Autor: rafaeljimenezasensio

ECUADOR DE MANDATO, Y (CASI) TODO POR HACER

“La gobernanza influye en el progreso o decadencia de las sociedades” (N. Berggruen- N. Gardels, Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, p. 48)

“Nunca vamos tan rápido como cuando no sabemos a dónde vamos” (D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia-Gutenberg, 2015) 

Los gobiernos locales y buena parte de los gobiernos autonómicos (con la excepción del “singular” caso, de Cataluña, así como de Euskadi y Galicia) están a punto de llegar al ecuador de mandato. Conviene, por tanto, hacer balance y ver cómo se presenta este último tramo de vida político-institucional, sobre todo teniendo en cuenta que tras atravesar ese momento intermedio, apenas quedarán dieciocho meses de horizonte real para “hacer política efectiva”, pues los seis últimos están, por lo común, descontados.

Un balance rápido e incompleto ofrece algunas líneas comunes. La primera es que gobernar en minoría no es fácil y requiere aprendizaje. Y todos los gobiernos autonómicos que llegan ahora a la mitad del mandato están en minoría. Unos (los menos) con pactos trenzados con algún grupo político de la oposición que les permite ir gobernando no sin dificultades; otros (los más) con escenarios de ingobernabilidad más que evidentes. La segunda línea, por tanto, es obvia: apenas se legisla. La legislación autonómica en estos dos primeros años de la legislatura es de una pobreza supina. Algunas (pocas) leyes es todo el balance (muchas de ellas institucionales). Centenares de parlamentarios autonómicos para unos pírricos rendimientos institucionales.

El diagnóstico se podría repetir, salvando las distancias, en las instituciones locales. Los gobiernos locales, también con algunas excepciones, tienen dificultades notables para disponer de estructuras que fomenten la gobernabilidad: abundan los gobiernos en minoría y, además, con un acusado sentido de impotencia que cuestiona realmente en no pocos casos la conducción efectiva de las políticas locales. Con la excepción de aquellos gobiernos locales que disponen de mayoría absoluta, y aún así habría que auscultar si realmente están sabiendo aprovechar esta posición “de ventaja” institucional, lo cierto es que el balance que se puede hacer de los resultados de gestión es, por lo común, también bastante pobre.

Y ello no quiere decir, sin embargo, que no existan retos de magnitud considerable. La percepción es que, por un lado, los distintos gobiernos autonómicos y locales no están sabiendo atender los problemas reales de la ciudadanía por una carencia  de una hoja de ruta estratégica de mandato, no siempre generalizable bien es cierto, que conlleve una ordenada agenda política, un correcto alineamiento política-gestión y comporte una rendición de cuentas efectiva de los objetivos inicialmente marcados al inicio del período de gobierno.

Pero, por otro, da la impresión que se ha impuesto el síndrome del gobierno en minoría, que teme, también por lo común, pasar cualquier decisión política (por nimia que sea) por el filtro del test de escrutinio del Parlamento o del Pleno, donde –dada la fragmentación existente en algunos casos- puede sufrir varapalos considerables en ese obligado tránsito. Esa situación de debilidad “parlamentaria” atenaza a los diferentes ejecutivos, así como bloquea el necesario “bombeo” de ideas y de propuestas que deben alimentar el cerebro gubernamental.

El resultado no puede ser más descorazonador, sobre todo ante las grandes expectativas abiertas con la transformación que ya se dibujó entonces en el sistema de partidos: 2015-2019 es un mandato que, si bien se está desarrollando (y continuará así) en un contexto fiscal muy difícil, con innumerables retos (de estabilidad financiera, de política social, de desarrollo institucional o, simplemente, de reorganización de las estructuras administrativas como consecuencia de la efectiva implantación de la administración electrónica, entre otros muchos), hasta la fecha ofrece unos resultados más bien paupérrimos. Da la impresión de que, con contadas excepciones, los gobiernos autonómicos y locales tienen un único objetivo: “sobrevivir” hasta 2019. No hay estrategia peor para ir derechos a la derrota final.

Sin duda, la fragmentación política no ayuda o, mejor dicho, complica la gobernabilidad. Esta fragmentación no está contribuyendo a una política de entendimiento transversal, esencia pura de aquella política que, al parecer, nadie sabe practicar. Y eso lo paga la institución, que permanece bloqueada, pero la factura más elevada es para la ciudadanía, que asiste atónita a la impotencia de sus gobernantes o de sus políticos de oposición, que, en no pocos casos, solo saben destruir y no ayudar a que la vida de la población mejore paso a paso.   Política castrada  que se neutraliza a sí misma. Así las cosas, afrontar esta segunda parte del mandato exigiría por parte del gobierno y de quienes están en la oposición una madurez institucional de la que, hasta la fecha, en muy pocos casos se ha puesto de relieve.

Si queremos instituciones competitivas y eficientes al servicio de la ciudadanía, es obvio que los gobiernos autonómico y locales deberían alinear sus políticas efectivas en un marco de Buena Gobernanza. Y para ello no siempre es necesario (muchas veces no lo es) pasar por “calvario” del Parlamento o del Pleno. Los Ejecutivos, sin perjuicio del control parlamentario o plenario que legítimamente ejerce la  oposición política, tienen márgenes razonables de autonomía para desarrollar políticas. Es cierto –y no cabe orillarlo- que necesitan la siempre importante herramienta de los Presupuestos, pero la política también se puede materializar desde el Ejecutivo. Algo que con frecuencia se olvida o que no se valora suficientemente. En todo caso una Política de Buena Gobernanza debería ser consensuada, como ya se está haciendo en algún lugar, también con la oposición, al menos en sus trazos esenciales.

Dentro de esas políticas de Buena Gobernanza se pueden citar, entre otros, los siguientes ámbitos de intervención:

Ámbito de actuación de la Buena Gobernanza Algunas manifestaciones a modo de ejemplo Política Institucional del Parlamento o Pleno o, en su caso, gubernamental
Integridad Institucional Aprobación de Marcos de Integridad Institucional (MII) para cargos públicos, empleados públicos, contratistas, entidades receptoras de subvenciones, etc. Creación de infraestructuras éticas en las organizaciones públicas. No requiere necesariamente de Ley o de aprobación plenaria (en este segundo caso es más recomendable; pero pueden construirse MII gubernamentales). Los acuerdos plenarios, no obstante, favorecen instituciones íntegras
Transparencia efectiva Es un principio instrumental que debe facilitar el control democrático a la institución. Se manifiesta tanto en los ámbitos “tradicionales” de publicidad activa o de derecho de acceso a la información pública, como en transparencia colaborativa, desarrollo de cultura organizativa de transparencia efectiva o, entre otros, regulación de grupos de interés. Requiere de un marco normativo (Ley o leyes) que lo facilite, pero es una política de fuerte desarrollo ejecutivo, cuya efectividad necesita órganos de garantía dotados de imparcialidad. En caso contrario puede convertirse en una “transparencia de escaparate” a gusto de quien la promueve.
Eficiencia e Innovación organizativa Ofrece muchas dimensiones:

·         Políticas de gestión de personas y planificación de la pérdida gradual de conocimiento (jubilaciones y plantillas precarias)

·         Implantación efectiva de la administración electrónica

·         Simplificación de procedimientos y trámites

·         Supresión de cargas burocráticas

·         Políticas de buena regulación normativa

Son dimensiones de una política de Buena Gobernanza “intra-organizativa”. Imprescindibles para hacer “buena política y buena gestión”.

Son netamente gubernamentales, el papel del Parlamento o del Pleno en su empuje puede ser un aval importante, pero no una necesidad, salvo en la adopción de medidas puntuales.

Algunas dimensiones, no obstante, sí que requieren decisiones normativas o acuerdos plenarios (menos en municipios gran población)

Gobierno relacional Multiplicación de fórmulas y procesos de participación ciudadana en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas locales.

Apertura del gobierno a la ciudadanía

Puede requerir aprobación de marcos normativos propios, pero exige voluntad política de impulsar procesos y, especialmente, un cambio radical en la forma de gobernar: apertura hacia la ciudadanía.
Políticas de equidad Ámbito especialmente delicado en un contexto de desigualdad creciente y de bolsas de pobreza, también en su despliegue efectivo de políticas de igualdad de la mujer, así como frente a otras modalidades de  discriminación.

Desarrollo de una “ética del cuidado” dirigida a proteger a personas y colectivos en situación de vulnerabilidad. Especialmente importante en el ámbito local de gobierno.

Política esencialmente gubernamental con proyección “externa” (redes), aunque puede requerir algunas medidas normativas que modifiquen o vayan encaminadas a modificar el statu quo; así como un fuerte componente de medidas de subvención o líneas de ayuda.
Gobiernos multinivel y trabajo en redes Implica incidir de forma efectiva en la articulación de mecanismos de cooperación, colaboración y concertación, en su caso, entre los diferentes gobiernos entre sí y de estos con las entidades del sector privado u organizaciones intergubernamentales o del tercer sector Es una dimensión de la Buena Gobernanza claramente gubernamental o ejecutiva.

El nivel de gobierno debe incorporar “la mirada externa” a sus políticas, así como desarrollar redes institucionales (que dan muy buenos resultados como instancias de aprendizaje colaborativo) y redes con actores privados o no gubernamentales

Sostenibilidad institucional Tiene muchas dimensiones. Por un lado, comporta una gestión eficiente de los recursos públicos, evitar endeudar a los gobiernos o generaciones futuras; así como, por otro, implica un desarrollo de políticas que garanticen y salvaguarden la sostenibilidad medioambiental futura Tiene, sin duda, implicaciones normativas (más de contexto), pero es una política esencialmente gubernamental, que se debe proyectar en el desarrollo de las acciones ejecutivas. Exige cambio de roles de las estructuras directivas y burocráticas.
Rendición de cuentas Conlleva de modo real y efectivo la articulación de mecanismos institucionales, tanto internos como externos, a través de los cuales se someta periódicamente la acción de gobierno a test de escrutinio por parte de la ciudadanía Política esencialmente gubernamental, que requiere disponer de herramientas de planificación político-administrativa (Plan de Gobierno o Mandato), con objetivos definidos e indicadores, así como un correcto y continuo seguimiento de sus resultados

Estas son algunas de las líneas maestras de una política (autonómica o local) de Buena Gobernanza. Este esquema puede servir para observar si los gobiernos autonómicos o locales están avanzando por el sendero adecuado o caminan políticamente desorientados, “sin brújula”. Hay algunos niveles de gobierno, especialmente locales (también alguno foral), que están transitando decididamente en esa dirección. También en alguna Comunidad Autónoma se están haciendo cosas interesantes en este campo. En todo caso, lo realmente triste es que tales instituciones innovadoras no dejan aún de ser minoría absoluta.

Queda todavía algún margen de maniobra. Cada día o cada mes que pasa ese margen es menor. Medidas correctoras caben, sin duda. Y a ellas habrá que agarrarse. Una de ellas podría ser diseñar, a partir de lo expuesto, unos Ejes Estratégicos “selectivos” a desarrollar en los próximos dos años (mayo 2017-mayo 2019). Este trabajo de definición de estrategia se debería hacer conjuntamente por el gobierno y la estructura técnico directiva. Sin estrategia, no hay política; solo tactismo y confusión.  Ya lo dijo Sun Tzu: “una táctica sin estrategia es el fracaso que anuncia una derrota”.

El tiempo apremia, los nervios (fruto de la presión) florecerán por doquier en cada uno de los gobiernos afectados. Llegar a la recta final del mandato con poco (o nada) que ofrecer no suele ser una buena carta de presentación electoral. Y la política vive enganchada al ciclo electoral. Así que no cabe otra que espabilarse. Hay que romper la parálisis, pues todo gobierno debe ser consciente que la ciudadanía castiga con bastante firmeza la carencia de proyectos, la inacción ejecutiva o la mala gestión. Está comprobado empíricamente. Por tanto, si no quieren que en las próximas elecciones “les saquen a patadas”, pónganse a gobernar. Verbo difícil, sobre todo cuando se está habituado a enredarse en “batallas internas”, culpar (siempre) al adversario, ser complaciente con “los nuestros” o, simplemente, hacer de la demagogia (política vacía) bandera electoral.

EL (MAL) ESTADO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

 

“A menudo los sistemas pueden sostenerse más tiempo del que pensamos, pero terminan desplomándose mucho más rápido de lo que imaginamos” (Kenneth Rogoff)

“Es la verdadera genialidad de las organizaciones: pueden levantar grupos de personas y llevarlos a rendir por encima de sus posibilidades, a lograr resultados que no podrían haber logrado ellos solos” (Frederic Leloux)

 

Las cuestiones organizativas apenas despiertan interés en el sector público. Los gobiernos se desentienden de tales problemas: no producen réditos a corto plazo. La política instantánea no piensa en términos de organización. La estrechez temporal del mandato y la carencia de visión que vaya más allá de lo inmediato, obtura el juicio de los gobernantes. Además, la crisis y los recortes, han terminado por arruinar más aún el estado de cosas existente. Pero no es solo un problema de recursos, también de visión, espíritu y valores. Y luego lo más paradójico es que quien gobierna pretende ingenuamente llevar a cabo sus programas o sus políticas con estructuras averiadas, inadaptadas o, simplemente, ineficientes.

Así, van pasando los años, se consumen los mandatos y las voluntades políticas (cuando las hay) se traducen en muchas menos realizaciones de las esperadas. Parte de ese problema radica en que las organizaciones públicas son, en buena parte de los casos, organismos desmembrados donde la cabeza y el cuerpo caminan por vías distintas. De ello ya me ocupé en otro reciente Post sobre los déficits de alineamiento entre política y gestión. Aquí lo tienen, por si hay alguien a quien le interesa y no lo leyó en su día: https://rafaeljimenezasensio.com/2017/01/22/ayuntamientos-como-alinear-politica-y-gestion/

Ahora, sin embargo, cabe preguntarse por qué las organizaciones públicas son, por lo común, espacios obsoletos, ayunos de entornos gratos, donde las peleas soterradas de lucha por el poder minúsculo o la burocracia más patológica echan raíces, así como por qué en esos ámbitos priman las taras de funcionamiento o, también en no pocas ocasiones, los entornos tóxicos. Algunas veces da la impresión que las Administraciones Públicas son “máquinas” plagadas de patologías e ineficiencias sinfín, imposibilitadas existencialmente de arreglarse a sí mismas. Abunda la desmotivación, las cosas no funcionan y los procesos de cambio (si los hay) son lentos y tortuosos, cuando no meramente cosméticos. Razones o causas hay mil para explicar esos desajustes. Y lejos de mi intención dar cuenta de todas ellas. El objetivo es más modesto.

Hace algún tiempo, Gary Hamel replanteó en dos libros excelentes (editados en 2008 y 2012: El futuro del Management y Lo que ahora importa) el rol de las organizaciones en la sociedad del siglo XXI, reivindicando el papel de los valores, la innovación, la adaptabilidad, la implicación o la necesidad de gestionar sin jerarquías, así como incidió en la importancia añadida que tendrán las nuevas capacidades exigibles a los empleados en las organizaciones del futuro. Por tanto, en esa jerarquía de capacidades, la implicación (pasión), creatividad e iniciativa, ganarán por goleada a aquellas capacidades exigidas por las “viejas organizaciones” y que ya no añaden valor, tales como la experiencia, diligencia y obediencia. Interesante dibujo en el que las organizaciones públicas salían totalmente borradas.

La aparición hace algún tiempo en la escena bibliográfica del sugerente libro de Frederic Laloux, titulado Reinventar las organizaciones (Arpa, 2016, 393 pp.; la versión en inglés es de 2015), profundiza esas líneas-fuerzas de redefinición de las organizaciones y abre un nuevo campo de reflexión en esta materia. De este importante ensayo, se hizo eco en su día, entre otros, Manel Muntada, en http://blog.cumclavis.net/. Siempre atento a las nuevas tendencias en el ámbito organizativo.

En todo caso, desde una visión del sector público, la conclusión que se extrae de la lectura de este ensayo (algo que ya se palpaba asimismo de los libros de Gary Hamel) es obvia: las instituciones públicas se encuentran en un estadio de subdesarrollo organizativo evidente, que el paso del tiempo está ahondando día a día.

En ese libro se lleva a cabo un recorrido sobre la evolución de las organizaciones en el mundo contemporáneo. Y se sintetiza ese proceso en torno a cuatro modelos, que se describen por otros tantos colores: rojo, ámbar, naranja y verde. Mientras que, en el horizonte organizativo, aparece –todavía de forma incipiente- un modelo emergente: el “esmeralda” o “teal”. Estas son, en síntesis, las características principales de tales modelos:

TIPO DE ORGANIZACIÓN Ejemplos actuales Avances revolucionarios Metáfora guía
Estadio 1: Organizaciones rojas Mafia

Pandillas callejeras

Tribus urbanas

División del trabajo

Autoridad de mando

Manada de lobos
Estadio 2: Organizaciones ámbar Iglesia Católica

Fuerzas Armadas

Instituciones públicas/educativas

Funciones formales: jerarquía

Procesos

Ejército
Estadio 3: Organizaciones

Naranjas

Empresas multinacionales

Escuelas privadas concertadas

Innovación

Responsabilidad

Meritocracia

Máquina
Estadio 4: Organizaciones

Verdes

Organizaciones impulsadas por la cultura Empoderamiento

Valores

Familia
Estadio 5: Organizaciones

Teal

Aporta doce ejemplos o casos de éxito (emergentes) Autogestión

Plenitud

Propósito

El esquema requeriría muchas precisiones que ahora no procede hacer. Las organizaciones públicas, salvo excepciones, se encuentran en un estadio evolutivo bajo, puesto que siguen ancladas en pautas organizativas muy convencionales (jerarquías y procesos); esto es, en el estadio 2 (organizaciones ámbar). Aunque también quedan, en algunos casos (estilo de “mando”), patologías propias del estadio 1 (organizaciones rojas). No obstante, hay algunas que están mejor situadas en términos de competitividad institucional y han pasado (al menos parcialmente) al tercer estadio (organizaciones naranja), puesto que han implantado gradualmente de forma efectiva (no solo formal) sistemas de mérito, están impulsando procesos de innovación y cultivan la exigencia de responsabilidad (accountability). Son escasas, en todo caso. Menos frecuentes aún son aquellas organizaciones públicas que transitan por el estadio 4 (organizaciones verdes), pero también se están dando algunos pasos importantes en esa dirección (papel de los valores). El quinto estadio, sin embargo, está aún inédito en el sector público (también por sus intrínsecas dificultades de contexto).

En efecto, alcanzar ese estadio organizativo desarrollado es algo que está muy alejado de las pautas estructurales y de funcionamiento de las administraciones públicas. Sin embargo, los momentos críticos que se abrirán a medio plazo con la robótica avanzada y la inteligencia artificial pondrán en tela de juicio innumerables funciones típicas que actualmente se desarrollan en las organizaciones públicas, pasando directamente un número importante de ellas a ser superfluas. Hay, asimismo, retos más inmediatos y más tangibles (administración electrónica), que también –de aplicarse correctamente- tendrán resultados estructurales importantes.

El estadio de organizaciones emergentes teal que el autor analiza (mediante un estudio empírico no exento de gran interés) se asienta en la ruptura de los principios básicos del Management tradicional, así como en la supresión del control o de la supervisión y, en especial, se apoya sobre tres elementos centrales: a) la autogestión, que rompe las viejas estructuras jerárquicas y establece una visión horizontal del trabajo (algo que ya Hamel también formuló en sus aspectos básicos); b) la plenitud, con una innegable carga de espiritualidad, que aboga, entre otras cosas, por romper esa separación esquizofrénica entre “vida” y “trabajo”, que demuestra –según sus palabras- “la poca vida que tenemos en el trabajo cuando nos hemos separado de lo que realmente importa”; y c) el propósito, que se enmarca como una noción evolutiva y que, en última instancia, pretende que el “propósito organizativo” vaya de la mano del “propósito individual”.

Es, sin duda, una utopía pensar en que, desde la situación actual que ofrece el sector público, las organizaciones públicas transiten hacia ese estadio teal. Tampoco lo han hecho ni lo harán a corto plazo la práctica totalidad de las organizaciones privadas. En efecto, que nadie se llame a engaño. Introducir tales formas de funcionamiento en cualquier tipo de organización requiere, al menos, dos premisas necesarias, como bien subraya el autor: 1) que la dirección (los líderes) asuman ese reto de “desposeerse de poder jerárquico”; y 2), que los órganos de gobierno de tales organizaciones también asuman ese cambio radical de filosofía organizativa. Las resistencias, como es de suponer, serán brutales en ambos casos; más aún en un sector público colonizado por la política y acostumbrado a multiplicar jerarquías y (falsos) controles.

Pero esa constatación no debiera implicar el abandono de cualquier proceso de transformación organizativa en el sector público, siempre necesario. Al menos se debería poner en valor la importancia de las organizaciones para hacer buena política, así como para prestar servicios eficientes, sostenibles y amables a la ciudadanía. La política debe entender que sin una organización con valores, alineada y eficiente, nada podrá hacer realmente. En los gobiernos locales y en la mayor parte de los autonómicos se está a punto de llegar al ecuador del mandato. Cunden los nervios y se despierta la impotencia por no haber hecho prácticamente nada o por no poder llevar a cabo muchos de los objetivos previstos. Tal vez, en esta mitad de mandato, sea el momento de pensar cómo mejorar la organización, pues –tal como vengo reiterando- sin estructuras, procesos y personas adecuadas impulsar nuevas políticas se convierte en un pío deseo.

En el sector público es hora de superar ese rancio estadio ámbar en el que las organizaciones públicas sobreviven, en apariencia apaciblemente, pero en verdad condenadas a la impotencia. Se debe apostar decididamente por el mérito, la innovación, la responsabilidad, los valores o la generación de espacios de trabajo amables y conseguir que los empleados públicos sean personas comprometidas con el proyecto (o con el “propósito”) de la organización, y desarrollen su actividad de servicio público con ilusiones renovadas. ¿Objetivos inalcanzables? Para muchas personas sí.

En todo caso, a esa legión de escépticos que “lideran” sin visión ni sentido o que acuden “a trabajar” a la Administración como si a una “unidad de quemados” se tratara, hay que convencerles (al menos intentarlo) de que algo que se puede hacer. Pero quien primero se debe creer este mensaje es quien gobierna o dirige la organización. Luego el resto. Y no será tarea fácil.

La Administración pública es una organización dura de pulir; la atmósfera, el entorno y el contexto están muy viciados, especialmente por años de abandono, que la crisis no ha hecho sino empeorar. Pero no hay que decaer en el intento. Tal vez lo primero en que se deba invertir es en recuperar el principio de mérito y reforzar los valores de servicio público, ahora tan olvidados tras años o décadas en el desván de objetos perdidos. Pero eso suena muy teórico, aunque hoja de ruta hay que tener. Cabe avanzar en un proceso continuo de mejora. Sobre todo, se han de iniciar procesos de transformación organizativa. Este objeto tiene que entrar en las agendas políticas. Es tarea urgente. Antes de que el edificio se desmorone del todo, pues grietas profundas tiene por doquier.

ASESORES, “REGLAS DE ORO” DE UN (DISCUTIDO) OFICIO

 

“De todos sus consejeros exigía Bismarck brevedad al hablar y sencillez al escribir” (E. Ludwig, Bismarck. Historia de un luchador, Barcelona, 1951, p. 425)

Una de las figuras institucionales más desconocida y con peor imagen pública del panorama político español es, sin duda, la de asesor. Siempre he defendido –también en otras entradas de este Blog- la necesidad de que tanto los presidentes y gobiernos (de cualquier nivel) como los grupos parlamentarios (o grupos políticos locales), así como el resto de instituciones públicas, dispongan de una nómina de asesores que, como una suerte de “estado mayor”, refuercen la compleja actividad política, fortalezcan su discurso y doten de visión, estrategia y orientación a las diferentes personas que ejercen responsabilidades públicas de primer nivel. Sin embargo, el mal uso generalizado de esta figura pone las cosas difíciles a los que defendemos la imperiosa necesidad de su existencia.

En efecto, la figura de los asesores se utiliza con frecuencia por los partidos políticos para pagar servicios prestados o recolocar a quienes ya no se sabe dónde meter. También es muy frecuente este recurso para situar a jóvenes e inexpertas promesas en la parrilla de salida con el fin de que inicien un cursus honorum en política. Si bien, debo reconocer que no siempre es así: hay también casos de asesores con perfiles profesionales acreditados (y algunos de ellos han jugado papeles de notable relieve en la política), así como también hay asesores con experiencia y conocimientos en tales ámbitos. Pero no son la regla. Al menos, en algunos niveles de gobierno.

Esa tendencia choca con la existente en las democracias avanzadas, en las que el asesoramiento político se lleva a cabo por estructuras altamente cualificadas. Ser asesor de la Presidencia, de un Ministerio del gobierno central o de un nivel federal o local, requiere amplia experiencia o, cuando menos, sólidos y comprobados conocimientos. Es el salto que existe entre instituciones democráticas consolidadas y otras (como buena parte de las existentes en España) que se encuadran como una Administración pública –según recordara Fukuyama- de corte patrimonial o “personalizado” (Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016). O, si se prefiere, como una expresión más de lo que Carlos Sebastián denominó también recientemente como el “Estado neopatrimonial” (España estancada. Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, 2016, p. 110).

Pero para enmarcar correctamente este tema, aunque sea remontarse en el tiempo, me quiero detener en la figura de Bismarck, pues  las reflexiones de este gran estadista sobre el papel de sus consejeros o asesores están marcadas de modernidad y representan una excelente síntesis sobre cuál su función en los procesos de decisión política. Sorprende, en primer lugar, que Bismarck (político conservador de honda huella) se rodeara incluso para tales tareas de asesoramiento de alguna persona proveniente de la bancada radical. También sorprende que, con una función pública tan profesionalizada como era la prusiana, viera la necesidad de dotarse de asesores personales. Realmente percibió con claridad que eran dos funciones distintas. Por ejemplo, uno de sus más sobresalientes asesores o consejeros fue Bucher, diputado radical, que huyó a Londres, donde vivió diez años de exilio. A su retorno, ya con cincuenta años y enorme experiencia, Bismarck “compró su excelente pluma”. Tal como se dijo, sus dotes de concisión lapidaria a la hora de utilizar la palabra o la letra se adaptaban perfectamente a las exigencias del canciller: el sentimentalismo al hablar y los superlativos al escribir estaban prohibidos.

El contexto de trabajo de los asesores era descrito perfectamente por Tiedemann (otro de sus asesores “favoritos”) como frenético: “Todo se hacía al galope, para ningún trabajo había el necesario sosiego, y hasta los más fuertes nervios se agotaban”. El autocontrol y un marco cognitivo experto ayudan en tan complejo medio de trabajo. Un “novel inexperto” o un “sénior quemado” no pueden dar lo que la política necesita en esos críticos momentos.

Bismarck dictó, al respecto, “tres reglas de oro” para el buen ejercicio de la función asesora:

  • 1ª) “Cuanto más breve sea la palabra tanto mayor es su efecto”.
  • 2ª) “No hay asunto, por muy enredado que esté, cuya esencia no pueda entresacarse con pocas palabras”. Rechazaba por extensos los informes de cinco páginas.
  • 3ª) Y, sobre proyectos de ley de larga extensión o complejidad, “se le tenía que informar en diez minutos, aunque la preparación costase horas de trabajo”.

Algunas de estas reglas forman parte hoy en día de la práctica ordinaria de algunos de los gabinetes de políticos y, también, están reflejadas en documentos del Senior Civil Service, donde se recomienda que los directivos “proporcionen (a sus ministros) información clara,  simple y concisa”. Son reglas de sentido común, por lo común poco ejercidas o, en su caso, de forma insuficiente o no con la destreza necesaria. Y eso es un hándicap para la propia política.

No obstante, detrás de esas “reglas de oro” está un largo proceso de formación previa y de experiencia de tales consejeros, del que se nutre inteligentemente el político para adoptar medidas o tomar decisiones críticas que den respuesta a los problemas efectivos que se hayan de resolver. Para lograr esos objetivos (no se olvide) “políticos”, se necesitan asesores con largo trazado profesional y excelentes cualidades en el uso de la comunicación, especialmente escrita. Eso no lo puede hacer un recién llegado ni tampoco quien se le ha ubicado en ese lugar porque no hay otro sitio donde se le pueda colocar. Tampoco sirven los “gabinetes de comunicación”, pensados para otra cosa: ensalzar o publicitar la personalidad del líder y la acción de gobierno. Esos gabinetes, por lo común, no trabajan proyectos legislativos, tampoco atienden los requerimientos parlamentarios, ni piensan escenarios o consecuencias. No es su función, ni las personas que los componen tienen, en principio, conocimientos para ello.

Sin asesores políticos de verdad, el político está huérfano o en la soledad más absoluta o, peor aún, ayuno de ideas y de discurso. En el duro y complicado mundo de la política –conforme también señaló Bismarck, “cada hombre debe hacerse a sí mismo”, pero el apoyo de determinados consejeros es también parte de su éxito. Pues, de lo contrario, aislado y sin relato, el político transita como alma en pena por el mandato; publicitando banalidades o promesas vacuas. Dicho en términos más llanos: “vendiendo peines”. Algo que prolifera por doquier.

Tal vez sería oportuno que nuestros gobernantes –si no lo aplican ya- algo aprendieran de estas reglas “de oro” antes citadas y, sobre todo, fueran capaces de una vez por todas de  rodearse  de personas idóneas (y no de “palmeros”, aduladores o “amigos del partido”) para ejercer esa importante función.  Lo dijo hace varios siglos –sin irnos más lejos- el valenciano Furió i Ceriol (El Concejo y los Consejeros del príncipe, Tecnos, 1993):   “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Algo elemental. Sorprende que la miopía política imperante en la actualidad lo ignore de forma tan supina en gran parte de los casos, pues no solo sería bueno para ellos (los políticos) y sus partidos, sino también para las propias instituciones y para la ciudadanía.

Todo es cuestión, sin duda, de percepciones. Y probablemente la (mala) política piense que ningún daño real le hacen tales asesores que no asesoran, pues son inocuos para sus fines reales y calman las ansias de puestos públicos de sus clientelas. O, como narraba magistralmente Galdós (pues poco, al parecer, hemos aprendido desde entonces), con el reparto de tales nombramientos o “credenciales” se lograba satisfacer, así, a algunos de “los innumerables pretendientes, que se alzaban sobre las puntas de los pies y alargaban los brazos para alcanzar más pronto la felicidad” (Episodios Nacionales. O’Donnell, Alianza/Hernando, 1979, p. 21).

Pero, insisto, esas discutibles prácticas olvidan las nefastas consecuencias que pueden tener tales nombramientos, también para los propios políticos. Una excelente reflexión del insuperable Montaigne nos sirve de cierre: “No siempre se cae uno de las alturas; las hay de las que se puede descender sin caer” (Ensayos, Crítica, 2003, p. 887). Quizás esto último les haga pensar. Bueno sería.

DIEZ AÑOS DE EBEP

“Un sector público profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia” (Código de Valores y de Ética del Sector Público de Canadá)

Título breve. Contenido, también. El próximo mes de abril se cumplirán diez años de la publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Enunciado de la Ley, que en su día no objetamos (todo hay que decirlo), dictado con escaso acierto. La institución de función pública se diluía, así, en un empleo público preñado de contrataciones laborales poco ortodoxas. Bastardear es un verbo muy duro, pero lo cierto es que la función pública tampoco estaba alejada de prácticas clientelares o de nepotismo, al menos en determinados niveles.

Lo cierto es que en 2007, con el EBEP, se aprobó una herramienta normativa potente. Por emplear un adjetivo que, con frecuencia, utiliza Mikel Gorriti. También es verdad que con poco consenso político y con muchas concesiones (que se hicieron) a los sindicatos del sector público (por cierto, a cambio de nada). Un sindicalismo del sector público que, en sus peores versiones, adopta la figura de ave rapaz. Duro juicio, pero basado en práctica extensa. En sus peores versiones, que no son todas, sigue sin entender cuál es el papel de la función pública en un Estado democrático. Preocupante.

Pero más triste aún es, sin embargo, que las leyes se publican, pero rara vez se aplican. Nadie se creyó realmente el EBEP. Los funcionarios porque de crédulos no tienen nada: han visto pasar tantos cambios propios de Lampedusa, que perdieron la fe y algunos, incluso, las ganas de trabajar (que no de cobrar). Los políticos, al menos aquellos que lo aprobaron, rápidamente comenzaron a ignorarlo. A los pocos meses, el ministro promotor del EBEP (Jordi Sevilla), cayó en desgracia. Quien fuera presidente del Gobierno en aquel momento tal vez debiera explicar algún día por qué lo cesó: nunca lo dijo. Los ceses a la sombra siempre nos conducen a lugares recónditos: mejor no seguir indagando. Tras ese cese, la nueva responsable del ramo hizo de la tierra quemada su política más evidente. No dejó títere con cabeza en el propio Ministerio, y eso que era del mismo partido. Con amistades así … En verdad, a partir de entonces (finales de 2007), se acabó de un plumazo la política de función pública; hasta hoy, 2017. Luego vino la crisis, para agudizarlo todo: el EBEP mal entendido significaba gasto, lo que se impuso fue el recorte. Y la función pública perdió músculo, talento y envejeció en pocos años una barbaridad.

El EBEP, como bien explicó en su día quien fuera su promotor político, diseñaba cuatro palancas de cambio para adaptar la función pública española a la existente en las democracias más avanzadas: evaluación del desempeño, carrera profesional, dirección pública profesional y código ético de los empleados públicos.

El balance de los resultados obtenido por esas cuatro palancas de cambio en estos (casi) diez años es sencillamente demoledor. Todo ha resultado ser una enorme mentira. Nadie se ha creído nada. Y, por lo común, la política menos (los “temas de personal” son incómodos y poco lucidos), pues para uan parte de la política la función pública (o el empleo público) es –mientras no se demuestre lo contrario- un lugar institucional donde, tal como explicara en su día el profesor Alejandro Nieto, deben pacer plácidamente las clientelas de los respectivos partidos. La función pública como patrimonio de la política. Ese es el gran mal, fácilmente diagnosticable, pero sin medidas efectivas para ser erradicado. El funcionario “amigo del poder” tiene premio; quien no lo es, castigo.

Las cuatro palancas no se han activado. Algo, muy poco (o, mejor dicho, en muy pocos sitios, prácticamente testimoniales), se ha hecho en lo que a evaluación del desempeño respecta. Pero en una función pública que prima el igualitarismo falso, nada que “discrimine”, aunque sea objetivamente, tiene recorrido. Lo más justo (se nos intenta convencer de lo imposible) es tratar igual a todo el mundo, aunque su rendimiento y resultados (como así es en la práctica) sea diametralmente distinto. La justicia entendida al revés. Dicho de otro modo: una función pública que no discrimina es materialmente injusta. Y que nadie se eche las manos a la cabeza por la desmotivación imperante. La paradoja es que quien más desmotivado dice estar es quien menos trabaja. El mundo al revés.

La carrera profesional allí donde se ha implantado, en pocos sitios y mal, ha sufrido un proceso de chalaneo burdo y barato (más bien muy caro para los agujereados bolsillos del contribuyente): carrera se identifica solo y exclusivamente con cobrar más (no con trabajar mejor o con mayores resultados). Sobre todo (y eso es lo importante) que cobren “todos” lo mismo. Nadie puede quedar fuera del reparto: haga las cosas bien, regular o mal. Eso es indiferente. Lo importante es “la igualdad” entendida como trato uniforme, al margen de la actitud y resultados que tengan los funcionarios. Bochornoso espectáculo del cual el contribuyente ni se entera. La transparencia en estos casos es opaca. Los paños sucios se limpian en casa.

Pero si vamos a la tercera palanca, la dirección pública profesional, el incumplimiento es todavía más grave, pues permanentiza sine die el clientelismo en la zona alta de la Administración; puesto que los niveles de responsabilidad directiva se siguen repartiendo entre “los amigos políticos”, por traer a colación ese excelente libro de José Varela Ortega sobre el sistema político de la Restauración. Cien años después de ese momento histórico, seguimos haciendo las mismas cosas. Las competencias profesionales se orillan o son preteridas. Algo muy preocupante. Así, nunca habrá Administración Pública moderna e imparcial, por mucha retórica que se le eche al invento. Hay pueblos que no aprenden ni a bofetadas (por no emplear una expresión más dura).

Y, en fin, lo del Código Ético o de conducta del empleo público, la cuarta palanca del EBEP para cambiar la función pública, ha pasado sin pena ni gloria. Peor aún, ignorado por completo. Nadie sabe realmente que en 2007 se aprobó por Ley un Código de conducta de los empleados públicos. Aprobarlo por Ley fue un error, pues un instrumento de autorregulación no debe tener soporte jurídico-normativo. Pero aun así, España fue (relativamente) pionera en la aprobación de un Código de conducta de empleados públicos. Si bien, la verdad es que ni siquiera estos (los funcionarios) se han enterado. Alguien (algún empleado probo y despistado) lo debió leer, pero pronto se le olvidó. Tras unos duros años en los que la corrupción ha campado por sus anchas en el sector público, a ninguna institución ni gobierno se le ha ocurrido promover (aunque algunas iniciativas hay en marcha) una cultura de infraestructura ética en la función pública y, particularmente, de sus empleados públicos. Todo el mundo se lo toma a chirigota. Propio de un país subdesarrollado.

Así las cosas que nadie se extrañe del estado actual en el que se encuentra esa institución que se conoce como función pública (empleo público). Levantarla será tarea hercúlea. Los propios funcionarios (o empleados públicos) no se creen nada, son “viejos” resabiados (por media de edad es un cosa obvia) y hasta cierto punto (tras 20, 30 o 40 años de servicio) instalados, en buena medida, en “zonas de confort”. Los sindicatos del sector público nada han entendido realmente del momento actual y necesidades de una institución cuya única razón existencial es servir a la ciudadanía y no a los propios funcionarios. Y la política sacó de la agenda en 2007 este tema y nunca más lo ha vuelto a incorporar.

En suma, bien se puede concluir que el EBEP está en “el corredor de la muerte”. Lugar inhóspito y paralizante donde –como se sabe- se puede permanecer muchos años, tal vez décadas. Pero nada es gratis. Esa parálisis tiene consecuencias, también económicas y sociales. No cabe olvidar la cita que abre este comentario. Y la podemos cerrar también con otra que procede del mismo excelente documento elaborado por un país avanzado y ejemplar. En efecto, el Código federal canadiense de Valores y de Ética Pública lo deja muy claro: “un sector público no politizado es esencial para el sistema democrático”. A ver si algún día terminamos por comprender qué es lo realmente importante de la función pública como institución. La verdad es que nos cuesta …

INSTITUCIONES DE GARANTÍA DE LA TRANSPARENCIA[1]

 

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la independencia). Se la debe construir y validar permanentemente. La legitimidad por la imparcialidad debe ser, pues, incesantemente conquistada” (Pierre Rosanvallon, La legitimidad democrática, Paidós, 2010, p. 138)

Modelos institucionales de órganos de garantía de la transparencia

Son tres las cuestiones básicas a las que, desde un punto institucional,  los marcos normativos reguladores de la transparencia deben dar respuesta: a) ¿Qué estructura adoptan tales instituciones u órganos de garantía?; b) ¿Cómo se componen y de qué forma se eligen sus miembros?, y c) ¿Qué funciones o atribuciones tienen asignadas?

Veamos qué soluciones ha dado el legislador, tanto estatal como autonómico, a las  cuestiones enunciadas.

 El modelo estatal de CTBG

En primer lugar, cabe afirmar que la Ley 19/2013 dedica el título III a la regulación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sus fines están perfectamente descritos en el artículo 34 de la Ley 19/2013

El legislador ha optado por un modelo institucional conformado a su vez por dos órganos, uno que es dominante (la Presidencia) con carácter unipersonal y otro colegiado (la Comisión de Transparencia), pero con presencia de actores políticos en su seno (diputado y senador). Mal precedente. La Presidencia dispone de una independencia funcional, que se ve avalada por el sistema de nombramiento y por el (relativo) blindaje frente a ceses marcados por la discrecionalidad. Y sus funciones son las más importantes, siendo residuales o adjetivas las atribuidas a la Comisión.

Lo más relevante de esta institución, con la finalidad de salvaguardar su independencia, es el sistema de nombramiento de la persona titular de la presidencia. A tal efecto, la propuesta de nombramiento (lo cual empaña inicialmente la independencia del órgano) procede de la persona titular (del actualmente denominado) Ministerio de Hacienda y Función Pública, si bien debe ser avalada por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión competente del Congreso de los Diputados en una comparecencia previa planteada al efecto. Estas comparecencias, tal como han sido configuradas entre nosotros, carecen de la más mínima efectividad y no son creíbles: se trata de pasar un trámite frente a nombramientos in péctore. Tal como se ha dicho, en el proceso de designación de la persona que ejercerá la presidencia de la institución, hay una “intensa y extensa intervención del poder ejecutivo”[2]

En la actuación concreta de la institución, dada la relativa independencia que el tener la condición de autoridad independiente le otorga, puede la persona titular de la institución distanciarse en el ejercicio de sus funciones (mediante una actuación imparcial) de quienes promovieron su nombramiento. Lo que, dicho sea de paso, es algo que está ocurriendo en algunos momentos en este primer mandato del Consejo. Una autoridad independiente de la transparencia no puede ser por definición “amiga del poder”.

En cuanto a los requisitos o exigencias para el nombramiento de la persona, en la Ley estatal (algo que impregnará a las demás leyes autonómicas) solo se requiere que la persona propuesta tenga “reconocido prestigio y competencia profesional”. Nada nuevo. Exigencias blandas.

Notas sobre los modelos autonómicos de instituciones de garantía de la transparencia

En la legislación de las Comunidades Autónomas se advierte la inmensa pluralidad de modelos existentes, la confusa traslación de los esquemas institucionales propios de una agencia o institución independiente a tales realidades, así como la multiplicación o explosión orgánico-institucional que la legislación de transparencia ha supuesto en la mayor parte (salvo excepciones singulares) de las Comunidades Autónomas.

Cabe, así, concluir que “las comunidades autónomas han llevado a cabo una heterogénea regulación de la figura análoga al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal”; de lo que cabe deducir que “no existe un único modelo institucional, sino que, por el contrario, se pueden discernir tantos modelos como leyes autonómicas en materia de transparencia se han aprobado”[3].

Todas las leyes autonómicas, sin excepción, siguiendo la estela del legislador básico, inciden nominalmente en el carácter independiente o en la autonomía funcional del órgano o institución de garantía de la transparencia. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos ese estatuto de independencia es muy cuestionable o, incluso, el trazado legal lo desmiente.

Las estructuras de estos órganos de garantía son, por lo común, complejas. Hay varios modelos de vertebración de esas instituciones de garantía, que esquemáticamente se pueden sintetizar del siguiente modo:

  • Algunas Comunidades Autónomas siguen el esquema estructural dual impuesto para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado (esto es, con una presidencia y una comisión), como es el caso andaluz (aunque en este caso con la “suma”, todavía “no consumada” de la protección de datos personales)..
  • Existe un modelo atípico, pero de fuerte garantía de independencia funcional, que es el canario, donde se opta por la figura de un Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con autonomía reforzada y que, por tanto, se sustenta en una autoridad de carácter unipersonal. Sin perjuicio de cómo ejerza sus atribuciones, el modelo institucional refuerza ese rol autónomo e independiente.
  • Un modelo estructural también atípico es por el que apostó la Ley catalana de transparencia. Por un lado, configuró finalmente un órgano colegiado de garantía compuesto de cinco miembros con de dedicación exclusiva (y retribuciones propias de directores generales), que proyecta sus funciones solo sobre un ámbito específico (como es el de acceso a la información pública). Se trata, por tanto, de un “órgano monocultivo”. Por otro, se fractura el “control” de la transparencia en una multiplicidad de órganos con funciones diversas y con un fondo sancionador muy duro (hasta ahora inédito en la práctica).
  • Hay, por otra parte, un modelo también bastante extendido, aunque con matizaciones múltiples, que se asienta en unos órganos o instituciones de garantía configuradas como “colegio”, donde encuentran asiento, por lo común, las distintas sensibilidades políticas de la Cámara (o son estas fuerzas quienes promueven determinados miembros, generalmente afines ideológicamente a sus intereses de partido), representantes de otras instituciones autonómicas, de los entes locales, de las universidad o de otro tipo de intereses. Abunda este modelo. Se trata de un modelo en el que, por lo común, los miembros del colegio no perciben retribuciones. No es fácil que nadie se dedique “por afición” a controlar efectivamente al poder. Al menos, no dispondrá de tiempo ni recursos.
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del “colegio” (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de “transición” a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del “colegio” (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de “transición” a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad absolutas, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • También hay modelos que apuestan por no multiplicar la realidad institucional y atribuir esas funciones sea a una institución autonómica ya existente, o sea al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado. En el primer caso están aquellas comunidades autónomas que, con diferencias entre sí, han atribuido a la defensoría territorial del pueblo (Valedor do Pobo o Procurador del Común) algunas de las funciones vinculadas con la transparencia. En el segundo caso están aquellas que han suscrito convenios con el CTBG o prevén incluso en sus leyes tales delegaciones funcionales a favor de esa institución. Se impone, así, el modelo “monocultivo”.

En lo que afecta a la composición y sistema de nombramiento de los miembros de tales órganos o instituciones de garantía, las distintas opciones están estrechamente vinculadas con el carácter complejo, unipersonal o colegiado del órgano. Los órganos unipersonales concitan mayor consenso entre fuerzas políticas dispares en el proceso de nombramiento. Los colegiados, en cambio, fomentan el “reparto de sillas” entre las distintas fuerzas políticas, como así ocurre de forma descarada en algunas comunidades autónomas.

Y en cuanto a los cometidos funcionales, tal como decía, nos encontramos con órganos de garantía “monocultivo” (que conocen solo de las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública), con otros que tienen un campo funcional más vasto, mientras que los menos son los que acumulan todas las funciones o atribuciones que, directa o indirectamente, se derivan de la transparencia. Y ello tiene algunas implicaciones importantes, que no pueden ser tratadas ahora.

De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas, tras estas plurales y diferenciadas experiencias institucionales (sobre todo por la elevada influencia que la política tiene en su proceso de formación) vayan extrayendo las correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de transparencia con una marcada independencia en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que debería implicar no incorporar miembros de los grupos parlamentarios ni siquiera propuestos por estos en sistemas de cuotas); por tanto, que configuren instituciones que  garanticen la especialización funcional acreditada de quienes compongan tales órganos, así como los diseñen con una vocación integral en lo que a competencias relativas con la transparencia respecta, tanto en las tareas de impulso, fomento, formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las responsabilidades (tanto políticas como funcionariales) derivadas de su incumplimiento.

La situación actual, sin embargo, dista mucho de ese escenario dibujado a grandes rasgos: los modelos de instituciones y órganos de garantía de la transparencia son muy débiles en cuanto a las exigencias o competencias que deben acreditar quienes serán designados, ofrecen por lo común flancos evidentes a la colonización política o a la influencia de los partidos en los procesos de designación y tienen, en un buen número, diseños institucionales equivocados o escasamente efectivos. Con esos mimbres, la transparencia efectiva está aún muy lejos de lograrse y fácilmente se transforma (como lo estamos viendo un día sí y otro también) en un eslogan o producto de marketing político. Cambiar ese estado de cosas, una vez que se han aprobado tales marcos normativos no será fácil. Y ello, asimismo, representará un obstáculo, lo que más que probablemente termine por arruinar la implantación de un proceso de transparencia que solo puede alcanzarse de modo real cuando se articulen sistemas institucionales de garantía de la transparencia basados de verdad (y no de forma disimulada) en criterios de independencia, imparcialidad y especialización. Lo demás es retórica.

[1} El presente post es un resumen de un trabajo que se publicará íntegramente en la sección de Documentos de esta misma página Web.

[2] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit. Como dicen estos mismos autores, “el legislador estatal ha configurado legalmente al Consejo como un órgano de marcado carácter presidencialista”.

[3] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit.

AYUNTAMIENTOS: CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN

“Alinear la estrategia con objetivos, iniciativas y presupuestos pone en movimiento a la organización” (Kaplan/Norton)

“Si usted quiere llegar lejos no tenga miedo de caminar despacio. Si usted está demasiado apurado no va a llegar lejos” (Pepe Mujica)

Uno de los déficits más importantes del funcionamiento de los gobiernos locales es la falta de un correcto alineamiento entre política y gestión. Y ese déficit no debe extrañar. Los actores institucionales principales que actúan en el escenario local, políticos y empleados públicos, tienen roles singularizados, una diferente percepción del tiempo y marcos cognitivos muy distintos. Viven, a menudo, de espaldas uno del otro. En un caso, la tiranía del mandato se impone; en el otro, el pretendido cumplimiento de la legalidad vigente, que de medio se transforma en fin. Se abre entre ambos mundos –como me expresó gráficamente un alto funcionario local- una auténtica zanja, que en algunos casos es profunda. Crece la desconfianza, se palpa el malestar existencial y las cosas funcionan a trancas y barrancas. Mal funcionan, en perjuicio del tercer y principal actor: la ciudadanía. Sin un buen alineamiento política-gestión cualquier proceso de mejora, reforma o innovación tiene recorrido escaso.

No pretendo en este breve comentario ofrecer soluciones mágicas a un problema enquistado. Solo certificar su existencia. Pero también aportar algunos posibles remedios, fruto de un proceso de reflexión, así como de algunas experiencias de rediseño organizativo llevadas a cabo en estos últimos años.

La primera constatación es obvia: cada organización tiene su propio trazado histórico y ofrece condicionamientos singulares (sean de tipo estructural, personal o de otro carácter). La distinción entre organización formal e informal, como ahondara Mintzberg, es una constante. No es fácil resolver estos males. Además, no hay dos ayuntamientos iguales, cada uno ofrece sus propias singularidades. Lo primero es diagnosticar correctamente el problema, lo siguiente articular medidas y lo esencial actuar. Resistencias siempre habrá, está en la naturaleza de las cosas. Pero, frente a un cierto fatalismo, cabe constatar que nada es eterno, ni tampoco es imposible mejorar lo que mal está. Hay vías de arreglo.

Existen, en efecto, soluciones estructurales, algunas clásicas y otras más innovadoras. En no pocos casos funcionan bien. Veamos algunas de ellas:

  • La primera –por todos conocida- es racionalizar la política local mediante la elaboración de un plan de gobierno o de mandato (herramienta muy extendida hoy en día). Quien no lo haya hecho aún en el período 2015-2019, llega tarde. Al menos, cabe aconsejar que –como solución alternativa- dibuje alguna línea estratégica para desarrollarla en el tiempo que queda (aún no se está en el ecuador del mandato). Pero luego hay que traducir esas líneas macro, previamente pactadas, en objetivos operativos y trasladarlos a los presupuestos anuales. Sin esto último todo es pura coreografía. Como se dijo correctamente por Recoder y Joly, “una definición estratégica sin la vinculación con los recursos económicos no está bien asentada”.
  • La segunda es articular una pieza estructural que sirva de mecanismo de alineamiento entre política y gestión en el ámbito municipal: un consejo de dirección o comité ejecutivo con una representación (mínima, pero cualificada) de la política y la participación activa de los directivos públicos y altos funcionarios de la administración local. Lugar de encuentro y de impulso de las políticas públicas municipales. Lo inició hace varias décadas la ciudad de Barcelona (en 1960) y continúa funcionando. Lo han seguido muchos ayuntamientos. Donde funciona, sus resultados son buenos; pero ha de tener liderazgo político innegable, se debe diseñar bien y evitar su burocratización, así como que cumpla cabalmente las funciones para las que ha sido creado. También puede fracasar como instrumento. Todo depende de las personas y (en menor medida) del diseño.
  • La tercera es disponer de un colectivo de funcionarios con habilitación nacional alineados con la puesta en marcha del programa de gobierno, con sensibilidad política y directiva, así como con capacidad de liderar procesos de transformación o, al menos, ser aliados (y no enemigos) de tales cambios. Nadie puede orillar que en los pequeños y medianos municipios (también en los grandes) este tipo de funcionarios es clave para el éxito o fracaso de la política. Y la propia política (al menos en los municipios de régimen común) carece de instrumentos efectivos para alterar un statu quo cuando este es poco o nada amable con aquella. Un alto sentido institucional de colaborar con el gobierno de turno (sea cual fuere su color político) dignifica a ese colectivo; está en su ADN o razón de ser. El obstruccionismo lo mancha.
  • Y la cuarta no es otra que configurar estructuras directivas finalistas o transversales, tanto en la administración matriz como en el sector público institucional local, basadas en la gestión por resultados y con un fuerte componente profesional (ocupadas por personas que acrediten competencias profesionales en procesos competitivos). Se debe crear un tercer espacio entre la política y la gestión. Una rótula eficiente o el aceite que engrasa la máquina para alinear correctamente política y gestión. Es un núcleo estratégico. Está todo inventado. La dirección pública profesional es, sin embargo, la gran ausente en el mundo local; solo algunos ayuntamientos –por ejemplo, el de Gijón, Sant Feliú de Llobregat o Ermua- parecen aproximarse a esa idea, en unos casos de forma aún embrionaria y en otros con grado relativo de institucionalización. La Ley de instituciones locales de Euskadi (2/2016, de 7 de abril) abre un horizonte estimulante en esta materia, pero hasta ahora poco comprendido y nada explorado por quienes rigen los destinos de los gobiernos locales.

Pero siendo importante estos procesos de transformación estructural, muchas veces no serán suficientes. Romper la visión dual o dicotómica no es fácil (¿en qué lado de la orilla estás?, ¿en la política o en la función pública?). Son muchos años, décadas, de asentamiento de la fractura. Se requieren más cosas. Traigamos algunas de ellas a colación.

  • Hay que reforzar las competencias institucionales de la política local. Sobre este punto se incide poco y tiene una importancia capital. Pocos programas trabajan actualmente esta idea. Se llega a la política local y se desarrolla esa actividad con una fuerte impronta de amateurismo y de improvisación. Se vive aislado, incomunicado con “la otra orilla”. Ya lo decía Manuel Zafra, en política personas (por o común) inexpertas dirigen a personas expertas. Pero ser inexperto técnicamente no quiere decir ser ciego o tuerto en las soluciones políticas o ejecutivas que se puedan o deban impulsar. Caben desarrollos institucionales de las competencias políticas. Cabe hacer buena política. Es necesaria. Imprescindible.
  • Se deben mejorar o desarrollar, asimismo, las competencias directivas profesionales de las personas que cubren los puestos clave de las organizaciones locales. Necesitamos gestores públicos, no solo técnicos vigilantes del cumplimiento de la legalidad (siempre necesaria). Cabe desarrollar perfiles de competencia de directivos y responsables funcionariales que aboguen por una jerarquía de capacidades (como recordara Gary Hamel) muy distinta a la actual, que fomente la implicación, la iniciativa, la creatividad, la innovación, la gestión por objetivos y resultados, la integridad y transparencia, así como por un nuevo estilo (abierto y de liderazgo compartido) en relación con los empleados públicos. Solo una profesionalización efectiva y real de las estructuras de mando (superiores e intermedias) de la administración local mejorará el estado actual de cosas. Lo demás, es pan para hoy y hambre para mañana.
  • Pero ante todo se debe invertir mucho en generar y multiplicar los espacios donde los políticos que dirigen el gobierno local y los altos funcionarios o directivos locales puedan compartir proyectos, lenguaje, inquietudes y problemas. Se vean las caras, se miren a los ojos y acuerden trabajar alineadamente en los proyectos de ciudad. Superar, así, la relación bilateral y optar por la transversalidad, así como por el trabajo conjunto y una visión más holística. Formar conjuntamente a quienes “hacen” política y los llamados a ejecutarla. Algunas iniciativas ya se han lanzado en este sentido (por ejemplo un programa pionero para ayuntamientos promovido por EUDEL-IVAP). Son unos primeros pasos que se deberán profundizar y mejorar, si se quiere una mejora en ese alineamiento indicado.

Ciertamente, no se entiende que quienes viajan en un mismo barco y tienen como objetivo llegar al mismo puerto, vivan en camarotes incomunicados, hablen un lenguaje diferente y estén llenos de recelos recíprocos, cuando no de honda desconfianza en una lucha absurda de legitimidades obvias (representativa/técnico-profesional). Hay muchos medios de lograr superar esa situación, a veces tan enrarecida y no menos absurda. Pero sobre todo –como decía Weber- hay que intentarlo una y otra vez. Pues si la comunicación entre la cabeza y las manos está rota, la política será siempre una actividad frustrante y la ejecución un mal remedio, que solo generará desmotivación y baja autoestima en quienes a ella se dedican. En cualquier caso, no es una opción voluntaria. La ciudadanía pide eficacia y eficiencia en quienes dirigen políticamente o gestionan los asuntos públicos. Están llamados a entenderse. No hay alternativa. Salvo que la ineficiencia y el mal gobierno inunden más aun nuestro debilitado espacio público local. Algo nada recomendable.

LA RENOVACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

“Una Corte Constitucional debe encarnar ‘estructuralmente’ una capacidad reflexiva e imparcialidad que quedará destruida por la inscripción en un orden partidario” (P. Rosanvallon, La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad, Paidós, 2010, p. 224).

A mediados de enero se debe concretar la renovación del Tribunal Constitucional que ha llevar a cabo el Senado (4 miembros). Las demoras en esos procesos de renovación han sido en algunos casos alarmantes, sobre todo cuando –como en 2010- se han empleado tres años en formalizar las propuestas; ha habido incluso algún supuesto en que la sustitución individual de un magistrado ni siquiera se ha cubierto. ¿Dejadez institucional o cálculo político? Más bien lo segundo. También falta absoluta de sentido institucional.

En el caso del Senado, la reforma de 2007 complicó aún más las cosas, pues allí se estableció que los magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara. El artículo 184 de ese Reglamento define el procedimiento. Un procedimiento escasamente operativo, que apenas resuelve nada de lo que pretendía subsanar, y que ata (relativamente) la propuesta del Senado a la que hagan los Parlamentos autonómicos (alguno, como el Parlamento catalán, ya ha manifestado que no participará en este procedimiento), aunque siguen siendo propuestas de “los partidos”.

La pérdida de crédito institucional del Tribunal Constitucional es sencillamente clamorosa. Tras unos inicios en la década de los ochenta que, pese a algunos sobresaltos, su imagen institucional estuvo fortalecida, se produjo a partir de los primeros años de la década de los noventa un lento declive que se aceleró con la entrada del nuevo milenio y llegó a su máximo hundimiento en los años 2010-2012, donde al Tribunal se le sometió a un dura prueba de fuego político cruzado, gestionó fatalmente su papel institucional, así como su propia agenda (la Sentencia del Estatuto catalán 31/2010, pero asimismo el propio proceso de reforma estatutaria y su impugnación ulterior, marcan un antes y un después en el recorrido de la institución y han tenido unas fatales consecuencias política que durarán mucho tiempo, si es que algún día se arreglan tal cúmulo de errores). Además, el perfil de los magistrados (con excepciones siempre singulares) fue cayendo desde inicios de la década de los noventa, hasta producirse algunos nombramientos esperpénticos, impropios de una institución constitucional tan relevante como la que nos ocupa. Se produjo, así, un proceso de fuerte deslegitimación del Tribunal que ha derivado en cierta medida en un cuestionamiento incluso de su propia legitimidad (por emplear la correcta distinción realizada por Alfonso Fernández Miranda en la interesante encuesta precisamente sobre Renovación del TC en el número monográfico sobre el tema de la Revista Teoría y realidad constitucional, núm. 28, de 2010).

Quien quiera tener una fotografía bastante precisa de cómo ha ido evolucionando el Tribunal Constitucional hasta gestar su propia crisis, debe consultar el imprescindible trabajo de Germán Fernández Farreres en el libro homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado (J. Mª Baño León, Director, Memorial para la reforma del Estado, CEPC, Madrid, 2016, tomo I, pp. 1035 y ss.): “Sobre la reforma del Tribunal Constitucional y la designación de los Magistrados Constitucionales”. Allí el autor hace un exhaustivo análisis, con aportación incluso de un gran número de datos empíricos, para certificar la crisis institucional del Tribunal Constitucional y proponer una serie de medidas de reforma, muchas de ellas de notable interés (aunque básicamente de trazado formal), para ensayar la recuperación del papel que esa transcendente institución debería tener en el Estado constitucional. Los acuerdos basados en el trueque entre los dos partidos mayoritarios están –criterio que cabe compartir- en el trasfondo de esta aguda y grave crisis institucional. Y estos no se dan por enterados.

El arranque de la crisis la sitúa el profesor Férnandez Farreres en el año 2004, aunque a mi juicio esa crisis estaba incubada antes (manifestada, por ejemplo y entre otros muchos factores, en algunos nombramientos anteriores de magistrados, alejados a todas luces de las exigencias mínimas que tal condición exige). El deterioro del Tribunal tuvo muchos momentos críticos a partir de esas fechas, pero tal vez fueron las sucesivas renovaciones o el nombramiento de algún Magistrado que los hechos posteriores mostraron fehacientemente su escaso o nulo sentido institucional), junto con la envenenada impugnación del Estatuto de Autonomía de Cataluña y las tensiones adicionales (exógenas y endógenas) que ese proceso creó, las que constituyeron ese conjunto de hechos determinantes que terminaron por arruinar el cada vez más escaso prestigio que  tenía el Tribunal. Los años recientes han sido de mayor calma, pero una “calma chicha”; la imagen perdida ya no se ha vuelto a recuperar. Y en esas estamos.

Pero, en verdad, el mayor o menor prestigio de una institución depende básicamente de tres factores: 1) Su composición; esto es, que sus miembros tengan reconocida competencia profesional y unos estándares morales acreditados, así como especialmente de su sistema de nombramiento o nominación; 2) Su diseño institucional; en concreto, que sus funciones y procedimientos sean los adecuados para las finalidades de la propia institución; y 3) Su organización interna y su modo de funcionamiento; es decir, que su modelo organizativo sea eficiente y apropiado al modelo institucional, así como que su funcionamiento (agenda y procedimientos) genere un rendimiento institucional óptimo y resuelva problemas antes que crearlos. El TC falla en estos tres aspectos, pero interesa ahora solo el primero.

En cualquier caso, siendo todo ello importante y estando necesariamente entrecruzado, lo más trascendental es, en efecto, cómo y a quién se nombran como magistrados. Y aquí las soluciones formales no dan apenas respuesta al problema de fondo. El drama del sistema político-institucional español no es otro que la actuación descarada de los partidos en la propuesta de magistrados del Tribunal Constitucional, sobre todo en su manifestación más vergonzosa que es “el reparto de sillones” (por no emplear la dura expresión de “poltronas”). Si a una fuerza política le corresponden dos y a la otra los dos restantes, el mal ya está hecho. Ello no se arregla con dar entrada a una tercera fuerza política en el reparto, ni siquiera a más. Y la recuperación de la institución no tendrá ningún remedio. La “controlarán”, sí, pero hasta que salte por los aires. Que no le falta mucho.

Probablemente, como se ha defendido, el sistema de renovación por tercios es una llamada a la “lottizzazione política” (reparto por cuotas) del Tribunal entre los diferentes partidos, y debería modificarse. Hay, no obstante, muchas reformas por hacer para redefinir institucionalmente en términos correctos el Tribunal Constitucional. Mejorar el sistema de nombramientos requeriría –desde el punto de vista formal- cambios constitucionales o, como mínimo, legales. Pero, el problema no es solo de formas; el auténtico nudo está en cómo se hacen las cosas. Se “oye” por los medios que los grupos políticos en el Senado, especialmente los dos más relevantes (el PP tiene mayoría absoluta en esta Cámara y el PSOE le sigue a larga distancia), se quieren “repartir” esos “sillones” vacantes. Si así fuera, flaco favor al Tribunal le harán, cuyo prestigio seguirá hundiéndose en un proceso de caída libre. Si “regalan” un “sillón” al resto de grupos parlamentarios, la solución no mejorará un ápice. Seguiremos inmersos en el sistema de cuotas. Nada nuevo bajo el sol de la “vieja” o, en el “mejor” de los casos, con la contribución de la “nueva” política. ¡Qué pronto ha envejecido!

¿Soluciones? Solo un pacto transversal inmediato de la totalidad (o la inmensa mayoría) de las fuerzas políticas podría atenuar las cosas y dar comienzo a un proceso de recuperación paulatina del prestigio perdido. No soy ningún ingenuo y soy consciente de que, hoy por hoy, eso es prácticamente imposible. El Tribunal Constitucional está en el ojo del huracán porque la política es manifiestamente incapaz (o por lo menos hasta ahora lo ha sido) de resolver algunos de los problemas más graves (existenciales, incluso) que tiene España en estos momentos. Y como el Tribunal (manoseado por la política hasta su propia desfiguración funcional, como ha sido el caso) será arbitro institucional de arduas batallas en un futuro más o menos inmediato (en concreto, el proceso independentista catalán), la búsqueda de un férreo control por parte de la política está fuera de todo tipo de dudas.

Pero se equivocan quienes ven las instituciones del Estado Constitucional como brazo ejecutor de una política partidista. Más aun si esta institución es el Tribunal Constitucional. Lo relevante, en este caso, es que quienes formen parte de ese órgano constitucional sean personas de prestigio profesional reconocido y acreditado, de tacha moral innegable, pero asimismo de imparcialidad contrastada. Y, por mucho que lo permita la Constitución, está sobradamente demostrado en España que quien es o ha sido militante de un partido político, desempeñado un cargo representativo o alto cargo de una Administración o institución mediante nombramiento político o discrecional, no ejercerá sus funciones con la mínima imparcialidad requerida y siempre será más o menos complaciente con aquellos gobiernos o parlamentos controlados por “su” partido o por aquellas formaciones políticas que le nombraron o propusieron para un cargo público en su día.

No hay en España, por absoluto abandono en esta materia por parte de la sociología o de la ciencia política, estudios empíricos que soporten lo que en estos momentos estoy afirmando de forma intuitiva; pero un análisis cruzado de la procedencia de los magistrados del Tribunal Constitucional y las resoluciones de este órgano, intuyo que nos daría datos más que fehacientes para demostrar esa complacencia entre origen político y resoluciones adoptadas. Un trabajo todavía por hacer.

En un extraordinario capítulo titulado “Sobre la importancia de no ser elegido” de su impecable libro La legitimidad democrática, cuya cita abre este breve comentario, Rosanvallon aboga por un modelo de democracia que descanse en el desarrollo de instituciones reflexivas e imparciales, y una de ellas (no la única) son los Tribunales Constitucionales. Y, como una de las respuestas centrales para reforzar esa imparcialidad, este autor opta por “reducir la politización de tales instituciones, en particular a través del sistema de nominación de sus miembros”. Para ello exige que haya cierta unanimidad (o que resulte comprobada la ausencia de oposición o rechazo a alguna de las propuestas) o, incluso, que “se establezcan pruebas coactivas de validación mediante terceras instancias”. Un proceso objetivo y externo de acreditación. Tal vez esa sea una vía a explorar, sobre todo cuando el sucedáneo de las comparecencias, incorporadas también en la reforma del TC, no ha servido para nada y se ha transformado en una mera aclamación, pues cuando el candidato comparece no existe proceso competitivo y ya hay, en esencia, un nombramiento “in péctore”.

Por tanto, si realmente se quieren reformar las instituciones y, en particular, recuperar el prestigio perdido del Tribunal, iníciese un procedimiento de reforma del sistema de nombramiento en los términos indicados; pero, al menos, para esta vez que ninguna propuesta de nombramiento recaiga sobre quien ha sido o es militante de un partido político, así como tampoco por quien ha desempeñado cargo público representativo o ejecutivo de libre nombramiento (de confianza política).

No es mucho lo que se pide, solo es un paso. Tal vez duro, para aquellos que han desempeñado funciones representativas o ejecutivas de cierto nivel. Cierto que en los modelos comparados esa prohibición no existe, pero el sentido institucional de las personas que allí son nombradas para tan altas magistraturas se suele imponer frente a sus preferencias políticas. En nuestro caso eso parece ser una utopía, al menos de momento. Y, en tales circunstancias, hay que optar entre lo malo (prohibición) y lo peor (cuotas de partidos). En todo caso, es bueno que el juez, más si es constitucional, no solo sea imparcial, sino que además lo parezca.