TRANSPARENCIA

BUENA GOBERNANZA LOCAL [RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (II)]

LOCAL GOVERNMENT

 

“Los países [pongan aquí los ayuntamientos] que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”.

(Micklethwait y Wooldridge La cuarta revolución industrial. La carrera global para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015).

La Gobernanza Local no ha entrado aún en la agenda política. Y no sería nada malo que lo hiciera definitivamente para el mandato 2019-2023, pues los desafíos en ese ámbito son innegables. Nadie duda de la necesidad de reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente por lo que ahora corresponde en los gobiernos locales. La confianza pública en las instituciones está muy dañada, todo lo que se haga por superar este descrédito debe ser bienvenido. Y para lograr ese objetivo puede ser importante, a mi juicio incluso necesario, hacer una apuesta política sincera por la Gobernanza Municipal como eje del próximo mandato.

Pero habrá quien se pregunte: ¿Qué es realmente la Gobernanza?, ¿qué la diferencia de la noción de gobierno? La Gobernanza es un concepto que todavía está muy anclado en los discursos académicos o técnicos y poco en los mensajes políticos, menos aún en la ciudadanía. Hay que hacer algo de pedagogía, aunque la noción de Gobernanza lleva décadas aplicándose en otros contextos comparados (piénsese, por ejemplo, en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001).

Y, en verdad, lo más claro que se puede decir sobre el alcance de la noción de Gobernanza, simplificando mucho las cosas, es lo que manifestó en su día Renate Mayntz: la Gobernanza representa una nueva forma de gobernar. Y la diferencia estriba, como bien expuso Daniel Innerarity, en que en la Gobernanza el poder pierde verticalidad y gana horizontalidad, la conexión con la ciudadanía es más estrecha y se busca que esta sea hasta cierto punto cómplice o que participe de las decisiones políticas, por medio de diferentes mecanismos e instrumentos. La gobernanza, como también señaló Innerarity, aquien interera realmente es a la política, para legitimarse (Política para perplejos). Quien gobierna en un entorno de Gobernanza debe estar atento a los humores y propuestas de la ciudadanía, hasta cierto punto busca retroalimentarse de las distintas sensibilidades que se despliegan por el tejido social y ciudadano. Su parentesco con la noción de Gobierno Abierto es indudable, pero va más lejos. En un escenario de gobernanza, el espacio público se comparte entre distintos niveles de gobierno (estructuras de gobierno multinivel) y se trabaja en red, tanto desde el punto de vista institucional como social o ciudadano.

Es por todo ello que el nivel local de gobierno (y mucho más el municipal) resulta particularmente idóneo como espacio para desarrollar políticas de Buena Gobernanza. Ciertamente, algunos gobiernos locales  vienen practicando, casi sin saberlo, políticas de Buena Gobernanza. Se trataría solo que las articulen, en un programa coherente. En algunos casos (más bien pocos, bien es cierto) se han desarrollado interesantes experiencias de Gobernanza Ética, en muchos más se han impulsado políticas de Transparencia en clave avanzada, en otros las herramientas de participación ciudadana puestas en marcha han sido pioneras (tanto desde el punto de vista operativo como normativo), hay ejemplos vanguardia también de apertura de datos, como existen, aunque con menor presencia, algunas experiencias de interés sobre rendición de cuentas, y muchas más relacionadas con buenas prácticas en materia de Administración digital, simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas o, en fin, de modelos de gestión de protección de datos adaptados al RGPD y a la LOPDGDD. Las prácticas de innovación están teniendo un campo de pruebas interesante en el ámbito local.  No obstante, el panorama es muy desigual, como la realidad local misma; pero tampoco estas prácticas están condicionadas necesariamente por el tamaño del municipio o la población o riqueza que este tenga: hay municipios de población reducida o de tamaño medio, donde se produce la convergencia entre políticos y directivos con visión estratégica y buen alineamiento, que están llevando a cabo experiencias de notable interés en el campo de la Gobernanza Pública; mientras que otros de tamaño grande siguen anclados en fórmulas de gestión política y administrativa pretéritas o periclitadas, sin espacio alguno a la creatividad y la innovación, con un pesado legado burocrático tradicional que nadie sabe quietarse de encima. Donde la práctica totalidad (con muy pocas excepciones) de los Ayuntamientos españoles fracasan, es, sin embargo, en la puesta en marcha de aquellas medidas de Gobernanza intra-organizativa relacionadas con el correcto alineamiento política gestión (la articulación, por ejemplo, de un espacio directivo profesional intermedio que sirva de puente o de instancia de mediación) o en las políticas de personal y en el funcionamiento interno de la máquina administrativa, preñada aún de innumerables prácticas de burocratismo formal e ineficiente. Aquí hay mucho trabajo por hacer. Quien no invierta en organización, carece de futuro. También en el resto de facetas antes citadas, pues la presencia de éstas en los gobiernos municipales es muy heterogénea (raro es el gobierno municipal que trabaja coherentemente en todos los focos citados).

Por tanto, sería interesante que el Plan de Mandato o de Gobierno que ilumine el camino político a recorrer por los futuros gobiernos locales que se constituyan tras las elecciones del 26 de mayo de 2019, se viera impregnado de una política de Buena Gobernanza. Y para ello solo hay que tener claras dos cosas: 1) Ese impulso requiere un liderazgo ejecutivo indudable, que debe ser ejercido por quien desempeñe las funciones de Alcaldía o de la presidencia de la institución e interiorizado por el equipo de gobierno y el personal directivo y técnico de la entidad local; 2) Se debe disponer de una hoja de ruta que marque el camino a seguir en cada uno de los ejes que conforman esa política de Buena Gobernanza; lo que requiere un correcto alineamiento entre Política (actor que prioriza e impulsa) y Gestión (actor que retroalimenta la actividad política y hace efectiva la ejecución). Si la máquina ejecutiva no se alinea con el objetivo político, la Buena Gobernanza fracasará. Se transformará fácilmente en mera coreografía.

Y para todo ello, hay que tener mínimamente claro, al menos, cuál es el mapa de proyecciones o dimensiones de una Política de Buena Gobernanza. Esas proyecciones o dimensiones se sintetizan en el cuadro que se adjunta:

MAPA DE DIMENSIONES DE LA GOBERNANZA LOCAL

  • Gobernanza Ética-Integridad: construcción de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico
  • Transparencia efectiva: que impregne la organización y facilite el control del poder por la ciudadanía
  • Datos Abiertos: Big Data (impactos sobre la economía y Sistema de Gestión de Protección de Datos (RGPD), que salvaguarde los derechos de la ciudadanía.
  • Participación Ciudadana: Deliberación/Transparencia colaborativa/Consultas
  • Estrategia de mandato/Planes estratégicos o Ejes de actuación
  • Gobernanza Intra-organizativa
    • Alineamiento correcto entre Política y Gestión
    • Máquinas administrativas eficientes. Invertir en organización. Captar y retener el talento.
    • Administración Digital
    • Reducción autorizaciones (licencias)/control “ex post”. Cambio de modelo de intervención administrativa.
    • Simplificación de procedimientos/trámites y reducción de cargas: hacer la vida más fácil a la ciudadanía y al tejido empresarial (captar inversión)
    • Mejor regulación: eliminar normas obsoletas y lenguaje caduco.
  • Rendición de Cuentas
  • Gobiernos multinivel y trabajo en red

En suma, si se apuesta por una política integral de Gobernanza Municipal o Local, se deberían intentar dar respuesta articulada y coherentemente a todas esas dimensiones antes citadas. No les oculto que todas ellas son importantes y complementarias, pero algunas mucho más difíciles de hacer efectivas que otras. También hay cierta jerarquía entre ellas, que el gobernante inteligente debe saber apreciar. Las hay que son una suerte de prius para que el modelo funcione de verdad y no solo como mensaje de marketing político o cosmético. Así, sin una fuerte inversión en la dimensión intra-organizativa (especialmente en la puesta a punto de la máquina institucional y administrativa, con cambios de calado y mirada a largo plazo) lo que se consiga será pírrico o, como mucho, pasajero. Lo dijo claramente Hamilton hace ya más de doscientos treinta años: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (El Federalista, LXVIII). Ya lo saben los futuros gobernantes locales: manos a la obra. Disponen de cuatro años por delante. Un tiempo político nada despreciable. No lo echen a perder. Por el bien de todos.

 

NOTA:

VER TEXTO COMPLETO DE LAS DOS RECIENTES ENTRADAS SOBRE “RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023”, EN LA PESTAÑA DE “DOCUMENTOS” DE ESTA MISMA PÁGINA WEB (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/) O EN EL PDF ADJUNTO: RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL-TEXTO COMPLETO-PAGINA WEB

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COMBATIR LA CORRUPCIÓN

 

(A propósito del libro con el mismo título del profesor Manuel Villoria Mendieta, editado por Gedisa, Barcelona, 2019, 139 pp.)

combatir la corrupcion

“Las imperfecciones de un gobierno pueden reducirse a dos apartados: 1º la conducta de sus agentes; 2º la naturaleza del sistema mismo, es decir, de las instituciones y de las leyes”

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatan, Buenos Aires, 2012, pp. 183-184)

 

La corrupción es una lacra que en las últimas décadas se ha adosado al sistema político-institucional. En España es un serio problema, hasta el punto de que se ha convertido en una de las preocupaciones principales de la ciudadanía. Por eso, siempre es de agradecer cualquier reflexión, más aún si esta es solvente, sobre un azote que lleva bastante tiempo fustigando la vida política y el quehacer del sector público.

Como consecuencia de la preparación de una presentación en un Seminario sobre Integridad Institucional y conflictos de interés realizada recientemente en Tenerife (26 de abril de 20199 en el marco del interesante proyecto “Gobab“, liderado e impulsado entre otras instituciones por el Gobierno de Canarias, junto con una representación en ese acto de Senegal y Cabo Verde, llevé a cabo algunas relecturas y leí asimismo algunos materiales nuevos, entre ellos este libro que ahora se comenta. Publicada inicialmente una versión más breve en la pestaña de “Lecturas” de esta misma página Web, he considerado oportuno incluir este comentario en el Blog con algunos añadidos para que así pueda ser compartido con los suscriptores y estos (así como cualquier lector interesado) tengan acceso directo a su contenido.

Por consiguiente, esta breve reseña tiene por objeto el reciente libro del profesor Manuel Villoria editado en una colección académico-divulgativa que pretende difundir –entre otras cosas- estudios sobre temas relacionados con la política y la democracia a partir de ensayos breves encargados a determinadas personas de reconocido prestigio en el ámbito sobre el cual escriben. Sin duda, el profesor Villoria lo es, y el libro editado, en consecuencia, alcanza sobradamente las expectativas que el lector interesado pueda tener sobre una cuestión tan poliédrica y en ocasiones tan escurridiza como es la corrupción. Pues no resulta fácil ponerse de acuerdo sobre qué es y qué no es corrupción. Y, cuando menos, se ha de ser muy exigente con un problema que erosiona las bases del sistema democrático generando elevadas cotas de desconfianza ciudadana.

El autor inicia su exposición con una tesis que viene reiterando desde hace tiempo: “Una cosa es la percepción de la corrupción y otra su verdadera presencia”. El libro de inmediato centra su objeto: la corrupción en el ámbito público (no analiza, por tanto, la que procede del sector privado). Y delimita un concepto amplio y un tanto extenso de este fenómeno, definiendo acertadamente a la corrupción en el sector público del siguiente modo: Cualquier abuso de poder por parte de servidores públicos (políticos o funcionarios) cuando se realiza para beneficio privado extraposicional, sea éste directo o indirecto, presente o futuro, con incumplimiento de las normas legales o de las normas éticas que rigen el buen comportamiento de los agentes públicos, en definitiva cuando con su actuación ponen por delante su interés privado sobre el interés de la comunidad.

La oportuna referencia a la clasificación de Heidenheimer entre corrupción negra (la rechazada contundentemente por la sociedad), la gris (sobre la que existe cierta permisividad) y la blanca (actos no éticos o irregulares que están socializados en su práctica), sirve para comprender mejor la complejidad del fenómeno objeto de estudio.

Para saber determinar qué grado de corrupción existe, Villoria analiza el problema (con su rigor taxonómico habitual) tomando como guía cuatro formas de medir la corrupción:

a) Los métodos objetivos, de los que destacan las estadísticas judiciales (pero que solo nos muestran lo que está judicializado, que puede ser, como de hecho lo es, la punta del iceberg) o las respuestas sancionadoras, ambas con muchas limitaciones (más aún las segundas, pues el derecho disciplinario, por ejemplo, es una reliquia y está prácticamente inaplicado en lo que a conductas bagatela respecta, siendo poco operativo en el resto);

b) Los métodos basados en la percepción, cuyo valor es relativo puesto que “la percepción de corrupción tiende a incrementarse cuando la economía del país va mal”, aun así los datos demuestran unos estándares bajos de nuestros representantes políticos, lo que incrementa la desafección hacia lo público;

c) Las encuestas de victimización, que, a diferencia del método anterior, en España dan datos muy positivos, dado que la ciudadanía no ha sido testigo u objeto de casos de corrupción (pago de “astillas”, por ejemplo, para ser receptor de un servicio público);

d) Y la medición con Big data, que es un método relativamente nuevo puesto en marcha, por ejemplo, por el Fondo Monetario Internacional (News Flow Index of Corruption).

El libro se adentra luego en el análisis de las causas y consecuencias de la corrupción, aunque estas últimas proceden de aquéllas en una suerte de bucle del que no se sabe salir Y, entre ellas, analiza las culturales, estructurales e institucionales. Si las tres se unen, dan lugar a una corrupción sistémica o, si se me permite la expresión, a una tormenta perfecta.

Las causas culturales tienen bastante asentamiento en nuestra sociedad (amiguismo, clientelismo, nepotismo, etc.), sobre todo en las modalidades de corrupción de tonos grises o blancos, y están fuertemente asentadas en algunos entornos geográficos y localizadas en ciertas administraciones y, especialmente, en el sector público empresarial.

En las causas estructurales es importante resaltar la correlación existente entre desigualdad y corrupción, pero asimismo cabe analizar el impacto que el fenómeno de la corrupción tiene en ámbitos tales como la Administración Pública (sistema de nombramientos o designaciones), política de recursos humanos (prácticas “selectivas”) o contratación pública, por solo traer algunos casos a colación. Todo ello está directamente unido a la existencia o no de instituciones de calidad, que eviten la exclusión (sean inclusivas), así como que fomenten la eficacia e imparcialidad. Si las instituciones son de baja calidad, el camino que traza el profesor Villoria para mejorarlas se puede compartir perfectamente: “reformas institucionales modestas y persistentes”. El problema es cuando nada se reforma y la parálisis transformadora hace mella en el tejido institucional, como es nuestro caso. Cuando el clientelismo se transforma en una estrategia política (en esto España es un mal ejemplo) deriva fácilmente en asimetrías económicas, sociales y políticas muy profundas. La idea fuerza que maneja el autor debe asimismo compartirse: “Luchar contra el clientelismo es, en consecuencia, esencial para reducir los fundamentos estructurales de la corrupción”.

En lo que afecta a las causas institucionales el profesor Villoria Mendieta hace hincapié en una idea muy asentada, pero no por ello menos importante: “Las instituciones de buena gobernanza son la clave del desarrollo”. Y, en este punto, España pincha en hueso, pues –como señala el autor- “nuestras instituciones no están a la altura de lo requerido para poder estar satisfechos.  Y como no están a la altura tenemos graves problema de corrupción”. Cambiar las instituciones implica modificar los equilibrios de poder. Y en este punto nadie cede. Los pactos transversales no existen y sí la cintura política de hormigón.

El libro finaliza con una batería de propuestas. Una vez más el autor insiste, ya lo hizo en 2012, en la necesidad de construir un sistema nacional de integridad (algo muy complejo de llevar a cabo en un Estado altamente descentralizado como es España), pero cabe coincidir con Villoria en la necesidad objetiva de que haya voluntad política en el Ejecutivo (hasta hoy inexistente en los diferentes y sucesivos gobiernos) de prevenir y combatir la corrupción. Y para ello es, en efecto, imprescindible disponer, entre otras cosas, de un “sector público meritocrático, competente, objetivo e imparcial”. algo aún distante de lograr. Una tarea, entre tantas otras, que deberá afrontar el nuevo Gobierno, si es que no quiere hundir su credibilidad desde el momento de su constitución: la lucha por la integridad debe ser una bandera gubernamental, pero también transversal, en la política española. Sin política de integridad no se podrá reducir la corrupción.

Por lo demás, el sector público español, en su acepción más amplia, ha incidido únicamente, como expone Villoria, en un “modelo de control, cumplimiento y sanción” de la corrupción (lo que Longo y Albareda, denominaron “la ruta fácil”), mientras que el “modelo centrado en valores y cambio cultural” (la “ruta difícil”, según estos mismos autores) no ha tenido ningún arraigo entre nosotros hasta fechas recientes y en territorios (Euskadi, principalmente, tanto en el Gobierno Vasco en lo que afecta a altos cargos; o en la Diputación Foral de Gipuzkoa con su sistema de integridad institucional y su Norma Foral 4/2019, de Buen Gobierno; algo también en Aragón, con la Ley de Integridad y Ética Públicas; y en la Comunidad Valenciana, con la creación de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, así como con la aprobación de la Ley 22/2018, que crea SALER, sistema de alertas tempranas; pero en estos últimos casos con otro enfoque distinto al existente en el modelo vasco) o en instituciones muy concretas. La Administración General del Estado y las instituciones centrales siguen poniendo todos los huevos en la cesta sancionadora y no en la del modelo centrado en valores, que ignoran por completo.

El autor pone de relieve que la estrategia solo legal tiene muy pocos réditos en ese combate contra la corrupción, siendo oportuno buscar “un equilibrio de enfoques”. Por consiguiente, menos leyes y más códigos de conducta insertos en sistemas de integridad institucional, que reúnan valores, principios y normas de conducta y de actuación, y que, como lluvia fina, vayan calando sobre la cultura ética de las organizaciones públicas y las conductas y formas de actuar de todos los servidores públicos. En esto, como en tantas otras cosas, aquí apenas nos hemos enterado. Los democracias avanzadas y los países de nuestro entorno (Francia y Portugal, por ejemplo; tal como puse de relieve con varias buenas prácticas en el Seminario antes indicado) hace tiempo que caminan por esa senda. En España todo se sigue fiando a la (impotencia de la) Ley y al (mal) funcionamiento del régimen punitivo-sancionador. Pero cuando este llega, si es que lo hace, el daño institucional ya no tiene remedio: la institución está rota por las malas conductas o malas prácticas de quienes la regentan o en ella trabajan, la desconfianza se apodera de la ciudadanía y hunde inapreciablemente la confianza en las instituciones. Quebrar la confianza (esa institución invisible, de la que hablaba Pierre Rosanvallon), es muy fácil e incluso instantáneo; recuperarla es tarea hercúlea en la que se debe invertir mucho tiempo y recursos. Con el modelo que tenemos implantado (ex post), se condena o se sanciona lo que ya se ha producido, no se previene la corrupción ni las malas prácticas, todo lo más (ni siquiera eso) se disuade. En fin, hay mucho que hacer en esa construcción de sistemas de integridad institucional, algo en lo que hoy por hoy una política ciega, escéptica o cínica y hasta cierto punto ignorante, desprecia.

El libro del profesor Manuel Villoria es, sin duda, una importante ayuda en ese difícil, pero no imposible, tránsito. La clave para generar buenas instituciones –como concluye el autor- está en tener una “auténtica voluntad política” de transformar las cosas y crear las instituciones adecuadas. Y es en este punto dónde llegan las grandes dificultades. ¿Qué han hecho los sucesivos gobiernos y los diferentes grupos parlamentarios por construir de forma efectiva ese sistema de integridad institucional que mezcle y equilibre razonablemente los dos enfoques citados? Prácticamente nada, salvo algunas experiencias puntuales y siempre aisladas. Cuando no hay voluntad de pacto ni siquiera para cubrir la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, una institución clave en la lucha por la transparencia (y, por tanto, contra la corrupción), dejándose transcurrir más de un año y medio para cubrir esa vacante sin que llo se produzca, la conclusión es obvia: esas conductas políticas tan dilatorias solo delatan que no está en la agenda disponer de mecanismos efectivos de checks and balances de control del poder. También esa actitud, hasta ahora no modificada, es una muestra evidente de que la sensibilidad efectiva hacia estas cuestiones por las distintas fuerzas políticas, sean o no gobernantes (que tanto da), es sencillamente inexistente. Y así, combatir la corrupción se hace aún más difícil, cuando no imposible. Nos tocará, por tanto, seguir conviviendo con  sus zarpazos durante algún tiempo, hasta que esa “voluntad política” (hoy desaparecida en ese combate) retorne a primera línea. Y se pueda combatir gradualmente. La futura constitución del nuevo Parlamento y también del nuevo Gobierno debieran ser el punto de inflexión de este poco edificante camino hasta ahora seguido. Mientas tanto, seguiremos esperando. Paciencia estoica.

CINCO AÑOS DE TRANSPARENCIA

 

 

TRANSPARENCY

 

“La verdad está ahí si estamos dispuestos a buscarla, aunque está lejos de ser pura y simple”

(Julian Baggini, Breve historia de la verdad, Ático de Libros, 2018, p. 88)

A primeros de diciembre se cumplirán cinco años desde la publicación en el BOE de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG). Y, tal vez, puede ser un buen momento para llevar a cabo un primer, aunque escueto, balance.

Ciertamente, la LTAIBG tenía una entrada en vigor escalonada y una aplicabilidad diferida en algunas de sus previsiones y en relación con determinados niveles de gobierno. Pero eso ahora no importa. Lo que con ello se pretendía era preparar el terreno para que las Administraciones Públicas y entes del sector público pudieran pasar de un sistema articulado en torno a la opacidad a otro que tuviera como premisa la luz y sinceridad, pues no otra cosa es la transparencia, tal como la definiera en su día Jankélévitch. El poder tiende a esconder el motivo de sus decisiones, está en la naturaleza de las cosas.

La LTAIBG despertó expectativas sobredimensionadas. España fue de los últimos países de Europa en sumarse a la aprobación de un marco normativo de la transparencia, y las voces políticas del momento vendieron el producto como una suerte de pócima mágica para la regeneración democrática. La corrupción azotaba y sigue pegando, algo que no es buen síntoma sobre el pretendido vigor de la tan ansiada trasparencia. Y no parece haber decrecido precisamente en estos últimos cinco años. Sin embargo, los países en los que la transparencia está asentada en la vida pública, tienen siempre índices de baja corrupción. De la transparencia se esperaba demasiado. Pronto, sin embargo, nos daríamos cuenta de que el poder no es amigo de autolimitarse y que la batalla, que algunos pretendían expeditiva, sería larga, muy larga. Se puede decir incluso que, hoy en día, cinco años después, está en sus comienzos. Mal que a algunos les pese. Ya lo dije en su día, si la transparencia se configura como una moda pasajera fracasará estrepitosamente (Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia, Catarata/IVAP, 2017).

La LTAIBG dio paso a la multiplicación de cuadros normativos autonómicos, forales y locales que hicieron de la transparencia un eje político de actuación, incrementando obligaciones de publicidad activa y redefiniendo algunas pautas del régimen jurídico del derecho de acceso, en parte desmentidas por la STC 104/2018 en lo que a silencio positivo respecta. Probablemente, cinco años después, haya que reformar la Ley (ámbito de aplicación, mejora de algunos aspectos e introducción de un régimen sancionador, aunque soy muy escéptico sobre este último punto), pero estas cuestiones no se tratan en esta entrada.

Un balance de esos cinco años de transparencia, en apretada síntesis, nos darían el siguiente panorama:

Publicidad activa

En la primera etapa o infancia de la transparencia, la publicidad activa ha sido la política dominante. Manifestada por lo común en la construcción de portales de transparencia y en la venta política de que, a través de esta vía, los diferentes niveles de gobierno apostaban por su implantación, esa dimensión de la transparencia se fue asentando. Ser proactivos era regla y, por tanto, obligación legal para las Administraciones Públicas. Se emplearon recursos importantes y sus resultados han sido muy desiguales. Hay Portales de Transparencia que apenas se visitan, mientras que otros son más consultados. Ninguno en exceso. Unos son más accesibles y otros no ponen las cosas tan fáciles. La multiplicación cuantitativa de información pública no representa, en ningún caso, una mayor transparencia, como tempranamente denunció Byung-Chul Han (La sociedad de la transparencia, Herder, 2013).

Pero el problema fundamental de la transparencia-publicidad activa es que se encarga cumplir las obligaciones de transparencia a quien, paradójicamente, debe ser objeto de escrutinio público por su mejor o peor cumplimiento en función de lo que allí se difunda. La tendencia natural a esconder los trapos sucios o disfrazar los contenidos poco amables pesará siempre más que una pretendida voluntad política, ayuna de sinceridad, de ser transparentes. Mientras no exista un órgano de garantía externo que supervise y pueda obligar al exacto cumplimiento de tales mandatos legales, poco o nada se avanzará en este terreno. Alguna experiencia puntual existe, pero no deja de ser excepción. Hanna Arendt, en su conocido opúsculo Verdad y Política, escrito en el período de Entreguerras, ya puso de relieve la necesidad de que en un gobierno constitucional la política requiere de contrapesos y, por tanto, “de la existencia de hombres e instituciones sobre los cuales no ejerza su influencia” (Entre el pasado y futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, p. 398).

Derecho de acceso a la información pública

Lo que se ha venido llamando como el derecho al saber ha tenido una implantación mucho más accidentada en nuestro panorama público. En verdad, ese derecho persigue, como su propio enunciado indica, garantizar que la ciudadanía pueda acceder a la información pública. Pero al igual que en el caso de la publicidad activa, ese acceso a la información es instrumental, pues la finalidad de todo ello no es solo “saber”, sino principalmente crear opinión y, en última instancia, escrutar o controlar al poder o a la Administración Pública.

A partir de esos presupuestos conceptuales cabe compartir la tesis (enunciada por parte de la doctrina, manifestada por algunos Consejos de Transparencia y avalada inicialmente por algunas sentencias judiciales) que el derecho a la información pública tiene un parentesco innegable con el derecho a recibir información veraz (artículo 20.1 d) CE) y podría haberse alojado perfectamente en él, algo que no hizo el legislador al considerarlo mero desarrollo del artículo 105 c) CE (derecho de acceso a los archivos y registros administrativos), cuyos contornos son mucho más limitados, su conexión relativa y sus garantías menores.

Pero, realmente, si comprendemos correctamente el alcance de ese derecho, cuya finalidad última es ejercer un control democrático del poder, no cabría dudar tampoco que el derecho de acceso a la información pública se conecta en sus aspectos finalistas con el derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos (artículo 23 CE), en este caso mediante el ejercicio directo de un derecho a solicitar información con el objetivo último de someter a control una determinada actuación política o administrativa. La dimensión participativa en este punto es innegable, más en un contexto de Gobernanza o de Gobierno Abierto.

Estos anclajes del derecho de acceso a la información pública son suficientemente sólidos para que en ese inevitable cruce entre el derecho de acceso a la información pública y otros derechos fundamentales se pondere en su justa medida cuáles son los aspectos finalistas de tal derecho y se reconozca en determinados casos (cuando el interés público de la información sea dominante) su prioridad aplicativa. Por ejemplo, es de indudable interés –como recuerda Javier Cuenca en su reciente libro Transparencia y Función Pública, CEMICAL, 2018- el Considerando 154 del Reglamento General de Protección de Datos, que reconoce expresamente la necesidad de conciliar el derecho a la protección de datos personales con el derecho de acceso a la documentación, pues este –como se reconoce expresamente- “puede tener interés público” y, por consiguiente, requerirá exigir en determinadas circunstancias el sacrificio de aquél (protección de datos personales). Que lo reconozca el propio RGPD ya es indicativo.

Este enfoque es perfectamente coherente, además, con la inserción del derecho de acceso a la información pública en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como, desde otro ángulo, con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que aloja al derecho de acceso a la información pública dentro del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. No cabe olvidar, a tal efecto, que los derechos que la Constitución reconoce se deben interpretar de conformidad con lo establecido en los Tratados Internacionales suscritos por España (artículo 10.2 CE). No obstante, nada de esto se proyectó sobre la LTAIBG ni parece reflejarse en el actual proyecto de ley orgánica de protección de datos personales y de garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), cuya redacción ha estado muy condicionada por las tesis de la Agencia Española de Protección de Datos. Queda, por tanto, mucho camino por recorrer y este lo deberán allanar finalmente primero los órganos de garantía y después los propios tribunales de justicia.

En un orden de cosas más práctico, el derecho de acceso a la información pública está siendo aún modestamente ejercido por la ciudadanía, pudiéndose afirmar que es un perfecto desconocido entre amplias capas de la población. Eso se manifiesta en su escaso uso. Hay todavía cierta confusión sobre las condiciones de su ejercicio. Pero, a pesar de esa tibieza en su activación, lo más descorazonador es que las Administraciones Públicas se resisten tenazmente a dotar del vigor necesario al ejercicio de tal derecho. En primer lugar, no adoptan por lo común una posición proactiva de estímulo de su ejercicio a través de campañas de difusión o de facilitación de su uso. En segundo lugar, tampoco ponen especiales facilidades aplicativas para que se pueda ejercitar. Y, en fin, no son pocas las ocasiones en las que se utilizan injustificadamente las causas de inadmisión, así como los límites tanto derivados de la protección de datos personales como de los aspectos sustantivos o materiales, para rechazar el acceso a la información pública.

Todavía no ha calado la cultura de que la información pública se debe entregar siempre, salvo supuestos excepcionales previstos en la norma y debidamente motivados. La maquinaria burocrática y procedimental sigue siendo lenta y pesada, carece de agilidad. Cuesta trabajo, asimismo, reconocer que, salvo en los supuestos tasados de datos de carácter especial (artículo 9 RGPD), que tienen un régimen específico (ahora modificado por la futura LOPDGDD), siempre que haya un interés público prevalente de la información pública solicitada, el derecho de acceso debe materializarse a pesar de los datos personales. No cabe duda de que esto debe ser así cuando la información es presupuesto no solo de saber con la finalidad de que el ciudadano se cree opinión, sino además para garantizar el derecho que asiste a todas las personas de controlar la actividad pública y, por tanto, escrutar a sus gobernantes o funcionarios mediante el derecho de participación política en los asuntos públicos, un presupuesto del Estado Democrático en un contexto de Gobernanza Pública.

Bien es cierto que este derecho de acceso a la información pública va adquiriendo cada vez más vigor gracias a la actividad de los órganos de garantía (consejos de transparencia y asimilados), así como de las sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa que, por lo común, están reforzando el contenido y alcance de tal derecho. También algunas opiniones doctrinales abundan en esta línea. Pero aún queda una larga batalla, pues las Administraciones Públicas y sus entidades del sector público se resisten en muchos casos (pues siempre, cabe presumir, hay algo que ocultar) a garantizar la efectividad de tal derecho, recurriendo a los tribunales de justicia para que el tiempo judicial y el tiempo de control no coincidan, haciendo así, o pretendiendo hacerlo, “olvidar” a la ciudadanía la inmediatez de un problema. Por tanto, un duro y prolongado camino aún por transitar.

Órganos de garantía

Esta cuestión la traté en su día y poco más tengo que añadir a lo allí expuesto (“Instituciones de control de la transparencia”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 68, abril, 2017). Tal vez, frente a una configuración tan variopinta y desordenada de órganos de garantía de la transparencia, convenga ahora poner de relieve dos cuestiones.

La primera es que por lo común la calidad de la institución y su propio rendimiento mejora en aquellos casos en que la autoridad de control tiene salvaguardado un estatuto de independencia (en el procedimiento de nombramiento, blindaje en su cese, así como en la dotación de medios) y los partidos políticos (o grupos parlamentarios) no intervienen en el “reparto” de poltronas (lo que aconseja que los órganos dispongan solo de una presidencia o dirección unipersonal y no se diseñen de forma colegiada, pues en estos supuestos la tentación del reparto contamina la independencia del órgano o institución).

La segunda es que resulta muy importante la elección de la persona en la que recaiga el ejercicio de esas responsabilidades. No es baladí, por ejemplo, que en estos momentos las mejores resoluciones en los procesos de reclamaciones (por su alta calidad técnica y su enfoque avanzado) provengan precisamente del Consejo de Trasparencia y Protección de Datos de Andalucía, aunque en otros órganos de garantía (incluido el CTBG o la GAIP, entre otros) también se dicten algunas resoluciones de notable interés. Ello se debe a que, como dijo Emerson, “una institución es la sombra alargada de un hombre”. Si se acierta en el nombramiento de la persona, como fue el caso de la institución andaluza, la institución funcionará; en su defecto languidecerá o tendrá una vida menos intensa.

La transparencia no es predicar, sino practicar. No vale con discursos enfáticos de buen gobierno o de transparencia. Es una batalla permanente y las exigencias deben ir creciendo con el paso del tiempo. Como decía al inicio de esta entrada, el poder se lleva mal con la transparencia y alcanzar la efectividad de esta requiere una internalización por parte de los gobernantes y de los funcionarios de este principio, una apuesta por una política tenaz y continua de transparencia, así como un cambio de cultura organizativa que inserte tal principio en su quehacer cotidiano. Aunque no cabe llamarse a engaño y pecar de ingenuos, pues como expuso magistralmente el filósofo Alain: “Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto”. Y, guste más o guste menos, el poder convive y convivirá con el secreto, pues es algo que es inherente a su condición. Nos tendremos que conformar –lo que no es poco, viniendo de donde venimos- con poner determinados límites y hacer más efectivos los controles a ese poder, para que el secreto mengue y la arbitrariedad se reduzca. .

Lo que debe evitarse es una apuesta por la transparencia cosmética o de escaparate. Así sorprende sobremanera que, cuando se cumple exactamente un año desde el fallecimiento de Esther Arizmendi (19-XI-2017), la primera Directora del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, los dos Gobiernos que se han sucedido en este período, así como los grupos políticos de la oposición, hayan sido absolutamente incapaces de consensuar el nombre de la persona que debe dirigir esa institución y liderar el proceso de implantación efectiva de la transparencia en su ámbito de actuación. La sospecha que sobrevuela ante esa dejadez o abandono institucional no es otra que interrogarse si para una política de corto vuelo resulta más adecuado que las instituciones de control no funcionen. Y lo más efectivo para tales espurios fines es dejarlas sin cabeza o, en su defecto, nombrar títeres que no molesten (práctica a la que la política nos tiene muy acostumbrados). Pero eso dice muy poco de aquella voluntad de “regeneración política” que impulsó la aprobación de la LTAIBG hace ya cinco años. ¿Fue todo aquello mentira?. Y si no es así, ¿a qué se debe entonces tanto aplazamiento?

INTEGRIDAD: ¿UNA POLÍTICA AUSENTE DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL?

 

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“La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes

(José Luis L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, Madrid, 2009, p. 292)

 

Resulta cuando menos curioso constatar cómo un Gobierno que toma las riendas tras una moción de censura basada en la pestilente corrupción no haya incorporado a su estructura de órganos superiores como tampoco a sus políticas inmediatas ni una sola referencia a la Integridad o a la Transparencia como medios de luchar contra ese endémico fenómeno de la corrupción o de las malas prácticas político-administrativas. Ambos fenómenos han echado raíces profundas en nuestro entorno institucional público. Y algo habrá que hacer.

No creo que descubra nada nuevo si afirmo que el Gobierno anterior y el partido político que lo sustentaba obviaron asimismo cualquier tipo de medida dirigida a la lucha por la integridad de las instituciones. Lo más parecido a ello fue una timorata Ley de Transparencia (Ley 19/2013) o la devaluada (en términos comparados) Ley reguladora del ejercicio del alto cargo (Ley 3/2015). En ambos casos todo se quedó en mera coreografía o en pura cosmética, que tanto se lleva. Hasta el punto que la propia Ley reguladora del ejercicio del alto cargo, ni corta ni perezosa, “derogó” el Código de Buen Gobierno de altos cargos, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros en el primer mandato del Presidente Rodríguez Zapatero (2005). Un código que pasó sin pena ni gloria y fue sistemáticamente ignorado por sus propios promotores, tal como estudió en su día Manuel Villoria (El marco de integridad institucional en España. Situación actual y recomendaciones, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012), pero que al menos intuyó tempranamente la necesidad de incorporar un medio de autorregulación ética de ese nivel tan singular en términos comparados de la alta Administración española denominado enfáticamente como “altos cargos” (dicho de otro modo: un nicho para que la política reparta sinecuras entre los suyos y sus acólitos, sean o no funcionarios, sin otras exigencias reales que la confianza política).

Reinaba entonces, y parece que reina ahora, un escepticismo cínico hacia todo lo que afecta a la ética pública, los códigos de conducta y los marcos de integridad institucional. Una política descreída de sus propios valores y solo utilizada como palanca para acceder o para mantenerse en el poder –como es la que parece triunfar por estos pagos- no incluye en su ADN las políticas de integridad. Pues estas políticas de integridad, conviene decirlo de inmediato, comprometen mucho y obligan además a actuar de otro modo (cambio de hábitos o de carácter, como reconocía Aranguren y recordaba más recientemente Adela Cortina), lo que ata de pies y manos al gobernante, directivo o funcionario frente al (mal) uso de las estructuras de poder. Mejor tener manos libres. Así “se pueden hacer más cosas”.

A diferencia de la Integridad, más fácil es apostar políticamente por la Transparencia. En la política española hay fervor, también cínico, por la transparencia. No hay gobierno que no predique de sí mismo ser el más transparente. Vende mucho y tiene menores costes políticos, pues quien se transparenta sabe siempre lo que debe enseñar y lo que, al menos, debe disimular, cuando no ocultar. Y eso explica que instituciones con apuestas claras y evidentes por la transparencia se vean envueltas de vez en cuando en escándalos de corrupción o de malas prácticas. Hay un ejemplo muy reciente en una sociedad mercantil pública dependiente de una Administración matriz que había invertido esfuerzos considerables precisamente en políticas de transparencia. Pero pueden invocarse otros tantos (malos) ejemplos.

Tal vez lo que esa política cínica (siempre tan resabiada) ignore, es que los Sistemas de Integridad Institucional protegen principalmente a las instituciones, pero también a todos aquellos servidores públicos (sean responsables políticos, directivos o funcionarios) que desarrollan su actividad en ellas. Pues, al fin y a la postre, construir infraestructuras éticas (por emplear el término de la OCDE) supone reforzar la confianza pública en las instituciones y representa invertir en calidad democrática, como atentamente estudió el profesor Rafael Bustos (Calidad democrática, Marcial Pons, 2017). Pero estos intangibles no venden en una política que solo se centra en gestos, guiños, golpes de impacto e imágenes cargadas de positividad con pretendidos mensajes subliminales. Las baratijas de la comunicación instantánea triunfan por doquier en una política diseñada para contentar a cabizbajos ciudadanos colgados día y noche a los dispositivos móviles y a sus impactantes imágenes. Idiocia colectiva, es lo que crean. No demos exigente. Tal vez nos tomen por estúpidos, sin saber que son ellos los que con tales estrategias comunicativas vacuas quedan retratados.

No gastaré muchas líneas en algo que es muy obvio, aunque nadie, al parecer también en este nuevo y flamante Gobierno, lo vea. El Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) lleva ya varios años reflejando en numerosos informes que determinadas instituciones españolas (por ejemplo, el Parlamento y el Poder Judicial) no se han dotado de códigos de conducta ni de sistemas de integridad institucional o, al menos, no lo han hecho de forma efectiva. Lo mismo se podría decir del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública, pues -salvo algunos casos en el ámbito autonómico, foral y local, especialmente en el caso vasco- el Gobierno Central y la Administración General del Estado no disponen de tales códigos ni menos aún de marcos de integridad institucional. Unos y otros gobernantes los han despreciado reiteradamente, pues nadie se los creía. Solo el EBEP en 2007 incorporó un Código de Conducta de Empleados Públicos que no ha tenido ninguna virtualidad. Todo el mundo se lo tomó a chirigota. Amortizado el Ministro que lo promovió (Jordi Sevilla), pronto pasó al olvido. Los Valores en la política o en la actividad pública son entendidos por algunos como si fuera la marca de chocolates: son buenos para “comprarlos” y luego comerlos, nunca para practicarlos.

Así las cosas, la política preventiva en el ámbito de la corrupción ha sido prácticamente inexistente. Al no haber ningún mecanismo de autorregulación que prevea valores y conductas, solo la Ley es el muro que actúa como límite. Y ya se sabe: cuando se trata de garantizar la efectividad de la Ley, en la mayor parte de los casos se orilla en su cumplimiento, pues (eso se supone) pocas veces “te pillan”. Se publican (o publicaban) infinitas leyes y se aplican pocas. Una de las tareas de la política (y de una parte de los altos cargos o asesores que les acompañan) es, así, “jugar a la ruleta rusa”. Se prevalen de que la aplicabilidad de la Ley es torpe y, en todo caso, tardía. La suerte moral, vestida a veces de corrupción, es muy practicada en nuestro entorno. Hasta que, por azar o casualidad, las garras de la Ley caen sobre alguien. Mala suerte o que algunos se fueron de la lengua, cuando no venganzas en plato frío.

La construcción de marcos de integridad institucional exigentes actúa, en cambio, anticipadamente. Pretende evitar que el agua llegue al río. Tal como expuse en el libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017), esos marcos de integridad institucional apuestan por prevenir antes que lamentar (modelo preventivo) o, en el peor de los casos, por curar las heridas ya abiertas (modelo reactivo). Persiguen construir cultura ética en las organizaciones públicas por medio de la difusión, formación, tramitación de consultas o dilemas éticos, a través de la creación de un órgano de garantía (comisión o comisionado de ética), así como mediante la adaptación permanente de los códigos de conducta como instrumentos vivos. Actúan, además, como mecanismo protector de los políticos, directivos o empleados públicos, pues juegan el rol de “faro” u orientación, indicándole al responsable público, de acuerdo con los valores y normas de conducta preestablecidos, qué se puede hacer y qué no en el ámbito institucional público. Y, sobre todo, evitan que se dañe a la institución, algo mucho más importante que la reputación de las personas que la integran. La política de prevención pretende ahorrarnos el triste espectáculo de ver cómo un día sí y otro también los escándalos se acumulan y cómo asimismo los responsables públicos desfilan ante los juzgados y tribunales. En esos casos, cuando se condena o sanciona a un responsable público por corrupción, el prestigio de la institución ya está completamente roto. Algo nada baladí. Recomponer la imagen de esa institución es tarea hercúlea y en muchas ocasiones algo casi imposible. Así están las nuestras …

Con “la que está cayendo” en España ahora y desde hace bastantes años, sorprende sobremanera –y vuelvo al principio- cómo un Gobierno que pretende (o eso dicen quienes lo lideran) la renovación moral de la política, no haya dedicado ni un renglón o ni un solo minuto  a promover la Gobernanza Ética ni la Transparencia efectiva en sus primeros pasos de la acción de gobierno. ¿Paradojas o imposturas de la política? Dentro de un tiempo razonable tendremos la respuesta, aunque -lamento decirlo- la primera impresión no es ciertamente buena.

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“Fíjese en los másteres que, en general, son de un patetismo terrible” (Emilio Lledó)

“¿Mal aliento? Pruebe el elixir Colgate. ¿Problemas con su carrera profesional?: Apúntese a un MBA” (Testimonio de dos profesores, recogido por H. Minzberg)

 

No hace falta calificarlos, siempre que se refieran a educación superior. Dejemos de lado los masters deportivos. Son universitarios, no hay duda, de los que hablo. Al menos los que ahora interesan. Muchos profesores o ex profesores (entre los que me encuentro) transitan por sus aulas impartiendo su “conocimiento” o su “experiencia”, los hay incluso que “entretienen” (algo que se valora cada vez más, por cierto), que de todo hay; aunque algunos ni eso, pues nada tienen que aportar realmente, pero allí están y en ellos se prodigan. Y de ellos cobran, pues los másteres y postgrados (salvo excepciones tasadas que se computen como horas lectivas o de trabajo) son sobresueldos para las magras retribuciones universitarias, funcionariales o profesionales. Plato ansiado por no pocos, para endulzar sus ingresos, engordar la vanidad o simplemente “estar en la pomada”.

En cosa de másteres y postgrados los hay menos buenos, regulares, malos o pésimos de solemnidad. No conozco ninguno que pueda ser calificado de excelente o muy bueno. Debe ser porque soy un profesor provinciano y de segunda división. Y eso que he llegado a trabajar en los aledaños de lo que se llama una “Escuela de Negocios”, aunque no me dejaron acercarme a las mieles del asunto: los másteres para formar directivos en empresa o en el sector público. Algo que el propio Henry Minztberg denunció inteligentemente en un recomendable libro: Directivos. No a los MBA (Editorial Deusto 2005). Hay mucho escaparate y algunas estafas en toda esa educación de postgrado. Y una necesidad objetiva: quien no tiene un Máster no es nadie. Entre estos últimos me encuentro.

El caso “Cifuentes” ha sido una auténtica bomba que ha irrumpido sobre las ya turbias aguas universitarias. Quién lo ha sacado ahora y por qué es algo que al parecer no interesa (aunque también pudiera ser relevante preguntarse). En todo caso, ha puesto a la institución frente al espejo. Quienes nos hemos dedicado durante algunos años a esa función docente universitaria sabemos que en esos postgrados universitarios la exigencia es un valor relativo, al menos en buena parte de los casos. Se va, se imparte clase, cuentas lo que te da la gana (con mayor o menor rigor, según las personas), te pagan y a callar. Por poner un caso, los innumerables Másteres de Acceso a la Abogacía que pululan por doquier son, por lo común, un rosario interminable de profesorado que desfila con escaso orden y concierto por las aulas ante la perplejidad de un desconcertado alumnado. Cumplir el expediente.

Hay, no obstante, quienes cursan con empeño y elaboran concienzudamente su “TFM” (Trabajo de Fin de Máster). Pero no nos llamemos a engaño, son una minoría de personas siempre responsables, que en cualquier actividad harían lo mismo. Tienen conciencia ética y sentido del deber. No abundan. Pero dignifican la institución y el producto. Gracias a estas personas el sistema aguanta. Normalmente esos alumnos (cargos directivos, altos funcionarios, profesionales, técnicos o estudiantes) están comprometidos con el valor de lo público o con la propia institución, interesados en la innovación y en el aprendizaje continuo o con la necesidad de mejorar ellos mismos y transferir esos conocimientos a las instituciones en las que sirven. Son muy importantes, pero aún son pocos. Aunque, en honor a la verdad, me los he ido encontrado en las aulas de diferentes postgrados, lo cual siempre es un estímulo. También hay profesores (así como algunas Universidades) que se empeñan en dar un producto digno y actualizado, lo cual también es de aplaudir, pues cobran lo mismo por hacerlo o no. Hay que romper una lanza por estas mujeres y hombres que se toman en serio algo que el sistema universitario desprecia o ignora, pues no nos llamemos a engaño para la Universidad lo trascendental no son esos estudios de Postgrado (fuente adicional de ingresos), sino sigue siendo el Doctorado. Al menos hasta ahora.

Y sobre esto último, mejor no hablar. Como me dijo alguien que asistió a una tesis doctoral: “¡Vaya comedia!” Una puesta en escena muchas veces puramente formal y en la que no pocos miembros de tales tribunales se escuchan a sí mismos, tienen su momento de gloria, cuando no incurren en irregularidades que es mejor no tipificar. Pocas personas habrá en el mundo universitario que hayan asistido como miembros de tribunales de Doctorado que no se hayan visto involucradas en algunas “malas prácticas” (y no me pondré como excepción); por ejemplo, en la calificación final (donde los regalos, a pesar del “sobre cerrado”, siguen siendo una relativa constante, salvo en alguna Universidad que se ha ido poniendo seria). Otras veces no se detectan los plagios, “las copias contextuales” o, en fin, las innumerables citas prestadas. También hay no pocos casos en que la paciencia no acompaña para leerse (algo que algunas veces ni siquiera se hace) centenares de páginas o llevar a cabo una redacción minuciosa y pulcra de los informes previos. Por no hablar de las “direcciones de tesis”, una tarea que en ocasiones se transforma en mera formalidad o peor aún en una carrera de obstáculos insalvables para el doctorando, más que en ayudas reales y efectivas. Siempre he sido defensor de que las tesis no deberían ser leídas al inicio de la “carrera académica”, pues desvían la atención de quien debe crear poso general de conocimientos y no “segmentado” o particular. Y no pondré más “ejemplos”, pues tengo varios que sonrojarían a cualquiera.

Si esto es así en “la joya de la Corona” (los doctorados), qué no pasará en sus productos subalternos (los másteres y cursos de postgrado), que proliferan como setas, con unas comprobaciones paupérrimas sobre su pretendida calidad, pues calidad no es “llenar con mentalidad de burócrata digital infinidad de papeles”. Por no hablar de su sistema de evaluación (¿cuántos suspenden en estos formatos universitarios y qué calificaciones medias se ponen?). Y ahora me pondré cínico. La verdad es que no sé porqué se rasgan las vestiduras quienes censuran a Cristina Cifuentes. ¿Dónde está publicada la tesis o los TFM de muchos de nuestros políticos que airean por doquier su condición de doctores o postgraduados (y no pongamos nombres porque hay bastantes)? ¿Con qué recursos han abonado los gastos de matrícula (algunas veces cuantiosos) algunos de esos políticos que se han formado en tales programas universitarios mientras ejercían o ejercen sus cargos públicos? ¿Sabemos realmente qué defendieron y por qué les dieron el solemne título de Doctor o de Máster? ¿Conocemos cuál fue la calificación que obtuvieron y por qué? En fin, mejor no miremos mucho por el retrovisor. Seguro que tiene efectos colaterales y expansivos.

Me dirán que no es lo mismo, pues ellos no mintieron (al menos algunos de ellos). De acuerdo. Así es, en efecto. Lo peor del “caso Cifuentes” no es que presentara o no el TFM, pues podría haber entregado una auténtica birria y le hubieran dado el título igual (y no es broma). Aunque desde el punto de vista de la Universidad que expide el título no acreditar su entrega es un hecho ciertamente insostenible. Lo grave es que se mienta o, al menos, que parezca que se miente (tanto ella como la Universidad): ¿Quién, que haya elaborado una tesis doctoral o un TFM, no guarda la copia de su trabajo en el ordenador o en una o varias copias en papel?, ¿No hay ningún repositorio de trabajos de estas características en las Universidades? Sencillamente nadie “tira” o “elimina” una tesis o un TFM. Todavía conservo mi tesis doctoral de hace más de treinta años, publicada por el INAP en 1989.  Y mejor que “no aparezca ahora” el trabajo perdido, pues el tufillo existente se transformaría en insoportable hedor. Lo grave es, por tanto, que se enrede así, con tan escasa credibilidad; que se erosione más aún la débil confianza que la ciudadanía tiene en la política y se resquebraje y deteriore profundamente la imagen de una malherida Universidad; que se predique con el mal ejemplo. Y, en especial, que se nos tilde de estúpidos. Al menos a quienes conocemos cómo (mal) funcionan las cosas en tales programas universitarios.

La Universidad española necesita, sin duda, recuperar el espíritu perdido, tal como sugiere el excelente filósofo y siempre profesor universitario que es Emilio Lledó (lean la entrevista que ayer le hacía un diario, no tiene desperdicio: https://elpais.com/cultura/2018/03/27/actualidad/1522176484_685088.html). Su nuevo libro (Sobre la educación. La necesidad de la Literatura y la vigencia de la Filosofía, Taurus, 2018), se antoja imprescindible en estos momentos de estupor colectivo. Un profesor al que por cierto el establishment universitario español no le puso precisamente las cosas fáciles cuando intentó volver a ejercer la docencia en España. Su extraordinaria y pulcra imagen debiera servir como espejo de recuperación de una Universidad que desde hace décadas languidece. El caso Cifuentes es un ejemplo más de tan evidente declive, pero ni es el único ni cabe alarmarse cínicamente por este y no por los otros habidos y por haber. También todos esos casos son muestra, sin duda, de que la integridad y la ética no son atributos de nuestra clase política, sea cual fuere su origen y procedencia ideológica (y no pondré en marcha el ventilador citando nombres). Tampoco enaltecen a un sistema universitario que muestra, así, sus peores vergüenzas. Y, se resuelva como se resuelva, la herida ya está abierta, tanto en la Universidad como en la Política. No es mortal, pero sí grave. Una vez más nos vamos desangrando, sin que se pongan otros remedios que meras tiritas. Y en esas seguimos.

ÍNDICE DE CALIDAD DE LOS GOBIERNOS “REGIONALES” EN LA UE: DATOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

 

 

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Fuente:

  1. Charron/V. Lapuente, Quality of Government in EU Regions: Spatial and temporal patterns, Working Papers 2018, Gotenburg. https://qog.pol.gu.se/digitalAssets/1680/1680303_2018_1_charron_lapuente.pdf

 

COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON CALIDAD DE SU GOBIERNO SUPERIOR A LA MEDIA COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON CALIDAD DE SU GOBIERNO INFERIOR A LA MEDIA
1.- Euskadi/País Vasco (0,653) 8.- Comunidad de Murcia (- 0,136)
2.- CF de Navarra (0,502) 9.- Comunidad de Madrid (- 0,222)
3.- Cantabria (0,462) 10.- Castilla-La Mancha (- 0,300)
4.- La Rioja (0,242) 11.- Castilla-León (- 0,326)
5.- Principado de Asturias (0,220) 12.- Cataluña (- 0,392)
6.- Aragón (0,097) 13.- Galicia (- 0,431)
7.- Extremadura (0,022) 14.- Comunidad Valenciana (- 0,446)
15.- Illes Balears (- 0,544)
16.- Canarias (- 0,709)
17.- Andalucía (- 0,740)

Hoy en día, la Calidad de los Gobiernos y de las instituciones es un factor diferencial de primer orden. Este mismo mes de marzo de 2018 se ha hecho público el Estudio comparativo correspondiente a 2017 que periódicamente (2010, 2013 y 2017) lleva a cabo la Universidad de Gotenburg, con gran difusión en círculos gubernamentales y académicos, y que tiene por objeto medir la calidad de los Gobiernos “regionales” en la Unión Europea, de acuerdo con tres grandes parámetros: Eficiencia en la prestación de servicios públicos; Imparcialidad; y grado de Corrupción (o baja presencia de esta)[1]. Pues bien, la media del conjunto de las CCAA ha sido negativa, bajando España del puesto 14 en 2013 al 19 en 2017, situándose en el antepenúltimo grupo de países de la UE, de una escala de siete.

Pero la desigualdad o la heterogeniedad en la calidad de los Gobiernos de las CCAA es la nota dominante, pues mientras algunas Comunidades Autónomas como son las de Euskadi, Navarra y Cantabria, han superado sus resultados anteriores (de 2013) y están por encima de la media, otras (especialmente las de mayor tamaño y peso demográfico) han obtenido malos o muy malos resultados. En concreto, es importante resaltar que la Comunidad Autónoma del País Vasco obtiene resultados muy similares a la mayor parte de las regiones francesas y está prácticamente a punto de entrar en el selecto grupo de las “regiones Europeas” de segundo nivel en cuanto a la calidad institucional de sus Gobiernos (las que superan el 0,7, pues ha obtenido 0,635; un espacio donde están las “regiones austriacas” y buena parte de las “alemanas”).

Estos resultados del estudio realizado ponen de relieve una honda diferenciación entre calidad del Gobierno según los resultados altos o bajos de la escala (desde el 0,653 de Euskadi al – 0,740 de Andalucía) y según también zonas geográficas más o menos marcadas (Norte de la península, salvo Galicia y CCAA del alto y medio Ebro) frente al arco mediterráneo o Canarias. También este análisis nos constata que, en nuestro caso, la riqueza de los diferentes territorios no es un dato determinante para la mayor o menor calidad del Gobierno (como tampoco lo es en el caso de las Regiones italianas), pues hay CCAA ricas que suspenden flagrantemente, como es el caso de Illes Balears (– 0,544), Comunidad Valenciana (- 0,446) o Cataluña (- 0,394); mientras que otras calificadas de menos ricas, como Cantabria (0,462) o Asturias (0,220), o con bajo nivel de renta como Extremadura (0,022), ofrecen datos superiores a la media.

No deja de plantear muchas paradojas este pormenorizado análisis de los profesores Charron y Lapuente. Hay una fractura de país clara en el plano territorial en lo que a calidad del Gobierno respecta. Y este no es un dato menor. Las Comunidades Autónomas más pobladas de España suspenden de forma clara o muy clara. Y eso hunde la posición de España. Andalucía, Cataluña y Madrid, obtienen muy malos o malos resultados. Pero lo más grave es que Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana e Illes Balears, emperoan mucho los indicadores obtenidos en 2010 y 2013. El azote de la corrupción parece ser (es una mera hipótesis) un elemento enormemente perturbador en estos resultados. Pero no es el único. Para tener Calidad de Gobierno se ha de gobernar, no hacer como que se gobierna. La media española, fruto de ese arrastre de las CCAA con peso demográfico, es ciertamente muy baja: – 0,328. Las comparaciones son odiosas, pero Portugal nos supera claramente (0,032), Francia de forma diáfana (0,408) y Alemania de manera contundente (1.012). Esto es la consecuencia del mal gobierno. Algo de lo que nadie en política parece prestar mucha atención. Se nos llena la boca de “Buen Gobierno” y lo que tenemos es lo que sale. Más claro el agua.

[1] N. Charron/V. Lapuente, Quality of Government in EU Regions: Spatial and temporal patterns, Working Papers 2018, Gotenburg. https://qog.pol.gu.se/digitalAssets/1680/1680303_2018_1_charron_lapuente.pdf

MIRADAS SOBRE LA DIGITALIZACIÓN (I). JUDY WAJCMAN: ESCLAVOS DEL TIEMPO.

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“En el curso de la aceleración moderna si queremos arrancar al tiempo escaso tanta ganancia de vida como sea posible, a la larga conseguiremos lo contrario (…) Intentando triunfar sobre el tiempo, caemos por completo bajo su dominio” (Rüdiger Safranski, Tiempo. La dimensión temporal y el arte de vivir, Tusquets, 2017, p. 183)

Aunque este espacio (Blog) tiene por objeto prioritario las instituciones y el sector público, en ocasiones es oportuno ampliar el foco. Y, así, cabe resaltar la aparición reciente de varios ensayos que tienen que ver con la era digital y sus consecuencias. Este es un tema recurrente de la bibliografía del pensamiento contemporáneo. Las aportaciones en su día de Paul Virilio, Byung Chul-Han, Evgeny Morozoz, entre otros, han sido traídas a colación en diferentes entradas en esta Web. No insistiré en sus interesantes reflexiones sobre los impactos que las TIC están teniendo en la sociedad actual. Algo de ello, referido al empleo público, fue objeto de tratamiento en el post que precede a este.

Quiero reseñar tres recientes ensayos que, con mayor o menor intensidad, abordan el problema enunciado desde diferentes ángulos y con miradas muy distintas. Son, en efecto, tres visiones del mismo problema. Una mirada positiva u optimista (aunque no exenta de prevenciones) es la que construye Judy Wajcman, en su libro Esclavos del tiempo. Vidas aceleradas en la era del capitalismo digital (Paidós, Barcelona, 2017), objeto de esta primera entrega. Otra perspectiva, por cierto muy sugerente, es la que nos ofrece Remedios Zafra, en la obra galardonada con el Premio Anagrama de Ensayo 2017 titulada El entusiasmo. Precariedad y trabajo creativo en la era digital (Anagrama, Barcelona, 2017). Y, en fin, solo centrado parcialmente en ese tema (pues es un ensayo más general), está el delicioso libro de Lamberto Maffei titulado Elogio de la rebeldía (Alianza Editorial, Madrid, 2017), que en sus dos primeros capítulos y como continuidad de sus tesis ya formuladas en su anterior y recomendable obra Alabanza de la lentitud (Alianza Editorial, Madrid, 2016), desgrana desde un enfoque neurocientífico algunos de los efectos más visibles de la conectividad permanente. Los trataré en las siguiente entregas. Habría que incluir entre las novedades sobre esta materia la obra reciente de Timothy Garton Ash que se enuncia como Libertad de palabra. Diez principios para un mundo conectado (Tusquets Editores, Barcelona, 2017), ya que en algunos de los diferentes “principios” que allí se analizan, aborda también estas cuestiones, pero la extensión del libro y su objeto central (libertad de expresión) requerirían un tratamiento individualizado del problema que ahora no puede hacerse.

La mirada positiva u optimista: Judy Wajcman

Construido desde una perspectiva de la sociología, la autora nada en buena parte del libro contracorriente. El objeto del trabajo lo define muy bien al inicio de la obra: “Al tiempo que proliferan las tecnologías, resulta que no tenemos más tiempo para nosotros mismos”. Esta es la paradoja de la falta de tiempo que pretende desvelar en el libro citado. Y a lo largo de siete documentados capítulos lo intenta. Primero analiza lo que denomina la sociedad de la alta velocidad, y esa constante sensación de “ajetreo” que nos invade. Se trata de un capítulo muy bien trazado, con citas constantes de Paul Virilio, aunque con mensaje propio: “no podemos entender la organización social del tiempo independientemente de la tecnología”. Los usos de la tecnología son muy distintos, según ámbitos o esferas de la sociedad. Pero, como inmediatamente añade, “la idea de la sociedad de la alta velocidad no es tan novedosa como se nos induce a creer”. Tal como expone esta profesora, desde comienzos del siglo XX se produjeron enormes transformaciones tecnológicas y sociales, sin embargo hay que tener en cuenta sus desiguales impactos según qué segmento de población se trate: “la velocidad de unos pocos (aunque ahora sean muchos) depende de que otros permanezcan inmóviles”. O dicho de otro modo: “el ritmo de la vida depende de los propios recursos y de las opciones que los hacen posibles”.

La “paradoja de la falta de tiempo” es, como decía, objeto de atención especial en este libro. Su tesis no deja de sorprender: “estar ajetreado se ha convertido en condición necesaria de un estilo de vida satisfactorio”. La vida rápida entendida como “buena vida”. Paradójico. Asimismo, el trabajo con conectividad constante es analizado en un capítulo de la obra. Con algunos análisis empíricos la autora concluye que “la tecnología es una parte integral del trabajo: las prácticas organizativas y las máquinas se configuran mutuamente”. Y deshace la tesis tan extendida de que los medios multimodales provocan interrupciones laborales, puesto que son complementarios y están integrados en la organización del trabajo a las interacciones mediadas (“la conectividad constante no implica inevitablemente interrupciones constantes”, dice categórica). Asimismo, los efectos de la multitarea (empeoramiento o alivio de la falta de tiempo) “dependerá del contexto social en el que se produzca”. No obstante, la autora hace algún guiño al tipo de sociedad que estamos (mal) construyendo, cuando con cita de Sennett define “el trabajo moderno” en el marco del nuevo capitalismo flexible como “fragmentado, inseguro, estresante e impredecible”. Pero inmediatamente –como hace con la mayor parte de los autores que cita- desmiente sus tesis, puesto que “el viejo contrato entre trabajo y tiempo se ha quebrado”.

Los beneficios de la digitalización los sitúa también en el campo doméstico. Tras analizar la industrialización del hogar (a juicio de Ha-Joon Chang, “la lavadora ha cambiado más el mundo que Internet”), la autora pretende superar las visiones polarizadas de la relación entre las tecnologías y nuestras experiencias del tiempo. Y, en ese sentido, enlaza el argumento con su tesis discrepante frente “a la mayor parte de la bibliografía (…) de que las TIC se extienden y colonizan todo el tiempo ajeno al tiempo de trabajo”. Su tesis, sin duda rompedora, se desglosa en dos ideas-fuerza: 1) los dispositivos digitales favorecen nuevas pautas de contacto social, proporcionando una nueva herramienta de intimidad y de coordinación familiar; y 2) los dispositivos tecnológicos aclaran las actividades y “pueden ser aliados en nuestra búsqueda del control del tiempo, preservando además de usarlo”. El tiempo del hogar y el tiempo de trabajo ya han perdido sus fronteras (“permeabilidad fronteriza”) y ello –a juicio de la autora- en sí mismo no es malo aunque desafíe la concepción tradicional del hogar, sino que puede contribuir a transformar la calidad de nuestro tiempo libre.

El libro se cierra con un capítulo final enunciado “Encontrar tiempo en una era digital”. Aquí la autora se adhiere “al potencial emancipador de la tecnociencia”, pero no deja de mostrar su crítica. Las TIC desbaratan completamente la distinción entre “mi tiempo y el tiempo de trabajo”, rompiendo también “el espacio tradicional de la semana y el fin de semana”. Pero las máquinas no solo nos apremian, también nos liberan tiempo. Por tanto, afirma “la digitalización provoca un replanteamiento radical de los términos estandarizados del debate sobre el equilibrio entre trabajo y vida, que azuza el trabajo contra la vida y la vida contra lo privado”. En fin, la autora cierra el libro con unas inteligentes reflexiones sobre la utilización de las TIC que dependen en buena medida del “tapiz de las relaciones sociales tejido por la edad, el género, la raza, la clase y otros ejes de desigualdad”. A su juicio, “lo digital no es una caja negra, algo mágico que va a materializar una visión de futuro; se coproduce con la sociedad”. Y concluye, “lejos de andar endémicamente faltos de tiempo, quizás estemos confundidos acerca de en qué tiempo vivimos (…) se puede echar mano de la últimas tecnologías como un recurso en nuestra búsqueda de tiempo discrecional”.

Una visión sin duda optimista, que contrastará con otras miradas que, desde distintos ángulos, se expondrán en las siguientes entregas: la de Remedios Zafra y la de Lamberto Maffei. Habrá que reproducirlas también con algún detalle.

Addenda: ¿Hay algo de esto aplicable al sector público?

Si bien la profesora de la London School of Economics, Judy Wajcman, nada trata al respecto, hay que tener en cuenta que su enfoque bebe de sus primeros trabajos sobre sociología industrial y de las organizaciones y, en ese punto, algunas de sus aportaciones pueden tener interés para proyectarse sobre el ámbito público. Lo mismo cabe decir de su enfoque intermitente pero de línea gruesa sobre la desigualdad de género que, en este caso, relaciona con el papel de las nuevas tecnologías, ámbitos ambos en los que es una consagrada experta. Por tanto la lectura de su libro, marcada en algunos pasajes por una clara posición heterodoxa frente a la opinión mayoritaria, no está exenta de interés. Se compartan o no sus tesis, en ocasiones rompedoras.

En el ámbito del sector público cabe tener en cuenta la quiebra central que se produce entre el “tiempo de trabajo” y el “tiempo del hogar” o del “tiempo de ocio”. Las organizaciones públicas siguen marcadas por el “reloj industrial”, mientras que los dispositivos digitales, como reconoce esta autora, quiebran en pedazos ese esquema. Algo sobre lo que habrá que pensar, a pesar de los sindicatos del sector público.

Dentro de la información que provee el libro, me ha sorprendido los datos de una encuesta de Networked Workers que revelaba lo siguiente: “Mientras están en el trabajo, un 22 % de los empleados hace compras on line, un 15 % ve vídeos y un 10 % utiliza sitios de interacción social o profesional, mientras que un 3 % se entretiene con videojuegos. También el consumo de noticias se ha trasladado a la red y al puesto de trabajo, al igual que la pornografía. El uso de las TIC –como señala esta autora- no se limita en absoluto, pues, a fines laborales, y para algunos incluso proporciona formas de relajarse”.

Y estos porcentajes eran de 2008 y de empresas del mundo anglosajón. Mejor no pensar lo que puede estar pasando en 2018 en el sector público español. ¿O no se hace nada de eso en el ámbito público? También conviene darle una vuelta a ese tal vez ingenuo argumento de que se utilizan las TIC en el puesto de trabajo para “relajarse” de la tensión laboral. No demos ideas … Menos aún, en “zonas de confort”.