Autor: rafaeljimenezasensio

JUAN Y MEDIO

(POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS IV)

MENDIZABAL

“Pero estos señores no ven en el Estado más que a una vaca muy gorda y muy lechera, a cuyas ubres es ley que agarren todos los ambiciosos, todos los glotones, todos los hambrientos” (Benito Pérez Galdós, Mendizabal)

Aquí no hay nadie que valga dos cuartos. Todos son unos intrigantes en la oposición, y unos caciquillos en el Poder” (Benito Pérez Galdós, De Oñate a La Granja)

Encuadre

La segunda entrega de la tercera serie de los Episodios Nacionales, con el trasfondo siempre presente de la guerra carlista y de los turbulentos comienzos del Estado Liberal, vuelve la mirada, tras el episodio sobre Zumalacárregui, hacia la Villa y Corte de Madrid. Se trata de un importante ensayo, especialmente en lo que a nuestro objeto concierne, dedicado a la figura de Mendizábal, impulsor del reformismo liberal del período (González Calleja) y “un financiero a quien se consideraba capaz de hacer todo tipo de milagros (Fontana). No es menester ahora entrar en la trama ni tampoco en los personajes novelados, que el autor canario borda tras un largo período de interrupción en la escritura de tales episodios. En esta obra nos abre Galdós de par en par las puertas de la Política y de la Administración Pública durante tan convulso período (1835-1836) marcado por la tibia solución institucional del Estatuto Real, que caminaba veinte años por detrás de las opciones constitucionales liberales de otros países europeos.

Mendizábal, presidente del Consejo de Ministros

Recoge Galdós la opinión de que Mendizábal era “un hombre sin estudios, que no aprendió más que a leer y escribir, y algo de cuentas”. A esta apreciación, el protagonista de esta segunda serie objeta lo siguiente: “No admito que el señor Mendizábal sea hombre tan ignorante, ni que carezca de autoridad para desempeñar uno, dos o media docena de Ministerios (de hecho, acumuló varios en sus manos). Cierto que no sabe latín; pero es muy práctico en asuntos mercantiles. Dígame usted, con la mano puesta en el corazón, si cree que para gobernar a los pueblos es indispensable tratar de tú a Horacio y Virgilio”.  La respuesta es genial: “¡Qué se yo! … Una pasadita por Cicerón no les viene mal a los señores que andan en la política”. Pocos lo habían leído entonces y, mucho me temo, que también pocos o tal vez bastantes menos que entonces lo habrán hecho ahora. Y ante la clara pregunta: “¿Cree usted firmemente que don Juan Álvarez enderezará esta desquiciada nación?”. La respuesta también fue muy diáfana, con símil taurino incluido: “Tiene buena intención, voluntad firme, talento, pero … Hará lo que todos. Empezará con mucho coraje … pero se quedará a media suerte. Usted lo ha de ver … mientras no venga uno que remate, no hemos adelantado nada”. 

La mano oculta protectora del protagonista le recomendó para un destino en las siempre demandadas plazas de la Administración: “Abierto el pliego, resultó contener un nombramiento de oficial de la Secretaría de Hacienda, doce mil reales, firma Mendizábal”. Su contertulio quedó asombrado: “Papilla de doce mil reales no se da ni a los hijos de los ministros. Y aquí estoy yo pretendiendo hace catorce años una triste cátedra con seis mil, sin que hasta la presente …”. 

Inauguró así el protagonista su vida burocrática. Su jefe, hechura de López Ballesteros, era “un señor bueno como el pan, (…) y tan ancho de conciencia, que en ella cabía, y aún sobraba conciencia, la libertad anchurísima de sus subordinados”. Allí se “hablaba de política y literatura, echando de vez en cuando una plumada a los expedientes (…) Cada cual salía y entraba en aquella bendita oficina a la hora que mejor le cuadraba”. Llegado un momento, “prometía no detener los expedientes más que el tiempo necesario para el concienzudo examen de los mismos”. Los códigos del Jefe eran sencillos y claros a la hora de definir la burocracia: “Yo soy partidario (…) de que los empleados trabajen … Mi sistema es: pocos empleados, pocos, pero muy bien pagados”.

En las oficinas públicas se hablaba, siempre mucho. Hablar ha sido por lo común deporte nacional, como el propio Galdós muestra en diferentes pasajes; más en las covachuelas. Pero, “nada es aquí tan público como las cosas secretas”. No hace falta irse tan lejos en el tiempo para comprobarlo. Las recomendaciones, como también lo fueron antaño y lo serían después, resultaban el vehículo ordinario para entrar al servicio del Estado, y además eran credenciales muy disputadas, pues había muchos pretendientes para pocos destinos (la Administración del período sumaba solo varias decenas de miles de plazas, algo menos de los destinos públicos que hoy en día se reparten entre todas las instituciones los partidos gobernantes; pues entrado el siglo XX se profesionalizó parcialmente la función pública, pero nunca la alta Administración). 

Los hábitos de trabajo de Mendizábal, que procedía de “la empresa privada”, casaban mal con las formas tradicionales de prestar el servicio, siempre relajadas (ayer, hoy y mañana), en la curiosa institución de la función pública. De ello se quejaba amargamente el jefe de la dependencia: “No había visto desencadenarse sobre aquella plácida esfera un ciclón tan duro”. Sus principios sobre cómo había de ser el funcionamiento burocrático “óptimo”, eran muy precisos y, como tales patologías, se han extendido, con matices que no vienen al caso, hasta nuestros días: “La dignidad del funcionario público no consiente estos excesos de trabajo, pues ni tiempo le dejan a uno para almorzar, ni para dar un mero paseo, ni para encender un mero cigarrillo”. La eterna queja funcionarial sobre lo magro de las plantillas funcionariales emergía una y otra vez: “Para despachar esto, excelentísimo señor, necesito aumento de personal, necesito catorce oficiales y ocho auxiliares, y aun así no podríamos concluirlo dentro de las horas reglamentarias que son de diez a cuatro”. Poco permeable era Juan y Medio a tales exigencias.

Al ministro, como dijo uno de sus empleados de la secretaría, le traen loco las elecciones: “Para cada puesto del estamento (se refiere al Estamento de Procuradores) hay setenta candidatos …”. Luego se sinceró: “Llevo veintidós años en el ramo. He pasado por catorce intendencias, he sufrido siete cesantías, y todas las trifulcas que hemos tenido aquí desde el año 14 me han cogido de medio a medio. En una me dejaron cojo los liberales, en otra me abrieron la cabeza los realistas, en ésta me apalearon los exaltados, en aquélla me despojaron los apostólicos de todo cuanto tenía (…) Lo mejor es que siempre será lo mismo, y no veo mejores días para España. Este grande hombre (se refiere a Mendizábal), que ha venido como el Mesías, trae mucha sal en la mollera, y el firme propósito de hacer aquí una regeneración … Pues verá usted cómo no hace nada … ¿Por qué? Porque no le dejan … Ya le están armando la zancadilla. Crea usted que antes que tenga tiempo de cumplir lo que ha ofrecido, se le meriendan … Ya empiezan a decir si en Palacio gusta o no gusta”. 

Mendizábal planteó ante el estamento de procuradores “la gran tremolina parlamentaria del voto de confianza”. Como relata Galdós: “Ya en aquellos debates empezó a torcerse la buena estrella del reformador, que hasta entonces no había visto más que satisfacciones, bienandanzas y popularidad”. ¡Qué pronto se consume la popularidad en el ejercicio del poder! El síntoma del desgaste de un líder es siempre el abandono gradual de sus próximos: “Los amigos de Mendizábal, que hasta entonces le habían defendido con ardor, empezaban a sentir ese frío triste, que es síntoma de ver con malos ojos el bien ajeno”. Como bien sentencia Galdós: “Entre políticos, el fracaso de los grandes halaga a los pequeños”.  

El apodo de Juan y Medio obedecía a su gran estatura física, aunque su estatura política, en determinados momentos, no le fue a la zaga; lo cual no debe conducir a establecer ningún tipo de paralelismo o ecuación entre estatura física y política de un gobernante. Ejemplos malos y buenos hay de todas esas alturas o pequeñeces. Mendizábal consideraba “la popularidad como el principal fundamento de su fuerza”. Vano error, pues la fuerza del gobernante –como se recuerda en uno de los testimonios- descansaba en la energía y en la rectitud. Parecía que el autor hubiese leído a Adam Smith, lo que no está claro. Su intuición política era magnífica: “Pretender el calor de la opinión cuando no se hace (nada), o se hacen las cosas a medias, es grande ceguedad. De este mal mueren todos nuestros políticos … La confianza en un prestigio ilusorio perderá a este buen señor, que podría indudablemente regenerar el país si se cuidara menos de aspirar el incienso que le echan sus aduladores y paniaguados”. Tomen nota.

Derrotado parlamentariamente Mendizábal con la adversidad de la ley electoral, disolvió los estamentos y convocó nuevas Cortes. Y libre de su fatiga parlamentaria, “como el diablo cuando no tiene que hacer (y) se entretiene en coger moscas”, Juan de Dios “se dedicó a remover el personal de su Ministerio: todo eran traslaciones, cesantías, empleados que venían no se sabe dónde; otros que se iban a sus casas a mascar el vacío, como dijo un cesante de aquel tiempo”. La empleomanía, como enfermedad social, comenzaba ya a hacer estragos; y los sigue haciendo: “¡El destinito! ¡Vivir amarrado al pesebre de la Administración! ¿Pero no comprende usted que el que prueba las facilidades de ese pesebre, ya está enviciado para toda la vida, ya no se pertenece, ya es una máquina que los ministros paran o echan a andar, según los acomoda? En los empleos tiene usted la explicación de la inercia nacional, de esta parálisis, que se traduce luego en ignorancia, en envidia, en pobreza …”. Y concluía el protagonista: “De esto hablábamos anoche largamente Larra y yo, y renegamos de los empleos, que son como el opio o el hachís para esta nación viciosa e indolente”. 

En este episodio nacional hay una exquisita descripción galdosiana de la política cuando la propia caída de un gobernante se barruntaba en el ambiente. Seguía Juan y Medio teniendo gran confianza en sí mismo, que “no le abandonaba nunca”, alimentada de algunos éxitos y amalgamada de “un poquito de soberbia”.

Final.  Una pesada herencia: la (mala) política como arte de triquiñuelas y marrullerías. El doble discurso. 

Pero el contexto, el siempre duro escenario de la realidad, frustró su empuje y también gran parte de sus reformas. Una vez más, la reflexión de Galdós sobre la política, la oposición y el propio gobierno, no tiene desperdicio y está llena de modernidad, hasta el punto que serviría incluso para describir algunos o muchos de nuestros actuales males: “Verdad que la política de entonces, como la de ahora, no era terreno propio para lucir las supremas dotes de la inteligencia: era un arte de triquiñuelas y marrullerías. Los políticos tenían ese doble discurso que tanto les delata, con una faz aparentemente propositiva en su destierro del poder, mientras que cuando se aproximaban o estaban en el disfrute de sus mieles, todo se olvidaba: “En la oposición sí desplegaban los políticos una idea fastuosa, con carácter teórico, que deslumbraba a los papanatas del partido y a la parte de la opinión neutral que toma en serio las batallas oratorias, comúnmente sin sacar nada en limpio en ellas; pero gobernando no eran más que unos pobres caciques , unos manipuladores más o menos hábiles del teclado de la cosa pública, en pro de intereses siempre inferiores a los supremos de la nación” (cursiva nuestra).

Cuando la silla del poder ve moverse, la situación de desazón de Mendizábal la describe así Galdós: “¡Ah! Con esta inseguridad, con esta zozobra ¿qué planes, ni qué reformas, ni qué soluciones grandes son posibles?” La palabra de los hombres al final es “como el ruido del viento”. Y examinando la correspondencia recibida, siempre plagada de recomendaciones o petición de favores, Juan de Dios estalla contra los malos usos políticos con unas palabras que recuerdan la irresponsabilidad de los gobernantes y parlamentarios que creen ver la administración y sus presupuestos públicos como si del milagro de los panes y los peces se tratara: “¡Cómo si yo pudiese hacer procuradores a todos los amigos de mis amigos! … Y aquí otra y otra carta pidiéndome destinos, contadurías, administraciones, secretarías, intendencias, y … ¿Pero de dónde, señores y amigos, de dónde voy a sacar yo tantas plazas?”. 

La conclusión de sus reflexiones denota lo que será la concepción de la política y de la administración en este país, no sólo en el siglo XIX, sino también en el siglo XX y, asimismo, cómo se proyecta en este siglo XXI en el que estamos plenamente inmersos: “Pero estos señores no ven en el Estado más que a una vaca muy gorda y muy lechera, a cuyas ubres es ley que agarren todos los ambiciosos, todos los glotones, todos los hambrientos”. La infinitud de los presupuestos públicos, como nota distintiva de la política en España. Benito Pérez Galdós, con sus mejores galas literarias y con excelentes dotes de analista y científico político. De aquellos polvos, vienen estos lodos.

También en el episodio De Oñate a la Granja se recrea el autor en la caída de Mendizábal. La infamia rodeó sus últimos pasos, hasta el punto de que corría la voz que don Juan y Medio llevaba “señoras a su despacho ministerial, por las noches, y que allí trincan y retozan, derrochando champagne. Galdós describe como “repugnante atmósfera de hablillas indecentes” en la que “viven nuestro pobres políticos (…) ¡Con qué armas tan viles les atacan! No sé cómo hay quien se resigne a ser hombre público en este país”. Pero el poder atrae, aunque a veces eche en el lodo a quien lo practica. Ya entonces, al parecer, las falsas noticias pululaban por doquier. 

La descripción galdosiana de las últimas horas de Mendizábal, en escritura de la protectora del protagonista, es extraordinaria: “Está el buen señor tan ciego, tan penetrado del carácter providencial de su papel político, que no hace caso de la advertencia de los amigos más leales (…) Su amor propio no le permite declararse vencido, fracasado (…) pero en su forro interno, como dice mi peluquero, se siente enfermo del mal político más grave: el desafecto de Palacio”. Sin embargo, en el retrato que elabora el autor se mezcla el elogio con la crítica. A quienes tachaban a Juan de Dios de interesado y poco escrupuloso con la Administración de los dineros del procomún, responde: “Tal juicio es absurdo, villano; no ha gobernado a España hombre más puro, menos picado por la codicia”. 

No obstante, la descripción de lo que es un estadista y un buen gobernante, adquieren en este relato galdosiano una altura conceptual magnífica, que recuerda en cierto modo a la imagen que Isaiah Berlin ofreciera mucho tiempo después del sentido de la realidad en la política (El sentido de la realidad, Taurus, 2017), a quien se anticipó en muchas décadas. Tal como recoge el autor canario: “El hombre de estado se forma en la realidad, en los negocios públicos, en los escalones bajos de la administración … No se gobierna con éxito a un país con los resortes del instinto, de las corazonadas, de los golpes de audacia, de los ensayos atrevidos. Se necesitan otras dotes que da la práctica y que, unidas al entendimiento, producen el perfecto gobernante. Aquí no hay nadie que valga dos cuartos. Todos son unos intrigantes en la oposición, y unos caciquillos en el Poder”. 

Ciertamente, es difícil dibujar mejor la política y la administración española de entonces. Profundizará Galdós también en ese objeto con finura y acierto en episodios posteriores.  Tal vez quien haya llegado hasta aquí se preguntará si no hay demasiados paralelismos entre aquellos incipientes primeros pasos, torpes aún y no consolidados, del Estado Liberal y la situación actual.  O entre ese político y los que tenemos en la actualidad. Entre aquella España y la de ahora hay distancias incalculables en su sociedad, economía, cultura y costumbres; también diferencias políticas formales que pueden resultar abismales; pero bastante menos lo son desde el punto de vista material, ámbito en el que las coincidencias son, todavía hoy, desgraciadamente muy grandes. A eso se le llama legado institucional (Aicemoglu/Robinson); pero en nuestro caso, cargado de patologías. Y sobre tan pesado fardo volveremos en este trabajo, principalmente en el Epílogo que lo concluye.  

IMPACTOS DE LA LONGEVIDAD EN EL EMPLEO

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“Actuar como si fuéramos a durar décadas, seguir planeando, proyectando. El filósofo Norberto Bobbio (1909-2004) solía decir: ‘Corro a mi ruina; donde dejo de correr, allí está mi ruina’” ( Pascal Bruckner, p. 70)

“Si los gobiernos quieren mantener el empleo ante el cambio tecnológico, deben hacer todo lo posible para estimular la creación de empleo en lugar de centrarse en impedir la destrucción de puestos de trabajo” (A. J. Scott y L. Gratton, p. 214).

Preliminar

La mayor longevidad de las personas afecta directamente a su existencia y, por lo que ahora interesa, al mundo del trabajo. No cabe duda que los sistemas de pensiones irán ampliando cada vez más la edad de jubilación, tal como han defendido algunos expertos desde hace tiempo; entre otros, mi querido paisano José Antonio Herce), entre otras cosas porque quienes alcanzan los míticos sesenta y cinco años ya no son, ni cronológica ni biológicamente, ancianos en el término más estricto de la palabra (“viejos jóvenes”, se les califica). También es discutible que cuando la esperanza de vida puede prolongarse aún veinte años más (e irá creciendo), puedan ser incluso considerados como miembros de la tercera edad. Sin embargo, muchas personas anticipan su edad de jubilación a los sesenta o pocos años más, y prolongan esa actividad de retiro durante varias décadas, siempre que el infortunio no les afecte. Como dijo Pascal Bruckner:  “La longevidad es en realidad fruto de una lotería genética y del trabajo sobre uno mismo”.

Bien es cierto que en nuestros esquemas mentales llegados a esas edades todo el mundo plantea la misma cuestión: ¿Cuándo te jubilas?  Sin embargo, trabajar más allá de los 65 o incluso 70 años comienza a ser común en no pocas actividades. Y lo será cada vez más en el futuro. Pero la mentalidad social sigue anclada en esa vida ordenada en tres estadios.

Andrew J. Scott y Linda Gratton, lo han expuesto con claridad en un reciente libro (La nueva longevidad. Cómo adaptarse a los desafíos de una vida más larga, Galaxia Gutenberg, 2021): “La vida en tres etapas es insostenible”. ¿Y qué es la vida en tres etapas? Pues realmente el formato clásico sobre el cual todavía hoy se apoya la existencia humana: tiempo de crecimiento y formación (25 años), desarrollo profesional (30-40 años) y jubilación. Aunque este esquema temporal está haciendo aguas, en estos momentos. La apuesta de estos autores es muy obvia: “La distancia creciente entre el ingenio tecnológico y el ingenio social hace que la vida en tres etapas haya dejado de ser viable y los jóvenes necesiten un mapa nuevo para recorrer la vida futura”. Para ello abogan por “una vida en múltiples etapas”, en la que “las carreras no sigan una línea recta”. Habrá, así, según estos autores,  períodos de trabajo a tiempo completo, junto con otros a tiempo parcial o incluso pausas para recobrar fuerzas o aprender y adaptarse. La propuesta que dirigen a las empresas parece sugerente: si no quieren arriesgarse a perder a sus empleados más valiosos, deberán ofrecerles la posibilidad de intensificar o disminuir sus compromisos laborales.  También abogan por cambios profesionales en sentido horizontal, que puedan permitir adaptaciones constantes y nuevos horizontes de progresión profesional. Ello comporta, “rutas más flexibles y escalonadas”.

Longevidad y empleo

Así formulada, la propuesta es sugerente, pero choca de inmediato con la cultura empresarial dominante. Pero de ese planteamiento interesa ahora destacar algunos puntos más que, con un contenido de cierta ruptura, parecen alumbrar el camino por el cuál debieran ir las cosas en el futuro. A saber.

1.- En un marco de disrupción tecnológica y de muchos más años en la actividad laboral, “aprender durante toda la vida es fundamental para la nueva longevidad”. Sin embargo, el empleo precario, cada vez más movible, no es un incentivo a una inversión seria en desarrollo profesional de los empleados. Como se recoge en el libro, “las organizaciones han pasado de crear talento a consumir trabajo”. Pero no todas las organizaciones empresariales funcionan con esos criterios de corto plazo: hay sectores disruptivos que “invierten en reeducar a sus empleados actuales”. En cualquier caso, la adaptación empresarial a estos postulados no será fácil.

2.- La discriminación por razones de edad es, asimismo, una constante. No en vano, los autores recogen que, en la última década, en Silicon Valley las empresas más grandes “han recibido más querellas por discriminación por edad que por racismo”. A su juicio, “el verdadero problema que sufre la sociedad no es la escasez de personas capaces de trabajar, sino la escasez de empresas dispuestas a dar trabajo a personas mayores”. A ello se añaden una serie de ideas anticuadas que están ancladas en las mentalidades empresariales (presunto desinterés formativo con la edad; limitaciones físicas; menos productividad). Sin embargo, la constatación fáctica es que los trabajadores van a tener que ampliar sus horizontes de carrera profesional dado que la jubilación la van a tener más lejos. El pavor a una o dos décadas de trabajo en blanco o perforadas de actividad intermitente, tendrá que estimular –a juicio de los autores- los incentivos para desarrollar nuevas destrezas. Aunque en una sociedad con tecnologías disruptivas en transformación permanente, no será fácil. Menos aún con unas empresas que, a partir de que el empleado cumple 50 años, están pensando hoy en día en cómo desprenderse de sus servicios para ahorrar costes salariales. Papá estado tendrá que actuar; pero no lo podrá resolver todo.  

3.- Hay, no obstante, algunos signos de mejora de la compleja situación descrita. Los autores citados hacen una decidida apuesta por el mantenimiento de la productividad, a pesar de la edad. En ese sentido, la automatización y la Inteligencia Artificial pueden representar – a su juicio- ventanas de oportunidad. Así lo constatan: “Por ejemplo, en los trabajos de tipo cognitivo, la inteligencia cristalizada de los trabajadores de más edad puede ser una auténtica ventaja”, pues ella ayuda “a ser más conscientes de cómo abordar y solucionar los problemas”. Su conclusión es clara, y no menos interesante: “Es muy llamativo hasta qué punto los trabajadores mayores suelen estar mejor dotados precisamente de las cualidades humanas que se prevé serán cruciales en el mercado laboral tras la inminente transformación tecnológica”.

4.- La solución es constituir o conformar una fuerza laboral ágil, dado que “los cambios tecnológicos exigirán formas de trabajar más flexibles y demandarán respuestas rápidas por parte de los empleados en la forma de desempeñar sus funciones”. La receta toma ingredientes clásicos: “Para ser rápidos y ágiles, los trabajadores necesitan sentirse motivados y comprometidos”. La cuestión, además, se agrava, porque los costes de la rotación en los empleos resulta cara. Además, hoy en día ya se detecta una escasez de trabajadores en determinados ámbitos cualificados del empleo, que irá creciendo conforme las jubilaciones del baby boom se aceleren. Los autores lo dejan muy claro: “Las empresas se encuentran con un grupo generacional que va a abandonar el mercado de trabajo y es más numeroso que el que se va a incorporar”. Un empresario vasco, Eduardo Junkera, reconocía el déficit de profesionales necesarios en las empresas vascas, que cuantificaba en 100.000, y además resaltaba que ello coincidía con una renovación profunda del sector público, que era un competidor incómodo porque “esta sociedad valora positivamente ser funcionario”. La estabilidad plana frente al estímulo de la innovación. Deberían aproximarse ambos mundos hoy en día tan distantes en todo- Millones de personas con experiencia y conocimientos cristalizados van a dejar de trabajar en los próximos años. La gestión y transferencia del conocimiento es un reto, al que no parece prestársele la importancia debida. Por eso el conocimiento irá al alza en su valoración. Como reconoció Eric Hoffer: “En épocas de cambios drásticos, los que estudian son los que heredan el futuro”.

5.- La opción está en “prestar atención a las necesidades humanas, incluso “más allá de las titulaciones STEM”. Se trata, como expuso Moravec en su “paisaje de competencias”, de impulsar aquellas habilidades humanas que “menos probabilidades tiene de poder desempeñar una máquina”. No sólo se trata de disponer de pensamiento crítico, que también, sino de saber comunicar, trabajar en equipo y establecer relaciones interpersonales, junto con la consabidas competencia de creatividad, innovación, iniciativa o resiliencia, entre otras muchas. Hay cierta contradicción en este planteamiento frente a la plétora de exigir competencias digitales, necesarias, sin duda, pero no exclusivas ni determinantes por sí solas. Tal como dicen los autores, lo verdaderamente valioso será la combinación de las soft skills con las competencias digitales. Añadir formación en humanidades incrementa el valor de la curiosidad frente “a la absorción pasiva de las informaciones cognitivas de tipo técnico”.

¿Cómo encaja la longevidad laboral en el subsistema de empleo público?

Los retos o desafíos a los que se enfrenta el sector público en lo que a la longevidad de sus empleados públicos respecta, son sencillamente espectaculares. Si la media de edad de la población española  es de 43 años, en el empleo público supera, por lo común, los diez años más. Pero esa masa informe de empleo público, salvo los ámbitos especializados de atención a personas, ejecuta mayoritariamente tareas rutinarias, repetitivas o de trámite, excepto también los puestos de trabajo de alta cualificación. Junto a ello, el impacto de la longevidad en el sector público implicará salidas más tardías del personal funcionario o de los empleados públicos, por lo que no es difícil advertir –como he señalado en otras muchas ocasiones en este Blog- tensiones evidentes de carácter organizativo y funcional en las Administraciones Públicas como consecuencia del gradual envejecimiento de sus plantillas. Pero este aspecto ahora no interesa. Es obvio que tendrá que haber un relevo generacional importante en los próximos años, como también una redefinición de qué empleos o puestos de trabajo serán imprescindibles en un escenario de disrupción tecnológica acelerado (los autores citados se hacen, por ejemplo, la siguiente pregunta: “¿Sigue teniendo sentido hablar de puestos de trabajo?”, una cuestión que puntualmente ya se planteó Mikel Gorriti en su día). Lo que parece impropio es que las administraciones públicas sigan ejerciendo el modelo de jubilación de ducha fría, desaconsejado por los autores (el profesional interrumpe bruscamente su actividad y a nadie importa el conocimiento perdido).

Pero, en estos momentos cabe preguntarse hasta qué punto las Administraciones Públicas han sabido incorporar una política de longevidad en el empleo público o en su modelo de recursos humanos; esto es, no hay un diseño planificado de herramientas de gestión de una política de longevidad en el sector público, cuando los datos son sencillamente abrumadores o alarmantes. Y no se trata sólo de implantar políticas formativas o de aprendizaje permanente, o de transferencia y gestión del conocimiento, que ambas serán necesarias, sino también una serie de acciones que pongan en valor el conocimiento experto presente o las destrezas (o, como se indica en este libro, la experiencia cristalizada) de ese personal longevo, y se les dé un papel relevante a esos profesionales que añaden valor cognitivo y comprenden mejor la organización existente, así como se les siga formando y estimulando en el desarrollo de sus competencias, puesto que, dentro de muy poco, los empleados públicos que tienen menos de 50 años verán cómo su horizonte temporal en el servicio activo se prolonga durante dos décadas más. Dicho en otros términos, una eternidad si lo analizamos en términos de desarrollo de competencias profesionales y adaptación a las innumerables transformaciones que acaecerán.

Y, hablando de eternidad, no puedo por menos que recomendar en estos momentos otro libro que, desde un enfoque radicalmente distinto, escribió Pascal Bruckner: Un instante eterno. Filosofía de la eternidad (Siruela, 2021). Sin duda, como lectura veraniega, puede ser algo más estimulante que los problemas prosaicos analizados con rigor y precisión por Andrew J. Scott y Lynda Gratton en el libro tantas veces citado en esta entrada. Son en todo caso, dos visiones complementarias de un sugerente reto de nuestras envejecidas sociedades, más aún de la española (que en el sector público ofrece datos muy superiores a la inmensa mayoría de las sociedades occidentales). Y, sin embargo, es un problema que al parecer a nadie importa. 

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NO TIENE QUIEN LE ESCRIBA: CRISIS DE GOBIERNO Y FUNCIÓN PÚBLICA

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“Yo creo, por mi parte, que el número de ministerios con cartera nunca debería rebasar el de diez”

“Lo que se denomina dosificación de carteras entre los grupos y los partidos es una práctica odiosa y fatal”

(Léon Blum, La reforma gubernamental, Tecnos, 1996, pp. 96 y 116, respectivamente)

Rafael Jiménez Asensio, 11 julio 2021

NOTA PRELIMINAR: Esta entrada fue escrita y publicada antes de que, hoy lunes 12 de julio, se publicara el Real Decreto 507/2021, de 10 de julio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. En este decreto presidencial se indica que el Ministerio de Hacienda y Función Pública asume, además de estas últimas, también las competencias en materia de “administración y de gobernanza” (en todo caso, no deja de ser curioso que el “subsistema” de función pública se ponga delante de la Gobernanza y de la Administración Pública, ambas de tapadillo), con lo cual cabe matizar algunas de las ideas que se contienen en la redacción inicial de este post, aunque en el fondo no se ve alterado el fondo del discurso, puesto que, si bien es cierto que administración y función pública van de la mano en cuanto a la Administración General del Estado (matiz importante: la AGE “ya tiene quien le escriba”), la disección de lo que son las administraciones territoriales y la función pública sigue siendo nítida, como si se tratara de dos mundos separados sin puntos de contacto. Ese vaciamiento del antiguo Ministerio de Política Territorial y Función Pública es, por tanto, mayor al que inicialmente se preveía, por lo que se queda en una estructura “ministerial” con muy escaso contenido competencial (cooperación territorial), lo que hace crecer más aún los “ministerios fantasma” y dificulta asimismo la gestión política ordenada de lo que es un sistema administrativo y una función pública en lo que a configuración de Estado respecta. Veremos cómo resulta esta disociación de la cabeza y cuerpo de la AGE por un lado, la cabeza de las administraciones territoriales por otro, y, en fin, el cuarteamiento de la función pública estatal, autonómica y local en diferentes compartimentos estanco. Un sistema administrativo debe ser visto en su integridad, sin perjuicio de las competencias de los entes territoriales, al menos en su diseño de políticas normativas: no será fácil legislar sobre bases del régimen local desde un Ministerio y también sobre su personal, sobre administraciones territoriales y función pública propia desde las Comunidades Autónomas y desde presupuestos y bases de la función pública desde otro. El tiempo nos dirá en qué acaba esto, aunque mi intuición senior/senior (por no ser más explícito) ya me va indicando por dónde irán las cosas. 

Se trata de identificar brevemente qué consecuencias o impactos tiene o puede tener esa remodelación parcial (si bien profunda) del Gobierno sobre lo que es la Administración Pública y la Función Pública, como esferas de actuación gubernamental transversales y con competencias en buena medida compartidas con las estructuras territoriales de poder (comunidades autónomas y gobiernos locales); pero también –y este no es un dato menor- con competencias plenas en lo que a la Administración General del Estado y las entidades de su sector público, así como en su Función Pública, respecta.

Este esquemático análisis, que requeriría muchas precisiones, que ahora no se harán, se articula en torno a cinco ideas-fuerza. A saber:

Primera.- Se ha producido un cambio de algunas personas, sin apenas cambio de estructuras. ¿Habrá también “combinación” (esto es, baile) de altos cargos en los Ministerios afectados?

Dicho en otros términos, la estructura gubernamental adoptada en enero de 2020 sigue formalmente invariable, salvo en lo que afecta a la supresión de una Vicepresidencia. Los ministerios siguen siendo los que eran. Y tan sólo se han alterado de momento algunas de las personas titulares que los dirigían y algunas competencias en un par de casos. La siguiente pregunta, en nada menor, es si esos cambios de personas en el timón de los distintos Ministerios comportará también cambios, radicales o trascendentes, en las estructuras de altos cargos de los diferentes Ministerios afectados. Si ello se produjera con intensidad fuerte, el suicidio político será más que evidente; pues cuando se tiene que poner en marcha a pleno rendimiento la máquina burocrático-administrativa de gestión de los fondos europeos, no está el horno para bollos nuevos. Aun así, quien llega a nuevas responsabilidades ministeriales quiere venir acompañado de su equipo de confianza, este es el perverso sistema que tenemos al no haber sido capaces de implantar una dirección pública profesional. Esperemos que la prudencia institucional impida el desaguisado que implicaría remover de silla a decenas de altos cargos en estos críticos momentos. Pero, no hay nada que lo impida. Y, en estos casos, perdóneseme la expresión, la cabra (hábitos políticos) tira al monte.

Segunda.- La estructura del Gobierno sigue siendo elefantiásica. 

Aquí apenas ha cambiado nada. Tan sólo se han reducido a 3 las 4 Vicepresidencias. Dato menor e irrelevante. El Gobierno sigue teniendo veintidós Ministerios. ¿Hubiese sido conveniente reducirlo? Sin duda. Pero, cabe preguntarse si ello era posible. La respuesta en este caso, no estará tan clara. Políticamente, no lo era; puesto que los socios de coalición al parecer se oponían frontalmente a perder alguno de sus cinco departamentos, la mayor parte (no todos) una suerte de Direcciones Generales elevadas artificialmente a la categoría de Ministerios.  Tampoco, una vez presentado el Plan de Recuperación a Bruselas y obtenidas sus bendiciones, ello hubiese significado reconstruir intensamente los Componentes y redefinir los presupuestos asignados en su gestión a los distintos Ministerios, y no era tarea fácil. Además, crear o reducir departamentos tiene costes. Tal vez se debió hacer antes esa remodelación, pero la racionalidad en política, más aún cuando se vive del instante, es un pío deseo.

Tercera.- La Administración Pública no tiene quien le escriba. 

Desaparecido en 2011 el Ministerio de Administraciones Públicas, ya nunca ha vuelto a resurgir. En el primer gobierno Rajoy, el brutal contexto económico-financiero, condujo a incorporar ese ámbito material en el Ministerio de Hacienda y Administración Pública. Ni qué decir tiene que el orden de los productos era lo sustantivo: Hacienda se devoró a Administraciones Públicas y, por añadidura, a Función Pública. La política de contención del gasto público obligaba (“los hombres de negro”). Luego, en 2016, Administraciones Públicas se asignó  como competencia de la entonces poderosa Vicepresidenta del segundo Gobierno Rajoy. Pero, sorprendentemente, se cometió el error de atribuir “el sistema” (Administraciones Públicas) a un Ministerio, mientras que “el subsistema” (Función Pública) seguía en manos de Hacienda, con un nuevo rótulo: Ministerio de Hacienda y Función Pública. El modelo diseñado por el entonces Ministro Montoro de despiezó, fruto tal vez de la contaminación que sobre el diseño de las estructuras gubernamentales tenían datos externos (la cuestión catalana). Algo pareció corregir el desmán el primer Gobierno Sánchez, cuando se creó un Ministerio de Política Territorial y Función Pública, en el que ya la institución de la Administración Pública (no se olvide, “el sistema”) no aparecía ni siquiera reflejada. Lo importante era la política territorial, lo adjetivo, e incluso insustancial, venía de la existencia de una Administración General del Estado y de su sector público institucional, así como de unas administraciones territoriales con competencias propias. Sobre esa realidad institucional, nadie reparó y sigue sin reparar. Añádase a ello, como ha recordado el profesor Ignacio Molina que en los últimos 5 años hemos tenido en España 7 responsables ministeriales diferentes de política territorial, pero también de función pública (en este caso 6).

Cuartear el sistema administrativo y el subsistema de personal que lo sostiene y retroalimenta es en sí mismo una herejía institucional y organizativa con potenciales serios efectos sobre el funcionamiento de las políticas de Estado en estas materias y del propio funcionamiento de la organización que sirve al Gobierno de acuerdo con los principios constitucionales. Más aún cuando ahora tanto se habla, de momento retóricamente, de reformar la Administración Pública y el propio sector público: ¿Alguien en su sano juicio puede pensar que se van a reformar en paralelo, por dos departamentos ministeriales diferentes, la Administración Pública y la función pública, como si fueran ámbitos materialmente distintos de actuación? El papel del BOE (en este caso electrónico), lo aguanta todo. Otra cosa son sus efectos.

Cuarta.- El Ministerio de Hacienda vuelve a incorporar Función Pública a su ámbito de actuación. 

En efecto, el último cambio de Gobierno (rectius, cambio parcial de responsables ministeriales) ha sacado del desván de los viejos trastos gubernamentales “el modelo” de escindir la Administración Pública (ahora “Política Territorial”) y la Función Pública en dos departamentos diferenciados. Con ello recupera estúpidamente la herejía antes descrita; si bien, lo más grave es que condena la reforma de la Administración y de la función pública a una vía sin salida, o al menos con enormes dificultades de que sea operativa en un modelo dual como el descrito. Con dos Ministerios con competencias superpuestas, en ámbitos materiales que per se son un continuum, todo apunta a que los errores del pasado (cometidos además por otra fuerza política) se repliquen en el presente. Mala solución, peor remedio y complejo futuro. Llevamos 14 años, desde la salida del Ministro Jordi Sevilla, sin política de Estado en Función Pública. No veo que se le ponga remedio con esta solución institucional improvisada. Como recordó Galdós, en boca del funcionario Pantoja: “Háblase de Hacienda? Mucha administración y poca o ninguna política” (Miau, 2007). Hacienda gestiona muy bien lo suyo y hoy en día hace mucha política (pues todo pasa por el molino presupuestario), pero lo adjetivo (en este caso, Función Pública) puede quedar contaminado por sus competencias propias. Los desafíos enormes que tiene la función pública en la presente década no se pueden ver exclusivamente con las lentes de la gestión financiera. Hacerlo sólo así, sería un error. Y se corre ese riesgo. Estamos pagando muy cara la crisis anterior y sus devastadores efectos sobre el empleo público. Véase al respecto el reciente libro editado por el INAP publicado en abierto (Continuidad ‘versus’ transformación, ¿Qué función pública necesita España?, y coordinado por la profesora Josefa Cantero; con importantísimas contribuciones sobre este tema; donde en el Epílogo a esa obra sintetizo algunos de esos extraordinarios retos). Para transformar la función pública hay que tener mirada de Gobernanza integral.

Cuál haya sido la razón de esta mutilación y de su reajuste ministerial, no es cosa que interese ahora. Si era para compensar la pérdida de poder de la anterior Ministra Portavoz, malo; si lo ha sido para dar señales a Bruselas de que vuelve la ortodoxia presupuestaria sobre los gastos de personal y el viejo y devastador instrumento de la tasa de reposición de efectivos, peor. Lo que sí parece cierto es que la pretendida reforma, que se vende ahora como Modernización digital de las Administraciones Públicas, se quedará en eso y poco más. Transformar la Administración y la Función Pública con esos mimbres estructurales, me parece (y ojala esté equivocado) tarea muy compleja de llevar a cabo, cuando no imposible; salvo que ambos Ministerios afectados coordinados por Presidencia o la Vicepresidencia 1ª engrasen sus estructuras y fijen objetivos comunes. Pero para ese viaje no hacían falta tales alforjas.  

Quinta.- El Ministerio de Política Territorial se vacía de atribuciones, aunque siempre queda la esperanza de si ello implicará una entrada en la agenda política de los gobiernos locales.

Lo he dicho muchas veces. Lo local lleva tiempo desaparecido de la agenda política de los distintos gobiernos. Del constituido en enero de 2020, también. Los gobiernos locales han sido preteridos estos últimos años. La buena noticia es que en este nuevo Gobierno entran nada más y nada menos que tres alcaldesas, con lo que, sin perjuicio de que la función hace al órgano y a su titular, la sensibilidad local, sin duda, crecerá muchos enteros; más cuando se aproximan (a menos ya de dos años) las elecciones municipales (también autonómicas) de mayo de 2023.

El Ministerio de Política Territorial y Función Pública proyectaba sus competencias sobre las administraciones públicas territoriales y sobre la Administración Local, al menos en lo que a determinación de las competencias básicas respecta, más intensas en el segundo caso que en el primero. Amputado de sus atribuciones de Función Pública, parece obvio que el citado Ministerio tendrá su núcleo competencial propio en lo que afecta a la cooperación territorial autonómica y local, que dicho sea de paso es un ámbito de atribuciones propio de una Secretaría General, más que de un Ministerio. Quizás, esa amputación competencial tan burda, pueda hacer que las energías del Ministerio se proyecten sobre los gobiernos locales, pues su papel en la gestión de los fondos europeos NGEU debería ser mucho más relevante de la que han tenido en la formación del Plan de Recuperación, condenados por lo común al olvido. También una revisión en profundidad del marco normativo básico local, incluso del marco constitucional, El Ministerio de Política Territorial y Función Pública proyectaba sus competencias sobre las administraciones públicas territoriales y sobre la Administración Local, al menos en lo que a determinación de las competencias básicas respecta, más intensas en el segundo caso que en el primero. Amputado de sus atribuciones de Función Pública, parece obvio que el citado Ministerio tendrá su núcleo competencial propio en lo que afecta a la cooperación territorial autonómica y local, que dicho sea de paso es un ámbito de atribuciones propio de una Secretaría General, más que de un Ministerio. Quizás, esa amputación competencial tan burda, pueda hacer que las energías del Ministerio se proyecten sobre los gobiernos locales, pues su papel en la gestión de los fondos europeos NGEU debería ser mucho más relevante de la que han tenido en la formación del Plan de Recuperación, condenados por lo común al olvido. También una revisión en profundidad del marco normativo básico local, incluso del marco constitucional, como ha defendido brillantemente el profesor Manuel Zafra, es algo que convendría plantearse.

Sin embargo, aunque cuando esto se escribe aún no se ha publicado el decreto presidencial sobre el alcance de la reestructuración competencial entre los Ministerios de Hacienda y de Política Territorial, la solución más operativa (aparte de  no sustraerle las competencias de Función Pública) hubiese sido redefinir el Ministerio como de Gobernanza Pública y Política Territorial. En línea con la recuperación económica y la gestión de fondos europeos y del siempre cacareado Gobierno Abierto, afrontar de una vez por todas (por no hablar de otras) las cuestiones centrales de la Integridad Institucional, la Transparencia efectiva, la Participación ciudadana, así como la Rendición de Cuentas, hubiese sido una excelente oportunidad política y también estructural, para enviar mensajes a la Unión Europea de que, esas asignaturas aún pendientes, ya estamos en línea de querer superarlas. Me temo que, una vez más, llegamos tarde.

DE LAS COVACHUELAS AL PODER: JUAN BRAGAS Y TADEO CALOMARDE, ENTRE LA FICCIÓN Y LA HISTORIA (*)

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS (III)

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Rafael Jiménez Asensio, 4 de julio de 2021

“Ya desde entonces se dedicaban con preferencia a esta patriótica tarea de arreglar el país los hombres sin oficio ni ganas de aprenderlo, que sentían la irresistible vocación del empleo lucrativo”

(Benito Pérez Galdós, Un faccioso más y algunos frailes menos)

Preliminar: los personajes y el contexto

La segunda serie de los Episodios Nacionales abarca un extenso y accidentado período histórico (desde 1813 a 1833). Veinte años de tenaz absolutismo, aunque con algunos matices poco significativos, sólo manchado por el frustrado intento de construir en dos momentos una España Liberal con mimbres de una sociedad que aún no lo era. Además, con la brutal enemiga de un detestable monarca, Fernando VII, el ensayo liberal se aplazó por dos veces hasta que los momentos históricos fueran más idóneos.

En esa segunda serie, que según la idea inicial del autor iba a ser la última, el protagonista formal que actúa como hilo conductor en buena parte de los diez episodios es Salvadorcillo Monsalud, quien entra en escena al inicio del primer libro de la serie (El equipaje del Rey José), servidor de las tropas afrancesadas, y se convertirá con el paso del tiempo en un patriota liberal, al cual le sucederán mil penurias y contratiempos.

Sin embargo,  en nuestro enfoque de análisis, el primer personaje de Juan Bragas, “Pipaón”, adquiere especial relieve por su versátil andadura como covachuelista que sirvió sin despeinarse a los afrancesados, se envolvió de inmediato en la bandera absolutista cuando la primera experiencia liberal fracasó, para adentrarse después en el liberalismo revolucionario del trienio y terminar apostando por el absolutismo del terror tras el segundo hundimiento de la causa liberal; pasando presto a servir a la regente María Cristina. Su capacidad de adaptación a un cambiante contexto político-administrativo no acabó aquí, pero en esos veinte años el despliegue camaleónico de este funcionario segundón fue insólito. Sus principios eran su propia existencia, como bien describe el autor en diferentes pasajes de los diez episodios que ahora se tratan. Salvador Monsalud y Juan Bragas fueron amigos en sus primeros años, y procedían geográficamente del mismo pueblo. No obstante, los paralelismos entre ambos terminan ahí.

Frente al relato novelado, en esta segunda serie Galdós da entrada también, con una combinación plagada de destrezas narrativas, a personajes de carne y hueso. Emerge, así, de forma también intermitente la funesta figura de Juan Calomarde, que fue descrita magistralmente por Sergio del Molino (Calomarde. El hijo bastardo de las luces, 2020). Su protagonismo irá in crescendo conforme el fracaso de la segunda experiencia liberal toma cuerpo; esto es, con el retorno de la peor cara –si es que tuvo alguna buena- de ese Borbón despreciable que fue Fernando VII. En verdad, esta segunda serie de los Episodios Nacionales está directa o indirectamente condicionada por la arbitrariedad, la felonía, el capricho y la desmesura de ese infausto monarca.

La idea de España en esos veinte años estuvo tensada por ese desigual combate entre un absolutismo predominante y un liberalismo incipiente, así como desordenado. La omnipotencia de la Iglesia Católica marcó también ese período, como otros muchos que le sucederían. Las concepciones más retrógradas se atrincheraron en torno al rey con pretensiones de ser absoluto, y solo cambiaron de bando cuando detectaron que su debilidad física o declive biológico venía acompañada de una lucha dinástica unida a un intento por parte de su cuarta mujer, tachada de francmasona liberal por los apostólicos, María Cristina y su séquito, de defender a ultranza la sucesión de la Corona en su hija Isabel, así como abrir el sistema a sus nuevos aliados: el liberalismo moderado, con un tufo doctrinario que terminaría empañando su devenir futuro.

Fueron años cruciales en los que el desgarro de España ya era más que evidente,  y se fue cociendo a fuego lento. Y quien atizó las llamas absolutistas desde el principio, el propio monarca, cedió el testigo, sin ser consciente del destrozo causado, a su hermano Carlos y a su agitada camarilla (a través del club del Ángel Exterminador). La fractura ya estaba hecha. Solo cabía esperar a que el polvorín explotara. Desde 1825, no sólo se gritaba “¡Muerte a los negros”, o sea a los liberales, también se reconocía que se hallaban en fuego cruzado: “Estos infelices pocos en número, acobardados y oscurecidos, (que) pagaban el furor de los sublevados y de los perseguidores de los sublevados”. Francisco Chaperón, una vez abandonada su batalla purificadora que plagó con un sinfín de ahorcamientos, fue a Cataluña a intentar apagar el primer incendio de absolutismo religioso, preludio “de la posterior guerra de siete años”. Nunca se supo quién o quiénes fueron los instigadores de esa revuelta. Una vez vencidos, el rey les prometió perdón, y “Calomarde y el Conde de España los fusilaron a todos” (Un voluntario realista). Está claro de quién obedecían las órdenes. 

Política absolutista versus política liberal

En verdad, si a la política nos referimos, esos años nos muestran dos escenarios totalmente disímiles. Los cortos períodos de liberalismo estuvieron dominados en sus inicios por la invasión napoleónica y la espera del Deseado que pronto desmintió su apodo, retornando al Antiguo Régimen, con algunos cambios. Se entró después en el trienio liberal, momento de altas expectativas que la política no supo gestionar, fracturada en corrientes diversas poco amistosas y asediada por una Europa gobernante muy conservadora, incluso reaccionaria,  que, tras la revolución francesa, detestaba y perseguía cualquier aventura liberal democrática. Eran, sin duda, las peores condiciones para ensayar un frágil sistema liberal en una España que ya mostraba, también en sus carnes, su enorme afán cainita. El trienio murió sin pena ni gloria. De hecho, su doscientos aniversario ha sido casi ignorado. La segunda invasión francesa, liderada por el duque de Angulema, no tuvo apenas respuesta, como bien describe el autor en el episodio Los cien mil hijos de San Luis. La Constitución –como recuerda el autor en palabras de Jenara- quedó humillada, pues “eran muy pocos los milicianos que se aventuraban a seguir a los liberales. No he visto una propagación más rápida de las ideas”. Y añade: “Viendo crecer en los pueblos la aversión a las Cortes y al Gobierno, el ejército perdía el entusiasmo”.

Lo que vino después fue un retorno mucho más duro del ya de por sí demoledor absolutismo monárquico. Fernando VII incumplió sus promesas, como siempre hacía, y desató una represión brutal descrita en El terror de 1824. La década ominosa se inauguró con los peores presagios. Los liberales, que no fueron pasados por la horca, huyeron al exilio o vivieron ocultos.

La política liberal del trienio, a pesar de toda su carga de buena voluntad, no ayudó ciertamente a estabilizar España. La división en las filas liberales fue un mal síntoma de lo que vendría después. Pero el problema de fondo era un monarca mendaz que no creía en el constitucionalismo liberal, al que odiaba profundamente. Los primeros intentos durante el trienio de restaurar el absolutismo fracasaron. Galdós narra perfectamente la excelente respuesta civil y militar que el pueblo de Madrid mostró a mediados del año 1822 (7 de julio): “Fracaso más vergonzoso no se ha visto desde que hay pronunciamientos en España”. Una contestación que, sin embargo, no tuvo continuidad –como ya se ha visto- al año siguiente. Es verdad que el ejército que nos envió la Santa Alianza era una máquina devastadora y eficiente, pero ya las fuerza flaqueaban y frente al grito de “Viva la Constitución”, se fue oyendo cada vez más el contrario. No es fácil ser liberales, y menos aún exaltados, con una masa informe de la población mayoritariamente  analfabeta y subyugada aún por una Iglesia absolutista, amén de pobre en su inmensa mayoría. Pero también los sepultureros de la libertad hicieron su trabajo. La sincera y letal descripción de un liberal como Benigno Cordero era un testimonio vivo de cómo se entierra la libertad cuando las mentalidades aún no estaban amuebladas para abrazarla: “He visto hombres que han predicado con elocuencia las ideas liberales. Pues bien: ésos han sido en todos sus autos déspotas insufribles. Aquí es déspota el ministro liberal, déspota el empleados, el portero y el miliciano nacional; es tiranuelo el periodista, el muñidor de elecciones (…) La idea de libertad, entrando súbitamente aquí a principios de siglo, nos dio fórmulas, discursos, modificó algo las inteligencias; pero, ¡ay!, los corazones siguen perteneciendo al absolutismo que los crió” (Los apostólicos).

La política absolutista tampoco fue uniforme. El perfil de los políticos absolutistas de esos años estuvo marcado por la más intensa mediocridad e incluso hubo designaciones de ministros absolutamente incompetentes. El segundo período del absolutismo, tras el trienio liberal, tuvo diferentes fases. Aquí emerge la turbia figura de Tadeo Calomarde, que tuvo un protagonismo estelar en esos años como persona de confianza del rey. Calomarde y Juan Bragas coinciden puntualmente en diferentes episodios. La continuidad del primero, personaje de ficción, es muy superior a la del segundo, una figura política de carne y hueso. En todo caso, en el relato galdosiano, ninguno de los dos era de fiar, pero sus actitudes estaban alejadas: Calomarde volaba alto y Bragas a media altura, lo que le permitió sobrevivir con mayores facilidades a la rueda arbitraria del poder e incluso a los cambios de régimen, algo que se terminó llevando por medio al conspirador profesional de Calomarde. En efecto, el Ministro de Gracia y Justicia disponía de una red de confidentes que todo lo sabían, y era capaz de destruir las mejores biografías políticas o humanas en un abrir y cerrar de ojos. Pero, a diferencia del covachuelista eterno, aunque él también lo fuera en sus orígenes, en su comportamiento político tuvo mucha menos versatilidad adaptativa, atributo en el que Pipaón era un genio. En cualquier caso, las sombras del pasado de Calomarde y sus oscuros manejos, le condujeron al fin de su vida política, que se plasmó en la famosa bofetada de la infanta Carlota, hermana de María Cristina, que supuso una representación, real o inventada, de su total declive político.

La Administración durante el oscuro reinado de Fernando VII

No obstante, en esos finales de la dura década ominosa, emergieron políticos de talla, también en las filas absolutistas, aunque de tono moderado y pragmático. Uno de ellos fue, sin duda, López Ballesteros, quien por cierto impulsó (en 1827) la primera reforma del empleo público en el ramo de Hacienda. Y también en los momentos finales de ese período en el episodio que lo cierra (Un faccioso más y algunos frailes menos) comienzan a  aparecer en escena políticos, militares o técnicos tales como Martínez de la Rosa, Narváez, Javier de Burgos y otros, que cogerán el testigo del hundimiento de la causa absolutista y su gradual transformación en un liberalismo templado o destemplado, según se mire.

La Administración Pública, con tanta agitación política y cambios radicales de bases del régimen, se vio fuertemente afectada. Los mimbres de una Administración basada en el favor ya estaban asentados desde el Antiguo Régimen. Lo que se produjo en esas oscilaciones pendulares entre absolutismo y liberalismo, aunque mucho más extensas en el tiempo las primeras, fue un cambio permanente de las inestables plantillas de empleados públicos. La causa liberal gaditana, como ya vimos, creó la figura del cesante. Los empleados colaboracionistas con la causa del Rey José, algo de lo que se queja amargamente Juan Bragas, vieron perder sus destinos. Pero a los empleados públicos de la causa liberal gaditana les sucedió otro tanto con la restauración, también tramposa, del Antiguo Régimen, tras ese bochornoso documento del Manifiesto de los persas. La dureza esa primera ola de represión y destituciones fue un primer ejercicio para la que vendrá después.

El trienio liberal abrió el apetito de hincar el diente a un empleo público por parte de los defensores tradicionales de la causa liberal, pero también de los múltiples advenedizos y algunos tránsfugas reconvertidos, como fue el caso una vez más de Juan Bragas. Los constantes cambios político-ministeriales en los gobiernos del trienio ya mostraban los enormes condicionantes que tiene rotar las plantillas de empleados en función del favor o de la ya incipiente clientela política. Pillar una nómina pública era ya la obsesión de innumerables moscas de covachuelistas en ciernes que acudían sin sonrojo a la recomendación política directa o indirecta para morder nómina.

Y, tras el trienio liberal, vinieron las terribles depuraciones fernandinas donde se mezclaba el odio a quienes habían colaborado con los distintos gobiernos del trienio, la persecución de la masonería (una de las obsesiones de los dos momentos absolutistas de este período), junto con una implacable persecución religiosa a quienes no acreditarán situarse en el círculo más estrecho de una Iglesia alejada radicalmente de la causa liberal.  La masonería está muy presente en diferentes episodios de esta segunda serie, dando título incluso a uno de ellos (El Grande Oriente).

Juan Bragas como arquetipo del funcionario decimonónico

Juan Bragas, como nos narra Galdós, “era, pues, covachuelista, es decir, palote árido y enteco en el cual debía injertarse después la vigorosa rama del funcionario público”. En realidad, “Bragas no se equivocaba nunca: tenía en su juicio la infalibilidad de las matemáticas”. De afrancesado renegado pasó sin solución de continuidad a servidor del absolutismo. Su benefactor, “don Buenaventura”, se lo pregunta directamente: “- Dime Braguitas, en cuál oficina quieres colocarte, pues ya he dado tu nombre al Ministro, y no falta más que saber tu deseo para satisfacerlo y punto”. Así, de servir a Cabarrús en Gracia y Justicia, pasó “a señor oficial segundo de Paja y Utensilios”. Aun así, no estaba contento, pues los destinos se repartían a su juicio de forma no equitativa en relación a sus merecimientos, ya que al peluquero Antonio Moreno, “profesor de cabezas”, se le había asignado el cargo de Consejero de Hacienda” por ser el amanuense del decreto en el que se declaraba a “aquella Constitución y decretos nulos y sin ningún valor ni efecto, ahora ni en tiempo alguno, como si no hubieran pasado jamás tales actos, y se quitaran de en medio del tiempo”. La amnesia histórica como receta recurrente de un país que ya no era capaz de reconocerse a sí mismo.

El de Pipaón, Juan Bragas,  es quien narra en primera persona la malformación de la Administración absolutista tras el retorno de Fernando VII (Memorias de un cortesano de 1815). Es en este episodio en el que el protagonismo de Braguitas se vislumbra por su posición de cronista y donde va subiendo en sus posiciones administrativas hasta codearse con el propio rey. También sigue siendo cronista en La segunda casaca, donde se reflejan los distintos intentos de pronunciamiento liberales y las reacciones que la doctrina absolutista provee de tales empeños. Allí ya Juan Bragas, oliendo como buen animal político el cambio de contexto que se advertía, prepara su desembarco en la causa liberal con un discurso de indudable cinismo ambivalente. Pero, tras su rito iniciático en el club liberal, pretende introducirse en el cogollo del  con pretensiones de subir de forma inmediata,  lo que le reprocha su amigo Salvador: “¿Acabas de sentar plaza y ya pretendes ser general?”. Pipaón era incansable al desaliento. Se estaba gestando el levantamiento de Riego, y había que estar atento al cambio de circunstancias.

Salvador, cargado de idealismo liberal, tenía, sin embargo, una visión más precisa de la sociedad política que se vivía entonces, lo que acredita en el episodio siguiente: “Una sociedad que es un hormigueo de intrigantes, una agencia de destinos, un centro de corrupción e infames compadrazgos, una hermandad de pedigüeños”. Llegó, por fin, “el turno tumultuoso de las nóminas”. Se trataba, una vez más, de volver todo al revés, como expuso elocuentemente “el Castellano” (Romero Alpuente) en su discurso ante las Cortes liberales: “Se encomendarán los destinos de la nación a los comprometidos por el sistema, no a los que no lo están. Se harán castigos ejemplares, se volverá todo al revés para que los pillos bajen y los patriotas suban”. La noria liberal de ceses y nombramientos se ponía en marcha, también arrastraría a los suyos a su paso. No se detiene mucho Galdós, sin embargo, en las rotaciones gubernamentales y en sus efectos sobre la Administración Pública. Su visión del trienio es más constitucional, pues la primavera de 1822 fue, a su juicio, un momento anárquico: “Nos gobernaban una Constitución impracticable y un Rey conspirador que tenía agentes en el Norte para levantar partidas, agentes en Francia para organizar la reacción, agentes en Madrid para engañar a todos”. Además, para ver que nada es nuevo, “el Congreso era un volcán de pasiones, y allí creían que las dificultades se resolvían con gritos, escándalos y bravatas”. Siempre había quien sacaba beneficio de tales desmanes, en este caso era el rey y la causa absolutista. La mala arquitectura institucional, o los defectos de fabricación, también pasan hondas facturas. La descripción del sistema institucional del trienio que lleva a cabo Galdós es desoladora: “No puede darse heterogeneidad más abrumadora que la de aquella sociedad política. El Rey era absolutista; el Gobierno, moderado; el Congreso, democrático; había nobles anarquistas, y plebeyos serviles” (7 de julio).

Calomarde: el final de su poder de influencia

Las vidas noveladas de Salvador y Juan Bragas se cruzaron de nuevo cuando el régimen liberal comenzaba a desmoronarse: “El buen Bragas, poco antes, viendo mal parada la causa constitucional, había corrido a la Seo a ponerse a las órdenes de la Regencia, cual hombre previsor” (Los cien mil hijos de San Luis). Allí coinciden. Es en este episodio cuando emerge con fuerza la figura de Calomarde, entremetido y curioso –como lo describe Jenara- y “gran coleccionador de debilidades ajenas”. Pipaón, tras la segunda etapa absolutista, busca afanosamente un nuevo destino, que finalmente halla, utilizando para ello  siempre las mismas armas del favor y de la recomendación, al haber abrazado otra vez la causa absolutistas. Ello, según Chaperoncillo, ponía en jaque las depuraciones fernandinas: “Por vida del Santísimo, que eso de las recomendaciones y las amistades me incomoda más que la evasión de un prisionero. Así no hay justicia posible, señor Pipaón, así la justicia, los castigos y las purificaciones no son más que una farsa” (El terror de 1824). Sus relaciones con el brigadier Chaperón, responsable de las depuraciones y ahorcamientos, mostraban que no paraba en mientes para salvaguardar sus propios intereses.  La Justicia, como describe Galdós, en aquellos momentos era “un infierno de papel sellado”. La política mejor en boca liberal era cuando menos callarse. O adoptar una posición reservada. Una vez más Benigno Cordero, ante el empuje inquisidor de Juan Bragas, opta por generalizar su discurso: “Quite usted a los intrigantes la política será como si les cortan las manos a los rateros o los pies a las bailarinas”. Fue, sin duda, Cordero quien mejor definió las melosas afabilidades de Pipaón, de las que había que huir. Poniendo en guardia a Solita: “Es el cocodrilo que besa”, sentenció.

Calomarde procedía también de las covachuelas del Ministerio de Gracia y Justicia. Pero, aparte de sus oficios funcionariales, destacaba  sobre todo en la intriga. Sergio del Molino lo describe como “uno de los tiranos más siniestros y poderosos de la historia de España”. Figura que, como él mismo dice, ha sido olvidada completamente (refrigerada en su tierra turolense). Galdós salpica sus relatos novelados con la irrupción puntual del oscuro personaje. Ya lo hemos visto acompañando al rey en “la guerra apostólica” en Cataluña. Aun así, en 1827 “no era más que instrumento harto sumiso de las pasiones y del brutal egoísmo de su señor”. Esa guerra que “no era más que el prólogo, o hablando musicalmente, la sinfonía de otra guerra mayor”, le sirvió a Calomarde para engrandecer su poder de influencia. Tadeo, como describe Galdós, “a quien Fernando VII tiraba de las orejas, era todo vanidad y finchazón”. Pero ya los apostólicos lo vieron como enemigo, a pesar de ese intento extraño propio de mal cálculo de proponer ese codicilo-decreto derogando la pragmática sanción del 30.  No supo situarse en el lugar oportuno. Tras el incidente con la infanta Carlota, mujer de armas tomar, “sus nueve años de insolente poder” terminaron. Se comenzaba a abrir una nueva era en la historia de España. La soñada concordia entre la libertad y la Iglesia, era, como relataba el ya escéptico Salvador en palabras de Galdós, una suerte de pío deseo: “Aseguró que no esperaba ver en toda su vida más que desaciertos, errores, luchas estériles, ensayos, tentativas, saltos atrás y adelante, corrupciones de los nuevos sistemas, que aumentarían los partidarios del antiguo, nobles ideas bastardeadas por la mala fe, y el progreso casi siempre vencido en su lucha con la ignorancia” (Un faccioso más y algunos frailes menos). El parto del Estado Liberal sería lento y doloroso. Galdós lo retomará varios años después, desmintiendo sus planes iniciales. Una gran suerte que cambiara de opinión.  

(*) La presente entrada-reseña, junto con las dos anteriores, recoge algunos fragmentos, aunque retocados, de una obra que se publicará próximamente, Política y Administración en la España de Galdós. Al estar registrada, cualquier reproducción, total o parcial, debe citar expresamente la fuente de la que procede.

GOBIERNOS LOCALES: AGENDA 2030, RECUPERACIÓN Y TRANSFORMACIÓN. DIEZ IDEAS-FUERZA (*)

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“Las personas y las ciudades representan en este mundo actual el vector fundamental para el desarrollo de las políticas de sostenibilidad”

(Federico Buyolo, “La localización de los ODS. Lo local y lo global en una sola Agenda”, en José Esteve Pardo (director), La Agenda 2030. Implicaciones y retos para las Administraciones locales, FDGL, 2021, p. 43)

1.- La Agenda 2030 exige un modo diferente de hacer política y gestión local

La política y la gestión, también en el ámbito local de gobierno, deben iniciar a la mayor brevedad posible un giro copernicano si no quiere perder el tren de la Agenda 2030, viendo así empañado el cumplimiento de sus objetivos y metas, pero también quedarse rezagadas en la recuperación y la necesaria transformación que, cabe presumir, tendrá lugar (o debería tenerlo) en los próximos años.

2.- La mayor parte de los ODS tienen implicaciones locales

Nadie puede ocultar que la Agenda 2030, en lo que al cumplimiento de sus Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus respectivas metas, llama directamente a los gobiernos locales para su correcta implantación. Como reconoció en su día el Informe REDS, en su segunda edición, sobre Los Objetivos de desarrollo Sostenible en 100 ciudades españolas, “la única vía para construir un futuro sostenible es articular planes de acción desde lo local, contando e implicando a los Gobiernos Locales”. No es momento de llevar a cabo un estudio analítico de tales incidencias, por lo demás obvias, aunque desiguales en su intensidad. Recientemente, tal como aparece en la cita inicial, se ha editado un libro donde también se pone de manifiesto la estrecha imbricación que la Agenda 2030 tiene con las competencias locales. Pero no es solo un problema “de competencias”, que también, sino sobre todo se trata de un problema de política y gestión local, unido a todo ello la necesidad de articular sistemas integrales de Gobernanza Municipal (o Local).

3.- El descuido de lo local en la agenda política como rémora para la efectividad de los ODS

Efectivamente, si se lleva a cabo un estudio analítico de los 17 ODS se observará con claridad que las implicaciones de lo local en la mayor parte de tales objetivos y en las respectivas metas de la propia Agenda 2030, es una realidad que no puede ser eludida. Sin embargo, en nuestro actual contexto institucional lo local está parcialmente abandonado en un rincón de la agenda política. Si se quieren alcanzar de modo efectivo tales objetivos y metas, no hay otro camino que implicar directamente a lo local en tal empeño. Se debe emplazar a la política y a una gestión local correctamente alineada con aquella, como medio imprescindible de tales logros. La plena inserción de lo local en el diseño de las políticas de desarrollo sostenible, recuperación y transformación es una tarea urgente, y solo en parte alcanzada. No hay tiempo para el aplazamiento, están en juego las respuestas necesarias y urgentes a innumerables problemas. También locales, o sobre todo locales.

4.- Las ciudades pequeñas y medianas como grandes olvidadas

Y no es suficiente, por muy necesario que sea, ocuparse como política estrella (tras décadas de abandono) de los pequeños municipios o del desarrollo del medio rural con la mirada puesta en atenuar la despoblación y el envejecimiento. Tampoco es bastante con hacer mención al protagonismo, siempre estelar, de las ciudades de mayor tamaño, especialmente de las áreas metropolitanas que atraen como imanes inversiones, recursos y capital humano. La realidad local es muy compleja, y el equilibrio territorial y la cohesión no solo pasa por las grandes ciudades y los pequeños municipios, pues entre ambos extremos hay una realidad rica, multiforme y variada, todavía muy importante demográficamente (aunque cada vez menos económicamente) de medianos municipios y ciudades intermedias que están siendo las grandes olvidadas de los discursos políticos que se centran en la recuperación y en la transformación (el actual plan de recuperación las ignora), y que, sin embargo, juegan todavía un papel trascendental, como ya lo atestiguan algunos recientes estudios sociológicos, económicos y geográficos (ver, por ejemplo, el reciente libro del profesor riojano Sergio Andrés Cabello: La España en la que nunca pasa nada, Akal, 2021; que, con su propio sello y enfoque, aplica al contexto hispano la estela del importante libro de Christophe Guilluy, No society. La fin de la classe moyenne occidentale, Flammarion, 2018; hay traducción al castellano en la editorial Taurus), en cuanto que allí viven y trabajan aún porcentajes importantes de población que corren el riesgo de ser completamente preteridos de esa recuperación y transformación que se nos propone. En efecto, sobre estas ciudades pequeñas y medianas el manto del olvido parece extenderse tanto en la ansiada recuperación (proyectos de inversión) como en la siempre aplazada transformación. Tienen que reivindicar su espacio y su importancia, tanto en el desarrollo de la Agenda 2030 como en la Recuperación y en la Transformación. Se juegan mucho.

5.- La política local debe saber triangular Agenda 2030, Recuperación y Transformación

La política local, en efecto, tiene que saber triangular adecuadamente lo que es el Desarrollo Sostenible, con la Recuperación y la ya inaplazable Transformación, siempre y cuando queramos dotarnos de un sistema institucional caracterizado por la resiliencia y con vocación de dar respuesta efectiva a las necesidades de la ciudadanía (personas), del tejido económico y del propio territorio. Seguir engañándonos con discursos vacuos que nada cambian realmente, ya no conduce a  ningún lugar: solo cabe actuar. Esa triangulación debe llevarse a cabo a través de la construcción de Sistema de Gobernanza Local que hagan viable el juego armónico de las tres ideas-fuerza expuestas y sepa extraer y captar, en su caso, la savia innovadora que vaya tomando cuerpo en las instituciones locales más creativas y con liderazgos más consistentes, que no tienen por qué ser o no ser solo, precisamente, las grandes ciudades. También los municipios medianos deben ser motores de tal proceso.

6.- La Agenda 2030 provee a los Gobiernos Locales de una mirada estratégica

La Agenda 2030 tiene que proveer al mundo local de una mirada estratégica que trascienda los estrechos muros del mandato o de lo que, en el ámbito central y autonómico de gobierno se llama legislatura. La política local debe elevar la mirada al horizonte que la Agenda marca. La década 2021-2030 es, tal como reconoció Naciones Unidas, “la década de la acción”. Y, tras la crisis Covid19, si bien es cierto que los desafíos de la Agenda 2030 han quedado un tanto hibernados,  no lo es menos que el tiempo corre y la capacidad de reacción se agota; pues dentro de poco tiempo (2022-2023) entraremos en el ecuador de la Agenda 2030 y los desafíos son cada vez mayores, mientras que las realizaciones aún han sido pocas. Todavía nos encontramos en pañales en lo que al impulso efectivo de la Agenda respecta.  La era posterior a la pandemia será la del desarrollo sostenible, la recuperación y la transformación. No hay alternativas.

7.- La política local debe construirse desde sus inicios a partir de la Agenda 2030

Por tanto, la Agenda 2030 es una hoja de ruta no normativa con fuerte contenido de compromisos internacionales compartidos (Esteve Pardo) a partir de la cual se ha de construir la política local. O, si se prefiere, un nuevo modo de hacer política local, en la que la acción efectiva y no la comunicación autocomplaciente debe ser el eje de actuación. Quien no vea esto, probablemente no entenderá nada.  No se trata solo de hacer política o gestión local a través de la localización de los ODS afectados, como se ha venido haciendo hasta ahora, sino dar un medido y gradual cambio de dirección o un giro al enfoque. Las medidas de gobierno locales deben estar inspiradas desde sus mismos inicios en los diferentes ODS y en las respectivas metas que se fije cada institución. Mejor aún, debe ser la Agenda 2030 la que se anteponga a la definición de la política y delimite su terreno de juego, pero especialmente sus objetivos. Se hace necesario trabajar por Misiones y Proyectos (Mazzucato, 2021), y eso representa un cambio radical en la forma de hacer política, en el modo de organizarse o de estructurarse los gobiernos y las administraciones públicas, y en los modos de gestionar las políticas locales, así como invertir en capacidades hasta ahora huérfanas en ese espacio de gobierno y  en el propio empleo público (implicación, iniciativa, creatividad/innovación, etc.). El papel de lo público se revaloriza, siempre que se haga bien; pero también puede descender a los infiernos si el fracaso es el resultado de una mala política y de una ineficiente gestión. El descrédito institucional puede ser el retorno de una mala política. El mandato 2023-2027 será crucial para el desarrollo sostenible efectivo y el cumplimiento de la Agenda 2030. Y, en buena medida, en ese período se entrecruza directamente, también en un plano temporal convergente, la recuperación y transformación. De ahí la necesaria triangulación inteligente. La interrelación entre estos tres planos es evidente. De lo que se haga en esos años, también de lo que se vaya preparando o fabricando institucionalmente en los ejercicios 2021 y 2022, dependerá buena parte del futuro de este país llamado España, así como de sus ciudades y pueblos.  

8.- La Agenda 2030 sirve para racionalizar la política y gestión municipales

Asimismo, la Agenda 2030 tiene un atributo innegable, pues bien entendida significa un proceso de racionalización de la política y de la gestión local. La mirada siempre atenta al cumplimiento de las metas que cada gobierno local se plantee con la finalidad de alcanzar los distintos ODS, comporta trabajar por objetivos y, por tanto, evaluar hasta qué punto estos se han alcanzado. En sí mismo, ello es un cambio cualitativo a muchas formas tradicionales (o que se mueven en la zona de confort) de hacer política y gestión en nuestros ayuntamientos y en el resto de entidades locales.

9.- La Gobernanza Local es un acelerador del cumplimiento de los ODS

Por consiguiente, que nadie se llame a engaño, hacer una política y gestión impregnada de desarrollo sostenible, es la premisa para que la recuperación y transformación sean realidades y no eslóganes, y todo ello requiere instituciones sólidas que promuevan la Gobernaza ética, la transparencia efectiva, la participación ciudadana, así como la rendición de cuentas; pero, asimismo, dispongan de un correcto alineamiento entre política y gestión, impulsen niveles directivos profesionales, articulen estructuras organizativas versátiles y que trabajen por misiones, proyectos y programas, configuren una digitalización efectiva que no ahonde las brechas sociales, establezcan una Gobernanza de datos, simplifiquen de verdad los trámites y procedimientos, así como las cargas burocráticas, se doten de una vez por todas de políticas de gestión de personas en clave de profesionalidad, integridad y eficiencia, optando asimismo por las alianzas institucionales que comporta la Gobernanza multinivel, el trabajo a través de redes y por la colaboración público/privado.

10.- Nunca podrán alcanzarse el Desarrollo Sostenible, la Recuperación y la Transformación sin fortalecer efectivamente nuestros Gobiernos locales. 

Demasiadas cosas, me dirán. Y, en efecto, lo son. Sin embargo, los gobernantes que pretendan impulsar esa respuesta triangular que marcará la actual década (Agenda 2030/Recuperación/Transformación) con los mimbres políticos, institucionales y organizativos actuales, probablemente sigan viviendo en el engaño, lo cual es muy libre; y más que acelerar el desarrollo sostenible tal vez lo paralicen; pero, más grave es que no solo se mentirán a sí mismos sino que engañarán a la sociedad y a la ciudadanía, frustrando que sus ciudades y pueblos terminen siendo esas instituciones resilientes (ODS 11), sólidas (ODS16) y que trabajan en red (ODS 17), necesarias para que el futuro de la ciudadanía sea al menos más halagüeño, en ese mar de incertidumbres en el que la sociedad en general, y este país en particular, está sumido.

(*) Un desarrollo extenso y ampliado de las ideas que aquí sumariamente se han expuesto, con particular incidencia en cómo aterrizar los diferentes ODS a la realidad local, se tratará en un Curso virtual promovido por el CEMCI (Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Municipal), que tendrá lugar durante dos semanas de los próximos meses de septiembre y octubre, que lleva por título Espacio político local: Agenda 2030, una oportunidad para las Entidades Locales https://www.cemci.org/actividades/agenda-2030-una-oportunidad-para-las-entidades-locales-235

Agradezco a la directora en funciones del citado Centro, Alicia Solana, la amable invitación para desarrollar esta cuestión, cuyas líneas generales, con un enfoque inicialmente muy básico, también expuse en una sesión virtual que se celebró el 21 de abril de 2021 en el propio CEMCI.   

EL ÚLTIMO QUE SALGA, QUE APAGUE LA LUZ

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Hay quien en el poder o sus aledaños se sorprende todavía de que las plantillas de las Administraciones Públicas se estén quedando diezmadas gradualmente por la salida permanente de empleados públicos que se acogen a la jubilación, en no pocos casos de forma anticipada. La situación de deterioro actual de la Administración Pública, la escasez de incentivos  o de estímulos, cuando no la imposibilidad legal de la continuidad, así como el anunciado y paulatino encarecimiento de las condiciones de la jubilación, están incrementando el efecto de desaliento y despertando  las ansias de abandono precipitado o reglado por una buena parte del personal senior/senior que, con una media de edad elevada,  empujados por esas u otras circunstancias, ven cómo ya les queda poco allí por hacer y aún menos es lo que hacer les dejan.

Me lo decía un amigo funcionario, excelente y cualificado profesional en el ámbito de la salud pública, por cierto: “Me faltan aún varios meses para la jubilación; pero, Rafa, ya nadie me pide nada; estoy amortizado; aun así, motu propio estoy preparando una memoria donde explico a quien después venga cómo veo yo, tras muchos años de desarrollo profesional y de autoformación, se deben desarrollar las tareas de este puesto de trabajo”. Probablemente, añadía, “quien aquí aterrice será un interino, extraído del servicio empleo, pues –a pesar de que saben que me voy desde hace varios meses- nadie ha pensado un minuto en cómo sustituirme ni convocado concurso o prueba alguna para ello, menos aún han pensado en cómo transferir ese conocimiento adquirido o ese saber hacer”. Y, seguía reflexionando en voz alta, “lo que yo le ponga en ese cuadernillo de conocimientos y destrezas, que por cierto nadie me ha pedido, quizás le sea útil para tener una mínima guía de lo que debe hacer y tal vez le podrá ayudar, si es que quien llegue sabe algo de lo que tendrá entre manos y pone algún gramo de empeño en la tarea”.

Lo triste es constatar que, a eso que llamamos Administración Pública, una larga y fecunda experiencia profesional de más de treinta años  es algo que le resulta indiferente. A nadie le importa, ni a nadie le preocupa que se pierda ese conocimiento. A quiénes les debía inquietar, a los responsables máximos o intermedios, están de paso, preocupados por otras cuitas más próximas y necesidades más prosaicas relativas a mantener sus prebendas o, en su caso, hacer poco ruido y complicarse mínimamente la vida. En los niveles políticos y directivos de las Administraciones Públicas españolas, cuántos menos charcos pises, más vida tendrás. Así que eludir los problemas, como una suerte de slalom, es lo más indicado para sobrevivir largo tiempo y, por tanto, gozar de los parabienes que da un cargo público. Eso es algo que ya han aprendido decenas de miles de responsables y directivos públicos en la España ministerial y en su periferia autonómica y local. En ese contexto, hablar de gestión y transferencia del conocimiento es un insulto a la inteligencia.  

Algunas Administraciones Públicas tienen ya una pirámide invertida, los funcionarios son pocos y muchísimos de ellos en situación de salida o enfilando la puerta, mientras que interinos y temporales resultan legión, algunos de ellos también cargaditos de años y quemados por muchas otras razones. Las organizaciones públicas cada vez se parecen más a unidades de quemados intensivos. Si la sociedad española, tal como se dice, está envejecida, pues tiene una media de edad de 42 años, qué será de ese cementerio de elefantes llamado Administración Pública, cuya media de edad oscila en muchos casos entre los 52 y los 56 años de edad, según diferentes niveles de gobierno.

Lo realmente sorprendente es que, al parecer, nadie se dio cuenta de lo que estaba sucediendo y nadie tampoco había pensado lo que iba a suceder. Una simple mirada a los datos, hace años que ponía los pelos de punta y advertía claramente que venían curvas. Pero, salvo casos muy puntuales (que sí lo percibieron, aunque teniendo incluso buenos diagnósticos miraron para otro lado), nadie prestó atención a ello. Siempre recuerdo la expresiva frase del profesor Alejandro Nieto cuando lacónicamente decía que “en la Administración Pública no se piensa, se improvisa”. Eso fue escrito hace cuarenta años: hoy en día sigue plenamente vigente, para desgracia de todos, especialmente del país y de sus gentes. Tampoco se planificaba antes ni se planifica ahora, ya que nadie sabe conjugar ese verbo. Y eso de hacer previsión de efectivos, al parecer, resulta un complejo problema de álgebra que ningún responsable ayuno de ciencia matemática supo nunca cómo resolver. Por no hablar de la prospectiva, siempre necesaria, pero que nos gusta llevar a 2050 y somos incapaces de hacerla para los años inmediatamente venideros, que son en los que estallarán muchos de los problemas, entre ellos el que ahora nos ocupa. Queremos predecir el futuro a largo plazo y nos desentendemos de lo que pase en los próximos años, que será lo que condicionará la existencia de los vivos.

Los políticos, los altos cargos, el personal eventual y todo el decorado que acompaña a una cada vez más ineficiente política que, en su mayor parte, solo vive para alharacas y destellos comunicativos instantáneos, tiene una elevada parte de responsabilidad en que las cosas hayan llegado al punto en el que están. Pero, afortunadamente para la política, se trata de un colectivo numeroso donde el baile de responsabilidades hace francamente difícil determinar en muchos casos quién fue el causante en cada Administración Pública (pues son muchas) del despropósito heredado, pues los medios de comunicación tienen memoria de pez y la ciudadanía vive anclada en el torbellino de noticias, que unas tapan a las otras, y es incapaz de identificar quién es o fue realmente el que no decidió (ya que en estos momentos de eso se trata) lo que había que hacer; pues todo lo más se es responsable de lo que se hace, pero siempre queda en el limbo lo que no se hace, ya que sobre el vacío decisional ni hay huella ni nadie, por lo común, rinde cuentas por la inacción. Aunque no debiera ser así.

La política está a lo que está, o a lo que debe estar, me dirán los más entusiastas: su objetivo no es otro que ganar elecciones y perpetuarse en el poder. De lo que ocurra en esa destartalada casa de la Administración Pública, nadie responde. Pasaron por ella Ministros, Consejeros, Alcaldes y Presidentes, e hicieron lo que tenía que hacer: en muchos casos, marear la perdiz y endosar los problemas al siguiente, y este al que vino a continuación, hasta que al último el marrón le estalla en las manos. Y entonces se sorprende. Pero no es para inquietarse, porque la Administración Pública es de todos, y con tanto patrón, al fin y a la postre, no es de nadie. La ciudadanía se entera de la misa la mitad sobre lo que allí acontece, menos aún de lo que no tiene lugar, como de esas cosas que se refieren a planificar, predecir o aquilatar un futuro incierto, que a nadie importa, salvo a cuatro funcionarios algo frikis. Sólo algunos responsables públicos de verdad o quienes son funcionarios probos y profesionales, se preocupan de un futuro que a todos nos afecta, pero las cosas que hacen, cuando las hacen, apenas trascienden los muros invisibles de una Administración poco acostumbrada a la luz de la transparencia, y menos a preparar el futuro de las próximas generaciones, muy a pesar de que se nos llene la boca o se nos indigesten los conocidos fondos Next Generation, que, si no se absorben bien, pueden resultar pan para hoy y hambre para mañana (sobre todo para las generaciones venideras).

La inmediatez que nos invade está a la orden del día. Y prever lo que sucederá es algo que, de concretarse efectivamente, salpicará las manos de quien venga después. Como dijo sabiamente (y reitero en no pocas ocasiones) Peter Drucker, las (malas) soluciones de ayer son los problemas de hoy; y las (malas) soluciones de hoy serán los problemas del mañana. Quien venga que arree y se pregunte ingenuamente: ¿Y esto no se pudo planificar, prever o preparar? ¿No se pudo hacer mejor o, al menos, hacer algo? Claro que sí, habrá de responderle aquel funcionario de turno cargado de cinismo, cansado ya de explicar lo mismo a quienes se suceden en el poder como gotas en el agua. Y le argumentará: “Pero a nadie le importó así que, si quiere un consejo –le dirá el resabiado servidor público, resuélvalo del modo menos gravoso posible y endose el problema a quien venga después”. Ya se espabilará quien corresponda, pasando la pelota al siguiente. Y si no lo hace, peor para él.  

Así  es cómo seguirá funcionando la noria de la Administración Pública, que a nadie importa si sube o si baja, pues quienes mandan, dirigen o asesoran están de paso, aunque sueñen con hacerse permanentes en puestos diferentes que ninguna huella real dejan. Se bajan a ratos y suben otros, a hacer lo mismo; dicho de otro modo, a hacer como si hacen. Lo importante es  simular que algo se hace y, particularmente, comunicarlo bien. Que coja un buen plano, lleguen los mensajes y quede un bonito reportaje o entrevista, así como que la coreografía sea impactante. Es lo que queda en esta política de inmediatez que ha perdido el sentido institucional fagocitada por el ansia de poder difuso que consiste en disfrutar de un estatus y no hacer nada realmente porque nada se quiere hacer en verdad. Solo simular que se hace. Lo demás, es complicarse la vida, y también la plácida existencia del confort político, que también puede lograrse con años de oficio.

Mientras tanto muchos de quienes están en nómina como personal permanente o estable, suspiran porque llegue el día de su marcha hacia la plácida jubilación. Así las cosas, solo hace falta concluir con lo obvio: el último que salga, que apague la luz. Al fin y a la postre no se notará mucho la oscuridad en la casa, nunca como ahora tuvo menos luces. Y a las que aún quedan, ni les dejan brillar ni les dejarán. Al poder siempre le gustó la oscuridad o, al menos, gobernar en penumbra. 

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS (II): EPISODIOS NACIONALES: PRIMERA SERIE (*)

trafalgar

“La elevación de tontos y ruines y ordinarios, no es, como algunos creen, desdicha peculiar de los tiempos modernos” (Benito Pérez Galdós, La Corte de Carlos IV, p. 103)

© Rafael Jiménez Asensio, 20 de junio de 2021

Introducción

Trafalgar es la obra que, terminada de escribir por su autor con la proclamación el 11 de febrero de 1873 de la Primera República Española,  inaugura la primera serie de los Episodios Nacionales, y que finaliza con La Batalla de los Arapiles (1812). Son apenas siete años de Historia de España, pero de enorme convulsión y ritmo acelerado. En estas entradas de síntesis  prescindiré de tratar el  contexto, siempre necesario para comprender el alcance de lo que se dirá. Pero ahora interesa más extraer las ideas-fuerza que sobre España, su política y su incipiente Administración van tomando cuerpo en la obra de Galdós, con una visión retrospectiva, pero aún muy presente cuando el autor escribe.  

El año 1805, cuando se produjo la batalla de Trafalgar, España vivía inmersa en el Antiguo Régimen. Los destellos del despotismo ilustrado de Carlos III (más de lo primero, que se lo segundo, tal como expone Josep Fontana) se habían difuminado. La figura del “monarca-símbolo” se vino abajo con la muerte de este Rey. Carlos IV se calificó por “su imbecilidad”,  y sobre Fernando VII, caracterizado por “su crueldad y bajeza” (Salvador de Madariaga), tiempo habrá de ocuparse, pues aparece o está entre bastidores en las tres primeras series de los Episodios Nacionales. El propio Salvador de Madariaga mantenía la tesis de que ya desde el siglo XVIII, “España se desgarró en dos creencias: una sin contacto con el mundo, otra sin contacto con el alma nacional”. El siglo XIX y el propio siglo XX, abundarían en esa línea. Habrá que preguntarse si hemos sido capaces de romper ese círculo vicioso. A veces da la impresión de que seguimos encadenados a los viejos fantasmas.  

La idea de España en los primeros pasos del siglo XIX

En esos años en los que se despliega la primera serie, la idea de España como nación siempre en construcción inacabada era aún muy evanescente; pero la invasión francesa reforzó, en principio, el sentido de pertenencia. Aun así, ya esos débiles inicios nos advertían de que ese incipiente nacionalismo español fue, durante buena parte del siglo XIX, “políticamente débil como instrumento de cohesión social y de vertebración nacional” (Juan Pablo Fusi). España, además, era muy tributaria entonces del omnipresente poder napoleónico, y pagó muy cara su dependencia, tejida y aceptada en su día. El autor deja huella de ello en varios pasajes.

Pero, es en el episodio nacional Napoleón en Chamartín, cuando Galdós ofrece el primer gran lamento de una larga serie que se prolongará en otros episodios posteriores:

¡Oh España, cómo se te reconoce en cualquier parte de tu Historia adonde se fije la vista! Y no hay disimulo que te encubra, ni máscara que te oculte, ni afeite que te desfigure, porque, adonde quieras que aparezcas, allí se te conoce desde cien leguas, con tu media cara de fiesta y tu media de miseria; con la una mano empuñando laureles y con la otra rascándote tu lepra”.

Una España pobre, festiva y orgullosa; siempre sometida a las malas pasiones. Ya en el arranque de Gerona, se deja testimonio del desorden político que acompañará la vida política española, esta vez en torno a la Junta Central. “Sucedía en Sevilla una cosa que no sorprenderá a mis lectores, si, como creo, son españoles, y es que allí todos querían mandar”.

Aquella idea de España, patria incipiente nunca confirmada, retorna con fuerza en Zaragoza, donde se recoge este importante fragmento:

“Lo que no ha pasado, ni pasará, es la idea de nacionalidad que España defendía contra el derecho de conquista y la usurpación (…) El resultado es que España, despreciada injustamente en el Congreso de Viena, desacreditada con razón por sus continuas guerras civiles, sus malos gobiernos, su desorden, sus bancarrotas más o menos declaradas, sus inmorales partidos, sus extravagancias, sus toros y sus pronunciamientos, no ha visto nunca, después de 1808, puesta en duda la continuación de su nacionalidad; y aun hoy mismo (…) nadie se atreve a intentar la conquista de esta casa de locos”

Curiosa descripción que identifica al pueblo español con un manicomio. Irán apareciendo otros reflejos de tal descripción. Pausadamente, la idea de esa España singular se va forjando, pero ni siquiera en Cádiz, un episodio nacional al que Galdós rebaja inexplicablemente, aparecen ideas sustantivas en torno a la patria española, salvo las expresadas por Lord Gray, con su particular y cruda visión anglosajona del país: “España es el país de la naturaleza desnuda, de las pasiones exageradas, de los sentimientos enérgicos, del bien y del mal sueltos y libres, de los privilegios que traen las luchas, del nunca descansar”. Particular trajín del que ya nos prepara el autor para las posteriores entregas de esa montaña rusa política, marcada por la inestabilidad o la impostura, así como por subidas y bajadas  enérgicas, en el que viajaba ese país llamado España.

La Política y los político entre el Antiguo Régimen y la Constitución gaditana

En esa compleja transición frustrada entre Antiguo Régimen y Estado Liberal que significaron aquellos años (1805-1812), hablar de política y, particularmente, de políticos no resulta sencillo, menos aún compararlo con la situación actual, aunque en la naturaleza humana, y también en el quehacer político, las conductas y las mentalidades se reiteran más de lo que sería de imaginar, a pesar de que hayan transcurrido más de dos siglos desde entonces.

En los primeros episodios la figura de Godoy es recurrente. Galdós no ahorra calificativos para dibujar a tan nefasto personaje. Siempre en boca de terceros, a Godoy lo describe el autor como “hombre abominable”, también de “embustero, atrevido, lascivo, tramposo y enredador” o, incluso, se le “acusaba de corrompido, dilapidador, inmoral, traficante de destinos, polígamo, enemigo de la Iglesia y, por añadidura, de querer sentarse en el trono de nuestros Reyes”. Pero ese valido lo fue todo, hasta que, como siempre pasa en política, el crédito se termina (¡qué caprichosa es la vida política y cuántas vueltas da!). Y, a partir de ese momento, hacer leña del árbol caído es una de la aficiones del pueblo español, que ya entonces se practicaba con empeño: “Hoy le escupen muchos que antes le adulaban; es que saben que va a caer, y la sombra del árbol carcomido no le gusta a la gente” (La Corte de Carlos IV).

Sin embargo, es en el Episodio El 19 de marzo y el 2 de mayo cuando la desgracia de Godoy se masca: “La turba siempre es valiente en presencia de estos ídolos indefensos, para quienes ha sonado la hora de la caída. Tienen éstos en contra suya la fatalidad de verse abandonados de improviso por los amigos tibios, por los servidores asalariados, y hasta por los que todo deben al infeliz que cae”. Como bien dice el autor: “La ingratitud, el más canalla de todos los vicios”. Y cuánto abunda por el mundo político, el de antaño y el de ahora.

Ya tempranamente Galdós advierte sobre el “poder del vulgo”, instantáneo, demoledor y, en no pocas ocasiones, injusto. Sobre esta idea volverá, aunque en los últimos episodios con más benevolencia frente a la actuación popular, fruto de su evolución ideológica. La persecución y destrucción de los bienes y enseres de Godoy le da pie a tales reflexiones. Pero más relevante es la acertada percepción galdosiana de lo que implica la entronización primero y hundimiento después cuando se está en el poder; una mirada que sigue siendo acertada (con las modulaciones lógicas del papel actual de las consecuencias electorales): “La verdad es que todas las caídas repentinas así como las elevaciones de la misma clase tienen un manubrio interior manejado por manos más expertas que las del vulgo”; que se lo pregunten a los actuales partidos y esa oligarquía o liderazgo despótico que hoy en día es dominante, por lo común, en tales estructuras.

En la persona de Palafox se describe la figura de un político-militar de cierta modernidad, que siendo consciente de sus limitaciones sabía taparlas sutilmente: “Si carecía de dotes intelectuales (…) tuvo el acierto de reconocer su incompetencia y rodeóse de hombres insignes  por distintos conceptos. Éstos lo hacían todo, y Palafox quedábase tan solo con lo teatral” (Zaragoza). La política como imagen e incluso espectáculo aparecen tímidamente en esa magnífica descripción galdosiana. La teatralización de la política retornará tímidamente en Cádiz.

Los escasos e incipientes destellos de política liberal se podrían haber desplegado con mayor detenimiento por Pérez Galdós en su octavo episodio nacional, Cádiz. Sin embargo, este trascendental evento histórico tiene una presencia rebajada frente a otros que no lo fueron tanto, como resaltó en su día el profesor Jover Zamora. Aun así hay algunos escarceos de la “política parlamentaria” en la citada obra. Por ejemplo, cuando se califica a las sesiones de las Cortes como “un conjunto de predicadores (de los que) no baja de ocho a diez sermones los que se oyen por día”, en opinión de una contertulia de Gabriel y Amaranta, Flora. Los miedos derivados de la experiencia revolucionaria gala aparecen también en boca de Amaranta: “Eso de la soberanía nacional, que han inventado ahora (…) y por cierto que nadie lo entendía (…) va a traernos aquí otra revolución, como la francesa, con su guillotina y sus atrocidades”. Los políticos y “plumillas” ya formaban parte del paisaje. Así se hablaba de que “politiquillos y diaristas que infestan Cádiz”. Antes, en Gerona, habla ya “de políticos menudos”. La escasa cultura político-institucional del pueblo español, entonces mayoritariamente analfabeto, y a pesar de su innegable mejora educativa general, se ha ido  heredando con el paso del tiempo.

Los debates constituyentes apenas encuentran eco en Cádiz. La llegada del siglo XIX, según el testimonio interpuesto, vino de la mano del discurso de Muñoz Torrero: “cuando la última palabra expiró en sus labios y se sentó (…) el siglo XVIII había concluido. Allí Flora escucha (“¿Acaso soy sorda?”, afirma) “que en las Cortes reside ‘la soberanía de la nación’”, añadiendo lo que también oyó: “que quedan separadas las tres potestades … (y) no sé qué terminachos ha dicho”. Argüelles es ensalzado por su fina oratoria (elegancia, soltura y ese elevado tono que nos embelesa). Aunque luego las percepciones iliberales, que también recoge, lo condenarían. Aun así, “la soberanía de la nación tardó mucho en tener casa propia” (se refiere a la sede), pero mucho más tardaría en incorporarse el constitucionalismo liberal a una cultura político-institucional que nunca entendió cabalmente, ni por unos ni por otros, que significaba realmente el principio de separación de poderes. Hasta hoy.

En aquellos tiempos del primer liberalismo anclado, nunca mejor dicho, en un istmo peninsular (Cádiz), el estrabismo político español ya estaba firmemente arraigado. La reacción tenía raíces fuertes: “La soberanía de la nación por un lado y la libertad de la imprenta por el otro, son dos obuses cargados de horrorosos proyectiles”. En fin, “desalmada grey de filósofos y ateístas”. La “pandilleja del partido absolutista” comenzaba a tomar cuerpo. El punto de vista de Lord Grey, esta vez tras una copiosa ingesta alcohólica, trasmite su punto de vista a Gabriel (el protagonista o conductor de la primera serie galdosiana de los Episodios Nacionales): “Y al son de esta música los clérigos y los abogados de las Cortes se ocupan de demoler España para levantar otra nueva. Están borrachos”. Gabriel responde con “un me parece que los borrachos son otros, milord”.

Poca política más se puede plantear en un contexto de guerra devastadora (“La gloria militar y los muertos de las batallas debieran enterrarse en una misma fosa”; Bailén). Y menos aún cuando se esta luchando contra un potentísimo país invasor y un estratega militar como fue Napoleón, que conoció bastantes sinsabores en España, incluso desde la propia derrota de Trafalgar, adoptando un modo de hacer política que aún hoy en día está presente. Lo relató muy bien uno de nuestros primeros historiadores como fue Modesto Lafuente:  “La noticia del desastre de Trafalgar apesadumbró a Napoleón y le acibaró el placer de que por sus recientes triunfos estaba gozando (e) hizo que los diarios franceses hablaran poco de aquel suceso, y sacrificó al disimulo, como quien no le daba importancia ni gran trascendencia”. Pretender esconder, maquillar o disimular las derrotas, también las políticas, es algo que hoy aún se sigue haciendo. Napoleón fue maestro en muchas cosas, también en esta.

Como recoge Galdós, “la Guerra de la Independencia fue la gran academia del desorden”, pero también “fue la gran escuela del caudillaje”, donde muchos “cursaron la ciencia de la insurrección”. No en vano, “los guerrilleros constituyen nuestra esencia nacional”. En verdad, en el relato de Galdós están incubadas algunas de las tesis que mucho tiempo después formulara Carl Schmitt  en su Teoría del partisano. Acotación al concepto de lo político. La  descripción galdosiana es sencillamente magnífica:

Las guerrillas no necesitan, como los ejércitos, mil prolijos melindres para organizarse. Se organizan como se disuelven: por instinto, por ley misteriosa de su inquieta y traviesa índole. Desparrámanse como el humo, al ser vencidos, y se condensan como los vapores atmosféricos, para llover sobre el enemigo cuando menos éste lo espera” (Juan Martín el Empecinado).

La Administración Pública: antesalas, covachuelistas y cesantes. Menosprecio del mérito y búsqueda del favor.

Un período tan turbulento no es propicio para que una Administración Pública se asiente. Antes de la guerra de la Independencia, la Administración era puro antiguo régimen, pero ya ofrecía los primeros destellos de lo que sería la patológica Administración del siglo XIX español, marcada por el favoritismo, las cesantías y por la patrimoniallización del poder administrativo, con muy pocas excepciones.

Es en La Corte de Carlos IV donde Galdós halla una intuitiva continuidad, como ya reconociera Alexis de Tocqueville, a quien no sabemos si leyó, entre el Antiguo Régimen y el Estado Liberal en lo que a Administración Pública respecta. No cabe duda que en los sueños del primer Gabriel estaba emular a Godoy y esperar que alguien lo subiera en el ascensor social para ir adquiriendo cotas de poder y de fortuna. El mérito no cotiza, lo fundamental es buscar el favor o el atajo. Lo describe muy bien Don Celestino:  “Váyase el mérito con  mil demonios; lo que conviene es tener desvergüenza para meterse en todas partes, buscar la amistad de las personas poderosas; en fin, hacer lo que los demás han hecho para subir a esos puestos en que son la admiración del mundo”. Ello enciende las ilusiones enfermizas del joven Gabriel en sus conversaciones con su amada Inés: “No te puedo decir ni cómo he de llegar a ella, ni quien me dará la mano para subir tantos escalones”.  Su prototipo, como a otros muchos de la  España de entonces, era el ascenso a los cielos políticos del Príncipe de la Paz, Godoy.

Alcanzar un despacho o credencial que permitiera vivir de un empleo como covachuelista era algo ansiado por una amplia nómina de la población que pululaba especialmente por la Villa y Corte. La antesala del despacho de Godoy como la de los Presidentes y Ministros ulteriores se irán llenando de pretendientes en busca de la ansiado nombramiento que les permitiera llevar una vida con una mínima holgura y huir de la pobreza y la hambruna. Ya en la Administración del Antiguo Régimen se produce la aparición de una suerte de figura de cesante avant la lettre. Lo describe en La Corte de Carlos IV, pero también, entre otros Episodios Nacionales, en El 19 de marzo y 2 de mayo (de 1808) o en Cádiz. Así, la caída de Godoy,  “dejó cesantes a todos los que habían recibido destino por recomendación suya”. Las vacantes que dejó la caída de Godoy despertaron los apetitos de un destino. Lopito, aunque no sabía escribir, se lo decía muy claro a Gabriel: “Quedarán muchas plazas vacantes, con que a toos nos han de poner”. La búsqueda de un “destinillo” y la referencia a que “las antesalas están llenas de pretendientes”, ya era una “enfermedad nacional” en las postrimerías del mandato de Godoy (lo cual hace presumir un arraigo mucho más fuerte), según Galdós. Lo identifica muy bien Gabriel, cuando afirma:

“Pensando en esto vino a mi mente una idea salvadora, la que desde aquellos tiempos principiaba a ser el norte de la mitad, de la gran mayoría de españoles, es decir, de todos aquellos que no eran mayorazgos ni se sentían inclinados al claustro: la idea de adquirir una plaza en la Administración”.

Probablemente, haya un punto de cierta exageración en esa concepción galdosiana, muy condicionada por el contexto de la sociedad madrileña en el que desenvolvía su vida personal en aquellos años que escribió los diez episodios de la primera serie, donde la España de los cesantes y la búsqueda de un empleo público era una constante en determinadas capas de la población urbana; pero la Administración Pública entonces era de dimensiones muy reducidas, como se verá, aunque los pretendientes a tales destinos fueran innumerables. Tampoco había mucho más que hacer para quienes disponían de algunos estudios de bachiller o eran periodistas o abogados: soñar con un empleo en la nómina de la Administración.  

El fanatismo político, también el revolucionario, que embriagaba por ejemplo a Pujitos (quien “no sabía leer, y tenía ese don particular, también español neto, que consiste en asimilarse fácilmente lo que se oye, pero exagerando o trastornando de tal manera las ideas, que las repudiaría el mismo que por primera vez las echó al mundo”), ya abonaba la idea que echará fuerte raíces de los amigos políticos, expresión que ya utiliza el primer Galdós, excusando su uso como una suerte de anacronismo, pero que encontraría un arraigo brutal en la España del siglo XIX y, particularmente, como escribió Varela Ortega (dando ese mismo título a su obra: Los amigos políticos, Alianza Editorial, 1977), en el sistema político de la Restauración.

El traslado de las Cortes a Cádiz en 1811 sí que abrió lo que en la literatura especializada y costumbrista del siglo XIX se conocerá como la funesta figura del cesante, que acompañará a la Administración española durante más de un siglo. En un florecer constante de “chismes políticos, marejada política, mar de fondo y cabildeos”, la rotación de empleados públicos tomó carta de naturaleza:

“Conocíanse asimismo los cambios de empleados y el movimiento de aquella administración que, con su enorme balumba de consejos, secretarías, contadurías, real sello, real estampilla, renovación de vales, medios, arbitrios, etc., se refugió en Cádiz después de la invasión de las Andalucías. Cádiz reventaba de oficinas y estaba atestada de legajos”.

La España del siglo XIX comenzaba a dar sus inciertos y desconcertantes pasos, tanto en la política como en la Administración. Ya aparecían las primeras expresiones políticas y periodísticas “de la gran reyerta y cachetina que en resto del siglo se había de armar entre los dos fanatismos que ha tiempo vienen luchando y lucharán por largo espacio todavía” (Cádiz). Algunos rescoldos de aquel fuego todavía quedan; pero, tal como veremos, con esas teas fanáticas aún se harán muchas hogueras, demasiadas.  

(*) La presente entrada, junto con la anterior (“Las harturas del Presupuesto”), recoge algunos fragmentos, aunque retocados, de una obra que se publicará próximamente, Política y Administración en la España de Galdós. Cualquier reproducción, total o parcial, debe ser autorizada y citar expresamente la fuente de la que procede.

DESARROLLO SOSTENIBLE, ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y COMPETENCIAS DINÁMICAS (*)

MISION ECONOMÍA

A propósito del libro de Mariana Mazzucato, Misión Economía (Taurus, 2021)

Rafael Jiménez Asensio, 13 de junio 2021 https://rafaeljimenezasensio.com/contacto/

Presentación

Del libro que ahora se comenta, interesa destacar sólo aquellos aspectos que se refieren a las cuestiones recogidas en el enunciado de este comentario; esto es, las incursiones que la profesora Mariana Mazzucato lleva a cabo sobre el desarrollo sostenible (idea estrechamente ligada con su noción de misiones a través de la Agenda 2030), el papel que el sector público o las organizaciones públicas tienen en la conquista de esos logros, así como la trascendencia que el correcto despliegue de las capacidades estatales (gubernamentales y administrativas) tiene en el trabajo gubernamental por misiones.

Sin embargo, hay que precisar de inmediato que cuando la autora habla de Gobierno (Government), se refiere a lo que nosotros conocemos como el binomio Gobierno/Administraciones Públicas, y muchas veces sus reflexiones más que referirse al primero van dirigidas a las segundas. Este punto de vista es importante, por lo que inmediatamente se dirá.

Lo realmente sustantivo en la perspectiva del problema que ahora importa, es que, para hacer frente a los enormes desafíos (inmediatos y mediatos) a los que se enfrenta el planeta y con la finalidad de evitar los errores cometidos en la anterior crisis, la autora propone una guía de conducta gubernamental, en la que, siguiendo el esquema planteado por la Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, y con la pretensión de lograr que tales objetivos se alcancen, aboga por un planteamiento muy diferente al realizado hasta ahora, “lo cual requiere repensar por completo para qué sirve un Gobierno y las competencias y capacidades que necesita”.

Un preocupante contexto y algunos mitos que impiden el progreso

La crisis del capitalismo, agravada por la pandemia, así como la crisis medioambiental (calificada como “emergencia climática”), está en el fondo del recetario que propone la profesora Mazzucato. De las cuatro fuentes del problema que identifica, en estos momentos es oportuno detenerse en la que califica como la existencia de gobiernos lentos o ausentes; aunque, en todas esas fuentes, encuentra un mismo nudo: “En todas ellas, parte del problema es cómo se estructuran las organizaciones y la forma en que se relacionan entre sí”. Nada hay más negativo para el despegue efectivo de un país, así como para hacer frente a esos desafíos climáticos, que unas estructuras gubernamentales o administrativas que no tienen capacidad de respuesta inmediata o que actúan de forma dilatada en el tiempo, con la lentitud de respuesta como denominador común.

El diagnóstico que realiza la profesora anglo-italiana enlaza con sus tesis tradicionales de los cinco mitos que impiden el progreso. Y de tales mitos cabe detenerse en dos que tienen relación estrecha con el objeto de este comentario. Ambos están retroalimentados por su negativa visión de la Nueva Gestión Pública (NGP), tal como fue implantada en en el Reino Unido y en otros países de la órbita anglosajona. El primer mito tiene que ver con la idea de que el Gobierno (Administración) tiene que funcionar como una empresa. A tal efecto, su conclusión es muy categórica: “El intento de dirigir las instituciones públicas como si fueran empresas ha tenido consecuencias graves”. Y el segundo se refiere al mito de que la externalización ahorra dinero de los contribuyentes y reduce el riesgo”. Vuelve la autora sobre sus propias tesis ya esbozadas en El Estado emprendedor, y ataca con fuerza la NGP, repitiendo su objeción central de que “el incentivo era intentar que el sector público fuera tan ‘eficiente’ como el privado”, para lo cual la NGP derivó en propuestas de privatización, descentralización o fragmentación de las grandes organizaciones públicas (Agencias), así como en la introducción de métricas como la remuneración del desempeño.

Las objeciones esgrimidas pueden compartirse en gran medida, pero conviene centrar bien sobre qué realidad institucional, legal y organizativa se proyectan, puesto que nada tiene que ver la configuración del Servicio Civil británico con una Administración de corte continental, fuertemente impregnada por una rancia e inercial cultura burocrático-legal, como puede ser la existente en la mayor parte de las organizaciones públicas españolas. Efectivamente, el problema de la externalización puede implicar vaciar de capacidades profesionales a las Administraciones Públicas, pero antes conviene preguntarse si esas capacidades ya existían y si estaban realmente instaladas en las organizaciones públicas (piénsese, por ejemplo, en el ámbito de la digitalización o de las tecnologías disruptivas). O más bien, cabría preguntarse si ni siquiera las organizaciones públicas las tenían, ya fuera por desidia o falta de previsión.  

Políticas orientadas por Misiones: las dificultades de articulación. Un ejemplo: el Pacto Verde.

Retoma también la profesora Mazzucato sus ideas sobre el papel del New Deal y el proyecto Apolo, ya reflejadas en sus obras anteriores. De tales reflexiones cabe destacar la idea-fuerza de que la puesta en marcha de un modelo de gestión (política y administrativa) por misiones comporta lo siguiente: “La asunción de riesgos y el aprendizaje en el Gobierno exige trabajar fuera de los silos habituales”. ¿A qué se refiere exactamente con la expresión “silos habituales”? Lo explica con precisión momentos después: “Es fácil que una misión abarque ministerios, departamentos y organismos gubernamentales regionales y locales, pero cuanto mayor sea la necesidad de una transformación organizativa, más difícil será lograrla”.

Pero, lo realmente determinante a nuestros efectos radica en la aplicación de este modelo de política orientada por misiones a la propia Agenda 2030. Efectivamente, la autora constata que “no faltan desafíos que necesiten un enfoque orientado por misiones”. Y para ello acude a los ODS de la reiterada Agenda 2030: “Los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas  resumen diecisiete de nuestros mayores problemas (…); problemas que no son sólo tecnológicos, sino profundamente políticos, que requieren un cambio regulatorio y conductual”. Y bajo ese prisma, concluye: “En este sentido, son aún más difíciles que un aterrizaje en la Luna”.

En cualquier caso, hay que ser plenamente conscientes de que apostar por una política audaz de cumplimiento de las exigencias de la Agenda 2030, particularmente en lo que respecta a la neutralidad del carbono, implicará adoptar determinadas medidas que tendrán efectos inmediatos sobre colectivos muy concretos de la población, que podrán ver perder sus empleos o reducir sus beneficios, y que la autora también recoge al considerar que esas políticas pueden tener consecuencias electorales (y ya conocemos que la política partidista es, por lo común, muy timorata cuando ve peligrar sus mayorías o su continuidad en el Gobierno): “Fue el caso de Australia en 2019, cuando el Partido Laborista puso el cambio climático en el centro de su programa político, pero fracasó debido a la falta de apoyo de quienes se temían que este causara desempleo”. Efectivamente, el miedo a perder las elecciones puede conducir a un “enfriamiento” de las medidas más incisivas de la Agenda 2030, al menos de aquellas que puedan tener “consecuencias electorales negativas” inmediatas, lo que sería una mala noticia para implantar de modo efectivo una Agenda 2030 y una década de la acción que no se puede cuartear en mandatos electorales cortos y sin medidas dotadas de coraje y de evidente riesgo.

Por consiguiente, como se expresa en el libro reseñado, “las (¡169!) metas de los ODS requieren innovaciones específicas y, por tanto, (…) encajan muy bien en un enfoque orientado por misiones, en el que el desafío sólo se resuelve mediante la experimentación realizada en torno a muchos proyectos que, juntos, completan la misión”. Ciertamente, las 169 metas que fija la Agenda 2030 tienen un carácter global y, tal como determinó en su día Naciones Unidas (Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible; 27 de septiembre de 2015), son meramente indicativas, ya que tienen por función proponer soluciones factibles para sociedades que no tienen estándares de desarrollo elevados, por lo que será cada nivel de gobierno el que deba identificar qué metas son las adecuadas en su respectivo contexto para caminar en el propósito de la Agenda 2030 y, en consecuencia, prever a través de ese despliegue una serie de misiones en las que se articulen ámbitos específicos de actuación y, asimismo, proyectos singularizados que tiendan a hacer efectivas las metas propuestas y alcanzar así los distintos objetivos de desarrollo sostenible a nivel planetario.

Tal como indica la autora, “en la sociedad moderna cumplir misiones no es fácil, porque implica cambiar el funcionamiento del Gobierno (y de la Administración Pública)” (cursiva nuestra), pues el desarrollo de misiones y proyectos llama a que se trabaje “fuera de los silos habituales”, que son departamentales o divisionales. Ahí radica la gran dificultad transformadora del sector público, que puede encallarse fácilmente en un no saber qué hacer realmente, dada la falta de hábitos y competencias necesarias para esa imprescindible adaptación, así como las innumerables resistencias al cambio (políticas, sindicales o corporativas). Las “soluciones” departamentales de trabajar por proyectos no son la respuesta organizativa a tales desafíos. Es errar el tiro.

El cierre del modelo: organizaciones públicas diferentes con capacidades dinámicas, que permitan hacer frente con éxito a desafíos transversales

El punto central del discurso de Mariana Mazzucato se halla en el epígrafe que se ocupa de las capacidades dinámicas de las organizaciones públicas. Su tesis es que tanto las organizaciones públicas como las privadas “necesitan competencias dinámicas de experimentación y aprendizaje”. Sin embargo, el sector público, refugiado comúnmente en su “papel de simple corrector” de los fallos del mercado, no está desarrollando esas “competencias dinámicas”, quedándose muy atrás de lo que sucede en el ámbito privado.

Ciertamente, como se viene apuntando, esa pretendida transformación de las organizaciones públicas ni será fácil ni sencilla. Cabe insistir en que las inercias y las tradiciones político-burocráticas son muy fuertes. La necesidad de adaptación es un clamor por parte los analistas de lo público, pero nadie da con la solución final. Tal vez, esos retos que se anudan con el desarrollo sostenible y, de forma más inmediata, con la recuperación económica y la configuración de un sistema público resiliente, obliguen a las estructuras gubernamentales y administrativas a empujar decididamente esos procesos de adaptación, experimentación y transformación en el marco de un sistema de Gobernanza Pública, que la autora dibuja en algunos de sus elementos matrices; pero que no cierra en otros que apenas enuncia (por ejemplo, en integridad institucional y transparencia; ausentes en su discurso).  

En cualquier caso, la metodología de trabajo en el sector público por misiones/proyectos parece que se terminará imponiendo de forma inevitable, al menos en aquellas estructuras gubernamentales públicas que apuesten de verdad por el desarrollo sostenible y la recuperación económica. Aunque otra cosa es el plazo de adaptación y las disfuncionalidades que se generen de forma transitoria. El modelo departamental (o de silos incomunicados) tiene raíces profundas y fuerte arraigo en las mentalidades políticas/directivas y burocráticas (también judiciales) de las organizaciones públicas, pero resulta absolutamente inadaptado para abordar los desafíos a los que se enfrenta la sociedad en esta tercera década del siglo XXI. Las organizaciones públicas deben inspirar sus estructuras en proyecciones transdivisionales o transdepartamentales que obliguen a desplegar y aunar inteligentemente recursos de diferentes estructuras en la consecución de misiones/objetivos/metas y, por tanto, a articular sus acciones a través de proyectos de marcada horizontalidad o transversalidad.

Resolver esa compleja arquitectura organizacional requiere adoptar una visión triangular para afrontar los retos del futuro, que deberán ser tratados de forma adecuada en una perspectiva integral que aglutine inteligentemente tres dimensiones: a) Agenda 2030 y ODS; b) Recuperación Económica y Social (como consecuencia de la pandemia); y c) Transformación de las estructuras gubernamentales y administrativas. Esas tres dimensiones inevitablemente interactúan constantemente entre sí: los 17 ODS de la Agenda 2030, tanto en sus proyecciones sectoriales como transversales y horizontales, se han visto directamente afectados (y en muchos casos agravados o aplazados) por la pandemia y, por consiguiente, la recuperación económica y social se entrevera con esas consecuencias y, a la vez, puede retrasar o dificultar la implantación de la Agenda en sus objetivos críticos medioambientales (cambio climático, entre otros), pero también en otros económicos (trabajo digno) o sociales (educación, salud, crecimiento de la desigualdad y lucha contra la pobreza).

La Agenda 2030 ha salido tocada de la crisis de la pandemia, pero no admite más aplazamientos o distracciones. Cuando se supere la pandemia, el desarrollo sostenible será la guía de acción de todos los poderes públicos y de la actividad empresarial (en buena medida ya lo es). Y habrá que estar a las alturas del desafío. No obstante, nada de ello será posible sin una profunda transformación del modo de hacer política, dirigir el gobierno o prestar la actividad propia de la administración. Y de momento, esas tres transformaciones están en punto muerto.

¿Se impondrá finalmente ese modelo de misiones y proyectos? Insisto en que no quedan muchas opciones alternativas. Algunos opinan que es “misión imposible”. En mi caso, me apunto a la tesis de que es una misión enormemente compleja, tremendamente difícil, pero también necesaria e inaplazable. Al menos, debe intentarse. Otra cosa es que seamos capaces de implantar tal modelo de hacer política, dirección y gestión en el sector público. Mucho aprendizaje y cambio de hábitos serán los ingredientes de la receta para alcanzar esa ansiada y hasta manida transformación organizativa.

(*) El presente texto es una síntesis de una recensión de mayor extensión, donde se tratan con una visión más crítica algunos de los aspectos sucintamente tratados en esta reseña. La recensión puede consultarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/4645-2/

LAS HARTURAS DEL PRESUPUESTO: POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN LA ESPAÑA DE GALDÓS

 

BPG

Rafael Jiménez Asensio, 9 junio 2021

“La valoración (de la obra de Galdós) deja de ser hecha desde una óptica enteramente retrospectiva para hacerse prospectiva” (José María Jover Zamora)

Galdós: una mirada histórica sobre España, la Política y la Administración.

Algunas veces en la vida hay que mirar atrás. El presente es tan inhóspito o está plagado –en palabras de Galdós- de “menudencias históricas”, que merece la pena abandonarlo a su propia suerte, sumergiéndose en un pasado, aunque parezca distante y (muy) distinto de la realidad que nos circunda,  del que tal vez se puedan extraer oportunas lecciones. En el año 2020, Benito Pérez Galdós estuvo de moda, por la celebración de los cien años de su fallecimiento a inicios del año 1920. Es bueno que se aprovechen tales efemérides para ensalzar y divulgar su obra, pero su pensamiento no se debería enlatar en tales acontecimientos. Y para reforzarlo viene lo que a continuación pretendo.

Esta  serie de entradas que se inicia a las puertas del verano de 2021 sobre la obra de Galdós,  en particular sobre sus Episodios Nacionales,  intentan exponer como bosquejo algunos hitos que conformaron esta compleja y plural realidad llamada España, especialmente por lo que respecta a un siglo XIX plagado de inestabilidad, si bien con largos períodos de aparente calma, siempre presididos –salvo puntuales y cortas excepciones- por la batuta absolutista, conservadora o de factura tibiamente liberal.

Probablemente, los lectores apegados a la realidad cotidiana, así como a la noria de (aparentes) novedades que las aceleradas circunstancias muestran todos los días (algunas de las cuales pretendo reflejar modestamente en otras entradas de este Blog), vean en este proyecto veraniego una suerte de huida de lo importante o un refugio en lo banal o adjetivo. Tal vez haya algo de eso, como también un punto de hartazgo con un pesado y cansino presente. Aunque, no puedo ocultar, que este recorrido por la obra galdosiana me ha resultado muy plácido y reconfortante. He disfrutado y lo sigo haciendo. Y algo de ello espero trasmitir en esas (limitadas en su extensión) futuras entradas.

Subrayaré de inmediato que la historia siempre ha sido fiel compañera en mis análisis de la realidad actual, ayudándome a comprenderla; y, aunque el objeto de la obra de Benito Pérez Galdós se sitúa principalmente en la novela como género (también en el teatro), no es menos cierto que su penetrante mirada histórica recogida en esa monumental obra titulada Episodios Nacionales, que reúne 46 volúmenes estructurados en cinco series (la última inacabada), ayuda –al menos eso creo- a entender quiénes somos, y por qué hacemos las cosas de una determinada manera, incluso las seguimos haciendo de la misma forma cuando han transcurrido casi ciento cincuenta años de los hechos y, además, tanto ha cambiado el contexto que recrea el autor en su último episodio nacional (“Cánovas”), escrito, no obstante, en 1912.

Las “harturas” presupuestarias y la empleomanía como fuentes principales de distribución del poder

De este último episodio (el 46) he tomado la expresión “harturas del Presupuesto”, dado que resume muy bien la idea-fuerza que alimentaba las complejas relaciones entre política y administración en la España decimonónica, como ha reconocido la doctrina historiográfica más autorizada. También presente en la concepción de Weber y de otros ensayistas, en su tratamiento más moderno sobre los partidos políticos. Esa concepción decimonónica de que los presupuestos públicos otorgan a quienes están en el poder hartura o abundancia excesiva para paliar todos los males patrios, sigue aún muy presente en ciertos modos actuales de hacer política; también la búsqueda o colocación de los fieles políticos (expresión de la nueva feligresía una vez que la política se ha secularizado).

Efectivamente, si algo resultaba capital en la política decimonónica española era disponer del control del dinero público y de los (aún escasos) destinos públicos que conformaban la nómina de una (incipiente) Administración Pública, que conforme fue avanzando el siglo se inclinó a una débil profesionalización en determinados ámbitos de su función pública (cuerpos especiales), aunque de este dato no se hace eco el autor en ninguno de sus citados episodios, pues el foco se sitúa en el baile de nombramientos y cesantías de la burocracia general, así como en la arbitrariedad que en ambos momentos se advertía en tales actuaciones.

El poder decimonónico se fue vertebrando conforme el Estado Liberal tomaba cuerpo, por tanto, en torno a esas dos claves: presupuestos y empleos o destinos públicos. Y, aunque con muchos matices (la expresión castiza de la cesantías hoy se practica especialmente, aunque no de forma exclusiva, en la zona alta de la Administración o en su tejido empresarial o de entidades del sector público), algunas huellas de tales formas de proceder aún quedan. Sin embargo, ello no fue ideado ex novo por el Estado Liberal, pues los precedentes de tan infaustas prácticas encuentran sus raíces –como también advirtiera Tocqueville- en el propio Antiguo Régimen. Lo veremos en las reseñas de sus primeros episodios.

El presupuesto nacional estaba, por lo común, hipotecado por la deuda pública resultado de una mala y prolongada gestión económico-financiera, agudizada por la pérdida de gran parte del imperio colonial. Los empleos o destinos públicos, atrapados en una lógica de patronazgo con fuertes proyecciones de caciquismo (preludio de lo que después sería el clientelismo político) eran objeto codiciado por una amplia capa de la población urbana, más o menos formada académicamente (en algunos casos ni eso), cuyos medios de subsistencia pasaban necesariamente por morder algunos miles de reales de las arcas públicas, pasando, en función de los cambios políticos y de las personalidades en el poder, a conformar la legión de cesantes, lumbre con la que se alimentaba el fuego de no pocos pronunciamientos. 

Una España muy distinta de la actual, pero cuyas huellas (legado institucional) han llegado a nuestros días

Los problemas políticos o sociales no acababan en esos dos motores que alimentaban la vida pública. Dada la desarticulación territorial del país, así como los constantes desgarros padecidos (guerras civiles, pronunciamientos, cambios de régimen, etc.), a esos dos pilares se les sumaba una política marcada por lo que José María Jover Zamora denominó “el siniestro estrabismo de la visión de las dos Españas”. A veces el fantasma emerge de nuevo. Sobre ello volveremos. Además, la construcción del Estado nación en España,  a diferencias de otros países europeos, se hizo tardíamente y con materiales ciertamente endebles (Juan Pablo Fusi lo trató acertadamente). La manifestaciones más graves de desarticulación territorial se abrieron en distintos momentos del siglo XIX, y aún siguen con cambios unas veces sustantivos y otras (las más) de apariencia.

A todo ello había que sumar la omnipresencia entonces de la Iglesia católica, marcadamente alineada con las posturas más ultramontanas (carlismo) o, en su caso, con expresiones conservadoras, junto con el papel determinante que, al menos hasta la implantación del sistema político de la Restauración (que también llegó de la mano de varios pronunciamientos), tuvieron los militares, cuya intervención en la política española, y en la propia dirección del Estado, fue durante varias décadas sencillamente apabullante. Los Episodios Nacionales dan buena cuenta de ello.

España era al inicio del siglo XIX un país marcadamente pobre; un país de campesinos, escasamente urbanizado (solo Madrid tenía 150.000 habitantes), con una agricultura además de notable ineficacia. Cuando Galdós inicia sus primeros episodios, situados algunos antes incluso de la emblemática fecha de 1808, el sistema político y social vigente de la monarquía española, tal como señaló el profesor Josep Fontana, “no fue destruido por la invasión francesa, sino que su hundimiento fue el efecto de una implosión, el resultado inevitable de un proceso de degeneración que se había acelerado en las décadas finales del siglo XVIII”. Como se expuso gráficamente en un informe demandado por el entonces rey, y que recoge también el historiador catalán: “En mayo de 1808 ni teníamos naves, ni ejércitos, ni armas, ni tesoro, ni crédito, ni fronteras, ni gobierno, ni existencia política”.

En ese delicado momento histórico recrea Galdós su primera serie de episodios nacionales, inaugurada con Trafalgar y que se cierra con La batalla de los Arapiles, donde las aventuras y desventuras, así como la carrera militar del protagonista de esas diez primeras entregas, Gabriel, se despide de los lectores. El final de ese precario régimen constitucional de 1812, a quien el autor por cierto le dedica escasa atención, está próximo. Y el retorno del Deseado (Fernando VII) “que acabó como Felón” (Sergio del Molino), hizo retroceder a España a las más duras tinieblas de un absolutismo despótico. Todo ello, forma parte del espectacular entramado que, con entreverado enfoque, mitad relato histórico y mitad ficción, dibuja Galdós con su incisiva mirada retrospectiva sobre la historia de la España decimonónica, período del cual él solo vivió en parte; pero que recrea con particular maestría.

La que es, en palabras del escritor Fernando Aramburu, la mejor biografía sobre Galdós, cuya autora es Yolanda Arencibia, pone de relieve el interés que siempre sintió el autor por la historia, y también por el momento político. Bien es cierto que, como tiempo habrá de comprobarlo, los Episodios Nacionales fueron redactados en dos períodos muy distintos, lo que, si bien no se resiente el conjunto de su obra que resulta, según la biógrafa citada, “una obra unitaria, asentada en pilares comunes”, sí que parece evidente que la huella de la transformación político-existencial de Galdós puede advertirse al menos en el tratamiento específico que realiza de los últimos episodios de la inconclusa quinta serie.

La (relativa) vigencia de la concepción galdosiana sobre la Política y la Administración en España.

España, en todo caso, ha cambiado mucho desde entonces. En verdad, la sociedad española actual poco o nada tiene que ver con aquella, tampoco su economía, su estructura social o sus costumbres ni su realidad urbana. ¿Qué sentido tiene, por tanto, iniciar este viaje al pasado de la mano de Benito Pérez Galdós y, principalmente, de sus Episodios Nacionales?

En verdad, este conjunto de artículos que ahora inicio tienen una visión limitada, ya que no pretenden otra cosa que descubrir cómo el autor trata la Política y la Administración en los citados Episodios Nacionales. Sin duda, como idea transversal emerge también con fuerza cuestión de España, realidad desgarrada unas veces y otras ensalzada como motor de un proyecto nacional nunca terminado. A ello también se le prestará puntual atención.

Es quizás necesario justificar el por qué de esta serie de entradas que reseñan la obra de Galdós en tales ámbitos. No cabe duda que la huida de una plomiza y cargante realidad circundante en la actividad política y su pésima comprensión de lo que es una Administración profesional e imparcial está en el origen de este empeño. Pero, hay más. En realidad,  las entradas que se publicarán a partir del mes de junio de 2021 y durante los próximos meses son mero esbozo parcial un proyecto editorial que, una vez ultimado, pretende ver la luz en el próximo otoño, y que se ha ido puliendo desde hace tiempo. No es impropio, aunque a algunos les parezca, adelantar algunas partes de un trabajo, siquiera sea parcialmente. Se ha venido haciendo así desde tiempos inmemoriales (publicaciones parciales en revistas o periódicos), y ahora se puede beneficiar de su difusión, aunque sea recortada,  por medio de Internet. Por ello dejaré constancia de la autoría y fecha de cada entrada. Las aguas de Internet son lugar de pesca de arrastre, también en el plano de las ideas. Riesgos de una propiedad intelectual cada día más porosa.

Recordaba el historiador José María Jover una frase del romanista Álvaro D’Ors, que venía a decir “que la tesis doctoral imprime carácter a la personalidad y a la biografía científica de cada investigador”. Ciertamente, algo de eso ha habido en mi opción por analizar la obra galdosiana en estos temas, aunque ahora esté distante de la academia, pues abordar –como hice en su día- Las políticas de selección en la función pública española (1808-1878) (MAP, Madrid, 1989) me obligó –entre otras muchas- a sumergirme en la lectura de Miau y de algunos Episodios Nacionales, que pasados muchos años he retomado con mayor sosiego y con la mirada más crítica que da el tiempo transcurrido, descubriendo en la obra de Galdós no solo confirmación de algunas hipótesis que barruntaban desde entonces por mi mente, sino también nuevas y sugerentes miradas que me han abierto territorios inexplorados de análisis.

La tesis que en estas páginas se mantendrá es que hoy en día, a pesar de los enormes cambios o transformaciones que ha sufrido el país, la forma de hacer política, y las relaciones entre ésta y la Administración Pública, sigue preñada en buena medida por algunos de sus tics y comportamientos  que hunden sus raíces en la concepción decimonónica del uso y disfrute del poder. Dicho de otra manera, el pesado legado institucional decimonónico recibido (por utilizar una expresión que emplearan Acemoglu y Robinson) sigue presente, y, a pesar de disponer formalmente de un régimen democrático, ni por parte del poder central ni por parte de los poderes territoriales (autonómicos o locales), se ha sabido en estos más de cuarenta años transcurridos de vigencia de la Constitución de 1978 romper el molde.

Así, con mayor o menos intensidad, según los casos, se ha mantenido  una arquitectura clásica o dicotómica de relaciones entre Política y Administración, alejada de los postulados propios de las democracias avanzadas,  y asentada aún en fuertes redes clientelares (o personales), articuladas en estos momentos a través de “los modernos” partidos políticos,  que se han ido tejiendo en torno al poder y a su propia aplicación cotidiana en la “España democrática”, perviviendo con fuerza y ejemplos múltiples en esta compleja tercera década del siglo XXI, en la que los reiterativos discursos políticos de transformación y resiliencia se entreveran con prácticas políticas y administrativas que hunden sus raíces en la España que magistralmente describe Galdós.

Sorprende, por último, que distintos políticos españoles actuales, líderes o ex líderes algunos de ellos de sus respectivas fuerzas políticas, hayan aireado su entusiasmo por la obra de Benito Pérez Galdós y, en concreto, por sus Episodios Nacionales. Me da la impresión de que, por la forma de hacer política que practican o han practicado, si es que realmente han leído su obra, tal vez no han comprendido bien al excelente autor canario. Intentaré en esta serie de entradas (y, mucho más extensamente, en el proyecto editorial que tengo en marcha) mostrar que las huellas de Galdós, en lo que a su concepción de la Política y la Administración española se refiere, siguen aún siendo demasiado profundas en nuestra cosméticamente moderna y transformadora España del siglo XXI. Las mentalidades y sus patologías perduran subterráneamente mucho más de lo que nos imaginamos. Y, en cualquier momento, vuelven a emerger. Lecciones también de la Historia. Esta vez con mayúsculas.

¿AGUANTARÁN LAS COSTURAS? LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ANTE EL PLAN DE RECUPERACIÓN

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Introducción

Cuando ha comenzado ya la cuenta atrás en espera del plácet de la Comisión Europea al denominado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, presentado por el Gobierno el día 30 de abril de 2021, y una vez que, después de las elecciones a la Comunidad de Madrid, se hicieron públicos los Anexos con los treinta Componentes, se puede decir que se inaugura la hora de la verdad. En tales Anexos se describen las reformas y los diferentes proyectos de inversión, y aparecen algunos datos importantes relativos a su cuantificación financiera, objeto y pretensiones, así como las administraciones ejecutoras. A partir de este escenario, la pregunta es obligada: ¿serán capaces las Administraciones públicas, particularmente la Administración General del Estado (AGE), de actuar en el papel de tractoras del Plan que, en buena medida, se les asigna?

No es mi pretensión hacer de aguafiestas antes de que el banquete del reparto del maná europeo comience, pero sí me gustaría llamar la atención sobre ciertas debilidades (por lo demás, muy aireadas) del sistema político-administrativo para acometer tales exigencias, así como poner el acento en algunas cuestiones del modelo de Plan de Recuperación pergeñado en clave predominante centrípeta. La “absorción” y correcta gestión de los fondos es el reto mayúsculo que tienen las Administraciones públicas en los próximos años. Más aún la AGE, por lo que se dirá. 

Las debilidades del sistema político-administrativo

Ningún mínimo conocedor del estado actual del sistema político-administrativo español podrá negar que, junto a sus fortalezas, tal sistema tiene debilidades intrínsecas; pero quizás se perciba menos el gradual deterioro en el que el modelo tradicional organizativo-burocrático se encuentra. La politización de las estructuras superiores e intermedias de la Administración (y no digamos nada de su sector público empresarial) es sencillamente brutal en términos comparativos, la planificación estratégica brilla por su ausencia, las estructuras están obsoletas (dominio absoluto del modelo divisional/funcional; no hay transversalidad ni trabajo por proyectos), la digitalización es muy desigual, los procedimientos están altamente formalizados con un modelo aparentemente garantista (que protege más la propia desidia administrativa que los derechos de la ciudadanía), proliferando las cargas burocráticas ante el reinado impotente de la siempre retórica de la simplificación administrativa. Asimismo, disponemos de una burocracia envejecida, desmotivada, vicarial por la intensa penetración de la política, plagada de personal tramitador (que tiene los años contados), digitalizada con dificultades, con baja capacidad de creatividad y de innovación, y siempre muy resistente al cambio. Esta burocracia pública se va descomponiendo cada día que pasa hasta difuminar totalmente lo que fue en su día la institución de función pública, hoy en día en riesgo evidente de pérdida de su identidad.

En fin, no siempre es así, me dirán. Y, en efecto, hay y habrá excepciones. Círculos de relativa excelencia coinciden con una organización en buena medida inadaptada. Pero la regla esa esta. Con esos mimbres, habrán dificultades evidentes para construir el cesto de la pomposamente denominada “recuperación/transformación”. Y de ello comenzaron a ser conscientes desde el principio los altos cocineros que prepararon el horno donde se debía elaborar el socorrido Plan de Recuperación. La solución es por todos conocida. Sacaron su dotes culinarias, con el apoyo de grandes despachos y consultoras, y pretendieron poner en marcha una (falsa) “revolución administrativa”, que se consagró formalmente por el Decreto-Ley 36/2020, ya muy comentado en diferentes entradas de este Blog.

La solución salomónica que se buscó para que las Administraciones Públicas (especialmente, la AGE) hicieran bien la digestión de los fondos extraordinarios NGEU, fue, en primer lugar, articular un sistema de Gobernanza Pública del Plan de Recuperación marcadamente centralizado, dirigido por y desde Moncloa, fuertemente departamentalizado en la asignación presupuestaria, coordinación y gestión de los componentes (reformas y proyectos de inversión). La oportunidad política se vio clara desde el principio: alguien tenía que aparecer a ojos de la ciudadanía como el benefactor de la por todos querida recuperación/transformación del país. En segundo lugar, se apostó por la construcción acelerada de una Administración paralela, pretendidamente VIP, que sería la encargada de impulsar, coordinar y gestionar una parte importante de los fondos europeos extraordinarios, así como llevar a cabo la ingente labor de supervisión económico-financiera de un volumen importantísimo de recursos financieros, desplegando sus funciones de control, al ser “fondos europeos”, también sobre las administraciones territoriales. Los riesgos de fraude o corrupción en una gestión financiera con tantas prisas y tantos recursos han obligado a la última versión del Plan de Recuperación a engordar las medidas de detección y control del fraude. Pero apenas nada en prevención. En tercer lugar, se regularon una serie de medidas de “agilización” y “simplificación de trámites”, mediante un conjunto de reglas que conforman un régimen especial temporal en determinados ámbitos (gestión económico-financiera; procedimiento administrativo, contratación pública, convenios, subvenciones, instrumentos de colaboración público-privada, etc.); todas ellas aplicables en su integridad a la AGE y algunas de ellas aplicables también a las administraciones territoriales, por su carácter básico.

A pesar de que el Plan de Recuperación está plagado de referencias a las bondades que producirá ese Real Decreto-Ley 36/2020, cabe plantear muchas objeciones a su finalidad política y también a su trazado normativo. No se trata de reiterar aquí las objeciones y observaciones esenciales del dictamen 783/2020, del Consejo de Estado, que ya puso el dedo en la llaga en algunos problemas (no en todos, ni mucho menos). Si alguien cree que con ese precipitado marco normativo se repararán las dolencias estructurales y funcionales de las Administraciones Públicas, no tardará en darse de bruces con la realidad, siempre más dura que las bondadosas intenciones gubernamentales que pintan habitualmente un futuro de color de rosa.

Por dónde pueden venir los problemas: de la gestión a la “indigestión” de los fondos europeos

Quien haya tenido la paciencia y el tiempo de analizar los treinta Componentes o buena parte de ellos que conforman el Plan de Recuperación, pronto habrá advertido algunas notas que se dibujan de esa necesaria función de destripar tales Componentes y, más concretamente, los proyectos de inversión (pues las reformas, por lo común, o están ya pergeñadas o se opta por la difuminación, cuando no por el aplazamiento), que en apretada síntesis se pueden exponer del siguiente modo:

1.- El Gobierno central y la AGE se convierten en directores de orquesta de la política y gestión de las ayudas no reembolsables durante, al menos, los próximos tres ejercicios presupuestarios. Las Administraciones territoriales aparecen difuminadas en un papel de ejecutor periférico de decisiones tomadas en el centro del poder (Gobierno). No hace falta ser muy incisivos para darse cuenta de que la pretensión es dejar muy claro quién obtendrá rédito político de un caudal de inauguraciones y proyectos estratégicos que se irán escalonando con el paso del tiempo. 

2.- El modelo de político y de gestión de fondos tuerce el brazo al Estado autonómico y, en algunos puntos, con la atracción que supone el spending power, vuelve a inspirarse en un sistema de centralización, si bien algo matizado por el contexto constitucional, porque a las administraciones territoriales se les reconoce en algunos casos “autonomía de gestión”, aunque aparezcan teñidas en ciertos pasajes de algunos Componentes como una suerte de tentáculos o brazos ejecutores de los distintos ministerios y de la propia AGE.  

3.- Pero hay, tal vez, un error de cálculo en ese diseño político-administrativo, puesto que la Administración General del Estado, dotada de buenos profesionales, tiene una estructura departamental elefantiásica (que se corregirá parcialmente pronto; pero veremos si de forma suficiente), ha acreditado recientemente capacidades muy bajas de gestión en algunos ámbitos (SEPE, IMV, etc.), aun así echa sobre sus espaldas un saco de enormes magnitudes, que probablemente termine torciendo su columna, cuando no rompiendo sus costuras.

4.- En efecto, fruto de ese optimismo ejecutor que impregna el discurso gubernamental, el estrés político, organizativo y de gestión al que se va a someter a la AGE, y por efecto rebote al resto de las Administraciones territoriales, durante los seis ejercicios presupuestario que van desde 2021 a 2026, será colosal. A ello se deberá sumar la gestión de los fondos “ordinarios”, que se solaparán parcialmente en el tiempo. Por mucho que se pretenda crear en la AGE islas transformadoras o renovadas  de gestión de fondos europeos en las estructures departamentales, ello puede resultar un puro espejismo, por lo que pronto cabrá frotarse los ojos y ver la compleja realidad, contrastando si, realmente, lo que se previó, se cumple.

5.- De todos modos, la AGE parte con ventaja. Sabe la partitura que habrá de tocarse (que en gran parte aún está oculta), y dispone ya de una hoja de ruta que son los distintos componentes, donde sus roles ya están establecidos (aunque queden por definir los PERTE que va a gestionar cada ministerio o varios ministerios). Por el contrario, las administraciones territoriales están en buena medida desarmadas. Pero, hecha esa labor de diseño, viene ahora la prueba definitiva de la ejecución o gestión efectiva de tales proyectos de inversión.

6.- En efecto, llega la hora del baile burocrático, que estará lleno de piezas que deberán sonar armónicamente: acordar y poner en marcha los PERTE (con todo su arsenal de instrumentos), normarlos, acreditar entidades interesadas, crear el Registro y las secciones, llevar a cabo su gestión, aprobar innumerables bases reguladoras y de convocatoria de subvenciones, articular un sinfín de convenios administrativos, hacer uso de los procedimientos de contratación pública cuando proceda, así como articular e impulsar (y, por tanto, liderar) la colaboración público/privada a través de las soluciones (muy limitadas) que ofrece el nuevo marco normativo. Por no hablar de las ingentes tareas derivadas de la gestión económico-financiera, de coordinación y control.

7.- Además, se deberán canalizar determinados fondos vinculados a proyectos puntuales de inversión a favor de las Comunidades Autónomas (o en ciertos ámbitos a los gobiernos locales), que en unos casos se harán por convocatoria de subvenciones, en otros por convenios y en determinados supuestos se distribuirán según criterio determinados en las Comisiones Sectoriales concretas (energía, turismo, transformación digital, etc.), lo que hace preguntarse de inmediato para qué sirve la Comisión Sectorial del Plan de Recuperación, cuyo papel, según se deriva de algunos Componentes, se diluye por completo, sustituido por el  protagonismo las Comisiones Sectoriales del ramo. 

8.- Los fondos de este Plan de Recuperación (que sólo alcanza a contribuciones financieras o ayudas no reembolsables) se deberán presupuestar en los ejercicios 2021 a 2023, aunque su ejecución, en algunos casos, se pueda diferir hasta 2026. Si se acude, como se hará, a la línea de préstamos (casi unos 70.000 millones de euros adicionales), ello se deberá hacer antes del 31 de agosto de 2023, debiendo venir acompañada tal solicitud de un nuevo Plan de Recuperación. Al parecer la idea del Gobierno es solicitarlo antes, con lo cual la tensión de gestión de fondos será mayúscula (por acumulación) a partir de cuando se demande (al parecer 2022). Mucho tendrán que estar adaptadas las organizaciones públicas para asumir ese monumental reto, al que se le añadirá la gestión de los fondos europeos convencionales (del Marco Financiero Plurianual 2021-2027), cuya ejecución temporal coincide parcialmente con la de los fondos extraordinarios.  

Unas organizaciones públicas con riesgos evidentes de alcanzar niveles insostenibles de estrés

Ese estrés organizativo y de gestión, también político, puede terminar rompiendo las débiles costuras de unas Administraciones Públicas, tejidas hoy en día con hilo fino de escasa consistencia. Intuyo que la AGE tendrá serios problemas operativos y de gestión, por muchas unidades provisionales que cree, pues tampoco puede vaciar sus funciones ordinarias. El peso de la especialización será muy fuerte, pero esta gestión de fondos extraordinarios es muy transversal y al final impregna prácticamente todas las estructuras de las organizaciones públicas. La ventaja competitiva de la AGE es que, según lo expuesto, ya tiene los mimbres principales (y la hoja de ruta) para planificar ordenadamente esa gestión “propia”. Otra cosa es que disponga de los recursos necesarios, sobre todo de carácter directivo y de personal cualificado y formado. El modelo departamentalizado de gestión de fondos europeos pasará alta factura, pues exige una altísima coordinación interna (en muchos componentes intervienen diferentes ministerios), así como externa, por lo demás compleja y multipolar. Si no se gestionan bien, estas unidades administrativas de carácter provisional, que aglutinarán, según se dice, el talento interno del departamento, pueden transformarse con el paso del tiempo en unidades administrativas de quemados intensivos, como consecuencia de la enorme presión interna y externa que recibirán quienes allí presten sus servicios. Esa provisionalidad, además, puede llegar a durar seis años o más. Veremos quién aguanta el ritmo. Incorporar a los funcionarios de nuevo ingreso o a personal interino o contratado a tales unidades (como así se pretende), exigirá un plus formativo enorme. Y esas capacidades no se improvisan; se tienen o no.  

Más compleja es la posición de las Administraciones territoriales. ¿Cómo pueden prepararse para semejante estrés organizativo y funcional sin saber aún cuál va a ser su rol definitivo en la gestión y ejecución del plan? En este punto, una vez más la falta de transparencia y el oscurantismo es aún muy elevado. Algo deberán hacer, y cuanto antes lo hagan mejor. Pues, si no, el susto derivado de una gestión abrupta e inmediata puede ser espectacular. En esta línea, no parece muy convincente que se reconduzca a las Administraciones territoriales a grandes empresas de consultoría para que sean estas quienes abran la ventana de acceso a unas ayudas y a las transferencias públicas que distribuye papá Gobierno central. Algo falla estrepitosamente cuando los poderes públicos territoriales se comparan –como bien señalaba el profesor Francisco Velasco– con simples agentes económicos. Y más aún cuando son ellos los que van a tener que ejecutar una parte importante de los fondos extraordinarios. Mientras tanto, la AGE verá gradualmente cómo el agua le llega al cuello, y de inmediato algo parecido sucederá con las Administraciones territoriales que participen en la ejecución de los fondos europeos. Además, adviertan por último que el pistoletazo de salida de ese monumental estrés se pretende hacer en pleno verano (a partir de la aprobación del Plan). Nada más y nada menos cuando las plantillas de personal de las Administraciones Públicas están diezmadas por las vacaciones, y en un momento en que la jornada de verano es la regla. No sé si lo han pensado mucho. Que no pase nada. Y que no se haga realidad el dicho de que lo que mal empieza, mal acaba. Está demasiado en juego.