Autor: rafaeljimenezasensio

PROYECTOS ESTRATÉGICOS (PERTE): INVERSIONES Y REFORMAS

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                         Rafael Jiménez Asensio/Francisco Javier Vázquez Matilla

                                            (Consultores Sector Público)

1.- Introducción: el Real Decreto 36/2020 y el contexto europeo.

Publicado definitivamente el Real Decreto-Ley 36/2020 cuando el año pasado declinaba, arranca la carrera de los fondos europeos que se reactivará en estos primeros meses de 2021 y durará algunos años. Todavía hay mucha incertidumbre y no pocas dudas, pero aun así no sólo la Administración General del Estado y sus entidades del sector público (que disponen de información privilegiada), sino buena parte de los gobiernos autonómicos y algunos locales, ya se han lanzado a diseñar catálogos más o menos ambiciosos de proyectos con la finalidad de competir en una carrera para la cual las reglas (tanto nacionales como europeas) aún no son suficientemente precisas.

Lo único que se conoce a ciencia cierta es que, por un lado, la Unión Europea ya ha enviado algunos condicionantes sobre cómo se deben aunar inversiones y reformas, así como ha dispuesto que el Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia se ha de presentar a Bruselas antes del 30 de abril de 2021.

En este escaso período temporal que resta, y con plazos precarios, se han de armar proyectos que se alineen con lo que las instancias europeas reclaman y con un proyecto de país (aún por definir), aunque de tales premisas se haya hecho eco relativo el primigenio e indefinido boceto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Gobierno de España en octubre de 2020 que ha definido “diez políticas tractoras”, y cuya huella tampoco ha sido mejorada por el reciente real decreto-ley al que estas líneas se refieren.


Hay que construir proyectos que se alineen correctamente con los objetivos del Plan de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea y del Plan nacional, así como de las distintas instituciones que los promuevan, que tengan sentido y propósitos definidos en sus inversiones, pero a su vez que promuevan escenarios creíbles de reformas estructurales e institucionales


2.- El sector público como tractor de la transformación del país

Los proyectos financiables deben de versar sobre alguno de los siete ámbitos emblemáticos identificados por la Comisión y desencadenar cambios estructurales y con impacto a largo plazo sobre la resiliencia económica y social, la sostenibilidad, la digitalización, la competitividad a largo plazo y el empleo. Pero no se trata sólo de identificar proyectos tractores o que tengan capacidad de arrastre económico (o como expuso el presidente del Banco de España en una comparecencia ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, que sean multiplicadores del crecimiento y del empleo), sino también vincular claramente esas inversiones que deben atraer el maná europeo con un acabado sistema de reformas, tanto estructurales por lo que al tejido económico y social respecta, como del propio sector público, que con más frecuencia de la habitual se olvida o ningunea en su esencial papel tractor en este proceso, que no sólo se limita a repartir o asignar fondos en función de cada proyecto, sino que debe llevar a cabo un profundo proceso de reflexión interna (o transformación de la Administración Pública). Pero es que todo ello debe ser ejecutado, y por ende, los fondos comprometidos mayoritariamente antes de 2022 y una parte menor antes de 2024.

Por tanto, las Administraciones Públicas deben mejorar y adaptar radicalmente sus estructuras organizativas, sus procesos no sólo en el ámbito de la tramitación administrativa general, sino particularmente en todo lo que afecta a la contratación pública y la gestión de subvenciones, donde se hallan dos de las piezas maestras de una correcta gestión de los fondos europeos. Asimismo, es necesaria una redefinición profunda del modelo de gestión de personas en línea con los profundos procesos de digitalización que tendrán lugar en los próximos años, promovidos muchos de ellos por los propios proyectos de inversión.

En toda esa compleja arquitectura institucional, organizativa, de procesos y tecnológica que se intuye en el panorama cobra especial importancia el papel que se le quiere otorgar en este diseño institucional y de gestión a la colaboración público/privada.

En lo referente a la contratación pública, pese a su calificativo de “cuello de botella”, por la dificultad de adjudicar y ejecutar causada por la sobrerregulación y burocratización procedimental, el RDL 36/2020 no ha introducido reformas eficaces. Tan solo ha elevado levemente las cuantías de los procedimientos “simplificados” ya previstos en la norma (lo que por otra parte ha coincidido en el tiempo con la nueva LPGE que también las eleva en cuantías aproximadamente similares). Se ha posibilitado la declaración urgente de las contrataciones – lo que a la postre solo va a reducir el plazo de presentación de ofertas ya de por sí mínimo cuando se trata de contrataciones complejas – . Declaración que al contrario de los borradores del Real Decreto no opera automáticamente. Se ha reducido el plazo de interposición de recurso especial a 10 días naturales frente a 15 días hábiles (aunque en realidad lo problemático no es tanto el plazo de interposición sino el plazo real de resolución dada la alta carga de trabajo de los tribunales de recurso especial).

Con todo ello, se ha perdido la oportunidad de promover el mecanismo de las compras conjuntas (potenciándose, a contrario, la elevación de porcentajes de subcontratación con terceros de los medios propios aumentando la huida de las reglas generales de contratación), el fomento de la profesionalización de la compra, los sistemas dinámicos de adquisición (que generan un marco rápido de adjudicación de contratos pero que está abierto a la participación de toda clase de empresas).

Pero, en suma, dejando de lado las reformas menores operadas, la apuesta del RDL 36/2020 parece clara: España debe llevar a Bruselas macroproyectos de inversión que actúen de aglutinadores de otros tantos proyectos de carácter más micro que tengan coherencia institucional, incorporen a muchos actores públicos y privados, faciliten la gestión futura de tales fondos (la dispersión genera mayores dificultades añadidas de la de por sí difícil y nada apropiada hasta la fecha gestión de fondos), realistas y de viable ejecución y que sean liderados por un departamento ministerial, comunidad autónoma o gobierno local. Una parte de esos recursos financieros que terminen vinculados a esos proyectos se distribuirán vía subvenciones y otra habrá que recurrir a la contratación pública. Pero todo apunta más a lo primero que a lo segundo, aunque de todo habrá.


La intención que late en la normativa excepcional manifestada a través del decreto-ley es que se apuesta decididamente por construir proyectos estratégicos macro o, en su caso, que actúen de “proyectos contenedores” para incorporar proyectos micro, con el fin de canalizar a través de esa vía los fondos europeos y distribuirlos después por medio de subvenciones y adicionalmente a través de la contratación pública


3.- Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE)

La figura clave de este proceso son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), cuyo diseño normativo peca de ambigüedad. Pero del esbozo que la normativa ya dibuja se pueden extraer algunas primeras ideas, que se deberán confrontar con la realidad conforme esta se vaya precisando.

Se objetará a todo lo anterior que las subvenciones también están sujetas a procedimientos abiertos y, por regla general, competitivos. Pero, seamos honestos, las bases de la competencia no son las mismas y la concurrencia en materia de subvenciones tiene otras claves, sin duda menos exigentes en algunos casos, pues pueden caber márgenes de discrecionalidad en las adjudicaciones de tales subvenciones (depende cómo estén redactadas las bases reguladoras y las respectivas convocatorias) o, incluso, excepciones (como ya se apuntan) de no competitividad o de competitividad relativa. La LCSP es, ciertamente, mucho más exigente en esos extremos. Y quienes han redactado la norma o ayudado en su redacción lo saben.

Sorprende, en primer lugar, que los PERTE -a diferencia de otros muchos aspectos de la norma- tienen vocación de permanencia (artículo 2) y no de aplicación temporal o condicionada, lo que cabe predicar más de su carácter “transformador” no tanto de su definición como medio de “recuperación”, que siempre será contingente; esto es, esa vocación estructural desdice su concepción contingente o temporal y la vincula sólo parcialmente con el Instrumento de Recuperación y Resiliencia aprobado por el Reglamento (UE) 2020/2094, de 14 de diciembre, sino que incluso va más allá del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 al tener proyección estructural o permanente. Y sorprende porque la única justificación (y aun así discutible) de un modelo de altamente centralizado de aprobación (por Consejo de Ministros) y gestión de los PERTE (al menos en lo que afecta al Registro de PERTE) radicaría en la naturaleza excepcional de los fondos europeos NGEU. Lo mismo que esa huida hacia el campo de las subvenciones como medio, por ejemplo, de allegar recursos financieros a las empresas o a las administraciones públicas (en vez de recurrir en este último caso a la transferencia presupuestaria). Al parecer los PERTE, según la norma excepcional, pretende ser una figura llamada a quedarse definitivamente inserta en el ordenamiento jurídico (aunque el objeto del artículo 1 del real decreto-ley lo desmienta, y el artículo 2 lo avale). Y ello supone que, siempre que sea coherente tal opción, tales PERTE serán siempre aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros (artículo 8 RDL 36/2020) y las entidades que quieran beneficiarse de tales transferencias financieras registrarse, en principio, en ese instrumento único dependiente del Ministerio de Hacienda. ¿Tiene coherencia este modelo con el sistema de reparto competencial actualmente existente? En fin, dejemos la pregunta en el aire.

La inscripción en el Registro de los PERTE comporta la posibilidad de ser beneficiario de subvenciones, lo cual -dicho pronto y rápido- orillaría en esos casos acudir a la contratación pública y, en consecuencia, la aplicación de la LCSP. Sobre ello, debe indicarse que la diferencia entre el concepto de subvención y contrato público está clara, y por ello, la subvención no es por sí misma una alternativa viable en todos lo casos. Por otra parte, la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública permite acudir a formas no contractuales para la prestación de servicios a las personas sin que sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación.


Los PERTE abren de par en par la puerta a que una parte sustantiva de los fondos europeos se vehicule a través de subvenciones, combinando una gestión empaquetada en grandes proyectos, lo que hace más factible su reparto, seguimiento y control, facilita la suma de actores institucionales y empresas o la colaboración público/privada, así como permite que los citados fondos europeos puedan ser más absorbibles y no se pierdan en una maraña de gestión burocrática y de procedimientos llenos de cargas administrativas, controles internos y burocracia exasperante al no estar dotada de herramientas modernas de gestión


4.- Los PERTE y la colaboración público/privada

Los PERTE, sin embargo, son la esperanza blanca para que la gestión de los fondos europeos no se indigeste en una maraña de burocracia, recursos ante los tribunales contractuales, impugnaciones jurisdiccionales y problemas colaterales. No está claro que ello se vaya a conseguir. La apuesta, no obstante, es activar a través de tal tipo de proyectos macro de inversión la colaboración público/privada. En cualquier caso, siendo loable esa intención, los instrumentos de colaboración público/privado que diseña del decreto-ley son reducidos o pobres y con muy escasas novedades, las pocas que hay siempre de matiz.

Para la articulación efectiva de esa colaboración público/privada que hagan efectiva la transfusión de los fondos europeos a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aparte del recurso a los convenios administrativos, cuya extensión temporal (plazo de vigencia) se prevé ahora de 6 más 6 años, pero sólo aplicable a aquellos instrumentos convencionales en los que participe la AGE, y siempre que no limite “la competencia efectiva en los mercados”, se prevén una serie de instrumentos que el decreto-ley recoge: 1) el recurso a las “agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad”, ya previstas en el artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones; 2) la creación de Consorcios en los términos establecidos en la LRJSP (con algunas modulaciones puntuales para los consorcios AGE); y 3) las sociedades de economía mixta , pero solo cuando se trate de contratos de concesión de obras o de concesión de servicios, con modulaciones en el régimen jurídico según afecten a contratos sujetos a regulación armonizada o no, donde el punto determinante es la selección del socio privado, previendo en algunos casos (contratos no armonizados)  determinadas especialidades en relación con el artículo 321, letra b) de la LCSP (en cualquier caso, lo relevante será atender a la disposición Adicional 22 LCSP que ya contemplaba esta posibilidad).

Y a esta panoplia de instrumentos se les debe añadir las Agencias estatales que han sido ”repescadas”, con notables singularidades, por la Ley 11/2020, de PGE para 2021 (disposición final trigésimo cuarta), que añade varios artículos (108 bis a 108 sexies a la LRJSP). Pero en este caso no están configuradas específicamente como un instrumento de colaboración público/privado (aunque también puedan indirectamente servir para ello), sino como una modalidad más de organismos públicos dotados de un régimen que les permite una mayor autonomía de gestión, y que pueden crear (o participar en ellas mayoritariamente) fundaciones y sociedades mercantiles.

Todos esos instrumentos de colaboración público/privado requieren para su activación una previa voluntad de constituirlos por parte de las diferentes Administraciones Públicas o de las entidades del sector público que pretendan ser tractoras o consortes y, asimismo, por parte de las empresas o entidades privadas que vayan a participar en tales constructos institucionales más o menos formalizados (algunos fuera del Derecho Público), pues a través de esas modalidades se podrá vehicular más fácilmente la recepción de fondos europeos y los recursos financieros a ellos vinculados, principalmente a través de subvenciones, aunque también lo puedan ser posteriormente por medio de contratos públicos. Aunque no cabe ser muy incisivos para advertir en esta operación tiene algunos rasgos de estrategia de huida de la contratación pública, no verbalizada claramente en el citado decreto-ley, pero que se advierte en todo el complejo diseño normativo prefigurado, de consuno -no se olvide- con algunas grandes firmas de abogados, consultoras o la propia CEOE. Hacer que fluyan los recursos de lo público a lo privado por caudales amplios y no por riachuelos es, sin duda, una voluntad clara de la norma. Y evitar, así, que el curso de las aguas se vea obstruido por dificultades “físicas” (rectius, jurídico-burocráticas) parece ser una obsesión cierta de la finalidad de tal marco normativo excepcional.


Si los PERTE son el instrumento central para vehicular la atracción y gestión de fondos, así como la colaboración público/privada, los instrumentos dispuestos para gestionar contingentemente tales fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (artículo 2.3 RDL 36/2020) son escasamente efectivos para tal finalidad, combinando instrumentos jurídico-públicos que consolidan presupuestariamente con otros que están fuera o pueden estarlo (depende cómo se vertebren), con problemas de adecuación al marco general de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, pero cuya idea-fuerza es, al parecer, diseñar una estrategia de huida de la contratación pública, que se concreta en la entronización del sistema de subvenciones.


5.- La construcción de un PERTE: algunos elementos. La participación de las entidades en un PERTE: criterios y dudas.

Pero construir un PERTE (como de hecho ya se están haciendo) requiere identificar que un proyecto tiene “gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española”. Y, asimismo, se deben buscar (o seleccionar, según los casos) “socios” (partners) público/privados que acompañen en ese viaje. Sin embargo, “la selección” de un PERTE depende del Consejo de Ministros (lo que parece excluir la selección de tales PERTE por parte de los gobiernos autonómicos o locales, limitando estos niveles de gobierno, así, a su mera propuesta), y su encaje debe articularse dentro de las líneas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (aún trazadas de forma ambigua en el documento de 7 de octubre y pendiente de definición cuando tal Plan se presente definitivamente a la Comisión Europea antes de finales del mes de abril del presente año).

Pero si lo anterior es incierto, también lo son “los criterios a valorar para declarar un proyecto como PERTE”, pues el decreto-ley (artículo 8.3) se limita indicar que “entre otros” serán objeto de valoración, por ejemplo, los que dispongan de una serie de características, entre las que cabe citar aquí su contribución al crecimiento económico, las sinergias, la naturaleza innovadora, el tamaño del proyecto o su nivel de riesgo, la integración de PYMES, así como la contribución de uno o más objetivos del Plan de Recuperación. Un aspecto muy relevante, tal como señalábamos antes, es que un PERTE “podrá consistir en un proyecto claramente definido (…) o bien en un proyecto integrado”; esto es, también cabe que un PERTE contenga “un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programas comunes que compartan el mismo objetivo y se basen en un enfoque sistémico coherente”. Por tanto, puede haber dos tipos de Planes estratégicos: a) el PERTE singular o específico; y b) el PERTE contendor. Y la voluntad de la norma es, tal como decíamos, muy clara: apostar decididamente porque la mayor parte de los fondos europeos NGEU se canalicen por esa vía de los PERTE, y no por proyectos micro.

No entraremos aquí a analizar el régimen jurídico de inscripción de los PERTE ni tampoco el proceso de acreditación como entidades interesadas, pero la inscripción registral debe ser de todo tipo de entidades públicas y privadas que se vinculen al desarrollo de tales Planes. Debe garantizarse la suficiente publicidad e igualdad de trato. En este sentido, son muy importantes tanto los requisitos cuantitativos como cualitativos que deban acreditarse y los criterios de valoración, que “en todo caso deberán ser coherentes con el objeto del PERTE”. Tales exigencias “no podrán suponer una limitación del número de inscritos en el registro”. No hay que ser muy incisivos para deducir que, si no se fijan muy bien los requisitos y criterios de valoración de las acreditaciones, y aunque así sea, la avalancha de inscripciones podrá colapsar el Registro de entidades interesadas en los PERTE. Otro reto de gestión para la Administración General del Estado y más que nada para el ya omnipresente Ministerio de Hacienda, que se convierte en el departamento encargado de conducir cabalmente un proceso tan complejo técnica y burocráticamente. Mucho músculo gestor será necesario para salir airosos de tal encomienda.

La clave de bóveda de todo este sistema es que la inscripción en el Registro “podrá ser considerada” como requisito necesario para ser beneficiario de ayudas. El canal ya está diseñado, por tanto. Sólo hace falta echar el agua (recursos financieros) y que ese caudal llegue vía subvenciones, aunque la norma excepcional se pretende curar en salud y admite, a riesgo si no de afectar a la competencia, posibilidades alternativas a la inscripción en el registro para la acreditación de tales requisitos. Se barrunta conflictividad jurisdiccional en este punto. En todo caso, este es el elemento de cierre del modelo: las subvenciones resultan así el modo más expeditivo de allegar fondos europeos a través de los PERTE desde los departamentos ministeriales a otros niveles de gobierno o a entidades o empresas, así como, en su caso, a personas físicas.


Los PERTE pueden ser singulares o aglutinadores (“contendores”), los promueven las Administraciones Públicas (tractoras), aunque los aprueba el Consejo de Ministros (centralización), son constructos institucionales para vehicular a través de ellos fondos europeos vía subvenciones (y, en su caso, adjetivamente a través de contratos públicos que activen las respectivas administraciones receptoras de tales fondos vía subvenciones o transferencias), pero ser beneficiario de tales subvenciones requiere, con carácter general (aunque caben excepciones) la inscripción en un Registro de PERTE centralizado, donde se deben cumplir una serie de exigencia (aún indefinidas) y poder participar, así, en los procesos de concurrencia competitiva en materia de subvenciones, cuando sean de aplicación. Los problemas de salvaguarda de la concurrencia y libre competencia pueden dar lugar a una conflictividad jurisdiccional no deseada.


6.- Los proyectos estratégicos no sólo deben incorporar inversiones, sino también reforma, así como apostar por la calidad institucional y la integridad

Hay, sin embargo, algo que el decreto-ley olvida casi por completo en la regulación de los PERTE, aunque la larga exposición de motivos alguna cosa diga al respecto. Y sobre ello queremos llamar la atención. La Unión Europea viene insistiendo desde hace unos meses en que los Planes de Recuperación y Resiliencia deben contener no sólo inversiones, sino también reformas. Y, por consiguiente, un PERTE que se quiera construir de forma aceptable para las exigencias de la Comisión Europea debería combinar inteligentemente ambos extremos. La convocatoria del PERTE y la forma de acreditación de las entidades interesadas debe ir revestida del respeto extremo de los principios de publicidad, igualdad, transparencia y proporcionalidad.

Aún está pendiente de aprobación el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, pero ya el Documento de Trabajo de los Servicios Técnicos de la Comisión que contiene Orientaciones dirigidas a los Estados miembros para la elaboración de los Planes de Recuperación y Resiliencia, advertía con claridad que los planes deben reflejar “esfuerzos sustantivos de reforma e inversión”. Véanse los términos del problema: las reformas antes que las inversiones o, si se prefiere, éstas en el marco de aquéllas. Y el objetivo de tales reformas no es otro, como también nos indica el documento citado, que, entre otras cosas, “mejorar las condiciones marco en ámbitos como la calidad institucional y los servicios públicos”, así como la modernización de la economía, pero también salvaguardar “la eficiencia y calidad de la administración pública”. Y ello exige, por tanto, “reformas en la burocracia” y “paquetes de reforma exhaustivos y bien diseñados en los sectores económico y digital”. La transición digital, por ejemplo, afecta de lleno al tejido productivo, pero también a la Administración Pública y a la prestación de sus servicios.

Y un punto importante que este documento recuerda es que, en el ámbito de la Administración Pública, la movilización de ingentes recursos financieros debe venir acompañada asimismo por “la reducción de los riesgos de corrupción y mala gestión”. No en vano, el Dictamen 6/2020, del Tribunal de Cuentas Europeo, en relación con el proyecto de Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, ya advertía que la aplicación de tales fondos “puede resultar complicada debido a los problemas de absorción en los Estados miembros”, pero también destacaba “la importancia de unas medidas eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve”, como sucede con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Asimismo, en lo que se refiere a la contratación pública es exigible la adopción de medidas concretas para asegurar la integridad y la detección de los Conflictos de interés. Ello no solo por imperativo legal, sino por el efecto que puedan tener las potenciales correcciones financieras aplicadas en su defecto.


A diferencia de la normativa en materia de contratación pública, derivada de las directivas aprobadas en su día por la Unión Europea, la integridad y los conflictos de intereses no forman parte de la columna vertebral de la normativa en materia de subvenciones (un tanto periclitada en sus principios, dada la fecha de aprobación), lo que puede multiplicar los riesgos de malas prácticas o la irrupción de casos puntuales de corrupción, si no se arbitran marcos de riesgo o mecanismos de prevención lo suficientemente sólidos. No basta para ello con la limitada referencia del artículo 3.2 j) a que las Administraciones Públicas respeten como principios de buena gestión, entre otros, el de “prevención eficaz de los conflictos de interés, el fraude y las irregularidades”. Ello está, al menos recogido en la normativa de contratación pública, pero se encuentra plenamente ausente en la regulación en materia de subvenciones. 


7.- A modo de conclusión.

Por consiguiente, construir sólidamente un PERTE requiere, además de lo que dice vagamente el decreto-ley citado, tener en cuenta que tales proyectos de inversión deben venir acompañados de programas de reforma que afecten al tejido económico-social o a la Administración Pública, así como de sistemas de integridad institucional que apuesten por la prevención de riesgos y por la incorporación de la Directiva 2019/1937, del estatuto del denunciante. Olvidar esto es presentar proyectos parcialmente desnudos, cubriendo sólo la parte material de aquellos sin adquirir los necesarios compromisos para que el país y su propio sector público se transformen realmente, y que la gestión de tales proyectos sea realizada con parámetros de integridad y eficiencia.

En definitiva, lo importante, por consiguiente, es armar bien tales proyectos. E, igualmente, en lo atinente a la forma de llevar a cabo las contrataciones oportunas para la ejecución del Plan, deberá estarse no solo a la utilización de los procedimientos

Este y no otro era el objetivo de estas ya largas reflexiones. Así que manos a la obra.

FUNCIÓN PÚBLICA: ¿CAMBIO O CONTINUIDAD? (*)

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“Todo dormía en la sociedad y en la política; todo era gris, desvaído; todo insonoro y quieto, como la superficie de las aguas estancadas” (Benito Pérez Galdós, O’Donnell, p. 136)

“Joaquín Compani, el ‘Ingenuo del Congreso’, o, hablando en francés, ‘l’enfant terrible’ (…) hizo brava defensa de la empleomanía, y sostuvo que es un hecho, porque escaseando en España los medios de vivir, hay que reconocer a los españoles del derecho al presupuesto” (Benito Pérez Galdós, Narváez, p. 165)

Desde hace algunos meses, como siempre a impulsos externos de la Unión Europea, está entrando con calzador en la agenda política la necesidad de llevar a cabo reformas estructurales, también en el sector público. De momento, las realidades son pocas. El esperado Real Decreto-ley 36/2020, se publicó en el BOE horas antes de las campanadas de fin de año. Y lo que se enunciaba al principio como una “revolución administrativa” (término que luego ya no se volvió a usar), se quedó, tal como se dirá, en mucho menos: unas medidas contingentes para absorber los fondos europeos, tan necesarios para amortiguar algo la devastadora situación económico-social que padece este país como consecuencia de la crisis Covid19 y, asimismo, de sus propios males, algunos seculares, que aquejan al mal funcionamiento de lo público.

La gestión de la pandemia ha sido manifiestamente mejorable. Tener buenos profesionales, como de hecho los hay en el sistema de salud o en algunos otros ámbitos de la Administración Pública, no implica que las cosas se hagan necesariamente bien. No es un problema de personas, sino de modelo institucional, directivo y de gestión. Y el nuestro está plagado de patologías que nadie se atreve a resolver. Que hoy en día sigamos siendo incapaces, con las excepciones dignas de destacar, de planificar y gestionar adecuadamente las campañas de vacunación, dice algo (o mucho) de que las cosas no funcionan como habrían de hacerlo. Y hay otros muchos (malos) ejemplos, que ahora ahorro su cita.

Sigue configurándose la Administración Pública, al igual que sucediera en la España Liberal de los siglos XIX y XX, como un botín del partido o partidos vencedores (o si se quiere como un instrumento para ejercer el poder), colonizada sin rubor  en la zona alta (puestos directivos) por la política, dominada en sus niveles intermedios o bajos por un sindicalismo trasnochado que sólo piensa en llenar más el morral de derechos de los empleados públicos, y, en fin, asimismo con fuerte presencia corporativa o, en su defecto, de autocomplacencia funcionarial. La profesionalización plena y autonomía funcional de la Administración Pública es, todavía entre nosotros, un pío deseo. La función pública es un buen refugio frente a tempestades cíclicas, pero estímulos de desarrollo profesional ofrece pocos. Aun así, contra vientos y tempestades, todavía quedan buenos funcionarios con vocación de servicio. Pero, insisto, no se trata de personas, sino del sistema.

En verdad, siempre lo he dicho, no es lo mismo ser empleado público que funcionario. Por tanto, función pública y empleo público no son instituciones idénticas, por mucho que se hayan confundido en los últimos tiempos. En la primera sobresale la función y en la segunda el empleo. Una mira a la ciudadanía y  se impregna de vocación de servicio, la otra desvía inevitablemente su mirada hacia los intereses propios y a mantener -siempre que se pueda- su zona de confort. La empleomanía, vicio tradicional de la España decimonónica y que ha llegado a nuestros días, sigue campando a sus anchas. En un país hoy más empobrecido y con unas tasas de desempleo insoportables, buscar un hueco en la nómina pública es la ambición y el deseo de cada vez mayor número de la población. Y lo será más en los próximos años. Todos buscan refugio en el paraguas del sector público que, pase lo que pase, sigue manteniendo empleos (o incluso incrementándolos) y, además, sube las retribuciones, aunque la economía del país esté devastada y en otros ámbitos se bajen. La demagogia política es el discurso que alimenta las “propuestas” que hoy en día circulan por el panorama político español. Ninguna fuerza política se enfrenta al problema como valentía y visión. Impera la mirada cortoplacista. No hay diputados que jueguen el papel que predicaba Galdós de CampaniTambién ellos viven de sus nóminas y de su férrea disciplina.

Este país lleva ya catorce años sin política de Estado en materia de función pública. El último intento, por cierto ya totalmente frustrado, provino del EBEP, en 2007. El entonces Ministro Jordi Sevilla fue el único que intentó reformar un statu quo que ya por aquellos años se caía a pedazos. Las bases de esa reforma fueron acertadas en unos casos y menos en otros. Pero lo peor es que de lo acertado nada se ha hecho y lo menos adecuado es lo que permaneció hasta nuestro días, enquistado en unas estructuras de empleo público, estancadas, obsoletas e inapropiadas para actuar de impulsor de un proceso de transformación de país, pues quienes primero se resisten al cambio son la propia política y los sindicatos que aplauden ese inmovilismo tan caro a sus intereses. No reiteraré el diagnóstico que del problema hice en su día. El lector interesado puede acudir a su consulta (aquíaquí).

Me interesa más llamar la atención sobre la imperiosa necesidad que hoy en día existe de afrontar un  cambio programado y valiente de transformación de la función pública, que recupere esa institución y abandone totalmente la noción de empleo público que en su momento se promovió, hoy en día totalmente fracasada. Se pretendió ampliar el régimen estatutario al empleo público y realmente, por perversiones del guión, se consiguió el efecto contrario: laboralizar la función pública y hacerla perder sus señas de identidad.

Pero, en cualquier caso, la institución del empleo público diseñada hace catorce años y buena parte de sus herramientas de gestión que allí se recogían (algunas procedentes de la reforma de 1984), se han quedado ya fuera de lugar. No sirven para la tercera década del siglo XXI. Hay que repensar en profundidad la institución, pero no sólo la función pública de la Administración General del Estado, sino las bases del modelo, que deben así redefinir el estado de cosas existente en todo el sector público. A ello nadie se atreve.

No se trata en estos momentos de pasar revista de todas y cada una de nuestras carencias, así como de ofrecer las consiguientes propuestas o recomendaciones de mejora. Por sólo traer a colación algunos ejemplos, basta con indicar que los procesos selectivos existentes están caducos, no atraen talento, ni tampoco resuelven en tiempo las necesidades de las Administraciones Públicas, que recurren (salvo la AGE, hasta hoy) a cobertura de sus vacantes con personal interino que accede en no pocas ocasiones mediante procesos de acreditación de estándares de competencia prácticamente irrisorios. La crisis Covid19 ha acentuado estos males. Tampoco tenemos una dirección pública profesional homologable a la de las democracias avanzadas o de países de nuestro entorno (Portugal). Tras catorce años de EBEP el fracaso es estrepitoso en este campo. Asimismo, salvo casos muy puntuales, las Administraciones Públicas han sido incapaces de construir sistemas de evaluación del desempeño dignos de tal nombre. Y, sin ellos, configurar sistemas de carrera profesional, donde allí se han pretendido implantar, es hacer de Reyes Magos durante toda la vida profesional de tales empleados públicos. Seguimos pagando igual a quienes trabajan bien, trabajan mal o no trabajan. El igualitarismo salarial se haga lo que se haga, tan defendido sindicalmente, es un absoluto despropósito que nadie denuncia.

Vienen tiempos de grandes transformaciones sociales, económicas y tecnológicas que, quieran o no quienes cómodamente perviven anclados a las nóminas públicas, terminarán afectando de lleno al sistema administrativo y al subsistema de empleo público. Los retos a los que se enfrenta la función pública del futuro son mayúsculos. Sobre ellos me ocupé en otro lugar (articulo-empleo-publico-anuario-2019-RJA (1).pdf). Simplemente con citarlos ponen los pelos de punta: 1) Jubilaciones masivas en la función pública y consiguiente descapitalización del talento existente en los próximos diez años; 2) Relevo generacional intenso, que no puede ser hecho ni de la misma manera ni para hacer las mismas cosas; 3) Revolución tecnológica que redefinirá el papel y perímetro de la función pública, los propios empleos públicos y sus perfiles, automatizará buena parte de las tareas que actualmente ejercen funcionarios públicos e introducirá con fuerza la Inteligencia Artificial en la actuación de las administraciones públicas; y 4) Crisis fiscal, que vendrá de la mano de duros “planes de reequilibrio”, afectando a partir de 2022 /23 a la totalidad del sector público y, por tanto, al propio empleo público, que deberían ser selectivos y no aplicar las mismas recetas a sectores ya muy debilitados (sanidad, por ejemplo) o a la cobertura o transformación de plazas cualificadas o tecnológicas (STEM y FP tecnología). Por no hablar del sempiterno problema de la interinidad estructural, que corre el riesgo de resolverse fatalmente e, incluso, de volver a multiplicarse en los próximos años. Aquí no existen las leyes de punto final, solo las de puntos suspensivos. Es un mal endémico.

Sorprende, en todo caso, que todavía hoy en día la transformación de la función pública no esté en la agenda política. Las pretendidas medidas de “modernización” en materia de gestión de personal que lleva a cabo el RDL 36/2020 (o la LPGE 2021, en materia de Agencias, ya tratada en un post anterior), son sólo para la gestión de fondos (aunque la recuperación de las Agencias es estructural) y, por lo demás, representan en muchos casos la reinvención del agua caliente o la repesca de instrumentos que ya estaban en el ordenamiento jurídico como elementos decorativos o insuficientemente aplicados (planificación, redistribución/reasignación de efectivos, evaluación por objetivos, retribuciones variables en función de resultados, programas de interinidad, personal directivo de agencias, etc.). Novedades, en verdad, hay muy pocas, por no decir que prácticamente ninguna en estos temas. Bien está que se acuerden de tales instrumentos cuando el agua al cuello llega. Y que con su activación pretendan despertar de su eterno sueño un sistema de gestión de personas absolutamente narcotizado para absorber así mejor los ansiados fondos europeos. Habrá tiempo de ver sus resultados, y sí de –como se dice- terminan induciendo a que el resto del empleo público (empezando por el autonómico y el local, ámbitos de gobierno a los que esas medidas de “modernización” no se aplican, salvo que ellos las recuperen) permeabilice tan “novedosas” soluciones. Cabe sospechar que todo lo que sean subidas de sueldo o complementos retributivos, se emularán a velocidad del rayo.

Llevamos más de quince años en este país (desde el Informe “Sánchez Morón” de 2005) sin que se haya hecho una reflexión seria del estado de la función pública y de sus posibles remedios. El tiempo transcurrido ha ido erosionando la institución hasta convertirla en una pobre copia de lo que fue, aunque justo es reconocerlo nunca atravesó, ciertamente, momentos de gloria. Pero, aun con sus enormes patologías,  llegó a estar mejor que ahora. No obstante, cuando la institución se pretendía reformar, en 2007, llegaron decisiones políticas incomprensibles (cese del Ministro del ramo) y estalló una durísima crisis a la que sólo se respondió con ajustes. No hubo reformas, más bien contrarreformas. Ahora, cuando los desafíos a los que se enfrenta la Administración Pública son inmensos y cuando cabría esperar un nuevo aldabonazo para reactivar la  siempre aplazada reforma, nos encontramos sumidos en otra inesperada y brutal crisis sanitaria/humanitaria, económica y social (aparte de institucional), de la que la función pública saldrá seriamente afectada e incluso cuestionada frontalmente en su existencia si nadie pronto lo remedia.

Si la Administración Pública pretende ser el tractor del proceso de recuperación económica del país, tal como dice el inicial Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia, necesitará afrontar urgentemente la construcción de un nuevo modelo de función pública para las próximas generaciones. Con los actuales mimbres, no se llegará muy lejos.

(*) Los días 11 a 14 de enero, el INAP organiza en abierto un Seminario sobre “Qué función pública necesita España”, donde diferentes especialistas (son todos los que están, aunque no están todos los que son), reflexionarán sobre los temas aquí enunciados y otros muchos en relación con el futuro de esa institución. Las contribuciones doctrinales se expondrán en un libro que también editará el INAP a lo largo de 2021.

APOSTILLAS SOBRE “FONDOS EUROPEOS” Y LA “MODERNIZACIÓN” DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (PERSONAL DIRECTIVO DE AGENCIAS)

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Después de una insólita espera de nueve días desde su aprobación por el Consejo de Ministros, ha visto la luz tras un largo proceso de gestación, el Real Decreto-Ley 36/2020 por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. No se sabe muy bien por qué se ha retrasado su publicación tanto tiempo y tampoco se entiende cómo se “adelantaban” en su edición en el BOE otros reales decretos-leyes, como han sido el 37 y 38 de 2020. Nadie ha dado explicación alguna. Tampoco sabemos, si como se dijo oportunamente, “lo estaban peinando” para Nochevieja. Pero no deja de ser sorprendente que una norma de extraordinaria y urgente necesidad sea aplazada en su publicación casi diez días, además filtrada varias veces en su contenido y elaborada tras un largo período de consultas con “grandes despachos y grandes consultoras”, y dando audiencia a la CEOE (no sabemos si también a los sindicatos). Las futuras tesis doctorales o estudios monográficos que se hagan sobre esa modalidad de legislación excepcional que son los decretos-leyes tendrán que hurgar en este singular año 2020 que hoy concluye y contar las innumerables vicisitudes de este martilleo de normas excepcionales a los que nos hemos acostumbrado dócilmente, orillando por completo a un Parlamento que cada vez pinta menos en la arquitectura institucional de este país. 

Sobre la cuestión de los fondos he escrito una serie de entradas, que recojo en una serie de enlaces por si el lector interesado quieres acudir a ellas, la última tenía por objeto exponer Diez Ideas-Fuerza sobre el contenido del Decreto-Ley que hoy ya es “Real” y que, con los matices que se harán, tales reflexiones allí recogidas mantienen su plena vigencia, pues apenas han cambiado ninguna de la líneas maestras que allí se exponían en relación con el contenido del citado texto. Hoy, último día del año, ha aparecido asimismo una oportuna reflexión de Elisa de la Nuez, sobre la valoración general de la citada norma excepcional. 

Lo que aquí sigue, aparte de llevar a cabo esos reenvíos, pretende únicamente añadir a lo ya escrito las apostillas citadas y las que seguidamente se expondrán. Creo que, en efecto, hay muchos problemas abiertos a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 36/2020, pues se inicia formalmente, ya que materialmente ya había arrancado, un frenético proceso de cumplimentación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que España deberá presentar a Bruselas antes del 30 de abril de 2021. Al parecer hay prisas por cerrarlo cuanto antes (se habla inclusive de los primeros meses del año, pues la tensión política será creciente con este tema), y así se está produciendo también una vertiginosa y desordenada carrera por preparar Planes territoriales de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que algunos de ellos ya están viendo la luz y otros la verán en las próximas fechas. 

Sin ahondar más en esta cuestión sobre la que me detendré en fechas próximas, cabe recordar que una exigencia que la Unión Europea pondrá encima de la mesa es que, no sólo basta con presentar proyectos muy armados desde el punto de vista de inversiones a realizar en aquellos ejes o componentes que en su día se definieron, sino que tales proyectos deben venir acompañados de reformas sólidas y creíbles de carácter estructural y también de profundas reformas de las Administraciones Públicas. No en vano se persigue que esas Administraciones Públicas sean tractoras en tales procesos. En fin, como ya expuse, se trata de impulsar reformas organizativas, de procesos y de gestión de personas. El Real Decreto-ley 36/2020 algo camina en esa dirección, pero se trata de reformas contingentes o ad hoc para el momento de gestión de fondos que, bien es cierto, se prolongará durante varios años (como mínimo 2021-2026). Los desafíos son enormes y con los mimbres que tenemos casi con seguridad no se van a poder cumplir esas exigencias de “virtuosismo en la gestión” necesario para salvar -como recordó el profesor Manuel Hidalgo- una gestión eficiente de los fondos europeos, sean derivados de los fondos Next Generation EU o del resto contenidos en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027).

Las reformas en materia de gestión y recursos humanos ya las he comentado en otras entradas anteriores. En estos momentos, “la novedad”, que no es tal, viene de la mano de la resurrección de las Agencias estatales, que han sido incorporadas a través de la disposición final trigésima cuarta de la Ley 11/2020, de 31 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2021, por la que se modifica la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Así, en el artículo 108 bis, ter y quarter, por lo que ahora importa, se “revive”, con algunos matices, la regulación de las Agencias que fueron derogadas a plazo por la LRJSP. En fin, tejer y destejer. Nunca se debieron derogar, pero su recreación no es “modernizar”, sino reestablecer algo ya existente, por cierto hace casi quince años. Sorprende, en todo caso, que esa modificación estructural se haga por una Ley anual de presupuestos generales del Estado, que revive así -aunque dentro de las leyes anuales de presupuestos- las llamadas “leyes de acompañamiento” (o “leyes ómnibus”) y que fueron objeto de censura en su día y quedaron en desuso (al menos en las instituciones centrales del Estado). En cualquier caso, con la doctrina del Tribunal Constitucional en la mano (por ejemplo, la STC 122/2018), es muy discutible que esa regulación por medio de la cual se modifica la LRJSP forme parte del contenido eventual de la Ley anual de Presupuestos; pero eso sería otro debate. 

En fechas recientes se ha difundido que, a través de esa nueva regulación de las agencias, se apostaba por incluir la figura del personal directivo profesional. La verdad que ello ya se hizo en términos muy similares en el artículo 23 de la Ley 28/2006, que reguló en su momento las Agencias. Y el modelo fracasó. En verdad, si se lee atentamente el artículo 108 bis de la LRJSP, tal como ha quedado redactado por la LPGE para 2021, se verá que ese personal directivo es, principalmente, el personal funcionario (o personal directivo intermedio) y no el de “alta dirección” (o de primer nivel, que seguirá siendo objeto de cuota política discrecional). Habrá que estar a los estatutos de la Agencia, en todo caso. Y ello ya era así en 2006. Realmente, lo que se vende como gran paso adelante (salvo innegables sorpresas en su aplicación puntual) es simple y llanamente volver atrás recuperando algo que fue una buena idea, si bien limitada en su alcance, pero que se quedó en agua de borrajas. Aunque las debilidades que el modelo presentaba siguen estando en el mismo sitio: el nombramiento de ese personal directivo se hará atendiendo a los principios de mérito y capacidad, así como de idoneidad, pero nada se dice del cese, que, por tanto, podrá seguir siendo discrecional. Lo he repito mil veces y lo haré una vez más: donde hay cese discrecional, por mucho nombramiento basado en el pretendido mérito y capacidad que se precie, no hay ni puede haber Dirección Pública Profesional. La gran novedad que pretende ofrecer esta regulación es que podrá ser una Comisión quien seleccione a la terna de personas sobre la cual se proyectará el nombramiento discrecional de la persona que cubrirá ese puesto directivo intermedio en la organización. Pero nada más se dice al respecto. 

La pretendida reforma, también en este caso, me temo que es un modesto paso que revive algo que ya se intentó, y que salvo que se articule un sistema institucional de acreditación de las competencias directivas por un órgano independiente (tipo CReSAP, en Portugal), lo demás seguirá siendo distraer el problema con anuncios y normas que nunca se aplican de verdad o, cuando se hace, se falsean. 

En todo caso, esta reforma estructural de las Agencias podía haber ido mucho más lejos. Me asombra que cuando la Unión Europea demanda reformas importantes en el ámbito de la Administración Pública ni el Gobierno central, ni los gobiernos autonómicos como tampoco los gobiernos locales, se den por enterados. A ver si las nuevas riendas que se barruntan para el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, da impulso político a las buenas ideas, como expuso certeramente el profesor Manuel Zafra. Tiempo habrá de comprobarlo. 

ANEXO:

Exposición de motivos RDL 36/2020 (fragmento): 

En este sentido, y de modo paralelo a la aprobación de esta norma, se encuentra en tramitación el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que debe señalarse como esencial en la reforma de modernización acometida en cuanto a que dicha norma recupera la figura de las agencias estatales como organismo público, permitiendo reintroducir en la Administración Pública una fórmula organizativa dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, que cuenta con mecanismos de control de eficacia, y que promueve una cultura de responsabilización por resultados. Un modelo que cuenta con un enfoque organizativo y funcional y con una filosofía subyacente de gestión dirigida al cumplimiento de objetivos que previamente hayan sido fijados de forma concreta y evaluable.

Fragmentos del artículo 108 quarter de la LRJSP:

  1. Las agencias estatales elaboran, convocan y, a propuesta de órganos
    especializados en selección de personal, resuelven las correspondientes
    convocatorias de provisión de puestos de trabajo de personal funcionario, de
    conformidad con los principios generales y procedimientos de provisión establecidos
    en la normativa de función pública.

(…)

  1. El personal directivo de las agencias estatales es el que ocupa los puestos
    de trabajo determinados como tales en el estatuto de las mismas en atención a la
    especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas a ellos
    asignadas.
    El personal directivo de las agencias estatales es nombrado y cesado por su
    Consejo Rector a propuesta de sus órganos ejecutivos, atendiendo a criterios de
    competencia profesional y experiencia entre titulados superiores preferentemente
    funcionarios, y mediante procedimiento que garantice el mérito, la capacidad y la
    publicidad.
    El proceso de provisión podrá ser realizado por los órganos de selección
    especializados a los que se refiere el apartado 5 de este artículo, que formularán
    propuesta motivada al director de la agencia estatal, incluyendo tres candidatos
    para cada puesto a cubrir.

ENTRADAS ANTERIORES SOBRE FONDOS NGEU:

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/12/23/decreto-ley-de-gestion-de-fondos-europeos-diez-ideas-fuerza/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/12/16/fondos-europeos-entre-politica-y-gestion/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/11/27/organizacion-y-recursos-humanos-en-la-gestion-de-fondos-europeos-por-las-administraciones-publicas/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/11/15/fondos-europeos-gobierno-abierto-e-integridad/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/10/25/gestion-de-fondos-europeos-next-generation-con-una-administracion-obsoleta/

https://rafaeljimenezasensio.com/2020/11/22/tractor-o-remolque-administracion-publica-y-recuperacion-economica/

DECRETO-LEY DE GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS: DIEZ IDEAS-FUERZA

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Después de un largo proceso de gestación, ha sido finalmente acordado en Consejo de Ministros de 22 de diciembre de 2020 el Real Decreto-Ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Curiosamente, en el BOE de 23 de diciembre de 2020 no aparece tal real decreto-ley (tampoco hoy 24 de diciembre; salvo que aparezca un número extraordinario, propio de la etapa pandémica), aunque ayer sí aparecían otros dos decretos-leyes aprobados en ese Consejo de Ministros (el 35 y 37 de 2020). Con lo cual a esperar que el BOE edite (presumiblemente como RDL 36/2020) lo que aprobó el Consejo de Ministros (y deben estar corrigiendo o “pactando” a marchas forzadas: pero, ¿no se ha aprobado ya?). Una extraordinaria y urgente necesidad por entregas. Se hace esperar, como algunas veces el premio del gordo de navidad. Insólito.  

Por tanto, puede parecer precipitado hablar de una norma que, aunque aprobada, aún no ha sido publicada en el BOE. Sin embargo, no lo es. Un análisis de urgencia como el presente sólo se explica porque, directa o indirectamente, se ha tenido conocimiento de distintos borradores que han ido filtrándose durante las últimas semanas o días. De ahí que mucha de la información que se dispone sea acumulada. Otra, es más nueva. Y si hay algún cambio sustantivo, finalmente, ya se corregirá y advertirá cuando el siniestro y prolongado decreto-ley se inserte finalmente en el BOE. 

Sin duda se escribirá muchísimo sobre este real decreto-ley. Mi única pretensión en estos momentos, en línea con lo ya escrito otros posts anteriores, es -como el enunciado de la entrada indica- resaltar diez ideas-fuerza de esta importantísima regulación. El texto finalmente aprobado (al menos el que hemos tenido acceso) confirma algunas de las valoraciones que hice en su momento e introduce otros nuevos elementos que han sido incorporados en sus últimas versiones.

De modo telegráfico, las ideas-fuerza sustantivas de esta regulación son las siguientes:

1.- Absorción de fondos europeos: El decreto-ley de gestión de fondos como pistoletazo de salida. La expresión “absorción” es constante en el preámbulo de la norma, y se plantea como un objetivo estratégico en el que España se juega mucho, sobre todo que los recursos financieros (ayudas) no se pierdan por el camino de un obsoleto sistema burocrático-administrativo que se pretende reformar (“modernizar”), al menos por lo que a la Administración General del Estado respecta y en lo que a gestión de fondos europeos se refiere. Aunque el origen de todo está en el Consejo Europeo de 21 de julio (y en sus precedentes), así como en el incipiente Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Gobierno el 7 de octubre de 2020, el decreto-ley es el punto de inflexión a partir del cual los distintos niveles de gobierno y el tejido empresarial comiencen a visualizar algo de lo que será la compleja y sinuosa ruta para obtener la bendición de proyectos de inversión que encuentren su fuente de financiación en estos fondos. Comienza una carrera, aún incierta, pendiente de concreción en muchos de sus puntos, mediante el desarrollo reglamentario que se haga tras la puesta en circulación del llamado modelo de Gobernanza de los fondos.

2.- Objeto de la norma y aplicación preferente a los fondos europeos. Los artículos 1 (objeto) y 2 (ámbito de aplicación) requieren un análisis preciso, que aquí no puede hacerse. Y también tener en cuenta que parte de esa normativa se aplicará no sólo a los fondos NGEU sino también al resto de fondos europeos y otra parte tendrá implicaciones estructurales (título II). En cualquier caso, esta regulación quedará pendiente de cuáles sean las líneas definitivas que se establezcan por los Reglamentos de la UE (que podrían dejar “fuera de ordenación” algunas de sus previsiones). El decreto-ley, fiel al estilo de esta forma precipitada de “legislación excepcional Covid19”, también contiene abundantes e importantes de modificaciones de leyes en sus disposiciones finales, propias de estos decretos-leyes ómnibus que tanto abundan. 

3.- Carácter básico, pero desigual, de la normativa sobre gestión de fondos europeos. La disposición final primera esgrime un conjunto de títulos competenciales como habilitadores de la norma excepcional. También detalla qué capítulos, artículos, apartados de artículos o disposiciones adicionales, transitorias y finales, tienen el carácter de normas de carácter básico. Un análisis detenido ahora no procede, pero basta con indicar que en algunas cuestiones serán las Comunidades Autónomas las que deberán proceder a regular por decreto-ley un modelo de gestión de fondos europeos propio. El problema lo tendrán aquellas CCAA que no disponen de la figura del decreto-ley. Tendrán que legislar por urgencia (y aun así, con problemas), fiarlo todo al desarrollo reglamentario o quedarse atrás. Aún así, la normativa básica aprobada permite afrontar determinadas cuestiones (colaboración público/privada; procedimiento; contratación pública; subvenciones; convenios; etc.) de gestión de fondos, pero no otras (agilización interna, estructuras flexibles, gestión de personas, etc.).

4.- Departamentalización del modelo de gestión de fondos. Aparentemente, hay una transformación organizativa en marcha, aunque sólo sea en lo que se refiere en la gestión de los fondos europeos en la AGE, en la práctica el modelo ministerial predomina y limita la gestión de unos proyectos de inversión transversales a un departamento, dependiendo del mayor parentesco del objeto funcional. La transformación se da de bruces con la continuidad. Al final esa tensión tenderá a resolverse por algún lado. Pero el punto de partida es malo. Con 22 departamentos ministeriales no será fácil poner orden, pues todos pretenderán tener algún protagonismo en el reparto y en la asignación de proyectos. El “menudeo” de proyectos de inversión ministeriales, autonómicos o locales, podría ser un riesgo cierto que atomizaría los objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.  

5.- Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE). Para paliar (que no evitar) ese riesgo de atomización, el decreto-ley opta por concentrar esfuerzos que aúnen el liderazgo de lo público con la colaboración privada, y cuyo producto estrella son los PERTE. Su declaración se hace por Consejo de Ministros, pero se proponen por los departamentos, individual o conjuntamente. Los criterios para calificar un proyecto de estratégico son gaseosos y además abiertos (“entre otros”), lo que incrementa los ya de por sí amplios espacios de discrecionalidad gubernamental que se dibujan en este decreto-ley. Pero grábense con fuerza estas ideas: un PERTE tiene que ser multiplicador del crecimiento económico y del empleo; debe combinar actores públicos con privados; es determinante su impronta innovadora; debe permitir sumar no sólo a varios actores públicos, sino especialmente pequeña y median empresa; y debe ligarse con uno o varios objetivos del Plan de Recuperación (mejor con varios, la transversalidad incrementa su valor). Y, además, deben ser proyectos grandes, tanto en la movilización de recursos, actores, como de objetivos, pues si bien un proyecto puede estar enmarcado en un único objetivo, los PERTE deben permitir insertar un conjunto de proyectos en una estructura. Se aboga porque los proyectos “micro” se inserten en proyectos macro (PERTE). 

6.- El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como instrumento rector. No cabe duda que el Plan de Recuperación aprobado se convierte en parámetro para diseñar y ejecutar los objetivos estratégicos y las inversiones que se articularán a través de los proyectos que se impulsen. Pero, el decreto-ley deja claro que el citado Plan de Recuperación es un working process, pues se irá construyendo conforme el modelo vaya tomando perfiles definitivos. Intuimos que su forma definitiva se hará conforme los proyectos ofertados vayan tomando cuerpo, aunque con los mimbres (bastante amplios e imprecisos) de la primera entrega de octubre de 2020. En abril de 2021 tendrá su versión definitiva.

7.- Una estructura de Gobernanza altamente centralizada y con control gubernamental de todo el proceso. La Gobernanza diseñada es esencialmente centralizadora. El modelo de Gobernanza descansa principalmente en una Comisión de Recuperación, Transformación y Resiliencia elefantiásica con todos los ministros, algunos Secretarios de Estado y otras incorporaciones puntuales, lo que ya nos advierte que la coordinación real del proceso está en otro lugar (Moncloa). Se prevé una Comisión Técnica de apoyo, pero la batuta la llevará el denominado departamento de Asuntos Económicos y G20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.  Se prevén unos inconcretos foros de participación y, especialmente, una Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, adscrita al Ministerio de Hacienda, que será el “gran repartidor territorial”, junto con otras funciones de autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, mientras que la Intervención General del Estado (IGAE) será la autoridad de control del citado mecanismo. Todo se queda en casa. Se ha optado descaradamente por un control interno y no por encargar la supervisión del control de los fondos por medio de una autoridad independiente (por ejemplo, la AIReF). Esto podrá tender respuestas, no precisamente favorables desde la Unión Europea. El modelo de Gobernanza orilla la incorporación de externos de prestigio, autoridades o comisiones independientes, limita el papel de las CCAA y orilla casi por completo el papel de los gobiernos locales.

8.- Instrumentos de gestión pública innovadores, pero menos. Las medidas de planificación estratégica también se departamentalizan, mediante la pretendida aprobación en dos meses de unos instrumentos de planificación que son esenciales, puesto que deben contener las medidas organizativas (actuación y proyectos asignados por cada departamento, análisis de tareas y cargas, creación de unidades organizativas de carácter provisional, gestión de personas, así como medidas complementarias). Se aplican en su práctica totalidad a la AGE (el resto de administraciones públicas deberán reinventar las suyas). Se aprobarán RPT (se presume que específicas), se crearán unidades estructurales transitorias, se adscribirá personal o se incorporarán subsidiariamente interinos o contratos laborales temporales. Se van a necesitar muchos brazos. El resto de administraciones públicas se “deberán buscar la vida” y estructurar sus propias unidades y ver con qué mimbres normativos pueden gestionar su personal. Los incentivos económicos (“retribuciones extraordinarias”) por cumplimiento de objetivos (disposición adicional segunda) del personal en la gestión de fondos, sólo se prevén para funcionarios de la AGE. Por tanto, una AGE “a dos velocidades” y unas administraciones públicas que también podrán ser a dos velocidades. Y se creará como “puerta de entrada” a los fondos europeos un Portal Web del Plan de Recuperación para tramitar las solicitudes e informar.

9.- Especialidades de gestión para hacer (más) factible la digestión o absorción de los fondos por las estructuras administrativas. El hilo conductor es agilizar, flexibilizar y acortar plazos para que la gestión de los fondos no se indigeste. Los riesgos de malas prácticas y de corrupción pueden ser elevados: se moverán muchos recursos en poco tiempo y con menos controles. Una tibia llamada en los principios de la Ley -como se hace- a los controles preventivos no resuelve nada. No se han creado (ver esta entrada). Muchas de estas medidas sí que son aplicables a todas las administraciones públicas, aunque algunas lo son solo a la AGE. Muy relevantes son las especialidades en materia de gestión y control presupuestario, que no pueden ser tratadas en estos momentos. Hay algunas especialidades en materia de procedimiento, donde la urgencia impera. Las especialidades en materia de contratación no son relevantes (otra cosa son algunas modificaciones de la LCSP en las disposiciones finales), y reiteran las ya expuestas en el borrador de noviembre de 2020, con especial énfasis em la tramitación de urgencia. Hay medidas relativas a la agilización de convenios, un instrumento muy importante para la colaboración pública y publico/privada. Más incisivas son las especialidades en materia de subvenciones financiables con fondos europeos, que también reiteran las del borrador anterior, y cuya importancia, aparte de la conjunción bases/convocatoria, reside en la flexibilización de los mecanismos de justificación de la aplicación de subvenciones. Y hay un artículo de especialidades en materia de evaluación ambiental  (aunque en las disposiciones finales se modifique la normativa estructural en este campo).

10.- Instrumentos de colaboración público-privada para la ejecución del Plan de Recuperación. Se trata de determinar cuáles son las opciones institucionales o informales que la normativa excepcional prevé con la finalidad de articular esa colaboración y que los proyectos actúen, así, como tractores de la recuperación económica y del empleo. No hay grandes novedades, pero conviene tener claro cuáles son esos instrumentos, pues a través de ellos principalmente es como se articulará la gobernanza de un PERTE o de proyectos de inversión más micro en los que haya sinergias público-privado. Y son básicamente cuatro. A saber: a) Agrupaciones de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica para la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas vinculadas con el Plan (las bases reguladoras de las subvenciones las podrán prever, de acuerdo con lo establecido en la Ley General de Subvenciones); b) Régimen de Consorcios para la ejecución del Plan, que se deberán regir principalmente por la Ley 40/2015, con algunas modificaciones puntuales (especialmente aplicables a la AGE); Convenios, que igualmente se rigen por la LRJSP con las adaptaciones realizadas en gestión de fondos por el decreto-ley; y d) Ejecución de contratos de concesión de obras y servicios por sociedades de economía mixta, con modificaciones ad hoc de la LCSP.  También, con aplicación sólo en la AGE, “resucitan” las Agencias en la LRJSP, suprimidas por la reforma de 2015. 

En fin, estas son diez-ideas fuerza que, como es obvio, cada una de ellas puede ser objeto de infinitas matizaciones y también de análisis singular, así como otros apartados de esas ideas-fuerza. Pero como aperitivo vale. Tiempo habrá de analizar esta importante normativa con mayor profundidad y detalle. Y cuando se digne el BOE en insertar tan esperada norma excepcional, si hay que matizar algo, se hará. Pero, las grandes líneas ya están trazadas. Pocos cambios, salvo de matiz, se podrán producir. 

EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL (A propósito del libro de Manuel Zafra: La autonomía local en una constitución reformada, CEPC, 2020)

Autonomia+local-10 VALIDA

“La propuesta de este libro es, por tanto, una constitución de detalle, mayor densidad constitucional y remisión a la ley de mayoría cualificada. Se trata de un planteamiento reflejo ante las causas que provocan la precariedad y vulnerabilidad de la autonomía local vigente” (p. 268)

Es impropio de quien prologa un libro recensionarlo. Por ello, el objeto de esta entrada es simplemente dar noticia de la aparición de un excelente libro que, sin duda, debiera contribuir -si en este país nuestra clase política estuviera atenta a las buenas ideas- a la revitalización de la autonomía local, como es el que ha escrito el profesor Manuel Zafra Víctor. En verdad, tras haber dado noticia de tan importante contribución bibliográfica, quisiera también aprovechar la oportunidad para poner de relieve, una vez más, los malos tiempos que corren para ese nivel local de gobierno, que sencillamente da la impresión de que no tiene (casi) nadie que hoy en día lo defienda, al menos desde la óptica política e institucional. Sólo tímidas voces académicas y profesionales abogan por su reforzamiento, necesario a todas luces para afrontar los desafíos que vienen tras la crisis Covid19, aún presente por algún tiempo entre nosotros: recuperación económica y social, disrupción tecnológica, y la puesta en valor de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Cuanto más fuerte necesitamos al gobierno local, más lo están debilitando institucionalmente. Hay alguna excepción, pero no deja de ser singular. Tras el duro golpe sufrido con la reforma local de 2013, da la impresión de que nadie quiere ya reponer el municipalismo al lugar que realmente le corresponde. Tampoco ahora.

En efecto, por lo que respecta a su cotización política el municipalismo está en horas bajas, probablemente, junto con el momento crítico de 2013, las más bajas desde 1978. Lo deshecho no se ha rehecho. Y el tiempo empeora las cosas. Lo local no ha entrado en la agenda política estatal ni tampoco, con alguna excepción (Extremadura), en la política autonómica. La FEMP tampoco atraviesa, precisamente, sus mejores momentos. Los partidos políticos andan a la greña en el escenario estatal e incluso en los ámbitos autonómicos, cuando la pelea no baja también a la proximidad del gobierno local. La tensión de una política polarizada y nada transversal se extiende como las caídas de las piezas del dominó.

No quiero reiterar aquí lo que en el largo prólogo de la obra expuse en su día, y que el lector interesado y paciente (por su extensión) puede consultar en la sección de Lecturas de este mismo Blog, donde se reproduce el texto en su integridad (salvo alguna corrección que se hizo en las pruebas de imprenta). Pero sí es oportuno confirmar que, si bien al autor no le agraden tales loas, nos encontramos ante una las imprescindibles obras que sobre la autonomía local se han escrito en España durante la vigencia de la Constitución de 1978. Y no es una exageración fruto de la amistad, sino que en este caso pretendo ser objetivo. La mejor forma de comprobarlo es leer la obra y juzgar por sí mismo.

La tesis del autor es que, tal como es expone en la cita que abre esta entrada, la debilidad institucional de los gobiernos locales sólo se podrá subsanar mediante un reconocimiento constitucional expreso y denso de la autonomía local y de sus competencias, así como de la previsión de una ley de mayoría absoluta para el desarrollo de las previsiones constitucionales, que concreten así el modelo institucional, competencial y de financiación de los entes locales, acabando con el decisionismo del Tribunal Constitucional fomentado por un principio de garantía de la autonomía constitucional que apenas resulta ya freno para ninguna actuación, al menos del legislador básico. Este último punto (la financiación), tal como el propia autor explica, no es objeto de esta obra, pero no cabe duda que la triada competencias-financiación-garantías institucionales, que esbozó la Ley de la Autonomía Local de Andalucía, desarrolló la Ley de Instituciones Locales de Euskadi y completó certeramente la Ley de Garantía de la Autonomía Municipal de Extremadura, es la opción o, al menos, el camino para avanzar en la construcción de un sistema normativo holístico que debe salvaguardar de forma efectiva la autonomía local.

No obstante, el carácter bifronte de la normativa (básica/desarrollo autonómico) a la hora de regular el hecho local, unido todo ello al evanescente principio constitucional de garantía de la autonomía municipal, coloca a los gobiernos locales en un elevado plano de vulnerabilidad institucional, salvo que las políticas de concertación, la articulación de sistemas de alerta temprana o protección del autogobierno principalmente municipal, así como un mejor y más depurado sistema de distribución de competencias y de financiación, consigan sacar a los niveles locales de gobierno de su posición vicarial que siguen teniendo tras más de cuarenta años de régimen constitucional.

Nada, sin embargo, apunta por esa línea de actuación. La política últimamente se está desatendiendo de lo local, lo ignora e, incluso, lo desprecia de forma supina. La etapa Covid19 ha situado a lo local en una posición de dependencia absoluta, de marginalidad (entendida como actuación de un poder público que actúan en los márgenes de la centralidad política), lo cual es letal y da una imagen no precisa de lo mucho y bien que están trabajando los ayuntamientos como gobiernos de proximidad en la solución de esta durísima crisis. Sólo interesa la visión de la política estatal (que no de Estado) o la dimensión autonómica. Concentran toda la atención comunicativa, velando la acción de la transcendente política local. Algo grave falla en los partidos y otro tanto en la arquitectura institucional.

Reina, sin embargo, la impotencia, pues la ciudadanía se está alejando de la política, ya que la más próxima (la local) se está -no sé si consciente o inconscientemente- invisibilizando. Todo pasa por el molino nacional o autonómico. Lo municipal está preterido. Cuando, como es sabido, los ayuntamientos han sido hasta ahora las instancias con mayor reconocimiento y legitimidad de la ciudadanía. Sin embargo, algo serio sucede cuando se tapan, oscurecen o no se les da el relieve que merecen a sus políticas y a sus siempre importantes intervenciones sociales o ciudadanas. Ni siquiera a las grandes ciudades se les está dejando brillar en esta crisis. Creo que ello merecería una reflexión profunda y extraer de ella las consecuencias debidas.

Sorprende, en efecto, que en los temas de financiación se les haya ninguneado, y en cuanto a su relieve normativo nadie en política abandere una transformación institucional del mundo local, cuando los retos de la Agenda 2030 llaman a la puerta de los gobiernos locales como instancias de primer nivel en la atención ciudadana. Se habla mucho de “modernizar” la Administración, de que esta sea tractora de la innovación y de reformas estructurales. Nadie hasta ahora en la agenda política, que yo sepa, ha puesto negro sobre blanco el fortalecimiento institucional de la Gobernanza Pública Local, tal como ha defendido recientemente la red de municipios Kaleidos. 

En fin, produce desazón cómo el difundido Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España despacha a las entidades locales en un par de líneas cuando dibuja su sistema de Gobernanza. Todo lo más hace alusiones elípticas a la Agenda Urbana y a la lucha contra la despoblación ¿se van a afrontar estas “palancas de recuperación” sin un sistema de concertación de políticas locales en el que participen realmente (y no sólo formalmente) los municipios? También genera tristeza que en la futura regulación del anunciado decreto-ley de fondos europeos los gobiernos locales sean convidados de piedra sobre los que, si las propias Comunidades Autónomas no lo reparan con una mayor sensibilidad local, recaerán sólo unas cuantas migajas del abundante banquete que depararán los recursos financieros procedentes de la Unión Europa, cuando sus competencias atraviesan muchos de los ámbitos sectoriales (medio ambiente, servicios sociales, transporte, etc.) o transversales (digitalización, lucha contra el despoblamiento del medio rural, etc.) que se deberán impulsar a través de los proyectos de inversión de los citados fondos. Y no se trata de tener a los municipios como ejecutores de políticas públicas adoptadas en otros niveles de gobierno, sino que lo local debe entrar de lleno en la Gobernanza de la gestión de fondos europeos en su condición de niveles de gobierno que también hacen política.

Malos tiempos, en efecto, para la autonomía local. Por eso es mucho más importante la extraordinaria monografía del profesor Manuel Zafra, cuyo contenido trato con mayor detalle en el texto que se adjunta en la sección antes citada. Une el profesor Zafra sus excelentes destrezas como académico a una envidiable trayectoria (por cierto, ninguneada por el poder) en el ámbito de servidor público como director general de Administración local en el Gobierno de España y en la Junta de Andalucía. Ello avala un realismo contundente y un conocimiento exhaustivo del objeto que trata.

No haré más sangre sobre algunos de los reveses que, junto a otras muchas alegrías, la vida política ha deparado a tal insigne profesor, pues el mal trato que le dio ya lo analizo en el prólogo. Pero lean el libro y valoren su calidad. Tal vez, tras su atenta lectura, se quedarán perplejos, cuando no atónitos, de que el jurado del premio Fernando Albi 2018 (resuelto en 2020) tuviera la osadía (o tal vez fuera ignorancia, no sé muy bien) de afirmar que la citada obra no reunía los estándares mínimos de calidad requeridos para ser merecedora de tal galardón al que concurría como único trabajo. Una valoración que, en el campo de la discrecionalidad técnica, podría intentar ampararse. Pero en tan amplio paraguas hay cosas que no caben a la hora de destruir la valía de la obra y la honorabilidad del autor, como es decir algo que la obra no dice. O dicho en términos más llanos: mentir. Como muestra un botón: según el Tribunal, la obra “no mantiene una postura clara respecto a las diputaciones”. Cualquiera que lea el libro rápidamente advertirá que esta opinión está carente de fundamento y es literalmente falsa, puesto que buena parte de la obra, al menos en su parte segunda, gira sobre el papel de las diputaciones como nivel de gobierno que articula la intermunicipalidad. Con tesis fuertes y razonadas, que se pueden compartir o no, pero nunca decir que no existen. Tal vez los miembros del jurado no alcanzaron a leer la segunda parte de la obra, puesto que ya anuncian su voto contrario por lo “innecesariamente denso especialmente en la primera parte, que perjudica el trabajo”. La densidad de un razonamiento no perjudica una obra, tal vez dificulta su lectura al profano en esas lides. Pero igual extrañeza causa que se diga que,  con una presunta motivación lapidaria, el trabajo presentado tiene “nula repercusión en la práctica de los ayuntamientos” o que se trata de “propuestas escasas ya que actualmente el poder local tiene apoyo constitucional”. En fin, atrevimiento de quien no se ha leído la obra o, si es que lo ha hecho, no ha entendido nada de ella, que es bastante peor.

Así que al margen de esas visiones singulares que deben ser sencillamente ignoradas, emplazo a que todos aquellos amantes y defensores de la autonomía local lean y disfruten esta magnífica obra que el prestigio editorial del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales ha tenido a bien -una vez superadas la exigentes evaluaciones por pares- acoger en su catálogo, algo que visiones provincianas (no provinciales, que son cosas muy distintas) descartaron por considerarla insuficiente con esa sarta de argumentos peregrinos antes expuestos. En fin, dar juicio o voz en los tribunales a quien no debe tenerlo es la antesala de la tan denostada arbitrariedad. Lean, comparen y emitan su juicio. No se arrepentirán.

FONDOS EUROPEOS: ENTRE POLÍTICA Y GESTIÓN

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“Cabe contraponer una ‘actitud política de Estado’ frente a una ‘actitud política de partido”

(Carl Schmitt, El concepto de la política)

Vamos a ver si de una vez por todas nos enteramos: la gestión de los fondos europeos NGEU no va únicamente de la pretendida e inaplazable recuperación del país, va sobre todo de política. También de gestión, pero antes que nada de política. Sólo así podremos entender lo que está pasando y lo que queda por pasar, que es mucho y será -intuyo- un camino lleno de sorpresas y no pocas tensiones.

En una política preñada, como es la nuestra, de la confrontación amigo/enemigo, la política de partido -como recordaba el propio Schmitt- se caracteriza por “la falta de objetividad, inevitable en toda decisión política”, que adopta entonces “la forma mísera y el pobre horizonte de una política de prebendas”. Son riesgos que se corren cuando decisiones transcendentales que pueden ser objetivables por naturaleza se dejan en manos exclusivas de la política, sin ningún otro instrumento moderador.  

Probablemente, la larga y pesada pandemia (fatiga pandémica, se llama) nos está haciendo perder la perspectiva de muchas cosas. Ahora ya valoramos como normal lo que es excepcional, y el juicio crítico palidece, ciñéndose en la mayor parte de los casos a un griterío ensordecedor que nade resuelve. Los gobiernos quieren aparecer como amortiguadores de tensiones o vendedores de soluciones mágicas, que nunca existen. Mejor dar que quitar. Esa es la política que se lleva. La pandemia, se dice, ha puesto en primer lugar el protagonismo del sector público. En verdad, lo que ha dejado patente es que quien está fuera del paraguas de lo público se moja, y mucho. Está a la intemperie. Todos buscan su protección.

Lo público crece, se expande y, a su vez, se enreda en un tejido administrativo denso, espeso y nada funcional. El protagonismo de la gestión de los fondos y de la recuperación -se nos dice- lo liderará el sector público, actuando sólo o acompañado (colaboración público/privada). Habrá que esperar resultados, antes de emitir juicios. Pero en mal estado de revista se encuentra lo público para semejante viaje. En verdad, tras esta crisis, el dualismo público/privado es cada vez más insoportable. Dos mundos paralelos. Se trata de estar dentro o fuera. Y no es baladí. Dentro están quienes viven de la política, quienes sirven a la Administración, quienes tienen pensiones públicas, y ahora quienes viven enchufados a lo público por ayudas, subvenciones, IMV, ERTES, o cualquier tipo de crédito, exención o prestación personal o empresarial proveniente de los poderes públicos. También todos aquellos, que son legión, que quieren entrar bajo el amparo del paraguas público. Todo se cubre con unos magros presupuestos públicos que tendrán que vivir muchos años encadenados a una ascendente deuda pública y a las ayudas europeas, siempre que estas se gestionen adecuadamente. Luego vendrán los eufemísticamente denominados “planes de reequilibrio”. Pero sobre eso, mejor no hablar. Y menos ahora. Nos encanta vivir al día, sin sobresaltos futuros. Gastamos lo de ayer, hoy y mañana. Ya vendrá alguien milagrosamente a pagar los platos rotos. Quien los haya roto, ya entonces estará lejos. Los cargos gubernamentales son efímeros, por mucho que algunos pretendan eternizarse. 

En todo caso, la oportunidad lo merece, habrá una inyección de recursos públicos, que deberán incrementarse pronto, pues la tercera ola ya está llamando a la puerta, y la clave de la política y la gestión de los fondos europeos NGEU está en tres preguntas principalmente: quién los repartea quién se reparten y para qué se reparten.

La cuestión sobre quién reparte los fondos ya ha quedado clara en el borrador de proyecto de decreto ley y en los futuros presupuestos generales del Estado: el Gobierno y sus respectivos departamentos. Se ha optado por un modelo en el que la decisión está centralizada y los réditos políticos se los pretende llevar quien directa o indirectamente asigne tales recursos. El modelo de Gobernanza de la gestión de fondos descansa sobre el Gobierno central principalmente. Lo demás es coreografía, salvo el papel (veremos cuál) de la Conferencia Sectorial. Y, si me apuran, el principal molino está en Moncloa. Allí, se decide hacia dónde va la harina. Los riesgos de que el clientelismo político o las malas prácticas actúen por doquier son elevados. No sólo allí, sino en todos los lados. Por ello, reforzar los sistemas de integridad y también los controles externos es una necesidad imperiosa.

A quién se reparten es cuestión más compleja y aún incierta. Son varios los pilares y diferentes sus destinos. Competencialmente, gran parte de los proyectos de inversión que se lleven a cabo caen dentro de las atribuciones autonómicas y también locales. Y la doctrina jurisprudencial sobre subvenciones, también europeas, está muy delimitada. Para evitar líos se ha dicho que el reparto será aproximadamente al 50 por ciento entre Estado y Comunidades Autónomas; como si las competencias se pudieran dividir de forma salomónica. Luego están las inyecciones que vayan o puedan ir directamente a empresas, al parecer directamente muy poco. La puja política en todos estos temas será de muchos decibelios. Quien esté cerca del poder (¿por qué se arriman tantos ahora?) tendrá merecido premio, quien se aleje, castigo. Una distribución injusta territorial, económica o socialmente puede abrir heridas profundas.

Y la clave está en para qué se reparten. Sin dudad, para estimular o multiplicar el crecimiento económico. Esa es la respuesta canónica. Ya hay ámbitos de inversión fijados por la Comisión Europea, pero aún faltan muchos detalles que se deben definir normativamente. Entre nosotros, tras las vagas diez palancas definidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, todos los poderes públicos se han lanzado a una alocada carrera de diseñar proyectos de inversión que encajen directa o indirectamente en tales ámbitos. Por cierto, el hermetismo en tales procesos es la regla, la falta de transparencia el pecado, mientras que la participación ciudadana resulta la bicha que nadie menta. El Gobierno abierto se ha diluido en una opacidad propia de épocas medievales. Con el dinero no se juega, amigo; con el poder menos.

Pronto el Gobierno dará a luz ese decreto-ley cuya concepción extraordinaria y urgente ha costado parir prácticamente seis meses. Una norma con rango de ley de trascendencia inusitada que entra en el ordenamiento jurídico por la puerta de atrás sin debate político alguno. Nadie, salvo los grandes despachos y grandes consultoras (cuya “grandeza”, en ambos casos, está en la facturación), sabe prácticamente nada de lo que allí se cocina, salvo ese borrador de proyecto de real decreto-ley que, un mes antes de su aprobación, se filtró interesada o desinteresadamente. Presumo que cuando se vista de largo en el BOE irá muy cambiado, ya que,  en caso contrario, nada justificaría estirar el tiempo de prórroga extraordinario y la simulada urgencia hasta las fechas navideñas.

La preparación de esa norma excepcional, que nadie -a pesar del tiempo transcurrido en la gestación- ha tenido la osadía de debatir en nuestras hoy en día inertes e inservibles Cortes Generales, se ha dilatado más de lo razonable, dejando al descubierto las letales consecuencias institucionales y sociales de esta pandemia con efectos adormecedores. Una decisión tan vital para la economía y la sociedad española, así como para la devaluada política, no se ha discutido públicamente. Quienes opinamos, nos hemos guiado sólo por la intuición o por una información totalmente fragmentaria, pues apenas nada se sabe ni se conoce de este proceso de reparto de panes y peces. El oscurantismo, la falta de transparencia, la inexistencia de reglas ni procedimientos determinados, la indefinición, así como las amplísimas dosis de discrecionalidad (por no ir más lejos) que anidan en este aún non nato sistema de gestión de fondos europeos, no augura nada bueno sobre lo que inmediatamente viene ni tampoco sobre lo que vendrá después.

Hay, en efecto, un enorme problema de falta de capacidad de gestión o absorción de fondos, que es trascendental solucionarlo si no queremos que esos recursos públicos se pierdan por las enormes fugas de las cañerías políticas y burocráticas, o peor aún que crezca inusitadamente la corrupción. Pero hay un problema previo del que muy poco se habla: cuál es el modelo de Gobernanza de los fondos, y sobre todo quién y cómo elegirá los proyectos favorecidos por el maná europeo, y en especial a partir de qué procedimiento y con qué reglas objetivas serán seleccionados. Sobre todo esto, el mutismo es absoluto. 

Sólo la casualidad o el azar (aunque también puede estar premeditado) ha querido que un primer mojón de ese futuro riego de miles de millones de euros sobre el secarral económico hispano (la publicación del decreto-ley) se ponga previsiblemente en marcha coincidiendo con el sorteo de navidad. O, si se despistan un poco más, con el de reyes. Siempre fiamos nuestro destino a la suerte. También, al parecer, en este caso. Ahora a la suerte política que, si es de partido, estará sesgada hacia la inevitable arbitrariedad que rige la política cuando esta se asienta en la dicotomía amigo/enemigo. Tiempo habrá de comprobarlo. Pero, no se escandalicen ni personalicen culpables. El problema no es de ahora, sino de siempre. Al poder, sea este el que fuere, hay que ponerle reglas, límites y controles. Montesquieu les llamaba frenos. Cuando estos no existen o están averiados, no pidan que el coche se detenga antes del atropello. Nunca lo hará. Y, cuando se levante el cadáver, ya será tarde.  

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Y OTRAS FIGURAS AFINES EN EL SECTOR PÚBLICO

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Se han cumplido algo menos de catorce años desde la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público (ahora rebautizado como TREBEP), y uno de sus fracasos más sonoros (los hay varios y de diferente intensidad) estriba en la práctica inaplicación de una de las palancas de ese modelo de transformación de la función pública que pretendía ser la citada normativa: la evaluación del desempeño (ED). Son pocas las Administraciones públicas que aplican la ED, algunas con algo de rigor, otras con menos y las hay que con poco. Pero la inmensa mayoría de las Administraciones Públicas han optado por ignorar su existencia, unas veces amparadas en que no se había aprobado aún la Ley “de desarrollo” del EBEP y en otras ocasiones, cuando la ley finalmente entró en vigor, se optó por el incumplimiento o por la aplicación light.

Aun así, las Administraciones públicas están viendo cómo las exigencias de mejora de la gestión comienzan a apretar sus dilatadas costuras. La percepción general, al margen de lecciones de autocomplacencia que abundan por doquier, es que las organizaciones públicas no están a la altura de las circunstancias y que el sistema administrativo, tanto en sus estructuras y procesos, como en la gestión de personal, está muy dañado y es bastante ineficiente, resultando difícil que pueda acometer determinados retos que están hoy en día en primer plano tras la crisis Covid19 como son, por ejemplo, el teletrabajo y la gestión de los fondos europeos. Podríamos traer más a colación, pero con estos es suficiente. Y sobre todo por lo que ahora diré.

Ante el fracaso estrepitoso, por abandono, de la evaluación del desempeño, las necesidades aprietan y han emergido algunas soluciones puntuales que no son propiamente evaluación del desempeño, pero que tienen cierto parentesco. Sin embargo, es necesario poner un poco de orden en las cosas, antes de que la casa -también en este punto- termine patas arriba.  

En efecto, en primer lugar, entre unas y otras figuras hay diferencias semánticas, que son importantes y definen el campo de juego del problema que se trata. Por lo que respecta al teletrabajo en el empleo público, el artículo 47.2 bis in fine del TREBEP (incorporado por el Real Decreto-Ley 29/2020), se refiere, con un fuerte componente de directiva y un desdibujado papel de regla de Derecho, a que “el teletrabajo deberá contribuir a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y a la evaluación de su cumplimiento”. En realidad, esta previsión normativa habla de evaluación del cumplimiento y no ciertamente de evaluación del desempeño. Matiz sutil, pero no lo es tanto. También su obligatoriedad dependerá de la “norma de desarrollo”, que siendo reglamento tendrá muchas limitaciones de configuración.

Efectivamente, hay que tener en cuenta que la evaluación del desempeño prevista en el artículo 20 TREBEP es una herramienta integral de gestión de los recursos humanos de las Administraciones Públicas, estrechamente vinculada a la promoción profesional (carrera profesional; esta no existe sin aquella) y asimismo al nuevo sistema retributivo que configure, en su caso, el legislador autonómico, siguiendo las pautas establecidas en el artículo 24 del TREBEP, al menos en lo que a retribuciones complementarias comporta.

Si una Administración pública ya tiene integrado un sistema de ED, es obvio que éste se aplica también a los empleados públicos que trabajen a distancia, pero en términos idénticos a los establecidos en el régimen presencial. Aunque esa evaluación del cumplimiento en el ámbito del teletrabajo parece tener otra acepción y también una finalidad, si no distinta, al menos complementaria; vinculada a esa modalidad de trabajo y a su propia continuidad.  

En efecto, la evaluación del cumplimiento que se prevé en el artículo 47 bis TREBEP, si sólo pretende aplicarse a las modalidades de prestación de servicios profesionales mediante TT, parece obvio que no podrán tener otra finalidad que no sea otra que evaluar si esas tareas asignadas para ser desarrolladas telemáticamente se ejercen correctamente y ser, así, un elemento valorativo para mantener o no el sistema de teletrabajo adoptado con ese empleado público. Otra aplicación diferenciada y singularizada de la evaluación del cumplimiento tendría serios problemas de encaje en un modelo de gestión integral de recursos humanos, pues el mero hecho de teletrabajar no puede ser objeto de una discriminación positiva (de carácter retributivo o de mérito en la carrera profesional o en la provisión de puestos de trabajo).

No cabe, en consecuencia, derivar de esa evaluación del cumplimiento efecto alguno en lo que a retribuciones respecta (sin perjuicio, que la no continuidad del TT pueda tener indirectamente implicaciones económicas: gastos de traslados, comidas fuera, tiempo invertido en los desplazamientos, etc.), limitando su aplicabilidad única y exclusivamente en lo que a la actividad profesional del TT respecta. Tampoco se podrá valorar este tipo de evaluaciones en la carrera profesional ni en la provisión de puestos de trabajo, con excepción de que se trate exclusivamente de asignar la posibilidad de ejercer unas tareas de un puesto de trabajo mediante la modalidad de TT. Y, en fin, no se podría de ninguna de las maneras premiar la productividad de estos teletrabajadores con criterios distintos o diferenciados al resto de los empleados públicos. No se puede establecer un complemento específico de productividad sólo aplicable a los teletrabajadores, en la medida en que rompería la unidad de gestión de los recursos humanos en la organización y sería una decisión probablemente discriminatoria, sin justificación objetiva en cuanto que penalizaría el desempeño ordinario en el puesto de trabajo, que como sabemos (al menos de momento) es presencial.

Pero esta modalidad singular de “evaluación” no parece que vaya a ser la única ni la última. Asoma, a tal efecto, una nueva y singular modalidad evaluadora, al menos con esos términos aparece recogida en el proyecto de decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En efecto, tal como he recogido en otras entradas anteriores, había que desperezar a una Administración Pública que vive aclimatada a su zona de confort, pues en la gestión de los fondos europeos este país se juega buena parte de su futuro, y para ello (entre otras medidas) se prevé en ese borrador de proyecto que el personal destinado a prestar servicios en esas unidades temporales (o estructuras organizativas de proyectos) de gestión de fondos estará sujeto a “metodologías de evaluación del esfuerzo colectivo e individual enfocadas a la consecución de resultados y a la mejora continua”. Se advertirá de inmediato que tampoco aquí se habla de “evaluación del desempeño”. Sin embargo, en este caso la futura norma con rango de ley sí que prevé la creación de un complemento variable por consecución de objetivos. Para ello remite a lo que establezca el instrumento de planificación estratégica de gestión que se apruebe. Habrá aquí, de concretarse, una regulación por norma con rango de ley de este complemento aplicado a una parte reducida del empleo público (ya veremos si tiene el carácter de básico, que debería predicarse en todo caso) por los resultados obtenidos.

Por su singularidad tampoco se trata de una evaluación del desempeño del artículo 20 TREBEP. Y, salvo las compensaciones retributivas a las que dé derecho, no se podría aplicar a la carrera profesional, planteándose dudas, dependiendo de cuál sea el sistema de provisión de tales puestos de trabajo “temporales” o desempeños del mismo carácter, de si tales resultados en la gestión (imaginemos unos rendimientos excelentes) podrían ser aplicados en la carrera profesional, en la provisión de puestos de trabajo o en la promoción interna, en su caso. Lo que sí resulta obvio es que, tras su (gaseosa) regulación legal parecen tener amparo para establecer un concepto retributivo diferenciado (complemento variable. La pregunta es, por tanto, pertinente: ¿Implica un concepto retributivo ad hoc aplicable sólo en ese contexto y para esas circunstancias diferente del complemento de productividad (que está bastante bastardeado en nuestro panorama burocrático)? El texto no es muy preciso al respecto.  No se justifica en la exposición de motivos tal singularidad retributiva (algo que debiera hacerse), y todo apunta de que -tal como decía- se trata de evitar mediante esta medida retributiva específica que la gestión de los citados fondos (cuyas dudas sobre su eficiencia están contrastadas empíricamente por los pésimos datos de los ejercicios presupuestarios anteriores, donde la certificación de tales proyectos no ha alcanzado el 40 por ciento de los recursos o ayudas proporcionados por la Comisión Europea) sea un considerable fracaso, con las consecuencias implícitas que tendría de frenar el desarrollo económico del país.

Por tanto, sin perjuicio de que esas experiencias concretas de evaluar el cumplimiento de los objetivos o los resultados (y “esfuerzo”) en la gestión en la actividad del teletrabajo y de la gestión de fondos puedan resultar buenas prácticas (siempre que sus resultados sean razonables) y, asimismo, servir como banco de pruebas a una implantación futura de la evaluación del desempeño en el conjunto de la organización, lo cierto es que tales modalidades no son instrumentos que se pueda encuadrar -sin los matices antes expuestos- en la figura de la evaluación del desempeño. En realidad, a pesar de su parentesco, se trata -tal como se ha dicho- de herramientas distintas y con alcance e intensidad muy diferenciado, así como con acusada nota de temporalidad, pues la evolución del desempeño es general (y se aplica por tanto para toda la organización y para todos los empleados público) mientras que esas modalidades, con las diferencias entre ellas, se enmarcan en la actividad profesional del teletrabajo o de la gestión de fondos europeos, y sólo en sobre espacios y para el personal que preste tales servicios o modalidades profesionales pueden proyectarse.

Sin perjuicio de que cumplan finalmente ese papel de banco de buenas prácticas (o de malas, según se apliquen), ambos modelos de evaluación generan ciertas paradojas. La evaluación del cumplimiento en la modalidad de teletrabajo puede ser leída, absurdamente, como una suerte de control adicional, puesto que ciertamente se da la impresión de que sobre el teletrabajo descansa un halo de desconfianza que se torna en aparente confianza plena cuando existen trabajo presencial. Una sandez. El presentismo se puede manifestar en ambas modalidades de trabajo. El lado positivo del teletrabajo representa, si así se prevé en las normas de desarrollo, que, por fin, se trabajará por objetivos y ello obligará a conductas directivas o de responsabilidad propias del liderazgo organizacional, debiendo definir tareas, indicadores de gestión, seguimiento y evaluación. Tal como están las cosas en la inmensa mayoría de las Administraciones públicas esta forma de hacer las cosas representará un auténtico desafío de gestión. Y si algo se hace, algún efecto tendrá, siempre que se haga mínimamente bien.

La evaluación de resultados prevista en el sistema de fondos europeos tiene el atractivo del complemento variable. Pero iniciar la implantación de un modelo de evaluación del desempeño sin ningún tipo de rodaje anudando al mismo de forma inmediata compensaciones retributivas si se alcanzan los objetivos de gestión que están por concretar, puede ser una decisión precipitada. Estas herramientas de gestión de la diferencia necesitan rodaje. El tiempo nos dirá si es así. Pero, las compensaciones retributivas son el gran atractivo para que la destartalada máquina administrativa opere con una mínima eficiencia. Veremos si se consigue.

Mientras tanto, la evaluación del desempeño, la de verdad, de halla pacientemente en la sala de espera. Descansa eternamente. Estos sucedáneos pueden conseguir que despierte. Nunca se pierde la esperanza, menos cuando la realidad apremia a gestionar con eficacia y eficiencia. Y más que lo hará.

TRANSFORMACION DIGITAL, INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (Comentarios a la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial)

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“Las tecnologías de la información y, en concreto, la Inteligencia Artificial puede suponer una gran revolución para los procesos productivos y los métodos de trabajo de la Administración” (Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial) 

Ayer, 2 de diciembre de 2020, se hizo pública la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, concreción en nuestro país del Libro Blanco sobre la Inteligencia Artificial: un enfoque europeo orientado a la excelencia y la confianza [COM(2020) 65 final], donde se recogían las enormes ventajas que puede acarrear la IA, pero asimismo se advertía allí de los innumerables riesgos que también puede comportar. Y no conviene olvidarlos. 

Por su parte, el documento Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial es un largo texto (90 páginas) que, en línea con otros documentos oficiales aparecidos recientemente, está muy cargado de autocomplacencia y bastante menos de identificación de problemas, aunque algunos tímidamente esboza. En todo caso, dice muchas cosas importantes, aunque en algunas otras guarde un prudente (o aplazado) silencio.

La única pretensión de estas líneas es comentar cuáles son algunas de las ideas-fuerza de su contenido, particularmente en lo que afectan a las Administraciones públicas y asimismo al empleo público, aunque tampoco cabe ocultar que buena parte de los ejes y acciones que allí se contienen están muy vinculados en una línea de continuidad, primero, con el Plan España Digital 2025 (del cual puede decirse que es una concreción en distintas de sus facetas) y, segundo, con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, puesto que la transformación digital (en sentido amplio) es una de los pilares en los que se apoyan las futuras inversiones de los fondos europeos Next Generation UE.

A estas alturas pocas personas mínimamente informadas dudan de que los impactos de la digitalización y de la IA sobre la Administración pública, los servicios públicos y las relaciones entre ciudadanía y administraciones, van a sufrir cambios radicales en los próximos años, también en lo que a la configuración de la función pública o empleo público respecta. La revolución tecnológica implicará disrupción organizativa, de procesos y de gestión de personas. Las organizaciones que no se preparen adecuadamente para ello, sufrirán de forma más intensa sus consecuencias. Una lectura atenta del citado documento rápidamente advierte sobre las transformaciones que están en marcha, por mucho que aún no pocos pretendan desconocerlas u orillarlas. Es una advertencia hacia los escépticos o “negacionistas”, que de todo hay. Y su implantación irá bastante más rápida de los que, quienes ganando tiempo, esperan que a ellos no les pille.

Este proceso de digitalización imparable, que se ha acelerado tras la crisis Covid19 y se impulsará mucho más tras la ingente cantidad de fondos públicos europeos dedicados a esa transformación, tiene en la IA “un alto potencial de aplicación en diferentes áreas de la actividad profesional y de servicios”, impactando especialmente -según se indica- “en la productividad empresarial y de la administración pública, optimizando recursos y automatizando procesos”.

España, una vez más de forma complaciente, se nos dice que parte de una posición favorable para abordar esta revolución tecnológica (infraestructuras), pero se detectan  algunos retos, entre los que se encuentra, por lo que ahora importa, la debilidad (ya expuesta por el Índice DESI 2020) del capital humano en materia de competencias digitales. Por lo que una de las líneas de actuación es mejorar tales competencias, pero otro -no menos importante- resulta de la pretensión de “mejorar la eficiencia y productividad de los servicios públicos”.

Y, la citada Estrategia se articula en torno a una seis Ejes, que son los siguientes:

  • Impulsar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación en Inteligencia Artificial
  • Promover el desarrollo de capacidades digitales, potenciar el talento
  • Desarrollar plataformas de datos e infraestructuras tecnológicas que den soporte a la IA
  • Integrar a la IA en las cadenas de valor para transformar el tejido económico.
  • Potenciar el uso de la IA en la Administración Pública y en las misiones estratégicas nacionales.
  • Establecer un marco ético y normativo que refuerce la protección de los derechos individuales y colectivos, a efectos de garantizar la inclusión y el bienestar social.

Aunque todos ellos tienen relación más o menos mediata o inmediata con las Administraciones públicas, más aún en un marco de elaboración de proyectos de inversión en los que la colaboración público-privado es elemento central de la asignación de fondos europeos, hay uno de ellos (el 4) que está monográficamente dedicado a la Administración Pública, pero referencias a esta y a su papel en el proceso de digitalización se encuentran a lo largo y ancho del documento (por ejemplo, el Eje 2 es importantísimo en este campo), puesto que la premisa de partida (otra cosa es que se cumpla efectivamente) es que la Administración pública debe ser un elemento tractor en ese proceso de digitalización, algo muy difícil de materializarse cuando aún el estado de su “tendido electrónico” es más bien precario, habiéndose diferido la aplicabilidad plena de la Ley 39/2015 en estas materias hasta el 2 de abril del próximo año. Tampoco en competencias digitales, al margen del manejo de los programas y aplicativos que tenga cada entidad pública, destaca la Administración Pública, con unos recursos humanos mucho más envejecidos que la media de edad de la sociedad española (diez años) y con dificultades de adaptación en esta materia. Y no digamos nada de la atención telemática, cuyos agujeros negros se han mostrado con toda su crudeza en la etapa Covid19, con una desatención ciudadana mayúscula (véase, a tal efecto, la Recomendación 4/2020, del Ararteko; por no hacer alusión a los constantes reportajes en medios de comunicación que ponen de relieve el pésimo funcionamiento de algunas estructuras administrativas en lo que a gestión se refiere).

Mucho por hacer, por tanto. Tal vez, casi todo en algunos casos, en otros mucho menos. Pero el tractor de la Administración Pública tiene, efectivamente, algo que podrá mover la digitalización e impulsar la innovación en este terreno: y no es otro que los fondos o recursos financieros (el poder “de la bolsa” del que hablaba El Federalista, en este caso en manos del Ejecutivo) que regarán la geografía peninsular de dinero público que, este sí, se pretende que actúe de palanca de la recuperación económica con el efecto multiplicador que comportará su destino hacia proyectos generadores de empleo. Aunque los proyectos de digitalización, al menos a corto plazo, no generarán empleos nuevos, salvo en muy pequeña proporción, sino más bien reducirán los existentes conforme la robótica de procesos asuma las tareas rutinarias y repetitivas que en todas las Administraciones públicas siguen desempeñando una legión de funcionarios o empleados públicos cuyos puestos de trabajo están condenados sin amnistía a la paulatina desaparición, además con cierta rapidez temporal, por lo antes expuesto.

Esta es la paradoja de la transformación digital, se pretende que sea palanca de recuperación económica y sus efectos (sin duda ventajosos), pero a su vez tendrá otras secuelas menos queridas. Como siempre se ha dicho, habrá ganadores y perdedores. Quienes desempeñen puestos de trabajo objetivamente automatizables y no dispongan de otras competencias profesionales se encontrarán entre los segundos, y quienes aporten valor añadido a las máquinas (por simplificar) propio de la creatividad de sus tareas o de competencias digitales avanzadas, estarán entre los primeros. También en el sector público, aunque en el empleo público la inamovilidad funcionarial o la fijeza laboral puede ser una fuente de dolores de cabeza monumentales y de la existencia a medio plazo de recursos humanos sin apenas tareas (u ociosos), que podría dar lugar a una Administración Pública (dejemos ahora de lado los servicios de salud y educativos) más ineficiente aún de lo que es, o, cuando menos, a unas organizaciones públicas con un esquema dual de funcionamiento: una parte pequeña con altas competencias tecnológicas, habilidades blandas y perfiles competitivos (esto es, el talento joven que se capte; y sin computar dentro de éste las “nuevas” incorporaciones, derivadas de los disfuncionales procesos de estabilización); y otra parte, mucho más amplia, de empleados públicos con competencias desfasadas, probablemente inadaptadas a las necesidades de los nuevos perfiles de los puestos de trabajo o empleos del futuro que requerirán competencias digitalizadas avanzadas y pensamiento computacional, que solo algunos pocos de estos empleados públicos, mediante procesos de aprendizaje intensísimo en contenidos y tiempo, también permanentes, podrán seguir y adaptarse a los requerimientos de cada momento. De todo ello, aunque trata mucho de Administración y de empleo, nada habla la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, pues -aspecto muy importante, por cierto- se ocupa del futuro, pero no del pasado ni menos aún de lo más trascendental del proceso de transformación digital en la Administración Pública: cómo se hará la transición para que la Administración acompañe adecuadamente la implantación y desarrollo de los procesos de digitalización/IA en sus respectivas estructuras y qué funciones y tareas deberán desarrollar los funcionarios del futuro una vez que abandonen (o sean apartados de) las que ejercen tradicionalmente. Este es el verdadero problema, y no otro, de las administraciones públicas, al menos en los próximos diez años. Por mucho que se dibujen escenarios de futuro, la realidad terminará bajándolos al suelo, al duro suelo. En el que uno siempre se da de bruces.   

No cabe duda de que, como expone el documento, la importancia de esta tecnología en el sector público es determinante, pues, entre otras cosas, la IA se proyectará sobre la gestión administrativa interna (primero en su vertiente de automatización o de robótica de procesos y después en soluciones de inteligencia también cognitiva), también en los procesos de toma de decisiones. Una vez más se echa mano de la retórica y gastada expresión: “En medio de esta transformación, la Administración no puede quedarse atrás”. No por mucho decirlo, se evitará. En realidad, la Administración será, principalmente, impulsora de esta tecnología. Pero, si se analiza el problema de forma inteligente, también podría mejorar sus procedimientos, automatizarlos y hacerlos más eficiente, pero siempre a costa de que las tareas que hoy se realizan por personas sean materializadas en su ejecución por máquinas.

De las líneas de actuación de la IA sobre la Administración Pública, interesa ahora destacar la que tiene por objeto “agilizar trámites, automatizar procesos mediante la implantación de robots, permitir una mejor interrelación con la ciudadanía a través de asistentes virtuales o chabots, (así como) reforzar la seguridad”. No sólo los procedimientos se automatizarán, sino también las relaciones con la ciudadanía a través (entre otros medios) de esos asistentes virtuales. La deshumanización del trato Administración/ciudadanos tiene, a juicio de la Estrategia, ventajas para estos. Cabe dudar cuando menos que una Administración sin empatía ni contacto visual ni físico preste mejores servicios y, sobre todo, haga más felices a la ciudadanía. La comunicación digital, como ha expuesto recientemente Byung Chul-Han, “es una comunicación extensiva; en lugar de crear relaciones, se limita a establecer conexiones” (La desaparición de los rituales, Herder, 2020, p. 18). Pero son signos de modernidad virtual, que es lo que se lleva. El problema es que la brecha digital, aunque se cita, realmente se ignora, pues pretender que toda la ciudadanía utilice “sus” dispositivos móviles para relacionarse telemáticamente con la Administración no deja de plantear, cuando menos, serias dudas sobre su viabilidad inmediata e incluso mediata. Pero apóstoles hay de todo lo que sea nuevo, aunque chirríe.

Se insiste, no obstante, en que la IA supondrá mejora de los servicios a la ciudadanía. Transformará los servicios públicos. Optimizará sus recursos. También el tiempo. Eliminará el que los empleados públicos deban dedicarse a ejercer tareas rutinarias o repetitivas, pudiendo dedicar su tiempo y esfuerzos a tareas de valor añadido (¿cuáles?, ¿con qué formación?, ¿con qué competencias?). Lo dice muy claro el documento: La robótica virtual tiene el potencial de ‘realizar tareas repetitivas’ eliminando la carga del funcionariado y permitiendo reorientar su trabajo, aportando más valor. El problema es qué valor añadido y por cuántas horas o unidad de tiempo. Nada que objetar, siempre y cuando se gestione la transición, verdadero talón de Aquiles de este proceso de transformación, donde los problemas -sencillamente trazados sobre el papel- pueden convertirse en verdaderas pesadillas para quienes los gestionen.

En fin, como aperitivo, es suficiente. La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial tiene la virtud de poner negro sobre blanco para quien lo quiera leer y entender que la Administración Pública de los próximos años será radicalmente distinta a la que hoy en día conocemos. Al menos cambiarán sus procedimientos, aunque también se anima a que haya cambios en las estructuras (mediante esa constante llamada a la colaboración público-privada y a la instauración de fórmulas organizativas más versátiles, como los consorcios, que sean capaces de establecer una interlocución entre dos mundos ahora distanciados por un muro casi insalvable: el sector público y el sector privado). La clave de que la Administración Pública se transforme a fuerza de que la tecnología la mueva, está, sin embargo, en las personas, en sus competencias y en sus mentalidades. También en las estructuras.

La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial dibuja bien el futuro y la necesidad de que desde el sistema educativo se refuercen las competencias digitales y el pensamiento computacional (aunque orilla muchas dudas, solo tratadas parcialmente en el Eje 5), apuesta porque se impulsen las titulaciones STEM y los conocimientos digitales en ciencias sociales, se inclina por reforzar por la formación profesional tecnológica, también porque se forme continuamente a los empleados públicos en competencias y recursos  tecnológicos y en IA, cuya aceleración y cambios disruptivos serán (casi) imparables. Todo eso está muy bien, es necesario, y probablemente a muchos políticos, directivos y funcionarios les abra finalmente los ojos (si no los habían abierto ya). Pero, insisto, sin una correcta, valiente y ordenada estrategia de transición de la transformación digital y de IA en sus impactos sobre la organización y las personas, el tractor de la Administración Pública, una vez agotado el gasóleo de los fondos europeos para estas finalidades (allá por 2024-2025), puede quedar inmovilizado en la mitad del camino. Y descansar allí por un buen tiempo, hasta que lo lleven al desguace; pues repararlo en ese caso tendrá todo apunta costes inasumibles. 

ORGANIZACIÓN Y RECURSOS HUMANOS EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

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“La primera reacción de una organización cuya teoría se está volviendo anticuada es casi siempre una reacción defensiva” (Peter Drucker)

La arquitectura organizativa es el arte de dar forma al espacio de las organizaciones conforme a las necesidades” (Isabel del Val)

Introducción

Planificación, organización y RRHH representan unas debilidades obvias de nuestra Administración Pública. La óptima gestión de los fondos depende, sin embargo, de una correcto planteamiento y ejecución de tales premisas, además, sin duda, de la adopción cabal de medidas de agilización y de procedimiento en ámbitos tan sensibles como son la contratación pública y las subvenciones, así como la gestión económico-financiera, o también en otras esferas (convenios administrativos).

En efecto, sin una organización apropiada a las tareas a desarrollar y sin medidas reales de identificación de las capacidades y optimización de los recursos humanos, o sin estructuras directivas adecuadas (sin liderazgo ejecutivo), como veremos de inmediato, la pretendida mejora de la gestión en los fondos europeos puede verse muy afectada.

Ciertamente, el modelo de gestión de fondos para su correcto ensamblaje requeriría integrarse en un modelo institucional holístico de buena gobernanza (que muy pocos gobiernos están decididos a aplicar), así como en un modelo de gestión avanzado que tome como pilares las tres dimensiones expuestas.

La pretendida “revolución administrativa” que impulsará el Gobierno central a través del real decreto-ley que aprobará en las próximas semanas (VER: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/;  del cual se ha filtrado, no se sabe muy bien con qué intenciones, un texto aún bastante verde en algunos de sus contenidos), pretende ir más allá de los aspectos meramente procedimentales y aborda, de forma aún imprecisa en algunos de sus pasajes, un conjunto de medidas que tienen por objeto lo que se denominan como Instrumentos de gestión pública. Dentro de ellos se recogen una serie de previsiones que pretenden absorber los fondos europeos, y evitar que ese chorro de recursos públicos tenga fugas considerables por las deterioradas cañerías burocráticas de la Administración.

Planificación estratégica y medidas organizativas

Las medidas de planificación estratégica y las organizativas son aplicables a “los departamentos ministeriales y organismos públicos encargados de la gestión de proyectos de inversión”; por tanto, en principio, a la propia Administración General del Estado. Allí se prevé que, en el plazo de un mes desde la entrada en vigor del RDL tales departamentos y organismos deberán aprobar un instrumento de planificación estratégica con una serie de elementos (entre ellos, ejes estratégicos y objetivos de los proyectos; necesidades materiales, organizativas y de personal; programa de formación del personal; plan de comunicación interno; etc.). El Plan estratégico es el arranque del proceso organizativo y de gestión. Junto a este instrumento se prevé un denominado “Plan de Choque de auditoría de cargas de trabajo y de medios de organismos autonómicos o responsables de ejecución del PRTR”, con alguna previsión que puede generar polémica. De la redacción allí contenida (“organismos autonómicos”) parece inducirse que las medidas de planificación también se aplican a las CCAA y entes locales (lo cual se inmiscuiría en sus competencias de autoorganización). Muy vago todo.

El artículo clave es, sin embargo, el relativo a la Organización. Allí se prevé la importante creación de unidades temporales para la gestión proyectos financiables con cargo a fondos europeos. Los puestos de trabajo reasignados dependen del departamento u organismo público. Y “el rango” de estas unidades “será determinado en la correspondiente relación de puestos de trabajo provisional”. Aparece, por consiguiente, un nuevo tipo de RPT, que ya no contiene puestos de trabajo estructurales, sino también provisionales. Muy atada, como se verá de inmediato, a los procesos de movilidad que se articulan sobre “puestos de trabajo”. Lo que no parece buena solución, pues desfigura el viejo instrumento, forzando aplicaciones para las que no está llamado a cumplir. Las costuras actuales de las RPT ofrecen grietas enormes por su inadaptación para dar respuesta a soluciones transitorias o temporales que requiere el trabajo por proyectos en el sector público. Son instrumentos analógicos de gestión de personas para una nueva etapa de transformación organizativa acelerada de las Administraciones Públicas producto de necesaria adaptación como consecuencia de la predicada resiliencia.

En tales “uniones temporales” hay, por lo común, desempeño de función o misión, que puede coincidir con la de un puesto preexistente o no. Si no coincide, la solución que se propone es crear un puesto nuevo. Acabada la misión, que puede durar unos años, el funcionario retorna a su origen o los nuevos puestos transitan hacia una organización estructural para la que no se crearon; en este modelo es el puesto de trabajo el que vuelve con su ocupante. En efecto, en el modelo diseñado no migra sólo la persona, sino que, salvo excepciones (asignación de funciones a tiempo parcial) “se lleva el puesto”. Lo más lógico hubiese sido reformar la legislación básica de empleo público e incorporar un nuevo instrumento de gestión de personas que pivotara sobre el desempeño de misión y no sobre el puesto de trabajo, algo que al parecer no se quiere hacer, sea por las prisas o porque no hay aún modelo organizativo que pretenda insertar (cuando el futuro de las Administraciones públicas está allí), más allá de la gestión de los fondos, unas estructuras volátiles y flexibles por misiones o proyectos en las organizaciones públicas, que serán la línea de actuación futura si la Administración quiere adaptarse a un contexto en el que los puestos estructurales estarán gradualmente en situación de retirada parcial, reduciéndose paulatinamente su número conforme las misiones temporales crezcan. Otra cosa es que esas necesidades funcionales ejercidas por funcionarios con plaza estructural se cubran presupuestariamente mediante créditos así recogidos, pero eso no cambia la esencia de la temporalidad de las estructuras organizativas, que es el gran salto cualitativo que el borrador de proyecto aún no da.

El dato positivo es que, por imperiosa necesidad, entran en juego esas unidades temporales, que no son otra cosa que el trabajo por proyectos como alternativa a la organización tradicional. Si bien, no se rompe por lo común la departamentalización de la gestión de los fondos (cautiva del modelo de asignación presupuestaria para 2021) ni tampoco se alumbra el necesario liderazgo ejecutivo (directivos profesionales temporales e incluso captar talento del exterior: véase la Ley de transformación de la función pública francesa y el decreto 2109-1594 de 31 de diciembre) que deberían pilotar tales unidades temporales, cuyo “rango” será variable (rango asimilado a director general, subdirección u otros. No se dice una palabra de la función directiva en tales estructuras. Y es un aspecto capital. Sin liderazgo ejecutivo esas unidades organizativas temporales están llamadas a fracasar.

Tampoco queda claro si alguna de tales medidas tiene la condición de normativa básica temporal y, por tanto, aplicable a las CCAA y entes locales. Por ejemplo, las RPT “provisionales” o el instrumento de gestión que las sustituya; pues, en caso contrario, tales entidades no podrán hacer uso de tal modalidad y deberán actuar con el marco normativo general existente, que constriñe tales experiencias organizativas.

Gestión de los recursos humanos

La gestión de los recursos humanos se aborda expresamente en el citado borrador de norma excepcional. Aunque la formación en materia de ejecución del Plan de Recuperación se regula en la sección de planificación estratégica y no de recursos humanos. Tal formación debe ser en competencias y orientada a la resolución de problemas, y elude cualquier referencia al INAP.

Toda la gestión “del talento”, en principio, se departamentaliza. Se procura que no haya, salvo excepciones, trasiego interdepartamental. La gestión presupuestaria de los proyectos, condiciona todo el modelo organizativo y de RRHH. Se echa mano del artículo 81 TREBEP, con la finalidad de establecer medidas de movilidad y de redistribución de los recursos necesarios. En ese contexto, “el puesto de trabajo” es -tal como decía antes- lo que migra, aunque sea temporalmente, cuando -salvo que sea para realizar las mismas funciones- eso no sería lo adecuado. En el marco del plan, se establecerán medidas de capacitación y de incentivos. Nada se dice de la negociación con la representación sindical, pero cabe darla por implícita en el marco de la urgencia y de la velocidad que imprime el borrador de decreto-ley a todas las medidas que auspicia (un mes y cinco días, son los plazos “mágicos” de la urgencia). Parece ser que los sindicatos están que trinan con esta propuesta normativa, pues acostumbrados a cogobernar en la elaboración de decretos-leyes (por ejemplo, los RDL 28 y 29/2020) han sido ignorados al parecer de esta última cocina.

Los incentivos o estímulos a la atracción de talento interno de la organización (aunque en provisión de puestos todo está aún en penumbra, pendiente de las medidas de planificación) se pretenden impulsar por medio de la creación de un complemento variable por consecución de objetivos y, en su caso, por asignación de funciones adicionales a tiempo parcial, que se prevé en la disposición adicional segunda del borrador, y que está estrechamente vinculado con una evaluación prevista “del esfuerzo colectivo e individual” que esté enfocada a “la consecución de resultados y la mejora continua en las unidades con competencias en la gestión de fondos europeos”. Será el plan estratégico el que defina estas cuestiones. No deja de ser curioso que, tanto en este caso como en el teletrabajo, se prevea la evaluación, aunque aquí se le anuda un elemento importantísimo como es el complemento variable por consecución de objetivos. Ese puede ser el “efecto llamada” (si hay algo de voluntariedad en este proceso). En cualquier caso, tiene la finalidad de que la función pública se desperece y salga de su zona de confort, agilizando la gestión de tales fondos, pero las condiciones de trabajo, como es obvio, siguen igual en cuanto a jornada, vacaciones, permisos, licencias, etc. Veremos cómo casa un modelo de empleo público altamente laboralizado en condiciones de trabajo con esa gestión pretendidamente transformadora.

Habrá que dedicar, sin duda, más personal a tales tareas de gestión (incremento de capítulo I y de gasto corriente, que no puede venir financiado con los fondos), o en su caso automatizarlas en lo que sea posible. Para los déficits de personal y de perfiles, que serán clamoroso, existe la alternativa de nombramiento interinos por programas (¿por qué no han ampliado los tres años de la normativa básica para este tipo de proyectos tal como ha hecho la Ley de transformación de la función públicas francesa a seis años (periodo de ejecución del Marco Presupuestario Plurianual de la UE)?) o, en su caso, algo desaconsejable, acudir a la contratación laboral temporal. La captación de talento tecnológico joven -que no esté en la propia organización- vendrá sin duda por esta vía. La pregunta que cabe hacerse es si esa regulación y, por tanto, el complemento retributivo será básico o no, o sólo aplicable a la AGE.

Se prevé un procedimiento de urgencia (un mes) para aprobación del modelo de RPT provisionales y las normas para la provisión de los puestos de trabajo de tales unidades temporales. Este modelo preverá “un procedimiento preferente y abreviado para su aprobación”. Todo ello es sólo aplicable a la AGE.

La cobertura de las necesidades de personal, se cubrirán preferentemente con efectivos de cada departamento. Ello no excluye captación de talento externo al departamento (que articula veces tendrá que ser la regla), pero no se articula (tal vez mediante comisiones de servicio o selección de profesionales y directivos no funcionarios). La provisión se hará preferentemente por medio de redistribución de efectivos, reasignación de efectivos o atribución temporal de funciones (probablemente la vía más adecuada, junto con la comisión de servicios, si no se utilizara como base el puesto de trabajo provisional). También se prevé la atribución de funciones a tiempo parcial. Estas personas “podrán recibir una retribución variable ligada a la carga de trabajo adicional”.

En todo caso, se emplaza a que en plazo de tres meses se modifique el Reglamento General de Ingreso y provisión de puestos de trabajo, aprobado por Real Decreto 364/1995, para adaptar las normas que sean precisas en materia de provisión de puestos de trabajo.

A modo de conclusión

La aireada “revolución administrativa”, en lo que a la organización y gestión de los recursos humanos respecta, se limita a la gestión de los fondos (especialmente por la AGE) y es más bien tibia y nada estructural. No se ha querido, en principio (veremos cómo queda) reformar la normativa básica y, por tanto, se superpone una aplicabilidad temporal de tales unidades temporales con un sistema normativo estructural que queda incólume. El viejo edificio sigue en pie. Tampoco queda claro que algunas de esas previsiones, al menos las más incisivas (por ejemplo, complementos variables, etc.) y otras más discutibles (RPT provisionales), se apliquen asimismo a las CCAA y entes locales. Hay aún un vacío enorme en el proyecto sobre lo qué es y qué no es básico, muy condicionado presumo a la convalidación ulterior de la norma excepcional por el Congreso de los Diputados (aquí no se puede fallar, como sucedió con el RDL 27/2020). La redacción inicial de este proyecto está pensada -como ya dije en su momento- para “agilizar” la gestión de los fondos europeos en la AGE, aunque algunas de sus previsiones se aplicarán también a las CCAA y entes locales.

En todo caso, pendientes de estos detalles, cabe resaltar que si algo positivo se le puede encontrar a este marco regulatorio aún en bruto, es que ha descubierto lo obvio: la importancia de que las Administraciones públicas estructuren sus organizaciones y sus políticas de recursos humanos de distinta manera, si es que quieren ser mínimamente eficientes. Y ya se puede afirmar que la política (cosmética y de comunicación) ha empezado a caerse del guindo: sin gestión efectiva y eficiente no harán nunca buena política. Nadie. Conviene recordarlo.

Pero, lo cierto es que esa “revolución administrativa” es de corto vuelo. Todo lo más dibuja, en el caso de que tenga éxito, una Administración Pública a dos velocidades: por un lado, la Administración Pública que gestiona fondos europeos, pequeña en su tamaño, más flexible, aparentemente más moderna, con planes estratégicos, estructuras de proyecto y evaluación de objetivos y resultados colectivos e individuales; por otro, la Administración Pública convencional o tradicional, paquidérmica, mastodóntica, rígida y con lentitud exasperante en su gestión, que sigue siendo la absolutamente dominante en número y ámbitos de gestión. Habrá que ver si es capaz el pez pequeño de imponer sus reglas o, como suele suceder, termina siendo devorado por el pez grande, cuya voracidad es infinita y su capacidad de resistencia aparentemente eterna. Lo cual es falso.

TRACTOR O REMOLQUE: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y RECUPERACIÓN ECONÓMICA

ORKESTRA 2020

“La agilidad para resistir y adaptarse «aquí» y «ahora» tiene distintas dimensiones, desde la capacidad de reaccionar rápido a la capacidad de reaccionar con precisión”

(Orkestra, Informe sobre competitividad del País Vasco 2020, Universidad de Deusto)

Preliminar

Hay palabras que adornan el lenguaje, aunque sea con sentido figurado. Una de ella es la de tractor que, cada vez con más frecuencia, se utiliza como adjetivo o cualidad que se predica de determinadas políticas o instituciones que actúan como fuerza transformadora o impulso de proyectos o ideas. La máquina o el vehículo de trabajo agrícola/forestal visualiza fuerza, cualidad física que se identifica por una potencia de tracción. Tal vehículo, unas veces empuja y otras mueve cualquier máquina o remolque adicional por mucha carga que haya de arrastrar. Aunque es lento, el tractor tiene gran capacidad de impulso. Y arrastrar o impulsar es lo contrario de remolcar. Quien impulsa, empuja y conduce, nunca va a la zaga; menos a rebufo.

Tal vez, por este conjunto de atributos, en particular imagino por la lentitud y por sus dimensiones mastodónticas, el adjetivo tractor define muy bien el papel que la Administración Pública debería tener en el largo proceso de recuperación y resiliencia, ejes sobre los cuales la Unión Europea nos marca el camino para intentar salir lo menos damnificados posibles del hoyo en el que esta monumental pandemia nos ha sumergido.

Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

El difundido (y hasta ahora difuso) Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España utiliza reiteradamente y en diferentes ámbitos esa expresión (unas veces como “tractor” y en otras como “tractora”), pero en una ocasión lo hace referido al papel que la Administración Pública tendrá (o debiera tener, que no es lo mismo) en ese proceso de recuperación económica, una vez que la pandemia esté controlada, algo sobre lo que la incertidumbre sigue pesando. Así se expresa el citado Plan:

No es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía

Ciertamente, si se analizan las medidas propuestas para que la Administración Pública cumpla ese rol tractor o de arrastre (“palanca” 4), la decepción es inmediata. No hay ninguna concreción y, en el único caso que existe, se nos reconduce a la estabilización del personal interino como gran propuesta modernizadora. Mejor guardar un prudente silencio. Sí que es cierto que se habla mucho de digitalizar, de flexibilizar, y otros verbos que sirvan para modernizar la Administración. Pero, al igual que sucede con las inconcreciones en la gestión del plan, que son supinas (véase el excelente análisis de Enrique Féas), en lo que a la transformación de la Administración Pública respecta sólo se llega a concretar que se aprobará un real decreto-ley (al parecer ya inminente) que modificará (veremos si mucho o poco), según se ha dicho, la legislación en materia de contratación pública, subvenciones, y las leyes general presupuestaria y de régimen jurídico del sector público, con la finalidad de lograr la finalidad imposible de tramitar ágilmente -algo que no hemos hecho últimamente- la gestión de los fondos europeos NGEU que se vehiculen a través de ayudas europeas. No insistiré en este punto, que ya traté en otra entrada, pero alcanzar lo que el profesor Manuel Hidalgo denominó virtuosismo en la gestión, atributo necesario para tener éxito en ese empeño, no se logra por una reforma normativa de urgencia incrustada en el BOE.

No me cansaré de repetirlo, la reforma de la Administración requiere abordar en paralelo y con coherencia tres pilares sustantivos: estructuras organizativas, procesos y personas. Y es un proceso largo, muy largo, lleno de dificultades que se han de vencer. Transformar la Administración Pública exige liderazgo político, coraje y mucho tesón. El ex presidente Mujica se lamentaba amargamente de que uno de sus fracasos de su mandato fue, precisamente, no haber podido llevar a cabo tal reforma. Los muros graníticos de la Administración son a veces infranqueables o inamovibles. Por tanto, hoja de ruta, tiempo y paciencia estoica si se quieren remover las resistencias numantinas que aflorarán en todo proceso de cambio. Aunque existiera voluntad reformadora, que no la hay, el tiempo corre en contra nuestra. La manida “recuperación y resiliencia” la vamos a tener que afrontar, al menos los primeros años, con este destartalado edificio público que servirá para certificar un más que probable fracaso de gestión de tales fondos, en los nos jugamos que el país no quede más devastado de lo que ya está. Por eso urge, transformar. Sin pausa. Y con pasos efectivos, aunque sean pequeños, no con retórica vacua.

Informe Orkestra: Resiliencia antes, durante y después de la pandemia

De la Administración Pública como necesario elemento tractor de la recuperación también habla un interesante documento que, con el título de Resiliencia antes, durante y después de la pandemia, ha difundido recientemente Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad (por cierto, salvo por lo que afecta a los enredos de la cogobernanza , resulta un texto mucho más sólido conceptualmente que el elaborado por el propio Gobierno central, aunque tengan objetos parcialmente distintos).  El documento sintetiza siete ejes estratégicos que deben acompañar en el proceso de recuperación económica. Y, entre ellos, cita concretamente el rol de las administraciones públicas que, entre otras actuaciones, se concretaría en que “deberán ejercer un papel tractor en la generación de nuevas soluciones e innovaciones”. Ahí es nada.

El citado informe apuesta por una noción de resiliencia (otra expresión de aplicaciones variopintas) con mirada al futuro, que se concreta en una evolutiva capacidad de adaptación/transformación y, asimismo, confiere un papel de relieve a las políticas impulsadas desde el sector público y por los diferentes niveles de gobierno o actores institucionales. El Informe también pone el foco en distintos pasajes en los fondos NGEU, y en la necesidad de que “la gran inyección de fondos previstos para recuperación y resiliencia en los siguientes años en el marco del Next Generation EU represente una oportunidad significativa” Pero para aprovechar los fondos de forma óptima -nos dice- será “particularmente importante orientarlos hacia inversiones que busquen aumentar la productividad y facilitar las transiciones necesarias de la industria”; es decir, tal como señaló el Gobernador del Banco de España en su reciente comparecencia en el Congreso de los Diputados, que tengan un efecto multiplicador sobre la economía. Lo demás, será pan para hoy y hambre para mañana.

En este documento se centra en la realidad empresarial vasca y la compara con dos regiones europeas. Incide en la fuerte capacidad de resiliencia del tejido empresarial vasco, generada a lo largo del tiempo; una posición que le ha protegido relativamente frente a un shock de las magnitudes como las que estamos viviendo en esta pandemia de nunca acabar. Aun así, las empresas (más en algunos sectores ya conocidos) están sufriendo lo suyo. Pero la fortaleza (relativa) de la innovación y de la productividad, así como la digitalización y la internacionalización, les ha dotado a algunas de ellas de la capacidad de resistencia y también de adaptación necesarias para afrontar este durísimo shock. No cabe duda que en otros territorios o comunidades autónomas hay emprendedores y tejido empresarial en constante adaptación, que asimismo optan por la innovación y apuestan por la digitalización, productividad e internacionalización. Las Administraciones Públicas deberían aprender de tales modelos de resiliencia y aplicar sus lecciones. Con las modulaciones, pertinentes, sería una buena vía.

Final: La Administración Pública frente a la recuperación económica. ¿tractor o remolque?

La pregunta que surge tras exponer muy brevemente el contenido de ambos documentos es muy obvia: ¿Están actualmente las Administraciones Públicas en condiciones objetivas adecuadas para ejercer esa función tractora o multiplicadora de la economía y cumplir el rol que de ellas se predica? Si no lo están, la oportunidad que se pierda no volverá nunca.

Mi primera impresión y me encantaría estar equivocado es que nuestro sistema político-administrativo tendrá dificultades sinfín para dar respuesta cabal a tales desafíos inmediatos. Los retos que vienen son inmensos y el dualismo público/privado sufrirá unas tensiones enormes, puesto que la única característica en la que la aparente tracción pública parece visibilizarse es en la distribución intermediaria de fondos europeos: es el símil del tractor que remolca a la política en su papel de Reyes Magos repartiendo dinero sinfín. Suprimida las próximas cabalgatas, es lo que queda. Los fondos como caramelos. Eso sería un monumental error.

La senda es otra, muy distinta. Esto se ha de tomar en serio y se debe articular un modelo de gobernanza apropiado al contexto: se tienen que identificar proyectos de ayudas de inversión que sean un revulsivo multiplicador de empleos y del crecimiento (la imprescindible digitalización hay que ser conscientes que, como expuso el periodista económico Carlos Sánchez, es un ámbito poco intensivo en generación de empleo, al menos en su primera etapa; más lo es en su parcial eliminación, si la robótica de procesos y la Inteligencia Artificial se afianzan, como todo apunta). Otra cosa es lo que surja luego, pero eso tardará más. Tales proyectos, además, hay que tramitarlos y gestionarlos adecuadamente, evaluarlos y certificarlos. Fallar en esto es empobrecer el país y a sus gentes. Por tanto, es hora de hacer política pensando en la gestión. La Gobernanza de los Fondos NGEU tal como está recogida en el PRTR es muy pobre en su diseño y planteará problemas. Hay que mejorar ese Plan y concretarlo. A diferencia de lo realizado en otros países (por ejemplo, Grecia), aquí vamos a un modelo político centralizado (sea estatal o autonómico) de reparto de fondos, que -como ya traté en la entrada anterior- puede ser fuente de innumerables problemas

El Informe de Orkestra aborda en su parte final un tema clave:  Resistir y adaptarse «aquí y ahora». Tendremos que vivir largo tiempo con la pandemia. Y es hora de combinar adecuadamente ambos planos, el de la resistencia o recuperación y el de la adaptación. La mirada cortoplacista de lo urgente no puede tapar la visión estratégica que ahora más que nunca resulta imprescindible. Las organizaciones públicas siguen obsesionadas desde el mes marzo pasado con la contingencia de lo urgente, olvidando totalmente la necesidad de adaptación. Es una política de luces cortas. Carecen, así, de esa capacidad tractora, por mucho que los papeles la prediquen. Y, en los meses inmediatos, no la adquirirán. La resiliencia cuesta tiempo construirla, la transformación más. Pero, aun así, los gobiernos deben reaccionar rápido y con precisión si quieren de verdad comenzar a transformar lo público. Y la rapidez no es, precisamente, un atributo público. Una parte razonable de la solución del problema estará en la colaboración público/privada. Pero aquí los conflictos de intereses o el clientelismo pueden florecer por doquier. Hay que andar con pies de plomo.  Poner fuertes barreras preventivas y de control ex post. No trabas.

La solución óptima es disponer de capacidad de reacción. Una Administración estancada y adormecida en la rutina tramitadora y con muy escasa capacidad creativa y de innovación, sólo puede despertar con un liderazgo político que mueva sus adormecidas y rutinarias estructuras y procesos, así como despeje la zona de confort en la que vive la burbuja del empleo público. Únicamente aquellos niveles de gobierno que, junto a los proyectos de inversión, sean capaces de promover o impulsar mejoras graduales vehiculadas a través de programas de transformación, podrán obtener más credibilidad europea y, sobre todo, serán capaces de promover ese efecto de retorno multiplicador sobre el tejido económico, así como sobre la propia ciudadanía, haciendo menos duros los años venideros, que plácidos nunca serán.

El dilema de las Administraciones Públicas (y también de la política) es muy obvio: seguir siendo eterno remolque o pasar a convertirse paulatinamente en un actor impulsor del crecimiento y del bienestar de la ciudadanía. Que cada nivel de gobierno busque su camino. En eso y no en otra cosa consiste la política: establecer prioridades y mejorar la vida de la ciudadanía. Aunque todo esto, con las prisas y el tacticismo chapucero que nos invade, parece haberse olvidado.