EMPLEO PÚBLICO LOCAL

“REMUNICIPALIZACIÓN” DE SERVICIOS PÚBLICOS: LA PROBLEMÁTICA DE LOS RRHH

(A propósito del libro de Federico A. Castillo Blanco, La reinternalización de servicios públicos: aspectos administrativos y laborales, CEMICAL, 2017)

 

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“El problema del personal es fundamental, (…) está creando las mayores discusiones cuando se trata de llevar a cabo procesos de reinternalización, porque aquí chocan dos lógicas distintas. Por un lado, la lógica protectora de los trabajadores; por otro lado, la lógica del derecho público, que establece que para poder ingresar como funcionario público ha de hacerse un proceso de selección. Surgen entonces grandes tensiones”.

(J. Tornos, “La llamada remunicipalización de los servicios públicos locales. Algunas precisiones conceptuales”, Cuadernos de Derecho Local, 43, p. 29)

 

Mucho se ha escrito sobre la “remunicipalización” de servicios públicos en estos últimos tiempos. Parte de la doctrina administrativista ha rebautizado el concepto como “reinternalización”; sus razones tiene. El objeto de esta reseña es dar noticia de la aparición de un libro que aborda uno de los problemas más complejos de tales procesos, como es el de la implicación que tienen sobre las políticas de personal. El profesor Castillo Blanco centra la atención sobre el ámbito local, siempre el más desprotegido para hacer frente a soluciones normativas “ad hoc”, más fáciles de adoptar cuando se tiene la llave de la potestad legislativa. Este es un campo que el autor conoce bien y se mueve con comodidad, en las siempre complejas categorías de mezclar administración local, organización y personal, contratación pública, así como Derecho Laboral. Trabajo con muchas referencias jurisprudenciales, que ayudan. Y que bebe de fuentes doctrinales solventes.

El tema de la reinternalización de los servicios públicos locales y más aún en lo que afecta a los temas de personal es particularmente complejo por el cruce de diferentes sistemas normativos, sectores del ordenamiento jurídico, así como legislaciones generales y específicas en función de cada materia. El cruce entre Derecho derivado de la Unión Europea (Directiva 2001/23/CE) con el ordenamiento jurídico interno, incluso a nivel constitucional, plantea problemas de adecuación que deben resolverse integra o armónicamente y algunos de ellos no son fáciles (véase sobre el particular la Declaración 1/2004, sobre el Proyecto de Constitución Europea): por ejemplo, cómo salvaguardar el derecho de acceso al empleo público de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, con la subrogación derivada del mantenimiento de los derechos de los trabajadores en el caso de transmisión de empresas, centros de trabajo o unidades productivas al ámbito público.

Ciertamente, la jurisprudencia constitucional cerró de un portazo la invocación del artículo 23.2 CE en lo que afecta al empleo público laboral, en una interpretación ciertamente discutible. El derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad (y de permanencia) en la función pública no alcanza en su contenido al empleo público laboral, pero sobre todo representa que no puede ser invocada la vulneración de tal derecho en un recurso de amparo. Pero eso no puede implicar que al empleo público laboral no le sean aplicables los principios de mérito y capacidad (artículo 103.3 CE, en una concepción amplia y contextualizada actualmente de la noción de “función pública”), como tampoco que no le sea aplicable el principio de igualdad por determinación legal (artículos 55, 61 y disposición adicional primera del TREBEP), ya que no constitucional.

Este es el gran problema al que debe hacer frente la reinternalización de servicios públicos locales: cómo casar principios constitucionales y legales en materia de acceso al empleo público con el automatismo de la integración de un personal que no ha acreditado tales exigencias y que se inserta en la nómina administrativa o del sector público, en principio, con carácter definitivo; pues su relación laboral fija no se puede trastocar mediante el fácil recurso a la figura “comodín” del personal laboral por tiempo indefinido porque se perturbaría totalmente la finalidad de la Directiva 2001/23/CE: en este caso, en la sucesión de empresas o subrogación, como recordó Joan Mauri y resalta también Federico Castillo, no hay fraude de ley ni falta de diligencia o relajación en el cumplimiento de la legalidad, sino todo lo contrario: el Derecho de la Unión Europea y la Ley (Estatuto de los Trabajadores) se cumple en sus justos términos. Hay que garantizar los derechos de los trabajadores obtenidos en la empresa cedente por parte de la cesionaria, nada que objetar. No se puede pretender travestir en laboral por tiempo indefinido a quien ya es laboral fijo; la finalidad de la normativa europea lo impide. No hagamos, por tanto, trampas; aunque la estación de destino sea el sector público.

Y es aquí donde surge una nueva figura (otra más) de empleado al servicio del sector público (pues cobra de los presupuestos públicos), pero en este caso es un empleado “no público” (según la disposición adicional vigésimo sexta, apartado primero, de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2017): es el juego de las “Matrioskas” aplicado al empleo público. Ahora tenemos algo nuevo: un empleado, en efecto, que presta sus servicios en una Administración pública o en el sector público, donde se ha incorporado mediante procedimientos de remunicipalización o de reinternalización. Sin otra acreditación.

Un empleado, asimismo, que se encuentra extramuros de la categoría genérica de empleados públicos del artículo 8 TREBEP; que no es, por tanto, personal laboral fijo, ni personal laboral temporal, ni siquiera personal laboral por tiempo indefinido, tampoco personal laboral de empresas públicas (que no es empleado público, pero sí empleado del sector público). Ahora, como bien señala el autor, ya tenemos otra nueva categoría específica de “servidor público”, una suerte de figura nueva que se mueve en el limbo o en una burbuja, pues es personal subrogado en la Administración Pública o en el sector público, que por su propia condición solo se puede insertar en tales entidades públicas con la condición “a extinguir” y no se le pueden reconocer derechos y expectativas laborales que estén vinculados a aquellos empleados públicos para cuyo acceso se hayan debido superar procesos selectivos abiertos y competitivos. Al menos de momento.

En cualquier caso, esta nueva figura complica el ovillo existente, que ya estaba de por sí bastante entrecruzado. El legislador se enreda una y otra vez. Las previsiones de la LPGE-2017 en esta materia no añaden precisamente mucha luz, sino más bien sombras. El operador político y técnico se enfrenta, así, a un sinfín de problemas prácticos que en ocasiones son casi irresolubles, o cuando menos abren interpretaciones divergentes (en el “supermercado de la doctrina jurisprudencial” o incluso de la jurisprudencia) que dan pie a un cúmulo importante de litigios. Cada uno sienta doctrina, que para eso está.

Realmente, la complejidad de los problemas que se abren con este tipo de procesos es elevadísima. Y, por tanto, ayuda notablemente disponer de trabajos como el elaborado por Castillo Blanco o algunos anteriores sobre esta misma materia, por ejemplo los de Susana Rodríguez Escanciano o de Joan Mauri, por solo aportar dos nombres que se mueven en el espacio “mixto” (administrativo/laboral o viceversa). El autor, en este caso, analiza el problema desde una óptica también plural: se adentra en la tramitación administrativa del expediente de reinternalización, donde mantiene una tesis de impronta propia, que cabe compartir. Cuando se trata de un servicio público no económico (esto es, un servicio público reservado al sector público) es superfluo (e inadecuado) tramitar el expediente acreditativo y de oportunidad del artículo 97 TRRL. Tesis que comparto.

Lo mismo cabe añadir en el caso del cómputo o no cómputo a efectos de tasa de reposición de ese personal internalizado como consecuencia de una sucesión de empresas. La lógica institucional (¿para qué y por qué se creo esa figura?) de la tasa de reposición nada tiene que ver con la reinternalización de un servicio público: en este caso el personal se incorpora a la Administración pública por previsión del Derecho de la Unión Europea y de la legislación laboral. No hay manipulación de las normas vigentes ni se pretende sortear su aplicación. En esto la LPGE-2017 ha generado más confusión que claridad.

Castillo Blanco estudia también el ámbito subjetivo de aplicación de las disposiciones relativas a la subrogación en la esfera de las relaciones laborales y su extensión al sector público, analizando los supuestos de reorganización o reestructuración administrativa y las excepciones a la normativa europea y a la legislación laboral. Pone algunos ejemplos evidentes, como el de los Consorcios (un supuesto típico de reestructuración, ajeno a la sucesión de empresas). Analiza, acto seguido, diferentes modalidades de sucesión de empresas que se producen en estos casos (sucesión ope legis, la sucesión de plantillas como variable jurisprudencial, la subrogación convencional y, en fin, la subrogación derivada de la legislación contractual). Particular interés tiene el tratamiento de las consecuencias para los trabajadores de los mecanismos de integración en el sector público. El “principio de continuidad” o la transmisión universal de derechos y obligaciones es y debe ser la pauta que inspira el espíritu de la directiva: “proteger a los trabajadores en caso de cambio de empresario, en particular para garantizar el mantenimiento de sus derechos”. El Derecho de la UE marca territorio en este punto. Ya lo había hecho en 1977 y lo perfecciona (en línea con la jurisprudencia del TJUE) en 2001.

En fin, una vez definido el molde de acogida para este tipo singular de trabajadores “públicos”: el personal (o trabajador) subrogado, que se inserta como figura a extinguir, un aspecto determinante es el estatuto jurídico que se deriva de esa nueva relación (“de continuidad”) procedente del sector privado y que ahora se entromete en el sector público. Un traje poco apropiado para vestir “ex novo” y que requerirá un período de adaptación hasta que el cuerpo del subrogado se pueda encajar cómodamente en el vestido del sector público. Salvo pacto en contrario, el personal heredado mantiene sus condiciones de trabajo derivadas del convenio colectivo de la empresa cedente y mientras aquel se encuentre en vigor. Cuando el convenio venza o se extinga la cosas cambiarán presumiblemente. Pero el personal subrogado tiene limitaciones evidentes a la hora de asumir derechos o expectativas propios del personal laboral por tiempo indefinido. Y esto, en principio, lo marcará como un extraño en la propia organización pública: tiene el subrogado una movilidad reducida a su propio espacio institucional (u organizativo) objeto de subrogación, tampoco puede hacer uso de la promoción y, todo lo más, podrá ir con el tiempo viendo como sus derechos se van equiparando con los del resto de empleados públicos, pero no será tal hasta que supere un proceso selectivo abierto y competitivo. Mientras tanto, su vulnerabilidad en caso de despido objetivo es mucho más elevada (por la preferencia en la permanencia que tiene el personal laboral fijo en despidos por causas organizativas, como podría ser el caso) y su encuadre en la organización pública nunca será completo. Pero no cabe extrañarse en exceso por estas situaciones irregulares: en no pocas administraciones y entidades públicas (especialmente locales) lo común son las circunstancias atípicas, lo infrecuente allí es la existencia de personal funcionario de carrera o laboral fijo como figuras dominantes. Esta es la madeja o el lío (especialmente en el ámbito local) que hemos ido creando. Unas veces por dejadez, otras por falta de diligencia y en algunos casos por puro clientelismo. No se si habrá alguien que sepa desatar semejante madeja, cada día más alambicada. El autor lo intenta en las páginas del libro y en unas meritorias conclusiones. El sistema de empleo público, con tanto injerto extraño, agoniza. Algunas de las propuestas del profesor Castillo Blanco deberían al menos valorarse. Se requiere, a su juicio, una reforma en profundidad del empleo público laboral. Apuesta por la construcción efectiva de esa relación laboral especial de empleo público que quedó a medio hacer. Esta es su tesis. En verdad hace falta repensar la función pública en su conjunto. Aunque también ese tema que trata el autor, por más que nadie se dé por aludido.

Leyes anuales de presupuestos generales del Estado y planificación de recursos humanos por las Administraciones locales (I)

 

Escribir sobre estas cosas cuando estamos sumergidos en una crisis político-constitucional de una gravedad desconocida en los últimos cuarenta años, nunca es fácil. Pero la vida continúa. Y hemos de dar respuesta también a los problemas reales o cotidianos (no solo a los existenciales) que planean sobre nuestro sector público y no nos dejan avanzar hacia la imprescindible transformación de las Administraciones públicas y de un empleo público que deberá adaptarse radicalmente, sí o sí, al nuevo entorno que ya nos empuja, salvo que la dejadez y el abandono en la adopción de las inaplazables medidas de renovación acabe por hundir en el fango también a esa institución. Muy propio de un país que maltrata y desfigura hasta la extenuación sus propias instituciones. Ese (y eso va para todos) no es un país moderno, ni nunca lo será.

 

En la política de recursos humanos de las administraciones públicas planea la inevitable impotencia de poder hacer frente a las necesidades de personal para la atención de los servicios públicos locales con una plantilla congelada, en proceso de reducción en algunos casos, envejecida y probablemente poco adaptada a los retos de futuro a los que se enfrenta la Administración Pública en la era de la digitalización, de la sociedad del conocimiento y ante la emergencia ya inmediata de la robotización de determinadas actividades profesionales, que más tarde o más temprano terminará por arribar también a las organizaciones públicas.

Frente a retos tan importantes y tan inmediatos surge el recurrente problema de unas medidas de consolidación fiscal ciertamente restrictivas que están teniendo (ya han tenido) efectos devastadores sobre el empleo público, también sobre el empleo público local.

El ordenamiento jurídico (tanto de la Administración Pública Local y de su sector público, como el marco regulador del empleo público o de las relaciones laborales) ofrece distintos instrumentos para hacer frente a tales retos, entre los que destacan los que tienen una dimensión planificadora y que servirían para buscar soluciones adecuadas a los problemas que seguidamente se exponen, pero de inmediato tales respuestas tropiezan de lleno con el muro de la política presupuestaria, generalmente enmarcada en una cerrada visión anual. Los marcos presupuestarios trienales, que también se utilizan por exigencias de la Comisión Europea, apenas dibujan nada relativo a la política estratégica de recursos humanos en el sector público. El problema al parecer no existe, hasta que nos estalle en las manos, como otros tantos.

No cabe duda que en este duro y largo proceso de consolidación fiscal, las medidas contingentes recogidas en los Presupuestos Generales del Estado marcan el ritmo de la evolución del empleo público, pero a su vez –sin que exista una percepción clara de este problema- están contribuyendo paulatinamente a destruir o desfigurar la institución, en cuanto que la prolongada congelación de la oferta de empleo público (sin impactos fiscales positivos reales o con unos impactos mínimos que apenas pueden compensar las hondas secuelas que produce sobre el empleo público) ha producido tres efectos enormemente perturbadores en el sistema de empleo público: 1) Ha impedido la incorporación de talento nuevo al sector público, mediante procesos selectivos que incentiven unos empleados jóvenes con nuevos perfiles de competencias; 2) Ha generado un envejecimiento profundo de unas plantillas que ya estaban muy castigadas en su pirámide de edad; 3) Y, por último, ha multiplicado uno de los males endémicos del empleo público, la altísima tasa de interinidad o temporalidad, trasladando un problema a situaciones futuras.

Instrumentos de planificación y tipología de empleados del (o en el) sector público

La legislación de empleo público recoge –tal vez sin mucha sistemática- una serie de instrumentos de planificación y ordenación de los recursos humanos en la Administración pública y los entes públicos de ella dependientes, que se determinan secuencialmente de modo aparentemente lógico: 1) planificación de recursos humanos; 2) relaciones de puestos de trabajo; y 3) oferta de empleo público. Entre ellos, en el mundo local, se debe incorporar la plantilla, que ofrece no pocas singularidades.

Sin duda esa panoplia de instrumentos de planificación y ordenación opera sobre una realidad estructural compleja y asimismo sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en algunos casos, se complica. Teniendo en cuenta la realidad local, las estructuras de escala, subescala, clase o categoría, se proyectan (y se entrecruzan) con la existencia del puesto de trabajo como elemento básico de la estructura del empleo público y con “la plaza” como residuo de un modelo de empleo público local que tiene connotaciones evidentes con su reflejo en la plantilla presupuestaria.

Toda esa compleja arquitectura de instrumentos y estructuras se proyecta, además, sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en verdad, se transforman en tres, cuatro o incluso cinco, si no distintos, sí diferenciados en cuestiones relevantes o de relativa importancia, según los casos.

En efecto, en primer lugar hay “empleados públicos” funcionarios y laborales a los que se les aplica, con diferencias aún marcadas entre sí el Estatuto Básico del Empleado Público, conformando –pese a la voluntad inicial- un sistema dual en lo que al régimen jurídico respecta. Frente a esos dos regímenes jurídicos (con dos órdenes jurisdiccionales esquizofrénicos que, salvo en algunas cuestiones comunes, conocen de los asuntos propios de cada colectivo), se añade la figura de aquellos empleados o trabajadores del sector público (que no son “empleados públicos”), sujetos en su práctica totalidad al régimen laboral, salvo en aquellos aspectos puntuales que se prevén en la disposición adicional primera del TREBEP o en la normativa presupuestaria.

A estos tres regímenes jurídicos marcadamente singulares que convergen en el empleo del sector público (dejando ahora de lado el régimen jurídico del personal eventual), cabe añadir la singular figura del “personal laboral por tiempo indefinido” o denominado también como “personal laboral indefinido no fijo mediante sentencia judicial” (esta última es la terminología que adopta, por ejemplo, el artículo 19.4 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, LPGE-2017, en lo sucesivo). Parece querer emerger un nuevo tipo de empleado público como una figura intermedia (tertium genus) entre el personal laboral fijo y el personal laboral temporal, según la última ocurrencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social STS de 28 de abril), criticada duramente por la doctrina.

Y, en fin, para complicar más aún el panorama descrito, como consecuencia de los procesos de rescate o incorporación a la gestión directa municipal (“remunicipalización”) de servicios públicos que se gestionaban de forma indirecta o externa, emerge una figura singular que es el empleado de la empresa anterior que se incorpora (como consecuencia del proceso de sucesión empresarial) en el sector público como categoría “a extinguir”, pues como consecuencia de este proceso no puede adquirir, en ningún caso, la condición de empleado público (si quien se subroga es la Administración Pública o una entidad de derecho público) ni tampoco de partida las condiciones (salvo las excepciones que se verán) que tienen los empleados o trabajadores de las empresas públicas, en el caso de que la incorporación de produzca a través de esta fórmula institucional.

Contingencia presupuestaria y planificación estratégica

Al margen de lo anterior, nos interesan destacar las dificultades que ofrece la política presupuestaria, dotada hasta ahora de un marcado carácter contingente, para realizar una política estratégica y de resultados eficientes en materia de recursos humanos en el sector público. Ni que decir tiene que estas dificultades se acrecientan de forma notable cuando el contexto de contención presupuestaria se intensifica como consecuencia de procesos de crisis económica o de impactos en el tiempo de la crisis fiscal (reducción del déficit público o de la deuda pública).

La marcada contingencia que la política presupuestaria tiene, muy pegada a la coyuntura y evolución económico-financiera, así como la inexistencia de marcos presupuestarios de proyección temporal más extensa (al menos en lo que a previsiones de gastos de personal se refiere), comporta que las Administraciones Públicas tengan hipotecadas (o, cuando menos, altamente condicionadas) sus herramientas o instrumentos de planificación estratégica de recursos humanos. Las externalidades presupuestarias coyunturales que se manifiestan en cada ejercicio pueden convertir en papel mojado o dificultar sobremanera tendencias estratégicas que se puedan plantear por las Administraciones Públicas y entidades de su sector público para resolver los problemas y transformaciones que deberán afrontar estas organizaciones en un futuro más o menos inmediato.

En ese contexto de incertidumbre sobre cuáles van a ser de modo efectivo las medidas presupuestarias que van a incidir en cada ejercicio presupuestario sobre el empleo público, la planificación estratégica de recursos humanos se convierte fácilmente en un ejercicio de retórica (o plagado de incertidumbres), al menos en lo que a medidas efectivas de corrección se refiere. Sobre todo si se proyectan en un horizonte de tres o más años. Pues muchas de esas medidas dependerán no solo de la coyuntura económico-financiera, sino especialmente de cómo es leída esa coyuntura por la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y qué limitaciones o restricciones se quieren imponer no solo en lo que afecta a retribuciones (aspecto más clásico y más ligado con la coyuntura fiscal), sino también en oferta de empleo público, contratación de personal y, en fin, en condiciones de trabajo (jornadas, permisos, etc.).

El aspecto dominante de esa política presupuestaria en materia de empleo público es que, por un lado, condiciona completamente las políticas de recursos humanos de las Administraciones Públicas, atándolas a un ciclo anual y dificultando asimismo una planificación estratégica, mientras que, por otro, pone el acento en la dimensión más pobre de las políticas de personal: la cuantitativa. En efecto, la política presupuestaria en materia de personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por completo las exigencias de racionalidad y eficiencia que deberían marcar la confección de esa política presupuestaria. Su mirada anual, marcada por su inevitable función de cuadrar ingresos y gastos evitando en lo posible el déficit público y el recurso a la deuda pública, hace de las leyes anuales de presupuestos un instrumento por sí solo disfuncional para adquirir la necesaria visión temporal que requieren las políticas de transformación de los recursos humanos en el empleo público. No tiene perspectiva y encorseta e impide buscar soluciones estratégicas a problemas tales como el envejecimiento de las plantillas y la gestión del conocimiento en el sector público, que todo el mundo sabe que existen, pero que nadie remedia. Como todo en este país. No hay novedad.

El EMPLEO PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS DE 2017

 

Introducción

El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 contiene importantes cambios en la política de contención fiscal de los últimos años en lo que a oferta de empleo público se refiere. Pero, además, viene acompañado de algunas otras medidas de trascendencia ineludible en el ámbito del empleo público. A la espera de que “el disputado voto” del parlamentario “176” dé el plácet a tan importante Ley, puede ser oportuno exponer en esta entrada cuáles son las líneas maestras de ese marco presupuestario del empleo público por el que se aboga en el citado proyecto, al menos en sus líneas sustantivas. Dejemos los matices para otra ocasión. Sobre todo para cuando se apruebe la Ley, si así fuera.

En efecto, por lo que afecta al acceso al empleo público parece advertirse un cambio de tendencia. Tras muchos años de una dura política de contención presupuestaria que ha comportado una congelación de las ofertas de empleo público y un correlativo envejecimiento de las plantillas del sector público, así como altas tasas de temporalidad y efectos muy perjudiciales sobre la no incorporación de talento joven a las estructuras del empleo público, da la impresión de que se inicia un proceso (gradual, pero irreversible) de “deshielo” en la congelación de las ofertas de empleo público en todas las administraciones públicas y entidades de su sector público institucional.

Todo apunta que en los próximos ejercicios presupuestarios, salvo algún posible sobresalto temporal como consecuencia de un repunte ocasional de la crisis financiera (según diagnóstico de Juan Ignacio Crespo para este mismo año 2017), esa tendencia de incremento gradual de las ofertas de empleo público en los años venideros será imparable. La alta temporalidad en el empleo público, la no cobertura de vacantes como consecuencia de las medidas restrictivas en materia de personal y la propia pirámide de edad de los empleados públicos no conduce a otra salida, al margen de que se puedan amortizar muchas plazas instrumentales y apostar por una necesaria tecnificación y polivalencia en los puestos de trabajo, pues la Administración Pública no puede quedarse al margen de los profundos procesos de transformación existentes en su entorno más inmediato. El estado de descapitalización del sector público es preocupante y las restricciones de oferta de empleo público, con impactos muy dudosos sobre la contención del déficit, no han hecho sino agravar esa tendencia.

El “deshielo” de la congelación de ofertas de empleo público

El proyecto de Ley de Presupuestos para 2017 da algunos pasos (tímidos todavía) en esa dirección. El “deshielo” de la congelación de las ofertas de empleo público ha comenzado. Aparecen los primeros síntomas. Veamos algunas de sus manifestaciones, en todas aquellas previsiones que tienen el carácter de normas básicas (y, por tanto, aplicables a todas las administraciones públicas):

  • Si bien es cierto que la tasa de reposición general sigue fijada en el cincuenta por ciento de las vacantes del ejercicio presupuestario anterior, el proyecto amplía en algunos casos los ámbitos o sectores prioritarios que pueden alcanzar el cien por ciento de las vacantes. Esto, también es verdad, resuelve pocas cosas, atendiendo al criterio de cálculo de la tasa de reposición. No obstante, el artículo 19.Uno, 2, del proyecto especifica cuáles son esos ámbitos y sectores prioritarios.
  • Pero las grandes novedades no están ahí. Si no que se dan en la puesta en marcha de los denominados “procesos de estabilización del empleo temporal” que vienen acompañados de una “tasa adicional”. Sus modalidades son dos, ambas recogidas en el importante apartado 6 de ese mismo artículo 19, Uno. En la primera se pretende estabilizar el empleo en sectores con alto contenido prestacional o de especial sensibilidad, que siguen en algún caso la estela de la oferta de empleo público impulsada por el Real Decreto Ley 6/2017, de 31 de marzo; pero que se abre a nuevos e importantes ámbitos. Esa “tasa adicional” para la estabilización de ese empleo temporal “incluirá hasta el 90 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016. Los sectores sobre los cuales se puede proyectar esa “tasa adicional”-sin entrar ahora en matices- son:
    • Educación
    • Sanidad
    • Administración de Justicia
    • Servicios sociales
    • Policía Local
    • Gestión tributaria y recaudación
    • Inspección de servicios y actividades
  • La segunda modalidad de “tasa de reposición adicional” tiene asimismo un objeto muy preciso: la estabilización del empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del EBEP, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal.
  • Por su parte, el artículo 19, Dos (regulación reiterada también para el sector público institucional), prevé que la duración de los contratos temporales o el nombramiento de personal interino “no podrá ser superior a tres años, sin que puedan encadenarse sucesivos contratos o nombramientos con la misma persona por un período superior a tres años”. Regla que se aplica (observen bien) “a la persona contratada o nombrada”, lo que pretende reducir drásticamente la temporalidad “pro futuro” en el empleo público y promover que esas plazas se oferten y convoquen para su provisión definitiva o se amorticen, si son para programas temporales. La previsión se cierra con una advertencia (luego reiterada para la contratación laboral por la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto): las actuaciones irregulares en esta materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades de acuerdo con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas. Aviso para navegantes.
  • En lo que afecta a la contratación indefinida por parte de las sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales, en la disposición adicional decimoquinta se establece que, si tales entidades gestionan servicios establecidos en el artículo 19.Uno, 2 podrán, “siempre que quede justificada la necesidad (…) para la adecuada prestación del servicio o realización de la actividad”, acudir a la tasa del 100 por ciento. Pero si la sociedad mercantil o EPE no pertenece a ese ámbito de actividad, solo si hubiera obtenido beneficios en dos de los tres últimos años podrán realizar contratos indefinidos con un límite del 100 por ciento de su tasa de reposición. Y, si no tuviera tales beneficios, como norma de cierre, el límite se fija en el 60 por ciento. Pero adicionalmente podrán convocar procesos de consolidación del empleo temporal hasta un límite del 15 por ciento.
  • Por lo que afecta a las fundaciones y a los consorcios (disposiciones adicionales decimosexta y séptima, respectivamente) las reglas son más o menos similares: 50 por ciento de tasa de reposición, pero si esas entidades prestan actividades o servicios establecidos en el artículo 19, Uno, 2, la tasa se podrá elevar hasta el 100 por ciento, siempre que se justifique la necesidad.

En suma, de aprobarse el proyecto de Ley, las administraciones públicas y entidades de derecho público vinculadas o dependientes podrán proceder a aprobar ofertas de empleo público que contengan un número muy amplio de plazas en determinados sectores, que darán lugar con posterioridad a las pertinentes convocatorias de pruebas selectivas. Las demás entidades del sector público podrán, asimismo, proceder a la contratación indefinida en las condiciones expuestas (previa convocatoria pública y garantía de libre concurrencia). Sin duda serán convocatorias (al menos las de las administraciones públicas y en los supuestos de tasa “adicional” de reposición) que agruparán un buen número de plazas en no pocos casos, con las dificultades de gestión que este tipo de procesos conlleva. Además, esos procesos se realizarán probablemente con formatos de pruebas (dado el carácter masivo de aspirantes que se espera) que tendrán como objetivo “no confesado” aplantillar a los empleados públicos temporales. Ciertamente, los macro-procesos selectivos no son el vehículo idóneo para marcar la diferencia cualitativa entre diferentes aspirantes, menos aún cuando nacen condicionados por esa circunstancia objetiva: estabilizar empleo temporal. Pero ha de dejarse constancia que la estabilización es “de plazas, no de personas”. Algo que remarca el proyecto. Y que con frecuencia se olvida.

Si a todo lo anterior unimos la línea jurisprudencial abierta tras las sentencias de 14 de septiembre de 2016 (y sucesivas) del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (así como sus relevantes impactos en la jurisdicción ordinaria española), no dejan de plantearse incógnitas importantes; pues se introduce presión no solo a quienes ocupan plazas temporales sino también a las Administraciones Públicas que, en caso de cobertura reglamentaria de las vacantes por otra persona que no sea el interino, laboral temporal o “indefinido no fijo”, se podrán ver en la obligación de indemnizar a ese personal temporal o “indefinido no fijo” (en este caso, según la STS, Sala de lo Social, de 28 de marzo, con veinte días por año de servicio).

No se le ponen fáciles las cosas a la Administración Pública: si es celosa (como debe ser) en la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, las consecuencias de esa diligencia constitucional pueden crearle un serio quebranto financiero. Encrucijada compleja. Pero la ciudadanía no debe pagar los platos rotos de una política de previsión de efectivos inexistente. Aunque al final, los terminará pagando: si las pruebas selectivas son serias, habrá que indemnizar; si no lo son, se terminará perjudicando a los candidatos “externos” o “noveles” que no podrán acreditar el mérito ni la capacidad en términos de igualdad. Siempre metidos en el mismo bucle, casi cuarenta años así.

Algunas otras novedades importantes del proyecto

Pero las novedades del proyecto de Ley de Presupuestos no se detienen ahí. Hay otras, aunque solo me quiero detener en dos de ellas, ambas enormemente importantes. Al menos dar noticia, pues cualquiera de las dos requeriría un estudio detenido.

  • La primera ya es conocida, aunque todavía con escasa difusión. En efecto, la disposición adicional vigésima séptima del proyecto –con “vigencia indefinida”- incorpora una serie de limitaciones a la incorporación del personal laboral al sector público. Por medio de tan singular disposición, se afirma que no tendrán la consideración de empleados públicos ni podrán ser incorporados en una Administración Pública o entidades de derecho público aquellos trabajadores procedentes de contratas de obras o de servicios públicos cuando se extingan los contratos ya sea por resolución o contrato, así como por otras circunstancias. Tampoco adquirirán esa condición de empleado público aquellos trabajadores que presten servicios en sociedades mercantiles, consorcios o fundaciones que vayan a integrarse en una Administración Pública. Unos empleados, por tanto, que pueden prestar servicios en entidades de Derecho Público e, inclusive, en las Administraciones Públicas, pero que no serán empleados públicos, según el artículo 8 del EBEP. Se quedan en tierra de nadie. En fin, poniendo las “cosas fáciles” a los procesos en marcha de remunicipalización de servicios, entre otras cuestiones. Y, por si ello no fuera poco, si se produjera el primer supuesto (contratistas de concesiones de obras o servicios públicos) en caso de cumplimiento de una sentencia judicial o de que tal personal sea incorporado a una sociedad mercantil por medio de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, tales incorporaciones se contabilizarán como personal de nuevo ingreso a efectos del cómputo de la tasa de reposición de efectivos. Tampoco tendrán, obviamente, condición de empleados públicos, pero además dispondrán de esa penalización. En fin, para pensárselo dos veces. Aunque habrá que ver cómo evolucionan jurisprudencialmente estos temas.
  • La segunda no es sino concreción de lo ya expuesto en el artículo 19, Dos, del proyecto. Pero de forma más detallada y con el foco puesto esta vez de forma exclusiva en la contratación laboral. Así, la disposición adicional trigésimo quinta del proyecto establece tres reglas. La primera, que la contratación laboral en las Administraciones Públicas y entidades dependientes (también sociedades mercantiles) debe formalizarse siguiendo lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores, la Ley de Presupuestos Generales del Estado y los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad. Hasta ahora el precepto no añade nada que no se dijera antes, aunque ello no implica que se cumpliera. La segunda, confiere a los órganos competentes en materia de personal la responsabilidad del cumplimiento de tal normativa, velando por evitar cualquier irregularidad en la contratación laboral temporal “que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo”. Esta condición, además, solo se podrá adquirir por resolución judicial: nada puede hacer al efecto la Administración Pública. Y la tercera, ya explicitada, las actuaciones irregulares (no se olvide también en el caso de personal laboral temporal y funcionarios interinos que extiendan más allá de tres años su vínculo con la Administración) darán lugar a la exigencia de responsabilidades por parte de los órganos competentes. Asimismo, se emplaza a que las administraciones públicas elaboren criterios de actuación en sus respectivos ámbitos para asegurar el cumplimiento de estas normas. Por tanto, manos a la obra; el tiempo de los “indefinidos no fijos”, figura distorsionada donde las haya, parece entrar en su recta final. Ya veremos si es verdad. Al menos se intenta.

A modo de cierre

Y esto es, a grandes líneas, lo que nos depara este proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 en materia de empleo público. Al menos algunas de las cosas más relevantes. Sin duda las citadas lo son. Sobre el empleo público se cierne una situación desastrosa (con marcadas secuelas) tras una larga y profunda crisis fiscal. Estas medidas, sin embargo, son parches. No resuelven el fondo del problema. En muchos casos, lo sortean. Parece que el Gobierno no se atreve a dar un paso más en ese inevitable proceso de regularización de plantillas sobrecargadas de temporalidad. Lo tendrá que hacer, por mucho que ello suponga afectaciones importantes en algunos casos al principio de igualdad y de mérito (Véase, AAVV, El empleo público en España: Desafíos para un Estado democrático eficaz, Instituto de Estudios Económicos, 2017, pp. 107 y ss.). Pero, vista la cuestión en perspectiva, el problema de fondo no es ese, sino cómo hacer frente al envejecimiento clamoroso de las plantillas del sector público, a la pérdida de conocimiento que este proceso comporta y a la necesidad de redefinir qué tipo de empleo público (en función de qué necesidades futuras) requieren las Administraciones públicas en las próximas décadas. Pero ese es otro tema, abordado monográficamente por un número de la Revista Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (número especial 1, 2017; publicada en abierto en la página del IVAP). Un tema al que, de modo incidental, me acabo de referir en otro lugar, al que simplemente reenvío a quienes quieran tener una visión complementaria de la aquí expuesta (“Acceso al empleo público: ¿cambio de escenario?”: https://estudiosectorpublico.com/blog/).

Las cosas deberán cambiar si las administraciones públicas pretenden seguir siendo instituciones al servicio de la ciudadanía. No hay otra solución, al menos si se busca la supervivencia existencial de esa institución que hoy en día se conoce como “empleo público”, muy desdibujada y con una necesidad inaplazable de ser redefinida. Solo hay un camino: la profesionalización real y efectiva, así como el imperio del principio de mérito. Sin atajos.

TRANSPARENCIA OPACA (EN LA FUNCIÓN PÚBLICA)

“Hoy nos ponemos al desnudo sin ningún tipo de coacción ni de prescripción (…) En vista de la cantidad y el tipo de información que de forma voluntaria se lanza a la red indiscriminadamente, el concepto de protección de datos se vuelve obsoleto” (Byung.Chul Han, Psicopolítica, Herder, p. 25)

“La administración pública es un trabajo de expertos (…) Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad” (A. Weeks, Psicología de la ciudadanía, KRK, 2012)

Comenzó la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) “redactando” (como auténtico legislador “de facto”) el actual artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (enunciado tan largo para tan poca “chicha”). Allí, “puso sus condiciones”. Siguió el Criterio conjunto, desacertado a todas luces, 1/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con la AEPD, negando que las retribuciones de todos los funcionarios se pudieran conocer en sus detalles a través del derecho a la información pública  porque tal medida afectaba a sus datos personales, no así las de aquellos cargos públicos o altos funcionarios designados por libre designación, pues esta información “si que interesa” a la ciudadanía, no la otra de quienes han sido nombrados por “concurso”. En este caso prevalece el derecho de protección de datos personales y declina (o desaparece) el derecho de acceso a la información pública. Las formas se meriendan a la materia. Una pobre argumentación que va contra la evidencia.

Esta insigne doctrina de tan altas autoridades “independientes” tuvo continuidad en el estrecho esquema mental (aunque pretende, si bien no lo consigue del todo, ampliar algo su foco) del Criterio 1/2016, también conjunto del CTBG y AEPD, que sigue con la cantinela de que la protección de datos “protege” a los funcionarios (empleados públicos) y deja al pie de los cañones a los altos cargos y al personal eventual (aunque en este caso admite el escrutinio de los “Subdirectores”, pues son libremente designados). Ya se sabe: la política demonizada, la función pública entronizada. Unos hacen todo mal y otros todo bien. Dualismo público. Asimismo, en este espinoso (y mal tratado) tema de las “agendas” y, en particular, de las “reuniones”, lo importante no es quién se reúne y para qué, sino la “jerarquía” que ostenta el “reunido” en esa Administración Pública o en la empresa que ejerce la interlocución (no así con los “asesores externos”, también blindados). Dos varas de medir de nuevo: la transparencia abre el foco por lo alto y se cierra por lo medio y bajo. Absurdo, a todas luces. La luz, por tanto, pierde intensidad mientras se inclina, hasta convertirse en oscuridad. De nada valen Recomendaciones de corto vuelo.

La guinda, sin embargo, la está poniendo la Agencia Vasca de Protección de Datos, que está inmersa en una auténtica cruzada contra la difusión por medio de publicidad activa de los datos de identificación de los funcionarios públicos de un municipio y de que estos se hagan públicos en su Web o en su Portal de Transparencia. Se trata del Ayuntamiento de Ermua, municipio ejemplar en otras tantas cosas, que mantiene una lucha sin cuartel por defender una causa, al parecer, imposible: que los ciudadanos de esa localidad sepan quiénes son sus funcionarios, en qué unidades administrativas trabajan, a qué se dedican y cuánto cobran. ¡Algo insólito en tiempos de transparencia!

En efecto, ¿Por qué va a “saber” la ciudadanía cómo se llama un funcionario policial o cualquier empleado público municipal, dónde trabaja, cuál es su correo electrónico profesional o cuánto cobra?, ¿Cómo se le ocurre a la ciudadanía pretender “saber” quién es el secretario del Ayuntamiento (como irónicamente afirma siempre ese mismo funcionario público)? ¡Eso no puede ser público!, ¡A quién se le ocurre! La publicidad activa se “desactiva” cuando de funcionarios se trata. El “derecho al saber”, directamente se niega. Los datos personales, interpretados por algunos talibanes de la protección de tales, es lo que se trata de proteger. Da igual que sean servidores “públicos” y es asimismo indiferente que cobren de los impuestos que paga la ciudadanía. Lo “personal” se impone, más si es “dato”. La condición de servidor público es vicarial, adjetiva. Lo público preterido hasta la insignificancia por el nombre y apellidos (y otros “datos profesionales” conexos), que se deben preservar del conocimiento ajeno. El derecho de acceso a la información pública pierde siempre por goleada cuando se tropieza con la protección de datos. Al menos a juicio de “las Agencias de protección de Datos”. Veremos qué dicen los tribunales frente a un supuesto que, a mi juicio, es más claro que el agua cristalina. Habrá que seguir este “caso Ermua”, del que se hablará en el futuro.

Ser funcionario público, por tanto, da patente de corso: a la ciudadanía no le interesa ni quiénes son sus servidores públicos ni qué hacen ni tampoco qué puestos ocupan, menos aún qué cobran y por qué, tampoco si asisten o no a reuniones donde se deciden cosas importantes, aunque sean ellos quienes las proponen y, en no pocos casos, las avalan o informan. Solo se ve la jerarquía: la forma, no la sustancia. El funcionario es un “tapado”, ser insignificante, que nada representa. Lo que haga o no haga ni cómo lo haga o de qué manera atienda, es indiferente a la ciudadanía, aunque esta pague sus retribuciones, permisos, vacaciones, “moscosos”, “canososo”, prestaciones sociales varias y otras zarandajas. Insólito, de verdad. La privacidad del funcionario como vaca sagrada. Lo de la India es una memez, al lado de esto.

Son cosa tan elementales que da bochorno explicarlas. Tanta transparencia para convertir las cuestiones más obvias en argumentos pobres de un jurista educado en un formalismo rancio. La letra de la Ley ahoga, si no se sabe interpretar debidamente. La ciudadanía no tiene “derecho” a saber nada de sus funcionarios, menos aún a “identificarlos”. Si todo esto es así, como parece, creo que este invento de la transparencia comienza a parecerse cada vez más a una enorme estafa o a un esperpento. O, peor aún, algo que solo sirve para matar “animales políticos” que son los culpables de todos los males que nos aquejan. Chivos expiatorios. Para que todos nos escandalicemos de los malos políticos que tenemos y lo buenos que son (somos) los demás. En fin, mejor no seguir.

Así las cosas, a los funcionarios (aquellos que pasaron en su día una oposición, cuyo contenido han olvidado o el paso del tiempo ha convertido en inservible; o aquellos otros que entraron por la puerta de atrás o, incluso algunos, por la puerta falsa) son personajes a los que no se les puede ni siquiera despeinar. Sus “datos personales” son inmaculados, la información pública fenece frente a tal vigor del dato sumado a la persona: identificarlos es una herejía. Deben permanecer en el oscurantismo más blindado. Nuevamente lo repito: absurdo, a todas luces. Pero se quedan tan anchos “interpretando la (letra de la) ley”. La transparencia en manos de “funcionarios” (no se olvide que lo son) tan “sensibles a los datos”, se convierte en pura opacidad. A pesar del preciso diagnóstico de Byung-Chul Han (el concepto de protección de datos está hoy en día obsoleto) y a pesar de la cabal reflexión de Weeks escrita en 1917, esas “modas” a nosotros no parecen afectarnos: seguimos anclados en etapas pretéritas, también defendiendo un concepto absurdo de protección de datos y no poniendo las energías donde debiéramos. “Nos dirigimos –en palabras del filósofo alemán-coreano- a la época de la psicopatología digital”. Y, sin embargo, nos dedicamos a proteger los datos de unos funcionarios para que nadie sepa a qué se dedican y qué hacen. Un derecho de protección de datos bulímico y un correlativo “derecho al saber” anoréxico. Energías mal empleadas. Nada será creíble de la transparencia pública con esos débiles mimbres.

DIEZ AÑOS DE EBEP

“Un sector público profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia” (Código de Valores y de Ética del Sector Público de Canadá)

Título breve. Contenido, también. El próximo mes de abril se cumplirán diez años de la publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Enunciado de la Ley, que en su día no objetamos (todo hay que decirlo), dictado con escaso acierto. La institución de función pública se diluía, así, en un empleo público preñado de contrataciones laborales poco ortodoxas. Bastardear es un verbo muy duro, pero lo cierto es que la función pública tampoco estaba alejada de prácticas clientelares o de nepotismo, al menos en determinados niveles.

Lo cierto es que en 2007, con el EBEP, se aprobó una herramienta normativa potente. Por emplear un adjetivo que, con frecuencia, utiliza Mikel Gorriti. También es verdad que con poco consenso político y con muchas concesiones (que se hicieron) a los sindicatos del sector público (por cierto, a cambio de nada). Un sindicalismo del sector público que, en sus peores versiones, adopta la figura de ave rapaz. Duro juicio, pero basado en práctica extensa. En sus peores versiones, que no son todas, sigue sin entender cuál es el papel de la función pública en un Estado democrático. Preocupante.

Pero más triste aún es, sin embargo, que las leyes se publican, pero rara vez se aplican. Nadie se creyó realmente el EBEP. Los funcionarios porque de crédulos no tienen nada: han visto pasar tantos cambios propios de Lampedusa, que perdieron la fe y algunos, incluso, las ganas de trabajar (que no de cobrar). Los políticos, al menos aquellos que lo aprobaron, rápidamente comenzaron a ignorarlo. A los pocos meses, el ministro promotor del EBEP (Jordi Sevilla), cayó en desgracia. Quien fuera presidente del Gobierno en aquel momento tal vez debiera explicar algún día por qué lo cesó: nunca lo dijo. Los ceses a la sombra siempre nos conducen a lugares recónditos: mejor no seguir indagando. Tras ese cese, la nueva responsable del ramo hizo de la tierra quemada su política más evidente. No dejó títere con cabeza en el propio Ministerio, y eso que era del mismo partido. Con amistades así … En verdad, a partir de entonces (finales de 2007), se acabó de un plumazo la política de función pública; hasta hoy, 2017. Luego vino la crisis, para agudizarlo todo: el EBEP mal entendido significaba gasto, lo que se impuso fue el recorte. Y la función pública perdió músculo, talento y envejeció en pocos años una barbaridad.

El EBEP, como bien explicó en su día quien fuera su promotor político, diseñaba cuatro palancas de cambio para adaptar la función pública española a la existente en las democracias más avanzadas: evaluación del desempeño, carrera profesional, dirección pública profesional y código ético de los empleados públicos.

El balance de los resultados obtenido por esas cuatro palancas de cambio en estos (casi) diez años es sencillamente demoledor. Todo ha resultado ser una enorme mentira. Nadie se ha creído nada. Y, por lo común, la política menos (los “temas de personal” son incómodos y poco lucidos), pues para uan parte de la política la función pública (o el empleo público) es –mientras no se demuestre lo contrario- un lugar institucional donde, tal como explicara en su día el profesor Alejandro Nieto, deben pacer plácidamente las clientelas de los respectivos partidos. La función pública como patrimonio de la política. Ese es el gran mal, fácilmente diagnosticable, pero sin medidas efectivas para ser erradicado. El funcionario “amigo del poder” tiene premio; quien no lo es, castigo.

Las cuatro palancas no se han activado. Algo, muy poco (o, mejor dicho, en muy pocos sitios, prácticamente testimoniales), se ha hecho en lo que a evaluación del desempeño respecta. Pero en una función pública que prima el igualitarismo falso, nada que “discrimine”, aunque sea objetivamente, tiene recorrido. Lo más justo (se nos intenta convencer de lo imposible) es tratar igual a todo el mundo, aunque su rendimiento y resultados (como así es en la práctica) sea diametralmente distinto. La justicia entendida al revés. Dicho de otro modo: una función pública que no discrimina es materialmente injusta. Y que nadie se eche las manos a la cabeza por la desmotivación imperante. La paradoja es que quien más desmotivado dice estar es quien menos trabaja. El mundo al revés.

La carrera profesional allí donde se ha implantado, en pocos sitios y mal, ha sufrido un proceso de chalaneo burdo y barato (más bien muy caro para los agujereados bolsillos del contribuyente): carrera se identifica solo y exclusivamente con cobrar más (no con trabajar mejor o con mayores resultados). Sobre todo (y eso es lo importante) que cobren “todos” lo mismo. Nadie puede quedar fuera del reparto: haga las cosas bien, regular o mal. Eso es indiferente. Lo importante es “la igualdad” entendida como trato uniforme, al margen de la actitud y resultados que tengan los funcionarios. Bochornoso espectáculo del cual el contribuyente ni se entera. La transparencia en estos casos es opaca. Los paños sucios se limpian en casa.

Pero si vamos a la tercera palanca, la dirección pública profesional, el incumplimiento es todavía más grave, pues permanentiza sine die el clientelismo en la zona alta de la Administración; puesto que los niveles de responsabilidad directiva se siguen repartiendo entre “los amigos políticos”, por traer a colación ese excelente libro de José Varela Ortega sobre el sistema político de la Restauración. Cien años después de ese momento histórico, seguimos haciendo las mismas cosas. Las competencias profesionales se orillan o son preteridas. Algo muy preocupante. Así, nunca habrá Administración Pública moderna e imparcial, por mucha retórica que se le eche al invento. Hay pueblos que no aprenden ni a bofetadas (por no emplear una expresión más dura).

Y, en fin, lo del Código Ético o de conducta del empleo público, la cuarta palanca del EBEP para cambiar la función pública, ha pasado sin pena ni gloria. Peor aún, ignorado por completo. Nadie sabe realmente que en 2007 se aprobó por Ley un Código de conducta de los empleados públicos. Aprobarlo por Ley fue un error, pues un instrumento de autorregulación no debe tener soporte jurídico-normativo. Pero aun así, España fue (relativamente) pionera en la aprobación de un Código de conducta de empleados públicos. Si bien, la verdad es que ni siquiera estos (los funcionarios) se han enterado. Alguien (algún empleado probo y despistado) lo debió leer, pero pronto se le olvidó. Tras unos duros años en los que la corrupción ha campado por sus anchas en el sector público, a ninguna institución ni gobierno se le ha ocurrido promover (aunque algunas iniciativas hay en marcha) una cultura de infraestructura ética en la función pública y, particularmente, de sus empleados públicos. Todo el mundo se lo toma a chirigota. Propio de un país subdesarrollado.

Así las cosas que nadie se extrañe del estado actual en el que se encuentra esa institución que se conoce como función pública (empleo público). Levantarla será tarea hercúlea. Los propios funcionarios (o empleados públicos) no se creen nada, son “viejos” resabiados (por media de edad es un cosa obvia) y hasta cierto punto (tras 20, 30 o 40 años de servicio) instalados, en buena medida, en “zonas de confort”. Los sindicatos del sector público nada han entendido realmente del momento actual y necesidades de una institución cuya única razón existencial es servir a la ciudadanía y no a los propios funcionarios. Y la política sacó de la agenda en 2007 este tema y nunca más lo ha vuelto a incorporar.

En suma, bien se puede concluir que el EBEP está en “el corredor de la muerte”. Lugar inhóspito y paralizante donde –como se sabe- se puede permanecer muchos años, tal vez décadas. Pero nada es gratis. Esa parálisis tiene consecuencias, también económicas y sociales. No cabe olvidar la cita que abre este comentario. Y la podemos cerrar también con otra que procede del mismo excelente documento elaborado por un país avanzado y ejemplar. En efecto, el Código federal canadiense de Valores y de Ética Pública lo deja muy claro: “un sector público no politizado es esencial para el sistema democrático”. A ver si algún día terminamos por comprender qué es lo realmente importante de la función pública como institución. La verdad es que nos cuesta …

AYUNTAMIENTOS: CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN

“Alinear la estrategia con objetivos, iniciativas y presupuestos pone en movimiento a la organización” (Kaplan/Norton)

“Si usted quiere llegar lejos no tenga miedo de caminar despacio. Si usted está demasiado apurado no va a llegar lejos” (Pepe Mujica)

Uno de los déficits más importantes del funcionamiento de los gobiernos locales es la falta de un correcto alineamiento entre política y gestión. Y ese déficit no debe extrañar. Los actores institucionales principales que actúan en el escenario local, políticos y empleados públicos, tienen roles singularizados, una diferente percepción del tiempo y marcos cognitivos muy distintos. Viven, a menudo, de espaldas uno del otro. En un caso, la tiranía del mandato se impone; en el otro, el pretendido cumplimiento de la legalidad vigente, que de medio se transforma en fin. Se abre entre ambos mundos –como me expresó gráficamente un alto funcionario local- una auténtica zanja, que en algunos casos es profunda. Crece la desconfianza, se palpa el malestar existencial y las cosas funcionan a trancas y barrancas. Mal funcionan, en perjuicio del tercer y principal actor: la ciudadanía. Sin un buen alineamiento política-gestión cualquier proceso de mejora, reforma o innovación tiene recorrido escaso.

No pretendo en este breve comentario ofrecer soluciones mágicas a un problema enquistado. Solo certificar su existencia. Pero también aportar algunos posibles remedios, fruto de un proceso de reflexión, así como de algunas experiencias de rediseño organizativo llevadas a cabo en estos últimos años.

La primera constatación es obvia: cada organización tiene su propio trazado histórico y ofrece condicionamientos singulares (sean de tipo estructural, personal o de otro carácter). La distinción entre organización formal e informal, como ahondara Mintzberg, es una constante. No es fácil resolver estos males. Además, no hay dos ayuntamientos iguales, cada uno ofrece sus propias singularidades. Lo primero es diagnosticar correctamente el problema, lo siguiente articular medidas y lo esencial actuar. Resistencias siempre habrá, está en la naturaleza de las cosas. Pero, frente a un cierto fatalismo, cabe constatar que nada es eterno, ni tampoco es imposible mejorar lo que mal está. Hay vías de arreglo.

Existen, en efecto, soluciones estructurales, algunas clásicas y otras más innovadoras. En no pocos casos funcionan bien. Veamos algunas de ellas:

  • La primera –por todos conocida- es racionalizar la política local mediante la elaboración de un plan de gobierno o de mandato (herramienta muy extendida hoy en día). Quien no lo haya hecho aún en el período 2015-2019, llega tarde. Al menos, cabe aconsejar que –como solución alternativa- dibuje alguna línea estratégica para desarrollarla en el tiempo que queda (aún no se está en el ecuador del mandato). Pero luego hay que traducir esas líneas macro, previamente pactadas, en objetivos operativos y trasladarlos a los presupuestos anuales. Sin esto último todo es pura coreografía. Como se dijo correctamente por Recoder y Joly, “una definición estratégica sin la vinculación con los recursos económicos no está bien asentada”.
  • La segunda es articular una pieza estructural que sirva de mecanismo de alineamiento entre política y gestión en el ámbito municipal: un consejo de dirección o comité ejecutivo con una representación (mínima, pero cualificada) de la política y la participación activa de los directivos públicos y altos funcionarios de la administración local. Lugar de encuentro y de impulso de las políticas públicas municipales. Lo inició hace varias décadas la ciudad de Barcelona (en 1960) y continúa funcionando. Lo han seguido muchos ayuntamientos. Donde funciona, sus resultados son buenos; pero ha de tener liderazgo político innegable, se debe diseñar bien y evitar su burocratización, así como que cumpla cabalmente las funciones para las que ha sido creado. También puede fracasar como instrumento. Todo depende de las personas y (en menor medida) del diseño.
  • La tercera es disponer de un colectivo de funcionarios con habilitación nacional alineados con la puesta en marcha del programa de gobierno, con sensibilidad política y directiva, así como con capacidad de liderar procesos de transformación o, al menos, ser aliados (y no enemigos) de tales cambios. Nadie puede orillar que en los pequeños y medianos municipios (también en los grandes) este tipo de funcionarios es clave para el éxito o fracaso de la política. Y la propia política (al menos en los municipios de régimen común) carece de instrumentos efectivos para alterar un statu quo cuando este es poco o nada amable con aquella. Un alto sentido institucional de colaborar con el gobierno de turno (sea cual fuere su color político) dignifica a ese colectivo; está en su ADN o razón de ser. El obstruccionismo lo mancha.
  • Y la cuarta no es otra que configurar estructuras directivas finalistas o transversales, tanto en la administración matriz como en el sector público institucional local, basadas en la gestión por resultados y con un fuerte componente profesional (ocupadas por personas que acrediten competencias profesionales en procesos competitivos). Se debe crear un tercer espacio entre la política y la gestión. Una rótula eficiente o el aceite que engrasa la máquina para alinear correctamente política y gestión. Es un núcleo estratégico. Está todo inventado. La dirección pública profesional es, sin embargo, la gran ausente en el mundo local; solo algunos ayuntamientos –por ejemplo, el de Gijón, Sant Feliú de Llobregat o Ermua- parecen aproximarse a esa idea, en unos casos de forma aún embrionaria y en otros con grado relativo de institucionalización. La Ley de instituciones locales de Euskadi (2/2016, de 7 de abril) abre un horizonte estimulante en esta materia, pero hasta ahora poco comprendido y nada explorado por quienes rigen los destinos de los gobiernos locales.

Pero siendo importante estos procesos de transformación estructural, muchas veces no serán suficientes. Romper la visión dual o dicotómica no es fácil (¿en qué lado de la orilla estás?, ¿en la política o en la función pública?). Son muchos años, décadas, de asentamiento de la fractura. Se requieren más cosas. Traigamos algunas de ellas a colación.

  • Hay que reforzar las competencias institucionales de la política local. Sobre este punto se incide poco y tiene una importancia capital. Pocos programas trabajan actualmente esta idea. Se llega a la política local y se desarrolla esa actividad con una fuerte impronta de amateurismo y de improvisación. Se vive aislado, incomunicado con “la otra orilla”. Ya lo decía Manuel Zafra, en política personas (por o común) inexpertas dirigen a personas expertas. Pero ser inexperto técnicamente no quiere decir ser ciego o tuerto en las soluciones políticas o ejecutivas que se puedan o deban impulsar. Caben desarrollos institucionales de las competencias políticas. Cabe hacer buena política. Es necesaria. Imprescindible.
  • Se deben mejorar o desarrollar, asimismo, las competencias directivas profesionales de las personas que cubren los puestos clave de las organizaciones locales. Necesitamos gestores públicos, no solo técnicos vigilantes del cumplimiento de la legalidad (siempre necesaria). Cabe desarrollar perfiles de competencia de directivos y responsables funcionariales que aboguen por una jerarquía de capacidades (como recordara Gary Hamel) muy distinta a la actual, que fomente la implicación, la iniciativa, la creatividad, la innovación, la gestión por objetivos y resultados, la integridad y transparencia, así como por un nuevo estilo (abierto y de liderazgo compartido) en relación con los empleados públicos. Solo una profesionalización efectiva y real de las estructuras de mando (superiores e intermedias) de la administración local mejorará el estado actual de cosas. Lo demás, es pan para hoy y hambre para mañana.
  • Pero ante todo se debe invertir mucho en generar y multiplicar los espacios donde los políticos que dirigen el gobierno local y los altos funcionarios o directivos locales puedan compartir proyectos, lenguaje, inquietudes y problemas. Se vean las caras, se miren a los ojos y acuerden trabajar alineadamente en los proyectos de ciudad. Superar, así, la relación bilateral y optar por la transversalidad, así como por el trabajo conjunto y una visión más holística. Formar conjuntamente a quienes “hacen” política y los llamados a ejecutarla. Algunas iniciativas ya se han lanzado en este sentido (por ejemplo un programa pionero para ayuntamientos promovido por EUDEL-IVAP). Son unos primeros pasos que se deberán profundizar y mejorar, si se quiere una mejora en ese alineamiento indicado.

Ciertamente, no se entiende que quienes viajan en un mismo barco y tienen como objetivo llegar al mismo puerto, vivan en camarotes incomunicados, hablen un lenguaje diferente y estén llenos de recelos recíprocos, cuando no de honda desconfianza en una lucha absurda de legitimidades obvias (representativa/técnico-profesional). Hay muchos medios de lograr superar esa situación, a veces tan enrarecida y no menos absurda. Pero sobre todo –como decía Weber- hay que intentarlo una y otra vez. Pues si la comunicación entre la cabeza y las manos está rota, la política será siempre una actividad frustrante y la ejecución un mal remedio, que solo generará desmotivación y baja autoestima en quienes a ella se dedican. En cualquier caso, no es una opción voluntaria. La ciudadanía pide eficacia y eficiencia en quienes dirigen políticamente o gestionan los asuntos públicos. Están llamados a entenderse. No hay alternativa. Salvo que la ineficiencia y el mal gobierno inunden más aun nuestro debilitado espacio público local. Algo nada recomendable.

LA INTERINIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ¿NUEVOS ESCENARIOS?

Las ondas expansivas de la Directiva 1999/70/CE, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, que esencialmente garantiza el respeto al principio de no discriminación estableciendo un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de la temporalidad en las relaciones de empleo (también en el sector público), habían tocado (casi) de lleno a las relaciones laborales en el sector privado; pero tras los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2016, han comenzado a removerse también las estancadas aguas del empleo público en lo que a funcionarios interinos respecta, pues sus consecuencias (muchas aún indefinidas en su alcance) pueden producir un auténtico terremoto en un empleo público que, tras los años duros de la larga crisis fiscal, se encuentra desvertebrado y con serios problemas de identidad.

No es la intención de esta entrada comentar en detalle tales pronunciamientos judiciales, pues por obvias razones de espacio ello sería tarea imposible, pero sí pretendo extraer algunas lecciones de las complejas consecuencias que tal jurisprudencia puede tener sobre la creciente y hasta cierto punto (por paradójico que parezca) “estructural interinidad” en el empleo público, así como en relación con la ya evidente situación de absurdo que genera disponer de dos (realmente, tres) regímenes jurídicos básicos para encuadrar al personal al servicio de las administraciones públicas y la pervivencia de dos jurisdicciones encargadas en no pocas ocasiones de resolver el mismo tipo de controversias (y aplicar normas muchas veces iguales o de similar factura) con criterios divergentes cuando no antagónicos. A la dualidad de regímenes jurídicos se le añade una situación objetiva cada vez más dual de un empleo público que se fractura entre personal estable y personal temporal.

El TJUE ya resolvió tempranamente que la Directiva 1999/70/CE se aplica también a las relaciones de empleo público de carácter laboral; incluso en un pronunciamiento relativamente  reciente trasladó sus principios a la figura del personal eventual (en sentido estricto, no el estatutario), siempre que se produjeran determinadas circunstancias y la relación material de empleo fuera semejante a la que existiera en un puesto de trabajo estructural. También poco a poco la doctrina del TJUE fue penetrando en la equiparación de las condiciones de empleo entre personal estructural (funcionarios de carrera y personal laboral fijo) y el de naturaleza temporal (funcionarios interinos y contratados laborales temporales).

En nuestro caso, son muy conocidos los efectos que ha tenido sobre las administraciones públicas la perturbadora figura del personal laboral indefinido no fijo (laborales por tiempo indefinido; atentamente estudiada, entre otros, por Xavier Boltaina, Josefa Cantero y Susana Rodríguez Escanciano). Esta figura regulada finalmente en la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores, no hizo otra cosa que sancionar normativamente un esperpento que se había colado (nunca mejor dicho) a través de la siempre garantista (para el empleado público) jurisprudencia de lo social. La Directiva de 1999 también prestó “su ayudita”.  Hoy en día, por tanto, pueblan las nóminas de las Administraciones Públicas ejércitos de “laborales por tiempo indefinido” (resultado de un encadenamiento de contratos en fraude de ley, consentido irresponsablemente por los gobernantes de turno) que incorporan, por lo común,  un factor de alteración de la profesionalidad en el empleo público (pues, generalmente, han accedido a esa condición “por la puerta de atrás”; auténtica estafa para la ciudadanía que paga sus nóminas y supone un ninguneo absoluto del principio de igualdad, mérito y capacidad). Nada nuevo bajo el sol.

Visto desde una perspectiva “objetiva” (de la que a veces hay que hacer uso) estos innumerables de “laborales por tiempo indefinido”, con el plácet de los tribunales, han hecho aún más ineficiente el sistema de empleo público y elevado sus costes hasta cotas poco razonables. Cierto que con la anuencia o el empuje, en ocasiones clientelar, de unos malos gobernantes y de también de unos gestores que no han hecho nada o no han podido hacer. Además, esas formas de actuar han congelado “de facto” una estructura de puestos de trabajo que no pocas veces carece de sentido funcional-organizativo, pero que ya nadie se atreve a amortizar, pues aparte de haberse convertido el empleo público en una suerte de entidad de beneficencia que ningún político arrugado (que son legión) se atreve a tocar, si se amortizan tales puestos hay que proceder (la Directiva de 1999 otra vez, con la sanción de la jurisprudencia social atentamente recogida y estudiada por Ignasi Beltrán de Heredia) al abono de las correspondientes indemnizaciones. La estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera ya no permiten determinadas alegrías, antes tan transitadas.

De las tres recientes sentencias, el caso que más revuelo ha causado es, sin duda, el “De Diego Porras”, pues sus efectos se proyectan no solo sobre el sector público, sino especialmente sobre el sector privado, y pueden ser sin duda potencialmente cuantiosos en términos de económicos al establecer que España vulnera la Directiva 1999/70/CE al no prever indeminización tras la finalización de un contrato de interinidad en el ámbito del régimen laboral. El TJUE considera que, en este caso, existe un tratamiento discriminatorio (sin base objetiva) frente al trabajador fijo.

Siendo importante tal doctrina jurisprudencial, así como sus consecuencias a corto/medio plazo, pues puede abrir una cadena de impugnaciones y las empresas (también la Administración Pública) deberán contabilizar tales costes, no menos trascendentes pueden ser los efectos de las otras dos sentencias del TJUE (sobre todo los de una de ellas), pues se proyectan asimismo sobre casos de interinidad, pero en esos supuestos sobre personal estatutario y sobre un supuesto (singular) de funcionario interino. Y aquí entramos de lleno en la tortuosa dualidad de regímenes jurídicos del empleo público y en la no menor disfunción del doble orden jurisdiccional que conoce sobre las relaciones de empleo público, según sean estas de Derecho Público o de Derecho Privado. Algo ya he dicho al respecto.

En una de esas sentencias (asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15) el TJUE constata que, sin perjuicio del margen de apreciación que España tiene en la aplicación al Derecho interno para alcanzar los resultados que la Directiva pretende, así como para determinar cualquier medida efectiva que sancione la utilización abusiva de las relaciones estatutarias o funcionariales de naturaleza interina, nada o poco se ha hecho en verdad en los últimos diecisiete años por lo que a funcionarios interinos respecta. La situación de ese personal interino es, por tanto, discriminatoria en relación con el personal laboral transformado ex lege en “laboral indefinido no fijo”. Uno de los casos que estudia el TJUE (Castrejana López) es de libro.

Así ni corto ni perezoso el TJUE concluye que “la asimilación de dicho personal con relaciones de servicio de duración determinada (funcionarios interinos) a los trabajadores indefinidos no fijos, con arreglo a la jurisprudencia nacional existente podría ser una medida apta para sancionar la utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción de lo dispuesto en el Acuerdo marco”. A ver quién “le pone el cascabel al gato” y cómo hacen efectivo desde la jurisdicción contencioso-administrativa tal obiter dictum. Se otea en el horizonte -si el legislador no lo remedia implantando otro tipo de “medida eficaz” alternativa en el ordenamiento jurídico- la emergencia de otra disparatada figura del “funcionario interino por tiempo indefinido”. Otro esperpento más para la malparada institución de función pública, en la que nadie piensa, ni quienes legislan o la gobiernan, ni quienes la gestionan, ni quienes “sirven” en ella (o se “sirven de ella”, que de todo hay), ni tampoco al parecer los tribunales de justicia que resuelven “sus controversias”. Esperemos que cunda la prudencia y el sentido común.

El EBEP intentó, con más voluntad que acierto, aproximar (que no refundir) tales relaciones de empleo público: su tímido y nunca expreso ensayo de configurar una “relación laboral especial de empleo público” homologada en gran parte a la figura funcionarial quedó a medio camino. Pero algo se hizo. Sin embargo, las medidas normativas tomadas en el clímax de la crisis comenzaron a desandar el camino iniciado y abrieron más aún el agujero entre ambos regímenes (funcionarial y laboral), aunque en algunos puntos (recortes retributivos y de condiciones de trabajo) pretendieron adoptar la misma vara de medir que luego los tribunales (sobre todo los del orden social) la rompieron en pedazos. Cosas de la esquizofrenia judicial y procesal, así como de “una especialización judicial” que tiene distintas herramientas conceptuales (y muy diferentes sensibilidades o incomprensiones en la inteligencia de lo que es el sector público) para tratar un mismo objeto (la Administración Pública). La seguridad jurídica y la igualdad de trato la mandamos, así, adonde más nos gusta: a hacer puñetas. O, si no (como alegan esos sindicatos del sector público transformados en impenitentes “pedigüeños”), las homogeneizamos por donde más calienta el sol y asunto arreglado. Ya pagará los costes el sufrido ciudadano, que nada al parecer se entera de estos juegos de manos, ni siquiera en la época de la transparencia, que siempre tiene puntos opacos.

En fin, con la congelación de la oferta de empleo público que se inició a partir de diciembre de 2011 y que solo ha tenido algún modesto alivio reciente, la temporalidad en el empleo público se ha ido multiplicando. Hay algunas administraciones públicas que tienen en sus plantillas más del 25% por ciento de personal temporal, pero también las hay en las que ese porcentaje asciende al 40% o más. Un problema estructural de primera importancia.

Si a ello unimos el acelerado proceso de envejecimiento de las plantillas del sector público y la necesidad de renovación “en masa” de las plantillas de personal durante los próximos 10/15 años, período en el que en algunos casos se deberán poner en circulación (ofertar) en torno al  50% del total de vacantes en el empleo público  (y, en innumerables casos, también se deberá “sustituir” a aquellos funcionarios públicos  que tienen actualmente el “conocimiento y las destrezas” de los puestos de trabajo más estratégicos de las organizaciones públicas), los resultados de esta “puesta en cuestión” de una política paradójicamente continua y permanente de fomento de las interinidades  por parte de la doctrina jurisprudencial del TJUE puede provocar movimientos sísmicos de fuerte impacto en el empleo público.

En efecto, si hay algo que las administraciones públicas han hecho rematadamente mal durante las últimas décadas es llevar a cabo de forma ineficaz y ineficiente una política de previsión de efectivos. Desde que Andrés Morey escribió hace décadas su excelente monografía sobre este tema (“La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático“, INAP, 1977), lo cierto es que en esos casi cuarenta años transcurridos las organizaciones públicas españolas han demostrado su más absoluta incapacidad para planificar estratégicamente, alinear las necesidades estructurales de personal a los presupuestos y, en fin, gestionar de modo eficiente las plantillas y la cobertura de vacantes estructurales mediante  procedimientos continuos de provisión (captación interna del talento) y la convocatoria ordenada y gradual de ofertas de empleo público y de las correspondientes pruebas selectivas. Ciertamente, ni la normativa existente ni los tribunales les han ayudado, pero tampoco ha habido especial interés por el tema, más bien abandono político y técnico. Pocas organizaciones públicas han hecho una política de recursos humanos que incluya una buena gestión de la previsión de efectivos.

Así las cosas, agravadas sin duda por las duras medidas de contención fiscal y la multiplicación durante los cinco últimos años de tales figuras de temporalidad en el empleo público, nos plantamos ante un escenario de notable complejidad cuando se trata de aplicar “las enseñanzas” de la doctrina del TJUE al ámbito de los funcionarios interinos o del personal estatutario temporal (especialmente abundante en nuestro “tocado” sistema sanitario). No sé si el recurso al funcionario interino “por programas” resolverá el asunto, aunque al menos sí que cumple una exigencia de la Directiva 1999/70/CE: el establecimiento de un plazo máximo de los nombramientos. Siempre que este se respete.

A pesar de que las sombras e incertidumbres planean sobre ese escenario, algunas cosas parecen estar claras en estos momentos: la actual regulación de las figuras del personal funcionario interino y del personal estatutario temporal, debe ser revisadas por completo para adecuarla a esa doctrina y evitar situaciones de discriminación evidente en relación con el personal funcionario de carrera, pero también por lo que afecta al colectivo laboral temporal de la Administración Pública. Esa dualidad comienza a hacer aguas, salvo que el legislador la precise con “medidas eficaces” muy bien construidas; pues en caso contrario la conflictividad jurisdiccional en ese sector irá en aumento, con los costes desorbitados que conlleva judicializar estos procesos (partes litigantes, administración de justicia, costes abogados, etc.), aparte de los costes directos de adoptar las medidas equivalentes que sean precisas, siempre que los tribunales contencioso-administrativo resuelvan de forma adecuada esta patata caliente. El principio de equivalencia se entroniza por el TJUE y no hay muchos atajos para atenuar su aplicación.

Y aquí, como siempre, el convidado de piedra es el gobierno de turno y la administración pública (sobre todo si es local) que tiene que gestionar el problema sobre un terreno cargado de minas. Pocas cosas están en sus manos y menos aún son las que se hallan bajo control. Con una legislación a todas luces insuficiente para dar solución a los problemas, que no cambiará -se presume- a corto plazo, menos cuando hay un “Estado sin cabeza” (sin gobierno), con unos sindicatos que, ante la ausencia de otras líneas mejores de intervención, se agarrarán a este tema como a un clavo ardiendo, los directivos y gestores de recursos humanos tendrán que surfear grandes olas y salir vivos del empeño.

Mientras tanto, situación que se puede prolongar años o meses, habrá que convivir con la incertidumbre. Si, como todo apunta (salvo que lo remedie o atenúe un legislador inteligente) los interinos de larga duración que vean rescindido su nombramiento como consecuencia de medidas administrativas o no superen en su día las pruebas selectivas pertinentes para acceder a la función pública, serán finalmente “indemnizados” (o compensados económicamente) en situación de paridad (o de equivalencia) a los restantes empleados públicos laborales temporales, los costes directos que puede tener esa hipotética doctrina para la Administración Pública pueden ser importantes, sobre todo dependiendo de qué medidas adopten y de si “aplantillan” o no a todo (o la inmensa mayoría) de ese personal (“laborales por tiempo indefinido”, incluidos).

Sin embargo, no me interesa resaltar tanto los costes directos como los indirectos. Que en este caso son más duros. Así las cosas, en buena parte de las administraciones públicas, “animadas” sin duda por los sindicatos de sector público, se impondrá “la solución” de “no tocar a los interinos” (tampoco a “los laborales por tiempo indefinido”) mantenerlos a toda costa en las estructuras de personal y “facilitar” su acceso a la condición de funcionarios de carrera (o laborales fijos) por procedimientos “extraordinarios” (la solución de siempre en la España “del demérito” y de las clientelas); solución en la que, si nadie lo remedia, estará prácticamente ausente una política de excelencia y de captación del talento que debería ser (por el bien de la ciudadanía) la única viable para reforzar la profesionalidad y calidad del empleo público de la tercera década del siglo XXI. Dicho en términos más crudos: volveremos a las andadas. Un nuevo “bastardeo” del empleo público aparece en el horizonte. Veremos qué queda de la institución de función pública después de tanto manoseo. En cualquier caso da igual, pues a nadie parece preocuparle. Aquí cada uno “va a lo suyo”.

SOBRE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

“Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas administrativas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas” (Luciano Vandelli, Alcaldes y mitos, CEPC/FDyGL, 1997)

Debo reconocer que no es fácil convencer a los dirigentes políticos, sean estos del nivel de gobierno que fueren, para que inviertan tiempo y energías en reforzar las organizaciones públicas que pilotan. Los aspectos relativos a “la máquina administrativa” siempre han sido poco atendidos por una política que vive inmersa en la inmediatez. Invertir en temas organizativos ofrece siempre resultados a medio/largo plazo, un calendario que solo aquellos responsables públicos que disponen de visión estratégica y sentido institucional manejan con pulcritud. Algo que cada vez abunda menos. Los grandes gobernantes han sido notables reformadores de las instituciones públicas y de su servicio civil. Los mediocres o malos han despreciado ese ámbito que solo les producía “dolores de cabeza”. O, todo lo más, han hecho reformas cosméticas. No se puede hacer buena política con máquinas administrativa en mal estado.

Los políticos, además, desconocen por lo común el medio sobre el que deben operar tales reformas y desconfían –al menos en los primeros momentos- de una burocracia pública que se enreda en una maraña de trámites y que, a diferencia de ellos, tiene otro tiempo y otro reloj: la inamovilidad frente a la temporalidad. Dos concepciones espaciales que distancian notablemente las percepciones, pero que asimismo se mueven en marcos cognitivos diferentes. No es un problema solo de desconfianza recíproca y de percepción temporal (unos tienen prisa y otros van a “su ritmo”), también lo es –por lo común- de lenguaje, de comunicacion. Y en no poca medida de estructura.

El resultado es que el alineamiento Política-Gestión dista de ser efectivo en nuestras Administraciones Públicas. Las máquinas administrativas están muy rotas y la crisis ha acentuado esos fallos. Ni hay dirección política efectiva, ni hay dirección ejecutiva ni una función pública eficiente. Tampoco se alimenta, salvo excepciones puntuales, órganos de encuentro entre políticos, directivos y funcionarios. Espacios necesarios para articular algo que resulta ya imprescindible. Y no se llamen a engaño, sin alineamiento no hay solución a tales problemas.

La concepción dicotómica (o en qué lado del río estás: ¿eres político o funcionario?) sigue siendo el factor determinante de unas organizaciones públicas que por lo común (siempre hay excepciones) funcionan mal o, cuando menos, a la mitad o menos del rendimiento de sus posibilidades reales. Regalamos cantidades ingentes de dinero público por hacer cosas de forma poco eficiente o, incluso, por hacer poco o nada (las nóminas de la Administración están plagadas de directivos o jefes que no dirigen ni se responsabilizan de ello y de empleados públicos que trabajan a medio gas, que no tienen tareas determinadas o que las ejercen con algún grado de pereza o desmotivación).

Una política obsesionada por el corto plazo y un empleo público protector de su estatus y de sus pingües privilegios. La táctica absorbe de lleno a una política precipitada que es incapaz de pensar estratégicamente. Ya lo dijo Clausewitz, “en la estrategia todo discurre más lentamente. Se concede mucho más espacio a las objeciones e ideas ajenas”. Una vez más rapidez y lentitud chocan frontalmente. No saben ensamblar los dos lados del cerebro.

Comienza a ser una constante en nuestras estructuras públicas la queja sobre su mal funcionamiento. Pero esta queja, paradójicamente, no procede tanto de los usuarios de los servicios (algunas veces también) como de quienes desarrollan su actividad dentro de tales organizaciones. Hay paradójicamente mucho “quemado” en unas organizaciones que para sí quisieran trabajar en ellas muchas personas. Quienes nos movemos en el ámbito del sector público de forma transversal somos testigos de esos ecos. Pero los puede percibir cualquiera.

En efecto, los responsables públicos se quejan amargamente de que tienen unas organizaciones burocratizadas, lentas, poco eficientes y con algunos o bastantes empleados públicos que trabajan poco (o, al menos, no se implican lo suficiente) y cobran razonablemente bien. Los empleados públicos responden que nadie les marca objetivos, que sus gobernantes son “amateurs” y que siempre quieren hacer las cosas a través de vías expeditivas o “forzadas”, sin atender a las reglas o procedimientos que marcan las leyes.

Esas dos concepciones de lo público conviven de forma accidentada en las instituciones públicas españolas. El alineamiento entre ellas es imprescindible, pero para lograr ese objetivo hace falta que la política entienda algo que hasta ahora no ha comprendido en absoluto: la necesidad de estructuras organizativas de dirección profesional que hagan de argamasa, rótula o aceite entre Política y Gestión. Una institución “de mediación”, como decía la OCDE, que tenga la doble legitimidad y el doble lenguaje para actuar con reconocimiento recíproco con políticos y funcionarios. Nada nuevo que no exista ya en las democracias avanzadas y algunas otras que no lo son tanto. Pero un sueño de verano en un país de marcada tradición clientelar como es España.

También el empleo público debería aprender algo que parece haberse olvidado en las últimas décadas: la idea de servicio público a la ciudadanía y de cumplimiento leal del programa de aquel gobierno que han legitimado las urnas. El valor o principio de servicio público debe ser el motor que impulse una actuación eficiente, desinteresada, profesional e, incluso, solidaria (con una población que, al menos en parte, está padeciendo los duros efectos de una prolongada crisis) en el ejercicio de sus funciones. El bastardeo de una negociación sindical de condiciones de trabajo prevaliéndose del paraguas de lo público, en que el dinero “es de todos” y de la debilidad de un empleador que no es tal (los políticos, cuando somos realmente los ciudadanos), ha ido creando un empleo público que, con excepciones, dista de tener un compromiso moral y contextual con las organizaciones en las que desarrolla su actividad profesional y con la ciudadanía a la que realmente deberían servir, su auténtico “patrón”.

Así las cosas, algo habrá que hacer para alinear esos dos mundos ahora tan distantes y distintos. La brecha cada día es más grande. Está mucho en juego. A la política se le debe pedir que abandone la vieja práctica de “okupar” las instituciones con “fieles al partido” y asuma una apuesta por la integridad y por profesionalizar las estructuras para facilitar el papel efectivo de gobernar: que se actúe –con el consenso más amplio posible- con la finalidad construir organizaciones profesionales, eficientes, imparciales y con un alto sentido de la integridad. Esas organizaciones son de todos y para siempre. Si quiere hacer buena política no le queda otra opción que “engrasar la máquina” y dedicar serios, así como continuados, esfuerzos a ello. Que entre el tema en la agenda política. Tal vez sea un deseo iluso, pero peor le irá a la política si no transita por esa vía. Su acción será estéril.

Al empleo público habrá que exigirle profesionalidad, dedicación y eficiencia, pero también que tenga iniciativa en la retroalimentación del proceso de cambio o, al menos, colabore lealmente y de forma proactiva en aquellos procesos de reforma o de innovación que busquen adaptar las desvencijadas máquinas burocráticas a la sociedad de las tecnologías de la información y a la sociedad del conocimiento. Perder este tren será para la función pública dispararse un tiro no en el pie sino en el corazón o en la cabeza, apostar por su paulatina muerte institucional. No hay nada eterno, menos aún una institución que, pese a los tópicos que inundan el debate mediático (“los funcionarios han ‘ganado’ una oposición”),  ha de justificar adecuada y permanentemente en el futuro su existencia con un trabajo siempre eficiente y productivo para la sociedad (no lo olvidemos nunca) que sufraga sus retribuciones.

TRANSPARENCIA EFECTIVA

“La ignorancia en materia civil engendra desconfianza (…) Los poderes públicos no gozan de una confianza plena porque gran parte de su trabajo se desconoce. Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad. La transparencia en el ejercicio del cargo  puede asegurarse impulsando la publicidad oficial más allá de su estado actual. (Arland D. Weeks, The Pychology of Citizenship, 1917)

Transparencia y Valores

Hay quien sueña con pasar de la opacidad a la luz en un solo instante, con un click. La ingenuidad es atrevida.  Si en la anterior entrada tratamos sobre “Mentiras de la transparencia“, toca ahora detenerse en las condiciones mínimas para caminar hacia una transparencia efectiva. El recorrido es largo, más viniendo de donde estamos.

Si se mira con detenimiento, el imperativo de la transparencia no es más que un instrumento, un medio o un recurso, nunca un fin en sí mismo. Un mecanismo además con enormes limitaciones. Además, su naturaleza transversal, incluso poliédrica, dificulta mucho definir su correcto alcance.

La transparencia es, en primer lugar, un valor o principio. Nuestras leyes cada vez más hacen referencia a esta dimensión. Sin embargo, los valores o principios (y entre ellos la transparencia) deben internalizarse por quienes ejercen el poder o por aquellos que gestionan los asuntos y recursos públicos. Y ahí comienzan las dificultades. La política utiliza, como vimos, la transparencia con una carga retórica innegable en muchos casos. Y la función pública sencillamente la ignora o, cuando se trata del séquito de fieles que la han hecho suya, la promueve sin demasiadas consecuencias reales. Actuar alejados del foco o de la luz es algo a lo que el sector público está secularmente acostumbrado. Los arcana forman parte de la esencia de la política, como subrayó Carl Schmitt y ha recordado más recientemente Buyng-Chul Han. Una forma de hacer las cosas que no se cambia en un día ni en una legislatura o mandato, por muchas estructuras que se creen y por muchos recursos que se dediquen a ello.

El mito de la transparencia “activa” y “pasiva”

La transparencia es, asimismo, una obligación legal, que se concreta particularmente en todo lo que afecta a la publicidad activa; con muy pobres efectos prácticos hasta la fecha. Las leyes definen unos mínimos estándares que los poderes públicos deben cumplir. El problema es cómo y cuándo se cumplen. El destino u objetivo de esa información en masa –al menos el discurso ortodoxo así lo afirma- es mejorar el control democrático del poder y de la gestión pública. Pero información no es conocimiento. Los Portales de Transparencia o páginas Web son, además, impulsados y gestionados por quienes deben ser objeto de control, lo que desdibuja su efectividad. Nadie enseña sus vergüenzas voluntariamente, pues estas se disfrazan, embozan o, incluso, ocultan. La gran esperanza de los efectos taumatúrgicos de la publicidad activa se desvanece. Cuando menos muestra un recorrido mucho más estrecho del que se le presumía.

Solo un rigor por implantar una auténtica cultura de la transparencia y rendición de cuentas en el sector público, así como un desarrollo de la conciencia ciudadana de disponer y usar un instrumento de control efectivo mejorarán las cosas. Pero para eso se necesita tiempo, mucho tiempo. La velocidad y el vértigo no son buenos compañeros en ese viaje. La transparencia requiere mucho pensamiento lento y menos precipitación propia del pensamiento rápido, que a ningún sitio conduce, al menos en este tema.

La transparencia es también un derecho, que la ciudadanía puede (y debe) activar y, tal como vimos, apenas lo hace. Las solicitudes de información pública son escasas o, incluso, de carácter anecdótico. Tanto ruido para esto. De ahí que hablar de “transparencia pasiva” cuando nos referimos al ejercicio del derecho de acceso a la información pública sea un error. Si un nivel de gobierno quiere ser transparente debe estimular que la ciudadanía escrute, interrogue, indague y demande información pública sobre lo que hace, también sobre lo que hace mal. Ningún poder público se flagela a sí mismo si no hay alguien que le obligue a hacerlo, salvo que interiorice el valor o principio antes enunciado. Si lo anterior requiere tiempo, esto mucho más. No conozco ninguna campaña efectiva dirigida a ese fin impulsada por quienes deben ser controlados. El poder, por definición, huye de los controles, Más aún en nuestro caso, donde el control del poder es una quimera (algo que he intentado demostrar en el “Epílogo” al libro Los frenos del poder, Marcial Pons/IVAP 2016; una versión de tal epílogo se puede leer en esta misma página Web en la sección Lecturas. “España, ¿un país sin frenos?”). Pero sin ejercicio de este derecho, la transparencia se queda en el escaparate, como objeto en exposición.

 

Transparencia, control del poder y rendición de cuentas

Siendo lo anterior importante, lo realmente relevante es que la transparencia tenga resultados y, por consiguiente, mejore los escrutinios de control al poder reforzando la rendición de cuentas de los gobernantes. Pierre Rosanvallon lo ha identificado con claridad en su último libro (Le Bon gouvernement, Seuil, París, 2015): el imperativo de la transparencia impone una “democratización” del sistema de control del poder. En este punto el parentesco entre transparencia y comportamiento ético de la política o de quienes gestionan los asuntos públicos es estrecho. La transparencia ha venido para instalarse como mecanismo de escrutinio de la conducta gubernamental  y solo adjetivamente de la actuación administrativa, que recibe así un carácter instrumental. Aunque nuestras leyes enfoquen el tema de forma distinta, y con frecuencia equivocada: no solo los gobernantes (políticos) deben ser íntegros, sino también el conjunto de los servidores públicos, pues las demandas de transparencia sobre este ámbito se desvanecen en una mala inteligencia de la protección de datos.

La rendición de cuentas es exigencia de responsabilidad a quien gobierna o administra. Ese proceso exige escuchar sus razones y obrar en consecuencia. Pero aquí confundimos la accountabiliity con el linchamiento de la clase política (Innerarity), algo que poco ayuda a la construcción de una sociedad responsable. Y menos aún a un uso cabal y maduro de la transparencia. Este reto es ciudadano y, en especial, de los medios de comunicación, que ya utilizan sectariamente la transparencia como  “técnica del calamar” con objeto de manchar al contrario, especialmente al político de “bandas rivales”.

Transparencia y cambio de cultura organizativa

Ni la política vacua o de exposición mediática, ni tampoco la gestión pretendidamente innovadora que solo busca el premio o el aplauso instantáneo, harán avanzar un ápice esa exigencia previa para implantar efectivamente la transparencia. Para dar pasos efectivos en esa dirección se requiere el asentamiento de una cultura de profunda transformación organizativa, que debe implicar hacer de forma distinta las cosas, cambiar los hábitos, modificar los modos de desarrollar la actividad política, directiva o administrativa, erradicar el favor o la amistad del ámbito de funcionamiento de lo público, alterar sustancialmente las formas (viciadas) de conformar un expediente o de adoptar una resolución de subvención o de contratación pública, asentar un sistema de mérito bastardeado hasta externos inusitados (con el aplauso a veces indisimulado de los propios agentes sociales) en la selección y provisión de puestos de trabajo, redefinir los procedimientos, abrir las ventanas y airear las debilidades y mala praxis que buena parte de las estructuras político-administrativas esconden por doquier. Nadie hace eso voluntariamente. Al menos de momento. Porque prácticamente nadie se toma realmente la transparencia en serio.

Cambiar radicalmente hábitos, actitudes, comportamientos y modos de hacer las cosas es, al fin y a la postre, el único resultado tangible de la transparencia. Y ese resultado no se consigue solo imponiendo “el miedo” a través de sanciones o represalias. No es buena vía. Pues la transparencia así aplicada se mueve solo en estándares de legalidad y no de eficacia, menos aún de interiorización de valores. Cumplir las obligaciones de transparencia o resolver las solicitudes de información pública de conformidad con las leyes no garantiza una transparencia efectiva, ni hoy ni mañana. Ahí es donde radican las dificultades de este proceso.

Transparencia y políticas formativas

Y esas dificultades se advierten, por ejemplo, en la enorme complejidad que muestra el diseño de políticas formativas en este ámbito. Se han multiplicado las acciones formativas de la transparencia, pero los límites del modelo puesto en marcha están claros. Las diferentes leyes, no precisamente la estatal, apuestan por llevar a cabo procesos continuos de formación, macro programas formativos o acciones múltiples de ese carácter con la vana pretensión de inculcar cultura de la transparencia “en vena”, como si fuera una inyección con efectos inmediatos. Error mayúsculo.

En unas organizaciones públicas en las que el imperio de los juristas y de las reglas formales ofrece su hegemonía, formar en transparencia se convierte fácilmente en “contar” el marco legal y sus posibles consecuencias en casos de incumplimiento. O, en “el mejor de los casos”, se importan discursos de open government cargados de lugares comunes en cuidadas presentaciones de power point que ningún valor real añaden, salvo el estético.

Los programas formativos de transparencia deben ser proyectados a lo largo del tiempo, con visión estratégica y no de vuelo gallináceo. Se deben proyectar en el acceso o acogida, en la promoción, en los procesos de evaluación del desempeño, así como en los planes de mejora o innovación de la gestión, también en la carrera profesional. La formación para la transparencia debe enmarcarse en una formación en valores y, sobre todo, en un cambio de cultura y de hábitos dentro de la política de gestión de personas de las organizaciones públicas. Los resultados siempre se obtendrán a largo plazo. Pero en esta sociedad de la inmediatez eso suena a música celestial.

La cita que abre este comentario ilustra bien el correcto enfoque del problema. Ayunos de formación en valores, despreciando el papel de los principios y olvidando que la transparencia es un instrumento que se mueve en un sistema de Gobernanza inteligente, por tanto obviando las interdependencias que este sistema tiene (por ejemplo, con la integridad o ética pública, transparencia colaborativa, Gobernanza “intraorganizativa”, Gobierno abierto o relacional y transparencia colaborativa, así como las complejas relaciones entre transparencia y rendición de cuentas, siempre por lo común frivolizadas o simplificadas), no se avanzará un ápice en la implantación de la transparencia efectiva en la política ni tampoco en las estructuras administrativas.

La transparencia: instrumento de recorrido limitado a corto plazo

La única forma de erradicar la retórica del discurso cotidiano de la transparencia es comenzar por rebajar radicalmente las altas expectativas puestas en este limitado instrumento. Un jarro de agua fría para la política espectáculo. También para los fervientes seguidores de la transparencia, que no escasean precisamente. Esto da poco de sí, al menos a corto plazo. Quien pretenda grandes resultados efectivos en un plazo inmediato se estrellará contra el muro de la evidencia y convertirá la política de transparencia o de formación para la transparencia en retórica barata. También despilfarrará recursos públicos.

Para evitar ese indeseable resultado es necesario reconocer que lo importante, en verdad, no está en la transparencia, modesto e insuficiente medio o instrumento, sino en el proceso de construcción de estructuras de gobierno y administración cada vez más íntegras institucionalmente, con políticas  de calidad institucional contrastada, más eficientes, que restauren el vigor del principio de mérito y se conviertan en sistemas profesionales también en los niveles directivos,  abiertas y tecnológicamente avanzadas, que aboguen por el desarrollo de la sociedad del conocimiento, así como que tengan sistemas adecuados y razonables de rendición de cuentas. Proceso de muchos años, más bien de décadas.

No hay atajos, por mucho que se busquen. Alcanzar la transparencia efectiva requiere, continuidad, constancia y tenacidad, pero sobre todo política estratégica y sostenibilidad en el tiempo. Y, en especial, un cambio radical de enfoque de lo que son nuestras estructuras de gobierno y administración. Además, visión y compromiso público sincero de todos los actores que deben intervenir en ese complejo y largo proceso (políticos, directivos, sindicatos, empleados públicos, ciudadanía y medios de comunicación). Todo lo contrario del humo que queda después de llenar el cielo político o administrativo de fuegos de artificio. Así empezamos y así concluimos.

EL MAL GOBIERNO

“Una ejecución débil no es sino otra manera de designar una ejecución mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno” (Hamilton, “El Federalista”, Fondo de Cultura Económica, LXX, México, 1998, p.. 197)

Cuando la zozobra política parece haberse instalado entre nosotros tal vez sea hora de volver la mirada, una vez más, a esa obra monumental del pensamiento político que es El Federalista. Allí, principalmente Hamilton, hacía hincapié reiteradamente en una noción que ahora parece estar de moda por doquier: el Buen Gobierno.

En efecto, ya desde sus inicios (I, p. 3), Hamilton se interroga sobre si el pueblo de Estados Unidos será capaz de establecer “un buen gobierno”. La experiencia y el talento de sus dirigentes (“de sus mejores hombres”) es una necesidad objetiva para tal fin, que precisamente hoy no abunda (“la experiencia es la madre de la sabiduría”, LXXII, p. 308). Pero este autor también subraya que el presupuesto de un buen gobierno es una buena administración. Estas eran sus palabras: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración”. Algo que, por lo que a nosotros concierne, también nos falta.

No interesa aquí reiterar los beneficiosos efectos de esa noción de moda que es el “buen gobierno”, ahora muchas veces reconvertida en “buena gobernanza”. Nadie duda de que, bien aplicada, sus atributos mejoran la calidad de las instituciones y la confianza de la ciudadanía. Pero, frente a tanto eslogan, tal vez conviene descubrir el lado desnudo del poder: por lo común, especialmente en nuestro caso, es raro que un Ejecutivo y una Administración Pública acrediten la existencia de un “Buen Gobierno”, lo más frecuente es que se gobierne mal o simplemente que no se gobierne (“Estado sin cabeza”, que diría Pierre Rosanvallon) o se levite en el poder sin apenas hacer nada realmente importante. Cautivo de los medios. Y del qué dirán.

Una vez más la clave nos la dio Hamilton: “Al definir un buen gobierno, uno de los elementos salientes debe ser la energía del Ejecutivo”. Pues, en caso contrario, tal como expone la cita que abre este comentario, se instalará fácilmente “un mal gobierno”. Dicho en términos más contundentes y por el mismo autor: “Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno”.

Y estamos tan habituados a esa debilidad, que normalmente es de carácter (políticos pusilánimes, acomodaticios o “arrugados”), pero que también resulta de la misma fragmentación del poder y de la imposibilidad de articular mayorías estables (impotencia de “acordar transversalmente”) que solidifiquen una estructura gubernamental que actúe con el coraje debido en la resolución de los innumerables problemas a los que debe hacer frente el poder en un momento tan crítico como el actual. Una sociedad sin nadie que le gobierne realmente. Patético.

Ya lo dijo Innerarity de forma precisa: hay un “déficit estratégico en la política”. Se impone, según este autor, “la tiranía del corto plazo en la que chapotean nuestros sistemas políticos” (La política en tiempos de indignación, 2015, p. 335). También lo expresaron de forma diáfana, Berggruen y Gardels, “la política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” (Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, pp. 68-69). Mirada corta, soluciones contingentes. Ninguna visión. Ceguera política. Alta factura que pagaremos todos.

Pero siendo lo anterior muy importante, no lo son menos sus consecuencias inmediatas. Algunas son muy obvias. Retornemos al gran monumento de la ciencia política que es El Federalista: “Se han hecho nombramientos escandalosos –denunciaba Hamilton- para ocupar puestos de importancia” (LXX, p. 301). El desacierto en la designación de los cargos públicos y especialmente de quienes son llamados a dirigir la Administración es probablemente una de las causas más evidentes del mal gobierno. Y de ello también advirtió Stuart Mill: “No hay acto que más imperiosamente exija ser cumplido bajo el peso de una gran responsabilidad personal, que la provisión de los destinos públicos”. O siglos antes también se hacía eco de esta idea el ilustre valenciano Furió Ceriol: “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Sin embargo, buena parte de nuestra clase política no aprende nada, porque poco lee y apenas piensa: “actúa”. Y, además, mal, de forma precipitada, con el hemisferio derecho del cerebro, nunca con el izquierdo. Así nos va.

La Administración Pública de amateurs que anegó buena parte de la evolución de las democracias avanzadas ya se erradicó en su día (al menos en las democracias avanzadas; que no en la nuestra), primero en la función pública, después en la alta administración. En esto último, las rotaciones del poder y la conformación de gobiernos frágiles, andamos muy huérfanos: están plagadas nuestras Administraciones Públicas de “peligrosos” cargos directivos que ni saben dirigir ni tienen los conocimientos básicos para ello. Alta factura se paga por ello (o se pagará). Las viejas y nuevas hornadas de gobiernos autonómicos y locales no han cambiado esos hábitos, en algunos casos los han multiplicado. Práctica arraigada. Es cierto que hay excepciones; por ejemplo, algún Ayuntamiento como es el caso del de Madrid ha provisto buena parte de los cargos directivos con criterios profesionales, lo cual es de agradecer; pero en otros esos mismos directivos se eligen “democráticamente por los ‘círculos’” (sic) o entre personas (todas) que nunca han cotizado a la seguridad social. Y no es broma, aunque lo parezca. No seré más explícito.

En la política de nombramientos, como también señalaba Hamilton, “los méritos no pueden pasar inadvertidos”. Quien puede proponer y nombrar incompetentes sin rendir cuentas a nadie, amparado en esa discrecionalidad absoluta que tapa todas las vergüenzas, actúa sin frenos y, además, tiende, por la naturaleza de las cosas, a corromper el ejercicio del poder. Si además de nombrar un incompetente, se designa a un necio, el problema se multiplica. Y pasa más de una vez. La ignorancia se intenta suplir con el velo del cargo (“con los galones”, como decía mi buen amigo Manuel Zafra) y la burda arrogancia.

Recientemente Fukuyama ha puesto de relieve la transcendencia que tiene el parentesco y la proximidad (clientelismo) en la provisión de cargos públicos cuando de humanos se trata. Estados patrimoniales, trasunto de la tribu. Pero eso ya se resaltó en El Federalista, cuando se advertía de “la multiplicación de los males que nacen del favoritismo” (LXXVII, p. 330).

En estos tiempos en que de “Buen Gobierno” se alardea por doquier, conviene decir muy alto que para alcanzar esa excelencia en la gestión gubernamental se requiere necesariamente erradicar las prácticas clientelares, el nepotismo y el amiguismo que anegan la vida pública española. Es necesario profesionalizar la Administración Pública a todos sus niveles, también en el directivo. Por más que se elucubre, no hay atajos.

Víctor Lapuente, en un interesante ensayo, por lo demás muy difundido, se hacía eco de la siguiente reflexión: “Cuesta en el resto del mundo encontrar diferencias tan grandes como las existentes (…) entre Comunidades Autónomas españolas como Andalucía y el País Vasco”(El retorno de los chamanes, 2015, p. 296). Podía haber también buscado otros referentes geográficos. La constatación evidente es que hay una brecha cada vez más intensa entre buen y mal gobierno. También territorial. Al menos en algunos lugares. La brecha se amplía, cada vez más. Y el tiempo, salvo que algo se haga para evitarlo (lo que hasta ahora no se advierte), lo irá confirmando. Para mal de algunos. Y bien de otros.