TRANSPARENCIA

GOBERNANZA 2020: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y AGENDA 2030

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“El ‘demos’ está sobrecargado, pero también las élites y los expertos” (Daniel Innerarity)

 “El pueblo no habla con una sola voz, ni las voces plurales y contradictorias convergen espontáneamente en el acuerdo, deben ser articuladas” (Manuel Zafra)

 

Sobre la participación ciudadana todavía sobrevuela la distinción formal que se deriva de la cicatera regulación de la Constitución de 1978 (un modelo muy poco receptivo a mecanismos de participación que vayan más allá de la elección de representantes), entre participación mediada a través de representantes y aquella otra cuya configuración es directa o semidirecta. Un enfoque reduccionista, pero también dos caras de una misma moneda con intensidades muy dispares. La representación es consustancial a la idea de la democracia en su acepción contemporánea y las opciones referendarias o deliberativas un complemento, más en clave de Gobernanza Pública. Tema complejo del que solo se dibujan aquí unas pinceladas.

En efecto, participación y democracia van de la mano, no se entienden la una sin la otra. Y para tener una idea cabal de esa relación dialéctica que alimenta ambos conceptos, nada mejor que adentrarse en la lectura de dos contribuciones, breves de extensión, pero ricas en matices. Una de ellas, que pasó totalmente desapercibida (algo común en muchos libros), es la imprescindible obra del profesor Manuel Zafra Víctor titulada La democracia según Sartori (Tirant Humanidades, 2015), prologada por Innerarity. Para Zafra, en diálogo con el autor ahora citado, la deliberación no es una alternativa a la representación, sino un medio para mejorar esa representación y articular mejor la diversidad social. No debe necesariamente acabar en acuerdo, pero sí estimular que, una vez planteados los términos del debate, quien deba decidir valore razonadamente los distintos argumentos y pondere cuáles son aplicables a la política que se quiere poner en marcha y descarte, también motivadamente, cuáles no lo deben ser. La manida democracia participativa encubre un pleonasmo.

La otra contribución corresponde al también profesor Daniel Innerarity que, en diferentes obras (desde El nuevo espacio público, Espasa Calpe 2006), ha ido dando a la participación ciudadana, con los matices oportunos, un protagonismo relevante en la evolución de la democracia de nuestros días. En efecto, en una de sus últimas aportaciones (Comprender la democracia, Gedisa, 2018), Innerarity se interroga sobre posibles soluciones para reforzar la competencia política de la ciudadanía, y opta por una receta clara: la solución al problema que nos ocupa no sería menos democracia, sino más democracia, en el sentido de una mejor interacción y un ejercicio compartido de las facultades políticas”. Así concluye que “todas las propuestas de participativa o deliberativa se basan en este presupuesto de entender la democracia como ‘reflexión cooperativa’”. Y ese aprendizaje cooperativo de la democracia en su dimensión deliberativa tiene, por las condiciones del contexto, una mejor aplicación en el ámbito local de gobierno, especialmente en el municipal.

El modelo jurídico-institucional de municipio se asienta sobre el papel que ese nivel de gobierno tiene como cauce de participación ciudadana en los asuntos públicos. Tan categórico principio no encuentra el eco suficiente en el desarrollo legal básico. La razón de ser de esa opción normativa (por la que se inclina la propia LBRL), no es otra que la proximidad. La instancia municipal de gobierno es la que mejor puede cabalmente construir sistemas institucionales de participación ciudadana que resulten prácticos y efectivos. Aunque algunas experiencias participativas sectoriales pueden tener buena acogida en estructuras gubernamentales “más altas” (provincia, Comunidad Autónoma o Administración General del Estado), lo cierto es que, por lo común, es en los ayuntamientos donde esas políticas participativas tienen eco real y, sobre todo, resultados más efectivos. Proximidad e inmediatez de los problemas y de las instituciones ayudan a involucrar mejor a la ciudadanía. Pero no nos engañemos, siempre existirá en ese doble rol de ciudadano común (despreocupado o alejado de la cosa pública) y de ciudadano intenso (militante de causas), de la que hablara Zafra, aunque solo fuera para refutar las tesis de Schumpeter (y de Sartori), sobre el primitivismo del ciudadano común, que, a mi juicio, ha vuelto con fuerza en la era de las redes sociales.

Las potencialidades de la participación ciudadana son, sin embargo, amplias. La participación ha transitado por tres estadios: uno primitivo, que conllevaba su articulación a través de consejos sectoriales o de ciudad; el segundo basado en el ejercicio del derecho de voto en consultas que habitualmente se estructuran de forma binaria (si/no), con participaciones a veces irrelevantes; y, en fin, el tercero, ha sido explorar fórmulas de democracia deliberativa (probablemente la que tiene mejores cartas de presentación) cuyo hito básico es una participación selectiva (muestra), bien documentada e informada, que lleva a cabo una labor de contraste de opiniones y propone soluciones gubernamentales a determinados problemas previamente planteados. No se excluyen, a veces se solapan. Y, con más o menos tirantez, conviven esas tres modalidades de participación, junto con otras menores o diferenciadas.

La participación ciudadana representa uno de los ejes del modelo de Gobernanza Municipal. En el campo de la Agenda 2030 ese papel se acrecienta, pues tal como se ha visto sin una implicación efectiva de la ciudadanía será tarea imposible la puesta en marcha de los ODS en los municipios. La ciudadanía debe recibir información, pero también participar en los procesos de impulso, diseño, ejecución y evaluación de todas aquellas políticas derivadas de los ODS. Y eso no es fácil. Pero sobre todo y ante todo debe colaborar activamente en ese proceso de transformación cambiando hábitos, conductas y actitudes con la finalidad de hacer efectivos en el plano operativo y en la vida cotidiana tales ODS. En este punto los ayuntamientos tienen un papel sustantivo no solo para comunicar o formar a la ciudadanía, sino especialmente para involucrarla en la efectividad de la puesta en marcha de todas las políticas transversales afectadas por la Agenda 2030. Una buena práctica, de la  que he tenido conocimiento gracias a la red de municipios Kaleidos (especialmente volcada, aunque no solo, en el ámbito de participación ciudadana: http://kaleidosred.org/), es la que, siguiendo otros modelos de ciudades europeas, se está llevando a cabo en el Ayuntamiento de Málaga desde 2018, donde se combina inteligentemente Agenda 2030 y participación ciudadana. Conviene ponerlo de relieve: https://ciedes.es/el-plan/agenda-ods-2030.html

Ciertamente, la participación ciudadana no está teniendo el protagonismo que requiere, más en un período en el que la confianza ciudadana en las instituciones se está viendo resquebrajada, así como cuando el crédito público en los partidos políticos (y, por ende, en el sistema representativo) se está desplomado, como certifica la última encuesta del CIS. Cuando sería el momento de impulsar iniciativas de participación ciudadana que fueran innovadoras, observamos que su pulso político no late con fuerza (¿cómo se entiende, si no, que las consultas populares de ámbito local sigan requiriendo aún la autorización del Consejo de Ministros, tal como prevé la LBRL?. Una “autonomía local” condicionada a la voluntad ministerial en uno de sus ámbitos existenciales que conforman su naturaleza. Y, si no, para estropearlo todo ya están los tribunales de justicia. Frente al impulso “innovador” del Reglamento de Participación Ciudadana de Barcelona, el TSJ de Cataluña (STSJCat 874/2019) ha dictado, con un pobre razonamiento, una desproporcionada sentencia anulatoria en su integridad de tal manifestación normativa por motivos formales (aunque con alguna objeción material; pero que somete la potestad normativa local a trámites circulares y la aleja de cualquier otra manifestación del mismo carácter por parte de otros niveles de gobierno). Ver: STSJ 874:2019 rgto participacion bcn.

En fin, entre que la participación ciudadana no está en la agenda política central de buena parte de los niveles de gobierno (salvando honrosas excepciones, principalmente locales, que las hay) y que disponemos de un marco normativo básico todavía con innumerables restricciones, interpretado restrictivamente por los tribunales de justicia (también con algunas excepciones como la interesante STSJ del País Vasco sobre el Ayuntamiento de Basauri: STSJ PV 157/2018, en relación con las consultas ciudadana reguladas en la Ley de Instituciones Locales de Euskadi), el trabajo que queda por hacer, tanto de alta política como de política de proximidad es un auténtico desafío. Pues sin un modelo avanzado de participación ciudadana la Gobernanza Pública no tendrá un diseño acabado, el gobierno abierto no pasará de ser una mera quimera y la transparencia, así como la rendición de cuentas, tampoco superarán el umbral de convertirse en algo más que píos deseos.

 

Anexo: Esbozo de líneas de trabajo para profundizar en el impulso de una política de Participación Ciudadana alineada con los ODS de la Agencia 2030:

“La dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sistema de sorteo” (David Van Reybrouk, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, p. 169)

  • Diseñar la participación ciudadana con un horizonte estratégico (2030)
  • Promover la reforma normativa de los instrumentos de participación ciudadana en el ámbito local de gobierno, especialmente (aunque no solo) en lo que afecta al régimen de consultas ciudadanas.
  • Impulsar prácticas o pruebas pilotos de democracia deliberativa en determinados ámbitos, creando incluso espacios o foros específicos de debate ciudadano, mediante personas elegidas por sorteo.
  • Aprobar Ordenanzas de Participación Ciudadana que se puedan configurar como de “nueva generación”.
  • Promover pactos o acuerdos que articulen compromisos institucionales y ciudadanos con los ODS de la Agenda 2030.
  • Involucrar a asociaciones, entidades públicas y privadas, colectivos, etc., en la toma de conciencia, en el el diseño y puesta en marcha, así como en la evaluación, de políticas dirigidas a alcanzar los ODS de la Agenda 2030.
  • Construir sistemas de integridad institucional en clave participativa o compartida con los diferentes actores.
  • Vincular la participación ciudadana con la política de transparencia, por medio del desarrollo de la Transparencia colaborativa. Derecho al saber y participación ciudadana.
  • Apertura de la Administración digital a la participación ciudadana como medio de garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno de revolución tecnológica.
  • Datos abiertos, protección de datos y participación ciudadana (articular modelos de relación)
  • Desarrollo de las consultas electrónicas mediante pruebas piloto.
  • Articular la participación ciudadana en la confifuración de un sistema de rendición de cuentas.

GOBERNANZA 2020 (2): LA TRANSPARENCIA QUE NUNCA LLEGA

 

 

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“La censura interna no será nunca suficiente para asegurar la probidad, sin el auxilio de la censura externa. Se temen poco los reproches de los amigos, se vuelven casi insensibles frente a aquellos de los enemigos. El espíritu de partido, encerrado tras una pequeña muralla, desnaturaliza igualmente la reprobación y el elogio” (Jeremy Bentham).

 

Llevamos más de seis años desde la publicación, que no desde la entrada en vigor, de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre). A ella le han seguido un amplio elenco de Leyes autonómicas (aprobadas por la práctica totalidad de Comunidades Autónomas) e innumerables Ordenanzas locales que regulan esa misma materia. La fiebre de la transparencia empezó siendo alta, pero parece haber descendido mucho. Sin embargo, hay algunas buenas prácticas en diferentes territorios, así como en algunas ciudades. Y justo es reconocerlo (*).

Como recordaba un autor reiteradamente citado en este Blog, Pierre Rosanvallon, “la transparencia está a la vez adulada y desprestigiada”. Está adulada porque se presume que ella es un “remedio mágico a todas las deficiencias de la política”, y porque se piensa ingenuamente que a través de ella “llegará el reino del bien”. Y está también desprestigiada porque ha sido acusada de ser “una nueva forma de tiranía voyeuriste o de observación popular, que puede llegar a conducir a una visión degradada y degradante de la política” (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 356).

Es cierto que, como también recordaba Byung Chul-Han, la ciudadanía muchas veces busca el escándalo político como altavoz de una malentendida transparencia. Las redes sociales están infectadas de esta epidemia. Pero no solo por parte de los ciudadanos, también a veces de los medios. No deja, así, de resultar chocante que tras la formación del nuevo Gobierno en España hayan florecido por doquier los reportajes y columnas de opinión que cuantifican el gasto que implica multiplicar las vicepresidencias, los ministerios, los altos cargos o, en fin, los asesores. Llama la atención ese análisis plano, que con frecuencia olvida que los problemas de esa multiplicación de sinecuras o fragmentación de responsabilidades no son en sí mismo el coste directo (en realidad, menor), sino especialmente los costes indirectos que son mucho más intensos y más disfuncionales, por ejemplo en materia de coordinación, de solapamientos, de costes de transacción, de lucha perenne de egos o, en fin, de contradicciones inherentes en las diferentes políticas, cuando no de bloqueo permanente o recíproco entre los departamentos cuarteados. Cuando un ministerio se desdobla en dos o tres departamentos es muy fácil que emerja un adefesio, cuando no un monstruo con tres cabezas. Ya hay algunos en circulación.

Pero Rosanvallon ponía el foco en el lugar adecuado, pues detectaba con claridad que el imperativo de la transparencia se corresponde “con la edad del escepticismo y de la desconfianza democráticas, en un momento en el cual los comportamientos de las personas resultan más importantes que las ideas que ellos puedan defender”. Nada de eso parece que hayamos aprendido. Desde el poder se sigue despreciando de forma silente a la transparencia o, en la mayor parte de los casos, utilizándola interesadamente. Mucho me temo que deberemos iniciar un viaje de rápido aprendizaje, pues si no seremos incapaces de construir la necesaria pata que sostenga un modelo de Gobernanza Pública basado en una transparencia efectiva, pero sobre todo sincera. Algo esto último muy difícil de lograr cuando el cinismo, los comportamientos de maquiavelismo barato o las actitudes psicopáticas se han apropiado de buena parte de la actividad pública, especialmente de la política.

Pero sin transparencia efectiva ni sincera el control democrático del poder es una utopía. Sin esa premisa no puede haber rendición de cuentas que se precie. No bastará con recordar que la transparencia, como también expresó Rosanvallon, “no es simplemente una técnica de control preventivo; es asimismo una forma de ejercicio de un poder ciudadano”; pues “esa transparencia instaura en efecto una disimetría entre dos agentes, entre aquellos que están sometidos a una fiscalización y aquellos otros que están en posición de observadores. Estos últimos (los ciudadanos) se convierten (o se deberían convertir) en una suerte de jefes (amos o señores)”. Paradojas de la era de la transparencia: quien ejerce el poder es fiscalizado minuciosamente por el ojo público, algo que rememora al ojo revolucionario francés propio de la etapa de Robespierre y de la Convención. La luz que todo lo limpia. Lejos estamos de llegar a ese estadio, también por fortuna, pero a veces el vapuleo político se convierte en regla. Hay que tener ganas para ponerse en la piel de tan escrutados personajes. En todo caso, si no se entiende la transparencia como un refuerzo de la soberanía del pueblo (no confundir con la soberanía popular), la política nunca logrará tener un discurso sincero sobre este importante instrumento, hoy en día poco activado.

El programa de gobierno del ya materializado gabinete de coalición incluye algunas referencias puntuales sobre la transparencia, pero la mayor parte de ellas dirigidas a la necesaria modificación del marco legislativo existente (de ello me ocupé en esta entrada: https://bit.ly/2RgQWYa ). Error de enfoque. La transparencia no se logra (solo) por leyes, es sobre todo una política, que debe liderarse (insisto efectiva y sinceramente), ser aplicada de forma sostenible y transformarse gradualmente en una cultura organizativa que impulse transformaciones en el sistema de gestión o viceversa (ver cuadro adjunto).

No vale por tanto con cantos de sirena, ya muy gastados, sobre la importancia de la transparencia, sobre todo cuando esa política no tiene reflejo real en la estructura ministerial (¿qué departamento del Gobierno liderará la Transparencia?, ¿habrá al menos una Secretaría de Estado que asuma tales funciones?, ¿o seguiremos fiándolo todo a una capitidisminuida Dirección general enterrada en la Secretaría de Estado de función pública?; ¿qué pinta allí?); así como cuando tampoco se advierte la transcendencia que tiene esa política transversal de transparencia en la puesta en marcha de un modelo de Gobernanza Pública que represente un fortalecimiento institucional y, por consiguiente, actúe de palanca o de acelerador de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Una Agenda, no se olvide, que tiene tres pilares estratégicos (medioambiental, económico y social) y una exigencia institucional (un marco de Gobernanza Pública que, entre sus dimensiones, debe incluir también la Transparencia efectiva).

Pero si la Agenda 2030 no dispone de un órgano político que la impulse y coordine, su fracaso será evidente. Y dado su carácter transversal ello solo se puede hacer desde una Presidencia de Gobierno o desde la Alcaldía, si nos centramos en la política municipal. Si se baja de nivel, las posibilidades de que el tren de los ODS descarrile serán elevadísimas, pues los costes de coordinación se multiplican, más aún en estructuras de gobierno de coalición.

En cualquier caso, la transparencia se ha venido centrando excesivamente en la publicidad activa (la que más réditos políticos de imagen arrastra), ha prestado escasa atención (menos aún desde los niveles de gobierno) al derecho al saber (derecho de acceso a la información pública), salvo por la desigual batalla que algunos órganos de garantía han emprendido, dejados muchas veces de las manos presupuestaria (recursos) del poder o siendo literalmente tapados mediante la no renovación de sus miembros, con casos espectacularmente graves como el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lleva más de veinticinco meses con la presidencia vacante, con una desidia intolerable por parte de quienes deben promover y avalar ese nombramiento. Hay dimensiones de la Transparencia, salvo excepciones (que las hay), hasta ahora apenas transitadas: transparencia colaborativa; transparencia y grupos de interés; o la siempre prendiente de transparencia y rendición de cuentas). Tampoco ayuda, ciertamente, que incumplir reiterada y sistemáticamente las obligaciones de transparencia, sean estas las que fueren, salga literalmente gratis. Algo falla estrepitosamente en el modelo, aunque personalmente nunca he creído que la cultura de transparencia entre solo con “sangre” (sanciones). Pero de ahí a la impunidad va un largo trecho.

En fin, la Transparencia empujó muy fuerte en sus primeros pasos y parece perder fuelle. Es de una ingenuidad pasmosa pensar que desde los círculos del poder o del Gobierno respectivo se impulsará decididamente la transparencia. Su avance, como ya percibió tempranamente Hanna Arendt en su imprescindible opúsculo Verdad y Política, solo vendrá cuando dispongamos de órganos de garantía reforzados, liderados por personas con reconocimiento profesional, independencia e imparcialidad contrastada y que no sean (no pueden serlo) “amigos del poder” o “estómagos agradecidos”, así como cuando la ciudadanía asuma también sus propias responsabilidades en el papel de mejora de las instituciones públicas que también le competen. No vale escandalizarse con los atropellos que un día sí y otro también se llevan a cabo desde el poder político, sea este el que fuere. Hay que denunciar públicamente cualquier abuso y mostrar la enemiga declarada a quienes utilicen su posición sea en beneficio propio, de sus clientes políticos, amigos o familiares.

La Gobernanza Pública debe pivotar también sobre el eje de la Transparencia como medio de reforzar las instituciones públicas (hacerlas más creíbles para la ciudadanía), sin perjuicio de que, fruto de esos escrutinios, en no pocas ocasiones tales instituciones, paradójicamente, saldrán dañadas por las malas conductas o malas prácticas que algunos responsables o servidores públicos llevan a cabo. Pero es allí donde han que fijar la mirada: en las personas. Pero eso, pese a lo que parezca, es una buena señal de que funciona el modelo. Cuando las aguas bajan pácidamente, la transparencia no suele funcionar. El fortalecimiento institucional requiere, en no pocas ocasiones, poner en tela de juicio a aquellas personas que, prevaliéndose de tales instituciones y de la púrpura del poder, actúan en la opacidad y atropellan los valores públicos. Huyamos de la demagogia, pero también de la autocomplacencia. Es una batalla larga que tiene un comienzo, pero probablemente nunca un final. Y lo más preocupante es que la tenemos olvidada o, peor aún, desenfocada. Solo se podrá repescar la auténtica transparencia si somos capaces de construir instituciones de control o de garantía fuertes y autónomas. No parece que el poder, en ninguna de sus manifestaciones, esté muy interesado en ello. Sí la oposición, mientras no toca poder. Una vez que lo logra, volvemos a la casilla de salida.

LA TRANSPARENCIA: UNA POLÍTICA, UN PROCESO, UN SISTEMA DE GESTIÓN Y UNA CULTURA ORGANIZATIVA

  • La Transparencia como Política
  • La Transparencia como Proceso continuo
  • La Transparencia como Sistema de gestión
  • La Transparencia como Cambio Cultural y Organizativo

DIMENSIONES DE LA TRANSPARENCIA:

  • Valor o Principio
  • Publicidad Activa: obligación poderes públicos
  • Derecho de acceso a la información pública
  • Transparencia Colaborativa
  • Transparencia intraorganizativa
  • Transparencia y Rendición de cuentas
  • Transparencia y Lobbies o grupos de presión
  • Datos abiertos (no es transparencia en sentido estricto, pero puede coadyuvar en su implantación)

(*) En este aspecto son de consulta obligada, entre otros muchos, los Blogs de Rafa Camacho: https://www.scoop.it/topic/transparencia-by-rafa-camacho; así como, son un enfoque más doctrinal, el de Miguel Ángel Blanes:  https://miguelangelblanes.com/. También pueden encontrarse entradas sobre transparencia en los siguientes Blogs:  de la transparencia: Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/; Concepción Campos Acuña: http://concepcioncampos.org/category/blog/; Sergio Jiménez, https://analiticapublica.es/?s=transparencia;  https://hayderecho.expansion.com/; y Meilán Abogados:   https://mymabogados.com/blog.

GOBERNANZA PÚBLICA: RETOS 2020

 

 

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“La gobernaza democrática aparece así hoy como la posibilidad de salvar al poder político de su ineficacia y de su insignificancia, de recuperar la política y, al mismo tiempo, transformarla profundamente”

(Daniel Innerarity, Política para perplejos, Galaxia Gutenberg, 2018, p. 152)

Después de un largo paréntesis navideño, las administraciones públicas, con sus gobiernos respectivos a la cabeza, comenzarán a desperezarse. El año se inicia a partir del martes 7 de enero, haya o no haya Gobierno en Madrid, pues afortunadamente el pulso de los poderes públicos no depende exclusivamente de lo que pase en el centro. En efecto, en nuestro modelo de descentralización territorial existen otras muchas organizaciones públicas al margen de la Administración General del Estado que funcionan y están en marcha desde hace algunos meses o años, según los casos. A unas y otras les llega la hora de afrontar los retos de este 2020, que inaugura una década con una hoja de ruta precisa: la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible.

Por tanto, también las administraciones públicas, en el marco de sus respectivos programas de gobierno o de mandato, deben formular sus objetivos (“propósitos”) para el año que acaba de comenzar. Racionalizar la actividad pública es una imperiosa necesidad que ningún nivel de gobierno, sea cual fuere su tamaño, debería dejar de impulsar. Pero, para ello, se requiere un marco conceptual y una mirada estratégica. Es la premisa de partida. Algo que, por desgracia, falla en no pocos niveles de gobierno.

Y en ese sentido la Agenda 2030 se convierte en una ventana de oportunidad, puesto que ofrece a las organizaciones públicas un horizonte estratégico sobre el cual deberán armar sus políticas, tanto las de carácter sectorial como las de naturaleza transversal. Ya no hay excusa. Los gobiernos deben elevar la vista más allá de la legislatura o el mandato correspondiente, pues los desafíos a los que se enfrentan no son a corto plazo (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, avance de las concepciones de democracia iliberal, migraciones, desigualdad creciente, empobrecimiento de las clases medias, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, desempleo, etc.), sino que superan con creces los estrechos márgenes de un ciclo político de cuatro años.

El cumplimiento de los ODS, como vengo insistiendo, solo se logrará si se articula un Sistema de Gobernanza Pública que dé respuesta a esos objetivos y metas recogidos en la Agenda 2030 de forma efectiva. Sin una profunda mejora de la calidad institucional y de la eficiencia de las organizaciones públicas los ODS se convertirán en un pío deseo.

Si centramos el punto de mira en la Gobernanza (o si se prefiere: “en cómo gobernar mejor”), la pregunta resulta obligada: ¿en qué cabría que invirtieran su tiempo y sus recursos los distintos gobiernos y sus administraciones públicas en este recientemente inaugurado año 2020? La hoja de ruta de un mejor gobierno y una buena administración tiene unos mojones que deben servir de guía para ir avanzando en el camino marcado. Y sucintamente esa mejora organizativa de las instituciones públicas debería ir encaminada hacia los siguientes retos:

  • Organizaciones públicas íntegras. Definir una política de integridad en cada institución e ir construyendo gradualmente un modelo que abogue por la mejora de las infraestructuras éticas de las organizaciones públicas. Abogar por la ejemplaridad pública como medio de fortalecer la confianza en las instituciones.
  • Organizaciones públicas efectivamente transparentes. Impulsar una política de profundización de la transparencia con reforzamiento de los sistemas de mejora en el acceso a la información, así como de supervisión y control en su aplicación. Abandonar la transparencia cosmética.
  • Organizaciones públicas abiertas a la participación ciudadana. Extender las diferentes modalidades de participación ciudadana en las políticas de los diferentes niveles de gobierno. Articular experiencias piloto de democracia participativa y evaluar sus resultados. Mejorar los marcos reguladores de la participación ciudadana.
  • Organizaciones públicas digitalizadas y con apertura de datos. La apuesta por la Administración digital ya no admite demora. 2020 es un año de retos normativos, pero también aplicativos. La digitalización es un presupuesto para la apertura de datos, refuerzo de la transparencia, pero también del desarrollo económico. Una Gobernanza de datos es necesaria en todas las organizaciones públicas.
  • Organizaciones públicas eficientes. Las administraciones públicas son, por lo común, máquinas burocráticas con marcadas ineficiencias. Sin duda, se trata de uno de los aspectos más difíciles de corregir, por las fuertes inercias que se arrastran. Pero cabe intervenir sobre una serie de ámbitos, de los que por su inmediatez objetiva y su alta prioridad recogemos sólo algunos de ellos:
    • Profesionalización gradual de los niveles directivos.
    • Desarrollo e impulso de las estructuras directivas intermedias en la función pública.
    • Reforma de los sistemas selectivos e implantación de formación inicial de carácter también selectivo, con incidencia en valores públicos.
    • Planificación estratégica de RRHH, con especial atención a las bajas en plantilla con objeto de las jubilaciones y a las nuevas demandas de perfiles profesionales en el empleo público. Estudios de prospectiva de evolución de plantillas y necesidades de nuevos empleos, así como de gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018).
    • Desarrollar la evaluación del desempeño en aquellas organizaciones donde no esté implantada. Iniciar, al menos, pruebas piloto. Existen buenas prácticas en funcionamiento o en marcha (Ayuntamiento Valencia).
    • Diálogo social estratégico con el horizonte puesto en las transformaciones que sufrirá la Administración Pública en la década 2020-2030 y en identificar y compartir cómo afectarán a cada organización pública.
  • Organizaciones públicas que trabajen en redes. Participación efectiva de los diferentes niveles de gobierno en redes de instituciones públicas o público-privadas con la finalidad de que actúen como medios para impulsar sinergias y de aprendizaje compartido.
  • Organizaciones públicas que rindan cuentas. La rendición de cuentas es la base de la democracia (Bernard Manin, 1999). Se deben implantar paulatinamente sistemas de rendición de cuentas objetivos que se anuden a los planes de gobierno y de mandato, a los planes operativos anuales y al propio presupuesto de la institución. Vincularlos a las herramientas de transparencia efectiva.

Tal hoja de ruta, como es obvio, requiere un desarrollo y asimismo una adecuada priorización en función de las necesidades y de los recursos de los que disponga cada administración pública. Una tarea que requiere un previo diagnóstico de cada caso y un detalle de los instrumentos y acciones que ahora no procede hacer. Iremos desarrollando algunos de estos puntos en entradas futuras.

¡Feliz entrada en el 2020! Qué los objetivos enunciados se cumplan, siquiera sea en pequeña medida, que ya será algo. En todo caso, lo importante es avanzar. Si es en la buena línea, mejor.

EL VELO DE LA TRANSPARENCIA

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“Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto” (Alain)

 

Hace aproximadamente un año publiqué una entrada que tenía por objeto valorar los cinco años de transparencia transcurridos a partir de la aprobación de la LTAIBG (Ley 19/2013). El balance era más bien pobre (Ver: https://bit.ly/2NWwAlu). Un año después puede ser oportuno volver a reflexionar en torno a si la transparencia está mejorando el rendimiento y control de las instituciones, así como la confianza ciudadana, o por el contrario apenas se perciben tales mejoras, pues las organizaciones públicas siguen en muchas de sus actuaciones moviéndose tras un velo de arraigado oscurantismo y de marcado recelo a compartir información pública que dificulta o difiere de facto la efectividad de la transparencia como valor y regla de funcionamiento del sistema político-institucional.

El modelo actual de transparencia, al margen de precisiones que no vienen al caso, se asienta por lo que afecta a la publicidad activa sobre el pretendido auto-cumplimiento de tales obligaciones normativas por la respectiva Administración Pública y, en el caso del derecho de acceso a la información pública, por medio de un trazado normativo aparentemente generoso, pero que en la práctica encuentra no pocas dificultades para hacerse efectivo, ofreciendo como pieza de cierre la salvaguarda de la transparencia por órganos administrativos de garantía (de naturaleza formalmente independiente) que llevan a cabo la revisión de la actuación denegatoria del acceso (expresa o tácita) previamente materializada por las Administraciones Públicas. Estos órganos están centrados en su práctica generalidad (con alguna excepción) en la resolución de tales reclamaciones mediante un procedimiento sustitutivo de los recursos administrativos.

Lo cierto es que, si bien con resultados desiguales, según territorios y niveles de gobierno, tal como han sido configurados los órganos de garantía ofrecen (a pesar de los esfuerzos que imprimen en el ejercicio de sus tareas y la labor que desarrollan) enormes limitaciones para garantizar una transparencia efectiva. Es verdad que algunos de tales órganos de garantía tienen más mecanismos de actuación (por ejemplo, extendiendo sus facultades también a los supuestos de publicidad activa), mientras que otros disponen de menores competencias y recursos. El panorama institucional, como analicé en su momento, es de geometría variable, o si se prefiere muy variopinto funcional y orgánicamente.

No obstante, hay dos datos comunes en las intervenciones o actuaciones de tales órganos de garantía, y no son otros que los siguientes: por un lado, su configuración institucional es, por lo común, “externa” a la propia Administración Pública (para preservar su independencia y autonomía funcional, en unos casos más acusada y en otros más débil); mientras que, por otro, su intervención, también por regla general, es “ex post” (cuando el mal o el daño ya está hecho); esto es, cuando ha habido una inacción (silencio) de la Administración Pública o una denegación expresa del derecho de acceso a la información pública. Por tanto, la garantía se proyecta en estos casos en el reconocimiento del derecho de acceso y, en ocasiones, “saca los colores” a la Administración (siempre impersonalizada) por las interpretaciones interesadas o incorrectas que haya podido realizar. Pero, dada la configuración de su intervención temporal, estos órganos de garantía contribuyen solo parcialmente a reforzar esa confianza de la ciudadanía en sus instituciones; pues tales ciudadanos confiarán de aquellas instituciones que les proveen o dan acceso a la información pública, y seguirán desconfiando de aquellas otras que siguen cubriendo con el velo de la opacidad una proclamada transparencia. Además, para dificultar esa transparencia efectiva que nunca llega, siempre le queda a la Administración impugnar esas resoluciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa y marear la perdiz unos años más (el tiempo en política es un bien precioso), como así hace en no pocos casos.

Con este estado de cosas, la pregunta que cabe hacerse es muy sencilla: ¿Es posible reforzar el sistema institucional de la transparencia con algún otro mecanismo que fortalezca esa confianza pública en las instituciones y provea a la ciudadanía de mecanismos de control del poder público que sean más efectivos y actúen a tiempo real? La cuestión no es baladí, pues tras seis años de transparencia en no pocas organizaciones públicas un tupido velo aún tapa o limita muchos ángulos de visión o simplemente entorpece disponer de una información pública que es sustantiva para ejercer correctamente la exigencia democrática de rendición de cuentas. Si para algo sirve realmente la transparencia es para controlar democráticamente al poder y para disuadir frente a malas prácticas.

En esa línea tal vez pudiera ser oportuno explorar dos tipos de acciones que pueden desplegarse sobre los diferentes niveles de gobierno y, en particular sobre las Administraciones Públicas, con la finalidad de dar una vuelta de tuerca a la política de implantación efectiva de la transparencia en las instituciones. Obviamente, se requiere voluntad política, pues las normas vigentes hoy por hoy no lo exigen, y mientras ello sea así la inmensa mayoría de los gobernantes o de los funcionarios no se dará por enterado.

Las primeras acciones se proyectarían sobre principios que deberían asumir las organizaciones públicas que pretendan fehacientemente reforzar su modelo de transparencia. Y las segundas tendrían una vocación más estructural, y resultarían determinantes para salvaguardar tal política de transparencia, actuando “ex ante” y no “ex post”. Veamos brevemente ambas cuestiones y aclaremos su sentido.

En el plano de los principios, parece obvio que fortalecer una política de transparencia exige, al menos, incidir sobre una serie de ámbitos:

  • La política de transparencia debe estar imbuida por la sinceridad en su formulación y en su aplicación. El cinismo y la hipocresía, al igual que la burda ocultación, son enemigos de una transparencia bien entendida. También las trampas en el solitario.
  • Detectar irregularidades en el funcionamiento ordinario de las organizaciones públicas no debe ser visto como un medio de autoflagelación política u organizativa, sino como una oportunidad de mejora de la gestión y, mediante ello, de refuerzo de la confianza ciudadana en las instituciones.
  • Rendir cuentas requiere, por tanto, de una transparencia efectiva, ni engañosa, ni tampoco manipulada. Quien rinde cuentas debe ser plenamente consciente de que, como es habitual en todo tipo de organizaciones (y las públicas no son precisamente excepción) nunca se alcanzarán todas las metas y objetivos previstos: unas cosas salen bien y otras menos bien o mal. La excelencia es siempre una excepción. Si se produce generalizadamente es que hay truco o, peor aún, transparencia y rendición de cuentas de mentira. Otra cosa es que la búsqueda de tal excelencia se pretenda como objetivo a lograr.

En un plano más estructural y aplicativo, es oportuno resaltar que tomarse en serio la transparencia supone reforzar el sistema institucional en el que se apoya. Y ello exige ser, asimismo, conscientes de una serie de presupuestos.

El auto-cumplimiento de la transparencia-publicidad activa por las propias AAPP tiene un recorrido corto y, sobre todo, muy desigual. Se responsabiliza de su cumplimiento a quien no quiere salir mal en la foto. Y esto no puede conducir a otro resultado que orillar lo malo o lo deficiente y entronizar lo bueno. Así, ser transparente unas veces se hace por mero cumplimiento legal y en otras ocasiones como medio de “sacar pecho” o de vender que se es muy transparente, aunque se sea sin efectividad real. Detrás de la transparencia también ha habido mucho marketing político-administrativo. Y a veces mucho humo.

En consecuencia, fortalecer esa política “interna” de transparencia debería hacerse desde un punto de vista estructural dando, al menos, lo siguientes pasos:

  1. La exigencia de la publicidad activa y el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública requieren sacar de la estructura jerárquica de las respectivas Administraciones Públicas el actual modelo de (auto) control sobre si se cumplen o no los estándares normativos y de si, asimismo, se cumplen correctamente las demandas o solicitudes ciudadanas de información. Esa valoración no puede ser hecha por quien tiene funcionalmente la obligación de cumplirla. Una forma de hacerlo sería mediante evaluaciones externas rigurosas, pero también se puede lograr a través de mecanismos internos bien diseñados.
  2. Por consiguiente, sin perjuicio de las evaluaciones externas, habría que caminar decididamente a la creación de puestos o estructuras administrativas internas a la propia Administración dotados de un estatuto de autonomía funcional e independencia de la línea jerárquica que tengan como funciones principales en materia de transparencia asesorar, supervisar, elaborar informes preceptivos en los correspondiente procedimientos cuando se solicite una determinada información pública a las autoridades políticas o administrativas, así como confeccionar anualmente un informe interno de evaluación de la política de transparencia de la institución que debería difundirse públicamente y ser presentado ante el órgano representativo de la institución o entidad.
  3. Esas estructuras podrían refundirse, siempre que una cosa (la protección de datos) no devore a la otra (la transparencia), con los DPO (Delegados de Protección de Datos) de las Administraciones Públicas (si estos son internos), en una suerte de figura independiente y autónoma de la estructura jerárquica con todo lo que ello implica, cuyo enunciado cabría que fuera el de Delegado de Transparencia y Protección de Datos.
  4. No cabe duda que ese diseño estructural tendría mayor peso si se determinara por Ley (algo que hizo el RGPD y la LOPDGDD en el caso del DPO), pero también se puede incorporar como buena práctica en desarrollos normativos reglamentarios o en Ordenanzas o Reglamentos de Transparencia en los municipios.
  5. La creación de esas estructuras debiera ser valorada, asimismo, como medio de fortalecimiento de la Transparencia en los procesos de evaluación de tales políticas por parte de organismos externos (por ejemplo, Transparencia Internacional).

En fin, ese rediseño organizativo interno, del que solo se dibujan aquí sus características generales, representaría también un modo de aplicar correctamente el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 de la Agenda 2030 en lo que afecta al fortalecimiento del sistema institucional por lo que a políticas de transparencia en las organizaciones públicas respecta, que no se olvide son transversales para lograr alcanzar otras metas. Solo hay que tomarse en serio la transparencia como auténtico instrumento de control del poder y de la actuación administrativa. Nada más. Y nada menos. Aunque, viniendo de donde venimos, no sea este precisamente un tránsito fácil.

BUENA GOBERNANZA LOCAL [RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (II)]

LOCAL GOVERNMENT

 

“Los países [pongan aquí los ayuntamientos] que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”.

(Micklethwait y Wooldridge La cuarta revolución industrial. La carrera global para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015).

La Gobernanza Local no ha entrado aún en la agenda política. Y no sería nada malo que lo hiciera definitivamente para el mandato 2019-2023, pues los desafíos en ese ámbito son innegables. Nadie duda de la necesidad de reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente por lo que ahora corresponde en los gobiernos locales. La confianza pública en las instituciones está muy dañada, todo lo que se haga por superar este descrédito debe ser bienvenido. Y para lograr ese objetivo puede ser importante, a mi juicio incluso necesario, hacer una apuesta política sincera por la Gobernanza Municipal como eje del próximo mandato.

Pero habrá quien se pregunte: ¿Qué es realmente la Gobernanza?, ¿qué la diferencia de la noción de gobierno? La Gobernanza es un concepto que todavía está muy anclado en los discursos académicos o técnicos y poco en los mensajes políticos, menos aún en la ciudadanía. Hay que hacer algo de pedagogía, aunque la noción de Gobernanza lleva décadas aplicándose en otros contextos comparados (piénsese, por ejemplo, en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001).

Y, en verdad, lo más claro que se puede decir sobre el alcance de la noción de Gobernanza, simplificando mucho las cosas, es lo que manifestó en su día Renate Mayntz: la Gobernanza representa una nueva forma de gobernar. Y la diferencia estriba, como bien expuso Daniel Innerarity, en que en la Gobernanza el poder pierde verticalidad y gana horizontalidad, la conexión con la ciudadanía es más estrecha y se busca que esta sea hasta cierto punto cómplice o que participe de las decisiones políticas, por medio de diferentes mecanismos e instrumentos. La gobernanza, como también señaló Innerarity, aquien interera realmente es a la política, para legitimarse (Política para perplejos). Quien gobierna en un entorno de Gobernanza debe estar atento a los humores y propuestas de la ciudadanía, hasta cierto punto busca retroalimentarse de las distintas sensibilidades que se despliegan por el tejido social y ciudadano. Su parentesco con la noción de Gobierno Abierto es indudable, pero va más lejos. En un escenario de gobernanza, el espacio público se comparte entre distintos niveles de gobierno (estructuras de gobierno multinivel) y se trabaja en red, tanto desde el punto de vista institucional como social o ciudadano.

Es por todo ello que el nivel local de gobierno (y mucho más el municipal) resulta particularmente idóneo como espacio para desarrollar políticas de Buena Gobernanza. Ciertamente, algunos gobiernos locales  vienen practicando, casi sin saberlo, políticas de Buena Gobernanza. Se trataría solo que las articulen, en un programa coherente. En algunos casos (más bien pocos, bien es cierto) se han desarrollado interesantes experiencias de Gobernanza Ética, en muchos más se han impulsado políticas de Transparencia en clave avanzada, en otros las herramientas de participación ciudadana puestas en marcha han sido pioneras (tanto desde el punto de vista operativo como normativo), hay ejemplos vanguardia también de apertura de datos, como existen, aunque con menor presencia, algunas experiencias de interés sobre rendición de cuentas, y muchas más relacionadas con buenas prácticas en materia de Administración digital, simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas o, en fin, de modelos de gestión de protección de datos adaptados al RGPD y a la LOPDGDD. Las prácticas de innovación están teniendo un campo de pruebas interesante en el ámbito local.  No obstante, el panorama es muy desigual, como la realidad local misma; pero tampoco estas prácticas están condicionadas necesariamente por el tamaño del municipio o la población o riqueza que este tenga: hay municipios de población reducida o de tamaño medio, donde se produce la convergencia entre políticos y directivos con visión estratégica y buen alineamiento, que están llevando a cabo experiencias de notable interés en el campo de la Gobernanza Pública; mientras que otros de tamaño grande siguen anclados en fórmulas de gestión política y administrativa pretéritas o periclitadas, sin espacio alguno a la creatividad y la innovación, con un pesado legado burocrático tradicional que nadie sabe quietarse de encima. Donde la práctica totalidad (con muy pocas excepciones) de los Ayuntamientos españoles fracasan, es, sin embargo, en la puesta en marcha de aquellas medidas de Gobernanza intra-organizativa relacionadas con el correcto alineamiento política gestión (la articulación, por ejemplo, de un espacio directivo profesional intermedio que sirva de puente o de instancia de mediación) o en las políticas de personal y en el funcionamiento interno de la máquina administrativa, preñada aún de innumerables prácticas de burocratismo formal e ineficiente. Aquí hay mucho trabajo por hacer. Quien no invierta en organización, carece de futuro. También en el resto de facetas antes citadas, pues la presencia de éstas en los gobiernos municipales es muy heterogénea (raro es el gobierno municipal que trabaja coherentemente en todos los focos citados).

Por tanto, sería interesante que el Plan de Mandato o de Gobierno que ilumine el camino político a recorrer por los futuros gobiernos locales que se constituyan tras las elecciones del 26 de mayo de 2019, se viera impregnado de una política de Buena Gobernanza. Y para ello solo hay que tener claras dos cosas: 1) Ese impulso requiere un liderazgo ejecutivo indudable, que debe ser ejercido por quien desempeñe las funciones de Alcaldía o de la presidencia de la institución e interiorizado por el equipo de gobierno y el personal directivo y técnico de la entidad local; 2) Se debe disponer de una hoja de ruta que marque el camino a seguir en cada uno de los ejes que conforman esa política de Buena Gobernanza; lo que requiere un correcto alineamiento entre Política (actor que prioriza e impulsa) y Gestión (actor que retroalimenta la actividad política y hace efectiva la ejecución). Si la máquina ejecutiva no se alinea con el objetivo político, la Buena Gobernanza fracasará. Se transformará fácilmente en mera coreografía.

Y para todo ello, hay que tener mínimamente claro, al menos, cuál es el mapa de proyecciones o dimensiones de una Política de Buena Gobernanza. Esas proyecciones o dimensiones se sintetizan en el cuadro que se adjunta:

MAPA DE DIMENSIONES DE LA GOBERNANZA LOCAL

  • Gobernanza Ética-Integridad: construcción de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico
  • Transparencia efectiva: que impregne la organización y facilite el control del poder por la ciudadanía
  • Datos Abiertos: Big Data (impactos sobre la economía y Sistema de Gestión de Protección de Datos (RGPD), que salvaguarde los derechos de la ciudadanía.
  • Participación Ciudadana: Deliberación/Transparencia colaborativa/Consultas
  • Estrategia de mandato/Planes estratégicos o Ejes de actuación
  • Gobernanza Intra-organizativa
    • Alineamiento correcto entre Política y Gestión
    • Máquinas administrativas eficientes. Invertir en organización. Captar y retener el talento.
    • Administración Digital
    • Reducción autorizaciones (licencias)/control “ex post”. Cambio de modelo de intervención administrativa.
    • Simplificación de procedimientos/trámites y reducción de cargas: hacer la vida más fácil a la ciudadanía y al tejido empresarial (captar inversión)
    • Mejor regulación: eliminar normas obsoletas y lenguaje caduco.
  • Rendición de Cuentas
  • Gobiernos multinivel y trabajo en red

En suma, si se apuesta por una política integral de Gobernanza Municipal o Local, se deberían intentar dar respuesta articulada y coherentemente a todas esas dimensiones antes citadas. No les oculto que todas ellas son importantes y complementarias, pero algunas mucho más difíciles de hacer efectivas que otras. También hay cierta jerarquía entre ellas, que el gobernante inteligente debe saber apreciar. Las hay que son una suerte de prius para que el modelo funcione de verdad y no solo como mensaje de marketing político o cosmético. Así, sin una fuerte inversión en la dimensión intra-organizativa (especialmente en la puesta a punto de la máquina institucional y administrativa, con cambios de calado y mirada a largo plazo) lo que se consiga será pírrico o, como mucho, pasajero. Lo dijo claramente Hamilton hace ya más de doscientos treinta años: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (El Federalista, LXVIII). Ya lo saben los futuros gobernantes locales: manos a la obra. Disponen de cuatro años por delante. Un tiempo político nada despreciable. No lo echen a perder. Por el bien de todos.

 

NOTA:

VER TEXTO COMPLETO DE LAS DOS RECIENTES ENTRADAS SOBRE “RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023”, EN LA PESTAÑA DE “DOCUMENTOS” DE ESTA MISMA PÁGINA WEB (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/) O EN EL PDF ADJUNTO: RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL-TEXTO COMPLETO-PAGINA WEB

COMBATIR LA CORRUPCIÓN

 

(A propósito del libro con el mismo título del profesor Manuel Villoria Mendieta, editado por Gedisa, Barcelona, 2019, 139 pp.)

combatir la corrupcion

“Las imperfecciones de un gobierno pueden reducirse a dos apartados: 1º la conducta de sus agentes; 2º la naturaleza del sistema mismo, es decir, de las instituciones y de las leyes”

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatan, Buenos Aires, 2012, pp. 183-184)

 

La corrupción es una lacra que en las últimas décadas se ha adosado al sistema político-institucional. En España es un serio problema, hasta el punto de que se ha convertido en una de las preocupaciones principales de la ciudadanía. Por eso, siempre es de agradecer cualquier reflexión, más aún si esta es solvente, sobre un azote que lleva bastante tiempo fustigando la vida política y el quehacer del sector público.

Como consecuencia de la preparación de una presentación en un Seminario sobre Integridad Institucional y conflictos de interés realizada recientemente en Tenerife (26 de abril de 20199 en el marco del interesante proyecto “Gobab“, liderado e impulsado entre otras instituciones por el Gobierno de Canarias, junto con una representación en ese acto de Senegal y Cabo Verde, llevé a cabo algunas relecturas y leí asimismo algunos materiales nuevos, entre ellos este libro que ahora se comenta. Publicada inicialmente una versión más breve en la pestaña de “Lecturas” de esta misma página Web, he considerado oportuno incluir este comentario en el Blog con algunos añadidos para que así pueda ser compartido con los suscriptores y estos (así como cualquier lector interesado) tengan acceso directo a su contenido.

Por consiguiente, esta breve reseña tiene por objeto el reciente libro del profesor Manuel Villoria editado en una colección académico-divulgativa que pretende difundir –entre otras cosas- estudios sobre temas relacionados con la política y la democracia a partir de ensayos breves encargados a determinadas personas de reconocido prestigio en el ámbito sobre el cual escriben. Sin duda, el profesor Villoria lo es, y el libro editado, en consecuencia, alcanza sobradamente las expectativas que el lector interesado pueda tener sobre una cuestión tan poliédrica y en ocasiones tan escurridiza como es la corrupción. Pues no resulta fácil ponerse de acuerdo sobre qué es y qué no es corrupción. Y, cuando menos, se ha de ser muy exigente con un problema que erosiona las bases del sistema democrático generando elevadas cotas de desconfianza ciudadana.

El autor inicia su exposición con una tesis que viene reiterando desde hace tiempo: “Una cosa es la percepción de la corrupción y otra su verdadera presencia”. El libro de inmediato centra su objeto: la corrupción en el ámbito público (no analiza, por tanto, la que procede del sector privado). Y delimita un concepto amplio y un tanto extenso de este fenómeno, definiendo acertadamente a la corrupción en el sector público del siguiente modo: Cualquier abuso de poder por parte de servidores públicos (políticos o funcionarios) cuando se realiza para beneficio privado extraposicional, sea éste directo o indirecto, presente o futuro, con incumplimiento de las normas legales o de las normas éticas que rigen el buen comportamiento de los agentes públicos, en definitiva cuando con su actuación ponen por delante su interés privado sobre el interés de la comunidad.

La oportuna referencia a la clasificación de Heidenheimer entre corrupción negra (la rechazada contundentemente por la sociedad), la gris (sobre la que existe cierta permisividad) y la blanca (actos no éticos o irregulares que están socializados en su práctica), sirve para comprender mejor la complejidad del fenómeno objeto de estudio.

Para saber determinar qué grado de corrupción existe, Villoria analiza el problema (con su rigor taxonómico habitual) tomando como guía cuatro formas de medir la corrupción:

a) Los métodos objetivos, de los que destacan las estadísticas judiciales (pero que solo nos muestran lo que está judicializado, que puede ser, como de hecho lo es, la punta del iceberg) o las respuestas sancionadoras, ambas con muchas limitaciones (más aún las segundas, pues el derecho disciplinario, por ejemplo, es una reliquia y está prácticamente inaplicado en lo que a conductas bagatela respecta, siendo poco operativo en el resto);

b) Los métodos basados en la percepción, cuyo valor es relativo puesto que “la percepción de corrupción tiende a incrementarse cuando la economía del país va mal”, aun así los datos demuestran unos estándares bajos de nuestros representantes políticos, lo que incrementa la desafección hacia lo público;

c) Las encuestas de victimización, que, a diferencia del método anterior, en España dan datos muy positivos, dado que la ciudadanía no ha sido testigo u objeto de casos de corrupción (pago de “astillas”, por ejemplo, para ser receptor de un servicio público);

d) Y la medición con Big data, que es un método relativamente nuevo puesto en marcha, por ejemplo, por el Fondo Monetario Internacional (News Flow Index of Corruption).

El libro se adentra luego en el análisis de las causas y consecuencias de la corrupción, aunque estas últimas proceden de aquéllas en una suerte de bucle del que no se sabe salir Y, entre ellas, analiza las culturales, estructurales e institucionales. Si las tres se unen, dan lugar a una corrupción sistémica o, si se me permite la expresión, a una tormenta perfecta.

Las causas culturales tienen bastante asentamiento en nuestra sociedad (amiguismo, clientelismo, nepotismo, etc.), sobre todo en las modalidades de corrupción de tonos grises o blancos, y están fuertemente asentadas en algunos entornos geográficos y localizadas en ciertas administraciones y, especialmente, en el sector público empresarial.

En las causas estructurales es importante resaltar la correlación existente entre desigualdad y corrupción, pero asimismo cabe analizar el impacto que el fenómeno de la corrupción tiene en ámbitos tales como la Administración Pública (sistema de nombramientos o designaciones), política de recursos humanos (prácticas “selectivas”) o contratación pública, por solo traer algunos casos a colación. Todo ello está directamente unido a la existencia o no de instituciones de calidad, que eviten la exclusión (sean inclusivas), así como que fomenten la eficacia e imparcialidad. Si las instituciones son de baja calidad, el camino que traza el profesor Villoria para mejorarlas se puede compartir perfectamente: “reformas institucionales modestas y persistentes”. El problema es cuando nada se reforma y la parálisis transformadora hace mella en el tejido institucional, como es nuestro caso. Cuando el clientelismo se transforma en una estrategia política (en esto España es un mal ejemplo) deriva fácilmente en asimetrías económicas, sociales y políticas muy profundas. La idea fuerza que maneja el autor debe asimismo compartirse: “Luchar contra el clientelismo es, en consecuencia, esencial para reducir los fundamentos estructurales de la corrupción”.

En lo que afecta a las causas institucionales el profesor Villoria Mendieta hace hincapié en una idea muy asentada, pero no por ello menos importante: “Las instituciones de buena gobernanza son la clave del desarrollo”. Y, en este punto, España pincha en hueso, pues –como señala el autor- “nuestras instituciones no están a la altura de lo requerido para poder estar satisfechos.  Y como no están a la altura tenemos graves problema de corrupción”. Cambiar las instituciones implica modificar los equilibrios de poder. Y en este punto nadie cede. Los pactos transversales no existen y sí la cintura política de hormigón.

El libro finaliza con una batería de propuestas. Una vez más el autor insiste, ya lo hizo en 2012, en la necesidad de construir un sistema nacional de integridad (algo muy complejo de llevar a cabo en un Estado altamente descentralizado como es España), pero cabe coincidir con Villoria en la necesidad objetiva de que haya voluntad política en el Ejecutivo (hasta hoy inexistente en los diferentes y sucesivos gobiernos) de prevenir y combatir la corrupción. Y para ello es, en efecto, imprescindible disponer, entre otras cosas, de un “sector público meritocrático, competente, objetivo e imparcial”. algo aún distante de lograr. Una tarea, entre tantas otras, que deberá afrontar el nuevo Gobierno, si es que no quiere hundir su credibilidad desde el momento de su constitución: la lucha por la integridad debe ser una bandera gubernamental, pero también transversal, en la política española. Sin política de integridad no se podrá reducir la corrupción.

Por lo demás, el sector público español, en su acepción más amplia, ha incidido únicamente, como expone Villoria, en un “modelo de control, cumplimiento y sanción” de la corrupción (lo que Longo y Albareda, denominaron “la ruta fácil”), mientras que el “modelo centrado en valores y cambio cultural” (la “ruta difícil”, según estos mismos autores) no ha tenido ningún arraigo entre nosotros hasta fechas recientes y en territorios (Euskadi, principalmente, tanto en el Gobierno Vasco en lo que afecta a altos cargos; o en la Diputación Foral de Gipuzkoa con su sistema de integridad institucional y su Norma Foral 4/2019, de Buen Gobierno; algo también en Aragón, con la Ley de Integridad y Ética Públicas; y en la Comunidad Valenciana, con la creación de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, así como con la aprobación de la Ley 22/2018, que crea SALER, sistema de alertas tempranas; pero en estos últimos casos con otro enfoque distinto al existente en el modelo vasco) o en instituciones muy concretas. La Administración General del Estado y las instituciones centrales siguen poniendo todos los huevos en la cesta sancionadora y no en la del modelo centrado en valores, que ignoran por completo.

El autor pone de relieve que la estrategia solo legal tiene muy pocos réditos en ese combate contra la corrupción, siendo oportuno buscar “un equilibrio de enfoques”. Por consiguiente, menos leyes y más códigos de conducta insertos en sistemas de integridad institucional, que reúnan valores, principios y normas de conducta y de actuación, y que, como lluvia fina, vayan calando sobre la cultura ética de las organizaciones públicas y las conductas y formas de actuar de todos los servidores públicos. En esto, como en tantas otras cosas, aquí apenas nos hemos enterado. Los democracias avanzadas y los países de nuestro entorno (Francia y Portugal, por ejemplo; tal como puse de relieve con varias buenas prácticas en el Seminario antes indicado) hace tiempo que caminan por esa senda. En España todo se sigue fiando a la (impotencia de la) Ley y al (mal) funcionamiento del régimen punitivo-sancionador. Pero cuando este llega, si es que lo hace, el daño institucional ya no tiene remedio: la institución está rota por las malas conductas o malas prácticas de quienes la regentan o en ella trabajan, la desconfianza se apodera de la ciudadanía y hunde inapreciablemente la confianza en las instituciones. Quebrar la confianza (esa institución invisible, de la que hablaba Pierre Rosanvallon), es muy fácil e incluso instantáneo; recuperarla es tarea hercúlea en la que se debe invertir mucho tiempo y recursos. Con el modelo que tenemos implantado (ex post), se condena o se sanciona lo que ya se ha producido, no se previene la corrupción ni las malas prácticas, todo lo más (ni siquiera eso) se disuade. En fin, hay mucho que hacer en esa construcción de sistemas de integridad institucional, algo en lo que hoy por hoy una política ciega, escéptica o cínica y hasta cierto punto ignorante, desprecia.

El libro del profesor Manuel Villoria es, sin duda, una importante ayuda en ese difícil, pero no imposible, tránsito. La clave para generar buenas instituciones –como concluye el autor- está en tener una “auténtica voluntad política” de transformar las cosas y crear las instituciones adecuadas. Y es en este punto dónde llegan las grandes dificultades. ¿Qué han hecho los sucesivos gobiernos y los diferentes grupos parlamentarios por construir de forma efectiva ese sistema de integridad institucional que mezcle y equilibre razonablemente los dos enfoques citados? Prácticamente nada, salvo algunas experiencias puntuales y siempre aisladas. Cuando no hay voluntad de pacto ni siquiera para cubrir la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, una institución clave en la lucha por la transparencia (y, por tanto, contra la corrupción), dejándose transcurrir más de un año y medio para cubrir esa vacante sin que llo se produzca, la conclusión es obvia: esas conductas políticas tan dilatorias solo delatan que no está en la agenda disponer de mecanismos efectivos de checks and balances de control del poder. También esa actitud, hasta ahora no modificada, es una muestra evidente de que la sensibilidad efectiva hacia estas cuestiones por las distintas fuerzas políticas, sean o no gobernantes (que tanto da), es sencillamente inexistente. Y así, combatir la corrupción se hace aún más difícil, cuando no imposible. Nos tocará, por tanto, seguir conviviendo con  sus zarpazos durante algún tiempo, hasta que esa “voluntad política” (hoy desaparecida en ese combate) retorne a primera línea. Y se pueda combatir gradualmente. La futura constitución del nuevo Parlamento y también del nuevo Gobierno debieran ser el punto de inflexión de este poco edificante camino hasta ahora seguido. Mientas tanto, seguiremos esperando. Paciencia estoica.

CINCO AÑOS DE TRANSPARENCIA

 

 

TRANSPARENCY

 

“La verdad está ahí si estamos dispuestos a buscarla, aunque está lejos de ser pura y simple”

(Julian Baggini, Breve historia de la verdad, Ático de Libros, 2018, p. 88)

A primeros de diciembre se cumplirán cinco años desde la publicación en el BOE de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG). Y, tal vez, puede ser un buen momento para llevar a cabo un primer, aunque escueto, balance.

Ciertamente, la LTAIBG tenía una entrada en vigor escalonada y una aplicabilidad diferida en algunas de sus previsiones y en relación con determinados niveles de gobierno. Pero eso ahora no importa. Lo que con ello se pretendía era preparar el terreno para que las Administraciones Públicas y entes del sector público pudieran pasar de un sistema articulado en torno a la opacidad a otro que tuviera como premisa la luz y sinceridad, pues no otra cosa es la transparencia, tal como la definiera en su día Jankélévitch. El poder tiende a esconder el motivo de sus decisiones, está en la naturaleza de las cosas.

La LTAIBG despertó expectativas sobredimensionadas. España fue de los últimos países de Europa en sumarse a la aprobación de un marco normativo de la transparencia, y las voces políticas del momento vendieron el producto como una suerte de pócima mágica para la regeneración democrática. La corrupción azotaba y sigue pegando, algo que no es buen síntoma sobre el pretendido vigor de la tan ansiada trasparencia. Y no parece haber decrecido precisamente en estos últimos cinco años. Sin embargo, los países en los que la transparencia está asentada en la vida pública, tienen siempre índices de baja corrupción. De la transparencia se esperaba demasiado. Pronto, sin embargo, nos daríamos cuenta de que el poder no es amigo de autolimitarse y que la batalla, que algunos pretendían expeditiva, sería larga, muy larga. Se puede decir incluso que, hoy en día, cinco años después, está en sus comienzos. Mal que a algunos les pese. Ya lo dije en su día, si la transparencia se configura como una moda pasajera fracasará estrepitosamente (Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia, Catarata/IVAP, 2017).

La LTAIBG dio paso a la multiplicación de cuadros normativos autonómicos, forales y locales que hicieron de la transparencia un eje político de actuación, incrementando obligaciones de publicidad activa y redefiniendo algunas pautas del régimen jurídico del derecho de acceso, en parte desmentidas por la STC 104/2018 en lo que a silencio positivo respecta. Probablemente, cinco años después, haya que reformar la Ley (ámbito de aplicación, mejora de algunos aspectos e introducción de un régimen sancionador, aunque soy muy escéptico sobre este último punto), pero estas cuestiones no se tratan en esta entrada.

Un balance de esos cinco años de transparencia, en apretada síntesis, nos darían el siguiente panorama:

Publicidad activa

En la primera etapa o infancia de la transparencia, la publicidad activa ha sido la política dominante. Manifestada por lo común en la construcción de portales de transparencia y en la venta política de que, a través de esta vía, los diferentes niveles de gobierno apostaban por su implantación, esa dimensión de la transparencia se fue asentando. Ser proactivos era regla y, por tanto, obligación legal para las Administraciones Públicas. Se emplearon recursos importantes y sus resultados han sido muy desiguales. Hay Portales de Transparencia que apenas se visitan, mientras que otros son más consultados. Ninguno en exceso. Unos son más accesibles y otros no ponen las cosas tan fáciles. La multiplicación cuantitativa de información pública no representa, en ningún caso, una mayor transparencia, como tempranamente denunció Byung-Chul Han (La sociedad de la transparencia, Herder, 2013).

Pero el problema fundamental de la transparencia-publicidad activa es que se encarga cumplir las obligaciones de transparencia a quien, paradójicamente, debe ser objeto de escrutinio público por su mejor o peor cumplimiento en función de lo que allí se difunda. La tendencia natural a esconder los trapos sucios o disfrazar los contenidos poco amables pesará siempre más que una pretendida voluntad política, ayuna de sinceridad, de ser transparentes. Mientras no exista un órgano de garantía externo que supervise y pueda obligar al exacto cumplimiento de tales mandatos legales, poco o nada se avanzará en este terreno. Alguna experiencia puntual existe, pero no deja de ser excepción. Hanna Arendt, en su conocido opúsculo Verdad y Política, escrito en el período de Entreguerras, ya puso de relieve la necesidad de que en un gobierno constitucional la política requiere de contrapesos y, por tanto, “de la existencia de hombres e instituciones sobre los cuales no ejerza su influencia” (Entre el pasado y futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, p. 398).

Derecho de acceso a la información pública

Lo que se ha venido llamando como el derecho al saber ha tenido una implantación mucho más accidentada en nuestro panorama público. En verdad, ese derecho persigue, como su propio enunciado indica, garantizar que la ciudadanía pueda acceder a la información pública. Pero al igual que en el caso de la publicidad activa, ese acceso a la información es instrumental, pues la finalidad de todo ello no es solo “saber”, sino principalmente crear opinión y, en última instancia, escrutar o controlar al poder o a la Administración Pública.

A partir de esos presupuestos conceptuales cabe compartir la tesis (enunciada por parte de la doctrina, manifestada por algunos Consejos de Transparencia y avalada inicialmente por algunas sentencias judiciales) que el derecho a la información pública tiene un parentesco innegable con el derecho a recibir información veraz (artículo 20.1 d) CE) y podría haberse alojado perfectamente en él, algo que no hizo el legislador al considerarlo mero desarrollo del artículo 105 c) CE (derecho de acceso a los archivos y registros administrativos), cuyos contornos son mucho más limitados, su conexión relativa y sus garantías menores.

Pero, realmente, si comprendemos correctamente el alcance de ese derecho, cuya finalidad última es ejercer un control democrático del poder, no cabría dudar tampoco que el derecho de acceso a la información pública se conecta en sus aspectos finalistas con el derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos (artículo 23 CE), en este caso mediante el ejercicio directo de un derecho a solicitar información con el objetivo último de someter a control una determinada actuación política o administrativa. La dimensión participativa en este punto es innegable, más en un contexto de Gobernanza o de Gobierno Abierto.

Estos anclajes del derecho de acceso a la información pública son suficientemente sólidos para que en ese inevitable cruce entre el derecho de acceso a la información pública y otros derechos fundamentales se pondere en su justa medida cuáles son los aspectos finalistas de tal derecho y se reconozca en determinados casos (cuando el interés público de la información sea dominante) su prioridad aplicativa. Por ejemplo, es de indudable interés –como recuerda Javier Cuenca en su reciente libro Transparencia y Función Pública, CEMICAL, 2018- el Considerando 154 del Reglamento General de Protección de Datos, que reconoce expresamente la necesidad de conciliar el derecho a la protección de datos personales con el derecho de acceso a la documentación, pues este –como se reconoce expresamente- “puede tener interés público” y, por consiguiente, requerirá exigir en determinadas circunstancias el sacrificio de aquél (protección de datos personales). Que lo reconozca el propio RGPD ya es indicativo.

Este enfoque es perfectamente coherente, además, con la inserción del derecho de acceso a la información pública en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como, desde otro ángulo, con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que aloja al derecho de acceso a la información pública dentro del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. No cabe olvidar, a tal efecto, que los derechos que la Constitución reconoce se deben interpretar de conformidad con lo establecido en los Tratados Internacionales suscritos por España (artículo 10.2 CE). No obstante, nada de esto se proyectó sobre la LTAIBG ni parece reflejarse en el actual proyecto de ley orgánica de protección de datos personales y de garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), cuya redacción ha estado muy condicionada por las tesis de la Agencia Española de Protección de Datos. Queda, por tanto, mucho camino por recorrer y este lo deberán allanar finalmente primero los órganos de garantía y después los propios tribunales de justicia.

En un orden de cosas más práctico, el derecho de acceso a la información pública está siendo aún modestamente ejercido por la ciudadanía, pudiéndose afirmar que es un perfecto desconocido entre amplias capas de la población. Eso se manifiesta en su escaso uso. Hay todavía cierta confusión sobre las condiciones de su ejercicio. Pero, a pesar de esa tibieza en su activación, lo más descorazonador es que las Administraciones Públicas se resisten tenazmente a dotar del vigor necesario al ejercicio de tal derecho. En primer lugar, no adoptan por lo común una posición proactiva de estímulo de su ejercicio a través de campañas de difusión o de facilitación de su uso. En segundo lugar, tampoco ponen especiales facilidades aplicativas para que se pueda ejercitar. Y, en fin, no son pocas las ocasiones en las que se utilizan injustificadamente las causas de inadmisión, así como los límites tanto derivados de la protección de datos personales como de los aspectos sustantivos o materiales, para rechazar el acceso a la información pública.

Todavía no ha calado la cultura de que la información pública se debe entregar siempre, salvo supuestos excepcionales previstos en la norma y debidamente motivados. La maquinaria burocrática y procedimental sigue siendo lenta y pesada, carece de agilidad. Cuesta trabajo, asimismo, reconocer que, salvo en los supuestos tasados de datos de carácter especial (artículo 9 RGPD), que tienen un régimen específico (ahora modificado por la futura LOPDGDD), siempre que haya un interés público prevalente de la información pública solicitada, el derecho de acceso debe materializarse a pesar de los datos personales. No cabe duda de que esto debe ser así cuando la información es presupuesto no solo de saber con la finalidad de que el ciudadano se cree opinión, sino además para garantizar el derecho que asiste a todas las personas de controlar la actividad pública y, por tanto, escrutar a sus gobernantes o funcionarios mediante el derecho de participación política en los asuntos públicos, un presupuesto del Estado Democrático en un contexto de Gobernanza Pública.

Bien es cierto que este derecho de acceso a la información pública va adquiriendo cada vez más vigor gracias a la actividad de los órganos de garantía (consejos de transparencia y asimilados), así como de las sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa que, por lo común, están reforzando el contenido y alcance de tal derecho. También algunas opiniones doctrinales abundan en esta línea. Pero aún queda una larga batalla, pues las Administraciones Públicas y sus entidades del sector público se resisten en muchos casos (pues siempre, cabe presumir, hay algo que ocultar) a garantizar la efectividad de tal derecho, recurriendo a los tribunales de justicia para que el tiempo judicial y el tiempo de control no coincidan, haciendo así, o pretendiendo hacerlo, “olvidar” a la ciudadanía la inmediatez de un problema. Por tanto, un duro y prolongado camino aún por transitar.

Órganos de garantía

Esta cuestión la traté en su día y poco más tengo que añadir a lo allí expuesto (“Instituciones de control de la transparencia”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 68, abril, 2017). Tal vez, frente a una configuración tan variopinta y desordenada de órganos de garantía de la transparencia, convenga ahora poner de relieve dos cuestiones.

La primera es que por lo común la calidad de la institución y su propio rendimiento mejora en aquellos casos en que la autoridad de control tiene salvaguardado un estatuto de independencia (en el procedimiento de nombramiento, blindaje en su cese, así como en la dotación de medios) y los partidos políticos (o grupos parlamentarios) no intervienen en el “reparto” de poltronas (lo que aconseja que los órganos dispongan solo de una presidencia o dirección unipersonal y no se diseñen de forma colegiada, pues en estos supuestos la tentación del reparto contamina la independencia del órgano o institución).

La segunda es que resulta muy importante la elección de la persona en la que recaiga el ejercicio de esas responsabilidades. No es baladí, por ejemplo, que en estos momentos las mejores resoluciones en los procesos de reclamaciones (por su alta calidad técnica y su enfoque avanzado) provengan precisamente del Consejo de Trasparencia y Protección de Datos de Andalucía, aunque en otros órganos de garantía (incluido el CTBG o la GAIP, entre otros) también se dicten algunas resoluciones de notable interés. Ello se debe a que, como dijo Emerson, “una institución es la sombra alargada de un hombre”. Si se acierta en el nombramiento de la persona, como fue el caso de la institución andaluza, la institución funcionará; en su defecto languidecerá o tendrá una vida menos intensa.

La transparencia no es predicar, sino practicar. No vale con discursos enfáticos de buen gobierno o de transparencia. Es una batalla permanente y las exigencias deben ir creciendo con el paso del tiempo. Como decía al inicio de esta entrada, el poder se lleva mal con la transparencia y alcanzar la efectividad de esta requiere una internalización por parte de los gobernantes y de los funcionarios de este principio, una apuesta por una política tenaz y continua de transparencia, así como un cambio de cultura organizativa que inserte tal principio en su quehacer cotidiano. Aunque no cabe llamarse a engaño y pecar de ingenuos, pues como expuso magistralmente el filósofo Alain: “Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto”. Y, guste más o guste menos, el poder convive y convivirá con el secreto, pues es algo que es inherente a su condición. Nos tendremos que conformar –lo que no es poco, viniendo de donde venimos- con poner determinados límites y hacer más efectivos los controles a ese poder, para que el secreto mengue y la arbitrariedad se reduzca. .

Lo que debe evitarse es una apuesta por la transparencia cosmética o de escaparate. Así sorprende sobremanera que, cuando se cumple exactamente un año desde el fallecimiento de Esther Arizmendi (19-XI-2017), la primera Directora del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, los dos Gobiernos que se han sucedido en este período, así como los grupos políticos de la oposición, hayan sido absolutamente incapaces de consensuar el nombre de la persona que debe dirigir esa institución y liderar el proceso de implantación efectiva de la transparencia en su ámbito de actuación. La sospecha que sobrevuela ante esa dejadez o abandono institucional no es otra que interrogarse si para una política de corto vuelo resulta más adecuado que las instituciones de control no funcionen. Y lo más efectivo para tales espurios fines es dejarlas sin cabeza o, en su defecto, nombrar títeres que no molesten (práctica a la que la política nos tiene muy acostumbrados). Pero eso dice muy poco de aquella voluntad de “regeneración política” que impulsó la aprobación de la LTAIBG hace ya cinco años. ¿Fue todo aquello mentira?. Y si no es así, ¿a qué se debe entonces tanto aplazamiento?