácil), habrá que leer siempre de acuerdo con lo establecido en una prolija, algo desordenada y en algunas fases confusa, interpretación constitucional. Hay pasajes dignos de encumbrarse a los cielos de la argumentación jurídica “diarreica”. Y no es broma: lean, por ejemplo, el largo y farragoso “trazado argumental” del fundamento jurídico 8º de la STC 111/2016 (sobre la DA 16ª LBRL). Y luego me cuentan.

Con el fin de ayudar al perplejo operador (político o técnico) que necesite saber cómo ha quedado el puzzle o “pastiche” normativo básico local tras una reforma local que no debió nunca impulsarse en estos términos y los primeros embates de la jurisprudencia constitucional, ahí va este cuadro. Es una primera aproximación, que requeriría muchos matices. Pero razones obvias de espacio lo impiden. Al menos, en un primer vistazo se podrá saber más o menos cuáles son los (primeros) efectos de tan particular desguace. Algo de la tan mancillada seguridad jurídica podrá paliarse en este caso, al menos es lo que se pretende. No estaría de más que esta función la hiciera el propio Tribunal Constitucional como política de Transparencia de sus muchas veces opaca jurisprudencia. Es solo una idea.

NOTA: La letra normal solo nos indica que esa materia ha sido analizada por el Tribunal Constitucional en las citadas sentencias. La letra cursiva se emplea cuando hay una sentencia interpretativa (de conformidad con la Constitución) en sentido estricto o en aquellos casos en que la interpretación que se lleva a cabo es importante. La letra negrita identifica los enunciados normativos (o, en muchas ocasiones, incisos) que directamente han sido declarados constitucionales. Hay otros casos de inconstitucionalidad por conexión que no se incluyen en este cuadro, porque no han sido tratados por las citadas sentencias, pero que dado los pronunciamientos de estas cebe considerar también como inconstitucionales.

BREVE GUÍA:

ÁMBITO MATERIAL IMPUGNADO ARTICULOS/LEY (LBRL/TRLHL O SOLO LRSAL) DOCTRINA TRIBUNAL CONSTITUCIONAL OBSERVACIONES
Competencias “distintas de las propias o de las atribuidas por delegación” Artículo 7.4 LBRL STC 41/2016 (FJ 12) Es constitucional: son también “competencias propias generales” (¿?), sometidas a otro régimen jurídico.  Desactiva la interpretación gubernamental: artículo 7.4 “contiene una habilitación que permite a los entes locales ejercer competencias en cualesquiera ámbitos materiales”.

Se apoya la constitucionalidad en “intereses supralocales” Impugnación “preventiva” (…). 

Mapa Local

Fusión municipios

13 LBRL STC 41/2016 (FJ 6): Es constitucional, aun siendo la competencia autonómica, regular medidas fusión voluntaria en LBRL Precedente: STC 103/2013.

Fusión por “mayoría simple”. “dinamiza la autonomía local”

Entes de ámbito territorial inferior municipio 24 bis LBRL STC 41/2016 (FJ  7); Es constitucional: deja “amplios espacios” (…) desarrollo autonómico y autoorganización local Regulación basada en “intereses generales supraautonómicos”
Entes de ámbito territorial inferior al municipio (entes locales menores reconocidos estatutariamente: “parroquias rurales” Principado de Asturias) 24.1 bis LBRL STC 128/2016 (FJ 3): Precepto básico constitucional; El Estatuto puede contener líneas fundamentales del régimen local, pero solo vinculan a la CA no al Estado ¿? (STC 31/2010) Se trata de regulaciones radicalmente inconciliables. Se ha producido una contradicción sobrevenida, se aplica la norma básica y no la estatutaria
Entes territoriales inferiores al municipio: Concejos (Comunidad Foral de Navarra)   Artículo 24.1 bis LBRL STC 180/2016 (FJ 5): El artículo 24.1 bis no se aplica a la Comunidad Foral de Navarra en materia de concejos. Marco competencial diferente en materia local basado en el Estatuto (LORAFNA): derechos históricos. Se desplaza la competencia estatal para regular esta materia: La entidad foral es la competente. No supone sin embargo invasión competencial, pues la DA 3ª “deja claro” que el ámbito de aplicación de aquel (artículo 24.1 LBRL) no alcanza al territorio foral.
Competencias: antigua cláusula general 25.1 LBRL STC 41/2016 (FFJJ 9 y 10): constitucional Rebaja la garantía constitucional de la autonomía local otorgada por el legislador básico. Pero no vulnera la Constitución.
Competencias: Listado de materias establecido en la legislación básica 25.2 LBRL STC 41/2016 (FFJJ 9-12): constitucional; pero interpretado como se indica en la sentencia (“Debe excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en la materias del artículo 25.2 LBRL” Rebaja la garantía constitucional de la autonomía local otorgada por el legislador básico. No es norma atributiva de competencias, son las leyes sectoriales. Pero no vulnera la Constitución. El legislador básico puede rebajar (¿a su antojo?) la garantía de la autonomía local que implica el 25.2 LBRL.
Competencias: límites a las Comunidades Autónomas cuando regulen por leyes sectoriales competencias municipales 25.3, 4 y 5 LBRL STC 41/2016 (FJ 12): No son inconstitucionales esas previsiones por exigir esa concreción a las leyes autonómicas Reconoce, no obstante, que son cláusula abiertas o indeterminadas.

Fundamento artículo 25.4: asegurar suficiencia financiera y estabilidad presupuestaria a municipios

Coordinación de la prestación de (algunos) Servicios obligatorios 26.2 LBRL STC 111/2016 (FJ 12 d): Constitucional la función de coordinación (realmente se trata de “coordinación voluntaria” o cooperación)

Declara inconstitucional la intervención del Ministerio de Hacienda en este proceso.

No pone en riesgo la autonomía local: el municipio puede oponerse a cualquiera de esas técnicas.

Invoca asimismo artículo 36.1.h) LBRL para justificar el “carácter voluntario”

La intervención del Ministerio de Hacienda no puede ampararse en el artículo 149.1.18. El Estado carece de las competencias sectoriales, no puede justificar esa actuación ejecutiva

Coordinación de servicios obligatorios “sin financiación” Artículo 26.2 LBRL STC 168/2016 (FJ 5): Constitucional. Aplicable a las CCAA uniprovinciales como “entidades equivalentes” No hay obligación de asumir la gestión de aquellos servicios; reitera doctrina STC 111/2016
Competencias Diputaciones Provinciales:  Artículo 36.1 LBRL STC 111/2016 (FFJJ 10-11. La intervención provincial es subsidiaria de la municipal y no genera injerencia sobre la autonomía municipal La legitimidad democrática indirecta no puede ser obstáculo a la intervención del legislador básico, pues es una opción constitucionalmente posible
Coordinación servicios municipales por las Diputaciones Provinciales Artículo 36.1, a) STC 111/2016 (FJ 12 a); constitucional. No hay vulneración de la garantía constitucional de la autonomía municipal Precedente: STC 214/1989
Plan provincial de cooperación de obras y servicios, en relación coste efectivo Artículo 36.2 b) LBRL STC 111/2016 (FJ 12 c): Sentencia interpretativa. De las dos opciones posibles, prima una: Sería inconstitucional interpretado como atribución  de facultades de coordinación que fija solo la Diputación. La previsión normativa requiere complementos normativos que dejen margen de actuación a los municipios.

Objetivos: eficiencia en los recursos públicos y estabilidad presupuestaria.

Consorcios: fórmula subsidiaria 57 LBRL STC 41/2016 (FJ 8): no cuestiona su constitucionalidad
Consorcios fórmula subsidiaria que limita las potestades de autoorganización 57.3 LBRL STC 180/2016 (FJ 7): esa regulación no es inconstitucional por una serie de motivos. No utiliza como parámetro la Carta Europea de Autonomía Local Algunos Motivos:

1.- Entes locales conservan amplios espacios de opción organizativa

2.- Principios de buena gestión y sostenibilidad financiera

3.- Regulación necesitada de complemento autonómico

Garantía de pago en ejercicio de competencias delegadas y suscripción de convenios: cláusula de garantía obligaciones financieras 57 bis LBRL STC 41/2016 (FJ 16): Inconstitucionalidad esencialmente por afectación a reserva de ley orgánica Compensaciones “triangulares”: vulnera autonomía financiera CCAA (“debió revestir forma de ley orgánica”)
Régimen retributivo miembros entidades locales y personal 75 bis LBRL STC 111/2016 (FJ 6): constitucional. El Estado pretende “una ordenación responsable de las retribuciones del personal” (invoca prémbulo LRSAL) Limitaciones que “responden a los principios de eficiencia en los recursos públicos (artículo 31.2) y estabilidad presupuestaria (135) CE
Limitación número cargos públicos entidades locales 75 ter STC 111/2016 (FJ 6): constitucional. Entes locales pueden fijar una variedad de regímenes de dedicación parcial, aunque reconoce su carácter “excepcional” Limitaciones que “responden a los principios de eficiencia en los recursos públicos (artículo 31.2) y estabilidad presupuestaria (135) CE
Formas de gestión de servicios públicos: preferencia Organismos Autónomos 85.2 LBRL STC 41/2016 (FJ 14): Es constitucional: “los entes locales conservan amplios espacios de opción organizativa (…)” “Condiciona la autonomía local, pero no la vulnera en absoluto” (…)
Planes económico-financieros: tareas de las Diputaciones 116 bis LBRL STC 41/2016 (FJ 15): es constitucional. No vulnera reserva de Ley Orgánica: “complementa” aa esta (¿?) Proyecta las competencias de la provincia sobre un ámbito concreto
Planes económico-financieros: contenidos 116 bis LBRL STC 180/2016 (FJ 8): Es constitucional, pues no limita la autonomía local Interpretación de la expresión “al menos”: puede incorporar otras medidas.

“No ha de entenderse que el ente local está vinculado a recoger en dicho plan todas esas medidas”. Debe introducir solo las que “fueran imprescindibles para recobrar la senda del cumplimiento y en la medida en que lo sean”

Costes efectivos 116 ter LBRL STC 111/2016 (FJ 12 b): Constitucional. En modo alguno entrañan una injerencia en la autonomía local Pueden discutirse los criterios de cálculo políticamente

Hay imposición de una tarea : control directo de la actividad local por la ciudadanía

Redimensionamiento del Sector Público Local Disposición Adicional 9ª LBRL STC 111/2016 (FJ 4): constitucional. Justificación: estabilidad presupuestaria, eficiencia y eficacia Se cuestionó la falta de rango orgánico (que el TC desestima aplicando doctrina STC 41/2016)
Mayoría acuerdos Pleno sobre materias económico-financieras entidades locales. Traslado competencia Pleno a Junta de Gobierno Disposición adicional 16ª LBRL STC 111/2016 (FJ 6). Inconstitucional, por regulación “excesivamente abierta” No permite identificar bienes que justifiquen los relevantes sacrificios del principio democrático.

Argumentación de “zozobra”: contradictoria.

Controles actividad económica entes locales 213 TRLHL STC 111/2016 (FJ 5): constitucional. Tutela financiera: ejecución, no regulación (¿?). No obstante, admite que la normativa básica reserve funciones ejecutivas al Estado Dimensiones del control interno

Competencia estatal amparada en “protección caudales públicos” (…)

Concurrencia en tutela financiera (precedentes: fiscalización externa)

Régimen aplicable a la Comunidad Foral de Navarra Disposición transitoria 3ª LRSAL STC 180/2016 (FJ 5): Ámbito de aplicación Justifica la introducción de excepciones a la legislación básica. En este caso prima la LORAFNA (Estatuto) sobre la legislación básica (con apoyo en la disposición adicional primera de la Constitución)
Comarcas Disposición adicional sexta LRSAL STC 168/2016 (FJ 4): Constitucional, interpretada en los términos de la sentencia Desactiva la pretensión de impedir las comarcas como escalón intermedio cuando no estén previstas en los Estatutos: “La organización comarcal, esté o no prevista en los Estatutos, puede ser objeto de legislación estrictamente autonómica)
Adaptación de Convenios Disposición Adicional 9ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 11 c): es constitucional Norma imprecisa. Pero relacionada con suficiencia financiera
Compensación de deudas entre administraciones Disposición Adicional 11ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 13): Inconstitucional Por conexión con DDTr. 1ª, 2ª y 3ª LRSAL
Asunción competencias educativas CCAA Disposición Adicional 15ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 13): Interpretación conforme Contradicción con lo establecido en letra n) artículo 25.2 LBRL.

A efectos prácticos: Inaplicable

Asunción de competencias por CCAA en materia de salud Disposición Transitoria 1ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 13): Inconstitucional Injerencia en la autonomía política de la CCAA: competencias autonómicas
Asunción de competencias por CCAA en materia de servicios sociales Disposición Transitoria 2ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 13): Inconstitucional Injerencia en la autonomía política de la CCAA: competencias autonómicas
Servicios de inspección sanitaria Disposición Transitoria 3ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 13): Inconstitucional Injerencia en la autonomía política de la CCAA: competencias autonómicas
Supresión de entes locales menores Disposición Transitoria 4ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 7) Constitucional procedimiento de supresión; Inconstitucional determinación del órgano de gobierno ¿Qué consecuencias tiene esa inconstitucionalidad?; ¿Queda en suspenso la supresión hasta que la CA regule?
Mancomunidades: disolución si no adaptan sus estatutos Disposición Transitoria 11ª LRSAL STC 41/2016 (FJ 8) Inconstitucionalidad: último inciso, atribución al Gobierno ¿Qué consecuencias tiene?

Doctrina contradictoria con la configuración de las competencias “propias” de los municipios

No adecuada a la CEAL

Y continuará. Con las pertinentes adaptaciones cuando sigan apareciendo esas sentencias “por goteo” del Tribunal Constitucional sobre esa polémica y (casi abortada) reforma local. Tantas energías y tiempo (tambien cuántos recursos dilapidados) para esto … Para complicar más aún la vida a los políticos locales y a los operadores técnicos.

2 comments

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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