ADMINISTRACION PUBLICA

AGUJEROS NEGROS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

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A Fernando, amigo desde la infancia y, a pesar del contexto, funcionario ejemplar.

 

Por razones que no vienen al caso, he compartido recientemente mesa y conversación con algunos viejos amigos, que viven distantes del lugar donde resido. Y hablando sobre temas dispares hemos recalado en varias ocasiones sobre el mal estado de nuestras Administraciones Públicas. Uno de tales interlocutores, funcionario comprometido (de quien omito sus apellidos porque nunca se opina, menos en privado, a gusto de todos), puso las cosas en su sitio (aunque la cita no sea literal): tras un largo paréntesis debido a las elecciones y a la eterna formación de un gobierno que finalmente salió con calzador y con brotes de esperpento añadidos, “llevamos –me dijo- varios meses de absoluta parálisis, que sumados al tiempo del anterior mandato, cuyos responsables se limitaron al cumplimiento formal de la legalidad en el ejercicio de sus tareas, ya que no existía ningún planteamiento estratégico para afrontar unos retos de legislatura que ni siquiera tenían objetivos identificados; pues, bien, ese conjunto de circunstancias convierten mi oficio y el de todos los empleados públicos que me rodean –concluyó- en puro presentismo”. Hay empleados públicos que solo fichan o asisten al trabajo (pues el control horario es el único realmente existente en la Administración en relación con sus empleados), que aparenta trabajar o “hacen pasillos”, y los hay también que ni eso. Aunque afortunadamente hay personas en las organizaciones públicas que dedican tiempo y energías añadidas al ejercicio de sus funciones. Pero, por lo común, si algo se hace es lo inmediato o urgente. El resto puede esperar. Si a ello añadimos que nadie fija metas durante estos meses, puesto que los directivos “de quita y pon” unos se están yendo y otros aún no han aterrizado, “mi vida funcionarial –reflexionó en voz alta- es plácida, pero yerma, la frustración por lo que se podría hacer y no se hace, elevada; mis únicas compensaciones –añadió finalmente- consisten en la magra retribución a fin de mes (inferior notablemente a la de otras Comunidades Autónomas limítrofes) y en unas largas vacaciones que aún me quedan parte por disfrutar, aunque procuro leer sobre cuestiones de mi trabajo para mantenerme al día”. Algo que no deja de ser –seamos francos- un tanto excepcional.

Todos aquellos que trabajen o hayan estudiado la Administración Pública son conscientes de sus problemas endémicos. Por tanto, lo que he descrito y lo que sigue no es nada nuevo, ni mucho menos algo que no se sepa. Otra cosa es que el común de los mortales lo conozca. Lo que sigue, por tanto, es un mero recordatorio, pues en la agenda política inmediata de los diferentes niveles de gobierno no observo que tales cuestiones se pretendan resolver. Más bien se da la callada por respuesta: se entierra el problema, y así se pretende, craso error, negar su existencia.

Llama poderosamente la atención que en el inicio del mandato de estos nuevos gobiernos locales y en el propio gobierno central, eternamente en funciones, nadie se plantee en serio qué hacer con esa pesada máquina que es la Administración Pública y su burocracia, base directa o indirecta de la mejor o peor prestación de la práctica totalidad de los servicios públicos. Y todavía es más sorprendente que en las tan aireadas 370 medidas que se pretenden poner en marcha por el futuro gobierno progresista apenas aparezcan tibios destellos de una reforma administrativa que ni siquiera se concreta. Una vagas medidas sobre empleo y servicio público, así como reiteradas referencias a la digitalización, conforman el horizonte de una reforma que, al parecer, nunca será, pues nadie la propone realmente. En ese documento de 370 medidas la única referencia a la profesionalización de la función directiva es a la de los centros escolares, el resto seguirá siendo pasto de clientelas. Da la impresión de que la política se hace sola, con los mimbres personales existente y con nuestras actuales organizaciones caducas. La ingenuidad en ocasiones se torna un peligro público o un ejercicio de demagogia barata.

Hay cinco nudos críticos en las Administraciones públicas españolas que hasta que no se afronten nada se conseguirá en verdad: la política, por muy audaz e ingeniosa que sea o pretenda ser, sea esta de derechas o de izquierdas, se dará de bruces contra el muro de la indiferencia o con la imposibilidad material de hacerse efectiva. Baño de realismo, transcurrido cierto tiempo en el ejercicio del poder. Y esos agujeros negros (a los que podríamos añadir muchos más) son los siguientes:

  • La alta dirección pública de nuestras administraciones sigue absolutamente colonizada por la política. Y nadie se da por aludido, en un ejercicio de cinismo político superlativo.
  • Salvo excepciones singulares, la planificación estratégica no es una herramienta de trabajo cotidiano. Y sin ella no hay visión, tampoco innovación y menos aún cambio organizado y obtención de metas o resultados. Como ya dijo hace años el profesor Alejandor Nieto, “en la Administración Pública no se piensa, se improvisa”. Y así seguimos.
  • El acceso a los empleos públicos está pésimamente diseñado: o se encarece ad infinitum de modo irracional (cuerpos de élite) o se abarata mediante procedimientos selectivos “blandos” o de aplantillamiento descarado de interinos, que prácticamente regalan las oposiciones a quienes ya están y obstruyen el acceso a quienes quieren competir con criterios de mérito y capacidad. No hay término medio.
  • La productividad de los empleados públicos es, también por lo común, exageradamente baja, alimentada por una inexistente cultura del desempeño, así como por unas condiciones de trabajo muy ventajosas comparadas con el sector privado, lo que da lugar a bolsas de ineficiencia elevadísimas o, en su defecto, a un dispendio en los costes de prestación de determinados servicios públicos. Seguimos pagando igual a funcionarios que llevan a cabo desempeños muy diferentes, también a quienes no trabajan o trabajan poco.
  • Y, unido a lo anterior (algunas muestras de ello estamos teniendo recientemente), la autorregulación y las políticas de cumplimiento de la legalidad son necesarias, pero deben venir acompañadas de un real ejercicio de las funciones de control, supervisión e inspección de las administraciones públicas, que hoy en día están adormecidas, poco estimuladas o infradotadas. Una Administración que solo regula o fomenta o que alimenta la política de (auto)cumplimiento, pero no lleva a cabo el seguimiento de las actividades y conductas reguladas, es una organización que mal puede cumplir sus funciones. También en el ámbito de los recursos humanos el seguimiento y control (aparte del cumplimiento del horario) es inexistente.

Por tanto, si es usted una persona con responsabilidades públicas o con incidencia sobre aquellas personas que las ejercen, aborde (o aconseje abordar, si es de los segundos) cinco ejes de renovación de las estructuras administrativas que den respuesta a esos otros tantos cinco males endémicos que aquejan a nuestras organizaciones públicas. Lo demás vendrá por añadidura. A saber:

  • Impulse la profesionalización (cobertura por mérito y capacidad y protección temporal frente al cese discrecional) de todos los puestos directivos y de responsabilidad de la organización.
  • Promueva la visión y sentido institucional de su organización mediante un correcto alineamiento política-gestión e invierta en planificación estratégica y operativa, también con una mirada a medio plazo que dé respuesta a los problemas no solo inmediatos sino mediatos.
  • Implante la mejora progresiva de los sistemas de acceso al empleo público y persiga, mediante procesos selectivos que garanticen la igualdad, mérito y capacidad, la captación del talento real existente en la sociedad (que hay mucho), pues sus ciudadanos se lo agradecerán.
  • Incremente la productividad del empleo público a través de la implantación de una cultura de responsabilidad en la gestión y de eficiencia en el uso de los recursos públicos por parte de los servidores públicos, promoviendo sistemas de evaluación del desempeño, progresión profesional y aprendizaje continuo.
  • Desarrolle sistemas de cumplimiento a los que anude unas estructuras de seguimiento, inspección y control plenamente alineadas a los marcos normativos y a los objetivos de las organizaciones, también en el ámbito de los recursos humanos, sin perjuicio de que impulse la construcción de sistemas de integridad institucional (autorregulación) en el empleo público.

A poco que ponga en marcha algunos de estos ejes (mejor si se actúa sobre todos), los resultados serán obvios. No obstante, aunque haya voluntad politica, no resultará fácil. Ya están los sindicatos del sector público para que el inmovilismo se eternice. Conviene no llamarse a engaño. Las inercias administrativas y las “conquistas regaladas” (que no alcanzadas) son frenos durísimos frente a cualquier medida de cambio. Pero si no se intenta nada, se incurre en un autoengaño. La política puede poner sobre el papel, pues el papel lo aguanta todo, 100, 300, 500 o 1000 medidas de transformación. Quedarán muy bonitas. La apuesta por la digitalización es necesaria, pero fracasará –como de hecho está sucediendo en buena parte del sector público- si no se abordan esas otras cuestiones nucleares. En efecto, sin tocar las estructuras, los procesos y las personas, tales medidas de digitalización u otras de la misma índole se convertirán, por mucho que se empeñen sus promotores, en papel mojado, salvo que quien lidere esa voluntad de cambio se enfrente a aquello que nadie, según parece, quiere afrontar: la reforma integral y gradual de la Administración Pública y de su sistema burocrático. Hoy en día se trata de estructuras caducas e inadaptadas para hacer frente a tantos centenares o miles de retos que la política o la sociedad identifica, pero nunca sabe cómo resolver. Tal vez desatando esos nudos algo se consiga. Seguro que sí. Todo es ponerse. Aunque para ello hay que tener Gobierno y, si lo hay, que “compre un producto” (la reforma) que no da réditos inmediatos, pero sí soluciones venideras. Y, con una política preñada de inmediatez, eso es más difícil. Seamos sinceros.

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VACACIONES PÚBLICAS: UNA MIRADA HETERODOXA

 

 

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“Todo el mudo está de acuerdo en que la Administración está al servicio de los intereses generales, pero a partir de aquí ya no se puede afirmar nada con certeza” (Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, Ariel, 2008, p. 232)

 

España cierra en agosto. Las instituciones principales del Estado constitucional vacan también. Ya lo decía Emerson, las instituciones son la sombra alargada del hombre. Y, en esas fechas, apenas algunos responsables o empleados públicos están en su sitio. Quien más quien menos, salvo excepciones singulares, se toma un período de vacaciones durante ese mes, al margen de las responsabilidades públicas que tenga, aunque siempre se queda alguien de guardia, “por si pasa algo”.

El problema es cuando pasa. Si hay un incendio, problemas de seguridad, una crisis alimentaria o cualquier otro problema de cierta gravedad, a cruzar los dedos. Responsables quedan pocos en el ejercicio de sus funciones y funcionarios menos. Nadie en este país se ha parado a pensar seriamente qué consecuencias tiene sobre el funcionamiento de los servicios públicos durante el mes de agosto o en períodos vacacionales el hecho de que buena parte del personal que desempeña funciones públicas esté tirado en la playa con una cerveza, a la sombra en el monte o lejos física y mentalmente, en cualquier caso, de su puesto de trabajo y de las responsabilidades inherentes a éste. Las personas vacan, las funciones no. La duda es quién desempeña las tareas en esos momentos críticos.

Nada que objetar, se me dirá. Merecidas vacaciones tras un intenso año de trabajo. La única objeción que se puede apuntar, por cierto nada menor, es que (casi) todos se vayan a la vez. Y allí no quede prácticamente nadie, salvo alguna persona que debe asumir la ausencia de los demás, quien implora a todos los santos para que nada ocurra durante esos días o semanas de fiesta generalizada, pues el marrón que le puede caer es de envergadura, dado que tendrá que asumir responsabilidades o tareas para las que en no pocas ocasiones no está preparado y, en el peor de los casos, meter la pata de forma clamorosa. Y esos casos se han dado, aunque nunca se reconocerán. Hay cosas tan evidentes, que lo mejor es taparlas. Siempre ha sido así.

Agosto o los meses de verano suelen ser prolijos en circunstancias excepcionales. No este año, sino cualquier otro. Repase mentalmente qué cosas graves han pasado durante los últimos años en los meses de agosto en cualquier ámbito de gobierno y valore si las respuestas dadas por los poderes públicos han sido tan eficientes o menos que en otros momentos del año. Ya les anticipo que, por razones obvias, las respuestas, por lo general, han sido manifiestamente mejorables, sea en temas de orden público, seguridad alimentaria, huelgas salvajes, incendios o en cualquier otro supuesto o incidencia excepcional. Y ello es normal, pues falta capital humano, dado que éste disfruta –nunca mejor dicho- de unas semanas de asueto. Insisto, (casi) todos a la vez. Y a nadie parece importarle. Tampoco a los responsables, que también vacan.

Tal vez algún día alguien se ponga a pensar sobre estas cosas. ¿Pueden funcionar cabalmente los servicios públicos con un porcentaje tan reducido de plantilla efectiva cuando se debe afrontar una crisis puntual sea esta del tipo que fuere?, ¿cómo cubrir la ausencia de responsables, técnicos, funcionarios u operarios, cuando surge un problema y buena parte de esos efectivos se encuentran de vacaciones? No en todos los servicios es así, ciertamente, pero sí en muchos de ellos.

Dicho de otro modo: ¿Por qué en el mes de agosto repuntan determinados hechos o no se tiene una respuesta adecuada por parte de los poderes públicos para hacer frente a determinadas circunstancias extraordinarias de notable gravedad que surgen puntualmente? Se hace todo lo que está en la mano, el problema es si en la mano está todo lo necesario. Tal vez no.

Pero no son solo las circunstancias extraordinarias o excepcionales lo que hace saltar la luz de alarma. Menos nos fijamos en que las vacaciones generalizadas implican que las instituciones públicas duerman el sueño de los justos, al margen de que los ciudadanos requieran o no sus servicios. Tampoco se toma en cuenta que parar la máquina administrativa durante largos períodos de tiempo tiene efectos importantes. ¿Funcionan realmente los servicios de vigilancia e inspección del ámbito público (hoy en día tan en boga por algunos acontecimientos recientes)? La máquina se para, en muchos casos drásticamente, en otros se da la apariencia de que sigue activa, pero está dormitando bajo altas temperaturas ambientales. Ponerla de nuevo a pleno rendimiento, una vez detenida, lleva tiempo y energía. El transito de la holganza plena a la plena actividad no es un camino fácil.

Más mal que bien, durante el mes de agosto los problemas de tramitación administrativa ordinaria se aplazan: los plazos siguen corriendo, pero como si nada, tras el paréntesis veraniego los expedientes se retomarán poco a poco; el ciudadano que espere, las prisas son malas consejeras. La caducidad acecha, pero mientras no entre en escena la prescripción siempre hay remedio, salvo ese silencio estimatorio que, cual paradójica regla general, poco abunda. Si se da, nada sucede. Al menos nadie es responsable de nada. A pesar de lo que digan las leyes, que pueden decir lo que quieran. Planificar o programar se hizo antes o se hará después. No es urgente. Inspeccionar, a la vuelta; si es que cabe. Solicitar algo a la Administración implica esperar respuesta, como pronto, para mediados de septiembre, sino es más. Si es proveedor de la Administración y pretende cobrar, siéntese. Tenga paciencia. La administración electrónica queda pendiente de que alguien la active (firme), dado su automatismo debería padecer menos en período estival, pero aún así también en ocasiones vaca. No llame en agosto para preguntar nada, pues nadie sabe; quien está tira balones fuera. Además, tras el paréntesis estival, la Administración se despereza con calma pasmosa.

Hay tres momentos críticos en el funcionamiento de nuestras Administraciones Públicas: en primer lugar, el verano (julio-agosto y parte de septiembre); en segundo, las prolongadas vacaciones navideñas y de semana santa; y, por último, los múltiples puentes o acueductos que se conceden graciosamente o se construyen de forma sagaz, que no son pocos. Durante esos largos períodos temporales, la Administración funciona, por tanto, a ritmo de espasmos, duerme unos días, despierta otros, aunque la vida siga su curso ordinario, que a aquélla poco le importa. Una cosa es lo que dicen las leyes y otra la realidad cotidiana. Lo que se cumple siempre es lo último: manda el pragmatismo burocrático.

Pero el resto de las instituciones públicas no le van a la zaga. Todo el espacio institucional público se ha contaminado de ese generoso calendario de actividad discontinua e intermitente. El poder judicial cierra, con excepciones, a cal y canto. Por regla general, agosto es inhábil judicialmente. Regla más clara, en todo caso. Aquí se van de vacaciones jueces y abogados, mientras que el ciudadano pacientemente espera la resolución judicial que se aplaza, aunque papel judicial se suelta a finales de julio a espuertas, para que algunos jueces y magistrados dormiten hasta mediados de septiembre. El Legislativo está de holganza absoluta, aunque sus señorías (legisladores que no legislan) sigan cobrando sus magras retribuciones. Y el Ejecutivo a medio gas, que es como decir completamente parado. Además, este año el Gobierno central está “en funciones” y los legisladores esperando a que el cielo escampe. Todas esas instituciones ponen sus reglas: más que servir al país, es éste quien debe adecuarse a sus ritmos vacacionales o de largos períodos de paréntesis funcional tácticamente diseñados por gurús de la estrategia electoral.

Los empleados públicos, por su parte, disfrutan de derechos generosamente otorgados por las condiciones de trabajo que los acuerdos y convenios colectivos del sector público les otorgan. Los empleadores públicos (responsables políticos) son magnánimos con los sufridos trabajadores públicos. Y para recordárselo ya están los sindicatos, que aprovechan la menor oportunidad (o debilidad) para llenar el morral de los servidores públicos, entre otras cosas materiales, de vacaciones, días de asuntos propios o premios de fidelidad por seguir yendo a trabajar todos los días. Esas condiciones han terminado empapando o trasladándose mecánicamente al sector público en su conjunto y a todo el entramado institucional o para-institucional, así como contaminando en mayor o menor medida las “condiciones de trabajo” de no pocos responsables públicos, sean o no parlamentarios. Y no hablemos de la educación o de las universidades. La generosidad vacacional en estos casos es secular, con su manida justificación del calendario escolar. Se salva la sanidad, pues en este caso la máquina asistencial no puede parar ninguno de los 365 días del año, pero también aquí durante la época estival quienes están al pie del cañón son principalmente personal eventual e interino, aunque también algunos estatutarios. Los servicios de urgencia se mantienen abiertos, como no podía ser menos. Policías y bomberos deben estar siempre disponibles. No sé si con el número adecuado de efectivos necesarios en cada caso. Pero mejor no abramos la caja de Pandora.

En fin, quienes desarrollamos una actividad profesional cercana al sector público sabemos que el mundo se acaba el mes de julio y la primera quincena de diciembre, pues inmediatamente el grueso de los responsables públicos y de la burocracia ha de salir pitando de vacaciones y el papel debe salir (o entrar) sí o sí.

Llegados a este punto tal vez sería recomendable recordar algo muy básico: las responsabilidades públicas son por esencia actividades funcionalmente continuas, su ejercicio debe estar plenamente garantizado en todo momento y en cualquier tipo de circunstancias o avatar. Este es el fin principal de toda actividad pública, cualquiera que sea su ámbito. Los derechos de quienes prestan servicios en tales instituciones, sean aquellos del tipo que fueren y gocen de cualquier condición (sean representantes o responsables políticos, directivos o empleados públicos), deberían cohonestarse en todo caso con esa finalidad principal: la salvaguarda de los intereses públicos de la ciudadanía nunca está de vacaciones. Y, por consiguiente, se debe garantizar eficaz y eficientemente la permanencia de cualquier tipo de actividad pública, sea esta directiva, ejecutiva, de planificación, fiscalización o inspección, evaluación o rendición de cuentas durante la vida activa de la institución correspondiente.

En fin, produce sonrojo recordar estas cosas. No es razonable que tales instituciones, particularmente la Administración Pública, funcionen espasmódicamente condicionadas a las vacaciones estivales de los empleados públicos y de sus familias o a las de sus responsables y directivos. Las Administraciones Públicas no están creadas para dormitar durante espacios tan amplios de tiempo, realmente la permanencia es su regla, por mucho que siempre incumplida. La brecha entre una Administración digital abierta las 24 horas de los 365 días del año y un empleo público que trabaja períodos discontinuos, con espacios de vacaciones generalizadas cada vez más amplios, no se debería sostener durante mucho tiempo. Pero pretender cambiar esto, me temo, es darse de bruces contra un muro. Casi tres millones de personas dispuestas a defender unas ventajas que consideran irrenunciables son, como también expuso Alejandro Nieto, una barrera que ningún Gobierno se atreve a franquear (La “nueva” organización del desgobierno, Ariel,, 1996, p. 173). Pues tal “tradición vacacional” es algo muy arraigado y que, por lo común, a nadie importa. Salvo cuando se requiere una atención pública, un trámite necesario o pasa algo realmente grave, que siempre pasa. Y ni siquiera en este último caso nadie se hace estas preguntas. Curioso.

Por darle una retorcida vuelta a un reciente acontecimiento: ¿En las injustificables respuestas administrativas tan tardías (más de cinco días) al brote de listeriosis nadie ha pensado que, a lo peor, las personas que cubren las estructuras políticas, directivas y funcionariales ordinarias que debían actuar inmediatamente estaban tal vez en buena medida vacando? Podríamos seguir con ejemplos nada edificantes. que desafortunadamente los hay muchos, algunos vinculados con el orden público y la seguridad o con catástrofes naturales. Pero, mejor, dejar estas cosas en paz. No dejan de ser más que especulaciones …

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (II): DESAFÍOS Y DECÁLOGO DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN (*)

 

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Desafíos del empleo público local

El empleo público local se encuentra, tal como se ha visto en la entrada anterior, en una compleja encrucijada. No será fácil salir de ella. Pero, al menos, se debe intentar. No hacerlo sería un ejercicio supino de cinismo y de irresponsabilidad. Y la política local, la buena política, no se lo puede permitir. Sin un empleo público de mínima calidad institucional, nunca habrá una administración local eficiente ni menos aún un gobierno local que haga política con resultados tangibles.

Los retos a los que se enfrenta cualquier gobierno local en materia de personal son, sin embargo, innumerables. Muchos de ellos proceden de la herencia recibida. Y estos no son fáciles precisamente de resolver. El contexto de cada administración local marcará, por tanto, la diferencia. Y se debe analizar caso por caso. Aquí no caben las generalizaciones. Los retos endógenos se deben diagnosticar adecuadamente y articular medidas efectivas para intentar resolverlos. Sobre estos muy poco puedo decir aquí. Requieren tratamiento individualizado.

De otro lado, los desafíos generales que en los próximos años deben encarar los niveles locales de gobierno en materia de recursos humanos son muy conocidos y están bien identificados. Citaré solo algunos de ellos, resumiéndolos en diez puntos:

  • Reforzar el sistema de mérito y la profesionalización en el acceso al empleo público y provisión de puestos de trabajo, especialmente –aunque no solo- en los procesos de estabilización del empleo temporal, donde se corren elevadísimos riesgos de que quiebren completamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, adosándose al empleo público local funcionarios sin perfiles profesionales cualificados.
  • Tecnificar cada vez más las plantillas de personal ante una Administración Local en la que la profesionalización especializada y de atención a personas serán esferas de demanda creciente, mientras que los empleos instrumentales entrarán en una inevitable espiral de contracción.
  • Realizar estudios de prospectiva que determinen, por un lado, qué afectación tendrá en la plantilla de personal las jubilaciones futuras en un horizonte de 10/15 años, así como detectar, por otro, cuál será la demanda de servicios públicos que deberá atender el gobierno local en ese período.
  • Afrontar el envejecimiento de plantillas (en algunas entidades locales muy evidente y en otras menos intenso, aunque en todos los casos preocupante), preparando un relevo generacional que sea coherente funcionalmente con las tareas que deberán desarrollarse en los años venideros en los diferentes puestos de trabajo.
  • Llevar a cabo procesos de identificación de ámbitos críticos de conocimientos y destrezas que también inevitablemente se van a perder, como consecuencia principalmente de jubilaciones masivas, y proceder a articular un sistema de gestión ordenado de transferencia de ese conocimiento sin que la organización pase a transformarse de repente en una hoja en blanco.
  • Enfrentarse gradualmente a unos procesos cada vez más intensos de digitalización y de automatización, que preparen el terreno para la implantación gradual de la Inteligencia Artificial, algo que también impactará más temprano o más tarde en la Administración local (Ramió, 2109).
  • Implantar en las organizaciones locales una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018), que detecte las tareas que se van a automatizar a corto/medio plazo, amortizando aquellos puestos o dotaciones que sea vean más afectados por la automatización de tareas, redefinir asimismo las funciones y tareas de los que se mantenga, y crear, en paralelo, nuevos puestos de trabajo que hagan frente a las necesidades a medio plazo de las organizaciones locales (titulaciones STEM).
  • Fortalecer el perfil de las competencias profesionales de las personas de la organización con la finalidad de que aporten valor añadido (creatividad, iniciativa, innovación, pensamiento crítico, soft skills, etc.), exigiendo tales competencias en procesos selectivos o en la provisión de puestos de trabajo.
  • Estimular la formación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida profesional de los empleados públicos como política central de recursos humanos en las organizaciones locales como medio de adaptación imprescindible a las aceleradas transformaciones derivadas de la revolución tecnológica que se producirán en el ámbito público en los próximos años.
  • Promover un diálogo social estratégico en los niveles locales de gobierno sobre el futuro del empleo público, que prepare a estas Administraciones Públicas para poder adaptarse a la revolución tecnológica que ya se ha iniciado, sin duda, como se ha dicho, la más disruptiva de todas aquellas a las que se ha enfrentado la sociedad contemporánea.

En fin, son solo algunos (e importantes) desafíos, cuyo impacto sobre los gobiernos locales será muy variable en función del tamaño de tales organizaciones. Los municipios pequeños verán todos esos retos como algo lejano o, incluso, distante en el tiempo. Las entidades locales de ciertas dimensiones no podrán orillarlos. En cualquier caso, no conviene perder de vista su existencia. Y, en la medida de lo posible, ir preparando el terreno para que sus efectos colaterales dañen lo menos posible a las organizaciones locales. Aunque cabe ser conscientes de que esa “mirada de luces largas” contrasta con una perspectiva inmediata (“de luces cortas”), por cierto muy asentada en la política local, que solo ve los problemas cotidianos que aquejan a cualquier organización pública, que son –para desgracia de todos- los que por lo común concitan las energías e intereses inmediatos de políticos y gestores. Hay que ser realistas.

Decálogo de líneas de actuación

Al margen de esas hipotecas que representa una visión estratégica poco alimentada en el mundo local que choca siempre contra el muro temporal de 2023, sí que cabe ensayar algunas ideas-fuerza que actúen como meras propuestas o líneas de actuación para preparar, siquiera sea modestamente, un cambio. Al menos para caminar en la buena dirección. Veamos:

1.- Mirar al futuro y pensar estratégicamente, planificar y preparar las organizaciones para que puedan adaptarse a transformaciones futuras de gran profundidad. Definir los empleos del futuro y preparar a la Administración para ese gradual tránsito. No hacer nada es un suicidio.

2.- Redefinir sustancialmente los instrumentos de gestión del empleo público, particularmente flexibilizar las relaciones de puestos de trabajo, caminar hacia ofertas de empleo público que se ejecuten en el año natural (a ser posible en seis meses), acabando así con la interinidad estructural.

3.- Optar, donde no haya certezas de que determinados ámbitos funcionales serán estructurales y, por tanto, cubiertos indefinidamente con empleados públicos, por programas temporales, proyectos o misiones, que incorporen talento joven y permitan flexibilidad organizativa, sin hipotecar la organización a un futuro incierto en su demanda de servicios.

4.- Seleccionar a los mejores perfiles de personas para las Administraciones Locales. Dicho de otro modo: captar talento, no mediocridad. Un error selectivo en las entidades locales, más aún si estas son pequeñas, se paga carísimo y a largo plazo. Las organizaciones públicas deben reclutar a los mejores candidatos, pues esas personas son las que deberán servir a la ciudadanía en las próximas décadas.

5.- Dar el valor que merece y el protagonismo debido a la formación y aprendizaje permanente en un contexto de mutación acelerada de las funciones y tareas en las organizaciones públicas. Las organizaciones locales no pueden permitirse la licencia de que su personal se quede obsoleto e inadaptado frente a cambios funcionales que serán profundos.

6.- Ofrecer a los empleados públicos locales carreras profesionales atractivas basadas en la gestión de la diferencia y el buen desempeño, articulando asimismo una movilidad interadministrativa efectiva. Romper el cantonalismo del empleo público local no depende de las entidades locales sino del legislador. Pero se pueden dar pasos.

7.- Reforzar el compromiso ético y la cultura de los valores de lo público en las organizaciones locales, hoy en día preterido o, hasta cierto punto, maltrecho. La formación de acogida debe ser implantada en todas las organizaciones locales, con un fuerte contenido en transmisión de valores.

8.- Cabe resituar el papel de los sindicatos en el ámbito de lo público fortaleciendo los poderes de dirección en las organizaciones públicas. Si los gobiernos locales declinan de esta responsabilidad, nada podrán hacer de forma efectiva.

9.- Despolitizar al máximo la Administración Local, así como sus entidades del sector público, y crear, allí donde sea factible, estructuras directivas profesionales. Lo que implica, asimismo, fortalecer profesionalmente las unidades de gestión de recursos humanos con programas de choque que las transformen gradualmente en estructuras que combinen estrategia con gestión.

10.- Impulsar políticas de igualdad de género y de diversidad en el empleo público local, que reduzcan gradualmente la discriminación e integren a los diversos colectivos de la comunidad local en las estructuras de personal. El empleo público local debe ir pareciéndose a la sociedad-mosaico que muchas entidades locales representan.

Este decálogo de propuestas podría enriquecerse mucho más aún. Pero si al menos se dan estos pasos (o algunos de ellos), no duden lo más mínimo que sus organizaciones locales mejorarán gradualmente de forma sustantiva. En cualquier caso, será la política local quien active o desactive “la puesta a punto” de la máquina burocrática, con el necesario impulso de la tecnoestructura. Si no es consciente la política de la trascendencia institucional que tiene el empleo público local, como bien apuntara Javier Cuenca, nada se logrará. Continuaremos perdiendo el tiempo y los recursos. Algo que la ciudadanía responsable nunca perdonará. Y la política se ahogará a sí misma, sin saberlo. Por tanto, manos a la obra. Hay mucho por hacer en este mandato 2019-2023, que acaba de iniciarse. También en lo que afecta a la gestión de personas en las organizaciones locales. Que nadie con responsabilidades públicas lo olvide. Por el bien de todos.

(*)  Esta entrada y la anterior que también se publicó en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

LA GESTIÓN EFICIENTE DE PERSONAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES (I): ¿MISIÓN IMPOSIBLE? (*)

 

MANAGEMENT

 

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad. Al punto que su ausencia es un factor coadyuvanyte de corrupción e ineficiencia”

(Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, FDGL, 2015, p. 163)

 

Ya ha comenzado el nuevo mandato de los gobiernos locales. Cuatro años por delante. Una aparente eternidad. Sin embargo, pronto el tiempo se encoge. Hay tantas cosas por hacer, tanta ilusión y empeño renovados en quienes llevan las riendas, que tempranamente se debe hacer acopio de los recursos con los que se cuentan para tan estimulante viaje. La nave inicia su curso, se presume que con carta de navegación (plan de mandato), pues sin ella se perderán en aguas desconocidas. El timonel, alcalde o alcaldesa, echa u vistazo a su alrededor y pronto identifica un problema en la “máquina” difícil de resolver: ¿cómo transmitir entusiasmo a una tripulación desmotivada, escéptica y descreída, ayuna además de compromiso con un proyecto que arranca? Y esta será una de las cuestiones que, sigilosamente, sin ruido, cercenará su mandato hasta hacerle complejo, en no pocas ocasiones, alcanzar tierra de forma rápida (esto es, cumplir sus objetivos).

Quienes repiten mandato, lo saben. Quienes llegan de nuevo, pronto se darán de bruces con la realidad más descarnada. Si hay algo realmente difícil en los gobiernos locales no es otra cosa que gestionar eficientemente las personas que forman parte de esas organizaciones públicas que conocemos como ayuntamientos, diputaciones o mancomunidades, por traer a colación tres significativos ejemplos. Ya lo decía Emerson, las instituciones son una prolongación de las personas; en el caso de la Administración Local es mucho más evidente por su tamaño y proximidad. Gestionar personas es, sin embargo, una tarea ingrata y compleja en cualquier organización, más aún en las públicas, por lo que inmediatamente diré. Y ello por una razón muy sencilla: mal se puede hacer gestión cuando no se hace previamente política. Sin una (buena) política de recursos humanos, diseñada y compartida en sus detalles (aunque también en su estrategia), nunca se podrá hacer (buena) gestión de personas en ese tipo de organizaciones. Ante una ausencia de política, la gestión se transforma en contingente, errática, condicionada o hipotecada, que aún es peor. Si nadie imprime visión al problema y orienta su curso, la gestión de recursos humanos se diluye transformándose fácilmente –como decía Joan Prats- en pura “administración de personal”. Las unidades de recursos humanos de los gobiernos locales se convierten, así, en meras “gestorías” (Gorriti): pagan nóminas, reconocen trienios, conceden permisos y vacaciones, organizan cursos de formación, declaran situaciones administrativas, etc. Esto es lo que hacen en su práctica totalidad. Que nadie se queje luego de que las cosas no funcionen.

No oculto nada que no se sepa si digo que la crisis de la institución de función pública (hoy en día del “empleo público”) es sencillamente alarmante. Si esto es así en general, en el empleo público local el asunto comienza a tomar tintes algunas veces irresolubles. Y a este oscuro diagnóstico contribuyen, en exposición telegráfica, un conjunto diverso de factores que, con notables omisiones y múltiples matices que aquí no pueden ser abordados, serían los siguientes:

  • La realidad local es enormemente plural. Gestionar eficientemente personas en municipios pequeños suele ser un pío deseo. En estos casos, hay que fiarlo todo a la suerte. Si se dispone de buenos funcionarios con vocación de servicio, algo se podrá hacer. En caso contrario, olvídense. Tiempo perdido. Pero en municipios medianos y grandes, o en las propias diputaciones, las cosas no son precisamente mejores. Pocas entidades locales disponen de máquinas burocráticas bien engrasadas y altamente profesionales. No haber hecho política y gestión de personal durante décadas, termina pudriendo la organización hasta en sus rincones menores. Herencias envenenadas las hay por doquier. El estado de deterioro y abandono de estos temas, es en muchos casos sorprendente, aunque más lo es que no se adopte medida alguna para corregirlo. Empleadores irresponsables o poco duchos en estas lides, han dejado en manos de la inagotable voracidad sindical prácticamente todo lo que tiene que ver con la gestión de personas en las entidades locales. Y eso se paga. Además con larga factura.
  • Con ese oscuro panorama, la opción política más común es distraer el problema e implorar para que no me reviente en las manos (aunque a alguien le explotará, “pero que no sea a mí”). El mal político juega así a la lotería inversa, con suerte se libra. A quien “le caiga el Gordo”, aunque no haya tenido arte ni parte en la gestación del problema, pagará por todos los irresponsables o indolentes que le precedieron. La política local timorata pone a la política y gestión del personal como penúltima (o última) preferencia de su orden de prioridades. Nadie quiere en el reparto de responsabilidades “el patito feo” de la política de personal, que desgasta mucho y no da apenas ninguna alegría. Encontrar buenos perfiles de responsables de recursos humanos para los ayuntamientos comienza a ser una odisea. La dictadura sindical, como me decía un periodista experto en lo público, acecha y acosa a un empleador frágil. A poco que le aprieten, concede todo.
  • Olvídense, sin liderazgo político efectivo ni buena dirección (o buenos técnicos) de recursos humanos el problema se irá pudriendo y sus consecuencias cada vez serán peores. O hay alguien que se enfrenta “a cara de perro” al problema real, o de forma imperceptible e irreparable el empleo público local irá perdiendo el escaso prestigio que aún le queda hasta desdibujarse por completo. Cada día que pasa, las unidades de recursos humanos (o de función pública) ya no necesitan tanto profesionales excelentes como perfiles dispuestos a inmolarse o a pasar a la unidad de quemados intensivos en un tiempo circunscrito al mandato. Eso sí, tal como están las cosas, es la única solución capaz de devolver el poder de dirección de personas al lugar del que nunca debería haber salido. Con la anuencia y apoyo de la política, de la buena.
  • El marco normativo regulador del empleo público local nada contribuye a mejorar ese paupérrimo estado de cosas. Está absolutamente obsoleto. Lleno de contradicciones, plagado de incoherencias, fragmentado, atomizado y, sobre todo, claramente disfuncional e inadaptado para afrontar los inmediatos retos y futuros desafíos a los que debe hacer frente la política municipal en el ámbito de la gestión de personas en sus organizaciones. La “penúltima” salida de tono ha sido la STS sobre la interinidad en la policía local, que comenté en una entrada anterior (https://wordpress.com/edit/post/82414506/1968). Pero en un país prácticamente sin gobierno (buena parte de su tiempo “en funciones”) y con un Parlamento en precario, las reformas legislativas ni están ni se las espera. A una legislación caótica y chapucera se le añaden interpretaciones de vuelo gallináceo, que siempre paga el maltrecho bolsillo del ciudadano. Se imponen las formas y se obvia el fondo. Empieza a ser preocupante que ni siquiera los tribunales de justicia sean capaces de extraer las finalidades de interés público que deben regir el sistema jurídico en su conjunto. La inventiva jurisdiccional y sus propios vaivenes cada día desestabilizan más. Crean más problemas de los que intentan resolver.
  • Un actor perturbador en el panorama del empleo público local es, como ya se viene apuntando y estudió atentamente Javier Cuenca, el sindicalismo de sector público. Partiendo del legítimo ejercicio de un derecho fundamental (la libertad sindical y la negociación colectiva anudada a aquel), ese actor se ha ido convirtiendo con el paso del tiempo en un auténtico freno a cualquier transformación o mejora funcional de la institución. Más que ser conservadores, representan, como lo calificara Pepe Mujica, la patología extrema de aquéllos: la más pura reacción. Su único objetivo es llenar de prebendas sinfín a sus clientelas sindicales, como las denominó Jorge Fondevila. Se trata de llenar el morral de los empleados públicos de condiciones de trabajo cada día más ventajosas (vacaciones, permisos, retribuciones, etc.), muy por encima de las existentes en el mercado privado. Y todo ello a cambio de nada: pues el empleador débil -como lo calificó Francisco Longo- todo lo regala. Prima una desviada y corrupta concepción, muy anclada por cierto: el presupuesto público no es de nadie. Frente a tales regalos no hay contrapartidas: ni evaluación del desempeño, ni diferenciar retributivamente al que trabaja bien del que no trabaja, ni seleccionar a los mejores con pruebas rigurosas, ni una auténtica carrera profesional que gestione la diferencia. Y, además, los malos sindicalistas (aquellos que no ven más allá de sus narices) ansían que no se implante (en eso se coaligan con una política estrecha) la figura de la dirección pública profesional. Palos en las ruedas. Eso es de la empresa, no de la Administración. Mejor el caos que el orden. Un actor del siglo XX que no se adapta al XXI. Y, si no lo hacen rápido, desaparecerán, aunque se lleven por delante algunas cosas: por ejemplo, la Administración Pública.
  • Consecuencia de lo anterior, el empleo público local es una institución desarticulada con muy bajo sentido de pertenencia, donde los valores de lo público están muy poco presentes (en algunos casos ausentes de forma absoluta). Ciertamente, hay excepciones; algunas notables. Pero la regla es una percepción, cada vez más acusada, de desvinculación institucional. Comienza a ser altamente preocupante el escaso sentido institucional que se percibe en el empleo público, y por lo que ahora toca en el local. Y sin sentido de pertenencia institucional, como recordó Hugh Heclo en su día, las organizaciones públicas son pastos de clientelas e ineficiencias. Pierden imagen y prestigio.
  • No obstante, ser empleado público en estos momentos es un privilegio, sobre todo si se dispone de un empleo “permanente” o “estable”, aunque también lo es ser interino, sobre todo si se compara la interinidad pública (que puede eternizarse y dispone de condiciones de trabajo homologables en gran medida al empleo estable) con la existente en el sector privado. Las “vocaciones” funcionariales se multiplican en momentos de incertidumbre. La “estabilización” es la nueva Meca del interino o del ciudadano. El mercado del empleo privado es cada vez más contingente y precario. Nada que ver con lo público, por mucho que se pretenda vender lo contrario. En el mundo local sigue existiendo la presión, y en algunos casos la práctica, de “colocar a la clientela política, sindical o familiar”, cuando no a los amigos. Detestable y corrupta práctica. Y no digamos nada de su sector público institucional y empresarial. Allí la corrupción campa a sus anchas en el empleo de quien no lo merece. Al menos en amplias zonas del territorio estatal. No en todas, es verdad. Pero en buena parte. Con el plácet también del TS, en este caso de su sala de lo social.
  • Así las cosas no cabe sorprenderse de que las máquinas burocráticas locales sean herramientas formales (donde aparentemente se cumple la Ley), pero a la vez resulten en buena medida estructuras de una ineficiencia escalofriante. La productividad del empleo público es baja, la del empleo público local menor aún. Porque es muy difícil, cuando no imposible, ser productivo donde no hay reglas o estas son contradictorias, donde tampoco hay –como ha estudiado Joan Mauri- poder de dirección, pues éste se encuentra ausente; o, en fin, donde se trabaja de forma discontinua, con largos períodos en los que la máquina está prácticamente “sin piezas” o efectivos (verano, navidades, semana santa, puentes, etc.). La acumulación de “moscosos”, “canosos”, “puentes artificiales”, vacaciones y permisos varios, comportan la esquizofrenia de que las leyes penalizan a la Administración por resolver tarde o no resolver, sin embargo a ningún empleado público le pasa nada por no resolver en plazo. Otra indolencia más, de una Administración de mentira. Silencio sepulcral de una Administración durmiente en largos períodos vacacionales.
  • Y, en fin, se podrían multiplicar las patologías. Hay otra muy relevante. El principio de mérito (o si se prefiere, de igualdad, mérito y capacidad), está prácticamente ausente en el acceso al empleo público en buena parte de las entidades locales. En demasiados lugares las prácticas clientelares, nepotistas o de amiguismo siguen siendo más frecuentes de lo que sería deseable. Las oposiciones en el mundo local se han convertido en un sueño prácticamente irrealizable. Convendría plantearse muy en serio si la escala local es la más idónea (al menos el pequeño y mediano municipio) para llevar a cabo una selección objetiva e imparcial. Hace varios años (en 2008), publiqué un trabajo con Federico Castillo dónde abogábamos por la creación de Agencias de Empleo Público a escala provincial que, gestionadas por las Diputaciones o en forma de Consorcios, ejecutaran por delegación, entre otras cosas, la selección profesional de empleados locales. Poco se ha hecho en esta dirección.

Y, a pesar de este panorama tan poco halagüeño, algo habrá que hacer. Realmente, mucho. Quedarse de brazos cruzados no es solución alguna. Transferir el problema “a los que vengan después” es un cínico ejercicio de irresponsabilidad política y una pésima herencia para la ciudadanía, así como para el propio municipio. Hay que querer poco a tu pueblo o ciudad para endosarle “un marrón” como los que se han dejado por el camino. No queda otra que ponerse manos a la obra. Comenzar gradualmente a mejorar las cosas, también la gestión de personas en las organizaciones locales por muy cuesta arriba que sea la tarea, presupuesto imprescindible para hacer buena política y prestar servicios de calidad a la ciudadanía. No será fácil, pero ello no es óbice para no abordar esa responsabilidad. Quien no quiera problemas, que no se meta a alcalde o concejal. Se vive más plácidamente de ciudadano común.

Los desafíos o retos generales son enormes. También en muchos casos los puntuales o endógenos. Pero hay solución o, al menos, hoja de ruta para enfrentarse a todos ellos. Habrá que identificarlos (algunos ya han salido en estas primeras líneas) y poner negro sobre blanco las vías para buscar cómo resolverlos. Eso es objeto de la próxima entrada. Mantengamos el suspense. O, más bien la atención de lo que se puede hacer para mejorar, siquiera sea algo, la pésima herencia recibida en la mayor parte de las entidades locales. Y no es un tributo que deje una u otra fuerza política. Aquí no hay distingos. Hay alcaldes y alcaldesas que hacen frente a estos problemas y otros/as que los distraen, disimulan o, incluso, los crean o multiplican. También en este punto se ve dónde existe el verdadero liderazgo y dónde mera coreografía.

(*) La presente entrada y la siguiente que se publicará próximamente también en este Blog reproducen, con algunas variaciones en los contenidos y desarrollo, las ideas recogidas en una contribución sobre “Situación, desafíos y propuestas de la Política de Recursos Humanos en la Administración Local (2019-2023)” que será difundida por la FEMP en el marco de un libro colectivo que, a suerte de Guía de mandato, se editará en septiembre/octubre de 2019. Agradezco a Borja Colón de Carvajal y a los responsables de la FEMP la confianza depositada para participar en ese interesante proyecto colectivo.

RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (I)

 

LOCAL GOVERNMENT

 

“En el municipio, como en todo lo demás, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna parte ejerce su poder de forma tan inmediata como en él”

Alexis de Tocqueville, La democracia en América 1, Alianza, p. 60)

Presentación

Cuando el reconocimiento de la autonomía local ha superado el umbral de los cuarenta años y este mismo año 2019 se celebra también el cuarenta aniversario de las primeras elecciones municipales, así como cuando nos encontramos en los primeros pasos de una campaña municipal literalmente tapada por las elecciones legislativas de 28 de abril, tal vez sea oportuno llevar a cabo una somera reflexión sobre el pulso actual del gobierno local, aproximándonos a los desafíos a los que se deberá enfrentar en los próximos años.

Llama poderosamente la atención el sepulcral silencio político que los temas locales han tenido en la pasada campaña de las elecciones legislativas. Solo la retórica invocación de la “España vaciada” ha podido crear algo de espejismo. Pero lo cierto es que en los debates sobre políticas de futuro ha estado completamente ausente el hecho local. Ni una sola mención a la planta municipal, tampoco al papel de las diputaciones, menos aún a los problemas de financiación y no digamos nada del objetivo por mejorar la autonomía municipal y los servicios públicos locales. A pesar del duro mazazo que supuso la reforma local emprendida en 2013 cuando la crisis estaba en su momento álgido, ninguna fuerza política ha hecho de la autonomía municipal una de sus banderas electorales. No interesa el nivel de gobierno local, siempre ha sido visto como el hermano pobre de nuestra institucionalización. Y parece que así seguirá siendo por tiempo indefinido. Algo que contrasta con la mejor imagen que tiene ese nivel de gobierno, sobre todo confrontado con el autonómico o estatal.

Sin embargo, los retos a los que se enfrenta el mundo local en los próximos años son inmensos. No puedo tratar aquí, ni de lejos, todos ellos. Pero un simple apunte sobre el enunciado de algunos de ellos nos servirá de faro para concretar las tareas pendientes. Y para abordar este análisis, plantearé el problema desde dos ángulos, uno más exógeno y el otro de carácter principalmente endógeno (aunque no se puedan diseccionar ambos planos): a) Marco general de la política local; y b) Gobernanza municipal. El tratamiento de ambos objetos lo haré en sendas entradas. Veamos.

 Retos del marco general de la política local

La cuestión local, según decía, ha estado plenamente ausente de la agenda política estos últimos años. Tras el fuerte embate contra la autonomía municipal que supuso la reforma local, en una parte frustrado por la propia jurisprudencia constitucional y en otra paralizado por la impotencia de las diputaciones provinciales de asumir el nuevo rol dispositivo que la ley les encomendaba, todas las fuerzas políticas de la entonces oposición política abogaron por su derogación. No obstante, una vez publicadas en el BOE no es tan fácil derogar las leyes, por mucho que se anuncie. Los consensos contra no siempre se reproducen en consensos pro. Y el error fundamental de aquella fracasada reforma local fue hacerse contra los municipios, y con un objetivo exclusivo de ahorro del gasto público o reducción del déficit, como analizó en su día el profesor Embid Irujo. Una lectura de los discursos políticos de Frankiln D. Roosevelt en plena etapa del New Deal nos pone de relieve el enorme protagonismo que tuvieron los gobiernos locales en la salida de la crisis durante los años 1933-1936. Mientras entonces se hacía eso, aquí optamos por limar las competencias municipales y desarmar a los municipios de hacer políticas locales anticrisis (sociales, de vivienda, educativas, etc.).

En cualquier caso, el sistema local de gobierno se enfrenta en los próximos años a un sinfín de desafíos a los que la política general debiera dar (y cuanto antes mejor) alguna respuesta. Y entre ellos cabe citar sucintamente los siguientes:

  • España ha carecido de tradición continuada de autonomía local. La construcción de la realidad político-institucional del municipio y de las provincias se hizo durante los siglos XIX y XX básicamente a través de largos períodos de gobiernos moderados o conservadores, así como durante dos regímenes dictatoriales. La legislación local básica todavía tiene muchas huellas de ese pesado legado histórico.
  • El marco normativo básico que regula los gobiernos locales, inicialmente fortalecedor de la autonomía local (1985), se ha ido quedando obsoleto. Treinta y cuatro años no pasan en balde. Remendado en distintos momentos históricos, sin hilo conductor, y en algunos casos con vocación claramente contradictoria a sus postulados iniciales (LRSAL), está pidiendo a gritos una revisión profunda que devuelva la coherencia y el protagonismo a esa institución tan próxima a la ciudadanía, como es el municipio.
  • La planta municipal atomizada sigue siendo uno de los problemas más serios del modelo de gobierno local actualmente existente. Solo existen dos opciones: a) simplificar la planta municipal a través de una reforma legal, no exenta de notable dificultad; o b) reordenar el back office y la prestación de servicios municipales a través de modelos de agrupación voluntaria o mediante decisiones normativas, que transformen ese espacio local en ámbitos organizativos de eficiencia y buenos servicios a la ciudadanía (mancomunidades polivalentes, comarcas, etc.).
  • Particular problema presenta qué hacer con las actuales diputaciones de régimen común. Mientras siga perviviendo una planta local atomizada, la necesidad objetiva de esas u otras instituciones similares es inevitable. Como ha expuesto acertadamente el profesor Manuel Zafra, lo importante en este caso no es el nombre, es la función. No sirve el argumento de que sus competencias se agreguen a las Comunidades Autónomas, pues ello rompe en pedazos el principio de subsidiariedad. Otra cosa es repensar su modelo institucional y su finalidad. Las diputaciones provinciales han estado (y siguen estando) muy cuestionadas desde algunas perspectivas políticas y académicas. La Ley de 2013 (27/2013) buscó redefinir su rol institucional, pero su carácter dispositivo y la escasa interiorización de su nuevo rol, la han convertido en papel mojado. Tendrán que reinventarse profundamente si quieren sobrevivir sin constantes sobresaltos existenciales.
  • El sistema de gobierno municipal sigue lastrado por una ley electoral de la etapa de la transición en 1978 (por ejemplo, elección de diputados provinciales), revisada en 1985 (LOREG), y reformado el sistema en cuanto a forma de gobierno (moción de censura, cuestión de confianza), en diferentes momentos. Pero todavía sigue pesando mucho la concepción corporativa, que impide un desarrollo efectivo de un sistema de gobierno municipal asimilable, mutatis mutandis, a los demás (autonómico y estatal). Sin duda, la geometría variable del hecho municipal y su minifundismo, es un dato determinante para que esa rancia concepción corporativa subsista. Esa impronta corporativa ha llegado incluso a afectar a pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional en los denominados municipios de gran población (STC 103/2013). Pero el que los municipios no dispongan de capacidad legislativa no puede ser argumento para no reconocer su exquisita naturaleza política (como lo han venido a resaltar las leyes autonómicas de nueva generación: LAULA, LILE y LGAMEx).
  • Los gobiernos locales, pero especialmente buena parte de los gobiernos municipales, disponen de “máquinas administrativas” inadaptadas a los retos de futuro. Lo expresó de forma diáfana Luciano Vandelli hace más de veinte años: “Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas (…) los alcaldes están cohibidos –concluía- por la resistencia sorda del cuadro burocrático”. Es urgente e inaplazable invertir en organización. No se puede hacer buena política sin buena administración. Ni puede haber buena organización sin buena política. Es un sueño inalcanzable.
  • La política local se sigue haciendo de espaldas a la organización, como si cabeza y tronco del mismo cuerpo actuaran con lógicas y comportamientos distintos. Esa concepción dicotómica (políticos/burócratas) apenas ha sido superada en muy pocos municipios. La inexistencia de una dirección pública profesional que actúe de argamasa, impide radicalmente ese imprescindible (y hoy en día inexistente) alineamiento entre política y gestión. Políticos y funcionarios viven, en no pocas ocasiones, de espaldas. Sus marcos cognitivos y su tempo son muy distintos. Pero ello no debe impedir un correcto alineamiento.
  • Sobre el mundo local planean igualmente desafíos de enorme magnitud, cuya capacidad de respuesta es muy desigual, dada la enorme heterogeneidad (nunca reconocida realmente por la legislación). Así, cabe plantearse cómo puede enfrentarse el pequeño y mediano municipio a los retos de la digitalización o de la (inmediatamente) futura automatización. O a las amenazas del cambio climático (el “nuevo régimen climático” del que hablara Bruno Latour).
  • Nada menores son los desafíos organizativos y procedimentales que se plantean por las “nuevas leyes”, por lo común incumplidas o cumplidas con la boca pequeña, salvo aquellas que se refieren a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, donde las exigencias de cumplimiento son más marcadas. La siempre pendiente Administración electrónica, la simplificación de trámites y reducción de cargas, la transparencia, la reducción del sector público local, la indigesta y compleja aplicación del nuevo marco normativo de contratación pública, así como la aplicación de la nueva normativa en materia de protección de datos. El imperio de las formas no puede encorsetar la acción política hasta hacerla inviable. Hay que buscar puntos de equilibrio razonables. Y solo el trabajo conjunto políticos/directivos/empleados públicos lo logrará.
  • Y, en fin, sobre las estructuras del empleo público local se siguen cerniendo –como analizó en su día el profesor Sánchez Morón- los mismos problemas de siempre (fuerte presencia de clientelismo político, escaso papel del sistema de mérito en el acceso, organizaciones burocráticas o tramitadoras, sindicalización elevada que captura las políticas de personal, etc.), pero a ellos se añaden otros nuevos: el inevitable relevo generacional ante el envejecimiento marcado de las plantillas y la también inaplazable tecnificación de los empleos públicos, como consecuencia del problema anterior y de la revolución tecnológica que está llamando a las puertas de la Administración Pública, también de la local.

PARTIDOS E INSTITUCIONES (A propósito del libro de José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2019, 134 pp.)

Desprivatizar los partidos

 

“Los partidos políticos son considerados por la mayoría de la ciudadanía como organizaciones de cargos públicos y aspirantes a cargos públicos, sin que sean percibidos como cauces para la participación efectiva en la vida pública” (J. A. Gómez Yáñez/J. Navarro, p. 117)

 

Los partidos políticos están en crisis. Gozan de mala salud de hierro. Aún así perduran en el tiempo, aunque los ajustes del sistema de partidos en las democracias avanzadas están siendo profundos en estos últimos años. También en España, aunque se note menos, aparentemente. Partidos que nadie temía por su existencia, corren serios riesgos. Mientras que algunos otros se reinventan, para seguir haciendo lo mismo que antaño. Han surgido nuevas formaciones políticas, pero los patrones de comportamiento están siendo iguales o peores de las que venían a desplazar.

De los partidos políticos siempre me ha interesado su relación con el poder institucional. De hecho, como recordaba Peter Mair, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”. Una tendencia que se ha incrementado, recientemente, al configurarse los partidos como una suerte de parásitos de las instituciones. Sin estar en ellas no pueden vivir. Sobrevivir sin gobernar (algo que estudio atentamente Guseppe Di Palma en el caso italiano), se convierte en una tarea hercúlea. O tocan poder institucional o están condenados a desaparecer o llevar una vida lánguida llena de penurias y desafección. Algo que viene facilitado por la fragmentación de niveles de gobierno existentes en nuestro sistema institucional, lo que permite tocar poder, siquiera sea este autonómico o local. Un colchón de supervivencia, sobre todo si en el gobierno central se está ausente.

Tras las elecciones del 28 A y 26 M se producirá ese reparto institucional de poder entre los partidos. Y quien no se lleve algo a su zurrón, se quedará sin comer para cuatro años. Una eternidad en política. O una larga travesía en un indómito desierto de manos vacías. Sorprende que, como recuerdan Gómez Yáñez y Navarro, “un rasgo estructural de la política española es la gran cantidad de personas que se profesionalizan en ella o cuyos puestos de trabajo dependen de ella”. Estos autores lo cuantifican en una horquilla entre 80 y 100.000 personas, lo cual es sencillamente desorbitado. Pero el problema real de esa ocupación política intensiva de las instituciones (unas veces por representantes políticos elegidos y otras muchas por nombramientos o designaciones discrecionales) es que resulta “dudoso que haya capital humano para abastecer estas decenas de miles de cargos públicos y administrativos, renovados parcialmente cada cuatro años”. Y, concluyen: “ése es un rasgo distintivo de la política española”. Pero lo realmente grave es que con la fragmentación política existente, los partidos han de hacer auténticos malabares para disponer de cantera, sea política o ejecutiva (cuando no institucional) para cubrir tales decenas de miles de puestos. Sencillamente no la tienen. Y esa noria política mata la continuidad de las políticas públicas, politiza los puestos de responsabilidad ejecutiva o directiva de las instituciones y provoca una honda desprofesionalización de las Administraciones y entidades del sector público. Fenómeno que, como nadie pone remedio, seguirá ahondándose con propuestas de reparto transversal o cantonalizado de botín de los niveles directivos entre las fuerzas política coaligadas. Me remito a mi anterior entrada sobre el tema: “Coaliciones de gobierno y alta Administración” https://rafaeljimenezasensio.com/2019/04/27/coaliciones-de-gobierno-y-alta-administracion/

Para comprender bien que nada de esto tiene remedio (al menos, a corto plazo), es oportuna la lectura del libro que aquí se reseña. Se trata de una obra no académica, escrita por dos profesionales con un elevadísimo conocimiento de lo que son los partidos y, en particular, de su evolución en la España constitucional que deriva tras la transición política y la Constitución de 1978. Obviamente, de tan interesante obra solo me interesa resaltar aquí aquellos aspectos que, como reza el enunciado de esta entrada, se refieren a las complejas relaciones entre partidos e instituciones, cuyas señas de identidad siguen marcadas por las tesis de Max Weber, aunque reformuladas por autores posteriores tales como Von Beyme o el propio Peter Mair, entre otros.

En la misma introducción a la obra ya se desvelan claramente sus tesis, lo cual es de agradecer:

  1. “Nuestro sistema político forma, selecciona, incentiva y control mal a nuestros políticos y, en buena medida la escasa democracia interna en el funcionamiento de nuestros partidos es responsable de ello”.
  2. “Nuestra tesis es que la apuesta por liderazgos sin contrapesos internos no sólo es una operación arriesgada para la propia supervivencia de los partidos políticos. Lejos de hacerlos más fuertes, los debilita”.
  3. Nuclear sin duda: “Es hora de reconocer que la democracia española falló al proteger a los partidos de sí mismos y de sus tendencias endogámicas”.
  4. Estas tesis iniciales se complementan con muchas otras planteadas a lo largo del texto, pero entre ellas destacaría ahora una: “Los partidos son (…) unos híbridos a medio camino entre la sociedad y el entramado institucional”. De ahí su enorme importancia, y de ahí también la necesidad de regulación, pues fiarlo todo a la autorregulación es dejar el gallinero en manos del zorro.

Si algo me ha interesado del citado libro son aquellos aspectos que se refieren a la impronta oligárquica de los partidos españoles y a la enfermiza ocupación de los espacios institucionales, como un medio de supervivencia para sus propia clientelas, pero sobre todo como un sutil artefacto de quebrar u obturar totalmente el deficiente sistema de cheks and balances y de control de las instituciones. La separación de poderes en España se convierte, así, en un pío deseo. Nadie se la cree, menos los partidos, sobre todo cuando están en el poder (sí que la airean cínicamente cuando se encuentran en la oposición). Así las cosas, la pregunta de los autores es muy precisa: “¿Cómo podemos sorprendernos de que el control político (por cierto con todas las imperfecciones que su ejercicio implica, añado) venga únicamente desde fuera del sistema político, es decir, de los medios de comunicación y del sistema judicial”. Y la respuesta también: “Al final el control político no se sustancia en la actividad política cotidiana, sino únicamente en los escándalos, en los delitos y en los juicios y sentencias consiguiente”. El papel de la oposición política en ese imperfecto modelo de control del poder, es pura coreografía.

Junto a ese nivel de impotencia que el sistema de controles muestra y esa omnipresencia de los aparatos de los partidos en la práctica programada (o improvisada, que también existe) de la ocupación de las instituciones, el diseño constitucional del Ejecutivo dibuja al Presidente del Gobierno (y a sus homónimos autonómicos) como “el dirigente occidental que más poder tiene sobre sus sistema político (…), sobre todo cuando coincide la presidencia y la dirección del partido”. Algo que no pasa, por ejemplo, en el PNV, como también recuerdan en algún pasaje los autores.

Una sugerente aportación de Gómez Yáñez y Navarro es la consistente distinción entre la introducción de “primarias” para seleccionar candidatos y la fórmula de las “elecciones internas”. Las elecciones primarias han jugado un rol secundario en Europa, aunque más presentes en las últimas décadas como carta de pretendida democratización de los partidos. Inspiradas en un modelo no reproducible como es el estadounidense (por cierto ahora incluso muy cuestionado tras la sorprendente llegada de Trump al poder: Levistsky/Ziblatt, 2018). Nada está escrito sobre que las manidas primarias mejoren la expectativas existenciales de los partidos, si no véase el caso del Partido Socialista francés, entre otros. Pero más nocivos aún pueden ser los efectos de las denominadas elecciones internas, pues –como exponen los autores de la obra que se comenta- “lejos de representar el ‘triunfo de las bases’ frente a los aparatos, suponen el triunfo del líder (y su equipo) sobre las viejas oligarquías internas, normalmente de corte territorial”. Pero, si importante era la apreciación anterior, mucho más lo es la siguiente: “Los nuevos procesos de elección de liderazgos tensionan y polarizan las organizaciones partidarias enterrando los escasos espacios de consenso que todavía conservan”. Y ello se transforma en una democratización aparente. Las consecuencias siempre son diferidas y sus efectos a medio/largo plazo letales: el potencial destructor para los propios partidos, inevitable. Ahogar los sistemas internos de pesos y contrapesos no conduce a un mayor democracia de los partidos, sino a cesarismos mal entendidos que abortan cualquier mínima deliberación, diferencia o discrepancia. Lo estamos viendo todos los días en todos los partidos. Malas soluciones también para su legitimación y la del propio sistema democrático, que con esas conductas pierde confianza a raudales.

La conclusión es clara: “En la transición se apostó por la estabilización de las instituciones estableciendo instrumentos que, pasadas cuatro décadas, están mostrando efectos negativos”. A ver, por tanto, quién le pone el cascabel al gato. Los propios partidos han de ser quienes lo hagan y, tal como están las cosas, no se advierte ni de lejos una tendencia que vaya en la dirección de democratizar realmente su funcionamiento interno o de reducir radicalmente sus espacios de ocupación institucional y de bloqueo (por autocomplacencia y captura) de los sistemas de controles. Y sin control efectivo (y no retórico) de las instituciones no hay democracia. Solo fachada.

José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro lo intentan, con una serie de medidas que van encaminadas, principalmente, a reformar el sistema electoral y el funcionamiento interno de los partidos. Sus propuestas son razonables y sensatas, aunque algunas discutibles, pero abren camino al debate y a la mejora del sistema. Me temo que, con el panorama político actualmente existente, tales medidas de reforma se quedarán en papel mojado, para pesar de todos y sobre todo del sistema político-constitucional que languidece día a día y anuncia colapso. A esas medidas, añadiría la necesidad de articular propuestas (pactos entre todas las fuerzas políticas, aunque suenen a sueño celestial) para evitar o paliar la grosera ocupación por parte de los partidos políticos (y de sus emisarios) de la alta Administración, del sector público institucional, de las autoridades “independientes” y de los órganos constitucionales y estatutarios diseñados para controlar a los poderes ejecutivos. Allí está una de las claves para renovar el sistema político-institucional, del que los partidos son actores principales y, hoy por hoy, uno de sus principales problemas.

COMBATIR LA CORRUPCIÓN

 

(A propósito del libro con el mismo título del profesor Manuel Villoria Mendieta, editado por Gedisa, Barcelona, 2019, 139 pp.)

combatir la corrupcion

“Las imperfecciones de un gobierno pueden reducirse a dos apartados: 1º la conducta de sus agentes; 2º la naturaleza del sistema mismo, es decir, de las instituciones y de las leyes”

(Jeremy Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatan, Buenos Aires, 2012, pp. 183-184)

 

La corrupción es una lacra que en las últimas décadas se ha adosado al sistema político-institucional. En España es un serio problema, hasta el punto de que se ha convertido en una de las preocupaciones principales de la ciudadanía. Por eso, siempre es de agradecer cualquier reflexión, más aún si esta es solvente, sobre un azote que lleva bastante tiempo fustigando la vida política y el quehacer del sector público.

Como consecuencia de la preparación de una presentación en un Seminario sobre Integridad Institucional y conflictos de interés realizada recientemente en Tenerife (26 de abril de 20199 en el marco del interesante proyecto “Gobab“, liderado e impulsado entre otras instituciones por el Gobierno de Canarias, junto con una representación en ese acto de Senegal y Cabo Verde, llevé a cabo algunas relecturas y leí asimismo algunos materiales nuevos, entre ellos este libro que ahora se comenta. Publicada inicialmente una versión más breve en la pestaña de “Lecturas” de esta misma página Web, he considerado oportuno incluir este comentario en el Blog con algunos añadidos para que así pueda ser compartido con los suscriptores y estos (así como cualquier lector interesado) tengan acceso directo a su contenido.

Por consiguiente, esta breve reseña tiene por objeto el reciente libro del profesor Manuel Villoria editado en una colección académico-divulgativa que pretende difundir –entre otras cosas- estudios sobre temas relacionados con la política y la democracia a partir de ensayos breves encargados a determinadas personas de reconocido prestigio en el ámbito sobre el cual escriben. Sin duda, el profesor Villoria lo es, y el libro editado, en consecuencia, alcanza sobradamente las expectativas que el lector interesado pueda tener sobre una cuestión tan poliédrica y en ocasiones tan escurridiza como es la corrupción. Pues no resulta fácil ponerse de acuerdo sobre qué es y qué no es corrupción. Y, cuando menos, se ha de ser muy exigente con un problema que erosiona las bases del sistema democrático generando elevadas cotas de desconfianza ciudadana.

El autor inicia su exposición con una tesis que viene reiterando desde hace tiempo: “Una cosa es la percepción de la corrupción y otra su verdadera presencia”. El libro de inmediato centra su objeto: la corrupción en el ámbito público (no analiza, por tanto, la que procede del sector privado). Y delimita un concepto amplio y un tanto extenso de este fenómeno, definiendo acertadamente a la corrupción en el sector público del siguiente modo: Cualquier abuso de poder por parte de servidores públicos (políticos o funcionarios) cuando se realiza para beneficio privado extraposicional, sea éste directo o indirecto, presente o futuro, con incumplimiento de las normas legales o de las normas éticas que rigen el buen comportamiento de los agentes públicos, en definitiva cuando con su actuación ponen por delante su interés privado sobre el interés de la comunidad.

La oportuna referencia a la clasificación de Heidenheimer entre corrupción negra (la rechazada contundentemente por la sociedad), la gris (sobre la que existe cierta permisividad) y la blanca (actos no éticos o irregulares que están socializados en su práctica), sirve para comprender mejor la complejidad del fenómeno objeto de estudio.

Para saber determinar qué grado de corrupción existe, Villoria analiza el problema (con su rigor taxonómico habitual) tomando como guía cuatro formas de medir la corrupción:

a) Los métodos objetivos, de los que destacan las estadísticas judiciales (pero que solo nos muestran lo que está judicializado, que puede ser, como de hecho lo es, la punta del iceberg) o las respuestas sancionadoras, ambas con muchas limitaciones (más aún las segundas, pues el derecho disciplinario, por ejemplo, es una reliquia y está prácticamente inaplicado en lo que a conductas bagatela respecta, siendo poco operativo en el resto);

b) Los métodos basados en la percepción, cuyo valor es relativo puesto que “la percepción de corrupción tiende a incrementarse cuando la economía del país va mal”, aun así los datos demuestran unos estándares bajos de nuestros representantes políticos, lo que incrementa la desafección hacia lo público;

c) Las encuestas de victimización, que, a diferencia del método anterior, en España dan datos muy positivos, dado que la ciudadanía no ha sido testigo u objeto de casos de corrupción (pago de “astillas”, por ejemplo, para ser receptor de un servicio público);

d) Y la medición con Big data, que es un método relativamente nuevo puesto en marcha, por ejemplo, por el Fondo Monetario Internacional (News Flow Index of Corruption).

El libro se adentra luego en el análisis de las causas y consecuencias de la corrupción, aunque estas últimas proceden de aquéllas en una suerte de bucle del que no se sabe salir Y, entre ellas, analiza las culturales, estructurales e institucionales. Si las tres se unen, dan lugar a una corrupción sistémica o, si se me permite la expresión, a una tormenta perfecta.

Las causas culturales tienen bastante asentamiento en nuestra sociedad (amiguismo, clientelismo, nepotismo, etc.), sobre todo en las modalidades de corrupción de tonos grises o blancos, y están fuertemente asentadas en algunos entornos geográficos y localizadas en ciertas administraciones y, especialmente, en el sector público empresarial.

En las causas estructurales es importante resaltar la correlación existente entre desigualdad y corrupción, pero asimismo cabe analizar el impacto que el fenómeno de la corrupción tiene en ámbitos tales como la Administración Pública (sistema de nombramientos o designaciones), política de recursos humanos (prácticas “selectivas”) o contratación pública, por solo traer algunos casos a colación. Todo ello está directamente unido a la existencia o no de instituciones de calidad, que eviten la exclusión (sean inclusivas), así como que fomenten la eficacia e imparcialidad. Si las instituciones son de baja calidad, el camino que traza el profesor Villoria para mejorarlas se puede compartir perfectamente: “reformas institucionales modestas y persistentes”. El problema es cuando nada se reforma y la parálisis transformadora hace mella en el tejido institucional, como es nuestro caso. Cuando el clientelismo se transforma en una estrategia política (en esto España es un mal ejemplo) deriva fácilmente en asimetrías económicas, sociales y políticas muy profundas. La idea fuerza que maneja el autor debe asimismo compartirse: “Luchar contra el clientelismo es, en consecuencia, esencial para reducir los fundamentos estructurales de la corrupción”.

En lo que afecta a las causas institucionales el profesor Villoria Mendieta hace hincapié en una idea muy asentada, pero no por ello menos importante: “Las instituciones de buena gobernanza son la clave del desarrollo”. Y, en este punto, España pincha en hueso, pues –como señala el autor- “nuestras instituciones no están a la altura de lo requerido para poder estar satisfechos.  Y como no están a la altura tenemos graves problema de corrupción”. Cambiar las instituciones implica modificar los equilibrios de poder. Y en este punto nadie cede. Los pactos transversales no existen y sí la cintura política de hormigón.

El libro finaliza con una batería de propuestas. Una vez más el autor insiste, ya lo hizo en 2012, en la necesidad de construir un sistema nacional de integridad (algo muy complejo de llevar a cabo en un Estado altamente descentralizado como es España), pero cabe coincidir con Villoria en la necesidad objetiva de que haya voluntad política en el Ejecutivo (hasta hoy inexistente en los diferentes y sucesivos gobiernos) de prevenir y combatir la corrupción. Y para ello es, en efecto, imprescindible disponer, entre otras cosas, de un “sector público meritocrático, competente, objetivo e imparcial”. algo aún distante de lograr. Una tarea, entre tantas otras, que deberá afrontar el nuevo Gobierno, si es que no quiere hundir su credibilidad desde el momento de su constitución: la lucha por la integridad debe ser una bandera gubernamental, pero también transversal, en la política española. Sin política de integridad no se podrá reducir la corrupción.

Por lo demás, el sector público español, en su acepción más amplia, ha incidido únicamente, como expone Villoria, en un “modelo de control, cumplimiento y sanción” de la corrupción (lo que Longo y Albareda, denominaron “la ruta fácil”), mientras que el “modelo centrado en valores y cambio cultural” (la “ruta difícil”, según estos mismos autores) no ha tenido ningún arraigo entre nosotros hasta fechas recientes y en territorios (Euskadi, principalmente, tanto en el Gobierno Vasco en lo que afecta a altos cargos; o en la Diputación Foral de Gipuzkoa con su sistema de integridad institucional y su Norma Foral 4/2019, de Buen Gobierno; algo también en Aragón, con la Ley de Integridad y Ética Públicas; y en la Comunidad Valenciana, con la creación de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, así como con la aprobación de la Ley 22/2018, que crea SALER, sistema de alertas tempranas; pero en estos últimos casos con otro enfoque distinto al existente en el modelo vasco) o en instituciones muy concretas. La Administración General del Estado y las instituciones centrales siguen poniendo todos los huevos en la cesta sancionadora y no en la del modelo centrado en valores, que ignoran por completo.

El autor pone de relieve que la estrategia solo legal tiene muy pocos réditos en ese combate contra la corrupción, siendo oportuno buscar “un equilibrio de enfoques”. Por consiguiente, menos leyes y más códigos de conducta insertos en sistemas de integridad institucional, que reúnan valores, principios y normas de conducta y de actuación, y que, como lluvia fina, vayan calando sobre la cultura ética de las organizaciones públicas y las conductas y formas de actuar de todos los servidores públicos. En esto, como en tantas otras cosas, aquí apenas nos hemos enterado. Los democracias avanzadas y los países de nuestro entorno (Francia y Portugal, por ejemplo; tal como puse de relieve con varias buenas prácticas en el Seminario antes indicado) hace tiempo que caminan por esa senda. En España todo se sigue fiando a la (impotencia de la) Ley y al (mal) funcionamiento del régimen punitivo-sancionador. Pero cuando este llega, si es que lo hace, el daño institucional ya no tiene remedio: la institución está rota por las malas conductas o malas prácticas de quienes la regentan o en ella trabajan, la desconfianza se apodera de la ciudadanía y hunde inapreciablemente la confianza en las instituciones. Quebrar la confianza (esa institución invisible, de la que hablaba Pierre Rosanvallon), es muy fácil e incluso instantáneo; recuperarla es tarea hercúlea en la que se debe invertir mucho tiempo y recursos. Con el modelo que tenemos implantado (ex post), se condena o se sanciona lo que ya se ha producido, no se previene la corrupción ni las malas prácticas, todo lo más (ni siquiera eso) se disuade. En fin, hay mucho que hacer en esa construcción de sistemas de integridad institucional, algo en lo que hoy por hoy una política ciega, escéptica o cínica y hasta cierto punto ignorante, desprecia.

El libro del profesor Manuel Villoria es, sin duda, una importante ayuda en ese difícil, pero no imposible, tránsito. La clave para generar buenas instituciones –como concluye el autor- está en tener una “auténtica voluntad política” de transformar las cosas y crear las instituciones adecuadas. Y es en este punto dónde llegan las grandes dificultades. ¿Qué han hecho los sucesivos gobiernos y los diferentes grupos parlamentarios por construir de forma efectiva ese sistema de integridad institucional que mezcle y equilibre razonablemente los dos enfoques citados? Prácticamente nada, salvo algunas experiencias puntuales y siempre aisladas. Cuando no hay voluntad de pacto ni siquiera para cubrir la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, una institución clave en la lucha por la transparencia (y, por tanto, contra la corrupción), dejándose transcurrir más de un año y medio para cubrir esa vacante sin que llo se produzca, la conclusión es obvia: esas conductas políticas tan dilatorias solo delatan que no está en la agenda disponer de mecanismos efectivos de checks and balances de control del poder. También esa actitud, hasta ahora no modificada, es una muestra evidente de que la sensibilidad efectiva hacia estas cuestiones por las distintas fuerzas políticas, sean o no gobernantes (que tanto da), es sencillamente inexistente. Y así, combatir la corrupción se hace aún más difícil, cuando no imposible. Nos tocará, por tanto, seguir conviviendo con  sus zarpazos durante algún tiempo, hasta que esa “voluntad política” (hoy desaparecida en ese combate) retorne a primera línea. Y se pueda combatir gradualmente. La futura constitución del nuevo Parlamento y también del nuevo Gobierno debieran ser el punto de inflexión de este poco edificante camino hasta ahora seguido. Mientas tanto, seguiremos esperando. Paciencia estoica.