LERSAL

COMPETENCIAS MUNICIPALES Y ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS

(ERRORES DE DISEÑO NORMATIVO Y DEFERENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL HACIA EL LEGISLADOR)

 

La pretendida reordenación de las mal denominadas como “competencias impropias”, luego redefinidas por el legislador (tras el tirón de orejas del Consejo de Estado) como “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación” y, finalmente, vueltas a rebautizar por el Tribunal Constitucional (siguiendo algunas opiniones doctrinales: Francisco Velasco) como “competencias propias genéricas” (STC 41/2016), que se diferencian de las “competencias propias específicas” en el dato que estas son las reconocidas por el legislador sectorial como propias y aquellas son las que asume voluntariamente la entidad local siempre que no pongan en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda “municipal” en su conjunto y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público por otra Administración Pública, ha terminado por ser un fiasco rotundo que ha sido salvado por el Tribunal Constitucional poniendo énfasis en los trámites formales y olvidándose meridianamente de la debilidad manifiesta de la autonomía municipal que tales procedimientos comportan.

En verdad, toda esa artificial construcción provenía de las obsesiones ministeriales por eliminar las pretendidas “duplicidades” en las que al parecer incurrían las denominadas como “actividades complementarias”, antaño reguladas por el artículo 28 LBRL, derogado fulminantemente con ese objetivo purificador por la LRSAL. La idea fuerza que alimentó esa derogación fue, por un lado, pretender reordenar las competencias municipales (no así, paradójicamente, las provinciales), pues según el preámbulo de aquella ley era pretendidamente en el nivel de gobierno municipal donde se producían tales disfunciones o duplicidades por ese poder tan perverso como se presumía que era el ejercido por los ayuntamientos, en su afán siempre vivo de transformarse en “descubridores (universales) de competencias” (Manuel Zafra). Que no es otra cosa que vivir en la proximidad, pues esta obliga. Por otro, se quería evitar que los municipios hicieran otras cosas que las meramente tasadas en la propia LBRL, objetivo que pronto se mostró imposible. El fracaso de la reforma estaba incubado en su propio diseño. Una lectura sistemática de esa reforma con el espíritu de la Carta Europea de Autonomía Local hubiese dado soluciones legislativas y jurisprudenciales muy diferentes. Se ignoraron tanto por unos como por otros. Y aun así, por ese afán conservador de las normas mediante interpretaciones conformes con la Constitución en ocasiones no poco forzadas, se mantuvo la constitucionalidad del artículo 7.4 LBRL en una larga secuencia de sentencias que se inaugura con la de 3 de marzo de 2016 (STC 41/2016) y luego se replica con persistencia en las posteriores hasta llegar a la STC 107/2017 donde el Tribunal Constitucional tuvo una ocasión de oro para enmendar los errores, pero una vez sancionados se encontró atrapado en su propia trampa argumental.

En efecto, un Tribunal Constitucional tibio y timorato, con un manejo nada cuidadoso de la agenda judicial (¿por qué conoció en último lugar el conflicto en defensa de la autonomía local frente a las impugnaciones de parlamentarios y comunidades autónomas contra una ley que si a alguien afectaba era a los propios municipios?), declaró inconstitucional lo obvio, interpretó razonablemente lo que debía ser una lectura adecuada en clave de autonomía local, pero también se equivocó (o pecó de prudente, y a veces de imprudente) en otros ámbitos de la ley que –se mire como se mire- no tenían encaje razonable en un concepto de autonomía municipal mínimamente enérgico, algo que el propio Tribunal Constitucional nunca ha sabido construir cabalmente.

Y este fue el caso de las mal denominadas competencias “no propias” (o no atribuidas expresamente a los municipios por la legislación sectorial). La solución del Tribunal ha resultado ser puramente contemporizadora y sus resultados frustrantes. Veamos este punto.

Dado el carácter de esta entrada, prescindiré de un análisis detenido de la jurisprudencia constitucional sobre este punto (algo en lo que estoy empeñado y espero que vea la luz próximamente). Pero, en su primera aproximación prematura al problema (STC 41/2016), que se plantea –no se olvide- desde una perspectiva de defensa de las competencias autonómicas y no de la autonomía municipal (pues no en vano es una Asamblea autonómica quien impugna la LRSAL), el Tribunal Constitucional viene a reconocer implícitamente que los municipios pueden ejercer cualesquiera competencias, “pero con sujeción a exigentes condiciones materiales y formales (artículo 7.4 LBRL)”. Con lo cual la derogación del artículo 28 no implica en ningún caso que los municipios vean limitado ejercer actividades, prestaciones o servicios que no se encuadren dentro de la competencia “propia” reconocida por la ley sectorial. Pero para su ejercicio se requiere el cumplimiento de una serie de exigencias de las cuales, aparte de las dos citadas (sostenibilidad financiera y no duplicidad), el aspecto más crítico de esta regulación descansaba en que se condiciona el ejercicio de tales competencias a la existencia de sendos informes necesarios y vinculantes de la Administración competente en razón de la materia (duplicidad) o la que ejerza la tutela financiera (sostenibilidad financiera).

La duda que planeaba razonablemente sobre esos procedimientos es hasta qué punto la naturaleza de tales informes (necesarios y vinculantes) encajaba con el principio de autonomía municipal y no suponían, en verdad, controles que pudieran vulnerar tal principio. Y el Tribunal en este punto llevó a cabo una interpretación un tanto forzada dirigida a reconocer que de ese enunciado legal no se derivaban realmente ningún sistema de controles, ni de legalidad ni de oportunidad, sino que lo que efectivamente se realizaba “en cierto modo” (sic) eran “técnicas para la delimitación de las competencias locales” (STC 154/2015). No puede ser más débil el argumento. Pero dejar tanto poder discrecional en manos de la Administración titular de la competencia (generalmente la Administración autonómica), dado el carácter abierto del enunciado normativo y la inexistencia de un procedimiento que regulara tan importantes trámites (algo que endosa el TC a las Comunidades Autónomas tras la STC 107/2017), era un agujero negro que se había de taponar de algún modo. Y aquí el Tribunal se muestra “creativo”: el artículo 7.4 LBRL –concluye- no vulnera o no afecta a la garantía constitucional de la autonomía local, pero sí que se podría producir lesión de tal autonomía “si a través de aquellos informes y exigencias materiales” se impida “que los municipios intervengan en los asuntos que les afecten con un grado de participación tendencialmente correlativo a la intensidad de sus intereses”. Son, por tanto, esas Administraciones que han de elaborar los informes previos las están directamente vinculadas por la garantía constitucional de la autonomía local. Dicho en palabras del TC: “Son ellas –no el art. 7.4 LBRL– las que podrían llegar a incurrir en la vulneración denunciada si impidieran efectivamente en casos concretos una intervención local relevante en ámbitos de interés local exclusivo o predominante (…) Consecuentemente, la impugnación del art. 7.4 LBRL, en cuanto a que los controles previstos vulnerarían la garantía constitucional de la autonomía local, debe reputarse «preventiva» y, por ello, desestimable”. Algo sobre lo que incide, si se quiere en términos más contundentes aún, la STC 107/2017: De modo que la Administración competente según la materia, si en el marco del artículo 7.4 LBRL, ante supuestos de efectiva ejecución simultánea, emitiera informe negativo fijándose solo en el dato de la duplicidad competencial, sin ponderar los intereses territoriales que pudieran justificar que sean otros niveles de gobierno –incluido el autonómico– quienes dejen de realizar el servicio, podría vulnerar la autonomía de los entes locales”.

Por tanto, serán las Administraciones autonómicas las que deberán medir con exactitud los supuestos de denegación del ejercicio de esas competencias “no propias” abriendo un frente de reclamaciones jurisdiccionales que, como diré inmediatamente, es sencillamente absurdo por dilatorio y supone una afectación indudable al pleno ejercicio de la autonomía municipal, al menos en lo que a las actividades “complementarias” comporta.

Sentada esa doctrina en la primera sentencia de la larga secuencia de impugnaciones de la LRSAL, el problema ya no tenía solución. Pero cuando se manejan mal (o torticeramente) las agendas judiciales las soluciones primigenias pueden mostrar todas sus limitaciones en pronunciamientos futuros. Y eso es lo que ha sucedido con la STC 107/2017, de 21 de septiembre, que resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por 2.393 municipios contra la LRSAL. No es admisible que una Ley que erosionaba gravemente la autonomía municipal se resuelva según cánones interpretativos construidos a través de sentencias recaídas en diferentes recursos de inconstitucionalidad planteados principalmente en defensa de competencias autonómicas. La sensibilidad local del TC ha sido, en este caso, inexistente, también a la hora de analizar tales impugnaciones, al menos en algunos casos como el que nos ocupa.

Cuando el Tribunal conoce el conflicto en defensa de la autonomía local, ya todo (para bien o para mal) estaba dicho. Pero aun así, ante las fundadas alegaciones de los recurrentes en torno al artículo 7.4 LBRL, la citada Sentencia debe dedicar una serie de reflexiones adicionales dirigidas a intentar justificar lo que en algunos casos es sencillamente injustificable. Y el punto más relevante de la citada sentencia es cuando se ocupa de diferenciar lo que es “duplicidad” de lo que es “actividad complementaria”. En el fundamento jurídico 3 de la citada sentencia se dice muy claro:

Por otra parte, no cabe identificar los conceptos de «complementariedad» y «duplicidad». Ciertamente, la Ley 27/2013 no acota ni define los supuestos de «duplicidad» competencial; se limita a identificarlos con la «ejecución simultánea del mismo servicio público» por parte de dos Administraciones públicas. Pese a la indefinición normativa, un sencillo análisis semántico permite apreciar lo siguiente: una actividad «complementaria» en el sentido del antiguo artículo 28 LBRL no es, necesariamente, una actividad «duplicada» a efectos del nuevo artículo 7.4 LBRL, esto es, una tarea incursa por definición en la prohibición de «ejecución simultánea del mismo servicio público» por parte de varias Administraciones públicas

El TC descubre lo obvio: donde hay “complementariedad” no existe “duplicidad”. Lo que no sabe extraer las consecuencias de ese “descubrimiento”, que deberían haber sido nada menores. El concepto de duplicidad no se define en la Ley, en efecto, pero hay pistas suficientes para construirlo de forma adecuada (aunque el Tribunal huya de tal esfuerzo), puesto que si no hay “ejecución simultánea del mismo servicio público” no puede haber duplicidad. Y ello cabe entenderlo como que ese mismo servicio, actividad o prestación se desarrolla en el mismo territorio y para la misma población por otra Administración Pública (a la que se presume ser titular de la competencia). Ese sería el elemento que impediría su ejercicio. Además, ese concepto inferido de “duplicidad interadministrativa” encuentra plena correspondencia (algo que con frecuencia se olvida) con el concepto de “duplicidad orgánica” que se ha reflejado por el legislador básico estatal en el artículo 5.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Que hace referencia a los mismos elementos: dos órganos que actúan sobre el mismo territorio y la misma población. Y así se ha establecido también en diferentes normas o leyes autonómicas (por ejemplo, artículo 16.4 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi, LILE).

Por consiguiente, en las actividades complementarias tal duplicidad no existe. Y esa constatación que es una evidencia en sí misma, hace absolutamente superfluo, por dilatorio y entorpecedor, “la necesidad” del trámite previsto en el artículo 7.4 LBRL; puesto que de exigirse, como así parece exigirlo el Tribunal Constitucional, aparte de reconocer lo obvio de que una actividad complementaria no es duplicidad, se está afectando a la plena efectividad de la autonomía local. En estos casos, como diseñó con pleno respeto al principio de autonomía local y a la CEAL el artículo 16.7 y 8 LILE, para el ejercicio pleno de tales actividades, servicios o prestaciones por parte de los municipios solo es necesario que los servicios técnicos del ayuntamiento correspondiente (secretaría e intervención) acrediten motivadamente que la actividad que se quiere emprender es de carácter complementario y no incurre, por tanto, en duplicidad o afectación a la sostenibilidad financiera. Tampoco se puede obviar que esas exigencias de trámites –a pesar de la “cruzada” del Ministerio en este punto- no se deberían volcar sobre las actividades que ya se venían ejerciendo por los municipios antes de la entrada en vigor de la LRSAL, pues no en vano el enunciado legal introduce el concepto de “nuevas competencias”, sintagma que no debiera ser orillado como si no existiera. Debe tener valor interpretativo, sin duda. Pero ahora no toca ocuparse de esta cuestión.

Pero es que, además, si una actividad es “complementaria” y no existe, en principio, ningún tipo de duplicidad: ¿qué sentido tiene envolver al ayuntamiento en una compleja madeja de trámites formales (pues en este caso la dimensión material desaparece por completo) y dilatar el ejercicio de esas competencias “ad calendas graecas”?, ¿no es eso erosión de la autonomía municipal?

Y no vale con diferir el problema a lo que digan las normas autonómicas que establezcan el procedimiento, pues los trámites son muy distintos según los casos, plagados de exigencias complementarias en algunos supuestos y en otros de menos, o la naturaleza del silencio administrativo también se prevé de forma diferente, según los casos. Este “margen de configuración” tan etéreo puede colocar a los ayuntamientos en situaciones totalmente diferenciadas cuando de ejercer sus competencias se trata. La garantía constitucional de la autonomía municipal y la derivada de la propia CEAL no puede consentir supuestos tan variopintos y regulaciones tan limitativas de esa autonomía, cuya mayor expresión es precisamente el ejercicio del autogobierno mediante sus propias competencias. Una vez más, el TC no ha sabido salvaguardar un mínimo común de garantía constitucional de autonomía municipal que ningún otro poder configurador pueda lesionar.

La solución es muy sencilla: ese precepto se ha mostrado inútil y disfuncional tal como está configurado y, especialmente, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional (habrá que ver qué dice ese supermercado de jurisprudencia que es el orden jurisdiccional contencioso-administrativo). Por tanto, lo mejor es derogarlo directamente. O, en su defecto, modificar su enunciado en los términos antes expuestos, cuya regulación más garantista de la autonomía local es la vasca, antes citada. No caben otras soluciones, salvo que pretendamos una vez más abrir un sinfín de estériles batallas jurisdiccionales que el Tribunal Constitucional no ha sabido (o no ha querido) cerrar en este caso y poner una vez más a la (incomprendida) autonomía municipal a los pies de los caballos.

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LA”LEY MUNICIPAL” DE EUSKADI: PRIMEROS APUNTES

En pocos días el Boletín Oficial del País Vasco publicará la Ley de Instituciones Locales de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado el pasado jueves 7 de abril. Finalmente, no se ha optado por el enunciado que siempre acompañó a los sucesivos proyectos (“Ley municipal”), sino por otro que pretende englobar a todas las instituciones locales vascas, algo razonable, pero que olvida que en el sistema local vasco el municipio es (mucho más que en el régimen común, dado el papel de entidades singulares de naturaleza política que tienen los órganos forales de los Territorios Históricos) la institución capital por excelencia de ese mundo local. No obstante, el enunciado finalmente elegido tiene su coherencia, como después diré.

Se trata de una Ley de una gran transcendencia en el plano interno, por el indudable fortalecimiento del municipio en el sistema institucional vasco y en la arquitectura político-financiera de Euskadi;  pero también su importancia se proyecta sobre el plano externo, pues sin duda representa un modelo de configuración de la autonomía municipal sobre bases muy firmes, que será tomado (al menos en parte) como referencia obligada para reforzar el nivel local de gobierno en otros ámbitos territoriales.

Ley inspirada en la CEAL

En efecto, esta Ley se distancia abiertamente de las tendencias involucionistas del régimen local que han preñado las últimas reformas de la legislación básica del Estado y se adentra de modo firme en una defensa encendida de la autonomía local a través de su engarce directo con la Carta Europea de Autonomía Local, de la que bebe en no pocos de sus pasajes (esencialmente en lo que afecta a la noción de autonomía local, a los principios en los que se asienta, a las competencias de los municipios y a las fórmulas de gestión compartida de los servicios públicos municipales, a la organización municipal, así como a la financiación incondicionada).

Ley con afectaciones múltiples

La Ley dota, por tanto, de visibilidad institucional al municipio vasco, pero sus previsiones no solo impactan directamente sobre este tipo de gobiernos locales, sino que se extienden al resto de entidades locales (cuya competencia de desarrollo es principalmente foral), a los propios órganos forales de los Territorios Históricos (con impactos importantes sobre sus competencias, sobre su sistema institucional y de gestión, así como sobre la financiación local), pero también a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma (Parlamento Vasco y Gobierno Vasco).

Una Ley institucional

Pero la Ley de Instituciones Locales de Euskadi es, ante todo y de acuerdo con las Bases que  en 2010 elaboró EUDEL, una ley institucional, (de ahí la coherencia de su enunciado) que opta derechamente por configurar a los municipios como niveles de gobierno en situación de (relativa) paridad con el resto de niveles de gobierno propios que operan en Euskadi, ensambla al municipio en ese entramado institucional y hace una apuesta clara y decidida por el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales. Puede no convencer a todo el mundo lo que inmediatamente afirmo, pero tras una lectura desapasionada (políticamente) de la Ley, cabe afirmar sin riesgo a equivocarse que, tras la aprobación de esta Ley, el municipio vasco está (en términos de autonomía municipal) en unas condiciones envidiablemente mejores que el resto de municipios del Estado. Sobre esto no hay ninguna duda. Cualquier análisis objetivo así lo confirma. Lo más próximo fue la Ley andaluza de autonomía local. Un gran avance para su momento. Pero la Ley vasca, al menos en ciertos puntos, da un paso más adelante.

Competencias municipales propias “garantizadas”

Una de las notas distintivas de la Ley es, sin duda, la garantía de la autonomía local a través de un sólido sistema de competencias municipales. Es, en este punto, donde se observa que efectivamente la Ley es “municipal”. También en otros como se verá. Pero la garantía de las competencias municipales es amplia (mediante un generoso listado de competencias propias y por medio del establecimiento de “puentes” entre competencias municipales y financiación), así como a través de un (relativo) blindaje “formal” (motivación de cualquier menoscabo por leyes o normas forales posteriores). Particular importancia da la Ley al euskera como lengua de trabajo y de relación de la administración local vasca: se inclina por una “euskaldunización progresiva” y atribuye competencias propias a los municipios en ese ámbito. Y notable interés tienen, en el plano competencial, las numerosas disposiciones adicionales y transitorias que se ocupan de aspectos puntuales del régimen competencial de los ayuntamientos de enorme importancia para los propios municipios y sobre todo para la ciudadanía, destinataria última de toda la actividad municipal. Aspecto este  que la Ley tampoco olvida.

Garantías de financiación

También hay garantías de cumplimiento frente a los convenios con obligaciones financieras (en este caso a través del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, lo que excluiría la pretendida aplicación mecánica de la reciente doctrina del TC sobre el artículo 57 bis LBRL), frente a los procesos de elaboración de leyes y normas forales e, incluso, frente a reglamentos “ex post” a la Ley municipal que desarrollen leyes sectoriales anteriores y supongan carga financiera para los municipios en determinadas competencias.

Una Ley que regula muchas dimensiones de la vida municipal

La Ley regula otras muchas cosas sobre las que solo cabe dar noticia: organización municipal, estatuto de cargos representativos municipales (con mejoras sustantivas), dirección pública profesional, transparencia (con un sistema gradual de implantación de la publicidad activa según población del municipio) y una amplia regulación de participación ciudadana. También regula un importante título sobre la gestión de servicios públicos municipales.

Pero los dos puntos relevantes, desde un enfoque estrictamente institucional, son sin duda el mecanismo de alerta temprana que prevé la Ley y el sistema de financiación municipal que garantiza la presencia de los representantes municipales en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas cuando se deban adoptar determinadas decisiones económico-financieras que afectan a los municipios vascos.

Dado el carácter “institucional” de la Ley, hay un buen número de preceptos (inclusive varios títulos) dedicados a insertar al municipio vasco en la compleja arquitectura institucional vasca, tanto en lo que afecta a las decisiones legislativas o a la adaptación de políticas públicas, así como en la concreta dimensión económico-financiera.

La introducción de un mecanismo avanzado de “alerta temprana” como garantía de la autonomía local

De todos ellos destacan dos cuestiones. La primera es la creación de la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi, órgano conformado exclusivamente por representantes municipales, que se configura como mecanismo de alerta temprana para advertir al Gobierno Vasco de aquellos “procesos normativos” que afecten a competencias propias de los municipios y lesionen, por tanto, la autonomía municipal (mediante un sistema de comisión bilateral para corregir potencialmente tales desviaciones). La Comisión de Gobiernos Locales tiene más atribuciones, pero esta es la más relevante. Se trata, a no dudarlo, de la fórmula institucional más avanzada en el Estado de garantía de la autonomía local frente a la intervención de la Comunidad Autónoma. Esta prevista, asimismo, su traslación (dentro de las potestades de autoorganización de tales entidades) al ámbito de los Territorios Históricos (Diputaciones Forales).

Ley “integral”: regula competencias, sistema institucional y financiación municipal.

La Ley es, por último, una Ley integral; esto es, que regula una tríada de cuestiones nucleares que definen la institución municipal como entidad política y no solo instancia prestadora de servicios (que también). A saber: a) Define las competencias municipales (quantum de poder político); diseña la inserción del municipio en la arquitectura institucional vasca (Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales; Comisión de Gobiernos Locales; participación en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas); y c) Regula el sistema de financiación municipal o, al menos, las líneas sustantivas (o criterios generales) del proceso y el papel de los representantes municipales en la definición de determinados puntos clave del sistema  de financiación (en el ámbito de los planes económico-financieros; rendimiento de los tributos concertados; y determinación de la participación de las entidades locales en la distribución de tributos concertados).

Buena Gobernanza y Gestión integrada de servicios públicos municipales

En fin, una Ley que sitúa al municipio vasco como nivel de gobierno con una autonomía local reforzada y con un fuerte sustrato competencial. Asimismo, le dota de innumerables herramientas para gestionar eficientemente ese gobierno municipal en un entorno de Buena Gobernanza (Integridad o Códigos de Conducta, Transparencia, Participación Ciudadana, Cartas de Servicios, Eficiencia, Sostenibilidad, etc.). La Ley también hace una apuesta decidida por la gestión compartida de los servicios públicos locales en clave de intermunicipalidad, en la línea de la Carta Europea de Autonomía Local. Y, en fin, prevé un avanzado mecanismo de alerta temprana y una inserción del municipio en los procesos de toma de decisiones que afectan al sistema de financiación local.  Un innegable avance.

Algunos condicionamientos y (posibles) excesos

En cualquier caso, no todo son parabienes, aunque haya muchos. La “rigidez” de la política (también en este caso de la vasca) ha empañado un mayor y más amplio consenso que, a todas luces, hubiera sido deseable para una mayor legitimación de un texto normativo de contenido institucional como el comentado. Las reales diferencias han estado (como siempre) en el sistema de financiación (donde algunos de los modelos propuestos por las diferentes fuerzas políticas resultaban difíciles de cohonestar con la compleja arquitectura institucional vasca y eran, en todo caso, muy distantes entre sí), puesto que en lo demás se me antojan retóricas o escasamente razonables, cuando no insuficientemente razonadas.

Es verdad, no obstante, que el pacto político alcanzado (PNV-BILDU) ha dejado algunas “huellas perceptibles” en el texto finalmente aprobado. Toda negociación política tiene esos efectos.  Hay en la Ley, en efecto, algunos excesos retóricos (por ejemplo, una exageradamente larga y hasta cierto punto tediosa exposición de motivos), también hay regulaciones que han quedado muy imprecisas o reiterativas (en el plano de los principios) y otras hasta cierto punto superfluas (directivos públicos profesionales, pues en verdad inicialmente solo se podría aplicar a tres municipios vascos; gastar tanta tinta para eso no está muy justificado). Y, en fin, hay algunas reiteraciones, alguna pequeña contradicción y algún punto más que discutible en su trazado (publicidad general de las juntas de gobierno; o vinculación de los acuerdos de participación ciudadana; aunque en ambos casos con la salvaguarda de que el pleno por mayoría absoluta considere lo contrario, con lo cual la lógica institucional, si es que la hubiere, se rompe en pedazos).

Ley de gran relieve político que refuerza al municipalismo vasco

Sin embargo, tales “huellas” de un proceso negociador (que se me antoja fue especialmente difícil) no pueden desmerecer el gran relieve político (y no es una expresión hueca; el Gobierno Vasco ha empleado la expresión “hito histórico”) que representa la aprobación de esta Ley para el municipio vasco. Ahora queda desarrollarla, por los diferentes niveles de gobierno que deben hacer efectiva su puesta en marcha, pero sobre todo por los propios ayuntamientos. A partir de esas bases normativas la autonomía local en Euskadi deberá desplegar toda su potencialidad. Este es el gran reto inmediato y mediato del gobierno local vasco. Las grandes vigas del autogobierno municipal vasco ya están sentadas. Ahora falta construir el edificio. Poco más se puede decir en un breve comentario. Habrá que volver sobre muchos de los aspectos aquí tan solo telegráficamente enunciados. Sirva lo anterior como mera “noticia” de la aprobación de esta importante Ley.

JAQUE A LAS DIPUTACIONES

“Provincia, lo importante no es el nombre, lo importante es la función” (Manuel Zafra)

Una vez más las Diputaciones provinciales vuelven a ser cuestionadas. Ya pasó en 2011. En ese momento fueron algunos sectores del PSOE y algún otro partido, así como determinadas asociaciones empresariales y medios de comunicación, los que abogaron por su supresión. Esa idea “la compró” Ciudadanos en su Programa y se ha trasladado al denominado Acuerdo de Gobierno PSOE-Ciudadanos, dentro del paquete de medidas de “reforma urgente de la Constitución”. También se incorpora –en otro pasaje distinto- la derogación de la LRSAL. El mundo local volverá a estar de nuevo bajo la mirada de una política que se dedica, por lo menos hasta ahora, a tejer y destejer con más voluntad que acierto.

Como es sabido, el Gobierno del PP en el mandato anterior aprobó la discutida y debatida LRSAL. Inicialmente los primeros borradores de este texto normativo pretendieron reforzar el papel de las Diputaciones atribuyéndoles un confuso protagonismo en el ejercicio (gestión) de las competencias municipales en algunos servicios tasados y siempre en municipios de menos de 20.000 habitantes. Ese intento silente de cambiar la planta municipal quedó en nada. El Consejo de Estado cuestionó frontalmente ese burdo ensayo de rediseño institucional del gobierno local, atentatorio, sin duda, del principio de autonomía local.

Así las cosas, la LRSAL dijo fortalecer a las Diputaciones (preámbulo) aunque en verdad solo aplicó unos leves retoques en su posición institucional que, si bien es cierto podían haber sido aprovechados para mejorar su propio rendimiento, fueron (dada su inconcreción y dado el carácter inercial que tienen, por lo común, esas estructuras político-administrativas) condenados al olvido por los propios gobiernos provinciales, que sin saberlo iban cavando su propia fosa. La reforma, en todo caso, fue muy tibia y pretendió dejar las cosas como estaban. Sin embargo, era obvio que si las Diputaciones provinciales no caminaban hacia un proceso de modernización, así como de rediseño institucional y organizativo serían cuestionadas de nuevo. Así ha sido. Tiempo perdido para ellas.

Por tanto, se vuelve a “abrir el melón local”, pues si bien –de momento- no se han aceptado algunas propuestas de Ciudadanos que abogaban por la simplificación (reducción drástica) de la planta municipal, sí que ha entrado en escena esta “supresión” de las Diputaciones, que en realidad es más bien un “mero transformismo”, sustituyendo a esa institución tradicional por un Consejo de Alcaldes “para la atención al funcionamiento y prestación de servicios de los municipios de menos de 20.000 habitantes de la provincia respectiva”. Enunciado escueto de una propuesta que, al margen de su difícil recorrido (pues debe aglutinar una mayoría parlamentaria cualificada y donde el PP tiene la llave), está plagada de incógnitas que en su día se habrá de ir desvelando.

Todo apunta a que las estructuras burocrático-funcionariales de esas Diputaciones seguirán subsistiendo, aunque encogidas a esa nueva y exclusiva finalidad (que, por lo demás es la que vienen ejerciendo en su mayor parte en estos momentos). Nada hace sospechar que esos “Consejos de Alcaldes” carecerán de una estructura de gobierno, pues si así fuera se implantaría un “gobierno de asamblea” cuya ineficiencia funcional sería la regla. Quienes piensen que la nómina de asesores o de cargos de confianza de las instituciones “provinciales” desaparecerá, probablemente se lleven algún chasco (todo lo más se reducirá su número).

Así las cosas, el diablo una vez más está en los detalles. Lo único que sí parece cierto es que abre un nuevo tiempo en que el gobierno local será objeto de debate y disputas. ¿Se vuelve a la calilla de salida? No lo parece. La retórica y el sincretismo de estos Acuerdos no permiten aventurar nada concreto, solo intenciones. Quedan muchas preguntas en el aire, tal vez demasiadas: ¿Esta medida se pretende extender a unas Diputaciones forales que tienen garantía institucional propia a través de la disposición adicional primera de la Constitución? No creo que sean tan irresponsables los partidos pactantes de tocar esa disposición adicional y así “incendiar” otro territorio más del Estado. Pero nada se dice al respecto y algunas medidas propuestas por uno de los partidos incluidos en el citado pacto iban derechamente al corazón de la autonomía vasca, que es el Concierto Económico. Allá ellos, de momento su representatividad en Euskadi y Navarra se ha reducido a 0 escaños. Algo deberían haber aprendido. Aunque esto del aprendizaje en política comienza a ser un ideal nunca cumplido.

También podríamos preguntarnos si esa medida afecta a los Consells Insulars o a los Cabildos. Tampoco nada se dice. Como tampoco si esos Consejos de Alcaldes asumirán esas facultades asimismo en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, pues suprimidas las Diputaciones pierde todo su sentido que esas funciones las siga asumiendo la Comunidad Autónoma de una sola provincia.

En fin, esto es solo un primer aperitivo de alguno de los problemas o dudas que abre el retorno de una antigua propuesta de supresión de las Diputaciones, que algunos ya aventuramos en su día que podía volver “por sus fueros”. Aquí está de nuevo. Ya veremos en qué queda.

¿QUIÉN PRESTARÁ LOS SERVICIOS SOCIALES EL 1 DE ENERO DE 2016?

En las últimos días, ante la proximidad del 31 de diciembre de 2015, se ha reabierto el debate sobre las competencias municipales en materia de servicios sociales. Un debate que se abrió tras la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, cuya disposición transitoria segunda preveía el traspaso de buena parte de esas prestaciones a las Comunidades Autónomas. Una fantasmagórica y absurda norma que llenó de inquietud a las entidades locales.

El nuevo presidente de la FEMP, en el primer discurso tras su elección, criticaba frontalmente esa Ley y, en particular, ese traspaso “automático” de tales servicios sociales tras la proximidad de la fatídica fecha. Un escenario apocalíptico en un año de elecciones múltiples: sobreactuación.

Cabe convenir, sin embargo, con el Presidente de la FEMP que la Ley fue -como reiteradamente censuré en su día- un error en gran parte de su contenido. Pero en este tema (servicios sociales) no fue tanto un error como una auténtica chapuza, propia de una ocurrencia de algún alto funcionario cuando (allá por febrero de 2013 en pleno proceso de redacción del enésimo borrador de anteproyecto) no cuadraban las cuentas del ahorro de los prometidos ocho mil millones de euros, ahora enterrados en el olvido. La “bombilla” se encendió: ¿Y por qué no traspasamos los servicios sociales de los municipios a las Comunidades Autónomas? Cuando el viento de la crisis soplaba más fuerte: irresponsabilidad y oportunismo barato. De ahí se pretendían “sacar” varias decenas de millones de euros. Ingenuidad de arbitristas.

En este aspecto la Ley es -como señaló acertadamente en su día el profesor Francisco Velasco- claramente inconstitucional. Las competencias de servicios sociales se ejercen en cada municipio según lo establecido por el legislador sectorial autonómico competente. Nada tiene que decir al respecto el legislador básico de régimen local. Esa competencia no es del Estado, ni con el “calzador” del artícuo 149.1.1 CE. Menos aún cuando el propio Ministerio asumió, tras algunas dudas iniciales, que las competencias propias de los ayuntamientos son las establecidas por la legislación estatal o autonómica de carácter sectorial. Las competencias en servicios sociales las definen los Parlamentos autonómicos a través de sus respectivas Leyes. Y, por tanto, las materias establecidas en el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local cumplen exclusivamente el papel de un mínimo de autonomía local garantizado a los municipios. Nada más. Ni nada menos.

Así las cosas, lo establecido en esa polémica disposición transitoria segunda LRSAL pierde cualquier sentido y queda en el marco de esa ley como una piedra normativa incoherente y hasta cierto punto absurda, pendiente de que el Tribunal Constitucional dentro de “unos años” se despierte y declare su inconstitucionalidad o se descuelgue con una “interpretación conforme” que sería, caso de adoptarse, una solución disconforme con la evidencia.

Pero si el esperpento ya era obvio, ha contribuido a magnificarlo la “carta” del Ministerio del ramo (del Secretario de Estado) que viene a “aplazar” la muerte súbita de esa norma indicando que ese “traspaso” no es efectivo hasta que se modifiquen las leyes de financiación autonómica y locales. Mejor le valdría reconocer lo obvio: que la norma es rotundamente inconstitucional y, sobre todo, que nunca se va a aplicar. El sentido común así lo confirma (aunque apelar a esas cosas en este país tiene sus riesgos). Pero, en cualquier caso, tampoco hacía falta “ninguna carta” para acallar el ruido (FEMP incluida) que desde muchas instituciones se estaba generando.

La disposición transitoria segunda de la LRSAL establece una doble condicionalidad para ese imposible traspaso: una “formal” (la fecha de 31 de diciembre de 2015) y otra “material” (“en los términos en las normas reguladoras” del sistema de financiación autonómico y local). La condicionalidad dominante es la material. Por tanto, al no haberse aprobado tales normas de financiación  (otra cosa es el sentido que tiene una “ocurrencia” de ese cariz, a todas luces disparatada), el plazo del 31 de diciembre pierde todo tipo de efecto. Se transforma en adjetivo, por mucho que algunos magnifiquen “la letra” de la Ley.

Con mayor precisión es lo que defendí de forma extensa en un Informe publicado hace algunos meses en la página Web de la Federación de Municipios de Cataluña (http://www.fmc.cat/novetats-ficha.asp?id=11982&id2=1), que puede ser consultado por aquellas personas que tengan interés en el tema. El informe está en catalán, pero a quien le interese también les puedo hacer llegar esa parte del informe en la versión castellana. Las limitaciones de un post me impiden entrar en más detalles.

Mi tesis ha sido siempre que esa “ocurrencia” no iba a llegar a ningún sitio. Fue fruto de un contexto que hasta el propio Gobierno –con la boca pequeña- quiere pasar página. Ni las (menguantes) Comunidades Autónomas gobernadas hoy en día por el PP apoyarían una solución disparatada como la escrita “negro sobre blanco” en el BOE. No digamos el resto. El Ministerio en esa carta-testamento no quiere reconocer el error cometido. Esto de enmendar es un verbo que no se conjuga.

Pero nadie en su sano juicio se pondrá a activar una disposición que no solo es inconstitucional, sino además un “soberano” (ahora que está de moda esta expresión) disparate por las implicaciones de gestión y despilfarro de recursos  que conllevaría traspasar equipamientos, personas y recursos de miles de municipios a unas Comunidades Autónomas, para después -como llegó a reconocer sorprendentemente el propio Ministro en el Senado a finales de 2013- “delegarlas” de nuevo en los ayuntamientos. Un viaje de ida y vuelta para retornar a ninguna parte. La noria de los necios. Miento: para despilfarrar el dinero público de un país endeudado hasta las cejas.

La sensatez se terminará imponiendo, más aún en un tiempo en el que los servicios sociales municipales y, en su caso, de algunas diputaciones, son los que amortiguan los devastadores efectos que ha producido la crisis sobre un importante número de ciudadanos. Que no cunda el pánico. Nadie será tan insensato de caminar por esa senda llena de minas que puede considerarse -creo no equivocarme- absolutamente cerrada. Pero estamos donde estamos: en año electoral. Y el exceso de política se palpa por todos los costados. Mal escenario para debates que requieren mucha serenidad y no poca cordura.

¿MARCHA ATRÁS EN LA REFORMA LOCAL?: LA ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE ESTABILIDAD 2015-2018

“En 2015 y 2016 el ajuste del déficit será muy duro, hasta conseguirlo bajarlo hasta el 4,3 por ciento del PIB en 2015 y 2,8 por ciento en 2016. Salvo que el gobierno encuentre la fórmula mágica para aumentar los ingresos sin afectar al muy anémico crecimiento, lo normal es que ese objetivo precipite a la economía española a otra recesión que, por ponerle una fecha, empezaría a finales de 2015 o comienzos de 2016”

“(…) Pero ya queda poco más de ‘estancamiento secular’. Apenas cuatro años, hasta 2018”.

(Juan Ignacio Crespo, “Cómo acabar de una vez por todas con los mercados”, Deusto, 2014, pp. 288-289)

La reciente difusión del Documento “Actualización del Programa de Estabilidad 2015-2018” elaborado por el Gobierno central (MHAP) y remitido a la Comisión Europea (http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Varios/PE%202015-18%2030_04_2015.pdf, pone de relieve un escenario macroeconómico marcado hasta cierto punto por la autocomplacencia (no se olvide que estamos en año de elecciones múltiples), aunque sus autores dicen que el cuadro es “prudente y realista, basado en hipótesis conservadoras”.

Si bien el Gobierno pone en su haber que en la aceleración del crecimiento que se produce en 2015 han tenido una gran influencia los procesos de consolidación fiscal y las reformas estructurales (unas a medio camino, otras truncadas y algunas ni siquiera activadas), también se debe reconocer la importancia de factores exógenos, algunos de ellos coyunturales (como son la reducción del precio del petróleo y la depreciación del euro, entre otros).

También es muy complaciente el documento al no cuestionar ni un momento el futuro cumplimiento de los objetivos de déficit (4,2 % sobre el PIB en 2015 y 2,8 % en 2016), así como al apostar porque la ratio deuda/PIB iniciará una senda descendente hasta alcanzar el 93,2 % al final del período (2018). No es una noticia para grandes alegrías, el endeudamiento ya es casi crónico. Que se preparen las generaciones jóvenes y futuras.

Pero, por lo que ahora interesa, conviene resaltar que el documento incide de forma detalla sobre cuál es el comportamiento de disciplina fiscal de los distintos niveles de gobierno. No es ninguna sorpresa descubrir cómo el nivel local de gobierno tiene los mejores resultados en el proceso de consolidación fiscal hasta el punto de que se constata que, tras un déficit en 2011 del 0,4 por ciento, a partir de 2012 los superávit han sido constantes. Por ejemplo, en ejercicio 2014 las entidades locales han aumentado su superávit hasta el 0,53 del PIB (5.616 millones de euros). En consecuencia, se puede a afirmar que gracias al esfuerzo fiscal de los entes locales se ha logrado que el déficit en su conjunto en 2014 alcance “sólo” el 5,68 % del PIB.

Estos datos cuestionan frontalmente los objetivos de una dura reforma local que, con la pretensión no manifestada de acreditar amte Bruselas que existía disciplina fiscal en el sector público español, injustamente se cebó sobre el espacio local de gobierno, cuando este –en el momento que la ley se aprobó: diciembre de 2013- ya ofrecía superávit y no déficit.

Esa elección caprichosa del nivel local de gobierno como “ejemplo” de disciplina fiscal vino acompañada por un ambicioso objetivo de ahorrar a través de esa reforma más de 8.000 millones de euros en el plazo de siete años. El Plan Presupuestario de 2015 presentado a Bruselas en octubre de 2014, volvía a incidir en la mágica cifra. Es más, preveía que la reforma local en 2015 (mediante supresión de cartera de servicios “impropios”, gestión integrada de servicios, redimensionamiento del sector público, etc.) supondría un ahorro de 3.500 millones de euros. Una vez más se pretendía cargar sobre las sufridas espaldas de los ayuntamientos españoles una parte importante (casi 0,4 puntos) del ajuste fiscal de 2015 (1,6 puntos) para cumplir los objetivos de déficit.

Esto no se lo creía nadie, menos aún en año electoral. No cabía en ninguna cabeza que se redujera la cartera de servicios impropios municipales en un montante de 2.500 millones de euros en un año electoral y por los Alcaldes salientes o entrantes. En la Comisión Europea, supongo, se estarían frotando los ojos, cuando les pasaron tales estimaciones.

Pues bien, el año electoral manda. Y tras los últimos años manteniendo la tesis de que se ahorrarían 8.000 millones de euros hasta 2020. Ahora, en este documento citado, la cifra se rebaja hasta 2018 “a la mitad”. Y sigue siendo un cálculo exageradamente optimista. Hay que leer la letra pequeña, cosa que ahora no haremos; pero esta decisión es una clara y contundente “marcha atrás” o, si se quiere, un “frenazo en seco” frente a lo mantenido hasta ahora. Tal vez se han dado cuenta de que el planteamiento inicial era absolutamente irreal e irrealizable (como se denunció por doquier; valgan los juicios autorizados de Muñoz Machado, Parejo, Embid Irujo o Velasco Caballero). Quizás desde el Gobierno cayeron en la cuenta que no podían seguir “castigando” al eslabón de gobierno más débil de la cadena (los resultados electorales, no cabe duda, “les han premiado” por esa política). En fin, puede ser que los recursos “extras” que se prevén puedan enjuagar ese esfuerzo fiscal titánico que se les pedía a unos gobiernos locales cuyo porcentaje sobre el total del gasto público sigue siendo pírrico y, aún así, mantienen unos servicios básicos (por lo común) de calidad y de proximidad a la ciudadanía.

La vuelta de tuerca del proceso “se explica” en términos escuetos en el citado documento:

“Ahora se plantea –señala el texto- una reestimación de la reforma local partiendo de estas bases. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) exige la supresión de servicios e integración de servicios salvo en el caso de contar con superávit. Por tanto se ha estimado un menor impacto en los años del programa por estos conceptos, al no ser tan necesarios como en el momento de diseño de la ley”.

Como se dice coloquialmente, “blanco y en botella”. No se desdicen de la reforma emprendida (que algunos efectos positivos también tiene en aspectos puntuales, aunque no en su diseño estructural que es equivocada y gratuita), pero enmiendan todas sus previsiones anteriores, curiosamente porque no son “tan necesarias” esas medidas. La impronta fiscal, frente a la institucional, es lo que arruinó de origen esa llamada reforma local. Ahora corrigen.

Pero la Ley está allí. Publicada en el BOE, aunque en buena medida inaplicada. El Programa de Estabilidad 2015-2018, no obstante, advierte: esta retirada es circunstancial, debida a la propia coyuntura. Sus palabras no pueden ser más precisas: “Sin embargo, en caso de retorno a déficit serían de aplicación de nuevo estas medidas”.

En efecto, este es el problema de aquellas medidas fiscales (que deberían ser coyunturales) que se incluyen en leyes estructurales (como es la LBRL y la LHL). Nadie nos librará de su látigo si las circunstancias empeoran. Frente al optimismo del Gobierno central y la amnesia de la oposición política (“tradicional” o de “nuevo cuño”) sobre el futuro contexto fiscal, propio todo ello de un año de elecciones múltiples, habrá que ver si el déficit público se comporta como se prevé en este año electoral de 2015 (reducción de 16.000 millones de euros) y si en 2016 y 2017 esas previsiones tan amables se cumplen. Esperemos que el crecimiento económico y los factores exógenos nos ayuden. En caso contrario, prepárense. La Unión Europea no permitirá un relajamiento fiscal como tampoco la derogación completa de la reforma local. Compás de espera.

LOS SERVICIOS SOCIALES MUNICIPALES TRAS LA REFORMA LOCAL

“La superación de la pobreza y de otras carencias económicas y sociales se ha convertido en una prioridad para el compromiso con los derechos humanos”

(Amartya Sen, “La idea de la Justicia”, Taurus, 2010, p. 413)

A finales del mes de enero de 2013, un alto funcionario ministerial tuvo una “ocurrencia”. Las ocurrencias no suelen ser buenas, menos cuando de legislar se trata. En pleno proceso de elaboración de la futura Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LERSAL), las cuentas no salían. El Gobierno, azuzado por un proceso de contención del gasto en pleno tsunami de la crisis, se había comprometido con Bruselas a ahorrar 8.000 millones de euros. Había que buscar nuevas fuentes de ahorro. Y a alguien se “le ocurrió” (empujado, al parecer, por la propia FEMP) recortar la cartera de servicios municipales en tres ámbitos: educación, centros de salud y servicios sociales. Y comenzó la tormenta.

Lo bueno de las tormentas es que son pasajeras, aunque dejen huellas algunas veces imborrables, en este caso plasmadas “negro sobre blanco” en la Ley. Lo que allí se gestó en esos fríos días madrileños de finales de enero se trasladó finalmente a la Ley, aunque en el trámite parlamentario se difirió la asunción de los servicios sociales por las Comunidades Autónomas a 31 de diciembre de 2015. No podía estallar esa bomba en manos de ningún regidor (menos aún del partido en el gobierno) antes de las elecciones municipales de mayo de 2015. (más…)