INSTITUCIONES

AGENDA 2030 Y GOBERNANZA (LOCAL) EN UN MARCO DE CRISIS (*)

 

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“Mucho del progreso humano depende de que el papel y la capacidad del Estado avancen para hacer frente a nuevos retos, al mismo tiempo que la sociedad también se vuelva más poderosa y vigilante”

(D. Acemoglou y J. A. Robinson, El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad, Deusto, 2019, p. 580).

Desde hace algún tiempo, vengo prestando atención profesional a los problemas relacionados con la Agenda 2030. Tras unos primeros esbozos, que se manifestaron principalmente en algunas entradas en este Blog (por ejemplo aquí), comencé un período de colaboración puntual con la red de municipios agrupada en la Fundación Kaleidos, y ello me ha permitido compartir, contrastar y profundizar algunos aspectos. El foco central de mis inquietudes, coincidentes con el proyecto de esa fundación, ha estado siempre en el fortalecimiento institucional que se deriva principalmente de algunos aspectos del ODS 16 y de sus correspondientes metas; pero que también encaja con algunas proyecciones del ODS 17. Sin duda, tal enfoque transversal permeabiliza el resto de ODS. Sin embargo, aquellos son dos ejes transversales que, como señalaré, refuerzan la efectividad del resto de objetivos que se pueden denominar –con cierta licencia de lenguaje- como de carácter más “sectorial”,  y que se enmarcan en tres grandes esferas: medioambiente; economía; y sociedad.

En verdad, esas proyecciones de los ODS 16 y 17 tienen -tal como señalaré de inmediato- un parentesco innegable con la idea de Gobernanza Pública como elemento institucional que retroalimenta el resto de visiones de la propia Agenda 2030. Lo que me interesa resaltar en estos momentos es el enorme valor que tiene la Agenda 2030 como mirada estratégica, pues aporta una visión que va mucho más allá de esa práctica cortoplacista que ahoga la política cotidiana, atada con frecuencia en la inmediatez y en la táctica más pobre. Por tanto, le da altura y permite que la política se eleve más allá del muro del mandato, que en el ámbito local se extiende actualmente  hasta 2023. Gobernar sin estrategia es hacerlo a ciegas.

Sin embargo, algo ha cambiado profundamente en esos planes de gobierno gestados al inicio de este mandato: la crisis derivada del COVID-19 ha hecho saltar por los aires esos programas de gobierno (allí donde se habían formalizado) que pretendían poner en marcha determinadas políticas con la mirada puesta en 2030. Pero, a pesar de todo, esta crisis no ha enterrado la Agenda, aunque en algunos puntos la haya podido dejar maltrecha. Sigue vigente. Cambia, eso sí, las prioridades (como expuse en su día), aplaza anteriores urgencias y obligará a gestionar en un marco de contención fiscal hasta ahora desconocido.

Esta crisis triangular derivada del COVID-19 tendrá (está teniendo ya) efectos devastadores, tanto desde el punto de vista sanitario-humanitario como desde la perspectiva económica y social. No obstante, aún hay mucha incertidumbre y algo de autismo político-institucional, como si esto fuera un espejismo pasajero. Nada, sin embargo, será como lo era hace poco más de tres meses. Como se ha dicho, veremos cosas hasta ahora nunca vistas (Acemoglu). Pero si se quiere evitar que la catástrofe adquiera tintes desconocidos y que la crisis se transforme además en cuadrangular (esto es, también político-institucional), no hay otra opción que apostar por la vía de fortalecer la Gobernanza Pública poniendo en juego una nueva forma de hacer política y de gestionar lo público. No hay otro camino.

De momento, tras la emergencia de la crisis, todos los planes de mandato se han ido literalmente a hacer puñetas. Las dudas e incertidumbres aún nos atenazan. Pero ya hay certezas: la primera es que lo peor es dejar las cosas como están; esto es, seguir con la actual parálisis institucional o apostar de nuevo al manido recurso de que aparentemente todo cambie para que en el fondo todo siga igual. Ese juego de suma cero, al que una política clientelar y cortoplacista nos tiene acostumbrados, ya no sirve. Sin duda, las prioridades políticas se han alterado por completo. Tal como se ha dicho por la profesora Adela Cortina, “la heurística de la dignidad de las personas debería ser el hilo conductor de todos los proyectos presentes y futuros”, aglutinador de las políticas transversales, tanto en nuestras fronteras como extramuros de ellas. No sólo algunos países (entre ellos el nuestro), sino sobre todo las personas que en ellos habitan, lo van a pasar muy mal. Y el papel de los gobiernos locales, como nivel de proximidad, es determinante. Es la hora de la empatía política y gestora con la ciudadanía. La Administración tiene que apostar por la proximidad, la cercanía, nunca abrir fosos artificiales cerrando sus puertas ni mostrar sólo su hierática y fría cara electrónica. Pero también es el momento de reformar y eliminar lo que no vale: suprimir mucho tejido adiposo que está adosado al sector público y que impide su correcto funcionamiento. Fortalecer es invertir en músculo, pero sobre todo en talento. Abrir la Administración no sólo es digitalizarla, sino también en momentos tan adversos como los que vienen acompañar a la ciudadanía que pueda sentirse desvalida y abandonada, dando las respuestas adecuadas.

Y para eso la Agenda 2030 nos ofrece una excelente plataforma. Un medio que permite hacer política equilibrada entre cuatro ejes: medioambiental, social, económico y Buena Gobernanza. Sin un juego inteligente e integrado de esos cuatro ámbitos, la partida está perdida. Y el fortalecimiento institucional, tal como está recogido en el ODS 16, es la pieza maestra (o de cierre) de esa armonía. La Comisión Europea en 2016 ya precisó acertadamente en una Comunicación que el desarrollo sostenible era una cuestión de Gobernanza. Y una buena gobernanza siempre actúa como palanca o acelerador  en el logro de los objetivos y metas de la Agenda 2030, pero también representa un  medio efectivo y eficiente de enfrentarse a la complejísima realidad que se nos viene encima en los próximos años. La crisis derivada del COVID-19 no sólo devastará los cimientos sanitarios, económico y sociales de este país, que también, sino además golpeará con fuerza, como ya se ha dicho, a los países del tercer mundo. Los retos son extraordinarios.  Y el tiempo para afrontarlos se acorta.

En ese orden de cosas, tal vez haya que recordar lo obvio: un mal gobierno y/o una mala administración (si coinciden ambos males, las posibilidades de salir airosos se reducen a cero), más que como acelerador puede actuar como freno e impedir, bloquear, distraer o aplazar el desarrollo y la transformación que el país o cualquier nivel de gobierno necesita. De ahí la importancia de lo que está en juego. Nada menor, por cierto.

Los primeros pasos en esta larga crisis cuyo origen inmediato es la pandemia, han puesto de relieve un elevado déficit de capacidad estatal (entendida en sentido lato) que se ha manifestado en una evidente impotencia política y en una ineficacia en la gestión que en algunos casos ha sido elevada. Dejemos de lado ahora, los compromisos individuales o personales (que en muchos casos hay que aplaudir) y centrémonos en el sistema. Sin entrar en mayores precisiones, lo que sí se advierte en estos más de dos meses transcurridos desde la primera proclamación del estado de alarma, es la idea de que reforzar la Gobernanza (también la local) es fortalecer las capacidades estatales y una vía acertada para obtener mejores resultados en la política y en la gestión. La crisis no ha hecho más que empezar. Su profundidad y longitud están aún por definir, pero los escenarios económicos y sociales (dejemos ahora los sanitarios) se reducen a dos: muy malos o catastróficos. En ese durísimo contexto que día a día irá haciéndose más presente, no cabe duda que los gobiernos locales como niveles de proximidad tendrán una fuerte presión asistencial que vendrá acompañada de una brutal sangría de ingresos fiscales. La priorización cobrará aquí su valor más absoluto: elegir entre bienes igualmente valiosos en un marco de fortísima contención presupuestaria será la esencia de la política y de la gestión local. Política en estado puro. Gestión necesaria.

La Gobernanza se muestra así como el camino a seguir. Pero deben eliminarse no pocos equívocos. El mal uso político y mediático que se está haciendo de esa manida expresión (casi un pleonasmo) de Co-Gobernanza es evidente, y nada (o muy poco) tiene que ver con lo que aquí se defiende, salvo (aspecto muy limitado) la colaboración interinstitucional en el gobierno de una crisis. Pero esa es una faceta estrecha o chata de la Gobernanza, pues esta expresión representa sobre todo y ante todo una “manera diferente de gobernar” (Renate Mayntz), donde el poder pierde verticalidad y gana en horizontalidad (Innerarity), así como en apertura colaborativa al exterior (sociedad) e impulsa decididamente del trabajo en redes (ODS 17). No debe confundirse con la expresión de Buen Gobierno ni de Gobierno Abierto. Es una noción más holística. Mucho más integral. Compleja, pero útil; especialmente en este contexto.

La idea de Gobernanza tiene muchas dimensiones, pero aunque sea simplificar el problema, se manifiesta principalmente en seis planos, aunque cada uno de ellos admite diferentes manifestaciones, todas ellas importantes. A saber:

–Integridad Institucional

–Transparencia efectiva

–Participación ciudadana

–Digitalización, datos abierto y protección datos

–Administración Pública profesional y eficiente

–Trabajo en redes (institucionales, tercer sector, público-privado, etc.).

–Rendición de Cuentas

En todo caso, lo relevante de este esquema consiste en que la construcción de un modelo de Gobernanza Pública requiere afrontar armónicamente todas y cada una de las dimensiones, sin dejar ninguna de ellas al margen o escasamente desarrollada. Pues si bien es cierto que en el discurso político, también autonómico y local (no así en el estatal), la Gobernanza ha ido adquiriendo protagonismo, no lo es menos que se ha producido un desarrollo muy desigual, y hasta cierto punto inconsistente, de los distintos elementos que componen esa noción, cuya puesta en marcha ha de ser holística o integral. No caben medias tintas, aunque obviamente su implantación se ordene gradualmente. Lo contrario es apostar, una vez más, por la mera coreografía: huir de la sustancia y quedarse en lo epidérmico.

La Gobernanza no es comunicación; es acción. Requiere visión y liderazgo político-directivo (Alcalde/esa; equipo de gobierno; y estructuras directivas) orientado a la transformación continua con una hoja de ruta estratégica (Agenda 2030) y una carta de navegación para sortear el inmenso temporal (crisis) que se avecina. En realidad, lo bueno de este camino, salvando la digitalización que requiere una necesaria e inaplazable inversión, es que se trata de políticas transversales que su activación tiene, en principio, poco impacto presupuestario en cuanto a gasto público se refiere, pero cuyos réditos de legitimación y confianza ciudadana en sus instituciones pueden ser elevados.

No se advierte, sin embargo, que el gobierno central camine hoy en día por esta senda. Tampoco, salvo excepciones muy puntuales en algunos ámbitos, que lo hagan los gobiernos autonómicos. Los gobiernos locales son en estos momentos los más idóneos para explorar esa idea-fuerza de una Gobernanza inteligente y afrontar la crisis con la mirada puesta en la Agenda 2030. Todos los gobiernos deberían impulsar programas de fortalecimiento institucional. Se juegan con ello su futuro. Y ello requiere pulso transformador, así como decisiones enérgicas. La contemporización ya no sirve. Y el tiempo apremia.

(*) Esta entrada sintetiza en grandes líneas la primera sesión del Programa de Píldoras formativas que, con el enunciado “Gobernanza Local y Agenda 2030”, se desarrollará mediante presentación virtual el día 21 de mayo entre las 9 y las 9,30 de la mañana.

LA TRASTIENDA DEL TELETRABAJO

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La ley de hierro de la globalización y de la automatización es que el proceso significa cambio, y cambio significa dolor”

(Richard Baldwin, La convulsión globótica. Globalización robótica y el futuro del trabajo, 2020, p. 295)

Durante la crisis del COVID-19 se está repitiendo hasta la saciedad la manida expresión de que “el teletrabajo ha venido para quedarse”. Si esto fuera cierto, pasaremos de tener un porcentaje irrisorio de teletrabajo a una realidad que representará, al menos por ahora, la solución mágica a nuestros actuales problemas de reducir la movilidad y evitar posibles contagios. La evolución del pandemia, entre otros factores, marcará el ritmo del problema. Lo cierto es que, haciendo de la necesidad virtud, las organizaciones privadas y públicas se han enfrascado en soluciones de urgencia (como diría María Dapena, kits de supervivencia) para dar respuesta a unas circunstancias hasta entonces desconocidas. El retraso en la implantación del teletrabajo en España, así como sus debilidades en la aplicación al ámbito público, ya las pusimos de relieve en una entrada  conjunta con Mikel Gorriti publicada hace más de una semana. Allí cabe remitirse.

En cualquier caso, los medios de comunicación anuncian un día sí y otro también que empresas, tanto tecnológicas como de servicios, derivado del complejo contexto COVID-19, están haciendo una apuesta decidida por el trabajo a domicilio. Sin duda, ello ahorra costes, es medioambientalmente más sostenible, evita desplazamientos y contagios, puede servir (con sus limitaciones) para conciliar y, si está bien planificado, cabe incluso que mejore la productividad, dependiendo obviamente los empleos y tareas sobre las que se proyecte, así como siempre que se ejerzan correctamente las funciones de dirección, seguimiento y evaluación, así como el derecho a la desconexión digital. Lo que no siempre sucede.

En esta entrada pretendo plantear otra cara del problema que, salvo error u omisión por mi parte, no he visto reflejada con la intensidad debida últimamente. Me refiero a la hipótesis o mejor dicho intuición (voy a formularlo así) de que el teletrabajo, como consecuencia de su generalización y de la revolución tecnológica en marcha, puede llegar a ser la antesala de la externalización o, en su caso, de la mutación del trabajo por cuenta ajena en trabajo autónomo. Algo que ya se barruntaba, pero que se puede acelerar en los próximos meses y años, como consecuencia de este largo período de interrupción o atenuación de la actividad física presencial en el centro de trabajo. Y, por tanto, en este entusiasmo colectivo (no siempre compartido) por esta idea-fuerza (trabajar desde el domicilio), se puede estar incubando algo que, hasta ahora, no se visualiza: ¿Y si todo ello fuera el primer paso para que de forma lenta y silente el trabajo por cuenta ajena derivará en una eclosión o multiplicación del “trabajo por cuenta propia” o del trabajo autónomo (propio o “falso”, según los casos)?

La cuestión no es nueva ni mucho menos.  Hace ya algunos años que la doctrina laboralista viene poniendo el foco en este importante tema. Entre otras muchas contribuciones traigo aquí dos a colación: la del profesor Jesús Mercader (El futuro del trabajo en la era de la digitalización y la robótica, 2017) o las reiteradas aportaciones de la profesora María Luz Rodríguez, que se cierran con el libro de recientísima publicación Humanos y robots. Empleo y condiciones de trabajo en la era tecnológica (que aún no he tenido la oportunidad de adquirir desde “la periferia donostiarra”), y que espero reseñar cuando tenga la oportunidad de leerlo. Hay, en todo casos, muchísimos e interesantes ensayos que, desde una óptica más general, abordan esta cuestión, algunos de ellos reseñados en este blog al tratar la revolución tecnológica y el empleo. Citarlos ahora sería excesivo. La transformación radical del trabajo como consecuencia de la revolución tecnológica está larvada hace tiempo, lo que cabe preguntarse es si se va a disparar a partir de ahora como consecuencia de esta decisión derivada de las circunstancias como ha sido la de teletrabajar de forma generalizada.

El trabajo a distancia es una modalidad contextual de la actividad profesional, pero en sí misma tiene importantes efectos, particularmente en la actividad burocrática, pues implica la relativización cuando no la desaparición o reformulación de la oficina como centro de trabajo al que hay que acudir y permanecer en él un horario determinado. Todavía hoy el reloj industrial (o la presencia, como bien me anotó Fernando Toña) sigue marcando la hora de las retribuciones, más en el sector público. Aunque en este panorama complejo el trabajo híbrido se impone, como ya expuse en su día.

Lo que sí parece evidente es que los costes empresariales del teletrabajo serán menores siempre que su diseño y ejecución sea eficiente, pero también lo es que una vez lejos físicamente del centro de trabajo y del entorno organizativo en el que las decisiones se cuecen y adoptan, sobre todo si esa ausencia es continua o constante (y no intermitente), puede resultar relativamente fácil que tales personas y las tareas que realizan, salvo que sean de elevada importancia, valor y calidad para la organización, pasen gradualmente al olvido o sencillamente a considerarse como prescindibles o fácilmente sustituibles. También puede darse el caso de que esa realidad fáctica continuada llegue a convencer a la propia organización de que una mera externalización de servicios cumple el mismo papel e incluso mejora los resultados de la gestión, cuando no implica ahorros importantes de gasto público si lo aplicamos a la Administración.

Así las cosas, ese entusiasmo colectivo por el teletrabajo en el sector público (también en el privado), con fuerte arraigo sindical por cierto, quizás convenga templarlo, puesto que en tal modalidad contextual de prestación de servicios están ocultos algunos posibles peajes. Me referiré a alguno de ellos. Tengo la sospecha de que un teletrabajo continuado en condiciones determinadas puede ser la antesala de dos decisiones organizativas importantes del sector público que, conforme la crisis económico-financiera avance, irán tomando cuerpo: 1) La amortización de determinados puestos de trabajo que desarrollan actividades profesionales permanentes en situación de teletrabajo, una vez que sus titulares se jubilen (especialmente, puestos de trabajo ocupados por personas que en estos momentos tienen más de sesenta años de edad y que están apartados del trabajo presencial por ser colectivos de riesgo); y 2) La externalización de algunos servicios prestados por teletrabajo y de aquellos otros que, dado el contexto de contingencia y el rígido marco normativo presupuestario, se necesitarán cubrir por el sector público (perfiles tecnológicos, analistas de datos, estadísticos, matemáticos y otros profesionales altamente cualificados, aunque no solo).  El contexto manda, cuando no obliga.

Ya nos hemos referido en otras entradas a la evidente anomia normativa que el teletrabajo presenta en la Administración Pública. Hasta ahora, en el marco de la crisis, solo se han adoptado medidas de fomento (Concepción Campos Acuña). Allí donde había regulaciones, estaban pensadas para atender una realidad anecdótica y en todo caso parcial. Algo que también ha sucedido en otros países de nuestro entorno, que se han visto obligados a modificar rápidamente la normativa que regulaba esta modalidad de prestación en la función pública (por ejemplo en Francia: Decreto 2020-524 de 5 de mayo). Entre nosotros las normativas generales de teletrabajo, donde las hay, están la mayor parte desfasadas ante la complejidad del momento actual, habiendo sido sustituidas por resoluciones o acuerdos. Aunque algo se ha pretendido regular concertadamente con prisas; y estas no son buenas consejeras. La anomia normativa tiene ventajas (por la flexibilidad que permite, aunque también provoca desorden), pero presenta asimismo muchos inconvenientes.

Tal como señalaba, la convergencia entre la necesidad de trabajar a distancia como consecuencia de la pandemia y la monumental crisis económico-financiera en la que ya estamos inmersos (que se agravará con una profundidad desconocida en los próximos meses y años), puede producir una enorme paradoja. La aplicación de las reglas de ortodoxia presupuestaria que más temprano o más tarde se impondrán a todas las administraciones públicas (sea con rescate duro o menos duro), tales como la congelación de las ofertas de empleo público y asimismo la necesidad de amortizar vacantes para liberar recursos públicos (que se concretarán en la imposibilidad de convocar procesos selectivos que atraigan talento nuevo), unido a las necesidades imperiosas de captar perfiles de servicios tecnológicos que necesitan imperiosamente las organizaciones públicas para no perder el tren (que ya están a punto de hacerlo) de los procesos de digitalización, automatización e inteligencia artificial, pueden generar una “nueva realidad envenenada” que ofrezca a los decisores públicos una sola salida (o, peor aún, una salida fácil): por un lado, ante el inmenso número de jubilaciones que se producirán en los próximos años, la tentación de la ortodoxia presupuestaria será muy obvia: la amortización de (buena parte de) las vacantes que en determinados ámbitos profesionales (burocráticos, principalmente) se vayan produciendo en el sector público, no reconvirtiéndolas en otras plazas necesarias, sino amortizando el gasto del capítulo I, y en paralelo utilizar esos recursos públicos para otras finalidades (arruinando así la correcta estrategia que Mikel Gorriti diseñó como planificación estratégica de vacantes); por otro, ante la imperiosa necesidad que tendrá la Administración de cubrir determinadas actividades profesionales, se tendrá la inevitable tentación de acudir (dado el carácter expeditivo y las constricciones existentes) al expediente de externalización o contratación de tales servicios con quienes, desde su propio domicilio o en microempresas (por ejemplo, startups u otras modalidades) puedan desarrollar esas u otras actividades profesionales también para el propio sector público. Tendencia que se impondrá, si nadie lo remedia. Es muy difícil poner puertas al mar, menos aún cuando este embravece.

En verdad son dos meras hipótesis. Y con ese carácter las formulo. Cuanto más tiempo esté esa figura del teletrabajo ausente de regulación en el sector público y menos orden impere en su aplicación efectiva (por mucho voluntarismo y autocomplacencia que se ponga en el empeño), más terreno abonado existirá para que emerja con fuerza, por necesidades obvias de la fortísima contención fiscal que vendrá en los próximos años, una amortización en masa de plazas vacantes por las innumerables jubilaciones que se producirán y una liberación, por consiguiente, de recursos presupuestarios para dedicarlos a otros requerimientos más urgentes. Que nadie se llame a engaño: las necesidades imperiosas de la Administración Pública como consecuencia de la imparable revolución tecnológica deberán ser atendidas. El sector público se juega en ese reto su ser o no ser. Y el riesgo de la externalización a través de fórmulas de teletrabajo autónomo, microempresas o cualquier otra modalidad de contratación pública (que también se abrirá a modificaciones puntuales para atender esa nueva realidad), será posiblemente imparable, como ya lo es y será más aún en el sector privado. La parálisis y anomia reguladora de los poderes públicos en materia de teletrabajo puede traer consigo esta curiosa y no querida paradoja. Iremos viendo cómo evoluciona este problema, que hoy por hoy está durmiendo pacientemente en la oculta trastienda del teletrabajo.

LA (COMPLEJA) REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN: CUATRO MIRADAS “CLÁSICAS”.

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“El reformador no regula, crea las condiciones que permitirán el cambio; es decir, el nuevo orden de las cosas”

(Michel Crozier, À contre-courrant. Mémoires, Fayard, 2004, p. 50)

 

Los libros de Administración y Función Pública ocupan una parte de mi biblioteca profesional. Acopio de muchas décadas dedicado, entre otras cosas, a esos menesteres, Algunas veces, cuando he de preparar un artículo, conferencia o intervención, como es el caso, retorno a esas estanterías. Y siempre reparo en algunas monografías que, por distintas circunstancias, no abría desde hace años (a veces décadas). Como mañana mismo tengo dos intervenciones puntuales en sendas videoconferencias (o Webinars tan de moda en estas semanas de confinamiento), he “perdido” el tiempo reabriendo algunas obras que hacía tiempo no visitaba.

La organización del desgobierno (Ariel, 1984) de Alejandro Nieto es un clásico. El capítulo 5 de esta obra, dedicado a los funcionarios, sigue siendo de obligada consulta. No es, como dice el autor, la cuestión administrativa, sino una de sus cuestiones (o problemas). Y lo sigue siendo. Ya entonces decía su autor que habían perdido consideración social, que la legitimación de las oposiciones (en las que basaban su superioridad) había desaparecido. Mejor que no mire ahora. También afirmaba que los mayores atractivos que tenía hacerse funcionario eran el empleo estable y “la tolerancia en el servicio” (o el bajo nivel de exigencia). Hay más atractivos, al menos hoy en día. Pero ya son bastantes. Sobre todo si se mira al precipicio privado. Lo más relevante es que “el funcionario ya tiene resuelta su vida para siempre” (algo que puede resultar obsceno en estas circunstancias), y viven “atrincherados en sus privilegios y en la confianza de que, hagan lo que hagan, nada puede pasarles”. En ese microclima cultural, “las actitudes parasitarias se van extendiendo como un cáncer”, sobre todo cuando se llega al convencimiento de que el trabajo y el rendimiento son factores absolutamente intrascendentes en la carrera funcionarial”. Como bien decía el autor, “marginado el mérito, lo único que cuentan son las maniobras: políticas, sindicales, corporativas y aun simplemente individuales”. Así, “las oficinas públicas son un hervidero de conspiraciones”. Con la mirada siempre en la evolución histórica, y un perfecto análisis de la situación del momento, el profesor Nieto pone el foco en el punto exacto de los problemas, por mucho que su mirada a veces sea desgarradora y crítica hasta el extremo. El problema de aquella función pública de 1984 era su naturaleza invertebrada. Casi cuarenta años después, los problemas se han ido enquistando e, incluso, multiplicando. Bien es cierto que ya entonces el autor situaba a aquellos funcionarios individuales y responsables (“con sentido del deber”) como la pieza maestra que hacía sobrevivir esa caduca estructura burocrática. Igual que hoy en día. Y clamaba por la reforma, como seguimos haciendo ahora, con el mismo resultado: nadie se da por enterado. Estamos donde estábamos, con mucha más modernidad aparente (administración digital, gobierno abierto, transparencia, etc.). Miento: si soy honesto, debo decir que estamos peor. Por el tiempo transcurrido y la impotencia (EBEP, incluido) manifiesta de reformar nada.

También publicado en 1980 he repescado de mi biblioteca una breve obra que no abría desde hace décadas. Se trata de una magnífica entrevista que Redento Mori hace a Sabino Cassese, en un libro que lleva por título Servitori dello Stato (editado por Zanichelli, Bolonia). En esas páginas se habla mucho de la reforma administrativa y del papel de la política y de los funcionarios públicos en ella (entonces se estaba impulsando en Italia la reforma Giannini). A la pregunta de quiénes puede ser agentes del cambio o de la transformación administrativa, el profesor Cassese comienza citando a los propios empleados públicos, a los que –subraya- es necesario “interesarles al máximo en lo que hacen y como podrían cambiar la Administración Pública, estimulándoles para obtener mejores resultados”. Introduce luego al Parlamento como actor del cambio, sobre todo legislativo. Pero aquí es donde la reforma puede torcerse, puesto que en el Parlamento se sientan los partidos. Y, tal como indica el entrevistado, “los partidos no están interesados realmente en la reforma administrativa, porque ésta, en realidad, no les da rédito político” (inmediato). A pesar de que una reforma de la Administración es muy relevante políticamente, los partidos no la visualizan, porque consideran que es una cosa neutra. La solución estriba en hacerles ver que esa “reforma (debe ser) positiva y no un simple instrumento. Por tanto, que añada valor a la política y supere la secular “ineficiencia del aparato administrativo” italiano (también del nuestro). Además, Cassese, como agudo analista, sitúa el problema de la burocracia en su entorno sociológico: los empleados públicos son clase media (hoy en día en descomposición) y tienen percepción de su rol. Su trascendencia económica es importantísima (más aún en una situación de crisis tan devastadora como la que actualmente nos encontramos): “el primer servicio que la administración pública ofrece a la sociedad es ser un empleador intensivo”. Pero, cumplido ese papel, desatiende el resto: no gestiona adecuadamente el personal y hay un bajo nivel de disciplina interna. Además, la burocracia italiana de entonces, por su propia función vicarial, permanecía cerrada en su propio cascarón. Lecciones importantes que conviene recordar en estos momentos, sobre todo la escasa (o nula) percepción política de la necesidad de reformar la Administración. Cuarenta años después sigue siendo así entre nosotros. Lamentablemente.

Otra autoridad indiscutible de la Administración Pública fue Michel Crozier. En dos de sus obras que acabo de recuperar de las estanterías, reflexiona sobre estos temas. De una de ellas tomo la cita del inicio de la entrada. Por su parte, en su imprescindible libro No se cambia la sociedad por decreto (INAP, Madrid, 1984), contiene algunas reflexiones que es necesario recuperar. La primera de ellas: “Todo sistema sobre el que no se interviene se degrada”. Más cuando “hoy (decía hace casi cuarenta años) se lucha menos por realizar algo que por imponer una imagen” (¡qué no será en el imperio de las redes sociales y de la comunicación!). Ya entonces Crozier incidía en la noción de cambio y en la necesidad de innovar en organización y gobierno ante la creciente complejidad. Pero de inmediato afirmaba: “no se cambia  por gusto, sino porque es necesario”. Pero, ¿cómo diseñar una estrategia de cambio? Su receta era muy sencilla y todavía aplicable, invirtiendo en tres ámbitos: en conocimientos; en hombres (personas); y en experiencia. Pero advertía de las falsas ilusiones: “El entusiasmo, desgraciadamente, no dura demasiado, y en absoluto remedia la incompetencia”. Hay que invertir en selección (de los mejores) y en formación. Recetas clásicas. Intervenir eficazmente en la sociedad requiere reformar la Administración. Una lección que se olvida. La Administración Pública sigue rigiéndose, decía, por lo que Tocqueville llamaba “doctrina dura, práctica muelle”. Muchas leyes, por lo común inaplicadas, y siempre vigencia de las excepciones. Su capítulo (“Abrir las élites”) es central. Algunos destellos: “La incapacidad para adaptarse e innovar (de la Administración) proceden en gran parte del carácter cerrado y monopolista de sus élites”. Unas élites estrechas (que ahora Macron quiere debilitar con una profunda reforma), que se caracterizan por el problema de la selección y por el maltusianismo de los cuerpos. En fin, como ya decía Jean Bodin en pleno siglo XVI, “no hay riqueza mayor que las personas”. Y si la Administración no las cuida, se empobrece. El vicio de todos modos está en la (mala) organización, aspecto frecuentemente abandonado: “la estructura actual de la autoridad tiene forma de nido de abeja, todo el mundo depende de todo el mundo, nadie manda y todos obedecen”.  Falla el sistema. Y nadie lo remedia.

El último libro es más reciente, aunque tampoco mucho. Trata de un reforma que salió adelante, aunque ha sido y es contestada. Tuvo atributos y límites. Pero interesa destacar solo algunos aspectos. La obra de Keraudren, Les modernisations de l’Etat et le thatcherisme (Bruselas, 1994), es un magnífico recorrido por las reformas del Civil Service (en lengua española puede encontrarse una buena síntesis de este proceso en el libro de J. A. Fuentetaja Pastor, Pasado, presente y futuro de la función pública. Entre la politización y la patrimonialización, Civitas, 2013) desde la implantación del merit system tras el informe Northcote-Trevelyan de 1853, como respuesta política a la ineficacia administrativa entonces existente, hasta llegar a las reformas de la década de los ochenta del siglo pasado (no alcanza a las reformas de 1996 y posteriores, dada su fecha de edición). Lo más relevante de este libro es algo que con frecuencia en España no hemos entendido ni los profesionales, ni los académicos, ni tampoco los políticos: “El Public Management es una manifestación discursiva (un relato, como diríamos ahora) del personal político y no un discurso de los altos funcionarios; es un discurso nuevo sobre la Administración, pero nuevo sobretodo porque no es de la Administración”. Dicho de otro modo, es la política (como ya sucedió antaño en otras ocasiones en el Reino Unido) la que detecta e impulsa la necesidad de reformar la Administración para hacer mejor política. Y de este enfoque se beneficiaron tanto los gobiernos conservadores como los regidos por el laborismo. Ello no dejó de generar tensiones entre políticos y altos funcionarios, pero finalmente el modelo se impuso. Por una razón muy obvia: hubo voluntad política decidida. Poco después, en 1996, se reformó el Senior Civil Service (la función directiva), creando la estructura abierta. Allí la política sí comprendió que debía reformar la Administración Pública para disponer de un entramado organizativo-institucional del Civil Service más eficiente. Pues ello revertiría en unos resultados mejores de la política.

Al parecer ideas tan sencillas cuestan una eternidad que sean interiorizadas por nuestra clase política. Nuestros actuales líderes políticos, presumo que por razones de edad, no han leído a ninguno de estos “clásicos modernos”. Ellos se lo pierden. Gobernarían mejor. Y se despreocuparían algo (aunque fuera un poco) de lo inmediato, pues verían cómo estas reformas no sólo dan réditos electorales, sino que sobre todo mejoran las capacidades de gestión del poder público y los servicios a la ciudadanía. Mejoran la propia política. Desgraciadamente, aún siguen obrando igual. Abandonando lo sustantivo. Por mucho que trampeen, nunca habrá buena política gubernamental donde no hay buena Administración Pública. Lo dijo Hamilton hace más de doscientos años. Y sigue siendo una afirmación absolutamente vigente. Que se la vayan metiendo en la cabeza.

EMPLEO PÚBLICO 2020-2030 (Y II): LÍNEAS DE TRABAJO Y ESBOZO DE PROPUESTAS

 

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El cóctel de desafíos al que se enfrenta el empleo público en los próximos años parece en sí mismo explosivo: jubilaciones masivas; relevo generacional; revolución tecnológica; y profunda crisis fiscal. La combinación de tales ingredientes es muy compleja. Y el momento extremo. O se comprende correctamente el alcance del problema, adoptándose las medidas necesarias para prever los riesgos y atenuar sus letales efectos, o los déficits actuales de la Administración y del empleo público se agravarán hasta límites insospechados. Y no hay nada de tremendismo en este juicio. Solo una advertencia. Aunque nadie escuche.

El catálogo de soluciones sigue siendo el mismo que antaño. La crisis del COVID-19 no elimina esas opciones. Las refuerza, aunque complica sobremanera su aplicación. Gestionar adecuadamente en contextos de crisis, siempre es más difícil. El cortoplacismo y la contingencia pueden devorar todas las energías. Para enfrentarnos a ese complejo escenario disponemos grosso modo de tres caminos muy obvios y complementarios:

  1. El primero de ellos, que resulta obligado transitar, es llevar a cabo un diagnóstico certero y preciso de la situación existente de los recursos humanos en cada organización pública. Un diagnóstico que no solo debe ser cuantitativo, sino también cualitativo. Sin ese diagnóstico nada se puede hacer. Es una exigencia necesaria y previa. Si no, caminaremos a ciegas.
  2. Una vez elaborado ese diagnóstico, y de forma complementaria, se requiere realizar un estudio de prospectiva aplicado o proyectado (aunque quepan algunas soluciones comunes) sobre cada contexto político-administrativo, en el que se identifique con la mayor precisión posible cuáles son las tendencias o líneas fuerza que marcarán la demanda de servicios que deberán atender las administraciones públicas en un futuro mediato e inmediato, así como a través de qué estructuras, procesos y perfiles profesionales de empleados públicos se podrán ejecutar cabalmente esas exigencias institucionales, sociales y ciudadanas. Sin esa hoja de ruta, difícilmente sabremos hacia dónde ir. La fase primera estará marcada por el durísimo contexto de contención fiscal y por demandas de servicios y prestaciones propias de una situación de grave crisis económica y social. Es inevitable.
  3. Y, una vez que se disponga de todo ese arsenal de herramientas de análisis, esto es, del diagnóstico y de un estudio solvente de prospectiva, hay que llevar a cabo una planificación estratégica del  proceso de adaptación o de transformación que debe llevar a cabo la Administración Pública, y más concretamente el empleo público, con la finalidad de dar la respuesta adecuada a tales desafíos. El horizonte de 2030 es una buena referencia, pero habrá que adoptar también planes operativos (de ordenación de recursos humanos) aplicables en un período más corto (dos/tres años). Y el primero de ellos (2020-2023) será de ajuste fiscal, pero deberá venir aderezado de reformas estructurales e innovadoras, lo contrario será pan (o mendrugos) para hoy y hambre para mañana.

La pregunta es hasta qué punto ese esquema seguirá vigente una vez abierta la crisis por la pandemia. Nuestra tesis es que sí, que tal planteamiento mantiene su vigencia. No hay que ser ingenuos, la crisis del COVID-19 y sus consecuencias absorberá en un primer momento la agenda, pero hay que evitar que empañe completamente la mirada estratégica antes expuesta. Esa visión de futuro, enmarcada en la Agenda 2030, sigue teniendo más vigor que nunca. Conviene fortalecer las instituciones o mejorar nuestra state capacity (como afirmara el profesor Fernando Jiménez) en términos de buena gestión, y para ello nada más relevante que reforzar las capacidades ejecutivas, éticas y profesionales del empleo público.

Como cierre de este trabajo, a modo de simple sugerencia, se esbozan algunas medidas que podría incluir ese plan estratégico de transformación o adaptación de las estructuras del empleo público a la nueva realidad que deberán acometer las Administraciones Públicas en esta década, con la finalidad descrita: reforzar las capacidades gestoras y la eficiencia del sistema de empleo público. Por tanto, ese plan debería tener, al menos, tres ejes de actuación. A saber:

Medidas institucionales y organizativas:

  • Introducir en la agenda política la trascendencia que tiene afrontar esos desafíos a los que se enfrenta el empleo público de forma combinada (jubilaciones masivas, relevo generacional, revolución tecnológica y crisis fiscal). No dejarse distraer por la contingencia.
  • Elaborar un Diagnóstico de la situación actual de las plantillas de personal (edad, cualificación, fortalezas y debilidades, etc.) de cada Administración Pública.
  • Impulsar la confección de un Estudio de Prospectiva (jubilaciones, perfiles de empleos necesarios, impactos de la automatización, cartera de servicios que se deberá atender, etc.) también adaptado a cada Administración Pública.
  • Proceder a la redacción en cada Administración Pública de un Plan estratégico de personal en el marco de la Agenda 2030 y del ODS 16 (fortalecimiento institucional), que despliegue su mirada y sus medidas a lo largo de la década 2020-2030.
  • Rediseñar radicalmente los instrumentos tradicionales de gestión de personal, tales como las relaciones de puestos de trabajo y las ofertas de empleo público, transformándolos en herramientas mucho más ágiles y flexibles, con poder de adaptación y capacidad de dar respuestas inmediatas a las necesidades de la Administración Pública en cada contexto.
  • Redefinir los puestos de trabajo en función de las tareas afectadas por la automatización (y posteriormente por la Inteligencia Artificial), yendo a un modelo abierto y adaptativo de puesto de trabajo en función de las exigencias del momento, así como de las transformaciones funcionales que se producirán en la configuración de buena parte de los puestos de trabajo (puestos estables funcionalmente versus puestos en constante mutación)
  • Implantación gradual, pero persistente, de una Administración Pública en la que parte de sus servicios se prestarán por medio de programas, proyectos o misiones de carácter temporal.
  • Desarrollo efectivo de la digitalización y automatización de las Administraciones Públicas, así como de una Administración abierta (365 días/24 horas) para la ciudadanía, con impulso decidido hacia una Administración menos presencial y de comunicación virtual, con implicaciones fuertes con el teletrabajo, así como adoptar medidas efectivas para superar la brecha digital que pueden afectar a colectivos altamente vulnerables.
  • Estructuras organizativas más planas y redefiniciones estructurales para adaptar las organizaciones a las nuevas misiones, con una apuesta por las estructuras directivas profesionales y fortalecimiento de las estructuras directivas intermedias. Inversión en transversalidad y rediseño organizativo que acabe con el monopolio de la departamentalización o sectorialización funcional de la actividad administrativa en los diferentes niveles de gobierno.
  • Supresión gradual de puestos de trabajo o, en su caso, de dotaciones de aquellos puestos que tengan un alto carácter instrumental, auxiliar, administrativo o de gestión (técnicos en tramitación), utilizando esos recursos presupuestarios liberados para la creación de nuevos perfiles de puestos tecnológicos en ámbitos tales como la tecnología y la tecnificación: amortizar para crear, transformar e innovar.
  • Captar titulados STEM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas), así como en los campos de Formación Profesional Tecnológica, con la finalidad de incorporarlos a la nómina de las Administraciones Públicas y paliar, de ese modo, la dependencia tecnológica existente del sector público.
  • Evitar que la crisis fiscal comporte (o, en su caso, amortiguar sus efectos) una amortización salvaje o intensa de puestos de trabajo sin retroalimentar las necesidades funcionales de otros ámbitos, lo que conllevaría el debilitamiento mucho mayor de las estructuras y del papel actual del empleo público, así como, por tanto, de la propia Administración Pública.

Medidas de Política de Recursos Humanos:

  • Desarrollo efectivo de una política de Integridad Institucional que abarque la elaboración de un marco de integridad para el empleo público (código de conducta y buenas prácticas, así como canales internos de tramitación de consultas, quejas y denuncias y una Comisión o Comisionado de ética en el empleo público). Formación en Integridad y Ética Pública.
  • Rediseño de las políticas de reclutamiento y de selección en el empleo público, con la finalidad de elevar la capacidad y los resultados de gestión del sector público, así como atraer talento hacia las Administraciones Públicas (especialmente titulaciones STEM), compitiendo con el mercado privado por medio de sistema de estancias (becas temporales retribuidas y con seguridad social).
  • Minimizar los efectos que la estabilización del personal puede generar sobre la obsolescencia programada (por la automatización mediata o inmediata) de los puestos de trabajo objeto de convocatoria, exigiendo estándares profesionales objetivos para superar las pruebas selectivas. No reincorporar en la legislación presupuestaria las tasas de reposición que impidan cubrir gradualmente las necesidades de empleo público.
  • Priorizar la captación de perfiles profesionales procedentes de ámbitos de tecnología informática, ingeniería de datos y matemáticos, así como estadísticos, que puedan trabajar de forma efectiva en entornos de actividad pública marcados por el Big Data, minería de datos o análisis de riesgos.
  • Apertura de la Administración no sólo en datos, sino también en personas (capital humano). Incorporación asimismo a la Administración pública de profesionales senior de forma lateral (concurso) para la cobertura de puestos estratégicos de alto componente tecnológico o mediante la captación temporal de perfiles directivos del sector privado y del tercer sector que desarrollen su actividad en el liderazgo de programas, proyectos o misiones que lleve a cabo el sector público con carácter temporal.
  • Dar un protagonismo estelar a las política de desarrollo de competencias profesionales y de aprendizaje/adaptación permanente del personal al nuevo escenario digital/tecnológico, con una fuerte inversión inicial (atendiendo a la crisis sanitaria) en la formación telemática o virtual, así como invirtiendo estratégicamente en una política formativa encaminada a la gestión y transferencia del conocimiento.
  • Especial desarrollo del trabajo a domicilio o a distancia, previa articulación de la tecnología precisa, así como de los protocolos organizativos correspondientes y de las directrices oportunas en materia de seguimiento y evaluación por parte de los responsables o directivos.
  • Articulación de un sistema objetivo, imparcial y fiable de evaluación del desempeño que defina los objetivos a alcanzar, establezca o mida su real cumplimiento, y, como último estadio, sirva para gestionar la diferencia, promoviendo el desarrollo profesional a aquellas personas que alcancen las metas establecidas e incentivando retributivamente (retribuciones variables) la obtención de resultados. Romper la injusta igualdad material en el empleo público. No se puede retribuir ni tratar igual a quien trabaja de forma diferente.
  • Implantación, sobre la base de un sistema previo de evaluación del desempeño, de un modelo de carrera profesional basado en criterios objetivos y en gestión de la diferencia, que permita un desarrollo de competencias y enriquecimiento de tareas en los distintos ámbitos funcionales, puestos de trabajo o en cualquier otra estructura que pueda sustituirlos o complementarlos.
  • Identificación y captación de talento interno en la respectiva organización, por medio de sistemas efectivos de promoción interna y de provisión de puestos de trabajo o de formación. Políticas de captación de talento interno en el proceso de gestión/transferencia de conocimiento.
  • Redefinir dentro de los marcos legales una política de reconocimiento por servicios prestados que incentive la creatividad, la iniciativa y la innovación en el ámbito de la gestión pública, por medio de la asignación de mecanismos de compensación (no exclusivamente retributivos) de la dedicación especial o de la aportación adicional que el personal lleve a cabo en la mejora de la organización y de las prestaciones de servicio a la ciudadanía.
  • Establecer sistemas de formación de directivos dirigidos a empleados públicos que ocupen posiciones pre-directivas o técnicas, con la finalidad de articular sistema de dirección pública profesional en las organizaciones públicas y de preparar el relevo generacional de tales directivos.

Medidas de gestión de personal

  • Aunque son decisiones que no competen a las Administraciones Públicas, sino al legislador, convendría explorar nuevas situaciones administrativas y sistemas de provisión polivalente o múltiple de puestos de trabajo que pudieran dar respuesta a las necesidades de desarrollo parcial de actividades profesionales y a las exigencias de garantía de transferencia/gestión del conocimiento como consecuencia del relevo generacional.
  • Instaurar prácticas de gestión innovadora en el ámbito de los recursos humanos en las Administraciones Públicas, mediante la aprobación de reglamentos de gestión de personal o protocolos de gestión que, negociados con los agentes sociales, permitieran fórmulas de flexibilidad y adaptabilidad de los recursos humanos a las necesidades cambiantes de la organización.
  • Redefinición legal del sistema retributivo y los diferentes conceptos que componen las retribuciones complementarias (especialmente sus componentes) al objeto de compensar adecuadamente los resultados en la gestión y los compromisos organizativos, así como de desarrollo profesional y de adaptación al cambio.
  • Adaptar o equiparar las condiciones de trabajo, especialmente en materia de vacaciones, permisos y licencias, pero también retributivas, a las existentes en el sector privado, en ámbitos profesionales análogos, huyendo así de la existencia de diferencias irrazonables o privilegios no justificados.
  • Atención horaria que permita interactuar no solo digitalmente, sino también mediante tramitación física, a la ciudadanía con las Administraciones Públicas, especialmente a aquellas personas que estén en posiciones de desventaja o de brecha tecnológica. Una Administración electrónica de 365 días al año por 24 horas todos los días no puede convivir con una Administración presencial en constante contracción horaria y que actúa espasmódicamente con largos períodos inerte o de vacancia (casi) colectiva.
  • Facilitar salidas anticipadas del empleo público a quienes no puedan adaptarse a los cambios tecnológicos, sin que ello implique ventajas en relación al sector privado. Modificar el régimen de situaciones administrativas.
  • Replanteamiento de la política de negociación colectiva: ámbitos de negociación. Diálogo social estratégico. El futuro de los actores sindicales en una Administración automatizada (Alain Touraine) debe repensarse radicalmente, debido sobre todo a las profundas mutaciones en las tareas y empleos que se producirán inmediatamente.
  • Diseñar una política social de gestión de personas senior/senior (importancia numérica) en las organizaciones públicas: inadaptaciones funcionales (reasignación de puestos o salidas anticipadas con indemnización); cuidado de mayores; enfermedades crónicas u oncológicas; programas formativos “ad hoc”; jornadas parciales o jubilaciones del mismo carácter. Protección en contextos de pandemias.

En suma, son solo algunas propuestas para enfrentar ese cuádruple desafío antes enunciado. Pueden parecer ensoñaciones, viniendo de donde venimos. Pero no existen muchas alternativas. Hay que ser conscientes que, en un primer momento, el contexto de profunda crisis fiscal devorará gran parte de las energías y oscurecerá esos retos estratégicos. Tal vez, en esos primeros y duros momentos, convenga retomar con firmeza el pensamiento estratégico no sólo para mantener viva la llama de la necesaria adaptación y fortalecimiento de la Administración y el empleo público, sino sobre todo para iniciar la senda de su transformación hacia unas organizaciones públicas con mayor capacidad ejecutiva y mejores prestaciones para la ciudadanía. Pues ese y no otro es el objetivo final que debe perseguir el sector público. Aunque tantas veces lo olvidemos.

EMPLEO PÚBLICO 2020-2030 (I): DESAFÍOS MÚLTIPLES EN UN ESCENARIO DE CRISIS [1]

 

 

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“A menudo los sistemas pueden sostenerse más tiempo de lo que pensamos, pero terminan desplomándose mucho más rápido de lo que imaginamos” (Kenneth Rogoff)

Si ya las dificultades para articular una política de gestión o transferencia del conocimiento en las Administraciones Públicas son enormes, debido a su particular contexto organizativo, fáctico y cultural, pero especialmente normativo, mucho más lo son cuando se trata de enfrentarse a una salida masiva de personas vía jubilación legal (cuando no voluntaria) y un relevo generacional también intensivo. Esta es una singularidad española: pues en este país las Administraciones Públicas tuvieron una oleada de ingresos en las décadas de los ochenta y noventa, y tendrán otra oleada de salidas en la década de 2020-2030.

Pero, si a ello unimos el cuadro de la aún incipiente revolución tecnológica, así como nuestro particular retraso, el escenario resultante se complica sobremanera. Y el ingrediente que tal vez convertirá la situación actual en panorama diabólico es, sin duda, la confluencia en estos momentos de una crisis fiscal que, como mínimo, se prolongará algunos años. El Fondo Monetario Internacional pronostica una caída del PIB en el primer semestre de 2020 de más de 8 puntos, lo que resultan ser peores indicadores de los que se dieron en la crisis de 2008 a lo largo de varios años.

Cuando esto se escribe, aún no hay un criterio experto asentado sobre el tipo de crisis económica al que nos enfrentamos y las consecuencias que ella tendrá sobre la economía (aunque todas las hipótesis de trabajo son muy malas o pésimas), limitándose el consenso a que será una crisis de caída profunda, entre el 6-10 por ciento del PIB en 2020 (incluso hay quienes vaticina que la caída será mayor), y que requerirá para afrontarla de inmediato un endeudamiento que puede alcanzar el 110-120 por ciento del PIB, con unas subidas correlativas del déficit público que se puede disparar hasta cifras desconocidas en los últimos años (se habla del 15/16 por ciento del PIB sólo en 2020). Una crisis brutal. No tiene otro calificativo. Mucho más fuerte en sus efectos inmediatos (ya veremos los mediatos) que la de 2008.

A partir de estos consensos frágiles en el diagnóstico, las diferencias se acrecientan. Hay quienes estiman que puede ser una crisis “V”, mientras que hay otros que opinan que será tipo “U”, incluso que en algunos sectores (como el turismo) la crisis puede representarse por una “L”. Sea cual fuere el resultado final, lo que resulta obvio es que será una crisis económica que dejará las arcas públicas exhaustas, con un empobrecimiento colectivo espectacular y un crecimiento del desempleo también desorbitado (por encima del 20 por ciento de la población activa), al margen de la desaparición de parte de la actividad empresarial y un esponjamiento del denso tejido de PYMES, autónomos y profesionales que sostienen buena parte de la economía española. La digitalización intensiva y la automatización serán, tal como decíamos, las respuestas más inmediatas a este escenario ciertamente sombrío, lo que paradójicamente comportará asimismo pérdida de empleos netos. La crisis castigará, por tanto, a tres fuentes principales de empleo y recursos que mueven la economía española: turismo, construcción y servicios.

En ese contexto, los impactos sobre las Administraciones Públicas son obvios, algunos directos y otros indirectos. Los impactos directos tienen que ver con dos premisas. El hundimiento de la economía comporta inevitablemente una caída en picado de ingresos fiscales, por lo que la fuente de financiación principal del sector público en este contexto es el endeudamiento. En esto España no será una excepción, la única singularidad consistirá en que, dada su dependencia económica de tales sectores críticos y dado también el previsible incremento desbordado del desempleo (una tara endémica), los desajustes en nuestro caso serán muy superiores a los de otras economías. Como comentó  el analista bursátil Juan Ignacio Crespo, cada país tendrá su propio calvario. Y, por tanto, a la caída de ingresos se le debe sumar cómo atender esas necesidades sociales (empobrecimiento de la población) que tienen su origen en el hundimiento (total o parcial) de sectores económicos, el crecimiento del desempleo o las innumerables demandas que deberán atenderse en los próximos años en  muy diferentes frentes.

En ese complejo escenario es en el que hay que encuadrar esas jubilaciones masivas (que durante la década de 2020 se irán produciendo), así como el pretendido relevo generacional que se deberá (o se debería) llevar a cabo. Bien es cierto que, como se viene insistiendo en estas páginas, se correrán dos riesgos. El primero de ellos es el más evidente: que las necesidades inaplazables de recursos financieros conlleven un desplazamiento claro de prioridades políticas que, marcadas por el retorno a una ortodoxia presupuestaria, suponga amortizaciones en masa de las vacantes producidas en las organizaciones públicas en los próximos años (al menos, en los dos o tres ejercicios presupuestarios venideros). Si fuera un corto espacio temporal, la cuestión podría tener remedio gradual. Pero se corre el riesgo evidente de que la entropía derivada del complejo contexto se apropie de la siempre frágil agenda política, quebrando la racionalidad y sobre todo nublando la visión estratégica. Dicho de otro modo, que la precipitación por la búsqueda de soluciones (falsamente) inmediatas gane la batalla a la previsión, a la planificación y a la racionalidad. Es un escenario que no puede descartarse. En ese caso, el empleo público saldrá de esta crisis (sea en “V”, “U” o “L”) más devastado aún de lo que está y con un sinfín de problemas no solo no resueltos, sino incrementados. Probablemente, herido de muerte. Cuando se dice (retóricamente) que hace falta más Estado. En verdad, mejor Estado. 

También se corre el riesgo, en nada despreciable, de que, frente a los inevitables e inaplazables requerimientos tecnológicos y la inexistencia de personal propio que pueda asumir esas tareas, las administraciones públicas se echen de brazos abiertos al mercado y contraten toda esa actividad creciente y estratégica mediante servicios externos. La dependencia tecnológica del sector público será, por tanto, absoluta, si esto se produjera.

Con este marco sumariamente descrito, cabe preguntarse: ¿Cómo llevar a cabo una política de traspaso o transferencia del conocimiento, así como de relevo generacional y hacer frente a las demandas de la revolución tecnológica en el empleo público?, ¿con un escenario en los próximos años de descapitalización intensiva de las administraciones públicas? Las dificultades para hacerlo eran notorias antes de la crisis. Y se acrecientan notablemente después de ella. Recordemos de forma telegráfica algunas de ellas ya tratadas in extenso en páginas anteriores.

  • El marco normativo que disponemos en la función pública está obsoleto y, sobre todo, totalmente inadaptado para poder abordar esa nueva realidad. Muchos nudos legales y prejuicios habrán de ser desatados.
  • A ello se añade la visión cortoplacista de la política, que hasta la fecha es incapaz de elevarse lo más mínimo más allá de la propia coyuntura inmediata y, todo lo más, hasta el final del mandato (hoy en día, por lo demás, un escenario inexistente, pues ya no hay mandato, solo supervivencia). Hacer política con “luces cortas” impide planificar el futuro mediato y conlleva acumular errores cuya factura se pagará los años siguientes. Sobre este déficit o necesidad de reformas insiste hoy mismo Francisco Longo, en una recomendable entrada. Se trata de abandonar, de una vez por todas, la política sectaria y circular (dicho en términos más vulgares, de “rayas rojas” y de “marear la perdiz”) a la que, por desgracia, nos tienen acostumbrados.
  • Si a lo anterior se suma la mirada reactiva (en cuanto exclusivamente endogámica) del sindicalismo del sector público, el cuadro definitivo del problema se cierra. Sobre esta cuestión ya se ha emitido opinión en estas páginas. No es necesario insistir. Cualquier reforma que perturbe el statu quo les incomoda. Y cierran su paso. Al menos hasta ahora, no son amigos de la transformación. Las cuentas públicas son, según su particular forma de observar el mundo, una “caja sin fondo”. Pronto observarán que no es así.
  • Además disponemos, como ya se ha resaltado, de una institución del empleo público muy debilitada, y que se ha erosionado más aún en una última década plagada de desconcierto (desorientación), abandono y recortes. La política de función pública lleva prácticamente ausente de la agenda política desde hace más de doce años. Y es algo que estamos pagando caro, por falta de capacidad de gestión efectiva. La política poco inteligente, la que nunca ha visto el problema, lo está padeciendo en sus carnes. Y lo que es peor, sigue sin enterarse. O sin darse por enterada. La política sin buena gestión es vacío.
  • La Administración actual continúa siendo un hábitat en el que los juristas colonizan funcionalmente una Administración que tiene al “BOE” como puntal sus políticas, pero cuyo futuro (algo que no termina de interiorizarse) está en la digitalización, en la revolución tecnológica y en la gestión (y protección) de datos. Otro gran agujero negro, como el de la Administración electrónica (digital), que está costando muy caro en estos momentos. Los juristas seguirán siendo necesarios, pero en mucho menor número y con funciones altamente cualificadas, pero no de tramitación. Seguir cargando la nómina pública de juristas tramitadores y de personal administrativo, es un viaje a ninguna parte.
  • Se puede llevar a cabo un ejercicio de prospectiva y formular algunas hipótesis, y en ese horizonte no es exagerado afirmar que en el plazo de pocos años sobrarán decenas de miles, cuando no centenares de miles, de dotaciones de puestos de trabajo que actualmente desempeñan funciones de tramitación administrativa, que serán de inmediato o de forma más mediata automatizadas. No hay alternativa, por mucho que se pretenda distraer su llegada. Negar el problema, como si no existiera, tampoco es solución. Lo dramático es que la crisis puede acelerar este proceso (amortizaciones), pero sin hacerlo racional (transformación de nuevos perfiles de puestos). Ajuste salvaje, se le llama. No lo descarten.
  • Y, en fin, algo ya reiterado también en este texto. Si la política no toma en serio a la función pública, es muy difícil que ésta pueda despegar. Tampoco aquélla, Así, abandonadas a su propia suerte, las unidades de recursos humanos del sector público (donde las hay) se dedican preferentemente a hacer administración de personal (a realizar tareas muchas veces propias de una gestoría administrativa de personal), no llevan a cabo apenas funciones de planificación u organización como tampoco gestión de recursos humanos, salvo en su dimensión meramente formal, pero no hay una apuesta seria por una gestión de la diferencia basada en la evaluación del desempeño. Es la única vía. Nadie quiere tomar decisiones molestas. Y sin medir resultados (“todo el mundo es bueno”), el igualitarismo barato anega la función pública y la convierte en inútil. Una burocracia formal que se recrea a sí misma. Hay excepciones, pero son muy pocas. La política de gestión de personas está prácticamente ausente en los distintos niveles de gobierno. Hasta hoy, nos les interesa. Veremos mañana.

Ese contexto, resumido sumariamente, es en el que se debe encuadrar una compleja política de renovación generacional y de adaptación a la revolución tecnológica como consecuencia de las jubilaciones en masa.  Ese proceso debería implicar una sustitución ordenada del conocimiento perdido (gestión y transferencia del conocimiento) en aquellos casos que sea necesario, así como una adecuación o adaptación acelerada de las estructuras de empleo público a la imparable revolución tecnológica, en la que la Administración Pública lleva un retraso espectacular. Y todo ello, condimentado a última hora  (o condicionado, mejor dicho), por la enorme crisis económica y fiscal que nos espera. ¿Cómo cuadrar cabalmente ese complejo escenario? A dar respuesta a esta cuestión, dedicaremos la siguiente entrada.

 

[1] Esta entrada y la que se publicará como continuación incorporan algunas ideas (con aportaciones puntuales “más ligeras”) de la parte final de un artículo que se publicará próximamente en el Anuario de Derecho Municipal 2019 editado por el Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid y por Marcial Pons, que lleva por título “El (inaplazable) relevo generacional en las Administraciones Públicas: desafíos en un entorno de revolución tecnológica y de crisis fiscal como consecuencia de la pandemia de 2020”. Este origen es el que explica que, por lo que afecta al empleo público, se traten específicamente cuatro tipo de problemas: jubilaciones masivas de empleados públicos, relevo generacional, impactos de la revolución tecnológica y los previsibles condicionamientos derivados de la crisis fiscal como consecuencia del COVID-19 para afrontar tales retos. Agradezco al profesor Francisco Velasco Caballero, la invitación cursada para redactar este artículo, aunque el impacto de la emergencia sanitaria y sus secuelas fiscales, haya empañado la redacción final de este trabajo, que se ha debido de reconstruir en buena parte.

DIRIGIR EN TIEMPOS DE CRISIS

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La dirección es una actividad siempre compleja. Requiere, como decía Minztberg (y me gusta recordar), conjugar equilibradamente obra (experiencia), arte (visión) y ciencia (análisis). Asimismo, hoy en día, la dirección debe sumar excelentes conocimientos tecnológicos, conocimientos de idiomas y un arsenal de habilidades blandas. Y, encontrar personas que ofrezcan tal batería de competencias profesionales no resulta fácil. Menos aún en el ámbito público, en el que los directivos se eligen (por criterios de confianza política o personal) y no se seleccionan (en función de sus competencias profesionales acreditadas); donde hoy por hoy no hay excepciones: quienes dirigen las organizaciones públicas en sus niveles superiores son amateurs de la dirección pública. Quienes aprenden a dirigir lo hacen a costa del tiempo dedicado (experiencia) o porque algunas de estas personas añaden ciencia (análisis) o se dotan de formación complementaria que les pueda dar visión estratégica. Pero, no nos llamemos a engaño, son una absoluta minoría. O llevan mucho tiempo en esas posiciones directivas y, mal que bien, algo han aprendido con el paso del tiempo. También está muy asentada la falsa creencia de que, simplemente por ser funcionario de cuerpo o escala superior, ya se tienen competencias directivas innatas. Craso error. Y muy extendido.

Si algo nos ha mostrado esta crisis sanitaria y la brutal crisis económico-social en ciernes, es que no se puede gobernar un contexto tan complejo con una política inexperta (Felipe González, dixit). Especialmente, con muchos políticos recién llegados, que además ellos o los que estaban habían cambiado radicalmente a sus equipos de altos cargos y asesores, con la finalidad de gobernar una legislatura corta con una (pretendida) eficiente política comunicativa, pero nunca asomarse al precipicio de una crisis de estas magnitudes y mucho menos afrontarla. Que hayan sido desbordados por los acontecimientos, es lo mínimo que les ha podido pasar. Tampoco es circunstancial que, salvo excepciones de liderazgo individual (alcalde de Madrid), los gobiernos que mejor están “campeando” la crisis son aquellos que ya tenían un cierto recorrido temporal y sus estructuras directivas estaban más asentadas. Aunque no fueran las más idóneas, ni mucho menos. Estos durísimos momentos nos han recordado, no sin enorme frustración, algo que ya sabíamos: la dirección y gestión pública es mucho más importante de lo que algunos creen.

En cualquier caso, si ya en sí misma dirigir es una actividad sumamente compleja, mucho más lo resulta en una crisis de las magnitudes de la actual. Y si esa dirección no es profesional, sino amateur, como la propia política a la que está unida umbilicalmente, no queda otra solución que abrazar el criterio experto como paraguas de decisiones políticas que no son ni pueden ser por esencia “científicas”, por mucho que la política practique el arte de la prestidigitación: por muy obvio que parezca, las decisiones en política siempre serán políticas. Como nos recuerda Innerarity (Una teoría de la democracia compleja. Gobernar el siglo XXI, p. 343), “la política debe aprender a tomar decisiones con un conocimiento incompleto, en entornos de incertidumbre”. El conocimiento experto nunca es unívoco.  Como bien dicen muchos ahora, no es tiempo de crítica, sino de remar juntos. Pero sí es oportuno identificar, al menos, aquellos cuellos de botella que han hecho aún más compleja la (mala) gestión de esta crisis. Y uno de ellos, aunque nadie en política lo quiera reconocer (y menos ahora), es que no se pueden seguir gobernando y, sobre todo, dirigiendo las instituciones públicas con personas reclutadas por crietrios exclusivos de clientelismo o de favor o proximidad política, sin acreditación previa y objetiva, en procesos competitivos y de libre concurrencia, de sus competencias profesionales directivas. Es una temeridad. Y la factura es larga. Pero, el clientelismo tiene hondas raíces. Y habrá que extirparlas.

Lo (mal) hecho, hecho está. Ya vendrá luego la rendición de cuentas. Ahora se trata de mirar al futuro. Y dirigir el sector público en los próximos meses y años va requerir un cúmulo de energías, destrezas y habilidades sin parangón. La crisis económica, de mayor o menor extensión temporal, será aterradora. No valen medias tintas. Ahora más que nunca el sector público necesita gobernantes y directivos que acumulen, inteligentemente, las dos propiedades que Adam Smith predicaba de los grandes estadistas: la mejor cabeza (excelentes competencias políticas o directivas), junto al mejor corazón (integridad y ética pública, así como no pocas dosis combinadas de prudencia, magnificencia y valentía).

Con toda franqueza, los partidos políticos ya han mostrado todas sus limitaciones para proveer de gestores públicos eficientes a las nóminas de altos cargos, cargos de libre nombramiento y remoción, directivos de libre designación o asesores que poco o nada asesoran, pues cuando la necesidad aprieta hay que acudir a expertos o profesionales. No es cuestión de recordar aquí la “lista de los horrores”, lugares donde se ha fallado y se está fallando, sobre todo en gestión. Afrontar un futuro plagado de decisiones críticas y dramáticas, con una contracción del crecimiento económico excepcional y, por tanto, con muchísimos menos recursos, requiere excepcionales atributos para quienes se encarguen a partir de entonces de dirigir lo público. En las manos de quienes nos gobiernan está cambiar el rumbo o hundir el barco. Ellos sabrán.

Pero, al menos, desde esta modesta atalaya, pretendo esbozar unas líneas de mejora que vayan encaminadas a reclutar aquellos futuros directivos que deberán hacer frente a tan complejo escenario. A saber:

  1. La elefantiasis estructural (innumerables departamentos con infinidad de cargos directivos y asesores) debe suprimirse de inmediato. Las estructuras departamentales deben ser livianas, con mucho cerebro (talento), buen músculo y eliminando tejido adiposo e ineficiente. La coordinación efectiva.
  2. Las entidades del sector público institucional y empresarial, así como fundacional, deben ser reducidas en número, mediante procesos de fusión o supresión. Sólo se deben mantener aquellas que sean objetivamente necesarias (en términos de eficacia y eficiencia, así como de economía, previa ejecución de una auditoría efectiva y no formal al respecto). No volver a cometer los errores de la crisis anterior, que dejó casi incólume el sector público, y sólo adoptó medidas cosméticas. Se trata de resetear lo público.
  3. Los niveles y número de órganos directivos de la administración pública deben ser asimismo reducidos a su mínima expresión, mediante procesos de acumulación funcional o supresión. Su cobertura se ha de llevar a cabo por criterios estrictamente profesionales, en línea con lo realizado en la Administración portuguesa desde hace años. También los niveles directivos de segundo grado (funcionariales).
  4. Los asesores (personal eventual) deben ser asimismo radicalmente limitados en número. Y exigir normativamente una serie de requisitos de conocimientos, experiencia, idiomas, etc., para su cobertura. Quien no los acredite, no puede ser designado.
  5. La Integridad Institucional y la Transparencia, así como la rendición de cuentas han de ser exigencias ineludibles en el comportamiento y actividad profesional de quienes trabajen en posiciones políticas y directivas. Cualquier brote de comportamiento irregular o de corrupción debe ser causa de cese inmediato. Se deben aprobar de inmediato Sistemas de Integridad Institucional en todas las organizaciones públicas y modelos de Gobernanza Pública, que incluyan asimismo una política de transparencia efectiva y de rendición de cuentas.
  6. No deberían ser designados directivos públicos quienes no acreditasen conocimientos digitales avanzados y una razonable comprensión del entorno y retos tecnológicos a los que se enfrentan las Administraciones Públicas. Crisis y revolución tecnológica conforman un cóctel complejo que debe ser gestionado de forma cabal, sino quiere quedarse la Administración Pública no sólo devastada sino totalmente obsoleta.
  7. Tampoco deberían ser designados directivos públicos quienes, aparte de las lenguas oficiales en su respectivo ámbito, no acrediten muy buenos conocimientos en inglés o, al menos, de una lengua extranjera que sea necesaria para su ámbito de desarrollo profesional.
  8. Quienes asuman funciones directivas en el sector público en sentido lato deberán suscribir un acuerdo de gestión, siquiera sea de mínimos, en el que se determinen objetivos y adquieran compromisos a desarrollar durante el período de su mandato. Los objetivos deben ser evaluables y la continuidad o no directamente imbricada con sus logros. Los directivos fijarán objetivos y evaluarán a las estructuras intermedias que de ellos dependan.
  9. Los directivos del sector público en los próximos meses deberán, asimismo desarrollar especialmente una serie de competencias críticas, aparte de las tradicionales de la función de dirigir. Y, dentro de esta incompleta lista, se pueden incorporar las siguientes:
    1. Liderazgo contextual, propio de una crisis de las magnitudes como la que se ha de afrontar. Saber estar a la altura de las circunstancias. Con vocación de servicio. Implicación absoluta. Y liderazgo ejemplar.
    2. Visión estratégica. Las soluciones de hoy serán los problemas del mañana, si no se encauzan razonablemente.
    3. Trabajo por resultados. Nunca más que ahora se necesitan resultados. Resolver problemas inmediatos, pero con mirada estratégica.
    4. Gestión eficaz y eficiente. Resultados sí, pero al menor coste posible, sin menoscabo de su calidad. Hay que erradicar la ineptitud, la incompetencia, la burocracia estéril, etc.
    5. Digitalizar las organizaciones públicas es una obligación inaplazable. Captar perfiles profesionales tecnológicos (analistas de datos, ingenieros, estadísticos, matemáticos, etc.).
    6. Impulsar en sus organizaciones la creatividad, innovación y fomento de la iniciativa.
    7. Reforzar la capacidad de negociación en tiempos críticos. Firmeza y saber decir un “no” positivo (argumentado), como decía Ury. Ninguna veleidad, ni la más mínima, con el corporativismo ni con la política o el sindicalismo clientelar.
    8. Empatía, resilencia, solidaridad, adaptabilidad y fomento de los valores públicos.
    9. La formación de directivos y de personal predirectivo debe ser una prioridad estratégica en las organizaciones públicas.

En fin, una pequeña muestra de algunas de las competencias imprescindibles que nuestros directivos públicos (y también en buena medida nuestros políticos) deberán atesorar en los complejos tiempos que se avecinan. De que se cumpla siquiera sea una parte de ellas en los perfiles profesionales que se hagan cargo de la difícil gestión del sector público en los años venideros, dependerá que salgamos mejor o peor parados como sociedad de esta tremenda crisis. Que por una vez impere la cordura, aunque sea excepción.

EL VIEJO DILEMA: AJUSTES O REFORMAS

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“Ajuste fiscal no equivale a reforma y, sin reforma, las medidas de ajuste, tienden a empeorar la calidad de la gestión pública”

(Koldo Echebarría, “Crisis fiscal y empleo público en España: algunos datos para la reflexión”, Revista Aragonesa de Administración Pública número monográfico XIII, p. 63).

El frenesí normativo, una vez más, se ha apoderado del BOE. No hay día que no aparezcan nuevas medidas normativas. Y la producción de decretos-leyes ya está en los dos dígitos desde el pasado domingo. La máquina de producir “leyes” y “reglamentos” se acelera. Sin embargo, en esta borrachera normativa falta por llegar la resaca “pública”: un paquete de medidas que afronte lo que ya aflora sin pudor en la inquietud social y nadie responde. ¿Seguirá el Gobierno sin adoptar ni una sola medida que suponga afectación retributiva a quienes perciben todos los meses sus salarios de las instituciones del sector público?, ¿podrá mantener el Gobierno esa política de esconder el bulto durante mucho tiempo más?; ¿se mantendrán igual las pensiones más altas? Preguntas que habrán de recibir algún día las correspondientes respuestas, también gubernamentales.

Es obvio que el cierre de actividades está comportando el empobrecimiento de amplios colectivos de la población, y las consecuencias mediatas serán aún peores. Las arcas públicas se van a quedar sin recursos en muy poco tiempo. La caída de ingresos fiscales se augura excepcional, como la crisis de la que nace. Pero, mientras tanto, se mantienen más que activos los servicios públicos esenciales, a medio gas o parados los no esenciales, se siguen abonando sus nóminas mensuales, como no puede ser de otro modo, a decenas de miles de personas que viven de la actividad política y de sus aledaños (representantes, cargos públicos, cargos institucionales, cargos ejecutivos, asesores, etc.), así como a millones (aproximadamente, tres) de empleados públicos de toda condición (burócratas, profesores, sanitarios, policías, personal del sector público empresarial, etc.). Esto es la normalidad, pero la situación no lo es. La Administración, mientras tanto, mirando para otro lado: el Ministerio de Política Territorial y Función Pública reconoce lo que ya sabíamos, los empleados públicos que estén en casa “cruzados de brazos” no tienen que recuperar los días, cobrarán todas las retribuciones íntegras como si hubiesen estado trabajando. El RDL 10/2020 sólo se aplica a “los trabajadores por cuenta ajena”, no a los funcionarios ni empleados públicos. No creo que se puedan justificar esas diferencias de trato en estos momentos, menos en motivos meramente formales (aplicación TREBEP).

No deja de ser paradójico que, mientras en el ámbito privado, por sólo poner algunos ejemplos, se habla de centenares de miles de expedientes (de momento, temporales) de regulación de empleo (que se transformarán pronto en millones de despidos), de bancarrota financiera de miles de empresas, de decenas o centenares de miles de autónomos que están arruinados o al borde la ruina, no haya existido hasta la fecha apenas ni una muestra de ejemplaridad solidaria por parte de las instituciones del sector público y de sus representantes, ni tampoco del sector público, rebajándose el sueldo o aportando parte del mismo a los colectivos más necesitados. Tampoco siquiera para hacer transferencias financieras y retribuir con un complemento transitorio a todos aquellos servidores públicos de sectores estratégicos que se están dejando la vida en este empeño, y merecen (piénsese en el personal sanitario), cuando menos, esa compensación tangible añadida a la emocional de todos los días.

El Gobierno, hasta ahora, no ha movido un dedo en esa dirección. Desconozco por qué. Quizás no quiere dar, por ahora, peores noticias. O tal vez está esperando a ver cómo van las negociaciones europeas. Los soñados “coronabonos” serían una excelente buena nueva para quienes nos gobiernan, sobre todo porque quedarían exentos de la condicionalidad que requieren otros sistemas de financiación, más ortodoxos (como el MEDE, del que no se quiere oír ni hablar). Podrían, así, seguir gastando alegremente en algunas de sus políticas populistas, mantener unas estructuras políticas y burocráticas elefantiásicas teñidas de clientelismo, continuar con los miles de chiringuitos que pueblan un sector público que se asemeja en ocasiones a la cueva de Alí Babá, así como continuar alimentando la ineficacia e ineficiencia que nos corroe, y dejar para mejor momento (esto es, para nunca) las profundas e inaplazables reformas estructurales que el país necesita (sistema de pensiones, rediseño institucional, revolución digital y tecnológica, administración pública, sistema judicial, sistema educativo y de salud, empleo público, nuevo régimen climático, etc.).

Con toda franqueza, pero también con toda crudeza y con todo dolor (por nuestra impotencia), lo peor que nos puede pasar es que, frente al imparable endeudamiento y empobrecimiento del país, que ya nadie puede ocultar, nos presten decenas o centenares de miles de millones de euros sin ningún tipo de condicionalidad. Eso podrá resolver alguna inmediatez y sobre todo aliviar al Gobierno, tal vez paliar instantáneamente los efectos duros de la crisis, pero nos conducirá inexorablemente, si no se hacen reformas profundas, a un escenario todavía más atroz a medio/largo plazo. Si se quieren dar señales efectivas de responsabilidad fiscal, y que nos tomen en serio en Europa, hay que emprender decididamente la senda de las reformas. No se puede malgastar ni un euro público a partir de ahora. Es una cuestión no sólo de responsabilidad, sino existencial. La corrupción, en todas sus variantes, debe perseguirse radicalmente. La integridad pública y la transparencia incrementarse. La rendición de cuentas ser efectiva, y no cosmética.

El problema es que vuelvan las viejas recetas. Y el problema reside también en que no se ha aprendido nada de la larga y dolorosa crisis pasada. Durante y desde la última y durísima crisis, no he hemos hecho acopio, sino dispendio. El déficit público en 2019 vuelve a desbocarse (2,7 % del PIB). Y de la deuda pública, ni hablemos. Los tres dígitos los pasaremos pronto (si no están ya superados: algunos ya hablan de que alcanzaremos el 120 % del PIB), endosando a las generaciones futuras (¿son conscientes?) un país mucho más pobre y con menor futuro. Ya lo decía Peter Drucker, lo peor que se puede hacer es que las pretendida “soluciones” de hoy, se transformen en los problemas del mañana. Así seguimos, trampeando constantemente. Con alegría y sin responsabilidad. Huyendo hacia ninguna parte. Mirando el corto plazo de esta política amnésica, que ha olvidado completamente la visión estratégica (Innerarity) y se mueve en el regate corto y sectario.

Y mucho me temo que las viejas recetas volverán. Intuyo que los países (ricos) del norte de Europa (salvo que la catástrofe del COVID-2019 se generalice) querrán aplicar condicionalidades dolorosas para cualquier préstamo. Habrá que negociar muy duro, y no será nada fácil. La brutal caída del turismo (entre otros muchos sectores afectados: construcción, transportes, servicios, etc.) va dejar a la economía española (y a las arcas públicas) temblando.

Si detenemos la mirada en el sector público, el escenario peor no será solo la reducción salarial (que cabe dar por descontada), que debiera ser escalonada y proporcional (dejando incluso fuera, en un primer estadio, al personal de servicios esenciales, que bastante tiene con su excepcional compromiso público), lo más preocupante es que luego vengan las recetas de siempre que nada arreglan. La maldita y disfuncional tasa de reposición de efectivos y otros remedios de ortodoxia presupuestaria retornarán de nuevo a escena (¿qué ahorro supone realmente en el ejercicio presupuestario?: ya se lo anticipo, pírrico o ninguno), con sus letales consecuencias en materia de crecimiento inusitado de la temporalidad (¿más aún?), obviando la doctrina (que ya forma parte de “otra época”) de la reciente STJUE de 19 de marzo (que fue dictada sin tener en cuenta que las crisis económicas en España devastan las cuentas públicas y congelan las pruebas de acceso). Esas medidas comportarán, además, el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, lo que acarreará un empleo público más envejecido aún y menos adaptado a las exigencias de la inaplazable revolución tecnológica, amortizaciones masivas de vacantes por jubilaciones en masa, así como con la suspensión o modificación de acuerdos y convenios colectivos (cuando los indicadores económico-financieros de las entidades públicas se vean, que se verán, literalmente rotos), y afectación radical de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Los sindicatos del sector público protestarán con su voz falsamente enérgica y endogámica, pero viendo el escenario devastador que les rodea no creo que vayan mucho más lejos. No tienen autoridad moral.  Menos ahora. Ello son parte del problema, y no de la solución. Al menos, mientras no cambien radicalmente de estrategia.

Hace siete años, puede parecer una eternidad, Koldo Echebarría, actualmente Director General de ESADE, escribió un lúcido artículo al que conviene retornar en estos momentos, al menos a sus conclusiones recogidas en en las páginas 45 y 46. El dilema que entonces planteaba este autor se resolvió desgraciadamente mediante el peso dominante de los ajustes y el abandono real de la política de reformas. Si se continúa por esa senda, lo que se debería hacer tampoco se hará ahora, desgraciadamente, salvo que nos lo impongan. Parece que somos incapaces de llegar a pactos de Estado. Y, por tanto, mejor esperar (terrible escenario) a que nos pongan condiciones leoninas desde fuera, dada nuestra impotencia política populista (se mire donde se mire) para imponerlas. Una crisis es también, independientemente de su gravedad, como es en la que ya estamos inmersos, una ventana de oportunidad para llevar a cabo una política de reformas, en estos momentos más necesarias que nunca. Si ahora no se hacen reformas radicales, no se harán nunca. Lo peor que nos puede pasar es que, como se llevó a cabo durante la crisis que se inició en 2008-2010, sólo se hagan ajustes y ninguna reforma realmente seria; las escasas reformas que se adoptaron, entonces, no fueron estructurales, sino contingentes, marcadas por la necesidad de aflorar recursos públicos o racionalizar (esto es, reducir ad infinitum) el gasto público, más que ordenar el sector público. Pan para hoy y hambre para mañana. Se ha visto con los brutales recortes de la sanidad. Además, desde 2015 no se ha hecho reforma de ningún tipo, ni siquiera contingente. Han pasado cinco años y ahora nos miramos de nuevo en el espejo y observamos lo que nunca nos gusta ver: un país empobrecido y con muy escasa o nula (de momento) capacidad de pacto transversal y de reacción político-institucional.

¿Seremos esta vez capaces de hacerlo bien? Nunca mejor dicho, nos va la vida y el futuro en ello. Aprendamos algo de lo que no supimos hacer entonces. O, en su defecto, habrá que comenzar a pensar que las desgracias que nos están pasando obedecen en buena medida a nuestra estupidez política, pero también a nuestra estulticia, social y ciudadana. Me resisto a creer que ello sea así. Al menos por el vigor instantáneo y la solidaridad que la población está mostrando. ¿Estará a la altura la clase política de este monumental empeño? Pronto lo sabremos.

FIN DE CICLO (Impotencia política e ineficacia administrativa)

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“En la administración pública no se piensa, se improvisa” (Alejandro Nieto)

Nadie podrá ocultar que el reto al que se enfrentan los poderes públicos con la pandemia es extraordinario, excepcional y de una complejidad inusitada. Cualquier calificativo se queda corto. Las medidas adoptadas, aunque tardías y, además, objeto siempre del legítimo debate político sobre si ir o no más lejos en su alcance, eran necesarias. Otra cosa es cómo se estén ejecutando. La respuesta ciudadana está siendo, por lo común, bastante razonable. Aunque el bochorno nos inunde viendo determinadas actitudes puntuales. El cansancio y el estrés por el confinamiento hacen mella. La responsabilidad individual, aún así, está primando. Y no digamos nada del compromiso del personal sanitario, de las fuerzas y cuerpos de seguridad o de las unidades del ejército, de las trabajadoras y empleados de supermercados, comercios de alimentación, farmacias, transportistas y repartidores, entre otros colectivos. Algún día habrá que dar infinitas gracias a estas personas que se están dejado la piel (cuando no la vida) y asumiendo enormes riesgos por mantener nuestra existencia sin más sobresaltos que los derivados de la situación excepcional propia del confinamiento.

Sin embargo, algo está fallando estrepitosamente. Salvo excepciones contadas y puntuales, que afortunadamente existen y están sirviendo para entronizar algunos liderazgos contextuales (Nye Jr.), todavía hay un buen número de responsables políticos ausentes, otros desnortados, algunos carentes de estrategia y, en fin, los hay incluso sin apenas capacidad de reacción. Cuando más reflejos se necesitan, menos se muestran. La inteligencia política, ahora más necesaria que nunca, salvo destellos puntuales, brilla por su ausencia. Las estructuras directivas de las organizaciones públicas, hipotecadas completamente por la política, van a remolque de las circunstancias. Y la Administración Pública, sin apenas política efectiva ni dirección que se precie, carece de hoja de ruta, perdiéndose en el laberinto de leyes, reglamentos y medidas de excepción o pasillos burocráticos. Algunos finos juristas claman al cielo afirmando que el estado de alarma es insuficiente: se debe recurrir al estado de excepción. Y si me lo fían más alto, por qué no al estado de sitio, pues sitiados estamos por un virus cabrón, ayuno de piedad o de consuelo. La normalidad constitucional está hecha trizas, no la compliquemos más.

Hay cosas que me siguen llamando la atención. No ahondaré en los déficits de gestión en los procesos de compra pública de material sanitario, donde un Ministerio sin atribución ni experiencia alguna en gestionar (pues desde hace décadas no tiene competencias de esa naturaleza), ha demostrado hasta la fecha (ojalá se corrija) una manifiesta incapacidad para llevar a cabo tareas complejas. No cabía sorprenderse. El error de diseño consistió, como ya he expuesto varias veces, en departamentalizar la autoridad competente y hacer descansar el peso mayor en el Ministerio más débil. En todo caso, esa carencia se podría haber reforzado con recursos procedentes de otros departamentos: ¿Dónde están los cualificados funcionarios de élite de la AGE que debían dar respuestas adecuadas y eficientes a un problema de tal envergadura?, ¿no se han sabido movilizar y reasignar? Si es esto último, la cosa es grave. Muchas preguntas que algún día se habrán de contestar. De momento, la gestión de la Administración Central, esa “autoridad competente” en el estado de alarma, está dando, paradojas del lenguaje, muestras notables de incompetencia. Lo peor que se puede hacer es centralizar competencias para, acto seguido, no saber qué hacer con ellas. Para eso hubiese sido mejor centralizar decisiones y descentralizar ordenadamente la gestión. Otro modelo de diseño de gestión del estado de alarma. Al final, por la vía de los hechos, es lo que se está haciendo. La necesidad, obliga. Más cuando de resolver una crisis sanitaria (ya humanitaria) se trata.

Las Comunidades Autónomas se quejan, además, una y otra vez de que no tienen ni les llegan los recursos para afrontar tal pandemia. El gradual desmantelamiento (“recortes”) de la sanidad pública es una explicación cabal. Pero no la única. Todos, con mayor o menor intensidad, han recortado, como ahora volverán a hacerlo por necesidades del contexto (esperemos que no en sanidad). Se verá en pocos días o en unas semanas. Y serán recortes durísimos. Tal vez como no hemos conocido nunca.

Nuestra percepción era equivocada, no disponíamos de una sanidad excepcional, sino más bien de personal sanitario extraordinariamente cualificado (medicina y enfermería, entre otros). Y con una vocación de servicio público que en estos momentos no hace falta calificar. Los hechos lo dicen todo. Pero el Sistema Nacional de Sanidad era una entelequia legal, inexistente. Pura ficción. La gestión sanitaria, avanzada en algunas Comunidades Autónomas (en otras, no tanto), sigue, sin embargo, necesitada de la introducción de criterios de profesionalidad en la dirección sanitaria, con capacidad de anticipación, así como estratégica, pero también con autonomía organizativa y recursos para desarrollar sus competencias de forma efectiva. Cuando esta pandemia se supere, habrá que hacer balance. Y adoptar medidas drásticas. No hay alternativas. Reconstruir el diezmado sistema de salud pública será una tarea inaplazable y hercúlea. Imprescindible. Pero debe salir algo nuevo, no más de lo mismo: nuevos valores, nuevas formas de organización y de gestión, captar excelencia también en profesiones tecnológicas, así como más flexibilidad y menos burocracia. Medidas imprescindibles. La gestión de datos sanitarios está mostrando uno de los puntos negros más evidentes de esta crisis. Uno más.

Otro punto caliente que, por ejemplo, también ha saltado a los medios es la inexistencia de plantilla por parte de las Comunidades Autónoma para gestionar los expedientes de regulación temporal de empleo. Los servicios administrativos de gestión de ERTES están colapsados. El Consejo de Ministros de hoy viernes ha pretendido una vez más solucionar problemas de gestión con el “BOE”, arma formal y no siempre efectiva, que no pocas veces choca contra una realidad testaruda. Paradojas de la vida burocrática, mientras centenares de miles de empleados públicos han sido enviados a sus domicilios a trabajar (para hacer -con salvedades- más “tele” que “trabajo”), a nadie se le ha ocurrido iniciar un expediente exprés de planificación de recursos humanos que reasigne transitoriamente efectivos (o, en su caso, tareas) y refuerce profesionalmente esos servicios administrativos que han de gestionar tales trámites. A los funcionarios técnicos y de tramitación les costará más o menos adaptarse a esa gestión de expedientes, pero lo pueden hacer en un tiempo razonable y con el debido apoyo de formación y asesoramiento telemático. Y si la legislación encorseta esa posibilidad inmediata de reasignación (que, con voluntad, se puede resolver en unas horas o en muy pocos días), a qué espera el Gobierno para adoptar medidas normativas extraordinarias en la función pública que flexibilicen una legislación ya obsoleta e inservible. Ha sido sorprendente que, en el ámbito público, todas las medidas de organización y gestión del tiempo de trabajo se hayan adoptado en “notas”, “circulares” e “instrucciones” (cada Administración Pública “a su bola”). Hasta hoy no se ha dictado ni una sola medida normativa excepcional, algo muy diferente al sector privado (Real Decreto-Ley 8/2020 y, hoy mismo, Real Decreto 9/2020), salvo las relativas a contratación pública y procedimiento administrativo). Regulan “lo externo” y abandonan a su suerte a la organización y a sus empleados públicos.

En fin, son solo algunas muestras de las fatales consecuencias de un desorden político y de gestión, que pondrá muchas cosas patas arriba cuando la crisis amaine (pues tardará tiempo en cerrarse). Por mucho que algunos sigan empeñados en mantener sus prebendas y privilegios, nada volverá a ser como antes. Se barruntan cambios radicales, de actitud y de exigencia. A la Administración y al empleo público se le mirará con lupa, en un escenario de paro desbocado, empresas cerradas, autónomos arruinados y crecimiento inmediato de la pobreza, por mucho que se empeñe el Gobierno en utilizar el BOE una vez más como dique de contención de una sangría de despidos que no se podrá detener.

En ese incierto y preocupante contexto que se alumbra, sólo quisiera traer a colación algunas reflexiones finales sobre determinados puntos críticos pésimamente resueltos que deben corregirse de inmediato, si es que el sector público de este país quiere realmente salir adelante. Aunque la lista es solo telegráfica, indicativa e incompleta, ahí va:

  • La política debe racionalizarse radicalmente, echar de sus filas a incompetentes y corruptos, así como dejar de utilizar los presupuestos y cargos públicos como premios para sus amigos políticos y afines ideológicamente. O se hace política con visión de futuro, o estará muerta. Es la hora de la Integridad y de la Transparencia, así como de la Rendición de Cuentas. Se ha de eliminar la mediocridad política, es una medida de salud pública. Deben dejar de recalar en puestos de responsabilidad política quien no sabe qué hacer en la vida profesional ni nada acredita. El Gobierno de la sociedad es cosa seria.
  • No podemos tolerar ni un minuto más tanta incompetencia directiva teñida de amateurismo. Está costando muchos recursos y, sobre todo, en estos momentos (no es retórico) muchas vidas. La dirección de las organizaciones públicas de todo tipo y condición, deben profesionalizarse sin demora. Echar a patadas a directivos políticos amateurs es una necesidad existencial. El clientelismo político debe erradicarse totalmente de las instituciones públicas y del propio sector público. Quien utilice el presupuesto para “colocar” amigos, familiares o miembros de su partido, debe ser denunciado públicamente de forma inmediata. Y debe dejar el cargo sin demora. Una sociedad civil exigente es la premisa.
  • Es imposible afrontar los retos de futuro con una Administración de corte decimonónico, bañada de palabras hueras (Buen Gobierno, Gobernanza inteligente, etc.), cuando hemos sido incapaces (excepciones aparte) de implantar una efectiva Administración digital (electrónica) que sirviera como instrumento para gestionar una crisis como la actual, cuyas letales consecuencias estamos pagando.
  • Con unas Administraciones Públicas sobrecargadas de funcionarios que tramitan y que, aplicando una legislación casi siempre inadaptada e interpretada formalmente también por algunos jueces que apenas miden sus consecuencias económicas y de gestión (podría poner varios “ejemplos”), se ponen trabas sinfín a necesidades imperiosas e inaplazables. Un marco normativo desvencijado, que no puede dar respuesta real a lo ordinario, menos a lo excepcional. Y una Administración envejecida (como factor de riesgo) en la que proliferan (casi hasta el monopolio) los juristas y escasean (o simplemente no existen) los informáticos, tecnólogos, ingenieros de datos, estadísticos, matemáticos, etc. Así, resulta un sueño enfrentarse a desafíos del siglo XXI a pandemias o catástrofes, pero también a las exigencias del futuro. No se puede afrontar esos retos con recursos humanos del pleistoceno administrativo, tribunales de justicia incluidos.
  • Y, en fin, con una política de recursos humanos inexistente en el sector público, sin planificación estratégica ni operativa, sin modelo selectivo real y efectivo, con una formación obsoleta y un empleo público cargado graciosamente de derechos y con absoluta carencia de valores, enfrentarse a retos del futuro es un pío deseo. O se refunda completamente la función pública o su declive será todavía más imparable, hasta hacerse completamente prescindible. Nada puede seguir como hasta ahora. También hay que redefinir de raíz el papel del sindicalismo en el empleo público y ponerle límites estrictos a una función que sólo piensa en términos de endogamia (por su propias clientelas) y nunca sociales o en la ciudadanía en su conjunto. La brecha existente entre el sindicalismo y su deformada versión pública es insostenible. Su insolidaridad (algo radicalmente ajeno al ADN sindical), hoy en día ya es manifiesta.

Podría multiplicar el cuadro de dolencias que aqueja al sector público español, sea cual fuere el nivel de gobierno. No obstante, es suficiente con lo expuesto para concluir que lo que está pasando no es casualidad. Con este cuadro sumariamente descrito, que las cosas salieran razonablemente bien rayaría el milagro. La dureza de la pandemia no podría haberse evitado. No hay que ser demagogos. Pero sí se podrían haber atenuado algunos de sus efectos más duros y, en todo caso, atender mejor a la ciudadanía, evitar algunas muertes y prestar más atención y mejor servicio a una población, especialmente aquellos colectivos más vulnerables, cuyos zarpazos están causando hondo dolor colectivo (personas de tercera edad). También deberíamos haber sido más previsores (análisis de riesgo), y haber tenido mejor capacidad de respuesta, así como tendríamos que haber gestionado de modo más eficiente los recursos públicos, siempre escasos. Eso también habrá que aprender.

En estos momentos sólo cabe lamentar que, siempre con excepciones, que afortunadamente las está habiendo, el sistema político-burocrático está mostrando todas sus limitaciones, ineficacias e ineficiencias. Reina una vez más la improvisación y el amateurismo, cargado (eso sí) de buena voluntad y excelentes palabras, así como mensajes de una esperanza que no llega y de héroes entronizados, pero también sacrificados. Tiempos muy duros. Pero no se trata de eso. Lo que está pasando no debería volver a pasar nunca más. El bienestar de la ciudadanía y la dignidad humana (pues también se trata de eso) se defiende con buena política y con eficacia administrativa. No con discursos ni proclamas. Ya no hay excusas. De aquí sólo se puede salir mínimamente airosos con una agenda de transformación radical de lo público y de las instituciones públicas. Lo demás, será absolutamente insuficiente y una pérdida de tiempo. Quien primero lo vea, tendrá premio. Tiempo de descuento.

LA AGENDA 2030 DESPUÉS DE LA PANDEMIA: REDEFINIENDO ESTRATEGIAS

 

 

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Nada será igual una vez superada la pandemia derivada del COVID-19. La emergencia sanitaria pasará, desgraciadamente con miles o decenas de miles de muertos. Y luego vendrá el calvario económico-financiero, ya iniciado en muchos casos, esperemos que sea temporal y no prolongue demasiado en el tiempo. Si todo va razonablemente bien, en un año o algo más se podrá comenzar a sacar la cabeza. Hay quien opina que incluso antes. Mejor aún. De los peores escenarios, ni hablemos, menos ahora.

Mientras tanto, hay muchísimas cuestiones que se encuentran en estado de hibernación. La situación de absoluta excepcionalidad que vivimos ha devorado la normalidad, hasta convertirla en una rareza ya olvidada. Los cuadros de ansiedad y el nerviosismo irán creciendo conforme el encierro consuma días o semanas del calendario. Intentamos normalizar lo que es excepcional. Y no es fácil. Tampoco en la vida de las organizaciones públicas, que -por mucho entusiasmo que pongan los profetas de la administración digital- sigue ofreciendo innumerables puntos negros. La gestión no está siendo precisamente el punto fuerte de esta crisis, teñida de improvisación. Y la voluntad, por muy firme que sea, no todo lo arregla. Hay que tener capacidad de previsión o anticipación de riesgos, planificación, inteligencia política y organizativa, así como fuertes facultades de ejecución, imprescindibles en escenarios de excepción. Más hacer y menos anunciar. Tiempo habrá de ocuparse de ello, cuando esta dramática crisis, no solo sanitaria, sino también ya humanitaria, comience su inevitable curva descendente y se tranquilice (aunque no se normalice) la situación.

En nueve días todo ha dado la vuelta. Ya nadie se acuerda de la Agenda 2030. El joven e incipiente Gobierno se ha encontrado en poco más de dos meses sumido en la mayor emergencia que ha podido conocer la inmensa mayoría de la ciudadanía en sus propias vidas. Su programa se ha quedado obsoleto e irrealizable. Sus generosas y fragmentadas estructuras, caducas e inservibles. Ningún responsable ministerial hará lo que anunció, si es que previó algo. Un Ministerio “sin brazos” ejecutivos se encarga, paradojas de la vida, de gestionar los aspectos más sensibles de la crisis inmediata, los que requerirían más capacidad operativa. Ni tiene costumbre, ni sabía cómo hacerlo. Lo intenta. Hace “lo que puede”. No es fácil gobernar la excepción. Otros departamentos esperan su turno o ensayan vanamente cómo hacer algo que sea útil, mirándose de reojo. Demasiados timoneles para un barco en plena tempestad. Aunque al timonel sanitario (un ministerio hasta hace unas semanas “casi” decorativo) le ha tocado el papel más duro en el reparto. También han llegado las primeras medidas económicas de choque, y las primeras medidas sociales. Vendrán muchas más. Sólo es el principio.

¿Ha saltado la Agenda 2030 por los aires? Aunque a algunos sorprenda, mi tesis es que en ningún caso. La Agenda sigue viva. Y no queda otra opción que tenerla muy en cuenta, aunque el Gobierno esté salpicado de origen por un desorden de reparto de atribuciones en esta materia digno de ser resaltado. Sin embargo, la Agenda 2030 tendrá un protagonismo secundario o escasamente relevante en los próximos meses (no estamos ahora, por ejemplo, para prohibir desplazamientos en vehículos contaminantes y “meter” a los ciudadanos en transportes públicos atestados de potenciales virus), pero esa es una mirada de corto plazo sin tener en cuenta que si algo necesita este país a partir de que el cielo comience a escampar, es estrategia o, si se prefiere, mirada de luces largas.  Dejar el regate corto. Abandonar el sectarismo. Y remar todos a una. O, al menos, intentarlo. Siempre habrá quien lo haga en sentido inverso.

No cabe duda que los programas de gobierno aprobados por los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) han sido literalmente calcinados por el COVID-2019. Al menos durante los ejercicios presupuestarios de 2020 y 2021 (si es que, en un inexcusable ejercicio de responsabilidad colectiva, se llegaran a aprobar unos imprescindibles Presupuestos Generales del Estado), la situación de emergencia sanitaria se vestirá con los ropajes de emergencia económico-financiera y social. Tampoco me cabe ninguna duda que la Agenda 2030 deberá redefinirse transitoriamente en sus prioridades y metas inmediatas. Y profundamente.

No pretendo en esta breve entrada indicar en qué sectores o ámbitos habrá que priorizar. Lo he hecho en otro lugar, un trabajo pendiente de difusión. Pero no se puede obviar que ese nuevo contrato social que implicaban los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, deberá ajustarse, al menos durante un período, al contexto derivado de esta crisis que se está incubando. La lucha contra la pobreza vuelve a primera línea, como asimismo la protección de la salud y la ansiada conquista del bienestar, del trabajo “decente” y del desarrollo económico, ahora parado en seco y con marcha atrás. No deja de ser una paradoja que, en esta emergencia sanitaria, muchos de quienes nos permiten subsistir sean personas que trabajan en empleos precarios y mal retribuidos, mientras otros con trabajo estable y razonablemente o bien retribuido se protegen en sus domicilios. En fin, la reducción de la desigualdad será un ODS importante también en este período. Pero, todos lo son. El problema es que algunos de tales objetivos dormirán un tiempo. Ya habrá tiempo de reanimarlos. Ahora toca lo inmediato.

Si alguna utilidad tiene la Agenda 2030 es que debería hacer pensar estratégicamente a la política y a las administraciones públicas, superando esa visión de corto plazo que ahoga las agendas políticas, directivas y burocráticas: saltar el muro de la legislatura y mirar más allá es lo que nos permite la Agenda.  Algo imprescindible, pero apenas practicado. Y tiene un gran valor, que no se debe perder.

Y, como vengo insistiendo en este Blog, nada de la Agenda 2030 se conseguirá realmente sin una inversión firme y decidida (política, normativa, ejecutiva y social) en la construcción de un sistema de Gobernanza Pública efectivo y eficiente (ODS 16). Si algo nos está enseñando dramáticamente esta crisis triangular (sanitaria-económica-social), aunque aún sea pronto para advertirlo, es que el sistema institucional y de gestión tiene un enorme recorrido de mejora. En lo que afecta en estos momentos a algunas de las dimensiones de la Gobernanza Pública, la situación está ofreciendo unos flancos de debilidad incontestables para detener este desastre humanitario que se está gestando en nuestro país. Por ejemplo, en ámbitos tales como: integridad pública y ejemplaridad, ética del cuidado, transparencia efectiva, administración digital, gobernanza interna o gestión eficiente de las organizaciones públicas, así como de una correcta dirección, gestión y reasignación o movilización de recursos humanos del sector público, o (la ya más que visible) carencia de perfiles estadísticos, informáticos, ingenieros de datos y matemáticos en las Administraciones Públicas. No es ninguna casualidad que sean precisamente Italia y España, con sus enormes debilidades político-institucionales y administrativas (por no hablar de las financieras), los países europeos dónde, por ahora, se está cebando más la destrucción del virus.

Invertir en un modelo de fortalecimiento institucional en sus múltiples facetas o dimensiones (especialmente, en lo que afecta a reforzar las capacidades institucionales y organizativas, la anticipación y prevención de riesgos, la gestión eficiente, la administración digital, los datos abiertos y la protección de datos, así como corregir la política errática e inútil de gestión de recursos humanos en el sector público, etc.), comienza a ser un reto inaplazable.  También el liderazgo contextual es eso. Liderar ese cambio.

No se saldrá adecuadamente de esta tremenda crisis sin un proceso de transformación radical de nuestro sector público. Ya no valen medias tintas. Ni miradas autocomplacientes. Reinventar el sector público será imprescindible, tras la ola de devastación que ya está destrozando sus frágiles cimientos. Quien no lo vea, es que está ciego. O sencillamente que vive en su cápsula ideológica o en su zona política de confort, fuera del mundo real. El gran problema al que nos deberemos enfrentar es que esa política de vieja factura o esa Administración destartalada e ineficiente pretendan seguir funcionando en un futuro inmediato como si nada hubiese pasado. Y está pasando mucho. Más lo que hoy en día se puede ver “desde casa”. Mucho más.

EMPLEO (PÚBLICO) DUAL

 

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“¿Qué es el riesgo? Es la incertidumbre sobre el resultado”

Michael Lewis, El quinto riesgo. Un viaje a las entrañas de la Casa Blanca de Trump, Deusto, 2019, p. 180)

 

Debo reconocer que mi perplejidad va en aumento conforme pasan los primeros días de esta situación excepcional declarada. Me sorprende cómo una crisis de tal magnitud del siglo XXI se pretende gestionar con soluciones institucionales propias del siglo XIX. La (in)capacidad de gestión es lo que añade valor (o lo quita) a un escenario tan preocupante. Hacer frente a esta insólita crisis con soluciones tradicionales, una arquitectura departamental clásica y escasas posibilidades de penetrar en el territorio, implican una más que previsible impotencia en la aplicación efectiva de las (descafeinadas) medidas impuestas por el decreto de declaración del estado de alarma. Las estructuras colegiadas o fragmentadas son inútiles en las situaciones de excepcionalidad máxima. La cadena de mando no se puede delegar cuarteada y absolutamente en un marco de excepción grave, sí en la normalidad. Sin un Comisionado Ejecutivo, al margen de “colegios” que le asesoren o delegaciones expresas, las responsabilidades se diluyen y la coordinación se convierte en pío deseo.

Se sigue viendo el problema con una mirada sectorial, predominantemente sanitaria. Hay que proteger al sistema de salud, sin duda. El personal sanitario es el héroe épico de esta guerra global. Pero nos lo estamos llevando por delante. Y ponerlo de “escudo” me parece poco afortunado, cuando más de dos millones y medio de empleados públicos se refugiarán en sus hogares (y así lo están pidiendo no pocas personas en las redes y en los “blogs”, en un claro ejemplo de insolidaridad funcionarial) para “no ser contagiados”. Claro que hay que protegerse, per también proteger a los demás, y esta es la esencia del servicio civil. El peso de la lucha “contra el virus” lo lleva el sufrido colectivo sanitario que, con escasos medios y logística mejorable, día a día se está viendo diezmado. Y lo peor sería que tuviera dificultades, que presumiblemente las tendrá, de afrontar con éxito la larga batalla. Luego vienen las fuerzas y cuerpos de seguridad, también los militares y algunos otros colectivos de empleados públicos o del sector público que resultan imprescindibles por razones logísticas (transportes, servicios sociales, recogida de basuras, limpieza, etc.). Todos ellos en la trinchera. O en primera línea de fuego. La singularidad de esta “guerra” (Macron dixit) vestida de pandemia silente y difusa hace que no haya “retaguardia”, pues el resto permanece recluido en su domicilio. Si falla la primer línea, se pierde la guerra, aunque mucho de la victoria dependa de la responsabilidad ciudadana. Y del confinamiento efectivo. Mientras no se cierre todo, la función pública debe seguir funcionando, en tareas propias o ajenas, evitando desplazamientos inútiles o focos de contagio, pero ayudando a la población civil.

No creo que entre todos los empleados del sector público movilizados directamente en este largo combate alcancen ni de lejos la cifra de quinientos mil funcionarios. El resto de servidores públicos, alrededor de dos millones y medio, permanecerán en sus domicilios. La Administración Pública paralizada por varias semanas, en verdad por varios meses. A nadie se le ha ocurrido hacer trasvases territoriales, siquiera sean selectivos y temporales (de refuerzo) de personal sanitario allí donde más se necesitan (una herejía en un sistema sanitario “cantonal”), tampoco llevar a cabo reasignaciones de efectivos a través de un plan de choque de las propias Administraciones Públicas para reforzar, siquiera sea logísticamente y en tareas instrumentales al personal sanitario,  en aquellos ámbitos de la gestión administrativa que se verán desbordados (medidas sociales inmediatas, expedientes de regulación temporal de empleo, gestión de ayudas, etc.), en la vigilancia en las calles o en la asistencia a las personas y colectivos más necesitados (que serán legión tras los primeros pasos de esta crisis). Sorprende, por ejemplo, que la atención a las personas mayores en tareas tan sencillas pero vitales como llevarles alimentos o medicinas las estén realizando voluntarios salidos de la sociedad civil. La Administración Pública se aparta de modo insultante de la ética del cuidado y “la delega” vergonzantemente en la sociedad civil, ¿dónde están los ayuntamientos en una crisis de tales magnitudes?, ¿por qué no se refuerzan los servicios sociales con reasignación de efectivos?, ¿por qué los servidores públicos, al menos algunos efectivos, no se movilizan en esas tareas?

Por lo que ahora toca, tengo la impresión de que la institución de función pública o del empleo público no está hoy en día a la altura de las exigencias. Probablemente, porque es una institución ya sin valores y sin sentido (o visión) de cuál es su verdadero papel en la sociedad. Camina sin dirección ni hoja de ruta. Por definición, no puede haber servidores públicos que no sirvan al público, más en situaciones tan excepcionales como las actuales. Ciertamente, como recuerda Lewis, citando a Kathy Sullivan, esa idea de servicio debe estar teñida no de individualismo sino orientada al sentido de bien colectivo. En cierta medida, en el Estado somos todos, aunque haya algunos que ejerzan transitoria o permanentemente funciones públicas. No vale con salir al balcón y aplaudir a “sus compañeros” sanitarios que se están dejando la piel y algunos la vida en el empeño. O llenar las redes de mensajes y emoticonos. Tampoco vale con decir que podrán ser llamados por necesidades del servicio, pues (salvo sorpresas) nadie les llamará. O que están “teletrabajando”, más lo primero que lo segundo, ya que en su práctica totalidad las Administraciones Públicas (con excepciones contadas) no han sido capaces hasta la fecha de organizar racionalmente un sistema objetivo, seguro, eficiente y evaluable de trabajo a distancia. Se improvisa aceleradamente, más de forma chapucera que innovadora.

Franklin D. Roosevelt en sus memorables discursos destacó varias veces el importante papel que jugó el Servicio Civil estadounidense en la superación de la crisis consecuencia del crack de 1929 y en la aplicación de la política del New Deal. Cuando finalice esta monumental tragedia que aún se está gestando, y que dejará miles de muertos, más desigualdad, mucha pobreza, millones de parados, innmerables despidos y decenas de miles de empresas y autónomos arruinados, tal vez llegue la hora de preguntarse si, por un lado, se puede sostener un minuto más un empleo público dual, como el que ha emergido en esta crisis, o si, por otro, no ha llegado la hora definitivamente de enterrar un empleo público plagado de prerrogativas y privilegios frente al común de los mortales, que, con la más que digna excepción del personal sanitario y algunos otros colectivos puntuales, no está a la altura que los acontecimientos extraordinarios exigen.

No pierdan de vista que, como un desafortunado mensaje en las redes sociales recordaba ayer mismo (¿se computarán como trabajados los días hábiles o los naturales?, se preguntaba “jocosamente”), todos esos empleados públicos ociosos temporalmente, computarán este período de permanencia domiciliaria como trabajo activo, por lo que, pasada la tempestad, dentro de unos meses, deberán disfrutar aún de sus vacaciones (“no disfrutadas”) de semana santa y las de verano pendientes, así como los días de asuntos propios y las demás licencias y permisos que generosamente les reconoce la legislación vigente y los acuerdos o convenios colectivos firmados alegremente por empleadores públicos poco responsables y sindicatos del sector público ávidos de conquistas “laborales” para sus clientelas. Las Administraciones Públicas paradas en seco varios meses. Las empresas tocadas o muertas, los autónomos “acojonados”, los trabajadores precarios en situación absoluta de desprotección y los más estables que ven también cómo el suelo se les tambalea a sus pies. Y el personal sanitario en situación de guerra contra un enemigo volátil, que nadie sabe cómo combatir. Si esto no es un dualismo sangrante e inaceptable en estos momentos, que venga quien quiera y lo vea.

Probablemente, como defendió hace unos días el economista José Antonio Herce (https://www.jaherce.com/la-geometria-explosiva-del-contagio-virico), quepa adoptar medidas enérgicas que alumbren una política de gran  mutualismo. En ese diseño, creo que el empleo público, dadas su actuales y privilegiadas condiciones para afrontar una situación tan compleja como la que tenemos, debe llevar a cabo no solo una contribución efectiva en prestaciones personales (en todo lo que sea necesario o imprescindible), sino también en una mutualización solidaria y proporcional al conjunto de la sociedad. Veremos qué decisiones se toman y si algunas van por los senderos trazados en esta entrada.

Si algo de eso no sucede, una institución construida con esos mimbres no puede durar mucho en el tiempo. Y si pervive intangible a esta terrible pandemia, entrará a formar parte del misterio de la santísima trinidad. RIP por un empleo público así. Le acompaño en el sentimiento.

ADENDA: Hoy martes, 17 de marzo de 2020, el Presidente del Gobierno acaba de anunciar un importante paquete de medidas económico-sociales que, con una inyección de 200 mil millones de euros, pretende paliar el desastre que en ese ámbito se avecina. Sin duda, a partir de ahora se multiplicarán los análisis sobre tan trascendentales decisiones. Habrá que leer, asimismo, la letra pequeña de tales medidas, que se insertarán en un Real Decreto-Ley, instrumento normativo excepcional para una situación del mismo carácter (un uso plenamente adecuado, en este caso). Sin embargo, en la comparecencia, salvo error u omisión por mi parte, no he advertido ninguna medida relativa al papel de la Administración Pública en la gestión de todo estos programas, aunque será necesaria e imprescindible. Las estructuras administrativo-burocráticas deben dar respuestas adecuadas y en tiempo real a esas necesidades perfectamente detectadas. Y algo convendría hacerse en este terreno. Sí se ha hecho una mención puntual al papel de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local. Y, por descontado, varias referencias al encomiable papel que el personal sanitario y el resto del personal del empleo público movilizado están teniendo en esta “batalla” (más bien, “guerra”) contra el COVID’19 y todo lo que ello implica. Presumo que, como todo va tan rápido y la decisión de hoy es revisada mañana o a las pocas horas, algún día inmediato habrá que afrontar medidas específicas sobre cómo ordenar las prestaciones funcionariales en una situación de excepción como la que estamos viviendo, así como si se opta o no definitivamente por una “mutualización (pública) de la crisis” (J. A. Herce) o de socialización pública de la solidaridad (también en el plano retributivo y de condiciones de trabajo), o se mira sólo hacia el “otro lado” (exclusivamente hacia el sector privado). Las medidas anunciadas pueden aliviar la dualidad expuesta (al menos las de las personas y entidades más vulnerables), pero apenas cambian el escenario. Las preguntas abiertas en esta entrada siguen sin responderse, al menos de momento. En todo caso, este análisis se centra exclusivamente en la institución del empleo público, y no pretende descalificar el compromiso individual que, sin duda, un buen número de buenos funcionarios acredita, que no son todos ni mucho menos. Pero, tal como van las cosas, algo (al menos me lo parece) no se ha gestionado bien en este complejo escenario. Vuelven los tiempos de “crisis” y sólo nos queda desempolvar los papeles y recetas que en 2010 comenzamos a desarrollar, pero evitando caer en los monumentales errores de entonces. Tal vez ha llegado el momento de afrontar reformas radicales en el empleo público y no recurrir a la siempre socorrida solución lampedusiana de parecer que todo cambia y, sin embargo, que todo siga igual (o peor). A ver si esta vez aprendemos algo de esta crisis que, cuando menos lo esperábamos, ha irrumpido en nuestras vidas. La pandemia pasará. Su efectos cicatrizarán más lentamente.