ADMINISTRACION PUBLICA

¿SELECCIÓN O AUTOENGAÑO? (FINAL) (Doce tesis sobre el momento actual de “la selección” en el empleo público autonómico y local)

 

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8.- La interinidad no está configurada ni legal ni conceptualmente como un estadio previo a la adquisición de la condición de funcionario de carrera sino como un medio de cubrir temporalmente una necesidad objetiva de la Administración. El acceso a la condición de funcionario de carrera solo se puede hacer previa acreditación efectiva (no formal) de competencias profesionales en procesos competitivos y abiertos. Frecuentemente se olvida que quien ingresa como interino en la Administración Pública lo hace para desarrollar tareas a término, cobra por ellas una retribución pública y, además, adorna su curriculum vitae con años de experiencia práctica. Lo que, por sí mismo, no es poco. Eso ya le da a quien disfruta de esa posición una evidente ventaja competitiva en el mercado. Al parecer, no parece suficiente, pues,  además, y aquí viene la perversión, ostentar esa condición por muchos o pocos años se transforma en una suerte de exigencia previa para que ese personal se “aplantille” mediante pruebas selectivas blandas (Xavier Boltaina, 2018), para lo cual se le ofrece un trato subjetivo deferente y discriminatorio en relación con el resto de la ciudadanía. El resultado salta a la vista: a través de tales procesos blandos (en ocasiones, auténticas pruebas de “cartón piedra”, como se ha dicho por un relevante comentarista judicial) se incorporan a la nómina de la Administración Pública esta vez sine die (“para toda la vida”) personas que, en algunos casos, no han acreditado fehacientemente disponer de los mejores conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes; esto es, de las competencias más sólidas requeridas para desempeñan las funciones y tareas que deberán desarrollar en esa organización pública al servicio de la ciudadanía (no de sus propios intereses, no se olvide esto). Dicho en términos más sencillos: quienes terminan accediendo al empleo público no son necesariamente los mejores y, sin embargo, “entran de modo preferente”. Paradojas de la Administración Pública. Se premia, así, al que está, por haber estado o por haber asistido a cursos o programas de formación; se penaliza el conocimiento competitivo, las destrezas efectivas o las aptitudes especiales que destaquen frente a los demás. La cultura del esfuerzo se ningunea, cuando no se arruina. Se entierra el talento. Hay que hacer sencilla la entrada, pues (se afirma) estas personas “llevan muchos años prestando servicios públicos” y ya no están en condiciones ni de competir con los outsiders ni de “memorizar” los innumerables temas que “adornan” (sin otro efecto particular) los desvencijados temarios (¿pero quién ha dicho que “memorizar temas” acredite nada más que un fuerte sentido de resistencia masoquista o una capacidad de aprenderse el listín de teléfonos desde la A hasta la Z?) Mediante la construcción –como bien definió en LinkedIn un responsable de RRHH de un Ayuntamiento- de “oposiciones-estafa” el sector público se homologa, así, con una entidad de beneficencia que todos los ciudadanos mantienen con el pago de sus impuestos: hay que proteger al desvalido temporal y garantizarle que se “aplantille”, pues lleva años padeciendo una precariedad laboral injusta. El único problema es que tan benefactor diagnóstico prescinde del resto de los mortales, también personas de carne y hueso con su patrimonio de derechos y de expectativas. También son ciudadanos con plenos derechos, al menos eso creíamos. Que nada bueno se espere, por tanto, de esos procesos si se sigue yendo por ese camino. Al menos a largo plazo los efectos pueden ser muy negativos, cuando no sencillamente demoledores. Tiempo tendrán de comprobarlo. Para entonces, nadie se hará responsable directo de semejante desaguisado. La responsabilidad difusa o escondida, es una muestra del funcionamiento predemocrático de nuestras instituciones.

9.- Estabilización del empleo temporal no es igual a estabilización de las personas que ocupan temporalmente las plazas. Se objetará a lo anterior que, debido a las circunstancias excepcionales antes descritas, las leyes de PGE de 2017 y 2018, incorporaron (fruto de los pactos Gobierno/Sindicatos para la mejora del empleo público) las tasas adicionales de reposición de efectivos que tenían por función principal la estabilización del empleo temporal, que no es lo mismo (por mucho que se empeñen los sindicatos del sector público y lo avalen empleadores públicos débiles no profesionalizados) que la estabilización del empleado interino. Se estabilizan plazas, no las personas que las vienen ocupando. Estas superarán las pruebas selectivas o no. Y aquí viene el enredo. Hace algún tiempo un Magistrado de la jurisdicción contencioso-administrativa, José Ramón Chaves, escribía en su página Web un duro y certero artículo que ponía en entredicho el trazado actual de todas esas pruebas llamadas selectivas cuya única función es la de “aplantillar” interinos, dejando entrever que cualquier recurso que se interpusiera contra aquellas tendría unas fuertes garantías de éxito porque con diseños de pruebas tan groseros (que no son propiamente selectivas) se preterían los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (https://delajusticia.com/2018/11/26/oposiciones-de-carton-piedra-mas-ruido-que-nueces/). Bien es cierto que, como este autor decía, se recurre poco. Pero que no se haga no significa que no se pueda (incluso de deba) hacer. Veremos si algunos de las decenas o centenares de miles de candidatos que son considerados como “convidados de piedra” de tales procesos recurren o no tales pruebas pantomima. Los derechos fundamentales solo se ejercen efectivamente acudiendo al sistema de garantías que el ordenamiento ofrece. Asimismo, otras instituciones llamadas a defender los derechos y libertades de la ciudadanía deberían ocuparse de este asunto y reconducir aquellos casos en los que se observe la existencia de un fraude o estafa a una parte importante de los aspirantes. En cualquier caso, el “argumento” de estabilización de personas tiene sus defensores. Los más conspicuos, los sindicatos del sector público (a no confundir con los del sector privado o con los de antaño, que, como dice un extraordinario Alcalde de IU, ex sindicalista de los pozos mineros, nada tienen que ver los unos con los otros). También los hay en la doctrina, aunque menos. Marcos Peña (2019), por ejemplo, ha llevado a cabo, con base en una errática y contingente doctrina jurisprudencial, un meritorio intento de edulcorar esa vía mezclando interesadamente los procedimientos de “consolidación” (que Jorge Fondevila ha tachado siempre como vías inconstitucionales) con los de “estabilización de plazas”. En la función pública hay personas, en efecto; pero sobre todo hay principios y reglas, propias de un Estado Social y Democrático de Derecho antes que de un Estado Benefactor. La función pública es una institución al servicio de la sociedad, de la ciudadanía, que debe ser profesional, imparcial y eficiente, por imperativo constitucional. No otra cosa. Como es obvio, aquí no se comparten esas tesis, sí otras (ahora no vienen al caso) que ese mismo autor defiende.

10.- Captar talento no está reñido con computar razonablemente los servicios prestados, pero requiere incorporar pruebas selectivas que midan realmente las competencias exigidas para el desempeño de las tareas de cada puesto de trabajo y predigan el buen desempeño. Con todo ello no estoy diciendo que no se deban computar los servicios prestados en la condición de interinos, pero ese cómputo nunca debiera ser determinante en la obtención de la plaza (probablemente, para reforzar los principios constitucionales, ese umbral no tendría que superar el 25 por ciento del total, pero en esto el Tribunal Constitucional sigue en Babia y su polémica doctrina de hace casi tres décadas ha justificado estropicios sinfín; y la jurisdicción contencioso-administrativa no le va a la zaga, bendiciendo “medias” de aprobados que están “suspendidos” y otras lindezas), sino que debe darse prioridad determinante a la acreditación de competencias requeridas para el ejercicio de las funciones y tareas (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes), por medio de la realización de pruebas mínimamente exigentes desde las perspectivas teórica y práctica, así como la realización de test psicotécnicos de inteligencia o entrevistas conductuales estructuradas cuando se trate de puestos de trabajo de especial cualificación (técnicos superiores). No cabe olvidar al respecto que, dentro de ese abanico de pruebas selectivas, tal como ha estudiado Mikel Gorriti (2018), el coeficiente de validez más elevado lo aportan los test psicotécnicos de inteligencia, en segundo lugar están las pruebas prácticas y el índice menor lo tienen las pruebas de conocimiento (aunque los test de personalidad aún dan un índice de correlación más bajo). Sin embargo, las Administraciones Públicas siguen haciendo mucho hincapié en “las pruebas de conocimientos teóricos” (pero desvirtuadas hasta límites insospechados mediante test blandos o trucados) y –todo lo más- en pruebas las prácticas, sin apenas desarrollar los test de inteligencia que tienen un valor predictivo más elevado en cuanto a determinar la capacidad potencial de la persona para desarrollar correctamente las tareas del puesto. Lo único que se debería hacer en estos casos es reforzar el carácter selectivo de la fase de oposición, evitando que esta se transforme en la realización de pruebas selectivas falsas o de autoengaño (pues quien primero se engaña a sí misma es la propia Administración Pública y luego, por añadidura, a la ciudadanía), pues tal como están configuradas tales pruebas, en verdad, solo pretenden “ordenar el modo de entrada” de quienes ya están como interinos. No tienen, por tanto, componente selectivo real. Y, en suma, el carácter público y de libre concurrencia de tales procesos es sencillamente mentira, por muchos candidatos que se presenten a  esas “convocatorias” (que pueden ser decenas de miles, cuyas expectativas, si las tuvieren, serán sencillamente estafadas). Cuando la fase de oposición la superan –tal como se decía- más del 80 o 90 por ciento de los aspirantes, no cabe duda que con ello solo se pretende sumar los puntos del concurso, que se limita a valorar el tiempo de estancia como interino y los méritos formales. Eso no es seleccionar, es un autoengaño o una “convocatoria podrida”, pues llama a participar a quienes no tienen ninguna posibilidad real de obtener la plaza. La Administración, así, no está captando talento, está “aplantillando” los interinos que tiene en función de los años que lleven en esa condición (cuanto más tiempo, más puntos). Y lo más perverso es que el resto de los aspirantes, como se saben el juego de las mentiras que todos estos procesos encierran, solo pretende entrar en listas (bolsas) para continuar perversamente el ciclo, que de seguir así nunca tendrá fin: la eternidad del modelo se impone. Alguien deberá romper ese bucle diabólico. Ninguna Administración Pública de cualquier democracia avanzada selecciona así a su personal. Conviene tenerlo presente. No vale con apostar por una “ley de punto final” (esto es, “aplantillar” por Ley, como se ha pretendido en algún caso, a todos los interinos y comenzar procesos selectivos exigentes a partir de entonces; esa opción no se sostiene), pues tales leyes se pervierten y se transforman en “leyes de puntos suspensivos”, reiterando en el tiempo las excepciones que se transforman, constantemente, en reglas. Se paga la pretendida “paz social” (la excusa de siempre) por elevadas hipotecas para el mañana. Y tales decisiones que son desgraciadamente las que se adoptarán –ojala me equivocara- tendrán serias consecuencias en el futuro mediato e inmediato, pues dispondremos de Administraciones Públicas con bajos niveles de profesionalización, incapaces de captar el talento, y que promoverán con esos “sistemas” la mediocridad no solo de la organización, sino también de la propia sociedad y de la política que dirigirá esas maquinarias torpes e ineficientes. La factura se aplazará (este es el punto fuerte “del modelo”). Y, de nuevo, las responsabilidades no tendrán actores, serán gaseosas. Pero eso no es cierto: tienen nombres y apellidos. Conviene ponerlos negro sobre blanco. Eso es transparencia, eso es democracia.

11.- Las denominadas “oposiciones serias” adolecen asimismo de enormes vicios de diseño y producen resultados más que discutibles. No puede olvidarse tampoco que el empleo público autonómico y local representa el 80 por ciento del total. Por tanto, lo que sea el empleo público en España las próximas décadas depende, en gran medida, de la solución que se le dé a este problema expuesto, por mucho que algunos crean que esa institución sigue teniendo su paradigma en la Administración del Estado. No es cierto. Aunque no es objeto de esta reflexión, y solo me referiré a ello instrumentalmente, es en la AGE donde se realizan procesos selectivos con mayores exigencias formales (por ejemplo, en algunos cuerpos de élite de la Administración General del Estado). También, en honor a la verdad, hay determinadas Comunidades Autónomas y algunos Ayuntamientos (cada vez menos) que siguen manteniendo “oposiciones tradicionales”. Sin embargo, tales sistemas de acceso adolecen de importantes taras derivadas de modelos selectivos obsoletos, tanto en lo que afecta al período de preparación de tales pruebas selectivas (que se puede extender durante tres, cuatro o cinco años) como a la existencia de la figura singular de los preparadores (en muchos casos altos funcionarios o jueces que cobran “en negro”), o del formato de pruebas (largos temarios que examinan de conocimientos que ya se han acreditado en la Universidad), tipos de ejercicios con unas estructuras muy clásicas e inadecuadas al momento actual (memorizar y “cantar temas”, sin realización de ejercicios prácticos, como es el escandalosos caso del acceso a la Escuela Judicial, test de inteligencia o de entrevistas conductuales estructuradas), con tribunales nada especializados en técnicas de selección. Y en fin, procesos que, en algunos casos, incorporan unas fases formativas pero muy poco efectivas y sin que impliquen resultados de selección negativa: aprueban todos aquellos que superaron la oposición. Además, es preciso resaltar que, frente a los sistemas que se emplean para la selección de altos funcionarios en las democracias avanzadas (sobre este tema: Clara Mapelli, 2018), nuestras Administraciones Públicas siguen seleccionando con patrones decimonónicos o del siglo XX, absolutamente periclitados. Y hasta ahora ningún paso efectivo se está dando para corregir tales disfunciones. Que a nadie extrañe, por tanto, que los jóvenes talentos huyan de las “oposiciones” (con ese formato envejecido) como de un nublado. Solo quien pueda mantenerse por la familia varios años, quien procede geográfica y socialmente de determinados ámbitos o estratos o, en algún caso, quien acredita un perfil personal muy singular se mete hoy en día a preparar “oposiciones de élite”. Un calvario, sin mucho sentido existencial, salvo buscar ese ansiado “puesto para toda la vida”, sacrificando unos años cruciales de su  vida profesional encerrado memorizando temas que en la era de la digitalización están al acceso de todos a golpe de clic. ¿Tiene algún sentido mantener ese “modelo selectivo”? Defensores tiene, sin duda. Sobre todo aquellos que pasaron por ese peaje o viven (parcialmente) de él.

12.- Los retos del futuro: La cobertura de las plazas vacantes como consecuencia de las jubilaciones masivas, así como el impacto de la revolución tecnológica en la Administración, obligan a repensar radicalmente el modo y manera de seleccionar empleados públicos. Hay que ser plenamente concientes que, por lo demás, en los próximos doce años se producirá un enorme relevo generacional en la función pública, como consecuencia de la jubilación de un porcentaje muy elevado de empleados públicos (cifras que oscilan, según Administraciones, entre el 50 y el 80 por ciento de la plantilla). El envejecimiento de las plantillas en el empleo público es un dato objetivo y preocupante; aunque haya voces que lo relativicen o ignoren. A ello se une el impacto de la revolución tecnológica sobre el empleo público, bien estudiado recientemente por Carles Ramió (2019), que fruto de la automatización y de la IA alterará radicalmente las tareas de muchos puestos de trabajo, en cuanto buena parte de esas tareas serán desarrolladas por máquinas. El talento humano completará las tareas automatizadas que harán las máquinas. Pero para que ello sea posible, habrá que captar talento, no seleccionar sobre tareas que nunca se van a realizar o con fecha de caducidad. Y ello implicará una afectación, mayor o menor según los casos, a las dotaciones de puestos de trabajo y en algunos casos a la pervivencia de ciertos empleos. Por tanto, las jubilaciones masivas pueden verse como una ventana de oportunidad, al efecto de que si se lleva a cabo una gestión planificada de vacantes por parte del sector público (Gorriti, 2018), habrá que definir qué puestos no se han visto afectados por la revolución tecnológica, cuáles lo han sido notablemente (en sus tareas) e, incluso, identificar cuántos puestos se han se amortizar por quedarse sin funciones. Todo ello, teniendo en cuenta la salida masiva de empleados públicos como consecuencia de las jubilaciones, abre un horizonte de expectativas para redefinir los nuevos perfiles de puestos que se necesitarán en las Administraciones Públicas del futuro, donde también prevalecerán, en el ámbito técnico, las titulaciones STEM o CTIM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas). Esta combinación de ambos procesos obliga también a las Administraciones Públicas a concurrir y competir con el sector privado en la captación de talento y en su posterior incorporación a las organizaciones públicas. Pero para competir cabalmente la Administración Pública deberá replantear de forma radical sus procesos selectivos y los métodos aplicados en esa selección. ¿Tiene sentido seleccionar los mejores científicos, tecnólogos, ingenieros, físicos o matemáticos con largos temarios y el tipo de pruebas que actualmente desarrollan todas las Administraciones Públicas? Se puede afirmar rotundamente que tal modelo es a todas luces disfuncional e ineficiente si pretende el objetivo de captar el mejor talento. Así que, si no se quiere perder el tren de la revolución tecnológica y otras tantas cosas que aquí sumariamente se han expuesto, la Administración Pública deberá ir pensando seriamente en cómo replantear radicalmente sus procesos de reclutamiento y selección de personal. No hay otra vía. No la busquen. Mientras tanto esa combinación explosiva de “políticos-gestores amateurs”, corporativismo rancio y sindicatos protectores de los que están (y no de los que deben venir o llegar) continúa imperturbable haciéndose “trampas en el solitario” y reclutando personas que, más temprano que tarde, mostrarán sus enormes limitaciones para resolver los problemas reales de nuestra sociedad o, en fin, para prestar los servicios públicos de calidad que la ciudadanía demandará a buen seguro. Pero, seamos honestos, ¿hay alguien, sinceramente, a quien importe todo esto?

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

  • AAVV (Administradores Civiles del Estado): Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado, INAP, 2017.
  • Javier Cuenca Cervera, Instrumentos de planificación de recursos humanos y selección: ¿cambio de paradigma?, RVOP 14-2.
  • Javier Cuenca, Transparencia y Función Pública, CEMICAL, 2018.
  • José Ramón Chaves, Vademécum de oposiciones y concursos, Alamarante, 2017 (hay nueva edición en 2018).
  • Jorge Fondevila Antolín, Problemas y soluciones al Empleo Público actual. Una valoración a los 10 años de la aprobación del EBEP, CEMCI, 2018
  • Jorge Fondevila Antolín, Manual para la selección de empleados públicos, 2ª edición, Wolters Kluwer, 2018.
  • Fundación Telefónica/Prospektiker: El trabajo y la revolución digital en España. 50 Estrategias para 2050,
  • Mikel Gorriti Bointigui, “Innovar en selección desde la evidencia empírica y las nuevas competencias”, RVOP núm. 14-2
  • Manuel Alejandro Hidalgo, El empleo del futuro. Un análisis del impacto de las nuevas tecnologías en el mercado laboral, Deusto, 2018.
  • Rafael Jiménez Asensio, “Repensar la selección de empleados públicos. Momento actual y retos de futuro”, RVOP 14-2 (Estudio Introductorio)
  • Clara Mapelli, “La visión comparada:  nuevos sistemas de selección de la alta función pública en las democracias avanzadas, RVOP 14-2
  • Elisa de la Nuez: “Acceso a la función pública: atraer talento y cambiar el modelo”, RVOP 14-2
  • Marcos Peña: “La consolidación como cauce diferencial de acceso al empleo público. El supuesto de la Administración Local” (2019)
  • C. Ramió/M. Salvador, La nueva gestión del empleo público, Tibidabo Ediciones, 2018
  • C. Ramió, Inteligencia artificial y Administración Pública. Robots y humanos comparten el servicio público, Catarata, 2019.
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¿SELECCIÓN O AUTOENGAÑO? (I) (*) (Doce tesis sobre el momento actual de “la selección” en el empleo público autonómico y local)

 

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1.- La trascendencia de la selección en el empleo público. El momento selectivo es, seguramente, uno de los puntos críticos de la gestión de personas en las Administraciones Públicas y en las entidades de su sector público. Si la organización se equivoca, no salvaguarda correctamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, o diseña mal los procesos (tanto las pruebas como no selecciona correctamente a los tribunales o no garantiza su fiabilidad y validez), heredará para décadas (hasta la jubilación de ese personal) un grave problema: la incorporación de personas que no son las mejores y que, por consiguiente, arrastrarán tras de sí déficits notables de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes (competencias). Y todo ello no es gratis, es una (mala) decisión con elevadísimos costes. Algunas de esas taras se podrán corregir con el paso del tiempo, pero otras muchas no. La hipoteca para la organización será pesada, tanto en lo que afecta a la inserción de personas inadecuadas como al peso presupuestario (gasto público ineficiente) que comporta tal medida. Por no hablar de la contaminación que supone incorporar funcionarios que no hagan bien su trabajo o que dispongan de nula o escasa versatilidad y polivalencia, pues tales personas pueden arrastrar, además, dosis innegables de toxicidad o de contagio al funcionamiento de esas estructuras administrativas en las que se inserten y sobrecargar (lo que suele ser más común de lo que se piensa) el trabajo de aquellos profesionales que ejercen bien sus funciones. Una mala decisión selectiva es, por tanto, una muestra evidente de mal gobierno y de despilfarro, así como de mala gestión. Se puede comparar en  sus efectos a las pésimas consecuencias de nombramientos clientelares o fruto del amiguismo o nepotismo en lo que afecta al ingreso al empleo público. En determinados contextos, puede llegar a ser una modalidad atípica de corrupción política, gestora o sindical. Los costes de todo ello son elevadísimos y los paga la ciudadanía. No cabe olvidar este último punto. Las Administraciones públicas autonómicas y locales no llegarán a ser profesionales ni eficientes sin una decida apuesta por la mejora continua de sus sistemas de selección y por la erradicación absoluta de prácticas clientelares o de fomento turbio de una estabilidad mal entendida.

2.- La selección forma parte integrante del núcleo de la política de recursos humanos de una organización pública. Las políticas de selección son una parte importante del sistema integral de gestión de recursos humanos. Dicho de otro modo: el reclutamiento y la selección (aunque son cosas distintas) no se pueden aislar del resto de elementos de ese sistema de gestión (valores, estructura organizativa, diseño de los puestos de trabajo, formación, carrera profesional, evaluación del desempeño, provisión de puestos de trabajo, sistema de incentivos y retribuciones, derechos y deberes, etc.). Si la puerta de entrada al empleo público profesional no funciona correctamente, que nadie se llame a engaño: nunca, absolutamente nunca, esa organización dispondrá de una función pública profesional a la altura de las exigencias y retos de cada momento. Una mala o deficiente selección de empleados públicos contamina la política de gestión de personas en las organizaciones públicas hasta convertirla en inoperante. Al no disponer de conocimiento interno, las Administraciones Públicas deberán recurrir a la externalización de funciones críticas (no deja de ser paradójico que se busque fuera el conocimiento técnico cualificado o especializado, cuando este es el que precisamente debería estar dentro de la organización) o, en su defecto, conduce a hacer de forma poco eficiente las cosas, con lo cual las políticas gubernamentales tardarán en ser efectivas, no se alcanzarán las metas o cuando se adopten será de forma deficiente. Y una vez más los platos rotos los pagará la ciudadanía.

3.- Las tres notas características de la función pública. Por consiguiente, no conviene olvidar una cuestión muy básica. La institución de función pública apareció en escena (siglos XIX y XX) para cerrar el paso a políticas de spoils system (en España, a su versión castiza de las “cesantías”) o de carácter clientelar, que configuraban la Administración Pública como botín del partido ganador de las elecciones, pues quien alcanzaba el poder repartía los empleos en la Administración entre sus fieles o seguidores. De ahí vienen las tres notas distintivas de esa institución de función pública: 1) Profesionalización: El acceso a la función pública se debe llevar siempre a cabo de acuerdo con el principio de igualdad, mérito y capacidad; esto es, deben entrar los candidatos mejores que así lo acrediten en procesos competitivos y de libre concurrencia (lo que nosotros llamamos “oposiciones”); 2) Estabilidad: a quienes así acceden se les garantiza un estatuto de inamovilidad o permanencia, con la finalidad de ponerlos al abrigo de las influencias y remociones políticas, siendo esta nota hoy en día un evidente privilegio de los empleados públicos en relación con el sector privado (configurado por relaciones de empleo de enorme volatilidad): y 3) Imparcialidad: esta tercera nota es consecuencia de las anteriores, puesto que solo los funcionarios que acceden acreditando profesionalidad a la Administración Pública y a los que se les dota de un estatuto de permanencia, pueden disponer de la necesaria imparcialidad frente al poder político de turno (como dicen los anglosajones, están en condiciones de decir “no” a los políticos que quieran adoptar medidas no convenientes al interés público). Sin la convergencia de estos tres elementos no se puede hablar de función pública profesional. Y si falla el primero, el último se desmorona. No basta con “estabilizar”, es imprescindible salvaguardar la profesionalización e imparcialidad de la función pública. Es un elemento existencial de la institución.

4.- El cierre temporal de la selección: las políticas de contención presupuestaria y la tasa de reposición de efectivos. La selección de empleados públicos ha estado cerrada (casi) herméticamente como consecuencia de la crisis fiscal y de las políticas de contención presupuestaria en los últimos años. De hecho, se puede afirmar que las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado han actuado como marco normativo regulador y claramente limitador del empleo público, desplazando a las Leyes que regulaban esta materia (TREBEP y leyes autonómicas de empleo público). Y ese marco presupuestario excepcional ha abusado hasta la saciedad de la noción de “tasa de reposición de efectivos”, un factor perturbador de las políticas de selección (y de renovación) de efectivos anudado teóricamente a la contención del gasto público, pero que en verdad jugaba (y juega) como un elemento altamente distorsionador del modelo de gestión racional y eficiente de recursos humanos en el sector público. La tasa de reposición apenas nada ahorra (es de efectos nulos en el ejercicio presupuestario sobre el que se proyecta), pues se despliega sobre otros ejercicios presupuestarios, no sobre el que se aprueba. Por tanto, no supone rebaja alguna del déficit público en el cómputo anual en el que se aprueba. La política de recursos humanos del sector público no se puede hacer solo, como se viene haciendo, con las leyes anuales de presupuestos. Es una mirada corta y pasa amplia factura.

5.- Sin una política (continua) de previsión de efectivos no se pueden cubrir cabalmente las vacantes del sector público. A todo ello se ha unido, como circunstancia agravante, una pésima política de previsión de efectivos y de cobertura de vacantes en las Administraciones Públicas. Los sistemas de gestión de vacantes suelen estar obsoletos y dan muestras evidentes de agotamiento. Por lo común, no son sistemas ágiles y continuos, sustituyendo su funcionamiento por un recurso generalizado a las excepciones (comisiones de servicio o interinidades) y no fomentando la regla (procedimientos ordinarios de provisión) que debiera ordenar una adecuada provisión de los puestos en el momento en que las plazas quedan vacantes. La agilidad en la cobertura de vacantes no existe. La maquinaria de gestión está hipotecada por un funcionamiento ineficiente y burocratizado hasta la extenuación. No hay unidades de gestión de recursos humanos en el sector público, son habitualmente centros gestores de anomalías. La planificación es un instrumento que apenas se practica.

6.- La Oferta de Empleo Público como instrumento del pasado. El proceso de selección en el empleo público sigue descansando, además, sobre un modelo “analógico”, lento hasta la exasperación y escasamente funcional. Las Ofertas de Empleo Público son instrumentos de otra época, que casan mal con el mundo digital y con la instantaneidad y transparencia. No aportan ningún valor añadido. Deben sustituirse por sistemas ágiles y flexibles de anuncio de vacantes de forma continua y de cobertura inmediata, siempre que se tengan disponibilidades presupuestarias. Las convocatorias anudadas a la Oferta no pueden prolongarse en su ejecución hasta tres años, como marca el TREBEP (artículo 71). Eso es una eternidad en estos momentos (piénsese cómo selecciona el sector privado) y alimenta más aún la interinidad (pues un puesto de trabajo, siempre que sea necesario, no puede estar vacante tan largo período de tiempo si la oferta tarda en ejecutarse). Hay que caminar a procesos selectivos muchos más cortos en su ejecución desde el anuncio de la vacante (tres meses o un máximo de seis). El sistema de gestión de selección de personal no puede estar dormido largos períodos de tiempo y despertarse abruptamente en momentos críticos donde se somete a la organización a un estrés de funcionamiento insostenible y con resultados muy discutibles. La selección y provisión deben ser herramientas de gestión utilizadas continuamente, no de modo instantáneo o cíclico.

7.- El efecto no deseado: la multiplicación de la temporalidad en las Administraciones Públicas y el acceso a la condición de interino. La situación descrita en los puntos anteriores ha conducido a una proliferación (en algunos casos auténtica epidemia) de multiplicación de la interinidad y temporalidad en el empleo público. El fenómeno alcanza magnitudes desproporcionadas en algunas Administraciones Públicas. Pero cabe preguntarse, en primer lugar, cómo se accede a tal condición de interino o de personal temporal. Lo más frecuente (al menos lo que dice la Ley) es que ese acceso se debe vehicular a través de procesos públicos ágiles y rápidos, pero en lo que se salvaguarden los principios de igualdad, mérito y capacidad. Lo habitual, sin embargo, es que tales procesos “selectivos” se enmarquen en un fenómeno singular (otra patología más del modelo de gestión de personas en el sector público): las bolsas de trabajo o de empleo, que nacen de convocatorias “ad hoc” o de restos de procesos selectivos realizados que promueven las diferentes Administraciones Públicas y de las que se nutren otras diferentes. La pregunta de los gestores de RRHH es recurrente: ¿te queda alguien en la bolsa? La entrada en una bolsa (a veces con criterios enormemente laxos, por ejemplo superar un simple test de preguntas con respuestas múltiples y sin penalización), se produce cuando los procesos son mínimamente rigurosos mediante la superación de unas pruebas selectivas de test, supuesto práctico y, en menos casos, de test psicotécnicos. En todo caso, esa superación da pie, más tarde o más temprano, al ingreso como personal interino. Y las bolsas se agotan, recurriendo, así, a restos, incluso incorporando personas que habían obtenido en esas pruebas calificaciones muy bajas. Y una vez alcanzada esa posición, se abren unas enormes expectativas de “aplantillarse” para toda la vida, alimentadas por un sindicalismo del sector público que protege descaradamente a sus clientes internos (interinos) frente al resto de la ciudadanía (con evidente desprecio de los principios constitucionales de acceso a la función pública y, en particular, al propio principio de igualdad). Así, la vocación de cualquier interino es sumar puntos con el paso del tiempo y alcanzar algún día la condición de funcionario de carrera (o empleado público laboral fijo): esto es, “atravesar el Jordán (concurso-oposición) y besar la tierra prometida” (Alejandro Nieto). Se puede afirmar que en buena parte del sector público español se ha construido una suerte de “coalición interna” formada por un débil empleador público (“desprofesionalizado” y con valores de lo público bastardeados), junto con un voraz y siempre insatisfecho sindicalismo del sector público  y a la que se añaden las expectativas organizadas de estabilización del personal temporal (en algunos casos a través de “plataformas de interinos”), que cierra a cal y canto la puerta de entrada a “externos” (esto es, al resto de la ciudadanía) reduciendo sus derechos constitucionales hasta transformarlos en mera utopía. Tales actores convergen, así, en una suerte de juego perverso y manipulador que se concreta en un estudiado diseño de “las pruebas selectivas”, ablandando al máximo los criterios selectivos de la fase de oposición (para que todos o la mayoría la superen) y luego “ordenar la entrada” (que no seleccionar) a los que ya están dentro. Hay muchos ejemplos que escandalizarían a cualquier observador objetivo. Pero no se difunden. En la era de la transparencia, también hay trucos.

(*) El presente trabajo, dada su extensión se difundirá en dos entradas diferenciadas. El contenido de esta primera entrada, con algunas variaciones puntuales (por ejmeplo, en el subtítulo y en algunos contenidos), coincide con un artículo que ha sido editado en euskera por la Revista Administrazioa euskaraz, número 103, editada por el Instituto Vasco de Administración Pública.

EL EMPLEO (PÚBLICO) DEL FUTURO (A propósito del libro de Manuel Alejandro Hidalgo, Deusto, 2018).

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“Lo importante no son las ocupaciones. Lo importante son las tareas” (p. 104)

“No debemos tener miedo a las máquinas. Debemos tener miedo a no hacer nada” (p. 284)

Han sido varias en los últimos tiempos las entradas de este Blog dedicadas a la revolución tecnológica y, en particular, a su posible impacto sobre el sector público. También lo han sido las reseñas de libros que, desde distintas ópticas, se ocupan de las hipotéticas consecuencias que acarreará la digitalización, la automatización y la inteligencia artificial sobre el empleo y sobre otras cuestiones que afectan a la administración pública y a la sociedad futura. Insistimos una vez más en este importante tema tomando como excusa la publicación del sugerente libro El empleo del futuro. Un análisis del impacto de las nuevas tecnologías en el mercado laboral, cuyo autor es el profesor Manuel Alejando Hidalgo.

Vaya por delante que el libro no trata del empleo público. Apenas si cita a las Administraciones Públicas, salvo en momentos puntuales. El enfoque del trabajo es económico (por tanto no se adentra en otros enfoques del problema que aborda, por ejemplo, la filosofía o la ética) y toma el mercado laboral como objeto. Pero muchos de sus análisis pueden ser trasladados, con los cambios que sean oportunos, al sector público. Frente a la dualidad de enfoques pesimistas/optimistas en relación con este problema, el autor se confiesa “moderadamente optimista” y hace gala de ello a lo largo del libro, si bien identifica algunos riesgos que ese proceso conllevará si no se adoptan las medidas pertinentes (precarización del empleo y afectaciones a la igualdad).

Sin duda nos encontramos en la puerta de una revolución tecnológica que, como fue en su día la revolución industrial (de donde la obra arranca magistralmente), comportará entrar en esa relación dialéctica entre sustitución/complementariedad. La tesis del libro la adelanta el autor en la página 64 de su obra. Así afirma: “No obstante, si bien el efecto sobre la cantidad de empleo no debe preocuparnos en exceso, sí son relevantes las consecuencias en otras variables de importancia extrema: la desigualdad y la precarización”.

Los procesos de automatización inicial e implantación ulterior y gradual de “máquinas que piensan”, son imparables. Todo ello tendrá consecuencias inevitables sobre los empleos, pues la Inteligencia Artificial “ha llegado para quedarse”, aunque en su primer estadio (automatización) los resultados son muy desiguales. Por ejemplo, según datos que se manejan en el libro, hay un 20 % de compañías que ya han adoptado estas tecnologías, un 40 % que han comenzado a experimentar con ellas” y “otro 40 % que aún no está experimentando ni implementando la IA”. Probablemente el sector público (con contadas excepciones o áreas de actividad muy puntuales) se encuentra en este furgón de cola.

En la primera ola de automatización la afectación de la revolución tecnológica sobre el empleo se centrará en determinadas tareas rutinarias o manuales. Pero, a nuestros efectos, lo realmente importante del libro se halla en las consecuencias que tendrá “la segunda ola de automatización”, donde ya no se descarta el impacto intenso sobre tareas de contenido cognitivo tanto rutinarias como no rutinarias. Y el profesor Hidalgo pone muchos ejemplos. Pero, por lo que afecta al sector público, conviene resaltar que hay ámbitos como la sanidad y la educación donde los riesgos de afectación son menores (pero no por ello menos importantes, sobre todo con secuelas evidentes en muchas tareas).

El aspecto clave de este recomendable libro se encuentra cuando el autor diferencia nítidamente entre ocupaciones o empleos (puestos de trabajo) y tareas. La distinción puesto de trabajo/tarea es primordial en el sector público, pues no cabe duda que muchas tareas van a automatizarse y lo que se trata de definir con carácter previo es “si éstas son realmente importantes o relevantes dentro de un empleo”. Si en un determinado puesto de trabajo se automatizan la totalidad o mayor parte de las tareas resulta obvio que ese puesto ineludiblemente deberá ser amortizado, pues su contenido funcional (o gran parte del mismo) se evaporará. El profesor de la Universidad Pablo Olavide –siguiendo en este punto otros trabajos publicados sobre este mismo objeto (Clasificación ISCO)- ordena las ocupaciones (lo que en el ámbito público, salvando las distancias, denominaríamos como puestos de trabajo) por intensidad de características en las tareas realizadas, en torno a cuatro ejes de tareas: a) Rutinarias; b) Inteligencia; c) Fuerza física; y d) Habilidades sociales.

De todo ello se concluye con facilidad, en primer lugar, que los puestos de trabajo con mayores impactos de automatización son, en un primer estadio, aquellos que desarrollen un alto contenido de tareas rutinarias y manuales. Los menos afectados inicialmente serán aquellos en que las tareas requieran dosis elevadas de inteligencia para ser desarrolladas y, asimismo, donde se requieran habilidades sociales (comunicación, empatía, etc.). Al menos en una primera fase, “sólo un porcentaje limitado de empleos estará en el corto y medio plazo sujeto a la automatización”. Pero esta afirmación, por lo que afecta a la Administración Pública ha de ser entendida en su correcto sentido: determinados puestos de trabajo en los que una parte (mayor o menor) de las tareas que se desempeñan se automatizarán, ello tendrá como impacto derivado la reducción (también mayor o menor) del número de dotaciones de esos puestos de trabajo.

La segunda conclusión parece también obvia. Como bien afirma el autor, lo cierto es que la inmensa mayoría de los puestos de trabajo se verán afectados por la automatización/IA, pues con mayor o menor intensidad según los casos sus tareas (o buena parte de ellas) se transmutarán necesariamente dentro del proceso dialéctico sustitución/complementariedad. Las máquinas facilitarán determinadas tareas, pero asimismo a las personas se les pedirá adaptabilidad permanente, aprendizaje continuo y valor añadido. Y ello nos lleva derechamente al campo de las nuevas competencias que se deberán exigir también a los profesionales del sector público. El autor lo expone crudamente individualizando el problema: “Cualquiera que desee maximizar las probabilidades de obtener un buen empleo en el futuro deberá fomentar las habilidades que las máquinas no podrán ofrecer”. Y concluye: “Serán los trabajadores menos educados los que tendrán mayor probabilidad de ser sustituidos”; pues en la revolución tecnológica, como en cualquier otro proceso de estas características, habrá ganadores y perdedores. Lo importante es no situarse entre estos últimos, para lo cual la formación continua y la adaptación permanente es la respuesta. De tal modo que las habilidades más cotizadas en ese complejo escenario de revolución tecnológica serán, “la originalidad, la fluidez de ideas, el razonamiento deductivo, la sensibilidad al problema y el razonamiento deductivo”. Dicho en otros términos: las habilidades más valoradas “serán aquellas relacionadas con las capacidades cognitivas del ser humano, las que se sustentan en la inteligencia humana”.

En fin, no hace falta ser muy incisivos para observar con preocupación que las Administraciones Públicas españolas están en estos momentos muy distantes de captar siquiera cuál pueda ser el impacto que la revolución tecnológica tendrá sobre sus estructuras organizativas y sobre sus propias plantillas. De momento es un problema que no está en la agenda. Cuando ni siquiera se ha hecho, salvo contadas excepciones, un estudio de prospectiva sobre los impactos (ya inmediatos) que tendrán las jubilaciones en masa sobre el relevo intergeneracional y la gestión del conocimiento en el sector público en los próximos 10 años, la pregunta de cuáles serán los impactos que la revolución tecnológica tendrá sobre el empleo público suena en el sector público, todavía hoy, a ciencia ficción. Más grave, relacionado con lo anterior, es el mantenimiento de sistemas selectivos absolutamente periclitados y obsoletos, que no miden nada las (nuevas) competencias necesarias para hacer frente a una revolución tecnológica que ya está llamando a la puerta, por mucho que la Administración Pública tarde en abrirla o pretenda cerrarla de un portazo. Ni siquiera así conseguirá eludir lo inevitable. Ningún trazado selectivo de los que actualmente se realizan en el ámbito público da prioridad a la inteligencia como factor diferencial, ni tampoco mide correctamente las habilidades blandas (soft skills) como tampoco evalúa por lo común el pensamiento crítico. Y eso es lo que demanda el futuro, aunque en nuestro caso sigamos siendo prisioneros del pasado.

Este recomendable libro del profesor Hidalgo finaliza con unas reflexiones enormemente válidas para ser trasladadas a nuestro ámbito público. Parafraseando a Roosvelt, el autor nos traslada que “no debemos tener miedo a lo que está por llegar, sino que debemos temer al miedo que nos paraliza, aquel que nos lleva a no hacer nada. Tal como se expone al inicio de este Post, sobre todo debemos tener miedo a no hacer nada. Y este es mi temor y el de otras muchas personas que se ocupan o preocupan de lo público; que por enésima vez las Administraciones Públicas españolas sea incapaces e impotentes de transformarse y adaptarse a los cambios espectacularmente acelerados que se avecinan. Lo alarmante es que se apodere el miedo, la inacción o el eterno aplazamiento en todos aquellos actores (políticos, directivos, funcionarios, agentes sociales, etc.) que deben poner en marcha ese inevitable proceso de transformación. No sería la primera vez, pero en este caso intuyo que, por el alto contenido disruptivo que (en términos de Schumpeter) tendrá esta revolución tecnológica, sería la última. La Administración Pública como institución, aunque de momento nadie se dé por enterado, se juega todo su futuro y credibilidad en ese empeño.

MANTENER O TRANSFORMAR (GESTIÓN INTELIGENTE DE VACANTES EN EL EMPLEO PÚBLICO DEL FUTURO)

                             Mikel Gorriti Bontigui/Rafael Jiménez Asensio

 

Gestión Inteligente de Vacantes

 

“La tecnología puede ser tanto destructiva, y quitar a la gente sus empleos, como creativa, porque puede dar lugar a nuevos empleos”

(R. Y D. Susskind, El futuro de las profesiones. Cómo la tecnología transformará el trabajo de los expertos humanos, Tell, 2016, p. 278)

Introducción

El “mapa mental” que acompaña como imagen a esta entrada (elaborado por Gorriti: 2018) describe diáfanamente la solución correcta a un serio problema con el que se enfrentan las administraciones públicas. Sin embargo, fuera de reducidos circuitos académicos y profesionales los responsables públicos (políticos, directivos y funcionarios) apenas han tomado aún conciencia real sobre cuál es la situación que se deberá afrontar en los próximos diez/quince años en el empleo público. El sindicalismo del sector público ni siquiera se ha planteado abiertamente la cuestión. La inmediatez y el cortoplacismo de la política, unido al bajo (o nulo) nivel de iniciativa, innovación e impulso que se le reconoce a la burocracia en un sistema de “carreras integradas” (Dahlström/Lapuente, Organizando Leviatán, 2018), así como el enfoque de “agua estancada” (parafraseando a Francisco Longo) por el que apuestan los agentes sociales en relación con el empleo público, provoca una nula visión a medio/largo plazo y una planificación estratégica inexistente. Negar las evidencias no es resolver nada, representa solo aplazar las cosas y pagar más cara la factura final. Procrastinar.

Envejecimiento de plantillas y relevo generacional

El problema, en verdad, tiene dos dimensiones. La primera es específica de la administración pública (o si se prefiere del sector público, pues no se reproduce con ese peso en el sector privado): el grave y gradual envejecimiento de las plantillas que descapitalizará de personas (y, por tanto, de “experiencia”) las estructuras del sector público en los próximos diez años. Tras una entrada por oleada en la década de los ochenta y primeros de los noventa, viene ahora su contrapunto: la salida en masa de ese personal por la puerta de las jubilaciones. La “pirámide de edad” del ámbito público tiende a proyectarse como (casi) invertida, al menos en algunas fases. Las causas son múltiples y ahora no es menester recordarlas. Citemos solo aquí la dura e irracional política de contención presupuestaria en materia de tasa de reposición en el sector público durante los últimos años y la total ausencia de una mínima política de previsión de efectivos en las administraciones públicas. Sobre ese relevo generacional y la necesaria transferencia del conocimiento (dos cuestiones distintas que –y esto es importante- no conviene confundir o mezclar) hay muchas contribuciones académicas y profesionales. En algunas de ellas hemos participado modestamente quienes redactamos esta entrada (ver, por ejemplo, Gorriti, 2015; Gorriti-Jiménez Asensio 2016; Jiménez Asensio 2018), así como, entre otros, cabe destacar en este punto las innumerables y sugerentes aportaciones de Carles Ramió, ya sea en solitario (en diferentes obras, artículos o entradas) o con Miquel Salvador (una de las últimas, por ejemplo, es La nueva gestión del empleo público, Tibidabo, 2018; o también su contribución conjunta en la RVOP número monográfico 14-2) .

No creemos que quepa darle más vueltas a esta cuestión. Lo primero que urge para afrontarla es disponer de un buen diagnóstico de prospectiva demográfico sobre cuáles son en cada nivel de gobierno o de administración pública (y en sus diferentes sectores o ámbitos) los rasgos que definen la magnitud de la tragedia. Algo que deberían hacer, si ya no lo han hecho, todas las administraciones públicas. El análisis no puede ser solo cuantitativo y temporal (jubilaciones por ejercicio presupuestario), sino especialmente cualitativo (qué puestos críticos se verán afectados por esa salida en masa de personal y cómo reparar esa pérdida de conocimiento previsible). El denominado “Plan de Empleo del Gobierno Vasco” de 2016 (puede consultarse en abierto en el siguiente enlace: https://bit.ly/2pyifjf ), representó un paso en la buena dirección, del que están tomando buena nota algunas Administraciones Públicas, al menos como medio de identificar la mera existencia de un problema que, más temprano que tarde, se debe abordar. El programa de gestión del conocimiento impulsado por el Instituto Andaluz de Administración Pública también fue una iniciativa no exenta de una pátina de modernidad con el fin de encaminar, siquiera fuera parcialmente, la resolución de un problema. El envejecimiento de plantillas y la gestión del conocimiento fueron aspectos que tratamos en otra entrada: “Marchitar o florecer: la función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de las plantillas” https://bit.ly/2xAIWrQ . Sin embargo, nuestra tesis ahora es que todo eso, aunque necesario, resulta ya insuficiente.

Revolución tecnológica y empleo público

La segunda dimensión del problema es común al sector público y privado, por muchos matices que se quieran incorporar en el ámbito público. Nadie que se mueva con un mínimo conocimiento de lo que representa la revolución tecnológica en la que estamos inmersos, podrá orillar los impactos brutales que, a corto o medio plazo, aquélla tendrá sobre diferentes empleos y actividades profesionales. La literatura académica sobre este punto es hoy en día abrumadora. Economistas y sociólogos, aparte de demógrafos o laboralistas (Mercader, entre otros), trabajan en esa línea. Algunos desde hace tiempo (Luís Garicano, José Ignacio Conde-Ruíz y Carlos Ocaña). Los documentos o estudios de prospectiva también proliferan. Y no menor, con matices siempre importantes, son los puntos de coincidencia en esos ejercicios de prospectiva. Una breve entrada (“para abrir boca”) no es lugar apropiado para mayores precisiones (algunas fuentes documentales sobre este fenómenos pueden hallarse en: Gorriti, 2018; Jiménez Asensio, 2018; ambos trabajos en la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas núm. 14-2, monográfico sobre “Repensar la selección de empleados públicos”: https://bit.ly/2pKuz1s ). Pero cabe constatar que los previsibles impactos que pueda tener la revolución tecnológica sobre el empleo público están aún por estudiar. Disponemos de análisis e información ingente, así como de innumerables estudios de prospectiva, sobre cómo afectará la revolución tecnológica a los empleos y tareas en diferentes ámbitos profesionales. Más ayuna se encuentra la reflexión sobre cómo incidirá esa transformación radical derivada de ese proceso imparable de revolución tecnológica en sus tres grandes oleadas (digitalización, automatización e Inteligencia artificial y en el propio Big Data, ya presente en nuestro entorno aunque en fase de crecimiento exponencial) sobre las tareas administrativas, los puestos de trabajo y, al fin y a la postre sobre las propias estructuras y funcionamiento del sector público. Analizar este objeto requiere otra metodología y enfrentarse, tal vez, a escenarios complejos en los que entran en juego innumerables variables (entre ellas la inevitable transformación de los bienes y prestaciones públicas o de la demanda ciudadana, pero especialmente del modo de hacerlo). Pero es algo que, por difícil que resulte hay que empezar, a riesgo si no de que la tradicional obsolescencia del sector público se vuelva crónica y haga aún más ineficientes nuestras máquinas administrativas. Al menos se trata de identificar cuáles son los puntos críticos del problema; esto es, aquellos que en cualquier caso se van a producir.

Y en ese proceso de identificación sobresalen algunas líneas claras que hemos tratado con mayor profundidad en otros trabajos (Gorriti, 2018; Jiménez Asensio, 2017 y 2018). En apretada síntesis, algunas de estas líneas de actuación son las siguientes:

  • La revolución tecnológica implicará una fuerte digitalización (a pesar de nuestros constantes aplazamientos) con una presencia cada vez más intensa de la automatización hasta llegar a un estadio en que muchas de las tareas que desarrollan un buen número de empleados públicos serán ejecutadas por las máquinas, en supuestos puntuales con aplicación de la inteligencia artificial con mayor grado de sustitución de los humanos en las organizaciones públicas. El papel del Big Data en todo ese ciclo temporal irá adquiriendo cada vez mayor protagonismo, aunque no deje de abrir retos importantes tanto en protección de datos personales como en las concepciones éticas que deben presidir tales procesos (aspectos tratados, entre otros, por Sandel y Mayer-Schönberger/Cukier).
  • Esto es un proceso gradual, pero imparable. En pocos años (2020-2025) veremos sus primeros e importantes secuelas, a medio (2025) y largo plazo (2035) los efectos serán –como el propio enunciado indica- revolucionarios. La transformación del empleo público, por muchas resistencias numantinas para que nada cambie (políticas, corporativas o sindicales), será una realidad. Se harán muchas trampas en el solitario, pues nuestra incapacidad de materializar reformas es elevadísima, pero no se le pueden poner puertas al mar. En esos quince años que transcurrirán desde 2020 a 2035 (y, sobre todo, al final del camino) las administraciones públicas serán organizaciones irreconocibles en su formato actual. Si no fuera así, tendrán serios problemas de legitimación institucional y social.
  • Buena parte (por no decir todas) de las tareas de porteo, transcripción, tramitación, gestión, contabilidad, etc., no derivarán ya de las definiciones funcionales de los puestos de trabajo, al ser realizadas por máquinas. Esto terminará afectando intensamente también (aunque de forma gradual) a los empleos de tramitación y gestión o trabajos burocráticos que tienen un carácter de mayor cualificación como pueden ser los jurídicos o técnicos (informe y propuestas de resolución, incluso actuaciones por escrito ante los tribunales) que asimismo serán, a medio plazo, ejecutados por máquinas, sin perjuicio de establecer algunos mecanismos puntuales de retroalimentación y supervisión. Se habla de una afectación en torno al 25 % (medio plazo) y 40 % (largo plazo) de tales empleos, lo que implicará la desaparición de decenas de miles de puestos de trabajo en el sector público y su necesaria transformación en otros de diferente carácter o, en algunos casos, su mera supresión o amortización. Cabe presumir una menor empleabilidad en el sector público, sin perjuicio de que deban emerger nuevos perfiles y nuevas competencias que añaden valor añadido a las máquinas (creatividad, iniciativa e innovación, pensamiento crítico, integridad, habilidades blandas, etc.).
  • Esta sumaria descripción afectará a todos los ámbitos sectoriales de la Administración Pública y a buena parte de los puestos de trabajo, pero habrá que definir su alcance sobre cada área o sector en función de innumerables variables que ahora no se pueden recoger (puestos con mayor contenido gestor o de atención a personas, por ejemplo), pues los impactos serán muy distintos en uno u otro caso.
  • Todo ello implica que las administraciones públicas deberían ser muy prudentes o ciucunspectas a la hora de incorporar en sus próximas ofertas de empleo público plazas nuevas que, en pocos años, serán de contenido superfluo para sus respectivas organizaciones o que simplemente deberán ser amortizadas o reconvertidas, pues resolviendo un problema inmediato (necesidad a corto plazo o estabilización del empleo) generarán uno mucho mayor a medio largo/plazo (¿qué hacer con esas personas incorporadas hace años cuando sus puestos de trabajo pierdan “de facto” contenido funcional al ser desarrolladas las tareas, mucho más rápido y de forma más eficiente, por máquinas?). La salida fácil es endosar o aplazar el problema, la respuesta responsable es no crearlo. Hay soluciones tales como las interinidades por programas para cubrir transitoriamente esas necesidades. El problema se generará con los procesos masivos de estabilización del empleo temporal. Mal gestionados pueden ser la antesala de un cataclismo de gestión de personas en el sector público con la mirada puesta en 2030.
  • No cabe duda que los empleos que requerirá el sector público del futuro van en la línea de los análisis realizados en el sector privado, con los ajustes puntuales que necesariamente se llevarán a cabo por la singularidad de las prestaciones y servicios públicos. Pero no conviene llamarse a engaño. Las titulaciones STEM (acrónimo inglés de Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas) se llevarán la mayor parte de la demanda futura, también en lo público. Se necesitarán asimismo un buen número de técnicos medios formados en estadística, tecnología y manejo de datos o algoritmistas. Por tanto, se precisarán muchos menos administrativos, tramitadores, juristas, economistas, o titulados de ciencias sociales, que hoy en día (sobre todo los juristas) copan buena parte de los puestos técnicos y directivos de las administraciones públicas. Su proceso de contracción será gradual, pero inevitable. Son titulaciones o actividades profesionales con mercados menguantes. Sin vuelta de hoja.

La ventana de oportunidad

De ahí que, como se enuncia en este trabajo y como se expresa gráficamente en este mapa mental, lo inteligente es echar mano de la ventana de oportunidad que se abre con las jubilaciones masivas en los próximos años, pues esta sorprendente coincidencia temporal de esos dos fenómenos que se produce en el sector público español (envejecimiento de plantillas y revolución tecnológica) permitirá que aquellas administraciones públicas que hagan una gestión inteligente de las vacantes que se vayan produciendo por razón de las jubilaciones y sean capaces de transformarlas en empleos adaptados a los procesos de revolución tecnológica podrán sobrevivir y hacer frente a los nuevos retos. Lo sorprendente del caso es que, por casualidades intrínsecas a nuestra realidad o contexto concreto, la coincidencia entre jubilaciones masivas y adaptación tecnológica abre un escenario que, bien administrado (o gestionado inteligentemente), nos coloca en posición objetivamente algo mejor que otros modelos comparados de administración. Y no es un tema menor. La dicotomía, una vez más, es aprovechar esa feliz coincidencia o desperdiciarla: Actuar inteligentemente o de forma estúpida.

Se trata a fin de cuentas de actuar en positivo llevando a cabo, pilotado desde la propia Administración con la necesaria previsibilidad, un proceso controlado de “destrucción creativa” que, como definiera Schumpeter, produzca una necesaria y gradual adaptación del empleo público a la nueva realidad que se alumbra ya en el horizonte. Quien no lo haga y siga en sus trece de mantener estructuras de personal que no tienen funcionalmente ningún futuro, ya puede intuir lo que le espera: pan para hoy y hambre para mañana.

Cabe preguntarse finalmente si alguien en la política o en la dirección pública está pensado seriamente en esto. Hay mucho que pensar, analizar y estudiar. Más todavía por hacer. Pero también poco tiempo. Esto irá muy rápido. O cabe también interrogarse, como viene sucediendo a lo largo de la historia reciente, si las administraciones públicas españolas se mostrarán por enésima vez incapaces de reformarse. La lectura del libro antes citado de Carl Dahlström y Víctor Lapuente produce escalofríos en cuanto a la predicción de que en sistemas “integrados de carrera” (como son los del sur de Europa) la posibilidad de que las reformas triunfen se convierte en un pío deseo. Si bien, lo que está en juego en este caso no es una reforma cualquiera, es una transformación e inevitable adaptación en la que el sector público se juega su razón de ser. Es un tema existencial. Quien no lo vea,  que abra los ojos.

Una (innecesaria) explicación del “mapa mental” (infografía)

La importancia intrínseca del mapa es concebirlo como una metodología para actuar a priori como planificación organizativa, no tanto como una actuación de RRHH. Pretende concretar una secuencia que se debe iniciar ya, independientemente del número de jubilaciones que se tengan o se prevean; es una necesidad obvia que exige tener planificado el empleo público antes de que “vengan los dolores”. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se vayan produciendo. Y ello se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b) cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo importante es la consciencia no la urgencia. Esto será muy difícil si, una vez más, la micro-gestión es dominante en el ámbito de recursos humanos o se produce  contaminación por la casuística de los colectivos. La posibilidad de errar es mucho mayor si no se dispone de un horizonte organizativo.

Hay tres productos que concretan cómo llegar de forma racional a la gestión inteligente de vacantes: a) qué necesito crear; b) qué necesito rediseñar; y c) qué necesito no reponer. Para llegar a estos productos hay dos vías que se entrecruzan solo al final: la vía estratégica (política con asesoramiento técnico organizativo) que está representada por la parte izquierda del gráfico. Es la parte puramente organizativa y tiene a las funciones como materia prima: las responsabilidades que se asumen y crean, matizan o no justifican la existencia de puestos. La segunda vía se refiere a las tareas: los procesos que satisfacen las responsabilidades asumidas en las funciones; la traslación que a la realidad de las ejecuciones hacen las personas (esencia de los RRHH). Las tareas están en la parte derecha del gráfico.

Es especialmente importante fijarse en los colores del gráfico. Azul: bueno, necesario, innovador e inevitable; negro: mantener lo que tenemos por ser imperativo del actuar de las AAPP; rojo: ya innecesario bien por no justificarse en cuanto a necesidad de la ciudanía o porque sus procesos se han amortizado por las nuevas tecnologías, la robótica, la inteligencia artificial o el Big data.

Es especialmente importante ver que el mundo de las funciones y el de las tareas no se mezclan, y que las nuevas tecnologías sólo influyen sobre las tareas, no sobre las responsabilidades aunque no se nos escapa que como todo proceso dialéctico en algún momento puede dar argumentos para una reflexión estratégica cualitativa. También es especialmente importante ver que, en realidad, sólo las funciones innecesarias son las que justifican la no reposición de vacantes, y que esta es una decisión estrictamente estratégica (política) tras una reflexión alimentada, solo, de técnica organizativa.

Como puede verse en el mapa, predomina el azul luego el cuadro es optimista. La conclusión, por tanto, resulta obvia: ganaremos mucho si empezamos ya.

CONVENIOS ADMINISTRATIVOS: RÉGIMEN TRANSITORIO DE ADAPTACIÓN

 

covenios

 

El convenio administrativo representa un instrumento del que se hace un uso intensivo por parte de nuestras Administraciones Públicas. La relativa anomia normativa que se proyectaba sobre esta figura fue corregida en 2016 siguiendo los criterios enunciados por el Tribunal de Cuentas. Antes del mes de octubre del año 2019 (quedan poco más de doce meses) se deberán adaptar decenas de miles de convenios administrativos a las reglas establecidas en la Ley de régimen jurídico del sector público (LRJSP), que entró en vigor el 2 de octubre de 2016. La actual regulación íntegra de esta figura abre, no obstante, algunas incógnitas aplicativas, particularmente en el ámbito de la adaptación, pues ha sido deficientemente regulada en la disposición adicional octava de la LRJSP. Y ello puede plantear innumerables problemas que ahora no pueden ser tratados en esta breve entrada, cuyos fines son mucho más modestos.

El objeto de estas líneas es, en efecto, llevar a cabo unas sucintas consideraciones sobre el régimen jurídico de los convenios suscritos “ex ante” de la entrada en vigor de la Ley 40/2015, que viene definido en esa disposición adicional octava, apartado primero, de la citada LRJSP, cuyo enunciado –por lo que ahora interesa- es muy descriptivo del problema que se pretende tratar: “Adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública”. Por consiguiente, se prevé un régimen de adaptación de los convenios suscritos con anterioridad a su entrada en vigor a lo establecido en el capítulo VI del título preliminar. Ese régimen transitorio de adaptación pivota sobre una compleja regulación, asentada a su vez en un sistema de “solución doble” no exenta de algunos dilemas interpretativos, como inmediatamente se verá.

Esa disposición adicional octava, apartado uno, dice al respecto lo siguiente:

“Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.”

“No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49 h) 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley.”

En efecto, la citada disposición adicional contiene, al parecer, dos reglas distintas en torno a la adaptación de los convenios: una regla general de adaptación, aplicable a “todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública”; y una excepción solo aplicable de forma automática a determinados tipos de convenios; esto es, que se proyectaría sobre aquellos convenios “que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de esta Ley”.

Ni qué decir tiene que esta regulación plantea de inicio el problema de si se trata de dos regímenes transitorios de adaptación o de si tales regímenes son secuenciales en su aplicación (esto es, el segundo operaría en defecto del primero). Esa disposición adicional ha sido objeto de interpretaciones divergentes por parte de la doctrina, pero conviene analizar detenidamente su sentido y alcance para poder extraer las conclusiones pertinentes. Y ello requiere llevar a cabo una exégesis no solo del contenido mismo de los enunciados normativos, sino también de su propia finalidad.

Parece evidente que la voluntad de la norma es clara, tal y como está recogida en el primer párrafo del enunciado: establecer un plazo máximo de tres años para que todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública se adapten preceptivamente (deberán adaptarse) “a lo aquí previsto”. Sin duda, esa referencia “a lo aquí previsto” va dirigida al cumplimiento de las exigencias derivadas del nuevo régimen jurídico sobre convenios establecido –como se ha dicho- en el capítulo VI del título preliminar de la LRJSP, elementos entre los cuales también se encuentra –así debe entenderse- la previsión recogida en el artículo 49 h), relativa al plazo de vigencia. Por consiguiente, según prevé esta norma, como máximo antes del 2 de octubre de 2019, se deberá proceder a la adaptación de todos los convenios a lo dispuesto en esa disposición adicional octava, apartado uno, primer inciso, de la LRJSP, lo que exigirá un cribado previo de todos los convenios vigentes y adaptarlos al nuevo régimen normativo tras un test de carácter previo de si son o no convenios en los términos del artículo 47 LRJSP.

La expresión “todos” no parece dejar lugar a dudas de que ello es así. Y si a ello unimos la referencia a que la adaptación es preceptiva (“deberán”) y que se proyecta sobre “a lo aquí previsto”, la interpretación sistemática y gramatical, así como la finalista, del enunciado normativo no puede conducir a otro resultado. Ahora bien, esa disposición adicional octava, apartado primero, en su primer párrafo, no prevé consecuencias jurídicas de la no inadaptación, salvo que se estime que tales convenios quedarían sin efecto por el “transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo” (artículo 51.2 a) LRJSP), algo que no se expresa en la citada disposición adicional. En fin, no parece que el rigor jurídico haya inspirado la precipitada redacción de este precepto.

Sin embargo, la confusión mayor proviene con el redactado del segundo enunciado de la citada disposición adicional octava, esto es, del segundo párrafo del primer apartado. Si se lee atentamente el enunciado normativo se advertirá que se inicia con la locución “no obstante”, que puede jugar el papel de adverbio (“sin embargo”) o de proposición (“a pesar de”), lo cual no es indiferente, pues depende cuál sea su alcance puede alterar el sentido o finalidad del enunciado normativo. Seguidamente se nos indica que en ese caso “esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49 h) 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de esta Ley”. Por tanto, da la impresión de que este régimen jurídico transitorio es específico para este tipo de convenios y una suerte de excepción frente al régimen general establecido en el primer párrafo, pero también puede ser interpretado de otro modo: si no se procede a la adaptación en el plazo establecido en el párrafo primero (tres años desde la entrada en vigor de la LRJSP; esto es, antes del 2 de octubre de 2019), la adaptación de tales convenios (los que no tengan plazo de vigencia o prórroga tácita) será automática. Y ello se corrobora con el inciso final del citado enunciado recogido en el párrafo segundo: “En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley”.

En verdad, en el supuesto de que esta última interpretación sea correcta, si se ha producido una adaptación del convenio a lo establecido en la LRJSP, también en los términos establecidos en el párrafo primero de ese apartado uno de la DA 8ª, la adaptación deberá prever asimismo ese plazo máximo de cuatro años y la posibilidad de prórroga, tal como recoge el artículo 49 h) 2º. Por tanto, esta previsión recogida en el segundo párrafo sería superflua, salvo que se trate de una cláusula de penalización para aquellos convenios que, sin tener plazo de vigencia o teniéndolo contuvieran una prórroga tácita, no hubiesen sido adaptados en el plazo de tres años y, por consiguiente, se produciría su adaptación automática con esa limitación de cuatro años, que de su tenor literal se derivaría que no procedería “en estos casos” prórroga alguna una vez transcurrido ese período de tiempo. Al no preverse consecuencias jurídicas expresas de la inadaptación de los convenios en el plazo establecido (tres años), el legislador (con una pésima técnica legislativa) parece que pretende cerrar el paso a la dilación de la vida de aquellos convenios que son habitualmente los más transitados, en cuanto a plazo de vigencia o prórroga tácita respecta, por nuestras Administraciones Públicas, estableciendo al efecto una cláusula de penalización de prohibición expresa de la prórroga.

No otro puede ser el sentido de la norma, pues en caso contrario –si consideramos que los dos enunciados prevén dos regímenes distintos, uno general (primer párrafo) y otro excepcional (segundo párrafo), aplicable solo a ese tipo de convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita- la interpretación nos conduciría al absurdo. En efecto, de ser cierta esa interpretación, si los convenios dispusieran de un plazo de vigencia de diez, quince o treinta años sí que se podrían adaptar a los tres años (antes del 2 de octubre de 2019) incluyendo un plazo máximo de vigencia de cuatro años y beneficiándose de una prórroga de cuatro años más como máximo formalizada antes de la finalización del primer período cuatrienal, mientras que si los convenios no tuvieran plazo de vigencia o contuvieran una prórroga tácita, se produciría en este caso una restricción del plazo de vigencia a un máximo de cuatro años, sin que cupiera –al parecer- prórroga alguna. Porque si realmente cabe la prórroga, ¿qué sentido tiene establecer un régimen general de adaptación de tres años y otro excepcional, automático, de cuatro años en el caso de los convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita?

Por tanto, según nuestro criterio, la interpretación cabal de esa regla recogida en la disposición adicional octava, apartado primero, de la LRJSP debe ir en el siguiente sentido:

  • El párrafo primero establece la obligación inexcusable de adaptación (“deberán”) dirigida a “todos” los convenios suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJSP, para adecuarse a lo previsto en el capítulo segundo del título preliminar de esa Ley (“a lo aquí previsto”), en el plazo máximo de tres años (2 de octubre de 2019). Esta obligación de adaptación alcanza también a lo establecido en la letra h) del artículo 49 (plazo de vigencia) en cualquier tipo de convenios (entre los que cabe incluir aquellos que no contuvieran plazo de vigencia o que teniéndolo incluyan prórroga tácita). Esa adaptación deberá recoger el plazo de vigencia máximo de cuatro años, establecido en el artículo 49 h) 1º, pero les será asimismo de aplicación lo previsto en el numeral dos de la letra h) de ese mismo precepto (“En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un período de hasta cuatro años adicionales o su extinción”). Todo ello al margen de que normativamente (por la Administración Pública titular de la competencia matriz o por el nivel de gobierno más alto de los que han acordado el convenio) se establezca un plazo superior.
  • Por el contrario, el párrafo segundo prevé una excepción aplicable (“no obstante” lo establecido en el párrafo anterior, que es la regla general) si no se llevara a efecto la adaptación en el plazo indicado y el convenio no tuviera plazo de vigencia  o, existiendo, contuviera una prórroga tácita (por consiguiente, por tiempo indefinido), pues si concurren todas esas circunstancias “la adaptación será automática” (una automaticidad que vulnera el principio de autonomía de las partes en la adaptación del convenio y que solo puede tener carácter sancionador o de disuasión), en cuyo caso la “el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la ley”. Con ello se pretende evitar que convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita se mantengan (por desidia o incumplimiento expreso) en vigor transcurridos esos cuatro años.

Dicho de otro modo, la disposición adicional octava, apartado primero, de la LRJSP plantea dos posibles interpretaciones: la interpretación “dual” o la “secuencial”. Si nos inclinamos por la interpretación “dual” (esto es, que contiene dos regímenes transitorios paralelos: uno para los convenios en general y otro específico para los convenios sin plazo de vigencia), esa interpretación conduciría al absurdo de que la voluntad del legislador al establecer ese régimen dual de adaptación de convenios es penalizar sin prórroga a aquellos convenios que no tuvieran determinado plazo de vigencia o contuvieran una prórroga indefinida frente a los que tuvieran plazos determinados de veinte, treinta o cincuenta años, que –por el contrario- sí podrían acudir a la fórmula del cuatro más cuatro. ¿Por qué se penaliza sin prórroga a los primeros y no a los segundos?

Esta interpretación incurre, a nuestro juicio, en la contradicción de limitar arbitrariamente la prórroga para aquellos convenios que no tuvieran plazo de vigencia o contuvieran prórroga tácita, mientras que permitiría la aplicación de la prórroga para el resto, también para los que tuvieran plazos de vigencia superiores en mucho a los cuatro años. Bien es cierto que cabría asimismo interpretar que ese inciso final del párrafo segundo del apartado primero de la DA 8ª (“En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley”), permite –como se ha dicho por alguna opinión doctrinal- aplicar la prórroga prevista en el artículo 49.h) 2º y en los términos allí recogidos. Pero si así fuera, ¿qué sentido tiene el diferenciar ambos regímenes jurídicos transitorios de adaptación?, ¿por qué en un caso es “voluntario” y en el otro “automático”? Realmente, no lo ha puesto fácil el legislador con una regulación tan escasamente precisa y llena de evidentes contradicciones en cuanto a su finalidad. La tramitación parlamentaria exprés de ese texto legal (sin deliberación ni aceptación de enmiendas) tiene su precio.

Por todo ello lo más razonable es llevar a cabo una interpretación “secuencial” del apartado 1 de la disposición adicional octava de la LRJSP y, por consiguiente, realizar una interpretación sistemática, gramatical y teleológica en los términos antes indicados, que le dotan así de una coherencia al propio enunciado normativo y a los dos párrafos en lo que se expresa el mismo, pues en caso contrario el modelo diseñado por el legislador se mostraría incoherente y conduciría a soluciones absurdas carentes de justificación objetiva. Todo ello al margen de que el legislador ordinario o el de excepción por medio de Real-Decreto Ley se saque de la chistera un nuevo aplazamiento de tal régimen jurídico transitorio, algo que ya ha hecho para sorpresa de muchos en el caso de prorrogar por dos años la “Administración Pública sin tendido eléctrico”.  Este supuesto es distinto en todo caso, aunque la regla del “cuatro más cuatro” está preñada de innumerables problemas (piénsese en convenios administrativos con inversiones en equipamientos o de otro carácter que requieran plazos extensos de amortización), pero para ello existe una vía de escape de relativa flexibilidad que hasta ahora no se está explorando, al permitir que normativamente se establezca en supuestos específicos (y se presume que de forma motivada) la excepción a la regla de la vigencia de tal plazo general. Pero esta posible “deslegalización singular” debe ser objeto de otra entrada.

LAS ADMINISTRACIONES ESPAÑOLAS (Reseña del libro del profesor Miguel Sánchez Morón, Las administraciones españolas, Tecnos, Madrid, 2018, 321 pp.)

las administraciones españolas

“Es obvio que los países en que la sociedad es más abierta, culta, responsable y tiene firmes valores cívicos de respeto a la legalidad y a la igualdad, de honestidad y de solidaridad, suelen contar con administraciones más eficientes que aquellos otros en que está socialmente aceptada la endogamia localista o corporativa, se tolera ampliamente el favoritismo y se disculpa la picaresca o en donde está extendida la pereza y el conformismo como espíritu vital, o bien donde existe una profunda desigualdad social y prima un individualismo a ultranza. De alguna manera, la administración es el reflejo de la sociedad y a la larga tiende a evolucionar en el mismo sentido que esta” (M. Sánchez Morón, p. 262).

“La calidad de la Administración importa tanto como todos los factores propiamente políticos (…) Desde luego, ningún régimen funcionaría bien sin administradores cualificados, pero el hecho de que a ello se añada la lucha permanente de intereses, ideas, hombres y partidos aumenta las deficiencias de la Administración”.

(Raymond Aron, Democracia y Totalitarismo, Página indómita, Barcelona, 2017, pp. 178-179)

La comprensión del complejo y denso sistema orgánico-institucional que se conoce como Administración Pública y las entidades de su sector público, así como de las estructuras administrativas de los órganos constitucionales y estatutarios o de las autoridades independientes, no resulta sencilla para los profesionales no especializados en el sector público y mucho menos aún para la ciudadanía en general. La mera existencia en España de 18.797 entes del sector público ya nos advierte de la dificultad del empeño.

Por ello hay que aplaudir el enorme esfuerzo didáctico que el profesor Miguel Sánchez Morón ha llevado a cabo en la reciente obra que ahora se reseña. No en vano analiza una realidad tan poliédrica como el “sector público” (o, en sentido lato, “las administraciones públicas”) con una destreza y claridad que siempre son de agradecer.

Lo que aquí sigue es un breve comentario de este libro que apareció en el mercado editorial poco antes del verano. Pero también es una invitación a la lectura de este importante trabajo que cubre un vacío en la bibliografía del sector público, pues el autor lleva a cabo la ejecución de un libro singular. Se trata de un ensayo técnico con un lenguaje accesible al público no especializado. Esa finalidad se expresa en el prólogo y la cumple sobradamente en el contenido. Un trabajo, además, bien escrito, ordenado, con buena sistematización y no exento de un amplio fondo bibliográfico y documental que le sirve de apoyo.

La obra de Sánchez Morón se nutre además de su larga experiencia como profesor y especialista atento al devenir de las instituciones públicas tanto en su dimensión jurídico pública como en su faceta de organizaciones y de estructuras de personal. Su bibliografía anterior sobre estas cuestiones es sencillamente inmensa y de calidad contrastada. Además, lideró en su día la denominada “Comisión Sánchez Morón” (2005) que alumbró un Informe que dio pie ulteriormente a la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (2007). Todo este amplio recorrido profesional, también como Abogado de Derecho Público, se despliega en los distintos pasajes de este libro. Y, sin duda, enriquece su contenido hasta convertirlo en una obra de madurez e imprescindible, como después diré.

Pero este libro tiene también otros atributos que conviene resaltar debidamente. El primero de ellos es la aportación de innumerables datos cuantitativos que facilitan la inteligencia exacta del problema y de su correcto alcance, que se analiza en cada caso. El segundo es que no se trata de un libro descriptivo (algo que sería enormemente aburrido y añadiría poco valor a los Manuales u obras actualmente existentes sobre esta materia), sino que junto al análisis de cada nivel de gobierno y de administración pública, así como del resto de las entidades que componen el sector público, se añade una innegable carga crítica que pone de relieve las fortalezas y debilidades que cada entidad pública ofrece. Dicho en términos más llanos, el autor “se moja” y emite opinión fundada, que en unos casos (los menos) es complaciente con la institución que estudia, pero que en otros muchos incorpora una prudente y motivada carga crítica, que siempre conviene tener presente para saber realmente cuál es el estado actual de esas organizaciones públicas. Y, el tercer atributo, radica en que esas posiciones críticas abren –o cual siempre es de agradecer- un espacio a la deliberación y, por tanto, también al contraste de opiniones, de tal modo que unas veces se podrá estar de acuerdo con las tesis expuestas y en algunas otras discrepar de su contenido. Algo que, en cualquier caso, no puede llevarse a cabo –al menos con la intensidad requerida- en el estrecho margen de espacio que una reseña bibliográfica permite.

El libro está muy bien estructurado. El capítulo I contiene lo que el autor denomina como “Una visión de conjunto”. En mi modesta opinión, es probablemente el mejor capítulo del libro y también el más difícil (aunque el último no está tampoco exento de dificultad). Aparecen en esas primeras páginas algunos de los problemas que luego serán desarrollados al tratar los diferentes niveles de gobierno (Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales), así como el resto de entidades del sector público. Por ejemplo, la configuración de la administración como “organización estable profesionalizada, que ha de aplicar la línea política que en cada momento fije el gobierno elegido, pero eso sí, respetando estrictamente la ley, con eficacia y de manera imparcial o neutral, sin discriminaciones ni preferencias personales o favoritismo”. En esta frase está condensada la esencia de la Administración Pública como Administración impersonal y sujeta al principio de legalidad, pero como estructura que requiere legitimarse a través de la eficiencia.

Y es en este punto donde las debilidades tradicionales de nuestra Administración Pública hacen acto de presencia. La confusión entre gobierno y administración, la penetración política en las estructuras administrativas, así como la existencia de un denso y prolijo sistema de controles formales, pero que no funcionan en la práctica, arruinan en gran parte la homologación del sistema administrativo español al existente en otras democracias avanzadas. Como bien expone Sánchez Morón, “la separación entre el nivel político y el administrativo no es del todo clara ni está suficientemente garantizada”, aunque su tesis es que ello se produce sobre todo en el nivel autonómico y local de gobierno, no tanto en el del Estado. Un juicio bastante complaciente con la Administración del Estado que se reitera a lo largo de las páginas del libro, pero que se debería matizar convenientemente.

Las estructuras de personal del sector público son analizadas con excelente criterio, propio de un especialista consagrado en esa materia. Sobresale la presencia relativamente baja del porcentaje de empleados públicos sobre el empleo asalariado total (que en España fluctúa entre el 16 y 17 por ciento), pero más sorprende (sobre todo a aquellos que no conozcan bien el sector público) el siguiente dato: “La masa salarial del empleo público es, sin embargo, porcentualmente superior y alcanza cerca del 23 por 100, ya que en nuestro país la media de los salarios es más alta en el sector público que en el privado”. Las razones son varias, entre ellas la mayor cualificación del empleo público en algunos sectores (por ejemplo, educación y sanidad), “pero también porque la mayoría de las empresas privadas pagan menos por funciones o trabajos equivalentes, salvo en el estrato directivo”.

Pero el autor no detiene su análisis en el dato empírico, sino que relata lo que es una realidad a veces no tan amable como se la pinta: “en muchas oficinas y establecimientos públicos (…) es frecuente encontrar empleados total o parcialmente ociosos. Y eso que los horarios de trabajo en las administraciones públicas suelen ser más reducidos y el número de días de permiso y vacaciones superiores a los de la empresa privada”. Está aún por hacer un estudio exhaustivo que compare las condiciones de trabajo y retributivas entre el sector público y privado. Me temo que los resultados serían escalofriantes. Se vive mejor en la ignorancia y sumergido en los tópicos de siempre.

El foco sobre la descentralización de la Administración Pública tampoco resulta muy amable. Tenemos una Administración Pública fuertemente descentralizada, pero en verdad muy fragmentada (como ya denunció la propia OCDE) y con frágiles sistemas de articulación o integración, pues “para que las relaciones entre gobiernos y administraciones funcionen adecuadamente se precisa ese lubricante que los alemanes denominan la ‘lealtad federal’”, un producto que al parecer no existe por estas tierras.

Pero si algo hay importante en el (mal) funcionamiento de las Administraciones Públicas es “el problema por el que el régimen de control no funciona adecuadamente”. Y el diagnóstico está muy claro, aunque las medidas de corrección nunca se apliquen: a) “el nombramiento de buena parte de los controladores depende de la voluntar de los controlados” (o dicho de otra manera: los partidos políticos sin excepción “se han preocupado y mucho de nombrar para ejercer los controles a personas de su confianza siempre que fuera posible, pactando un reparto de los cargos por cuotas en caso necesario”).

La obra analiza pormenorizadamente los tres niveles territoriales de administración pública (Estado, CCAA y gobiernos locales). El relato histórico de formación de la Administración General del Estado está muy bien hecho. En pocas páginas sintetiza las ideas-fuerza de una compleja evolución. Pues no cabe olvidar que las Administraciones Públicas, en cuanto instituciones, son hijas del proceso de evolución histórica de cada sociedad. Y gran parte de las patologías actualmente existentes encuentran su explicación en ese hilo histórico. La Administración General del Estado “ya no es una administración prestadora de servicios públicos”, su dimensión se ha venido encogiendo paulatinamente hasta estar (casi) ausente en el territorio. Sus efectivos también. Los cuerpos de élite juegan un rol central en la Administración General del Estado, pero también en la política y en la dirección pública. Es una Administración altamente “corporativizada”, que junto con la politización y la sindicalización conforman la tríada de patologías más fuertes, sobre todo que condicionan fuertemente si se quiere reformar algo. Aunque el peso del personal instrumental sigue siendo importante. Destaca, así, “el elevado número de funcionarios del subgrupo C1 o nivel administrativo, que supone casi el 40 por ciento de los efectivos. Porcentaje un tanto llamativo en una administración que no es prestadora de servicios”. Una gran paradoja. Como también paradójico es que a las puertas de la revolución tecnológica, la Administración central siga apostando absurdamente por mantener esos elevados porcentajes de puestos de trabajo de tramitación que está llamados a desaparecer en pocos años. La Administración del Estado es, según el autor, “la más profesionalizada entre las administraciones españolas” (lo cual no es decir mucho), pero más discutible es la afirmación de que lo es no solo por la selección sino también por “los criterios de designación de sus órganos directivos”. Sin embargo, en este punto la diferencia entre los sistemas de alta dirección del Estado y de las CCAA no son de esencia, sino de grado. En la Administración General del Estado rige parcialmente el spoils system de circuito cerrado (Quermonne), en las Administraciones autonómicas y locales el spoils system sin adjetivos.

Las Administraciones autonómicas son objeto de un tratamiento específico en el capítulo III. Bien trabado su proceso de construcción, la obra se adentra en definir qué hacen este tipo de administraciones, pero los apartados más interesantes (y más logrados) son, sin duda, los relativos al análisis de la organización administrativa y del denso y extenso (en algunos casos) sector público autonómico. Así como del relativo al empleo público. Muy interesante es la tesis según la cual “a mayor dispersión de la organización administrativa, mayor facilidad para el clientelismo y mayor riesgo de colusión entre intereses públicos y privados y oportunidades de corrupción”. Así, como confirma este autor, “no es casual tampoco que esas Comunidades Autónomas –Andalucía, Comunidad Valenciana, Cataluña- sean aquellas en las que el mayor número de procedimientos judiciales por corrupción se han abierto en los últimos años, según datos proporcionados por el Consejo General del Poder Judicial”. Afirmaciones interesantes asimismo son aquellas en las que el autor incide en el dato objetivo de que “las distintas administraciones autonómicas han creado un sistema de función pública cerrado sobre sí mismo” o que “la movilidad del personal entre unas y otras administraciones ha quedado, pues, reducida al mínimo”. Ese cuarteamiento de las Administraciones Públicas ha generado otro efecto disfuncional de enorme magnitud y de difícil o imposible reparación: “la influencia que en ellas tienen las organizaciones sindicales de los empleados públicos, bastante superior a la que tienen en la Administración del Estado”. El autor realiza en esas páginas (126-131) una censura impecable de la forma de actuar del sindicalismo en el sector público, que ha terminado por transformarse en parte del problema y no en la solución. Estas son sus palabras: “Los sindicatos presumen que el presupuesto público lo aguanta todo”. Merece la pena leer esas páginas. Asimismo, Sánchez Morón detecta, junto al mal de la fuerte (e injustificada) presencia sindical en la toma de decisiones, el alto grado de politización de las estructuras directivas autonómicas. La Administración Educativa y la Sanitaria, ambas muy preñadas por el doble influjo politización/sindicalización son objeto de análisis en esas páginas. La debilidad de los sistemas de reclutamiento y oposición marcan un empleo público con frágil presencia de la profesionalización o del mérito y muy pegado a las pruebas selectivas de aplantillar de interinos, que solo se salvan en el sector sanitario de facultativos especialistas por la existencia del MIR. No en el resto.

Las administraciones locales se tratan en el capítulo IV. Probablemente es el objeto más difícil del libro, por su enorme variedad y por la dificultad intrínseca de reconducirlo a una unidad. Una vez más el tratamiento histórico y la fragmentación municipal están bien construidos. El autor es muy crítico con el mundo local, donde la política devora a la administración y deja a esta sin espacio efectivo. Pero la realidad local, como decía, es muy compleja. Por tanto, ello es así en buena parte de los casos, pero no siempre. También en el mundo local se están llevando a cabo innovaciones públicas importantes que se adelantan incluso a otros niveles de gobierno. Es cierto que el empleo público local es muy débil como institución, algo que en su día estudió atentamente Javier Cuenca. El autor defiende matizadamente el papel que llevan a cabo los 5.283 funcionarios con habilitación de carácter nacional, como medio de control de la legalidad en el ámbito local. Pero el resto del empleo público local no sale muy bien parado de su análisis. La presencia sindical es, en algunos supuestos, condicionante (el autor habla de “nutrida e influyente”). Y la imagen que, por tanto, se destila en el libro del empleo público local es mala, lo cual no le falta razón en buena parte de los casos, pero no en todos. Sucede, al igual que en las Comunidades Autónomas, que la realidad institucional está ofreciendo ya soluciones muy distintas según los territorios. Hay, en efecto, CCAA con débil profesionalización (muy capturadas por el clientelismo político y sindical) y otras con mejores estándares y más profesionalizadas. Lo mismo sucede con las entidades locales. No es fácil generalizar. Muy crítico se muestra el autor –en línea con otros escritos suyos anteriores- con el escalón provincial, hasta el punto de abogar por la supresión (matizada) de las Diputaciones. Pero en este punto cabe discrepar cuando defiende que las funciones de asistencia técnica y financiera “pueden prestarse perfectamente por las Comunidades Autónomas”, pues de ser así la competencia “local” saltaría de nivel de gobierno rompiendo el principio de subsidiariedad. Una cosa es que se defienda el carácter inservible de las Diputaciones provinciales actuales, así como en su caso su sustitución por otra fórmula institucional alternativa, y otra muy distinta es que la asistencia técnica o financiera para el correcto ejercicio de las competencias municipales que no pueden ser prestadas eficazmente por los gobiernos locales se trasladen a otro nivel de gobierno como es el autonómico, cuya insensibilidad por la autonomía local está hoy en día fuera de cualquier duda. No es precisamente buen ejemplo lo que está sucediendo en las CCAA uniprovinciales.

Y, en fin, el capítulo V trata de las entidades del sector público, enunciado que agrupa genéricamente a todas las soluciones institucionales y organizativas de que se dotan las Administraciones Públicas u otras entidades del sector público. Un capítulo muy bien documentado, de lectura necesaria para comprender el jeroglífico en el que se ha convertido el sector público español en cuanto a entidades y regímenes jurídicos que lo conforman. La Ley se ha mostrado absolutamente impotente de poner orden en tal desconcierto, aunque se advierte una tendencia al retorno del Derecho Administrativo y un (relativo) abandono del Derecho Privado como fórmula de adscripción. Pero esa era una tendencia marcada por el anterior gobierno y cabe dudar que tenga continuidad. Muy interesante y crítico el apartado de las Universidades Públicas. No de menor interés el de las autoridades “independientes”, capturadas normalmente por intereses políticos o empresariales. Y muy relevante, entre otros, el tratamiento que se lleva a cabo de las sociedades mercantiles. La multiplicación abusiva de este tipo de entidades del sector público desvela la fuerte presencia del clientelismo político en España que se vuelca sobre el personal directivo y sobre los empleados de tales entidades (con métodos de selección marcados muchas veces por el favor y la influencia), lo que debería exigir frontalmente un replanteamiento de ese tipo de empresas públicas, donde se han incrementado las exigencias de control, pero que aún mantienen algunos espacios donde la discrecionalidad puede transformarse fácilmente en arbitrariedad, cuando no en pura corrupción o malas prácticas.

En síntesis, la organización administrativa española no se diferencia formalmente de la existente en otros países comparados, aunque ofrece algunos rasgos propios como son la acusada fragmentación, dispone por lo común de elementos de profesionalización innegables, aunque la fuerte presencia de los partidos políticos en la alta administración (con una penetración desconocida en cualquier otra democracia avanzada) y la colonización extensiva de los sindicatos del sector públicos (que son fuerte y justamente criticados por el autor) generan que el modelo funcione con elevadas patologías, esto es, de forma muy imperfecta y con bajos niveles de eficiencia. El autor deja caer estos temas, si bien con un tono no exento de prudencia, pero tampoco de contundencia cuando esta es necesaria.

El profesor Sánchez Morón es Catedrático de Derecho Administrativo, pero también ha hecho en este libro una clara incursión por la sociología de la Administración Pública, tan olvidada en España tras la jubilación del insigne sociólogo Miguel Beltrán. En ese sentido, está en la naturaleza de las cosas, como atentamente estudiaron respectivamente Weber y Aron, que todos los partidos políticos se esfuerzan en permeabilizar la Administración Pública “introduciendo en ella a sus ‘hombres’”. Las instituciones no obstante se deberían regir por normas constitucionales y legales (“el hilo de seda”, del que hablara Aron) que actúen como límites ante la desmedida ambición humana de nombrar siempre a los amigos y correligionarios. Pero también es cierto que, como reconoció ese último autor citado (Raymond Aron), las administraciones cumplen funciones similares en todas las sociedades contemporáneas. Así, “la burocracia, dentro de los regímenes constitucional-pluralistas, debe responder a tres exigencias: ser eficaz, ser neutral, de forma que no se vea arrastrada por la lucha de partidos y, finalmente lograr que los ciudadanos la vean no como una enemiga, sino, por así decirlo, como su intérprete o su representante” (Democracia y totalitarismo, cit., pp. 128-129). Ese apoyo ciudadano a la función pública es clave. Si la ciudadanía observa a los funcionarios como privilegiados y no como servidores públicos, la batalla estará perdida. La burocracia sirve al gobierno, pero sobre todo a los ciudadanos. Pues al fin y a la postre es también un factor de legitimidad del régimen constitucional.

Las Administraciones españolas es un libro, por tanto, de lectura obligada para todos aquellos que se dediquen a lo público (políticos, directivos y empleados públicos), pero también para la ciudadanía en general. Lectura necesaria asimismo para todos aquellos estudiantes universitarios, especialmente de ciencias sociales (Ciencias Políticas, Derecho, Economía, Administración y Dirección de Empresas, Sociología, Ciencias de la Información, etc.) que quieran comprender algo de la realidad institucional que les circunda. Lo mismo cabe decir para los profesionales o incluso los profesores universitarios que tienen relación, mediata o inmediata, con el sector público. Ahora que tan poco se lee, especialmente en el ámbito de la política o en los estudios universitarios, una obra de estas características debería ser recomendada en todos los programas universitarios que trataran el sector público y asimismo en los cursos de formación que se imparten en las Administraciones Públicas. Mejoraría, sin duda, el conocimiento de lo público y también se reforzarían los mensajes de reforma de la Administración Pública, algo de lo que siempre se habla mucho y nunca se hace nada.

El epílogo del libro va dedicado a la necesaria reforma de las Administraciones Públicas, que hoy en día no está en la agenda (real) de ningún nivel de gobierno, simplemente porque la política la ignora. Antes del verano se habló por parte del Gobierno de crear una Comisión de Reforma de la Administración de la que nada se ha vuelto a hablar. Y en este punto no puedo por menor que traer a colación otra “lectura cruzada” (como la que he estado haciendo con el libro de Aron), en este caso de Francis Bacon. Decía este autor algo enormemente inteligente sobre la reforma o lo que él denominaba como las innovaciones (De la sabiduría egoísta, Taurus, 2012, p. 49): “Seguramente, el que no quiera aplicar remedios nuevos tenga que esperar nuevos males, pues el tiempo es el mayor innovador; y, por supuesto, si el tiempo altera las cosas para empeorarlas y la sabiduría y la prudencia no las alteran para mejorarlas, ¿cuál será el final?” Responda el lector.