Autor: rafaeljimenezasensio

UN PLAN (AÚN) EN ESTADO GASEOSO

(PRIMERAS REFLEXIONES EN TORNO AL PROYECTO DE PLAN DE RECUPERACIÓN, TRANSFORMACIÓN Y RESILIENCIA)

ESPAÑA PUEDE

Introducción 

Tras un larguísimo compás de espera, y pocas horas antes de ser debatido en el Congreso de los Diputados, se hizo público el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España Puede”). Se trata de un avance muy resumido (al parecer) de lo que se presentará finalmente a la Comisión. La nota fundamental que lo caracteriza es la continuidad con el proyecto presentado en el mes de octubre de 2020, que ha servido de armazón para construir el proyecto definitivo que se presentará en Bruselas antes del 30 de abril de 2021.

Un análisis de las 211 páginas y de los anexos excede con mucho estas primeras impresiones. Entrar en todo su contenido, aparte de prematuro, sería absurdo por imposible. Pero, sin perjuicio de un análisis más detenido que  haré en su momento, sí quisiera llevar a cabo unas breves consideraciones generales sobre algunos aspectos que  llaman la atención en esta primera y rápida lectura, con la precisión de que cualquier mirada que se haga al citado plan puede ser autocomplaciente (como lo es este Plan sobre sí mismo) o puede ser crítica (como lo son algunas de las apreciaciones que aquí se hacen). Nadie pondrá en cuestión la trascendencia del empeño para la recuperación de este país, pero escribir un comentario laudatorio no tiene mucho sentido, pues no añadiría ningún valor a lo que el propio Plan ya contiene, que bien se encarga de repartir loas por doquier sobre lo excelente que se hacen y se han hecho las cosas. La campaña de comunicación que se predica en el último epígrafe del Plan, ya ha dado comienzo con la propia redacción y difusión del texto, que contiene puntos positivos (que en su momento resaltaré) y otros menos, que son de los que me ocupo ahora.

A bote pronto se pueden advertir algunos puntos críticos, vinculados todos ellos con el ámbito de atención de este Blog, cuyo objeto de atención es exclusivamente institucional. Estas breves observaciones las estructuraré en dos apartados: formales y materiales.

Observaciones formales

El apartado de observaciones formales se podría resumir en las siguientes:

  1. El Plan tiene, en su contenido, una clara continuidad y, por tanto, escasas novedades, desde el punto de vista institucional, a las ideas-fuerza que ya ha venido ofreciendo el Gobierno en diferentes normas y documentos elaborados desde mediados de 2020, entre otros: Agenda España Digital 2025; proyecto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (octubre 2015); Estrategia Nacional de Inteligencia ArtificialReal Decreto-Ley 36/2030, de 30 de diciembre; Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas; y Plan Nacional de Competencias Digitales. Hay, en muchos pasajes del texto, una cierta percepción tras su lectura de un déjà vu.
  2. El Plan tampoco se hace demasiado eco (se puede decir incluso que en buena medida en su dimensión formal o de presentación prescinde de algunas de sus previsiones) del importante contenido del Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero, del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Bien es cierto que, como no podía ser de otro modo, respeta los criterios más relevantes del Reglamento, también hace un uso relativo de los pilares allí recogidos, pero diluyéndolo en el esquema inicial de Ejes/Políticas Palanca/Componentes (antes líneas e actuación); mantiene las exigencias del Reglamento en cuanto a inversiones prevalentes en transición verde y digital (superando claramente los umbrales iniciales previstos del 37 y 20 por ciento, respectivamente, alcanzando casi un 70 por ciento del total de inversiones entre ambos ejes); también anuncia una utilización escalonada de los fondos Next Generation, echando mano primero de las contribuciones financieras no reembolsables (que son las que se presupuestan por valor total de más de 70.000 millones de euros) y más adelante a partir de 2022 de los préstamos. En todo caso, las medidas de prevención, seguimiento y control frente al fraude, los conflictos de interés o la corrupción, se despachan en poco más de dos páginas, con lugares comunes e intentos de beatificar el sistema de seguimiento y control de los fondos mediante una llamada a “órganos independientes de la propia gestión”, que, en realidad son órganos incorporados a la estructura jerárquica del Ministerio correspondiente y dependientes de éste (como la Secretaría General de Fondos Europeos o la IGAE). Comparar la gestión ordinaria de los fondos tradicionales europeos con esta gestión excepcional no tiene parangón. Se debería haber encomendado el control y seguimiento a autoridades realmente independientes (AIReF, por ejemplo). De prevención, nada de nada. Es un tema que ni está ni se le espera, como ya vengo denunciando en otras entradas anteriores. 
  3. Una lectura del Plan nos advierte de constantes reiteraciones, repeticiones no solo de ideas sino también de partes literales del texto. Sumergirse en su lectura es como navegar por el Guadiana: las ideas aparecen y desparecen, para volver a aparecer. Mucha reiteración, demasiada letra gratuita, bastante autocomplacencia, lo que  da al documento una factura más de manifiesto o de instrumento propagandístico que de Informe serio sobre el cual se deba basar de modo efectivo la recuperación de un país para “la próxima generación” a través de proyectos de inversión y reformas, que poco se precisa sobres estas últimas. La mirada estratégica está (casi) ausente. Predomina la contingencia y la necesidad inmediata. En clave de poder y de elecciones, que es lo que manda.
  4. Y, por último, sorprende la escasa presencia de la Agenda 2030 y de los ODS en la construcción definitiva del Plan, que ha quedado absolutamente desdibujada con siete escasas referencias incidentales y sin que tales ODS, que deben ser aplicados a un plan de recuperación y resiliencia que se ha de proyectar su ejecución hasta 2026, se les haya dado el protagonismo que requieren propio de una ausente mirada estratégica como es la que proporciona la propia Agenda 2030. Se objetará a lo anterior que materialmente está presente en muchos de los proyectos y reformas, pero su no visualización produce desconcierto, propio sin duda de la inexistencia efectiva de un órgano transversal en el Gobierno de España que lidere la implantación de la Agenda en las políticas gubernamentales (ya que la Agenda 2030 está dispersa en varios Ministerios y el liderazgo ejecutivo de la que antes fuera la Vicepresidencia 2ª nunca fue reconocido internamente en este ámbito).  

(Algunas) Observaciones de contenido:

Si analizamos el contenido del Plan desde la perspectiva de un análisis institucional y de la Administración Pública, algunas observaciones que se pueden traer a colación serían las siguientes:

  1. Las instituciones y su reforma son las grandes olvidadas del Plan de Recuperación. Hay, es cierto, algunas llamadas a reformas de aspectos puntuales del funcionamiento del Estado (como la Justicia, por ejemplo; o vagos compromisos en materia del sistema de pensiones o del mercado de trabajo) o constantes y persistentes referencias a la Modernización de las Administraciones Públicas (especialmente de la AGE), aspectos que resultan muy difusos y que se enmarcan sobre todo en la digitalización como pretendido factor de transformación, que probablemente (dado el volumen inversor que es muy elevado en ese ámbito) tenga (o debería tener, que no siempre es lo mismo) unos efectos importantes, pero que yerra al creer que la reforma del sector público es un problema instrumental y no sustantivo o institucional. El Plan de Reformas, amén de inconcreto, es, por tanto, sencillamente decepcionante en lo que al plano institucional respecta.
  2. El Plan desde los inicios de su gestación ha tenido una ambición mínima en lo que a transformación del sector público implica, y su versión definitiva constata este primer diagnóstico. Su mirada siempre ha sido de luces cortas en este ámbito.
  3. Los escasos proyectos de modernización de las Administraciones Públicas que se dibujan de forma esquemática carecen de mirada estratégica. Las únicas concreciones, como ya hiciera el Plan inicial, se limitan a buscar soluciones al problema de la interinidad o temporalidad en el empleo público y poco más, como si los problemas estructurales de la Administración española y de su empleo público se situaran en ese pobre escenario. Nada de jubilaciones masivas ni de relevo generacional. Ausencia total de los nuevos perfiles que requerirá la revolución tecnológica (que con la inversión en digitalización e IA, se acelerará), ni referencia alguna a la obsolescencia de los perfiles actuales que abundan por doquier en la administración. Tampoco nada de personal directivo profesional. Ninguna referencia a las estructuras organizativas ni al desproporcionado sector público institucional. Unas breves referencias a la necesidad de mejora de la coordinación y una genérica alusión al “refuerzo del capital humano” es todo lo que hay. La obsesión del Plan es garantizar la digestión de los fondos y, a pesar de hablar de reforma estructural, lo que hace es una reforma contingente dedicada principalmente a la “Transformación de la Administración Pública para la Ejecución del Plan de Recuperación” (C11.15). En fin, un enfoque sistémico de una pobreza supina. Si la Administración Pública debe ser (como reconoce el propio Plan) la locomotora o el tractor que empuje la recuperación económica, creo que con los mimbres actuales de una Administración avejentada y obsoleta el descarrilamiento del tren está descontado. La bofetada de realidad puede ser mayúscula. El citado componente 11.15 pretende poner paños calientes. Pero serán insuficientes. Sanciona la dualidad de la Administración, si es que la de primera división realmente funciona finalmente. 
  4. Y, en efecto, el Plan contiene llamadas constantes y permanentes al Real Decreto-Ley 36/2020 como herramienta que pretendidamente facilitará una gestión y absorción de los fondos europeos. Es la gran piedra filosofal para que todo funcione correctamente. El grado de autocomplacencia que muestra el Plan con esa discutida y discutible normativa es elevadísimo. La Gobernanza que predica le parece al Plan como la adecuada y necesaria. Las medidas de gestión idóneas. La simplificación de trámites y agilización de procedimientos son, asimismo, soluciones óptimas. Sorprende que sobre tan polémicas decisiones y tales mimbres normativos se haga descansar el éxito del Plan. No reiteraré lo ya expuesto en otras entradas, pero la bofetada final puede ser monumental: demasiado peso gestor para una Administración General del Estado que concentra todo el impulso, seguimiento y control del modelo cuanto sus prestaciones gestoras son muy limitadas, lo que anuncia o una externalización o una incorporación de personal externo cualificado o un previsible fracaso de gestión. La clave está en descentralizar al máximo la gestión en los niveles de gobierno autonómicos y locales (como así se apunta), pero aún así la batuta y el control sigue siendo absolutamente centralizada. Ya veremos cómo funciona; pues las administraciones autonómicas y locales tampoco están precisamente en su mejor momento.

Final 

El Plan que se ha presentado sigue, por consiguiente, en estado gaseoso. Como ya lo estaba, aunque con algunas concreciones, sobre todo de asignaciones financieras a cada política palanca y, particularmente, a sus respectivos componentes (30 en total; pero sólo 26 con asignaciones financieras) que allí se integran. El Componente es el elemento central de asignación presupuestaria. La batalla de la concreción sobre qué proyectos se llevarán a cabo, así como cuántos PERTE se pondrán en circulación, y en qué medida la gestión de tales proyectos será territorializada o no (algo que también depende de lo anterior) se deja de momento en el limbo y a la decisión de cada Ministerio y Conferencia Sectorial en función de las competencias de cada nivel de gobierno. En cualquier caso, el modelo de Gobernanza sigue marcado por la línea dibujada en el decreto-ley de fondos, y por tanto es muy centralista en lo que se refiere a la selección de algunos proyectos (especialmente, PERTE) y también al control de la ejecución de todos los proyectos de inversión y de las reformas. Los hitos y objetivos los impulsan i fiscalizan los departamentos ministeriales. Y, por tanto, está completamente inspirado en un modelo departamental, en cuanto que la gestión de cada Componente se vincula (al menos así se dice) a un determinado Ministerio, con lo cual obliga a que los proyectos de inversión sean monotemáticos y que, por consiguiente, los proyectos transversales encuentren dificultades de imputación y se puedan perder iniciativas de innovación y transformación que no puedan ser situadas en un único ámbito competencial ministerial, salvo que se abran vías de flexibilización en la participación en las ayudas y en la gestión de los proyectos. Lo más preocupante no es que esa configuración departamental hipoteque la selección de los proyectos, sino que todo apunta a que, si no se adoptan medidas correctoras, puede hipotecar la propia ejecución. Con lo cual todo hace presumir (y espero sinceramente estar equivocado) que lo que mal empieza, mal puede acabar, salvo que la flexibilidad y la capacidad de adaptación haga corregir los errores.. Veremos cómo se definen los proyectos, de qué manera se gestionan y cómo se absorben. Son las tres preguntas clave que quedan todavía hoy sin resolver.  

DOCUMENTACIÓN:

130421- Plan de recuperación, Transformacion y Resiliencia

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DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA “EDAD DIGITAL”

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“La gobernanza para el desarrollo sostenible requerirá muchísima construcción de consenso. Será un trabajo difícil” (p. 253)

Presentación

En un sugerente libro, escrito antes de la pandemia, pero editado en España en febrero de 2021, con el título de Las edades de la globalización, Jeffrey D. Sachs aborda en sus dos últimos capítulos lo que enuncia, por un lado, como “La edad digital” y, por otro, “Guiar la globalización en el siglo XXI”. La obra es de notable interés para entender cómo hemos llegado aquí y cómo abordar los enormes desafíos a los que se enfrenta la Tierra y sus habitantes, así como (por lo que importa a esta entrada) sus instituciones públicas, en este incierto y complejo siglo en el que nos ha tocado vivir. No cabe duda que la crisis Covid19 ha venido a ensombrecer más aún algunos de los diagnósticos que se contienen en este libro, que en cierta medida (aunque con un enfoque muy diferente) me ha traído a la memoria la espléndida obra de Bruno Latour, Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política, (Taurus, 2019), que ya reseñé en su día, si bien en este libro la digitalización como reto no formaba parte de su análisis central.

Aun así, Sachs reconoce en el prefacio que la crisis Covid19 no hará sino reforzar algunas de sus líneas-fuerza, pues tal período -argumenta- “requerirá una gran atención y sensibilidad hacia la justicia social a la hora de aplicar medidas eficaces frente a la enfermedad”. En verdad, esto ha sido así, parcialmente. Las llamadas a la cooperación que el autor hace, han caído en saco roto, al menos en buena parte. La globalización se ha visto tocada, pero no hundida. Probablemente emerja. No obstante, habrá que ver qué tipo de sociedad surge tras la crisis.

En todo caso, lo que sí parece cierto es que dos de las tesis del autor siguen plenamente vivas. Por un lado, el hecho evidente de que nos hallamos en esa séptima era de la evolución social e institucional de ese largo proceso de globalización, que denomina “Edad Digital”. Una digitalización que la crisis Covid19 ha acelerado, como también empujarán en esa línea las medidas de recuperación puestas en juego por la Unión Europea (transformación digital). Por otro lado, el papel estelar que la Agenda 2030 y los ODS tendrán en el diseño y ejecución de las políticas durante los próximos años, también entreverada con las políticas de financiación europea de la transición verde. Aunque la pandemia ha afectado y retardado la entrada en juego de lo que se denominó como la década de acción de la Agenda 2030 (realmente, 2021-2030), sus objetivos y metas diseñados siguen manteniendo su plena vigencia.

La “Edad Digital” y desarrollo sostenible

Como séptima fase de la evolución del camino hacia la globalización -edades que el autor estudia a través de la interacción de la geografía, la tecnología y las instituciones-, el siglo XXI nos sitúa en el mundo de la omniconectividad; de tal modo que “la revolución digital es tan profunda” que bien se puede calificar de “séptima edad” en ese largo tracto histórico. Como las edades anteriores, este período en el que ya estamos inmersos “creará nuevos patrones de actividad económica, trabajos, estilos de vida y geopolíticas globales”. Sin embargo, hay un “acontecimiento crítico” que complica sobremanera este incipiente período: “una crisis ecológica (sin parangón) causada por el hombre que asola el planeta”. Las grandes conquistas anteriores del proceso de globalización (especialmente durante la Edad Industrial) han sembrado las semillas de esta crisis intensa ecológica: “el cambio climático inducido por el hombre, la destrucción masiva de la biodiversidad y la grave contaminación del aire, los suelos, el agua dulce y los océanos”, así como el “tamaño de la población mundial, su estructura de edad, su distribución por regiones y la proporción del mundo que vive en áreas urbanas frente a la que vive en áreas rurales”, son enormes desafíos mucho mayores y más intensos que la actual pandemia, que al fin y a la postre no es más que una manifestación de tales desajustes en la gestión de nuestro entorno vital.

La primera conclusión del autor es muy obvia al respecto: “Nuestros sistemas sociales y políticos estarán sometidos a una gran tensión ante los cambios radicales que se avecinan”, por mucho que sean legión (especialmente entre nuestros gobernantes o políticos, pero también entre los funcionarios y la ciudadanía en general) quienes adoptan una actitud distante o cuando menos nada activa en la práctica frente a tamaño desafío.

La revolución digital

La obra se adentra en este punto por un terreno más conocido, y por tanto no me detendré apenas en su examen. Ciertamente, el autor aporta reflexiones que en general son compartidas sobre “las máquinas inteligentes” y sobre el uso de “redes neuronales artificiales” como pilar de la inteligencia artificial. Recoge citas clásicas a Turing y a “ley de Moore” en el crecimiento exponencial de las tecnologías, más aún en esta etapa altamente disruptiva, pero muestra, algo que también es compartido, las dos caras de la digitalización: los avances tecnológicos que sin duda proporcionarán cambios disruptivos en muchos ámbitos de la vida social y económica, pero también se plantean dudas de hasta qué punto los objetivos de la ONU de alcanzar en 2030 el fin de la pobreza extrema y de la desigualdad se puedan ver afectados directamente por la fuerte irrupción de esa revolución tecnológica.

En efecto, frente a la ventana de oportunidad que comporta la digitalización para la efectiva puesta en marcha de la Agenda 2030 (una línea de actuación hasta ahora muy difuminada en todos los niveles de gobierno, a pesar del empuje inicial, también por parte de la Unión Europea), el autor no oculta los riesgos que tal situación comporta, que los ordena en torno a tres, que son los siguientes. A saber.  

Aumento drástico de la desigualdad económica

Su análisis, como decía, es anterior a la pandemia, contexto que ha multiplicado los niveles de desigualdad, tanto internos (dentro de cada país) como externos (entre los países). Internamente, hay segmentos reducidos de la población que se están enriqueciendo más y otros más amplios (en torno al tercio) que viven protegidos o en mejor situación o, si se prefiere, con expectativas intocadas; lo que obliga a una actuación compensatoria ineludible, si se quiere evitar que la situación se torne más explosiva. Es más, como bien dice Sachs, “los avances tecnológicos llevan las semillas de una creciente desigualdad, ya que las nuevas tecnologías crean ganadores y perdedores”. Son cuestiones muy conocidas, aunque no del todo asumidas: “En general, los futuros ganadores del mercado laboral serán los que tengan habilidades más altas que las máquinas no pueden desplazar”, mientras que “los perdedores serán los trabajadores cuyas tareas son más fácilmente reemplazadas por los robots y la inteligencia artificial”. La desaparición de muchos puestos de trabajo (realmente tareas) afectará a numerosos sectores, también al de servicios y al sector público, y entre ellos el de servicios administrativos (que serán las primeras tareas en automatizarse)).

Las soluciones que propone Sachs están muy transitadas, pero no por ello es improcedente recordarlas: ante el empobrecimiento o pérdida de poder adquisitivo de determinadas capas (cada vez más amplias) de la población, el establecimiento de mecanismos de compensación fiscal que redistribuyan rentas; y frente a la pérdida de empleos por parte de los trabajadores o empleados menos cualificados (aunque esta ola tecnológica alcanzará de lleno también a bastantes titulados o graduados universitarios, sobre todo a sus perfiles profesionales), el autor se inclina porque quienes tienen esas carencias (por ejemplo, en competencias digitales o de otra naturaleza) puedan adquirir mejores habilidades “a través de la educación y la práctica”. La duda está en si eso será posible y en qué casos.  Concluye así el autor en que la revolución digital ayudará sin duda al desarrollo, pero también puede cortar en algunos países las vías tradicionales del desarrollo económico. Y aquí invoca la necesaria solidaridad internacional, tantas veces ignorada.  No olvidemos que la revolución digital, al menos en sus primeros pasos, no creará tantos empleos como los que destruya. Y luego ya veremos.

El reto de los límites planetarios y los riesgos de conflicto

Ambas ideas forman parte del segundo y tercer riesgo de la edad digital, y no derivan de ella, sino que marcan su contexto. A su juicio, “los problemas medioambientales pueden parecer aún más desmoralizantes”, en cuanto (según muchos analistas) irresolubles. La multiplicación por cien de la economía mundial en los dos últimos siglos incorpora una presión medioambiental desconocida hasta ahora. Hay conciencia, aunque no en todos los niveles, de que hemos llegado a una situación crítica. Sin embargo, el autor ve también signos de esperanza: cambios tecnológicos que ayuden medioambientalmente, energías renovables, alteraciones de dieta, mejora de diseño de los edificios, etc.

Pero, sin duda, donde acierta Jeffrey D. Sachs, es en el siguiente aserto: “La clave de la sostenibilidad, en resumen, es la transformación de las tecnologías en conductas que pueden producir el mismo PIB, o uno más alto, con un menor impacto medioambiental”. La conciencia cívica y gubernamental sobre la sostenibilidad medioambiental es imprescindible; pero siempre será muy desigual. Y, frente a semejante desafío existencial, “nuestro reto es planificar de forma meticulosa y sensata”; aunque, como reconoce ulteriormente, la planificación conlleve inevitables ajustes: “Necesitamos una planificación dinámica y adaptativa”. Así, pone en boca de Eisenhower la siguiente expresión: “los planes son inútiles, pero la planificación lo es todo”. Si bien, la planificación en un marco de desarrollo sostenible solo puede ser multidimensional y requiere un pensamiento sistémico que acabe con concepciones sectoriales o departamentales, pretendidos niveles de gobierno autosuficientes y soluciones pésimamente llamadas de “cogobernanza”, que a ningún sitio conducen, salvo a confundir los conceptos. La Gobernanza incluye las relaciones gubernamentales multinivel. No hace falta más ocurrencias baratas.

El riesgo de conflicto, según este autor, sigue persistiendo. Con frecuencia olvidamos que las guerras son posibles. En 1910 en Europa nadie, apenas, visualizaba las dos Guerras Mundiales que asolarían su territorio y exterminarían a parte de su población. La aparente tranquilidad actual (con armas destructivas muy superiores) no debe hacernos bajar la guardia. Como dice Sachs: “Si la historia puede darnos lecciones, una de ellas es que hay que pensar lo impensable, y después trabajar con diligencia para evitar los peores escenarios”.

No está todo perdido: el papel de la Agenda 2030 en un futuro inmediato

Frente a tales desafíos, el autor identifica cuáles son las medidas para ajustar esos retos y encauzarlos de forma debida, y entre varias soluciones esboza la siguiente: “Incluso tenemos un nuevo enfoque que goza de consenso mundial y capaz de proporcionar una hoja de ruta para la acción”. Ese nuevo e importante enfoque es el desarrollo sostenible y la Agenda 2030.

Frente a tales riesgos antes enunciados, una de las recetas más importantes de este libro es la de que “la era Digital nos pide que inventemos maneras más eficaces de gobernar un mundo globalmente interconectado”. Y es aquí donde entra en juego el desarrollo sostenible, que debe hacer frente a los tres riesgos enunciados, con una tríada de soluciones medioambientales, sociales y económicas, inspiradas en un modelo de buena Gobernanza. Por tanto, lo que se busca es un triple resultado; prosperidad económica, inclusión social y sostenibilidad medioambiental. Sin estas tres premisas, las Edad Digital será un absoluto fiasco para la humanidad. Los ODS –como recuerda el autor- deben priorizar la política diaria (algo que todavía no se está haciendo), el activismo de las sociedades civil (muy residual también) y las estrategias del sector empresarial (donde conviven experiencias de interés con algunas apariencias que sirven para edulcorar de verde las marcas comerciales; ¡hasta en Davos 2021 parece haberse redescubierto la necesidad de los ODS!).

A modo de cierre

En fin, como concluye este autor, las exigencias del contexto conducen a que, al menos algunas de esas respuestas, se inspiren en “el espíritu socialdemócrata”. Pero ello no traduce la ecuación de que las soluciones las aporten posiciones políticas populistas, dado que –como bien señala Sachs- “los países a la vanguardia mundial en el cumplimiento de los ODS son los del norte de Europa”. También son estos países los que ofrecen una satisfacción vital de su ciudadanía más evidentes.

Este “redescubrimiento” de la socialdemocracia nórdica (podríamos añadir la neozelandesa), por lo demás muy bien defendida entre nosotros por Víctor Lapuente, se asienta en dos premisas fundamentales:  en un estilo muy marcado de Gobernanza  (que no tiene nada que ver con nuestro particular e inoperante pleonasmo de la cogobernanza y nuestra igualmente ineficiente gestión pública), así como en un espíritu social imbuido de un alto sentido de la responsabilidad personal y ciudadana. Sin duda, como señala el autor, ello da lugar a servicios públicos de calidad contrastada, pero también –añado- con alta presión tributaria (hay que pagarlos) y con excelentes profesionales en la función pública reclutados por exigentes procesos selectivos, sometidos en su continuidad a sistemas de evaluación del desempeño permanentes, así como con directivos públicos profesionales y, por tanto, una clase política ubicada perimetralmente en un espacio mucho más limitado (muy alejada de las expresiones de elefantiasis política que ofrecen nuestras Administraciones Públicas). Por tanto, bien está que nos inspiremos allí, pero si lo hacemos que sea en todo. No cojan el rábano por las hojas.

La Agenda 2030 y sus ODS son, por tanto, una guía firme para revertir (o al menos intentarlo) una complejísima situación en la que se encuentra el planeta, dotando a todas las políticas de sentido medioambiental, inclusivo e igualitario. Y, en este punto, como concluye Sachs, “la doctrina de la subsidiariedad proporciona un importante marco conceptual para la provisión de bienes públicos”, puesto que la provisión de bienes y servicios públicos “debería ser gestionada en la escala más baja de la gobernanza viable”. Dicho en términos más gráficos, en los niveles locales o autonómicos de gobierno. Algo que también siempre olvidamos, más en este abandono endémico que lo local tiene en la agenda política española. En todo caso, sin cooperación leal e intensa, nada se logrará. Un problema global, por mucho empeño que le demos, no se resuelve (aunque pueda corregirse) con miradas parciales. Sobre ello se extiende el autor en la parte final de su obra, y allí reenvío al lector interesado. 

EL REGLAMENTO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL SECTOR PÚBLICO SEGÚN EL CONSEJO DE ESTADO

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Justo al límite de fecha en la que, ya por fin, se producía la íntegra aplicabilidad de la LPAC, el BOE del 31 de marzo publicó el importante Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. Tal disposición normativa ya está siendo objeto de los primeros comentarios (por ejemplo, con tres entradas consecutivas de Víctor Almonacid: ; o de Concepción Campos Acuña, y vendrán muchos más en las próximas semanas y meses. Una mirada crítica al RD 203/2021 es también la recogida por Matilde Castellanos.

Queda, sin embargo, aún un largo trecho por avanzar en no pocas Administraciones Públicas, aunque este nuevo marco normativo pretenda empujar de forma más intensa a las organizaciones públicas para que, de una vez por todas, hagan efectivos los mandatos legales y se consiga así que las previsiones de la LPAC se cumplan de forma efectiva, particularmente la hasta ahora tan maltrecha interoperabilidad, no sólo para mejorar la eficacia de las administraciones, sino especialmente para salvaguardar y mejorar el ejercicio de los derechos de la ciudadanía. Un aspecto en el que se incide poco, pero no por ello menos importante, tal como veremos.

El Real Decreto 203/2021 es fruto de una larga gestación prolongada durante varios años, pero desde que se comenzó a concebir se han producido cambios notables en el escenario tecnológico. Y ello se nota, también en su contenido, que se ha quedado en parte avejentado antes de nacer, pues la tecnología va muy rápida y el Derecho lento. Como dice su exposición de motivos, entre otras cosas, se ha producido “la maduración de tecnologías disruptivas”, que terminará llegando con fuerza también a las Administraciones Públicas. Aunque -como se ha señalado por parte de Miguel Solano- la letra del Real Decreto se hace escaso eco de tales tecnologías emergentes, hasta el punto de olvidarlas. En ese ínterin, además, se han dictado importantes sentencias del Tribunal Constitucional, así como se han advertido, tras la pandemia, innumerables debilidades que el modelo presentaba en su materialización práctica (con desatención ciudadana evidente en muchos casos y una mayor profundización de la brecha digital). Además, formalmente así se dice, el Real Decreto 203/2021 es tributario de la Agenda Digital España 2015 y del Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025, que pretenden dar un impulso importante a la digitalización del sector público, del tejido empresarial y a la utilización de tales herramientas digitales por la ciudadanía. Unos objetivos que, sin duda, deberían tener un empuje evidente con las ansiadas contribuciones financieras no reembolsables (salvo que se acuda a los préstamos) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y que se ha marcado un umbral mínimo de inversión del 20 por ciento del total en transformación digital, lo que se deberá traducir en proyectos de inversión y reformas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que debe presentar el Gobierno de España antes del 30 de abril. Poco tiempo queda en un mar político plagado de tempestades.

El objeto de este comentario es sólo poner de relieve algunos sobresalientes aspectos del también importante Dictamen del Consejo de Estado 45/2021, en relación con el proyecto de Decreto presentado por el Gobierno para su análisis por el “supremo órgano consultivo del Gobierno”. Al tratarse de un Reglamento ejecutivo, que desarrolla (parcialmente) las Leyes 39 y 40/2015, el dictamen era preceptivo, aunque su competencia residía en la Comisión Permanente y no en el Pleno. Y con fecha 18 de marzo tal Comisión Permanente emitió el citado dictamen 45/2021, un documento de indudable importancia para conocer y analizar el contenido jurídico del Real Decreto 203/2021 que, junto con la extensa y fundamentada Memoria, ayuda a comprender el alcance y finalidad de  esta disposición reglamentaria, que en buena parte de su contenido tiene, además, naturaleza básica.

El Dictamen de CE es ciertamente amable con la iniciativa gubernamental, y lo refleja así en diferentes pasajes. Por ejemplo:

  • “La tramitación del expediente ha sido larga y cuidada. Durante más de cuatro años se ha seguido el iter procedimental exigido por la ley (…)”.
  • “El proyecto sometido a consulta tiene una importancia que difícilmente puede ser exagerada”.
  • “El texto sometido a consulta merece, en líneas generales, un juicio favorable a este Consejo de Estado”.
  • “La memoria es, en líneas generales, cuidada y completa (…)”
  • “De cuanto se ha dicho hasta ahora resulta que la norma proyectada merece un juicio favorable de este Consejo de Estado (…)”

La muestra es suficientemente clara. El Consejo de Estado adopta, en efecto, un criterio muy complaciente en lo que al fondo se refiere, aunque -como es lógico en su papel institucional- realice una serie de puntualizaciones de carácter general y otras más de carácter particular (al articulado), que, por regla general (casi en su totalidad) son aceptadas por el poder reglamentario e incorporadas al texto final del Reglamento que ha publicado el BOE.

Llama la atención, sin embargo, el análisis competencial del citado Real Decreto 203/2021, pues si bien es cierto que su aprobación se anuda con la derogación del Real Decreto 1671/2009, no lo es menos que éste último no tenía naturaleza básica y sólo era aplicable a la Administración General del Estado, aunque -como apuntó acertadamente el profesor Isaac Martín Delgado- parte de las previsiones de ese decreto de 2009 terminaron convirtiéndose en normas básicas tras la reforma administrativa de 2015. El paso que se da ahora es profundizar en la línea anterior, al elevar a básico una buena parte del contenido del Real Decreto 203/2021, como expone con claridad la disposición final primera del Real Decreto 203/2021. Lo básico, por tanto, se ensancha en esta materia, con la finalidad -tal como se dirá más adelante- de salvaguardar la interoperabilidad efectiva y preservar, así, los derechos de la ciudadanía. Además, por si ello no fuera poco, el dictamen del Consejo de Estado amplía el perímetro de lo básico a algunos ámbitos en los que el propio proyecto de reglamento se había mostrado algo tibio, y anima al Gobierno a seguir sus planteamientos, algo que se ha hecho a pies juntillas. Lo básico, por tanto, en esta materia, ya no son solo (entre otras) las Leyes 39 y 40/2015 y los reales decretos 3 y 4/2010, sino además este real decreto, en una parte sustancial de su contenido.

En el análisis de lo básico es, tal vez, dónde el dictamen gasta menos argumentos, pues tras una serie de citas de diferentes fragmentos de las SSTC 132/2018, 55/2018 y 142/2018, da por sentado (sin un análisis puntual de los diferentes enunciados normativos) que la disposición reglamentaria es absolutamente constitucional en lo que al sistema de distribución de competencias respecta. Así lo recoge el dictamen en su epígrafe III “in fine”: “En suma, a tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, números 18, 21 y 29, y de la jurisprudencia constitucional citada, es preciso concluir que el Estado tiene competencia para aprobar la norma proyectada”. Tal vez, esa conclusión tan categórica debiera haber venido acompañada de un análisis puntual de algunos artículos o enunciados que pueden ofrecer algunas sombras de duda en torno a si realmente es así como el Consejo de Estado lo afirma en lo que al ajuste al reparto de competencias comporta. No es este lugar para profundizar más en este tema. Aunque el espaldarazo del Consejo de Estado es evidente. Veremos qué dice, en su caso, el Tribunal Constitucional.

El dictamen es complaciente con la normativa expuesta. Pero tras cuatro años de elaboración malo sería que su calidad no estuviera contrastada. En cualquier caso, salvo las observaciones anteriores en torno a la escasa argumentación que utiliza el Consejo de Estado para determinar que se ajusta a lo básico y algunas otras cuestiones puntuales que despacha expeditivamente (por ejemplo, la disposición adicional primera y la obligación de los participantes en procesos selectivos en la AGE de relacionarse por medios electrónicos, donde no profundiza en los problemas materiales, como la brecha digital, y se queda en lo formal; una cuestión que critica con acierto Jorge Fondevila en un artículo que aparecerá publicado en la RVOP: “La obligación de utilizar medios electrónicos en los procesos selectivos: ciudadanos o súbditos”, donde califica esta forma de actuar como “despotismo ilustrado electrónico”, una idea también expuesta en su día por Diego Gómez), este dictamen del Consejo de Estado tiene un trazado razonable.

El dictamen correctamente objeta, por ejemplo, el enunciado inicial del proyecto que le remitió el Gobierno, y lo reformula en los términos (más precisos) que apareció en el BOE (Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos). Y pone en cuestión, como observaciones generales, dos que son muy procedentes.

La primera tiene que ver con el abuso del proyecto en recordar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Muy certera, a mi juicio, es la reflexión que hace el Consejo de Estado de que la Administración electrónica es un medio, y no como en muchas ocasiones parece reflejarse un fin. Tampoco se regula su contenido, sino algo instrumental, por muy importante que sea. La esencia de la Administración Pública, esto es, su razón de ser, permanece incólume: servir a la ciudadanía sea presencial o telemáticamente. Aunque, al tratar sólo de medios telemáticos, sigue echándose en falta la preterición de lo presencial, más hoy en día en tiempos de pandemia (la perversa cita previa, exigencias “de facto” a utilizar medios telemáticos a sujetos no obligados, etc.). En un pasaje de ese dictamen se expone lo siguiente:

“En este punto, resulta indispensable partir de una constatación previa: lo que se regula en el real decreto proyectado es el medio de la actuación de la Administración y no su contenido. Ciertamente, esta distinción, nítida en el plano teórico, puede desdibujarse en la práctica, como sucede cuando se regulan aspectos novedosos como la actuación administrativa automatizada (artículo 41 de la Ley 40/2015 y artículo 13 del proyecto). Sin embargo, aun en estos casos, es importante no perder de vista que el objeto del real decreto proyectado es ordenar un medio de actuación de la Administración”.

Tal vez el desarrollo reglamentario debiera haber ido un poco más lejos en lo que a tratamientos automatizados y tecnologías disruptivas respecta, donde, entre otras, la tecnología de la Inteligencia Artificial está llamando persistentemente a la puerta de los procedimientos administrativos, como la doctrina ha resaltado una y otra vez. Aunque tengo algunas dudas de que, mediante una regulación reglamentaria, se pueda regular esta materia intensamente (porque en algunas cuestiones podría estar directamente afectada por una reserva de ley: garantías de este tipo de procedimientos), pero sí se podría mejorar el estado actual de cosas (algo se ha hecho; por ejemplo, en la modificación del Real Decreto 4/2010, pero solo en materia de reutilización). Cabe desarrollar normativamente una cuestión que ya está llamando a la puerta de las Administraciones Públicas en muchos ámbitos, como ya apunta el Plan de Digitalización de las AAPP, pues no parece suficiente con su reflejo en la Carta de los Derecho Digitales (un instrumento de soft law). Algo tendrán que hacer las leyes que regulen lo digital en este ámbito, aunque algo más, en efecto, podría haber hecho el Reglamento.

La segunda cuestión general a la que se enfrenta el dictamen es el trascendental tema de la interoperabilidad. Sin duda el nervio central de la arquitectura normativa de este Real Decreto 203/2021, que refuerza así lo que ya de forma clara, pero asistemática, recogían tanto la LPAC como la LRJSP. Bajo este punto de vista, la modificación del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, es otro de los elementos de cierre del modelo, con importantes cuestiones reguladas en esa reforma. La inclusión del principio de interoperabilidad es un dato relevante, aunque ya estuviera explícito en una regulación legal un tanto desordenada. Las dudas se podrán plantear, tal vez, en el ámbito competencial.

Pero en este punto el Consejo de Estado no las tiene. La interoperabilidad la vincula no solo con la eficacia relacional de las Administraciones Públicas, sino además hace descansar todo el sistema de Administración electrónica, sobre la base de la eliminación de las “barreras informáticas u obstáculos” y con la idea de “hacer prevalecer la perspectiva del ciudadano”. Un blindaje con el manto de la interoperabilidad para hacer invulnerable el reglamento ante la jurisdicción constitucional. Al menos esa parece ser su pretensión. Así se expresa el dictamen:

“La insistencia del legislador no es baladí. La interoperabilidad de las aplicaciones, registros, sistemas, plataformas y demás soluciones tecnológicas es un presupuesto esencial para que el ciudadano pueda desenvolverse con libertad en sus relaciones con los poderes públicos. A la manera de una tupida red de carreteras, la existencia de sistemas informáticos interoperables permitirá al usuario transitar por distintas vías de comunicaciones electrónicas sin barreras ni obstáculos”.

Por tanto, lo físico (red de carreteras) sirve de argumento determinante para justificar la atracción de la competencia hacia lo virtual. Lo fáctico, al menos de momento limita la fuerza del argumento, pues la ciudadanía no obligada a relacionarse telemáticamente con la Administración Pública sigue prescindiendo en un algo porcentaje del uso de medios electrónicos en esas relaciones. Pero, no cabe duda que la interoperabilidad mejora la posición de la ciudadanía en esas relaciones. Y ese es el argumento de peso que utiliza el dictamen.

En fin, el dictamen se adentra luego en un análisis detenido de parte del articulado, con una serie de observaciones puntuales que, disciplinadamente, el Gobierno ha incorporado al articulado definitivo del texto normativo publicado finalmente en el BOE (enunciado de la norma; artículos 2, 3, 4, 5, 15, 26, 30, 37, 38, 39, 41, 42, 44, 47 y 48, entre otras disposiciones normativas). Su lectura y contraste con la redacción definitiva del Real Decreto 203/2021, es muy ilustrativa y sirve para entender mejor parte de su contenido.

Sorprende la presteza con que el Gobierno ha acogido tales objeciones y contrasta, sin duda, con otras que también el Consejo de Estado formuló recientemente sobre el proyecto de decreto-ley de “fondos europeos” (dictamen de 21 de diciembre de 2020), en el que el Ejecutivo hizo oídos sordos a la mayor parte de las tachas que le planteó el “supremo órgano consultivo del Gobierno”. Paradojas gubernamentales frente a respuestas consultivas.

DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO 45/2021:  DICTAMEN CONSEJO ESTADO PROYECTO DECRETO ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

NO IMPORTA CUÁNTO ESTADO, SINO SU CALIDAD

zakaria

“Durante el siglo XIX, el gran debate político fue el del tamaño y la función de lo público en la economía: ¿Cuánto Estado? Sin embargo, lo que, al parecer, ha importado más en esta crisis ha sido otra cosa: concretamente, la calidad de la acción de gobierno de ese Estado” (p. 47).  

En esta entrada no pretendo llevar a cabo una reseña del interesante libro de Fareed Zakaria, Diez lecciones para el mundo de la postpandemia, (Paidós 2021), algo que ya ha sido hecho de forma muy precisa (ver aquí: elcultural.com). Tampoco persigo hablar de nuevo del manido tema de la pandemia o de otro libro más que sobre este tema aparece. La pandemia produce agotamiento y algo de hartazgo, aunque deba ser todavía objeto de nuestra preocupación evidente por un elemental sentido de responsabilidad y de supervivencia. Interesa más, sin embargo, incidir en qué ocurrirá después, cuando esta pesadilla se evapore o, al menos, se limite en sus dramáticos efectos.

Y, en relación con el mundo que viene, no es inoportuno preguntarse si esta revitalización del Estado y de lo público en este último año tendrá continuidad y sobre todo cómo.  Conviene interrogarse si realmente es necesario seguir engordando más las estructuras de lo público y dotarnos de administraciones públicas paquidérmicas, con escasa capacidad de adaptación (resiliencia) y llamadas más temprano que tarde a mostrar más aún las enormes disfuncionalidades que hoy en día ya presentan, especialmente por lo que respecta a la prestación efectiva de sus servicios y de la sostenibilidad financiera de todo ese entramado.

El debate sobre el perímetro de lo público siempre tiene una carga ideológica inevitable, pues quienes defienden su reducción han estado siempre alineados en corrientes neoliberales, mientras que quienes mantienen su crecimiento son situados en el campo de las opciones de políticas de izquierda. Pero, como suele ser habitual, las cosas no son tan simples. Lo importante de un Estado y de su Administración Pública, así como de sus propios servicios públicos, no es tanto la cantidad como la calidad o la capacidad estatal que tales estructuras tienen de adoptar políticas efectivas y eficientes. Puede haber Administraciones Públicas densas y extensas cargadas de ineficiencia, como también las puede haber con resultados de gestión notables. Y lo mismo se puede decir de estructuras administrativas reducidas en su tamaño. El autor aporta varios ejemplos de ambos casos. La calidad del sector público puede ofrecer muchas caras. Y la ineficiencia también. Lo trascendente no es tanto el tamaño, sino las capacidades efectivas, así como las soluciones, que el Estado ofrezca.

Entre otras muchas, que ahora no interesan, esta es una de las más importantes lecciones que nos presenta el prestigioso escritor de ensayo y periodista F. Zakaria, en un sugerente capítulo de su obra que lleva por título “No importa cuánto Estado, sino su calidad”. Allí recoge una serie de reflexiones que conviene recordar en esta país llamado España porque deberán ser aplicadas cuando la recuperación (algún día será) comience, puesto que engordar artificialmente más lo público por mucho que pueda ser una medida anticíclica y necesaria en un contexto de crisis, no es sostenible en el tiempo. Antes de optar por extender más aún el sector público cabe medir bien por qué y para qué se crece o interviene, así como evaluar sus impactos (sociales, pero también financieros o de sostenibilidad), pues lo contrario puede terminar proporcionando pan para hoy y hambre para mañana.

Extraigo algunas reflexiones de este autor que, si bien muestra claramente sus cartas (tal como él nos dice: “no soy muy partidario de los sectores estatales sobredimensionados”), reflejan muy bien el fondo del problema, aunque ponga el foco en la democracia estadounidense:

Aumentar el tamaño de la administración pública sin más contribuye muy poco a resolver los problemas de la sociedad. La esencia del buen gobierno es un poder limitado, pero con unas líneas de actuación claras. Es dotar a los decisores públicos de autonomía, discrecionalidad y capacidad para actuar según su propio criterio. Solo puede haber buen gobierno si el Estado recluta a un personal inteligente y dedicado que se sienta inspirado por la oportunidad de servir a su país y se gane el respeto de todos por ello. No es algo que podamos crear de un día para otro”.

Lo trascendente es, por tanto, situar correctamente el problema. No es cuestión de tamaño, sí de capacidades, pero también de control y límites. Cuando fallan las capacidades y también los límites, algo grave sucede. Llegar allí, si no se está o se está lejos, lleva un tiempo. Y pone dos ejemplos de buen gobierno cuando se refiere a Corea del Sur y Taiwán que, partiendo de dictaduras, caminaron hacia modelos de gobierno eficientes, y aprendieron de la historia. Solo los países estúpidos no saben extraer lecciones del pasado y tampoco aprenden a enderezar el presente. El autor cita luego a “los grandes daneses” (también, en otros pasajes, pone como ejemplo a Nueva Zelanda, los países nórdicos, Alemania o Canadá, entre otros), y sin que ello implique contradecir sus argumentos. El entorno público danés proporciona un Estado de calidad (pero con una presión fiscal indudable) o, si se prefiere, con fuertes capacidades estatales para afrontar los problemas. La desigualdad que viene y el desempleo que asoma, requerirán medidas muy incisivas de protección, pero especialmente de educación y formación en competencias que haga factible la triple inclusión social/digital/ocupacional, también de reactivación económica y de flexiseguridad (algo en lo que Dinamarca ha sido pionera).

Fareed Zakaria trata muy bien el desafío digital y el de la desigualdad. La digitalización, por mucho que conlleve aparición de nuevos perfiles de empleo, destruirá inevitablemente puestos de trabajo, en ámbitos además en los que la recolocación es muy compleja. La desigualdad crecerá poniendo en jaque algunos de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. En los años que vienen, habrá que llevar a cabo más políticas cualitativas y menos cuantitativas: medir muy bien qué se quiere y cuáles serán sus impactos presentes y futuros. El inaplazable reequilibrio fiscal obligará a ello. Y cabe prepararse para ese duro reto. Cerrar los ojos a la evidencia, es la peor estrategia posible. Pero muy propia de unos políticos que –como dice este autor- están “instalados en el cargo y temerosos de complicarse la vida por miedo a sus competidores” . Difícilmente, se puede describir mejor a aquellos que han hecho de la política un mero instrumento para perpetuarse en el poder pretendiendo ganar elecciones y no para gobernar o resolver los problemas de una castigada ciudadanía. Si la política no sirve para mejorar la calidad de vida y hacer más felices a los ciudadanos, pierde todo su sentido y se transforma en poder desnudo, antesala del final de la democracia.

Nadie, por tanto, pone en duda que en España se necesita un sector público sólido o robusto (como gusta decir ahora), que actúe como palanca de la recuperación; pero eso no quiere decir que deba ser más denso y extenso, sino más especializado, mejor cualificado y, por tanto, más tecnificado (la digitalización y la revolución tecnológica tendrán, inevitablemente, impactos sobre la estructura y dimensiones del empleo público y sus cualificaciones); es decir, requerimos con urgencia afrontar lo que no hacemos: comenzar la larga reedificación de unos sistemas de Administraciones Públicas adaptados a las necesidades, eficientes y con valores públicos. El caótico y descoordinado “archipiélago” institucional y de administraciones públicas en el que también (no sólo EEUU) se ha convertido España, no ayuda ciertamente; salvo que se pacten tales premisas de transformación y cambio, lo cual en estos momentos es lisa y llanamente inalcanzable.

Dicho de otro modo, urge que quien actúe o sirva en tales instituciones y estructuras organizativas públicas acredite realmente (y no sólo en las formas o discursos vacuos) un compromiso constante con la ciudadanía. Necesitamos instituciones y Administraciones Públicas con buenas cabezas, músculos tonificados y mucho menos tejido adiposo. Y bien armadas de valores. Si no somos capaces a corto plazo de reclutar y atraer talento político, directivo y funcionarial a nuestras Administraciones Públicas, así como sumergir a esos actores en un sistema de infraestructura ética, y hasta ahora no lo estamos siendo, el futuro no pinta nada bien. Aunque pueda parecer un sueño, como expone Zakaria, “los países pueden cambiar”. Ese es el reto. Pero no se transforma el sector público con coreografía, eslóganes de impacto ni performances, sino con estrategia auténtica y acción decidida. Y eso se llama liderazgo político contextual (Nye), transformador y compartido. Algo de lo que, de momento, estamos bastante ayunos.

¿DE VERDAD QUIERE EL GOBIERNO DE ESPAÑA PRESENTAR UN PLAN DE RECUPERACIÓN ASÍ?

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“Tenemos menos necesidad de normas que de ejemplos” (Plinio)

(Citado por Holbach, “Etocracia”, Laetoli, p. 181)

Está comprobado que en esta sociedad instantánea propia de las redes y de los mensajes apocados, la única forma de atraer al lector es despertar su curiosidad inmediata con una pregunta elíptica. No pretendo eso. Lo que aquí sigue es más sencillo. Y la idea me surgió a raíz de un comentario que hice a unas interesantes apreciaciones de Patricia Iglesias Rey, Letrada Mayor del Concello de Contas de Galicia, en Linkedin. Allí, esta letrada se hacía eco de los impactos que para las Administraciones Públicas podía tener el Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, donde se regula el procedimiento y reglas que regirán la distribución más importante de los fondos anticíclicos recogidos en el programa Next Generation EU. Desarrollo ahora ese escueto comentario.

El Gobierno de España estuvo aplicado. Presentó a la Comisión antes del 15 de octubre de 2020 un proyecto de su archiconocido Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España puede”). Tramitó, con premura, aunque dilatada su elaboración en el tiempo y con redacción un tanto ambigua, un real decreto-ley para agilizar y facilitar la absorción de los fondos europeos (36/2020, de 30 de diciembre). Inició una alocada carrera de contactos con grandes grupos empresariales y financieros (la manida colaboración público-privada), promovió manifestaciones de interés y puso en marcha su maquinaria político-administrativa, para impulsar los PERTE y construir en tiempo, con constante diálogo con la Comisión, el definitivo plan de recuperación y resiliencia que se debe presentar antes del 30 de abril de 2021. El diálogo interno ha sido mucho menos institucionalizado y probablemente con infinitas carencias.

Pero, mientras todo esto sucedía, se estaba gestando el citado Reglamento (UE) del MRR. Y, tal vez empujado por el dictamen 6/2020 del Tribunal de Cuentas europeo emitido sobre el proyecto, la redacción final de la norma europea contiene innumerables referencias a la necesidad de prevenir y perseguir efectivamente el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses o la doble financiación. En los considerandos hay, al menos, siete referencias algunas de ellas muy extensas (véanse los numerales 18, 39, 40, 53, 54, 55 y 72). Por sólo traer colación un ejemplo, véase lo que al respecto afirma el considerando 53 en relación con el principio de buena gestión financiera de los fondos europeos procedentes de este MRR:

Los Estados miembros deben adoptar las medidas adecuadas para garantizar que el uso de los fondos en relación con las medidas financiadas con el Mecanismo se ajuste al Derecho aplicable de la Unión y nacional. En particular deben velar porque se prevengan, detecten y corrijan el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, y porque se evite la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión. Debe existir la posibilidad de suspender o resolver los acuerdos relacionados con la ayuda financiera, así como reducir la ayuda financiera cuando el Estado miembro de que se trate no haya ejecutado satisfactoriamente el plan de recuperación y resiliencia o en caso de irregularidades graves, tales como fraude, corrupción o conflictos de intereses en relación con las medidas financiadas por el Mecanismo (…)”

Más claro el agua: España (entendida como el conjunto de sus instituciones públicas que gestionen fondos europeos) debe establecer mecanismos o sistemas que salvaguarden esa prevención frente a tales malas prácticas, las detecten y, en su caso, las corrijan. Las llamadas a esta idea son, como decía, constantes y reiterativas, también en el articulado del Reglamento (UE) sobre el MRR; por ejemplo, en su artículo 18, cuando se regula detenidamente qué debe contener el Plan de Recuperación y Resiliencia que se ha de presentar. Y allí se recoge, en su apartado 4, letra r), lo siguiente:

(El Plan de Recuperación deberá contener) “Una explicación del sistema adoptado por el Estado miembro para prevenir, detectar y corregir los conflictos de intereses y casos de corrupción y fraude en la utilización de los fondos concedidos en el Marco del Mecanismo, y las disposiciones tomadas con el fin de evitar la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión”

La claridad de la regla es meridiana. Y no vale para satisfacer sus exigencias la pobre referencia que aparece en el artículo 3.2 j) del real decreto-ley 36/2020 (por cierto, norma básica aplicable a todas las administraciones públicas) de que, uno de los principios en los que se deberá inspirar la buena gestión de los fondos europeos, es la prevención eficaz de los conflictos de interés, el fraude y las irregularidades. Este principio es una llamada a que se adopten medidas por parte de los poderes públicos de “prevención eficaz”, pero no concreta nada. El problema del real decreto-ley 36/2020 es que, poco más de un mes después, con la entrada en vigor del Reglamento regulador del Mecanismo, se quedó obsoleto en este y en otros puntos.  Se debe interpretar a partir del Reglamento (UE).

Y no se llamen a engaño, una prevención eficaz de la gestión de fondos europeos sólo se consigue articulando sistemas de integridad institucional de carácter holístico, que impliquen la articulación de un conjunto de recursos dirigidos a la mejora de la infraestructura ética de las organizaciones públicas (plan de integridad, códigos de conducta, sistemas de difusión, canales de queja y denuncia, órgano de resolución de conflictos y dilemas con autonomía funcional, sistema de evaluación, adaptación permanente, modelos de compliance para empresas públicas, canales internos de denuncias de acuerdo con la Directiva 2019/1937, sistemas de calidad institucional, EFQM, que incluyan la integridad como vector y un sistema de transparencia efectivo). También la integridad se salvaguarda estableciendo la obligación de elaborar un mapa de riegos que, en el ámbito de los fondos europeos, están muy identificados: gestión económico-financiera, subvenciones públicas, contratación pública, instrumentos de colaboración público/privado y, en menor medida, gestión de recursos humanos. La Ley de Contratos del Sector Público sí que hace referencia al principio de integridad y regula los conflictos de interés (aunque hay mucho por hacer en este campo), pero la Ley General de Subvenciones ignora ese problema. Y ese vacío es muy grave, sino se cubre con normas o mediante la autorregulación (códigos de conducta).

No basta, por tanto, con hacer una exposición de las leyes vigentes, tal como hiciera en su día el Gobierno de España en la misión de GRECO a este país en 2019 para justificar que se cumplen las medidas preventivas para salvaguardar la integridad en la Administración General del Estado (Informe julio 2019). Tampoco sirve con alegar que se tienen en marcha proyectos de ley o reglamentarios (tales como en materia de lobbies, estatuto denunciante o transparencia). Las leyes son necesarias, pero no suficientes. Ni siquiera la llamada a los tribunales de justicia o la detección posterior (sea por los tribunales de cuentas o por las agencias antifraude) de las irregularidades cometidas sirve para prevenir sino para corregir (aunque esas instituciones también promueven la cultura de la prevención). Cuando se detecta un fraude, conflicto de interés o irregularidad, nada tiene remedio. El mal ya está hecho. Hay que invertir y mucho en prevención. Lo que exige el Reglamento (UE) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia es que se adopte un sistema de prevención de esos riesgos, que son elevadísimos en ámbitos tales como, por ejemplo, la gestión financiera, las subvenciones públicas y la contratación pública, tres pilares sustantivos del proceso de absorción de los fondos europeos. El flujo financiero de fondos europeos en los próximos años va a ser de tal calibre que cualquier medida preventiva es poca. Evitemos los sustos ulteriores.

En España la corrupción ha atizado fuerte y, a pesar de ello, no se han adoptado medidas preventivas más allá del recurso siempre socorrido a endurecer las leyes o incorporar nuevas regulaciones que siempre se publican, pero que muchas veces no se aplican. Como ya apuntó el Informe de evaluación del GRECO (Grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa) de 2019, es necesario reforzar los mecanismos de autorregulación en materia de integridad y, en consecuencia, habría que apostar decididamente por construir sistemas holísticos encaminados a ese fin. Hay algunos ejemplos, aunque son anecdóticos aún, de buenas prácticas en este ámbito. El propio Informe del GRECO cita algunos (Comunidad valenciana y País Vasco). Reforzar la integridad institucional es un complemento necesario, más aún imprescindible ante el relativo relajamiento de algunos controles internos tal como puso de relieve y censuró parcialmente el (escondido) dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de decreto-ley sobre la gestión de fondos europeos, y las medidas previstas en el IV Plan de Gobierno Abierto del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (2020) en esta materia están programadas para ser aplicadas cuando buena parte de la gestión de estos fondos esté ya tramitada, y algo similar sucede con los canales internos del estatuto del denunciante, cuya ley no estará aprobada antes de mediados de 2022. En el momento que sean aplicables esas medidas, ya será tarde. Y esto en la Unión Europea lo van a ver muy claro. No hace falta ser un lince para darse cuenta.

El Plan de Recuperación y Resiliencia que presente el Gobierno de España a la Comisión debería incluir, por tanto, una batería de medidas lo más precisas posibles que aboguen por la implantación de sistemas de integridad institucional en todas las Administraciones Públicas que gestionen fondos europeos, donde se incluya la obligación de aprobar tales mecanismos preventivos que sirvan como carta de presentación y refuercen institucionalmente un Plan que no sólo movilizará miles de millones de euros en recursos públicos y que pretende servir de multiplicador del crecimiento económico y el empleo, sino que también persigue que esa gestión de los fondos esté diametralmente alejada de las prácticas de fraude, conflictos de intereses y corrupción.

No cabe duda que de la inyección de esos fondos europeos depende en gran medida la recuperación económica y social del país. Si la marca España quiere tener crédito en Bruselas y que su Plan sea validado por las instituciones europeas, definir unas medidas de integridad institucional es una tarea tan urgente como todas las demás. No se debería presentar un Plan de Recuperación que no contemple estos extremos. Sería jugar con fuego. Aunque hasta ahora ni por parte del Gobierno de España ni por los demás niveles de gobierno se le haya prestado la más mínima atención es este problema, pues la mirada está puesta en otros flancos mucho más prosaicos (obtener recursos como sea). Mal haría el Gobierno si presenta un Plan de Recuperación sin un ambicioso conjunto de medidas institucionales de refuerzo encaminadas a prevenir eficazmente el fraude, los conflictos de intereses y las irregularidades. Si así lo hace, se equivocará. Y más temprano que tarde lo pagaremos caro, tanto las generaciones presentes como las futuras.

DILEMA JUDICIAL ¿DISOLUCIÓN O MOCIÓN DE CENSURA? (ACTUALIZACIÓN)

asamblea madrid

BREVE RESEÑA DEL AUTO DE MEDIDAS PROVISIONALÍSIMAS DEL TSJ MADRID1615737980-auto-seccion-octava-medida-provisionalisima-asamblea-de-madrid

Denegadas las medidas cautelarísimas,  porque niega el periculum in mora por lo que afecta a los intereses en conflicto al considerar que, formalmente, el acto no es una disposición de carácter general sino un acuerdo (acto) y, en consecuencia, la tensión entre los dos institutos (disolución y moción) se resuelve, en este estadio de medidas cautelarísimas, a favor de fumus de buen derecho que tiene el acuerdo adoptado. Por tanto cabe estimar que el TSJ Madrid hace una interpretación finalista y no exclusivamente formal del enunciado legal que determinaba -según el articulo 2 de la Ley 5/1990- “la entrada en vigor” al día siguiente, basándose  en la interpretación de la técnica de disolución en su trazado institucional y de la regulación estatutaria. Se trata, por tanto, de un problema de eficacia y no de validez. Algo que se venía indicando en este comentario como una posible opción. Aplica, por consiguiente, ese  fumus boni iuris del acuerdo para no conceder las medidas cautelarísimas solicitadas, aunque queden algunas dudas, como se exponía también en este post,  que por razones del contexto se ha tenido que hacer “por entregas”. La comunicación formal de la disolución (“a efectos informativos”) a la Asamblea se hizo después de la presentación de las mociones, como se relata en los hechos o antecedentes de la resolución y así se dejaba constancia en la documentación entregada por la Asamblea y en el escrito de interposición del recurso ¿Qué consecuencias puede tener eso en el fondo? Intuyo que “un tirón de orejas” al ejecutivo autonómico por su falta de diligencia o de deferencia institucional y poco más. Aunque, como el proceso judicial está aún vivo, siempre caben sorpresas.

ADAPATACIÓN DEL POST: EL VIERNES 12 DE MARZO, POR LA TARDE  

Lo redactado esta misma mañana requiere, avanzada la tarde, alguna puntualización. Hemos tenido acceso, gracias a la amable deferencia de Jesús Colás, al escrito interpuesto por la Asamblea de Madrid ante el Tribunal Superior de Justicia, en el que se solicitan una serie de medidas cautelarísimas frente al Decreto de disolución de la Asamblea. Se adjunta en este enlace  recurso_asamblea_81f2-1. Sin entrar a analizar los argumentos esgrimidos en el escrito, conviene resaltar que el argumento central es que el decreto de disolución se trata de una disposición de carácter general, aunque alega subsidiariamente que si fuera un acto las consecuencias serían las mismas, pues la línea de ataque es que hasta su publicación en el Boletín Oficial no produce efectos jurídicos. Lo importante del escrito es que establece una cronología detallada de los hechos tal como se sucedieron. Y ello puede tener cierta relevancia. La Asamblea afirma, de forma muy velada (tal vez debió ser el argumento central del escrito) que no tuvo constancia documental de la disolución hasta que le fue comunicada por el Gobierno, algo que se produce con posterioridad a la formalización de las mociones de censura. Evidentemente, al tratarse de una medida cautelar no se puede ni debe entrar en el fondo. Pero este post va sobre el fondo del asunto, aunque esté condicionado por las formas. En todo caso, la duda que surge es hasta qué punto la eficacia del acto está condicionada a la comunicación o notificación formal de su adopción por deferencia institucional lógica hacia la Asamblea (Parlamento), como bien me apuntaba a vuela pluma la atinada reflexión del profesor Luciano Parejo. Tal vez, el Gobierno debió ser más diligente y formalista y no limitarse exclusivamente a adoptar el acuerdo de disolución, sino también a comunicarlo inmediatamente a la Asamblea por los canales institucionales pertinentes o, en su caso, a publicar de inmediato el decreto de disolución en una edición especial del Boletín. Qué consecuencias puede tener ese “descuido” en cuanto a la validez y eficacia del acuerdo no es fácil de determinar a priori. Pero puede abrir el terreno de juego. Lo que sigue son sólo las apreciaciones hechas al hilo de unos acontecimientos precipitados y, en cuanto tal, también preñadas de contexto y aceleración. Nunca buena para el sosiego que merece la reflexión jurídica. 

POST INICIAL 

El entuerto planteado en la Comunidad de Madrid sobre si debe primar el acuerdo de disolución de la Asamblea por la Presidenta de la Comunidad adoptado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma a propuesta de su presidenta el 10 de marzo, pero publicado mediante Decreto en el Boletín Oficial el 11 de marzo, o las mociones de censura planteadas por dos grupos parlamentarios (al parecer momentos después de adoptarse el acuerdo y antes de que este se publicara) con la finalidad de que la Cámara retirase la confianza a la presidenta y se la otorgara a otro candidato, plantea un dilema que la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su caso, el Tribunal Constitucional, deberán resolver. Otra cosa es que, como ha reconocido el profesor José María Morales y ahora no interesa, la Asamblea de Madrid se pueda personar ante la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de “su competencia” ante un acuerdo del Ejecutivo madrileño formalizado como Decreto. Se habrá de plantear con carácter previo un examen sobre la legitimación de la Asamblea para recurrir tal acto que, según informa hoy mismo la prensa, en el recurso planteado se considera una “disposición de carácter general”. Tal vez esta cuestión evite entrar en el fondo del asunto, que es el que ahora se trata.

Evidentemente, para resolver este dilema se debe tener en cuenta el marco normativo, concretamente los principios y reglas en los que se sustenta la solución al problema, llevando a cabo una interpretación que, simplificando mucho las cosas, deberá ser predominantemente formal o material. La doctrina académica se ha dividido entre ambos enfoques, aunque unos y otros han hecho uso, a veces entreverado, de ambos planos.

Desde un punto de vista formal, resulta impecable la tesis esgrimida por el profesor Presno Linera, así como de otras personas que la han secundado. Más cuando se cita como argumento de autoridad las tesis del profesor Ignacio de Otto, expuestas en su imprescindible libro sobre el sistema de fuentes. Sucede, no obstante, que en el presente caso no hablamos propiamente de normas jurídicas en el sentido de fuente del Derecho, sino más bien de un acuerdo de un Consejo de Gobierno que se formaliza jurídicamente a través de un Decreto. Son cosas distintas. Y conviene tenerlo presente. No obstante, la argumentación formal o de lege data tiene otro apoyo sustantivo, y no es otro que la propia redacción del artículo 2 de la Ley 5/1990, donde se explicita que el Decreto de disolución se publicará en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y entrará en vigor en el momento de su publicación”. Efectivamente, este argumento formal, en el que se apoyan quienes defienden la primacía temporal de las mociones de censura interpuestas (e inicialmente admitidas a trámite por la Mesa de la Asamblea), parecería ser determinante. Sin embargo, también se le pueden encontrar algunas objeciones: realmente un acuerdo gubernamental no tiene entrada en vigor (la Ley autonómica no estuvo aquí muy afortunada), dado que no tiene contenido normativo stricto sensu, aunque sí despliega efectos jurídicos, y estos no son otros que la disolución de la Cámara y el inicio del cómputo para la celebración de las elecciones una vez disuelta la Asamblea, es obvio que la publicidad formal sea un requisito de su eficacia. Tal vez, como luego se indica, convenga diferenciar bien la validez del acuerdo y su eficacia.

Desde un punto de vista material, las tesis esgrimidas, aunque con algún razonamiento formal, se apoyan en una panoplia de argumentos cuyo hilo conductor es que la decisión gubernamental, a propuesta de la presidencia, ya estaba adoptada, como al parecer se certifica, y que, por tanto, ya a partir de ese momento no se pueden presentar mociones de censura ni ser admitidas a trámite por la Mesa en la medida en que la decisión ya estaba acordada, aunque no publicada. Véase la aportación al respecto de Ignacio Gomá. Y, asimismo, la expuesta por el profesor Díez Revorio. O, esta otra, de Monsieur de Villefort a la que he tenido acceso más tarde y plantea el mismo dilema con una cronología de los hechos. Realmente, resulta difícil que la Mesa de la Asamblea tuviera constancia documental fehaciente (aunque sí probablemente informal) de que tal acuerdo se había adoptado, puesto que no había sido publicado, ni por tanto remitido al órgano parlamentario, con lo cual la inicial admisión a trámite, una vez comprobado que los escritos de interposición de las mociones de censura reunían todos y cada uno de los requisitos formales, no sería en términos formales impropia sino ajustada a Derecho, pues la Cámara aún no estaba disuelta. Otra cosa es la finalidad de las mociones de censura impulsadas: ¿se hicieron como respuesta al acuerdo de disolución de la Cámara o lo fueron siendo conscientes de que, al no estar publicado el decreto de disolución, no tenía vigencia y, por tanto, no era válido? Conviene diferenciar de modo preciso eficacia o aplicabilidad de validez. Tal vez aquí estén las soluciones al problema. El acuerdo de Gobierno, si se adoptó formalmente, es válido desde ese momento. Otra cosa son sus efectos jurídicos que se posponen hasta el momento en que se publica el Decreto (si el acuerdo es un acto, como así parece, su validez produce efectos desde que se dicta; mientras que su eficacia puede quedar demorada a la publicación posterior: artículo 39.1 y 2 de la LPAC). La Asamblea no se disuelve hasta ese momento. Otra cosa es cómo “dialoguen” acuerdo de disolución e interposición de mociones de censura en ese ínterin. Y si estas pueden plantearse en ese período de tránsito desde la adopción del acuerdo a su publicación.

Ni qué decir tiene que los tribunales deberán resolver este dilema. Y para eso están, dado que su función existencial no es otra que dirimir las controversias o conflictos jurídicos con base en la interpretación de las normas, pero también de sus principios. Antes, por tanto, de aplicar las reglas contenidas en el Estatuto o en la citada Ley, conviene preguntarse cuál es la finalidad de establecer esa prohibición constitucional, estatutaria y legal de disolver una Cámara cuando ya está en trámite una moción de censura. Sin duda no es otra que impedir que la moción de censura quede desvirtuada y que ese poder omnímodo que, como decía Bahegot, en un sistema parlamentario refuerza al premier, hasta el punto de que “es una criatura que tiene el poder de destruir a su propio artífice” (esto es, a la Cámara que le dio vida), se imponga incluso sobre un derecho de las minorías parlamentarias de destruir la confianza otorgada y construir una nueva.

En los sistemas parlamentarios hay una regla que es muy precisa: que una vez presentadas las mociones de censura, no pueda disolverse la Asamblea, puesto que ello significaría vaciar de sentido tal iniciativa parlamentaria mediante una estratagema institucional que comportaría un fraude constitucional. Ahora bien, ¿si el acuerdo ha sido formalmente adoptado y así se explicita públicamente (en una rueda de prensa), pueden posteriormente presentarse mociones de censura antes de que se publique el decreto de disolución de la Asamblea?, ¿hay en este caso un ejercicio correcto de las facultades parlamentarias o no se plantea, también, una utilización torticera de la moción de censura que pretende desactivar la facultad presidencial de disolver la Asamblea? Todo ello conduce jurídicamente a una solución que debe fundarse en una interpretación armónica y finalista de ambos institutos jurídicos: disolución y moción de censura. Ambos tienen su propio radio de actuación y sus límites. El primero dota a la presidencia de poderes (casi) omnímodos en lo que a su disolución respecta (con los límites ya expuestos, más los temporales). El segundo refuerza la estabilidad gubernamental con su dimensión “constructiva” y da prioridad a su tramitación frente a disoluciones ulteriores utilizadas como medio de obstrucción a la actividad de las minorías parlamentarias. Pero su planteamiento no garantiza su éxito, depende de las mayorías.

El dilema político-institucional es muy obvio: ¿Quién o quiénes tiene la facultad de destruir ese vínculo de confianza establecido entre la Cámara y la presidencia? En verdad, ese vínculo se puede romper en este caso tanto unilateralmente por quien ostenta la Presidencia previa deliberación en el Consejo de Gobierno o por medio del triunfo de una moción de censura que debe venir acompañada de candidato alternativo a la presidencia, que en tal caso saldría investido, siempre que obtenga la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea. El problema se reconduce, por tanto, al dilema expuesto: si tiene prioridad el criterio formal estricto (por un lado, la entrada en vigor del Decreto y, por otro complementariamente, la aplicación del criterio cronológico), el laxo (eficacia del acuerdo desde su adopción), o deben aplicarse también criterios interpretativos materiales o finalistas.    

Ciertamente, puede parece un problema jurídico de enjundia. En realidad, no lo es tanto. Ahora bien, al haber tesis tan contrapuestas e intereses políticos “tan elevados”, la conflictividad jurisdiccional está servida, así como la batalla judicial se presume larga. Y serán los tribunales de justicia o, en su caso, el Tribunal Constitucional, los que diriman este nuevo esperpento propio de una política endogámica, como la española, que vive absolutamente alejada de lo que son las necesidades de la ciudadanía en uno de los momentos más graves de nuestra existencia individual y colectiva. La irresponsabilidad de la política y sus corifeos mediáticos es insuperable. Otra patata caliente para la justicia.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE DOBLE VÍA

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“No se cambia por gusto. No se interviene porque se tiene una idea nueva, sino porque es preciso; y si se busca una idea, es porque es necesaria” (p. 55)

“Ningún cambio puede hacerse sin esfuerzos humanos, sin el compromiso de hombres capaces de asumirlos (…) El entusiasmo, desgraciadamente, no dura demasiado, y en absoluto remedia la incompetencia”(p. 61)

(Michel Crozier, No se cambia la sociedad por decreto, INAP, 1984)

No deja de ser curioso que, una vez más, haya sido la política europea la que nos despierte del amodorramiento casi secular en el que se encuentra la Administración Pública española. Hace poco más de diez meses nadie hablaba por estos pagos de transformar la Administración Pública. Algunos ingenuos bienintencionados nos permitíamos la osadía de proponerlo antes de que entrara en circulación política. El silencio o el desprecio más cínico fue la respuesta dada por un poder siempre pegado a la contingencia del momento y a la chapucilla de la instantaneidad. Es el pegamento de la política patria. De momento, no se conoce otra.

De repente, a partir del 21 de julio de 2020, todo pareció cambiar milagrosamente. El Consejo Europeo celebrado esa fecha dio luz verde a los conocidos fondos Next Generation EU, que, tras la crisis Covid19, abrían la posibilidad de regar el secano patio financiero español con 140.000 millones € como ayudas (contribuciones financieras) y préstamos durante los próximos tres años presupuestarios (en realidad, hasta 2026, que es cuando se pueden ejecutar). A ello se sumaban las cantidades ingentes también de los fondos europeos tradicionales vinculados al Marco Financiero Plurianual 2012-2027, aprobado en diciembre, por medio del cual cabía sumar unos 60.000 millones de euros más, a los que todavía se podían añadir los fondos no ejecutados del período 2014-2019, que han sido repescados y que alcanzan por lo que a España respecta unos 37.000 millones de euros más, como ha expuesto Enrique Feás. Grosso modo, los recursos que provendrán de la UE durante el período 2021-2027, ya sean como ayudas o como préstamos pueden alcanzar de momento 240.000 millones de euros. La clave está en que tal volumen insólito de recursos sirva no solo para recuperar la dañada economía, sino para transformar el país y hacerlo, de una vez por todas, homologable con las democracias avanzadas más desarrolladas de la Unión Europea. Reto hercúleo para el que se necesitan muchas cosas, entre ellas una buena política y una Administración excelente.  

En efecto, en esa correcta y adecuada ejecución de los fondos entra en juego la política y la propia Administración Pública. De la primera no me ocuparé aquí, pero sólo constataré que hemos empezado mal. Mientras otros países están seleccionando los proyectos de inversión e identificando reformas a través de comisiones independientes o de expertos, cuando algunos otros lo lideran gubernamentalmente pero de forma concertada con las instituciones territoriales, los actores económicos y sociales, así como con los grupos políticos de la oposición, aquí las soluciones van por un camino más estrecho, de soluciones gubernamentales verticales con una coreografía de gobernanza territorial y en menor medida social que tiene un papel adjetivo. Las decisiones se toman entre bastidores. El poder circunstancial se engrandece, el país real se empequeñece.

La necesidad de transformar la Administración para absorber los fondos europeos NGEU es una realidad que la ha metido con calzador la Unión Europea en nuestra siempre complaciente y dilatada (por el constante aplazamiento de la resolución de los problemas) agenda política. Ya lo advirtió en un importante documento de septiembre de 2020 de los servicios técnicos de la Comisión Europea, donde el componente de Administración Pública era uno de los ejes de simulación de proyectos de inversión y reforma más importantes (véase Anexo). Lo volvió a recordar, de forma más puntual, el reciente Reglamento 2021/241, del Parlamento y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se estabalece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, al fijar los pilares de inversión de tales fondos. Pero no hace falta que “nos lean la cartilla”: cualquier analista mínimamente informado sabe fehacientemente que con esta destartalada y disfuncional Administración Pública que tenemos hoy en día es tarea altamente inviable absorber ni siquiera una parte sustancial de tales recursos financieros cuya llegada está anunciada, pero cuyo destino final corre riesgo de no pasar a las venas de la economía y de perderse u obturarse por las averiadas cañerías burocráticas de las organizaciones públicas.  

Así las cosas, el susto provino no de evidenciar la propia incapacidad intrínseca del sistema político-administrativo, sino de que la recuperación efectiva del país corría serio riesgo si no se iniciaba –según se dijo- una revolución administrativa que permitiera eliminar trabas, agilizar trámites y hacer más eficientes las estructuras con el objetivo de hacer posible la absorción de tales fondos. Así, tras un largo y penoso viaje, llegó al BOE el Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, que, según su enunciado, pretendía dos cosas: modernizar la Administración Pública y garantizar, así, la ejecución del conocido como Plan de Recuperación y Resiliencia que exige la Unión Europea para que el país pueda ser receptor de tales fondos. Más que “revolución”, la huella que ha dejado la citada norma excepcional es de mero pronunciamiento, expresión muy propia de la España decimonónica, tan presente aún en nuestras instituciones públicas y en los comportamientos políticos y burocráticos. El legado es el legado, y lo demás cuento.

Por tanto, en este caso la vocación reformadora no nace de una previa identificación de una necesidad por la propia política gubernamental o por un pacto de Estado (¿Qué es eso de “un pacto”, y además de Estado?), sino de algo mucho más prosaico: una sensación de vértigo político y financiero al percibir que se podrían perder buena parte de esos innumerables recursos que nos proporcionará el maná europeo, imprescindibles, más que necesarios, para que uno de los países más hundidos de la UE por la crisis Covid19 levante cabeza. Las circunstancias mandan. Este país, al menos en la últimas décadas,  ha mostrado una absoluta incapaz de hacer reformas por sí mismo, sólo las hace (y disimuladas o tibias) cuando le obligan o empujan desde el exterior. La política española es miedosa y conservadora, da igual su color ideológico y el territorio sobre la que actúe, y siempre prefiere mantener a transformar. No hacer ruido y dejar las cosas como están, aunque en apariencia diga que las cambia. No hay palabras más bastardeadas en el lenguaje político español que las de cambio modernización. Una política exenta de valentía o de coraje, no es política, se transforma en liturgia vacua para mantener el poder por el poder.

Sin embargo, yerran de forma absoluta quienes piensen que modernizando una parte de la vetusta e inadaptada Administración Pública, es decir, aquella que gestione los fondos europeos, se logrará algo, que no sea pan para hoy y hambre para mañana. Como se ha dicho hasta la saciedad y algo también he escrito sobre ello, el RDL 36/2020 es más bien un conjunto de medidas timoratas que muy poco van a conseguir realmente en esa búsqueda necesaria de lo que el profesor Manuel Hidalgo denominara gráficamente como el “virtuosismo en la gestión”, necesario para absorber los fondos europeos.

Pero aunque tales medidas modernizadoras y de agilización consiguieran algo, probablemente mucho menos de lo que se pretende, y si realmente funcionan los instrumentos de gestión (planificación estratégica, unidades temporales por proyectos, reasignaciones de efectivos que atraigan talento a tales unidades, fijación de objetivos y evaluación de resultados con impactos en mayores retribuciones, menos control económico-financiero ex ante o en menor tiempo y con menos informes, aligeramiento de los procedimientos de contratación pública y de las subvenciones, etc.), veremos qué se alcanza. En efecto, lo que se habrá logrado finalmente será que una parte de la Administración Pública (por lo demás insignificante cuantitativa y cualitativamente hablando sobre el total) logre situarse como una suerte de organización VIP (o eso se crea), similar a un tren de alta velocidad, que es más flexible como estructura, fija objetivos, atrae talento, viaja (gestiona) más rápido y paga mejor a sus empleados; mientras que el resto de la organización burocrático-administrativa continuará inmersa en la obsolescencia, la tramitación a trompicones, la ineficacia y la ineficiencia, caminando con las tradicionales penurias organizativas y de gestión, e impulsada por una máquina de vapor o de gasoil. Lo que se gane por un lado, si es algo, se perderá por el otro, que es además dónde la Administración (dado su enorme tamaño) más recursos públicos fagocita, aunque sea sólo con gastos de personal y disfunciones varias.

No tiene sentido alguno pretender crear una parte de la Administración Pública de vía ancha (o si quieren, de alta velocidad), cuando el resto (la práctica totalidad) de las estructuras administrativas circulan por la vía estrecha o a ritmo de caracol, cuando no como cangrejos. La pretendida modernización de la Administración no se puede hacer a través de dos vías paralelas que nunca se cruzan. Es cierto que hay quienes abogan porque esos instrumentos de pretendida gestión avanzada (en muchos casos de pura reinvención del agua caliente: planificación estratégica, dirección por objetivos, seguimiento y evaluación, unidades de proyecto, o retribuciones variables en función de resultados) son una suerte de Caballo de Troya que, según se dice, terminarán impregnando la gestión de conjunto de la organización.

Debe ser por la edad, pero soy tremendamente escéptico frente a que las pretendidas soluciones duales en las Administraciones Públicas (ya sean estas como las expuestas o las de disponer en paralelo de dos tipos de empleo público: el viejo u obsoleto, y el nuevo o el que aporta talento) resuelvan nada. Con el tiempo, lo mejor terminará por impregnarse de lo malo. La convivencia de los modelos duales se hace en sí misma insostenible en el tiempo. Aislar núcleos VIP en unas Administraciones Públicas como la españolas, donde cualquier ventaja, por mínima que sea, tiende a convertirse en estructural, terminará arruinando el experimento. Otra cosa es la gradualidad, a la que sí me sumo. Pero ese es otro discurso distinto del dualismo estructural; esto es, el que convierte a la Administración en una entidad esquizofrénica con realidades paralelas.

No le den más vueltas. Para alterar un estancado y esclerotizado statu quo, no existen otra opción que incorporar de modo efectivo una transformación gradual y ordenada de la Administración Pública (tanto en lo que afecta a estructuras y procesos como a las personas) y hacerla muy visible en la agenda política a través de una estrategia política como compromiso efectivo a medio/largo plazo. Si es como pacto de Estado, mejor. Hoy en día esa agenda política ni está, ni salvo excepciones puntuales, se la espera. Seguimos con los simulacros y las prácticas de parcheo.

La cuestión es muy diáfana: transformar la Administración Pública requiere diseñar realmente una política, trazar una hoja de ruta con unas metas y objetivos, siendo, asimismo, conscientes de que es una tarea larga, compleja y extenuante, que requiere visión y liderazgo político y ejecutivo, cuando no un elevado coraje político (algo ausente, por lo común, entre las virtudes de nuestros gobernantes, donde la complacencia y las medias tintas abundan, por motivos de todos conocidos). También exige un dirección pública altamente profesionalizada que sea capaz de conducir adecuadamente ese reto (un elemento totalmente ausente en la “modernización” estatal, por cierto). Pero, sobre todo y ante todo, se requiere que la política gubernamental no piense sólo en votos e incorpore de forma efectiva esa línea de transformación y la sostenga en el tiempo contra viento y marea. Ahí es nada.

En este empeño están emplazadas no solo la Administración General del Estado, sino también las Administraciones autonómicas, forales y locales. La transformación de la Administración Pública muchas veces no requiere leyes, aunque un marco normativo de calidad refuerza y ayuda, lo que hoy en día es absolutamente infrecuente. Tal proceso exige ganas de llevarla a cabo e identificación de su necesidad, así como puesta en marcha de una agenda de transformación que haga de hoja de ruta y de fuerza de propulsión. La política, la buena, la de verdad, es la única que puede activarla. La otra ya sabemos lo que nos depara. Lo de siempre.

Es relativamente fácil gobernar con el BOE, más en tiempos de pandemia, cuando la densidad de la vieja Gaceta engorda con desmesura y también con reales decretos-leyes, que dejan al Parlamento como decorado de cartón piedra. Quien piense que así se cambia la sociedad, va dado. Que lea al maestro Michel Crozier, siempre de actualidad cuando de estas cuestiones se trata. El papel lo aguanta todo. A ver qué nivel de gobierno es el primero en dar el paso, trenzar acuerdos transversales y tomarse en serio algo de lo cual depende en buena medida que este país llamado España salga realmente adelante o se disponga a dar, por enésima vez, un paso en falso.

ANEXO: ORIENTACIONES DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EXPUESTAS POR LA COMISIÓN EUROPEA A PARTIR DE LOS PROYECTOS DE FONDOS NGEU

  • Mejora de la calidad y la eficiencia de la Administración Pública
  • Reducción de la carga administrativa
  • Administración Pública facilitadora de la innovación
  • Garantizar una gestión moderna y de alta calidad
  • Reducción de los riesgos de corrupción y mala gestión
  • Mejora de la gestión eficaz de los fondos públicos
  • Garantizar funcionarios con capacidades adecuadas para abordar la transición digital

“PUNTO MUERTO”: DECADENCIA E IMPOTENCIA DE LA POLÍTICA

(A propósito de la obra de Ross Douthat, La sociedad decadente)

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Preliminar: A vueltas con la decadencia

Hace cinco años, se publicó en España la monumental obra de Francis Fukuyama Orden y decadencia de la política (título del segundo tomo, Deusto, 2016, que en su momento reseñé). La decadencia es un tema recurrente en ensayistas e historiadores. No cabe duda que la política actual vive sumida en el desconcierto y en la impotencia. En verdad, si se analiza con distancia, la acción política actual muestra cada vez más un agotamiento de ideas y una clara vocación defensiva (Agenda 2030 y desarrollo sostenible, Recuperación y Resiliencia, preservar el Estado Social, etc.), cuando no de distracción de objetivos (búsqueda enfermiza de enemigos). Asimismo, desde hace décadas, las instituciones padecen un descrédito y una falta de confianza de la ciudadanía, que se ha incrementado los últimos años, y que tan bien describe Víctor Lapuente en su reciente libro (Decálogo del buen ciudadano, Península, 2021), donde también se hace eco en distintos pasajes de las tesis de Douthat.

El libro que sirve de excusa a estas reflexiones (La sociedad decadente. Cómo nos hemos convertido en víctimas de nuestro propio éxito, ; Ariel, 2021) es singular, en tanto que rompe las costuras del arquetípico traje con que envolvemos la realidad que nos circunda. La sociedad decadente es una obra del prestigioso ensayista y periodista Ross Douthat, una estimulante contribución intelectual al (mal) estado de nuestros sistemas sociales, políticos, culturales y económicos. Con recurrente apoyo en la obra de Jacques Barzun, Del amanecer a la decadencia, el autor parte de la premisa de que “una sociedad puede ser decadente sin estar necesariamente al borde del colapso”. Y recoge una lúcida sentencia de W. H. Auden: “lo que nos fascina y nos aterra acerca del Imperio romano no es que acabase hecho trizas, sino que consiguiera aguantar cuatro siglos desprovisto de creatividad, entusiasmo y esperanza”.

Esta obra puede ser tachada apresuradamente de aportar una visión conservadora, pero comprendería mal su significado quien así se despache, pues el libro y buena parte de sus tesis se adecuan mal a esas etiquetas convencionales con las que nos gusta empaquetar cualquier opinión. Siguiendo a Barzun,  el autor incide en que la decadencia se manifiesta allí donde la repetición y frustración se acumulan o en donde el aburrimiento y la fatiga se transforman en fuerzas históricas. La palabra decadencia hace relación al estancamiento, al agotamiento cultural e intelectual, a una circunstancia histórica en la que “la repetición es más corriente que la innovación”. Un contexto en el que la esclerosis “aflige en la misma medida a las instituciones públicas y a las empresas privadas”. Como bien resume el subtítulo de la obra, “la sociedad es, por definición, una víctima de su propio y significativo éxito”. Ahora que tanto se habla de innovación y de transformación, la lectura del libro de Douthat es altamente recomendable. Entre otras cosas, para dejar de levitar virtualmente.

Ninguna de esas notas que definen a la decadencia se atenúan con la aceleración enloquecida en la que vive inmersa la sociedad actual, creada por la ilusión de Internet. La percepción del problema por el autor es demoledora, y se concreta en lo que se puede denominar como velocidad aparente: “Si bien la velocidad con la que experimentamos los acontecimientos ha aumentado, la velocidad de cambio real no lo ha hecho”.

Estancamiento, esterilidad, esclerosis y repetición

El discurso de la primera parte del libro se estructura en “cuatro jinetes”: estancamiento, esterilidad, esclerosis y repeticiónEl estancamiento se adentra en la economía y en las limitaciones del crecimiento, con los altos condicionantes de una serie de fuerzas estructurales básicas que lo lastran sin piedad: el peso demográfico; el exceso de endeudamiento; las limitaciones del sistema educativo; el medio ambiente; y el estancamiento tecnológico. Sorprende lo provocador de esta última reflexión, teniendo en cuenta el imperio de Internet y la revolución tecnológica en la que estamos inmersos, pero la explica de modo convincente (“¿A dónde ha ido Thomas Edison?”). Caminamos, según sus palabras, a “un invierno de IA”, en el que “muy pronto seremos esclavos de una superinteligencia”. El paralelismo aquí con la monumental obra de Shoshana Zuboff, La era del capitalismo de vigilancia, es evidente.

La esterilidad se manifiesta gráficamente en el síntoma de “la cuna vacía”. El hundimiento del peso demográfico (especialmente grave en España) tiene como consecuencia efectos severos, pues explica el estancamiento económico, la desigualdad creciente, la prolongada adultescencia, el individualismo, las tendencias de postfamiliarismo, la inversión del árbol genealógico, la llamada (que en el fondo poco resuelve) a la inmigración con medio de compensar ese desfase, incluso la emergencia de fenómenos como el autoritarismo blando.

Todo ello conduce a un punto muerto, en el que no sólo se encuentra la sociedad, sino también la política: una sociedad encanecida conduce a la esclerosisComo también recordaba Barzun, “en la era decadente las instituciones funcionan a duras penas”. Emerge un tipo de acción pública que define muy bien el autor: “La política de parches”; que hoy en día es la dominante. La política se transforma en chapucera, con arreglos de urgencia o contingentes. En efecto unos abultados presupuestos públicos y el complejo entramado administrativo se muestran altamente ineficaces e ineficientes: “La esclerosis se convierte en la normalidad por defecto”. Hay acción, pero no deliberación. La política gubernamental y opositora vocifera, no argumenta. Se da una acción muchas veces desnortada, ocurrente, con políticas cada vez más “arbitrarias y opacas”. Todo ello “alimenta una lógica desconfianza pública hacia el gobierno”. Y añadiría, también hacia el resto de las instituciones. La fuerte polarización se combina con “el juego de la política como forma de entretenimiento”. En ese caldo, el populismo se mueve y crece como la espuma. Pero el punto muerto domina la escena: una tensión de momento no resuelta entre un “populismo incompetente y una élites antipáticas pero aún resilientes”. El marco es, a su juicio inapropiado: “un sistema que injerta un estado administrativo del siglo XX en un sistema constitucional de los siglos XVI y XVII”, no puede dar otro resultado que “un gobierno expansivo e ineficaz” que, junto con la polarización política, conduce derechamente al deterioro o a la decadencia.

Y, en fin, en el análisis de la repetición Douthat cambia de registro. Se fija, como buen crítico de cine que es, en “toda una serie de formas culturales y pretensiones intelectuales (que) se han quedado atascadas durante décadas en un patrón recurrente: el de la ‘repetición y frustración’ y el ‘aburrimiento y cansancio’”. Examina, así, la televisión, las manifestaciones culturales e ideológicas, el aburrimiento que nos traslada Google (los algoritmos ya deciden qué debes ver, leer o simplemente consultar), la basura pirateada, la pornografía política para mentes partidistas y enfermas, así como “su apabullante mediocridad”. La superficialidad de Internet todo lo invade, también la propia política, cuyo empobrecimiento es manifiesto.

La decadencia sostenible

La segunda parte de la obra se enuncia Decadencia sostenible. Nada obsta, como se decía, que ese período se prolongue en el tiempo. El autor no vaticina el fin del mundo. Tampoco nada impide que, tal como reconoce, en era de decadencia emerjan periodos muy activos o agitados, a pesar de que repitan lo ya sabido. Puede haber, incluso, tendencias frenéticas, en las que reiteramos lo sabido y reciclamos en una reinvención permanente del agua caliente. Internet sirve para jugar con esa realidad simulada. Apariencia de innovación. Emergerá así, ya lo está haciendo, una suerte de “despotismo amable”, aunque en algunos contextos esa amabilidad se transforme fácilmente en trato despótico del poder. El estado “policial rosa” o el ansiado panóptico, donde unas veces vigila el poder y otras la propia ciudadanía.

Se abre, así, una incierta espera a la llegada de los bárbaros, que se puede prolongar en el tiempo. Hay crecimiento en algunos casos, pero es temporal y el declive retorna. El autor reincide en “los puntos muertos” de Balzun: las inquietudes desordenadas, un populismo creciente, el nacionalismo de senectud o una (falsa) reacción al estancamiento que acaba en el estancamiento mismo. Ese estancamiento convive con dosis de corrupción y abre la puerta a la esclerosis. La confusión se impone. Los versos de Cavafis suenan con fuerza: ¿Por qué reina de pronto esta inquietud y confusión? /Porque ha caído la noche y los bárbaros no llegaron.

La sociedad decadente no es una distopía, pues “siempre sigue siendo posible imaginar y trabajar por la renovación y el renacimiento”. La tarea de la humanidad en el siglo XXI es “sacarle el mayor provecho al estancamiento próspero”. Y Roos Douthat intenta extraer lo positivo de un estancamiento que se presume de largo plazo: vivir dentro de unos límites; distribuir los recursos de manera más igualitaria; mejorar el funcionamiento de las instituciones; usar la educación para romper ese nexo absurdo que encadena a los más jóvenes “entre cárcel y realidad virtual”; “humanizar el tratamiento de las enfermedades crónicas de la tercera edad”; ayudar a los países pobres en su fructífera transición hacia nuestra posición actual; etc. La política se ha vuelto así defensiva o conservadora, el ideal de progreso se difumina en una sociedad estancada y esclerotizada. Se acabaron, por tanto, las utopías políticas. En realidad, en ese contexto, la política sólo puede mantener apuntalar el edificio institucional y económico aplazando su derrumbe.

Los (hipotéticos) finales de la decadencia

Y, en fin, la tercera parte del libro, dedicada a Las muertes de la decadencia pretende dibujar los escenarios alternativos de futuro, que  parten desde de la catástrofe a otros escenarios. El discurso sobre las hipotéticas consecuencias es duro: el cambio climático y las migraciones pondrán contra las cuerdas a la sociedad occidental (ya lo advirtió Bruno Latour). Se plantea como alternativa  el renacimiento, donde triunfa la existencia de un tecnoutopismo revestido de religión secularizada, con el que el autor no se alinea, aunque advierte de que una digitalización e Inteligencia Artificial desbocadas puede cambiar radicalmente la economía y hacer del mundo mucho más injusto de lo que hoy en día es. Su percepción es que no habrá un renacimiento, sino muchos, como combinación desordenada del progreso tecnológico y científico y del resurgimiento religioso. El fin de la decadencia podría venir por ahí.

Y la providencia cierra el ensayo, es donde la parte más espiritual del autor emerge con fuerza. La expansión hacia el universo, nunca realmente alcanzada (arranca con el fracaso del Apolo y termina con él), era una opción de nuevos horizontes que cada vez se estrecha más. La duda es “si nuestro destino a corto plazo es el renacimiento, el Apocalipsis, o simplemente el statu quo”. Su conclusión, formulada a modo de sospecha, es “que una civilización verdaderamente globalizada no puede evitar una tendencia a la decadencia mientras permanezca ligada a la tierra, mientras no haya esperanza de encontrar nuevos mundos reales hacia los cuales saltar, que conquistar o que explorar”. El problema es cómo gestionar esa decadencia estructural o de qué manera “administrar mejor nuestro planeta, nuestras sociedades y a nosotros mismos”. Esa es su receta, entre otras, para sobrevivir a esta ya evidente decadencia. Acomodados entre la decadencia, el estancamiento, la esclerosis o la repetición, por no añadir la fatiga y el aburrimiento,  esta era de decadencia sostenible en la que estamos inmersos va para largo.

En fin, se trata de una obra imprescindible para entender el mundo en el que nos ha tocado vivir y, asimismo (por lo que a esta entrada importa), el devenir de la política y de las instituciones. Pero dice mucho más de lo que aquí se ha recogido. Que no es sino una incompleta y sesgada reseña sobre aquellos puntos de la obra que personalmente más me inquietan. Léanlo, si no lo han hecho ya. No se arrepentirán

EL REGLAMENTO (UE) DEL MECANISMO DE RECUPERACIÓN Y RESILIENCIA: 7 LÍNEAS-FUERZA Y UNA APOSTILLA

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COUNCIL EUROPEAN

Introducción

El Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RMRR), ha sido publicado el 18 de febrero en el Diario Oficial de la Unión Europea. Enmarcado dentro de lo que es el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE)2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre, donde se regulaban los conocidos como fondos europeos Next Generation EU, es obvio que su importancia está fuera de lugar, puesto que 140.000 millones € de tales fondos pueden recalar en España mediante “contribuciones financieras” no reembolsables o mediante préstamos. El Reglamento del Mecanismo (RM) incorpora las partidas de financiación más jugosas: 672.000 millones € sobre los 750.000 previstos como máximo; de los cuales 312.500 millones € se vehiculan como “contribuciones financieras” y 360.000  millones € como préstamos) y de ellos casi 60.000 millones € de ayudas directas para nuestro país.

El objeto de este comentario es exponer cuáles son las líneas-fuerza de ese Reglamento y qué  impactos directos podrá tener sobre los diferentes niveles de gobierno y Administraciones Públicas en lo que será un complejo y largo proceso de diseño, aprobación, ejecución y evaluación de esas reformas e inversiones que, a través del Plan de Recuperación y Resiliencia y del propio Programa Nacional de Reformas, deberá presentar España antes del 30 de abril. Este MRR marcarán parte del futuro político, económico y social de este país, al menos por unos años, conjuntamente con el resto de fondos NGEU y los “tradicionales” del Marco Financiero Plurianual 21-27. Y, si se emplean bien, podrá reactivar la economía y el empleo. Aunque también hay riesgos de que ello no se produzca, como ha expuesto recientemente el prestigioso economista Antón Costas (“Economía digital, verde y con buenos empleos”).

Los objetivos del MRR, tanto generales como específicos, son ya muy conocidos y se recogen en el artículo 2 del citado Reglamento de la Unión Europea. El contexto en el que se dicta también (véanse los considerandos 4, 5, 6, 7 y 8). Interesa, por tanto, poner el foco de atención en aquellos puntos que deben seguirse para elaborar el Plan de Recuperación y Resiliencia (tarea que corresponde al Gobierno central, más aún tras el Real Decreto-Ley 36/2020, donde se articula un sistema de Gobernanza de este MRR altamente centralizado) o  para encuadrar reformas e inversiones (proyectos) que encajen plenamente en la filosofía del citado RM. Y algunas de esas ideas-fuerza de esta regulación serían las siguientes:

1.- El Mecanismo se estructura en seis pilares.

La lectura de los considerandos 10 a 16 es de interés para comprender el alcance de tales pilares. El artículo 3 (ámbito de aplicación) los sintetiza del siguiente modo:

1) Transición ecológica

2) Transformación digital

3) Crecimiento inteligente, sostenible e integrador

4) Cohesión social y territorial

5) Salud, y resiliencia económica, social e institucional

6) Políticas de próxima generación (infancia, juventud, educación y desarrollo de capacidades)

Adviértase que no hay una coincidencia de los pilares con los componentes que en su día previeron los Servicios Técnicos de la Comisión en un documentos sobre “Orientaciones para la elaboración de los planes” (el componente Administración Pública aparece, por ejemplo, más diluido; tanto en lo que se refiere a digitalización o cohesión social o territorial, como en lo que respecta a reformas institucionales o a la mejora de capacidades, incluidas las digitales; y se proyecta, por tanto, sobre los pilares 2, 4, 5 y 6, aunque no de forma exclusiva)

2.- Umbrales mínimos de asignación en determinados pilares.

La pretensión de la UE es que el MRR sirva para alcanzar el objetivo general de destinar el 30 por ciento de los gastos del Presupuesto a apoyar objetivos climáticos (la Agenda 2030 está presente en esta idea y en la proyección estratégica europea de alcanzar la neutralidad climática para 2050), así como otros objetivos vinculados con la Agenda Digital Europea.

  1. Las medidas de transición ecológica incluidas en los planes estatales de recuperación y resiliencia deberán representar un importe que suponga al menos el 37 por ciento de la asignación total del citado plan.
  2. Por lo que corresponde a la digitalización ese porcentaje debe alcanzar al menos el 20 por ciento.

Por tanto, como mínimo un 57 por ciento de las inversiones previstas deberán dedicarse a esos dos pilares. Y eso marcará, sin duda, el propio PRTR como también los proyectos que se pretendan impulsar. Hay que tener en cuenta que el cumplimiento de esos umbrales mínimos se tiene en cuenta en la evaluación cuantitativa de los planes de recuperación y resiliencia del estado miembro que lleva a cabo la Comisión (artículo 16) y en el criterio de pertinencia establecido en el artículo 19.3 en relación con esa misma evaluación del plan.

3.- Principios horizontales.

Se hace referencia a ellos en diferentes pasajes de los considerandos del Reglamento, pero se concretan en el artículo 5 (incorporado por el Parlamento Europeo). La regla es que el MRR no sustituye a los gastos presupuestarios ordinarios (aunque se precisa: “excepto en los casos debidamente justificados”). Tales fondos tienen carácter adicional, que resultan complementarios con otros programas o instrumentos de la Unión, “siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste” (el principio de complementariedad está recogido en el artículo 9), y se debe respetar, asimismo, el principio de no causar perjuicio significativo  (por ejemplo, a objetivos medioambientales).

4.- Contribuciones financieras y préstamos.

El MRR recoge ambas posibilidades. Lógicamente la primera a explorar será la que provee de recursos financieros no reembolsables (“contribuciones financieras”, según el artículo 2 RM). La otra opción son los préstamos. Hay elementos comunes y algunas diferencias, principalmente en lo que a ejecución temporal respecta, pero también procedimentales. En ambos casos la demanda de recursos financieros, vía ayuda no reembolsable o préstamo, exigen que el Estado elabore un plan de recuperación y resiliencia que deberá ser validado por la Comisión y aprobado por decisión ejecutiva del Consejo.

Las diferencias más relevantes son temporales. Las ayudas no reembolsables pretenden incorporar inyecciones financieras a corto plazo para salir de la crisis y reactivar la economía creando empleo,  mientras que los préstamos (aunque con unos objetivos similares) se diseñan en el RM con una ejecución temporal que puede ser distinta. Así:

  1. En lo que corresponde a contribuciones financieras, hasta el 31 de diciembre de 2022 la Comisión pondrá a disposición el 70 por ciento de tales ayudas; y en el año 2023, el 30 por ciento restante (artículo 12). No obstante, los importes de la contribución financiera están sujetos a evaluación y la comprobación de que se han cumplido los hitos y objetivos previstos tendrá lugar, a efectos de la liquidación de la contribución financiera, antes del 1 de septiembre de 2026 (fecha límite 31 de agosto: artículo 20, 5, d).
  2. Y, en lo que corresponde a los préstamos, el límite para solicitarlos es el 31 de diciembre de 2023, y su solicitud deberá venir asimismo acompañada de un plan de recuperación y resiliencia, justificando el motivo, las reformas e inversiones, así como la necesidad de recurrir a esa financiación complementaria para cumplir el plan (artículo 14). Ni qué decir tiene que estos préstamos están condicionados en los mismos términos que los establecidos en las contribuciones financieras, por lo que cabe que se utilicen escalonadamente (para una recuperación proyectada en el tiempo) o que esa condicionalidad actúe como fuerza disuasoria y se prefiera acudir a los mercados convencionales de deuda, siempre que sea posible colocar deuda en condiciones ventajosas (aunque tal tendencia puede ser vista por los mercados como un signo de debilidad en la tarea de hacer reformas efectivas).

5.- Reformas e Inversiones: Hitos y Objetivos.

No cabe duda, como ya se dibujó en diferentes documentos anteriores de la Comisión, que esas inyecciones financieras tienen una condicionalidad evidente que está alineada con el objetivo general y los objetivos específicos (artículo 4) del MRR. Son recursos con una serie de finalidades adaptadas a los seis pilares citados y que tienen una marcada orientación de excepcionalidad para hacer frente a ese contexto de recuperación y resiliencia, por tanto, en principio, alejadas (aunque puedan existir solapamientos y complementariedades, como antes se decía)  de los fondos europeos convencionales o estructurales que se explicitan en artículo 2 con la expresión “fondos de la Unión”.

Obviamente, ello implica que si un estado pretende solicitar tales fondos excepcionales o extraordinarios deberá cumplir todas y cada una de las exigencias establecidas en el RM. Y ello representa no sólo promover proyectos de inversión alineados con los pilares antes enunciados y con los umbrales de inversión mínima establecidos, sino especialmente impulsar un ambicioso programa de reformas que tiene que estar en sintonía con el Plan Nacional de Reformas y con los objetivos del Semestre europeo y los diferentes ámbitos allí explicitados. En este terreno se juega, en primer lugar, la aprobación del Plan de Recuperación por parte de la Comisión. Y en ello va, en última instancia, que las ayudas no reembolsables puedan ser finalmente recibidas. No cabe ignorar la importancia que este tema tiene, más en nuestro caso.

Pues bien, el RM diferencia claramente el alcance de lo que son los hitos del que corresponde a los objetivos. Así dice que ambos conceptos tienen en común ser “medidas de progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión”. Por tanto, tanto reformas como proyectos de inversión deben recoger hitos y objetivos.

Según el artículo 3 4) del Reglamento, “los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos”. Estas precisiones son importantes para la elaboración del PRTR, pero también de los proyectos de inversión y asimismo de las reformas que se planteen, que deben venir acompañadas siempre de una determinación de logros cualitativos y cuantitativos. Aspectos ambos muy importantes para la evaluación del plan, pero también a la hora de formalizar el pago de contribuciones financieras o préstamos, suspenderlas o resolverlas (artículo 24 RM).

6.- Plan de Recuperación y Resiliencia.

El Capítulo III del RM regula los Planes de recuperación y resiliencia (en el caso de España, PRTR). La importancia de esta regulación está fuera de toda duda. Son, de todos modos, un instrumento ya muy conocido tras la publicación del proyecto del PRTR en octubre de 2020 y su regulación a efectos internos en el RDL 36/2020. Por tanto, lo mejor es solamente reflejar sus aspectos más relevantes:

  • Son la puerta de acceso a los fondos MRR. Si no se franquea, no hay acceso a los recursos. Y para ello deben alinearse con los objetivos del artículo 4.
  • Deben incluir, como ya sabemos, un programa de reformas e inversiones que deben incluir “un conjunto de medidas coherente y exhaustivo”, pudiendo incluir programas públicos “destinados a incentivar la inversión privada” (véase, asimismo, el considerando 32).
  • Como máximo el 31 de julio de 2022, la Comisión elaborará un informe de evaluación y revisión sobre la aplicación del Mecanismo.
  • El plan de recuperación podrá presentarse en un documento integrado conjuntamente con el programa nacional de reformas, y deberá estar motivado y justificado, dando “una respuesta integral y adecuadamente equilibrada a la situación económica y social del estado miembro”, así como recogiendo otras muchas exigencias  (ver: artículo 18.4).
  • El plan de recuperación será evaluado por la Comisión de acuerdo con su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia, pudiendo ser la valoración positiva o negativa. Si fuera positiva la Comisión propondrá al Consejo su aprobación por decisión ejecutiva. En tal propuesta se determinarán los hitos y objetivos a cumplir en las reformas y proyectos. El plazo de ejecución no podrá ser superior al 31 de agosto de 2026, momento en el que se deberán haber alcanzado todos los hitos y objetivos finales.
  • Se prevé, asimismo, un procedimiento de modificación del plan (artículo 21)

7.- Disposiciones financieras y prevención del fraude, la corrupción y los conflictos de interés. La protección de los intereses de la Unión.

Los recursos financieros de este Plan proceden de la mutualización de deuda de los países miembros. Y, por tanto, se trata de garantizar la protección de los intereses de la Unión, de tal modo que los Estados miembros, al ejecutar el MRR, adoptarán todas las medidas adecuadas  para proteger tales intereses y velar porque la utilización de los fondos se lleve a cabo de acuerdo con el Derecho de la Unión y el nacional del Estado miembro, pero particularmente “en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”.

Dado el volumen de recursos financieros que se pondrá en circulación en muy poco tiempo, tal como advirtió el dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo 6/2020, los riesgos de que aparezcan prácticas irregulares o corruptas son muy elevados, por lo que el Reglamento del Mecanismo incide una y otra vez en esta idea. En los considerandos del Reglamento hay, como mínimo, seis llamadas expresas (y algunas muy extensas) a prevenir y perseguir de forma efectiva el fraude fiscal, la corrupción y los conflictos de intereses. Por ejemplo, el considerando 40 establece el “principio de buena gestión financiera”, haciendo mención a la necesidad de prevenir y corregir tales riesgos y malas prácticas.

También, dentro de la valoración de la eficiencia del Plan de recuperación (artículo 19) se recoge expresamente que se tendrá en cuenta en la evaluación que haga la Comisión si los Estados miembros disponen de sistemas de prevención, detección y corrección de la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses en la utilización de los fondos.

Las debilidades del modelo normativo español son manifiestas en este campo. La mera e incidental referencia que lleva a cabo el artículo 3, 2 j) del RDL 36/2020, incluyendo como principio de gestión la “prevención eficaz de los conflictos de intereses, el fraude y las irregularidades”, se transforma en meramente retórica, sino se incluye un marco normativo adecuado y un sistema de integridad institucional que incluya asimismo mecanismos de autorregulación, de detección (marcos de riego)  y de prevención efectiva de tales prácticas. En este último punto, como puso de relieve el último Informe GRECO (julio 2019), la Administración General del Estado está en pañales. Y el resto de Administraciones Públicas, salvo excepciones contadas, no han construido tales sistemas de integridad, que serían un aval importante para cumplir las exigencias del Reglamento. Tampoco las leyes acompañan en este terreno. La LCSP sí que recoge incidentalmente la integridad y los conflictos de intereses, pero salvo algunas buenas prácticas (ver: FEMP, Código de Buenas Prácticas en Contratación Pública) es aún un terreno poco explorado. Y la LGS, a través de la cual una parte de los fondos se canalizará por esta vía subvencional, ignora por completo tales cuestiones.

A modo de apostilla: ¿El Mecanismo impone una gestión centralizada de los recursos financieros?

Bien es cierto que, como expuso acertadamente Serafín Pazos Vidal, la finalidad de los fondos NGEU es distinta a la de los fondos europeos estructurales, pues estos últimos tienen una vocación de gestión territorial altamente manifestada a lo largo del tiempo, mientras que los recursos del MRR buscan en este caso impulsar proyectos de país, recuperar y hacer más resiliente la economía. Ese es el argumento que utiliza el Gobierno para imponer una gestión centralizada de estos recursos financieros. Como es obvio, la Unión Europea no puede determinar cómo se ejecutan internamente tales recursos ni alterar el orden interno de responsabilidades gubernamentales, pero sí puede exigir –como de hecho hace- que por parte del Estado miembro se cumplan escrupulosamente los requisitos y normas establecidos en el RM. Al anudarse el Plan de Recuperación con el Programa nacional de Reformas, y llevar a cabo la interlocución directa con las instituciones europeas, es obvio que el Gobierno central tiene un protagonismo espectacular en este proceso. Pero ello no debiera implicar que las autoridades autonómicas y locales no tengan nada que decir en el ámbito del diseño del plan y, menos aún, que se les pretenda excluir o eliminar de la ejecución de tales ayudas o préstamos. Y no basta sólo con que concurran a esa tormenta de ideas que implica las manifestaciones de interés o que se les pidan que sugieran listados de proyectos que nadie sabe cómo serán valorados ni con qué criterios. Se deberá acreditar en cada caso que la ejecución de tales proyectos no puede ser territorializada, pues, en caso contrario, las competencias son, en su mayor parte, autonómicas y locales, aunque el Gobierno echará mano de los títulos horizontales (149.1.13, 149.1.14 CE, como ha hecho la disposición final 1ª del RDL 36/2020) para atraer hacia sí la ejecución de tales recursos, previamente consignados en la LPGE para 2021.

El Reglamento del Mecanismo, como es obvio, apenas hace mención a tales cuestiones, pues se trata de asuntos propios del funcionamiento de las instituciones del Estado miembro y de su orden constitucional interno de distribución de competencias. Aun así, hace una mención elíptica a este tema en el considerando 34, en los términos siguientes: “Las autoridades regionales y locales pueden ser socios importantes en la aplicación de las reformas e inversiones. A este respecto, se les debe hacer partícipes y consultar debidamente, de conformidad con el marco jurídico nacional”. De ello cabe extraer la importancia (hasta ahora poco aireada) que deberían ejercer las autoridades autonómicas y locales en la ejecución de tales reformas (pues también a ellas y no sólo a la AGE les corresponde hacerlas) e inversiones, la necesidad de participar en el diseño del plan y la facultad de ejecutarlo, en lo que corresponda, según el “marco jurídico nacional” y el tipo de proyectos y reformas que se impulsen.

Así se constata en el artículo 63.4 q) del Reglamento, donde se establece que en el plan de recuperación se debe recoger, entre otros, el siguiente elemento: “Para la preparación y la aplicación del plan de recuperación y resiliencia, un resumen del proceso de consulta, llevado a cabo de conformidad con el marco jurídico” nacional, de las autoridades locales y regionales (…). Realmente, esta exigencia es muy liviana y se puede satisfacer sólo con el expediente de las reuniones habidas, en su caso, en la Conferencia “Sectorial” de Fondos Europeos.

Pero una cosa es el expediente ante la Comisión Europea y otra distinta cómo se articula la ejecución de fondos europeos de acuerdo con el sistema interno de distribución de competencias. En efecto, el grado de intensidad en la participación en el diseño y ejecución del MRR por parte de los diferentes niveles de gobierno españoles no es propio de la regulación europea, aunque esta persiga legítimamente unos objetivos que en si mismo no tienen, en principio, vocación de gestión territorial y, no obstante, abogue porque tales instancias no queden extramuros de tal proceso. El Gobierno de España, si pretende reservarse en exclusiva la gestión (también de un PERTE), debería acreditar en cada caso de forma convincente que la ejecución de tales recursos no puede ser objeto de gestión territorial, ya que ello contravendría la finalidad de tal financiación y el cumplimiento de sus objetivos.

La participación en el diseño del Plan y en la ejecución de aquellos ámbitos del mismo que afecten a sus competencias, es un problema de articulación efectiva de un modelo territorial de Gobernanza interna de tales ayudas y préstamos que debiera articularse a través de mecanismos efectivos de cooperación y colaboración intergubernamentales, que parecen estar condenados en nuestro caso a un funcionamiento irregular y siempre bajo la batuta del Gobierno central que se ha erigido en director absoluto de una orquesta en la que de momento sólo aparentan tocar sus músicos o escuchar lo que “desde fuera” se propone. La concertación interinstitucional, al margen de alguna reunión esporádica y constitutiva de la Conferencia “Sectorial” de Fondos Europeos, ha brillado por su ausencia. Y se ha impuesto, así, una lógica bilateral de corte informal que no tiene canales institucionales efectivos y menos aún transparencia. Y, si este Plan de Recuperación es un proyecto de país, ello debiera corregirse de inmediato, pues –tras el complejo y discutido parto del RDL 36/2020, incluso al parecer cuestionado por el “oculto” dictamen del Consejo de Estado-  en caso contrario las tensiones políticas y territoriales pueden hacer aún más difícil la aprobación de un plan de país (y no de Gobierno) creíble, multiplicador del crecimiento económico y del empleo, integral y coherente, así como serio en su gestión y que preserve los intereses de la Unión Europea, mediante mecanismos preventivos y de control  que sean realmente efectivos. En los proyectos y reformas deberían tener mucho que decir los poderes territoriales, más aún en un Estado autonómico que pretende ser tal, si se quiere de verdad que esa palabra tan de moda de la capilaridad de los fondos sea gestionada eficaz y eficientemente de acuerdo a los criterios del citado Reglamento. Nos va mucho en ello.     

COMPETENCIAS DIGITALES EN LA ADMINISTRACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO: LA DIGITALIZACIÓN QUE NUNCA LLEGA (Y 2)

COMPETENCIAS DIGITALES

A Juan Carlos González González, in memoriam

Comprometido con la formación e innovación en lo público hasta el último momento de su vida. Descanse en paz.

Introducción

No cabe duda que las competencias digitales son ya (y lo serán mucho más en un futuro inmediato) uno de los ámbitos imprescindibles para el desarrollo de tareas profesionales en el ámbito público y privado. La Unión Europea ha venido reconociendo la importancia de las competencias digitales (digital skills) para vivir, aprender y trabajar en la sociedad del conocimiento. La Comisión Europea también lanzó hace tiempo el proyecto sobre competencias digitales conocido por su acrónimo DIGCOM, que establece cuatro niveles de aptitud. Son los siguientes: Básico; Intermedio; Avanzado; y Altamente especializado.

El Plan Nacional de Competencias Digitales, siguiendo la estela del Plan (Agenda) España Digital 2025, pretende concretar una serie de líneas de actuación en materia de competencias digitales. Interesa ahora ocuparse sólo de la quinta de ellas, aunque las demás aportan también otras líneas de actuación que podrían o deberían trasladarse, en muchas de sus propuestas, también al sector público (competencias digitales de la ciudadanía, brecha de género digital, sistema educativo y digitalización, el reto del empleo y de las PYMEs en la digitalización, etc.). En todo caso, el déficit en capital humano y de competencias digitales, que también se puede hacer extensivo al sector público, es una de nuestras debilidades mayores en digitalización (DESI, 2020).

Formación en competencias digitales del personal al servicio de las Administraciones Públicas

La implantación efectiva de la Administración Digital no solo pende de la disposición de medios o recursos tecnológicos y financieros, así como de un buen marco regulador y organizativo, sino también de que quienes dirijan o desarrollen su actividad profesional en el sector público acrediten disponer de competencias digitales actualizadas. No se puede dirigir o trabajar en el sector público, ni tampoco gobernarlo, “tocando de oído” las competencias digitales. Un marco cada vez más acelerado de digitalización disruptiva exigirá un aprendizaje permanente e intenso en competencias digitales avanzadas o medias, cuando no altamente especializadas, para la práctica totalidad de los puestos de trabajo de la Administración Pública. Y ello se deberá acreditar en la selección, la promoción interna, la provisión o en el desempeño puntual de las tareas del puesto de trabajo o de las nuevas tareas que se deban desarrollar.

Según el citado Plan, “el sector público, que en la actualidad rebasa el 50 % del PIB, juega un papel tractor esencial en el proceso de digitalización de la sociedad española”, y “será protagonista en el proyecto de recuperación social y económica tras la crisis COVID-19”. Ese aireado papel tractor de la Administración Pública justifica, tal como expone el documento, el hecho de que “la formación en competencias digitales para el empleo público posea una entidad separada y diferenciada del sector privado”. Los argumentos que expone el Plan son meramente formales, y debo añadir que personalmente no me convencen. Público y privado, a pesar de sus diferencias de marco normativo e institucional, deberían ir de la mano en ese proceso de transformación digital de España y no configurándose en compartimentos estanco. Deben retroalimentarse. Aprendiendo juntos e intercambiando experiencias.

Esta quinta línea del Plan se proyecta sobre una única medida: el “Programa de capacitación digital de las Administraciones Públicas”. Sin embargo, a pesar de su enunciado, las acciones que se prevén como claves para el éxito se despliegan todas ellas sobre la Administración General del Estado. Un aspecto nada menor, puesto que los fondos europeos NGEU en este ámbito no pueden ser monopolizados por la AGE. No parece que este importante documento se haya consensuado con las CCAA ni con la FEMP. Véanse, si no, las diferentes acciones que se engloban en esa medida (que muchas de ellas interfieren las competencias autonómicas o locales en el ámbito normativo-ejecutivo o de autoorganización):

  • Despliegue por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública de un “Plan de renovación de perfiles digitales del personal público y desarrollo de un programa de capacitación digital para el conjunto de las Administraciones Públicas”.
  • Realizar un diagnóstico de situación en materia de capacitación digital de los empleados públicos.
  • Desarrollo y puesta en marcha por el INAP de un plan de capacitación digital de los empleados públicos de la AGE (En este caso se delimita correctamente el ámbito de aplicación de tal plan)
  • “Desarrollo de un modelo de captación en los procesos selectivos que tengan en cuenta las competencias relacionadas con la capacitación digital, tanto en materias de carácter general como específicas de la selección concreta que se realice”.

Análisis DAFO de la Línea 5: Competencias digitales en el empleo público

Para tener una idea más cabal del problema, es oportuno detenerse en el análisis DAFO de la formación en competencias digitales en las administraciones públicas, que lleva a cabo el propio Plan. Veamos:

DEBILIDADESAMENAZAS
·        Se advierte diferente ritmo entre el avance rápido de la tecnología y la lentitud de adaptación de los cambios por parte de las personas usuarias de esa tecnología·        Hay un desfase entre procedimientos administrativos ya digitalizados y el uso eficiente de estos recursos telemáticos por parte del personal al servicio de las AAPP·        Deficiencias organizativas que afectan a las necesidades funcionales para proporcionar capacitación en competencias digitales y su uso de forma eficiente en el desarrollo de las tareas del puesto de trabajo·        Riesgo elevado de que el déficit en capacitación del personal al servicio de las AAPP dificulte su adaptación al nuevo escenario en el que las competencias digitales serán esenciales para el trabajo diario·        El futuro del trabajo prevé la incorporación de ciencia de datos a diferentes niveles de complejidad, lo que exigirá nuevas competencias.·        Más de la mitad de los empleados públicos se jubilarán en los próximos diez años, lo que implicará un mayor esfuerzo para su formación.·        Este envejecimiento de los empleados supondrá una pérdida de capital cognitivo que puede comprometer el desempeño de las unidades administrativas.
FORTALEZASOPORTUNIDADES
·        El estado actual de la Administración electrónica en España es muy avanzado en lo que se refiere a procedimientos y usos de medios electrónicos·        Experiencia previa a través de la digitalización de servicios centrados en el ciudadano y consiguiente capacitación de personal al servicio de las AAPP para operar con tramitación electrónica en los procedimientos·        Desde la Ley 11/2007 se priorizó el impulso a las actuaciones administrativas automatizadas y la gestión de documentos y expedientes electrónicos.·        La pandemia y sus implicaciones (trabajo remoto y relaciones telemáticas, uso de nuevos aplicativos de software) actúa como impulso de la capacitación digital de las personas al servicio de las AAPP.·        La formación en competencias digitales es una política palanca dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y ello comporta una vía adicional para continuar con los procesos de formación continua en materia de competencias digitales.·        El desarrollo de un nuevo marco normativo para la función pública (Ley de Función Pública y sus desarrollos reglamentario para el directivo público o el desarrollo de carrera administrativa) ofrece una oportunidad de incorporar la capacitación en competencias digitales en los procedimientos de selección, captación y retención de talento humano.

Valoración del análisis DAFO

Ciertamente, este análisis DAFO tiene como objeto principal la AGE. Pero el Plan se pretende “nacional” y omnicomprensivo. Y, sin perjuicio de que algunas de sus aportaciones sean de interés, no es menos cierto que se destila una cierta autocomplacencia en el diagnóstico, al menos en las fortalezas y un notable optimismo en la mirada hacia el futuro que implican las oportunidades (algunas de ellas, como la aprobación de la Ley de la Función Pública, únicamente dirigidas a la AGE). El que sea una política palanca comportaría reconocer que la digitalización de las Administraciones Públicas no puede limitarse a la AGE (cuyo peso sobre el total del empleo público es hoy en día insignificante o residual), dado que el éxito o fracaso de una digitalización integral del sector público dependerá del grado de fortalecimiento de las competencias digitales que tengan los empleados públicos autonómicos y locales, que son quienes prestan buena parte del grueso de los servicios directos a la ciudadanía.

El Plan, no obstante, reconoce que hay un déficit de capacitación de competencias digitales en el empleo público, e identifica asimismo algo muy obvio, aunque no lo enuncia en estos términos: las administraciones públicas requieren ya (y mucho más a partir de ahora) incorporar numerosos perfiles nuevos propios de titulaciones STEM y de formación profesional tecnológica (que se quiere impulsar también: ver línea 3), así como exigir que todos los empleados públicos (los que ingresen de nuevo y los que están) sepan manejarse cabalmente en la ciencia de datos, dispongan de herramientas en ese ámbito y nociones de pensamiento computacional (sean o no tecnólogos). La política de formación tiene aquí un reto hercúleo.

El problema reside también en que las plantillas del sector público están altamente envejecidas. Y no sólo porque, como reconoce el Plan, se vayan a jubilar en los próximos diez años un elevado porcentaje de personas, sino en particular porque las que ya están en plantilla o como interinas disponen en su práctica totalidad de más de 40 años y este tipo de personal conforme más edad tenga podría plantear en muchos casos problemas efectivos de adaptación para mudar su tareas tradicionales (“de toda la vida”) y llevar a cabo un aprendizaje intenso en competencias digitales, así como para añadir valor y diferenciador a las tareas rutinarias, repetitivas o inclusive cognitivas que desarrollan actualmente, y que en buena parte migrarán más temprano que tarde hacia procesos de automatización o de Inteligencia Artificial.

Lo que no dice el Plan (u omite de forma interesada) es que en las Administraciones Públicas españolas abundan porcentualmente los puestos de trabajo (en torno a un 60-80 por ciento, según administraciones) que desarrollan tareas que se verán afectadas, sí o sí, por esos procesos. Y tampoco nos dice qué se hará con aquellos efectivos que con toda seguridad perderán el tren de una digitalización disruptiva. Se intuye que una solución será formarlas aceleradamente para que se adapten al nuevo contexto, pero obviamente lo hará quien pueda. Muchos se quedarán en el margen. La formación permanente o el aprendizaje durante toda la vida profesional del empleado público será, como se ha dicho, la política estrella de las Administraciones Públicas, pues hoy en día están (también la AGE) plagadas de auxiliares, administrativos y técnicos de gestión procedimental que en muy poco tiempo irán viendo como muchas de sus tareas desparecerán, las funciones de sus puestos quedarán deshilachadas y deberán caminar mediante pasarelas formativas hacia entornos funcionales más complejos. Todo ello -entre otras muchas cosas- exigirá dotarse de competencias digitales avanzadas o medias. También requerirá una buena actitud y no pocas aptitudes.

Sorprende igualmente que todavía hoy en la selección de los empleados públicos que integran esa pretendida Administración Pública tractora de la transformación digital de España no se exija prácticamente acreditar ningún tipo de competencias digitales avanzadas o medias (salvo para puestos o cuerpos tecnológicos), algo que se agravará (ya se está agravando) con las convocatorias de procesos selectivos de estabilización. En estos casos, si no se quiere insertar en la Administración Pública “material humano” inservible a corto/medio plazo, se debería exigir la acreditación de tales competencias o, al menos, la superación de un curso selectivo previo al acceso en competencias digitales avanzadas o medias, según los casos.

¿Una Administración Pública “tractora” de la transformación digital de España?

Una Administración Pública, como la que hoy en día tenemos, con esos déficits de digitalización, difícilmente podrá ser tractora de ninguna transformación digital que se precie. No basta, por tanto, con empedrar el Plan Nacional de Competencias Digitales de buenas intenciones. Tampoco vale con esa suma de fondos europeos, que todo apunta se utilizarán preferentemente para una estrategia de fortalecimiento de la digitalización de la AGE, cuando los niveles de gobierno más necesitados para transformarse digitalmente son el autonómico y el local, que son los que más servicios prestan a la ciudadanía. Da la impresión que, tras años de parálisis o relativo estancamiento de la digitalización de las Administraciones Públicas (¡qué cantidad de tiempo se ha perdido o malgastado!), se quiere ahora acelerar el ritmo del proceso, dado que ya “se sabe” que esto va ir muy rápido a partir de ahora. El tren de la digitalización, empujado por la UE, tomará velocidad de AVE.

Pero tampoco se trata de correr alocadamente, pues la Administración Pública es una institución al servicio de la ciudadanía, que además resulta muy rígida para mover o adaptar. Diseñar bien las transiciones es capital. Y este documento no lo hace. El Plan aborda la digitalización con unas recetas muy optimistas, propias del entusiasmo de la comunicación política. Aparte de los vacíos expuestos, no incorpora ninguna medida de transición para salvaguardar los derechos de la ciudadanía sin acceso a medios digitales y sin competencias al respecto. Todavía hoy la prestación de servicios digitales a la ciudadanía y el propio funcionamiento de la Administración Digital muestra muchos claroscuros. Está por ver si, atendiendo a espera de los fondos europeos que rieguen la activación efectiva de la digitalización de las Administraciones Públicas, no se aplaza por cuarta vez la aplicabilidad plena de las previsiones que en esa materia se contienen en la disposición final séptima de la LPAC. El actual régimen jurídico de la interoperabilidad quiere modificarse, tal indicábamos en la entrada anterior.

La conjunción de estos factores, junto con la pervivencia de la pandemia, puede ser la pretendida excusa para ensayar, vía decreto-ley, un nuevo aplazamiento. La verdad es que, sea o no íntegramente aplicable la LPAC para la fecha finalmente prevista, la digitalización efectiva estará lejos aún de lograrse. Para alcanzarla se requieren, entre otras muchas cosas, fortalecer las competencias digitales de gobernantes, directivos y empleados públicos, que en uno casos son avanzadas y otros muchos están aún en pañales. Lo cierto es que, por lo que afecta a esta digitalización a trompicones que se está intentando implantar en las Administraciones Públicas durante los últimos catorce años, le está llegando su hora de la verdad. No obstantes, somos maestros en el arte de la distracción y el aplazamiento. Veremos por cuánto tiempo logramos seguir actuando tan ineficazmente. Mientras tanto, a esperar que el tren de la digitalización llegue finalmente a la estación de la Administración Pública, pues si no lo hace ya me dirán cómo actuará de tractor de la anunciada transformación digital de España.