AGENDA 2030

GOBERNANZA 2020: POLÍTICA DE INTEGRIDAD, PREVENIR LA CORRUPCIÓN

 

PUBLIC INTEGRITY

 

Las instituciones de integridad tienen esencialmente una dimensión preventiva”

(Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 368)

 

La Integridad Institucional, o lo que ahora también se difunde como Public Compliance, apenas ha logrado entrar en la agenda política de nuestros diferentes gobiernos. Ahora, tras el enésimo “tirón de orejas” del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción, del Consejo de Europa), esta vez dirigido a la Administración General del Estado (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), no caben muchas excusas para seguir dilatando sine die la puesta en marcha de Sistemas de Integridad Institucional en las instituciones y organizaciones públicas de este país.

En 2017 la OCDE aprobó una importante Recomendación dirigida a los Estados miembros, que llevaba por enunciado Integridad Pública. Tal Recomendación, salvando algunas excepciones, ha sido completamente ignorada por estos pagos, a pesar de ser España miembro integrante de esa organización internacional. Aunque bien es cierto que, algunas partes de su contenido, han sido difundidas por diferentes autores (valga como ejemplo: Concepción Campos Acuña); pero académica y políticamente existe un notable desconocimiento sobre su trascendencia, así como su propio contenido: ver, al respecto, un resumen en el Cuadro que se adjunta sobre Ejes de la Integridad Pública según la OCDE). Esa Recomendación pretendía apuntalar, profundizando en algunas de sus líneas-fuerza, el modelo de Integridad y de lucha contra la corrupción que desde la OCDE se promueve desde 1997, y que fue estudiado en su día por el profesor Manuel Villoria. Ese modelo pivotaba sobre la idea de construir infraestructuras éticas en las organizaciones públicas que se asentaran en una concepción holística (un “sistema de integridad coherente y completo”); esto es, la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de un segmento o sector de la misma.

No vale, por tanto, con implantar un modelo de integridad institucional aplicable solo a los altos cargos o a responsables políticos de un determinado nivel de gobierno, sino que se debe promover su extensión al resto de instituciones y entidades del sector público, a los propios funcionarios y empleados públicos, aplicar el modelo asimismo a la contratación pública (en la que la integridad es un principio nuclear tal como prevé la normativa aplicable), así como a la política subvencional y, en fin, a la actitud y hábitos que debe acreditar la propia ciudadanía que se relaciona con la Administración Pública. Desde 2017 la OCDE promueve que la creación de una cultura de integridad debe permeabilizar asimismo el comportamiento de la sociedad en su conjunto.

En consecuencia, la integridad institucional es una política y, por tanto, debe liderarse al más alto nivel, pero también es un sistema de gestión con impactos importantes sobre la organización (“rendición de cuentas”). Tal como ha sido recordado en un reciente documento editado por la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública en Francia (de 19 de diciembre de 2019), institución que ha cumplido seis años bajo el liderazgo clave de Jean-Louis Nadal, “la promoción de una cultura ética está siempre al servicio de la confianza”. Como también recordaba Malroux, “la cultura (también la ética, habría que añadir) no se hereda, se conquista”. Y es una lucha larga, muy larga, en la que no se puede desfallecer. Que nadie se llame a engaño. La desconfianza pública ha anidado muy fuerte en la sociedad civil. No lo olvidemos nunca.

La erosión de la confianza ciudadana en las instituciones y, especialmente, en las personas que las lideran o en quienes sirven en ella, es evidente hoy en día. Y restaurar esa pérdida de confianza es una tarea titánica, por lo que se debe invertir todo lo que sea posible en prevención o, si se prefiere, en identificar marcos o situaciones de riesgo sobre los cuales se deba desarrollar una especial vigilancia y control (contratación pública, recursos humanos, gestión financiera, subvenciones, etc.). Comienza a haber, tal como se expone brevemente en un trabajo reciente que elaboré, algunas buenas prácticas que conviene resaltar y poner en valor (https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/ ).

Por tanto, insertadas en una concepción de Gobernanza Pública de cada entidad y también vinculadas con el necesario fortalecimiento institucional que deriva del ODS 16 de la Agenda 2030, es imprescindible que los diferentes niveles de gobierno incorporen la puesta en marcha de políticas de Integridad Institucional, que deberían ir encaminadas, entre otras muchas, a las siguientes acciones:

  • Diseñar e impulsar una política de integridad institucional que se desarrollaría con estándares de exigencia cada vez más intensos durante los años 2020-2030.
  • Apuesta decidida por la prevención y por la creación de una cultura institucional de integridad en las organizaciones públicas, así como por el fomento de infraestructuras éticas.
  • Impulsar la construcción de un Sistema (holístico) de Integridad Institucional, que se despliegue con diferentes instrumentos, al menos, sobre los siguientes ámbitos:
    • Miembros de asambleas representativas
    • Miembros de cualquier nivel de gobierno
    • Altos cargos y personal directivo, también del sector público
    • Personal eventual
    • Funcionarios y empleados públicos
    • Ámbitos específicos (Contratación Pública, Subvenciones, Gestión de recursos públicos, Gestión financiera, Recursos Humanos, Policía, etc.)
    • Usuarios de servicios públicos y ciudadanía en general cuando se relacione con entidades públicas.
  • Elaborar códigos de conducta y buenas prácticas para todos esos colectivos que actúan desde la Administración o en relación con la Administración.
  • Llevar a cabo programas de difusión y formación en materias de integridad pública dirigidos a los responsables públicos (políticos y directivos), empleados públicos y sociedad civil. Formar a los nuevos empleados públicos (relevo generacional) en ética institucional y vocación de servicio. Acciones de formación continua.
  • Creación de una Comisión de Ética o de un Comisionado de Ética en las diferentes instituciones, con autonomía funcional y auctoritas en su trayectoria personal y profesional,
  • Desarrollo de un modelo de Public Compliance para las entidades del sector público dependiente o adscrito a cada nivel de gobierno.

Son solo algunos “deberes” pendientes. El listado se puede ampliar y concretar en muchos de sus detalle. Hay, no obstante, algunas organizaciones públicas (pocas aún) que ya han comenzado a remar en esa dirección. Cabe esperar que, poco a poco, vayan impregnando esa todavía embrionarias buenas prácticas. Lo importante en este terreno es avanzar, pues queda un larguísimo camino aún por transitar. Hay algo que, por último, nunca cabe olvidar: tanto los responsables políticos como los servidores públicos, como bien expusieron los revolucionarios franceses (talento y virtudes) deben ser los más dignos de la confianza pública. Y hoy día, no siempre lo son. Algo falla. Corrijámoslo, por tanto. Invirtamos en integridad pública y en la prevención de malas prácticas y de lucha contra la corrupción. Larga batalla, en efecto. Pero merece la pena.

ADENDA:

RECOMENDACIÓN OCDE 2017: INTEGRIDAD PÚBLICA. UNA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN”

EJES DE LA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN DESGLOSE DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN
SISTEMA DE INTEGRIDAD COHERENTE Y COMPLETO 1)     Compromiso de niveles directivos y de gestión por la integridad

2)     Clarificar responsabilidades para fortalecer la eficacia del sistema de integridad

3)     Desarrollar enfoque estratégico para el sector público

4)     Fijar normas de conducta estrictas para funcionarios

CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA 5)     Promover cultura de integridad pública que abarque al conjunto de la sociedad

6)     Invertir en liderazgo y compromiso ético

7)     Promover un sector público profesional, basado en el mérito y valores públicos

8)     Orientar, asesorar y formar en integridad a los servidores públicos

9)     Favorecer la cultura de transparencia

RENDICIÓN DE CUENTAS EFICAZ

10)   Control y gestión de riesgos

11)   Garantizar mecanismos de ejecución por conductas no ajustadas a la integridad

12)   Reforzar el papel de supervisión y control

13)   Fomentar transparencia y participación en el proceso de toma de decisiones

GOBERNANZA PÚBLICA: RETOS 2020

 

 

gobernance

“La gobernaza democrática aparece así hoy como la posibilidad de salvar al poder político de su ineficacia y de su insignificancia, de recuperar la política y, al mismo tiempo, transformarla profundamente”

(Daniel Innerarity, Política para perplejos, Galaxia Gutenberg, 2018, p. 152)

Después de un largo paréntesis navideño, las administraciones públicas, con sus gobiernos respectivos a la cabeza, comenzarán a desperezarse. El año se inicia a partir del martes 7 de enero, haya o no haya Gobierno en Madrid, pues afortunadamente el pulso de los poderes públicos no depende exclusivamente de lo que pase en el centro. En efecto, en nuestro modelo de descentralización territorial existen otras muchas organizaciones públicas al margen de la Administración General del Estado que funcionan y están en marcha desde hace algunos meses o años, según los casos. A unas y otras les llega la hora de afrontar los retos de este 2020, que inaugura una década con una hoja de ruta precisa: la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible.

Por tanto, también las administraciones públicas, en el marco de sus respectivos programas de gobierno o de mandato, deben formular sus objetivos (“propósitos”) para el año que acaba de comenzar. Racionalizar la actividad pública es una imperiosa necesidad que ningún nivel de gobierno, sea cual fuere su tamaño, debería dejar de impulsar. Pero, para ello, se requiere un marco conceptual y una mirada estratégica. Es la premisa de partida. Algo que, por desgracia, falla en no pocos niveles de gobierno.

Y en ese sentido la Agenda 2030 se convierte en una ventana de oportunidad, puesto que ofrece a las organizaciones públicas un horizonte estratégico sobre el cual deberán armar sus políticas, tanto las de carácter sectorial como las de naturaleza transversal. Ya no hay excusa. Los gobiernos deben elevar la vista más allá de la legislatura o el mandato correspondiente, pues los desafíos a los que se enfrentan no son a corto plazo (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, avance de las concepciones de democracia iliberal, migraciones, desigualdad creciente, empobrecimiento de las clases medias, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, desempleo, etc.), sino que superan con creces los estrechos márgenes de un ciclo político de cuatro años.

El cumplimiento de los ODS, como vengo insistiendo, solo se logrará si se articula un Sistema de Gobernanza Pública que dé respuesta a esos objetivos y metas recogidos en la Agenda 2030 de forma efectiva. Sin una profunda mejora de la calidad institucional y de la eficiencia de las organizaciones públicas los ODS se convertirán en un pío deseo.

Si centramos el punto de mira en la Gobernanza (o si se prefiere: “en cómo gobernar mejor”), la pregunta resulta obligada: ¿en qué cabría que invirtieran su tiempo y sus recursos los distintos gobiernos y sus administraciones públicas en este recientemente inaugurado año 2020? La hoja de ruta de un mejor gobierno y una buena administración tiene unos mojones que deben servir de guía para ir avanzando en el camino marcado. Y sucintamente esa mejora organizativa de las instituciones públicas debería ir encaminada hacia los siguientes retos:

  • Organizaciones públicas íntegras. Definir una política de integridad en cada institución e ir construyendo gradualmente un modelo que abogue por la mejora de las infraestructuras éticas de las organizaciones públicas. Abogar por la ejemplaridad pública como medio de fortalecer la confianza en las instituciones.
  • Organizaciones públicas efectivamente transparentes. Impulsar una política de profundización de la transparencia con reforzamiento de los sistemas de mejora en el acceso a la información, así como de supervisión y control en su aplicación. Abandonar la transparencia cosmética.
  • Organizaciones públicas abiertas a la participación ciudadana. Extender las diferentes modalidades de participación ciudadana en las políticas de los diferentes niveles de gobierno. Articular experiencias piloto de democracia participativa y evaluar sus resultados. Mejorar los marcos reguladores de la participación ciudadana.
  • Organizaciones públicas digitalizadas y con apertura de datos. La apuesta por la Administración digital ya no admite demora. 2020 es un año de retos normativos, pero también aplicativos. La digitalización es un presupuesto para la apertura de datos, refuerzo de la transparencia, pero también del desarrollo económico. Una Gobernanza de datos es necesaria en todas las organizaciones públicas.
  • Organizaciones públicas eficientes. Las administraciones públicas son, por lo común, máquinas burocráticas con marcadas ineficiencias. Sin duda, se trata de uno de los aspectos más difíciles de corregir, por las fuertes inercias que se arrastran. Pero cabe intervenir sobre una serie de ámbitos, de los que por su inmediatez objetiva y su alta prioridad recogemos sólo algunos de ellos:
    • Profesionalización gradual de los niveles directivos.
    • Desarrollo e impulso de las estructuras directivas intermedias en la función pública.
    • Reforma de los sistemas selectivos e implantación de formación inicial de carácter también selectivo, con incidencia en valores públicos.
    • Planificación estratégica de RRHH, con especial atención a las bajas en plantilla con objeto de las jubilaciones y a las nuevas demandas de perfiles profesionales en el empleo público. Estudios de prospectiva de evolución de plantillas y necesidades de nuevos empleos, así como de gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018).
    • Desarrollar la evaluación del desempeño en aquellas organizaciones donde no esté implantada. Iniciar, al menos, pruebas piloto. Existen buenas prácticas en funcionamiento o en marcha (Ayuntamiento Valencia).
    • Diálogo social estratégico con el horizonte puesto en las transformaciones que sufrirá la Administración Pública en la década 2020-2030 y en identificar y compartir cómo afectarán a cada organización pública.
  • Organizaciones públicas que trabajen en redes. Participación efectiva de los diferentes niveles de gobierno en redes de instituciones públicas o público-privadas con la finalidad de que actúen como medios para impulsar sinergias y de aprendizaje compartido.
  • Organizaciones públicas que rindan cuentas. La rendición de cuentas es la base de la democracia (Bernard Manin, 1999). Se deben implantar paulatinamente sistemas de rendición de cuentas objetivos que se anuden a los planes de gobierno y de mandato, a los planes operativos anuales y al propio presupuesto de la institución. Vincularlos a las herramientas de transparencia efectiva.

Tal hoja de ruta, como es obvio, requiere un desarrollo y asimismo una adecuada priorización en función de las necesidades y de los recursos de los que disponga cada administración pública. Una tarea que requiere un previo diagnóstico de cada caso y un detalle de los instrumentos y acciones que ahora no procede hacer. Iremos desarrollando algunos de estos puntos en entradas futuras.

¡Feliz entrada en el 2020! Qué los objetivos enunciados se cumplan, siquiera sea en pequeña medida, que ya será algo. En todo caso, lo importante es avanzar. Si es en la buena línea, mejor.

INSTITUCIONES, ADMINISTRACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO EN EL ACUERDO DE COALICIÓN (ADENDA: El nivel local de gobierno en el Acuerdo de coalición)

ACUERDO DE COALICION

“Coalición: Reunión de perros y gatos con el objeto de atrapar un hueso. Si lo atrapan los primeros muerden a los segundos porque reclaman su parte; si son estos últimos los que lo cogen arañan también; siguiéndose de aquí que se separan unos de otros con más encarnizamiento que nunca”

(Juan Rico y Amat, Diccionario de los políticos, Imprenta F. Andrés y Compañía, Madrid, 1855. Subrayado en el texto del autor)

 

Aunque ha sido difundido en unos días en que todos pensamos más en las celebraciones, considero necesario abrir un hueco y reflexionar en voz alta sobre sus consecuencias. Cada lector pondrá el foco en aquellos aspectos que le interesen o afecten. Por mi parte, he leído el Acuerdo de coalición PSOE-UP, titulado “Coalición Progresista. Un nuevo Acuerdo para España”, con la mirada puesta en los temas institucionales. Y ya les anticipo que, salvo aspectos muy puntuales que luego citaré, la frustración que me ha despertado su contenido es muy elevada. Por tanto, este análisis debería ser necesariamente breve, pues prácticamente nada se dice, salvo lugares comunes, sobre un tema que es muy importante ante el desgaste, descrédito y pérdida de confianza de la ciudadanía en el sistema institucional, que desde hace algunos años se cae a pedazos. Da la impresión que, sin embargo, el documento es ajeno a la crisis institucional que nos invade, ignorándola (casi) por completo.

Con una redacción plana de periodismo raso, sin apenas presentación, sorprende, así, que en un documento de 50 páginas las cuestiones institucionales se despachen en unos pocos y escasamente trabajados párrafos, frente a la importancia que en términos de extensión se le dan a otros muchos temas, sin duda más populares. Tal vez las cuestiones relativas a “Regeneración democrática y transparencia” son, junto con las de Justicia eficaz (que aquí no se tratarán), las que han merecido mayor atención (un poco más de media página por lo que afecta a las primeras, pero al menos incluyen 9 puntos u objetivos). Sin embargo, una lectura atenta de esas propuestas no pueden sino sumirnos en una cierta perplejidad.

En efecto, si comenzamos con la elección y renovación de los órganos constitucionales y organismos independientes, en cuyo listado se advierte alguna omisión clamorosa (por ejemplo, la Agencia Española de Protección de Datos o las renovaciones parciales del Tribunal Constitucional y de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia), nada parece que cambiará, pese a las apariencias, en el modo y manera de designar a tales miembros: todo apunta a que el reparto por cuotas políticas seguirá siendo la regla dominante tan apreciada por una política clientelar de uno u otro signo, solo atemperada en el Acuerdo por un evanescente compromiso de que “en los acuerdos parlamentarios de consenso” que se trencen se primará (ya veremos cómo) “los principios de mérito, capacidad, igualdad, paridad de género y prestigio profesional”, algo que realmente solo se puede obtener mediante concursos abiertos o convocatorias competitivas, una modalidad que ni en sueños aparece reflejada en ese documento. Dicho en lenguaje más llano: el reparto del botín entre los “amigos políticos” seguirá siendo –salvo sorpresas agradables, que no se esperan- el sistema de designación para tales responsabilidades públicas, edulcorado –cabe presumir- con airear los currículum tan acreditados (aunque ya nadie crea en esos historiales engordados artificialmente) que ostentarán quienes sean elegidos finalmente por el dedo democrático.

La corrupción está muy bien que se afronte, pues es un gravísimo problema que anega la vida pública y los cimientos de la sociedad, pero difícilmente se resolverá tan gruesa cuestión sólo con leyes y más leyes. No parece que los redactores del Acuerdo hayan leído con atención el último Informe sobre España del GRECO (editado el 13 de noviembre de 2019; ver: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), donde se aboga por medidas preventivas que ni siquiera aparecen de refilón en tal documento. Todo se fía a la Ley y al valor taumatúrgico del BOE, que publicará las normas que se promueven y que luego no se aplicarán o desfallecerán en su puesta en práctica. La fiebre reguladora se extenderá además a los lobbies y a la transparencia, a la reforma de la propia Constitución (aforamientos), a la ley de incompatibilidades y a la ya envejecida prematuramente Ley de Transparencia. Imponer la probidad a golpe del BOE representa un necesario, pero a todas luces insuficiente, modo de afrontar el problema. Ni una sola referencia a la integridad institucional ni a los sistemas de esa naturaleza. Nada sobre cultura ética ni rastro de códigos de conducta y marcos de riesgo. Pobre, muy pobre.

Si el foco lo ponemos sobre la Administración Pública, se advertirá de inmediato que la apuesta por una Administración digital, más abierta y eficiente, puede ser compartida por la totalidad de los ciudadanos. El Plan de Digitalización es su buque insignia, y el impulso de la digitalización su camino. Nada que objetar, sino todo lo contrario. No obstante, se reitera o repite la reforma de la Ley de Transparencia, aunque en este caso se concreta la aprobación del largamente esperado (tras más de cinco años) Reglamento de desarrollo (ya elaborado). La extensión de la carpeta ciudadana es una buena línea de trabajo. Tampoco cabe objeción alguna. Y la apertura de los datos de la Administración es un necesario reto que debe cohonestarse con la eficiencia y la protección de los datos de carácter personal (un tema que hubiera requerido algún apartado específico). La compra pública innovadora también forma parte de los píos deseos del nuevo Gobierno. Así como la digitalización del sector público empresarial. No hay, en este punto, cosas que chirríen, tal vez algunas ausencias. Es la parte institucional más engrasada, dado que la política de Administración digital tiene ya largo recorrido en la AGE.

El fiasco monumental viene cuando se trata de reflejar las medidas propias del empleo público. Llama la atención sin duda que estas se despachen a modo de telegrama, salvo en lo que respecta a los servicio de prevención y extinción de incendios y salvamento (SPEIS), un ámbito al que sorprendente y desproporcionadamente se le dedica más de la mitad de la extensión de las propuestas relativas al empleo público. Tal vez de forma maliciosa se podría pensar que ello se debe a que ese futuro Gobierno de coalición deberá “apagar muchos fuegos” (políticos o sociales, se entiende; pero también internos), pues si no sencillamente no se puede comprender cómo los SPEIS puedan ser para los redactores del Acuerdo el punto más relevante de la inevitable y necesaria transformación del empleo público, a la que solo se le dedican lugares comunes y objetivos de una pobreza conceptual y estratégica sencillamente supinos. Por fin, tras décadas de estudio, he comprendido que el problema existencial de la función pública española radica en los bomberos. Paradojas de un país a veces incomprensible.

No hay, en efecto, en el citado Acuerdo ni una sola referencia a los temas claves que afectan a la función pública en estos momentos y, sobre todo, a los que se deberá enfrentar la institución en la próxima década, por no decir de forma inmediata. Tales como el impacto del envejecimiento de las plantillas y el necesario relevo generacional, unido al dato de las consecuencias que la revolución tecnológica tendrá, más temprano que tarde, sobre los perfiles de empleos públicos que requerirá la Administración Pública (Gorriti, 2019). Los problemas de selección se identifican en los Acuerdos cuando se trata de los jueces (Elisa de la Nuez), pero no en la función pública, aunque sus métodos de reclutamiento estén en este último caso tan periclitados o casi como en el de sus señorías. De las titulaciones STEM se habla en el capítulo de la política feminista (como cierre de la brecha de género educativa y profesional), pero no se hace mención alguna a la necesidad que tendrá la Administración Pública de dotarse de tales perfiles profesionales. Tampoco hay referencia de ningún tipo (y aqui los silencios son muy medidos) a la profesionalización de la dirección pública, con lo que no le den muchas vueltas al tema: la colonización política o de las clientelas de los partidos de la alta dirección pública seguirá siendo la nota existencial en la provisión de tales niveles, solo que ahora incrementada puesto que los partidos en liza son más (PSOE, UP e IU, debiendo atender también sus cuotas territoriales).

Lo mas cándido de los Acuerdos en materia de empleo público consiste en la propuesta de aprobar “un Plan de Formación y capacitación de los empleados públicos”. ¿Es que no existía?, ¿cuál es, por tanto, la novedad? Se lo podrían haber ahorrado o insertarlo de otro modo. No quiero desmerecer a la formación, cuyo rol en el proceso de adaptación del empleo público a la revolución tecnológica será determinante, pero nada de eso se dice. Y no digamos de la revisión del “contrato de interinidad en la Administraciones Públicas”, que presumiblemente se debe referir de modo elíptico e incorrecto a reducir la interinidad en el empleo público y, pongámonos a temblar, a aplantillar por determinación legal o mediante procedimientos espurios a todo el personal interino existente (aunque eso, en honor a la verdad, no se dice en el Acuerdo y deriva de mi propia cosecha, siempre tan ensoñadora y malpensada), una tendencia a la que el grupo UP ya mostró sus debilidades en la Asamblea de Madrid la pasada legislatura.

El Acuerdo aboga de modo expreso por la elaboración de un nuevo Estatuto de los Trabajadores para el siglo XXI, centrando una de sus exigencias precisamente en su adaptación a la revolución tecnológica (que transformará de raíz la concepción tradicional del empleo), pero en lo que al empleo público respecta ni siquiera se aproxima a esa realidad, como si la función pública quedará inmunizada de tales tendencias por el sacrosanto caparazón de la inamovilidad funcionarial. Convendría que se hubiesen planteado sensatamente si tiene sentido hoy en día la dualidad de regímenes jurídicos (funcionarios/laborales) en el empleo público (más concretamente la dualidad de jurisdicciones para conocer de los litigios del empleo público), pues si se renueva el Estatuto de los Trabajadores y, a su vez, se deja inmaculado el estatuto de los empleados públicos, el problema heredado se puede agravar.

En fin, confiemos en que en la formación ministerial, en las decisiones estructurales y en el pulso cotidiano, el futuro Gobierno enderece esas primeras imprecisiones y tape inteligentemente las innumerables carencias que se advierten en el Acuerdo de coalición en lo que al sistema institucional respecta. Pero el arranque no es ciertamente para tirar cohetes. Más bien llena de preocupación que un sistema institucional, una Administración Públicas y una función pública que están plagadas de desafíos e incertidumbres haya merecido tan poca atención en lo que pretende ser una hoja de ruta del futuro Gobierno. Al menos en estos temas aquí analizados (esto es, desde la perspectiva exclusivamente institucional) lo único que se advierte es que el futuro timonel carece de carta de navegación fiable. Más le valdrá que se provea pronto de ella. Por el bien de todos aquellos que vamos en la nave. Y más concretamente de nuestras maltrechas instituciones, a las que desgraciadamente nadie atiende si no es para prevalerse de ellas.

 

ADENDA: EL NIVEL LOCAL DE GOBIERNO EN EL ACUERDO DE COALICIÓN

El nivel local de gobierno, en lo que a su autonomía respecta, parece resultar mejor tratado en el Acuerdo, aunque sus propuestas se limiten a derogar la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (¿lo admitirá la Comisión Europea en lo que afecta a sostenibilidad financiera?) y a unos vagos compromisos en materia de financiación municipal (mediante una redefinición de los tributos locales). No se anuncia, sin embargo, la aprobación de un nuevo marco normativo básico, salvo en lo que respecta a materia tributaria, cuando la Ley de Bases de Régimen Local ofrece ya (tras casi treinta y cinco años de vigencia) síntomas de agotamiento absoluto y de clara inadaptación a las exigencias actuales de los ayuntamientos. Se requiere, sin demora, afrontar una redefinición del marco normativo básico local. Aunque mucho mejor sería reformar la Constitución y fortalecer, así, el nivel local de gobierno (una propuesta que el profesor Manuel Zafra lleva tiempo defendiendo). De todos modos, regular el nivel de gobierno local es diseñar un marco institucional sobre el que se debiera alcanzar el máximo consenso político, pues dejar la regulación a los humores políticos de una mayoría parlamentaria transitoria es cometer los mismos errores en los que se incurrió en la reforma local de 2013. En materia de las competencias municipales se pretende su “ampliación”, olvidando que el legislador básico de régimen local no atribuye competencias propias a los municipios sino que garantiza un estándar de autonomía municipal que deberá ser respetado por el legislador sectorial autonómico, que -junto con el estatal- es quien determina qué competencias propias tienen los ayuntamientos (por todos, Francisco Velasco). Es sintomática la ausencia de cualquier referencia a las diputaciones provinciales, lo que abre la duda sobre cuál es el futuro que se le depara a tales instituciones en la estrategia del futuro Gobierno. Pero ciertamente, impulsar la política de “revertir la despoblación” a la que se le dedica un amplio espacio en el Acuerdo requerirá superar las enormes limitaciones que tiene la atomización de la planta municipal y en esa línea el papel de las diputaciones provinciales como de las fórmulas de asociación municipal o las propias comarcas, no puede ser despreciado. Sorprende, en todo caso, que en materia local no se haga ninguna referencia a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 (solo citada en un momento cuando se habla de la Unión Europea y de la internacionalización).

Hay algunas otras referencias puntuales a las entidades locales (que se siguen denominando en varios pasajes como “Corporaciones locales”), así algunas más a los ayuntamientos (por ejemplo, en materia de vivienda, alquileres y personas sin hogar), pero se echa de menos una concepción más holística del nivel local de gobierno como una estructura institucional de proximidad que presta servicios a la ciudadanía en aquellos ámbitos en los que el resto de los poderes públicos no alcanzan a cubrir, lo que requiere asimismo una financiación complementaria. Los ayuntamientos representan el nivel de gobierno con mayor legitimación social de las estructuras gubernamentales, sin embargo han estado hasta ahora escasamente atendidos (cunado no completamente olvidados) por las agendas políticas. El Acuerdo de Coalición no termina de acertar en el enfoque institucional de la realidad local, aunque muestre algunas propuestas de interés, otras de marcada ingenuidad (derogar toda la LRSAL), aspectos marcados por la ambigüedad y algunos silencios que son, cuando menos, reveladores (en el documento no se cita ni una sola vez la expresión “diputaciones” ni tampoco “provincias”). En todo caso, habrá que esperar cómo se articulan efectivamente esas aún abstractas propuestas, pero ya se dan algunas pistas.

LA NECESARIA ADAPTACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

 

 

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“Si la organización tiene que funcionar, hay que organizarla como un equipo” (Peter Drucker)

“Para alcanzar mejoras significativas en capacidades críticas de gobierno se requieren rediseños innovadores y radicales” (Yehezkel Dror)

 

Las Administraciones Públicas siguen ancladas desde el punto de vista organizativo en el modelo departamental o funcional, también conocido como divisional. Las escasas alternativas puestas en marcha (aplicaciones matriciales o de otro carácter) por lo común han fracasado o, en el mejor de los casos, han tenido efectos muy limitados. Las organizaciones públicas llevan más de dos siglos con ese sistema de reparto de atribuciones. La formación de cualquier estructura gubernamental (ministerios, consejerías o áreas de gobierno) se sigue haciendo con esos mimbres. Y cada organización pública se cuartea en trozos funcionales más o menos uniformes de acuerdo con las misiones principales que a cada ámbito acotado se le asignan. Aunque tal cuarteamiento funcional es, algunas veces, claramente disfuncional, especialmente  cuando el reparto del poder en gobiernos multipartidos o de coalición obliga a equilibrios irrazonables. Todo lo más, cuando emerge un problema nuevo o una prioridad en la agenda política “se fabrica” un nuevo departamento (igualdad, transición ecológica, gobernanza, transparencia, etc.). Las funciones permanentes o eternas forman parte, así, de un paisaje estructural que solo se altera por cambios de denominación en los departamentos o por los trasiegos antes indicados fruto de pactos de gobierno o de ubicación de determinadas personas en el puente de mando.

El modelo es más viejo que el crimen pero ha aguantado hasta ahora el paso del tiempo. Al parecer no había alternativa o la pereza político-burocrática ahogó cualquier intento de alterar ese statu quo. Cierto es que los marcos normativos, pesados y detallistas, condicionan a veces el modelo hasta hipotecarlo y abortar cualquier opción de cambio. Y, si no, ya están los sindicatos o los jueces para evitar que lo viejo deje paso a fórmulas más abiertas. Nunca aceptadas.

Estas organizaciones departamentales de las Administraciones Públicas son las que, Frederic Laloux en su libro Reinventar las organizaciones (Arpa, 2016), denomina como organizaciones ámbar, que se encuentran en la parte baja del desarrollo organizacional, solo superadas por las organizaciones rojas (pandillas callejeras y mafias). Uno de sus atributos es, a juicio de ese autor, que “crean estructuras estables y que permiten escalar” (aunque en nuestro caso solo sea hasta la mitad de la escalera, pues luego la política blinda el paso a la zona alta). También crean estructuras jerárquicas formales. Pero esas organizaciones públicas están en su inmensa mayoría lejos de aquellas otras organizaciones que innovan, estimulan la creatividad y promueven la meritocracia (el paradigma naranja), o de aquellas otras que hacen bandera del apoderamiento y la descentralización e impulso de los valores (organizaciones verdes), y no digamos nada de aquellas que promueven la autogestión o la dirección horizontal (como son las organizaciones teal). Estos estadios organizativos avanzados están aún muy lejos de la evolución actual de nuestra mayor parte de organizaciones públicas. Excepciones hay algunas.

Lo cierto es que el entorno se está transformando a velocidad de vértigo y, sin embargo, las estructuras de las Administraciones Públicas muestran una quietud rayana en la parálisis. Siguen funcionando como si nada se hubiese alterado alrededor suyo. En efecto, el exclusivamente dominante modelo departamental es incapaz hoy en día de articular en su seno una mirada transversal efectiva o cuando menos estructuras directivas o unidades organizativas de propulsión de proyectos transversales o temporales que aúnen recursos desperdigados por las estructuras departamentales y sean capaces de generar sinergias, promoviendo efectivamente actuaciones conjuntas entre diferentes estructuras inicialmente aisladas, pero cuyos ámbitos de actuación no pueden ya fracturarse.

Ciertamente, atender los retos futuros que las organizaciones públicas deben ya afrontar, tales como la Agenda 2030 (con su innegable carácter transversal y su constante solapamiento funcional), la revolución tecnológica, el envejecimiento de la población y de las plantillas de personal, así como, entre otros muchos, las migraciones o las políticas de inserción plena de la juventud en el empleo y en la sociedad (vivienda, futuro previsional, medidas sociales, etc.), por no hablar de las políticas de igualdad, requiere llevar a cabo proyectos transversales, otros de carácter temporal, programas específicos de captación de talento, cuando no impulso de nichos estructurales de innovación en el ámbito público que las organizaciones convencionales son incapaces de asumir o de construir. El reto está en “gestionar sin jerarquía” (Hamel).

Por consiguiente, bajo esas coordenadas expuestas y antes los enormes retos a los que se deberá enfrentar lo público en los próximos años y décadas, se pueden identificar algunos puntos en los que las organizaciones públicas deberían invertir cuando antes mejor. A saber:

  • Ese modelo organizativo departamental/funcional, con fuerte base jerárquica, está anclado en un sistema social y de prestación de servicios ya superado y que en los próximos años, como consecuencia de las transformaciones que se prevén, se verá impotente para hacer frente a las necesidades inmediatas que se deberán satisfacer desde lo público.
  • La permanencia y estabilidad funcional del sector público será un recuerdo del pasado en unos años. Habrá misiones públicas que se mantengan (funciones de autoridad o de soberanía), pero otras sufrirán mutaciones considerables. El trabajo transversal y las exigencias de desarrollar misiones o proyectos de carácter temporal crecerá de forma clara. Y tal tendencia obligará inevitablemente a las Administraciones Públicas a adoptar nuevas fórmulas organizativas que puedan dar respuesta a esas necesidades, pues la opción por crear estructuras organizativas estables/permanentes para nuevas necesidades (que serán temporales o no estructurales) o por articular grupos de coordinación, consejos o comisiones interdepartamentales (para los retos transversales), ha mostrado ya sus enormes limitaciones estratégicas y operativas, hasta el punto de convertir a tales fórmulas en superfluas o disfuncionales.
  • Por tanto, cabe explorar estructuras organizativas que estén dotadas de la flexibilidad necesaria, así como –tal como recordaba Drucker- impulsar en las Administraciones Públicas “nichos de innovación” que conformen estructuras organizativas abiertas, flexibles y temporales, o que incluso puedan mutar con celeridad en su evolución conforme se abran nuevas expectativas o demandas a satisfacer. La ductilidad debe incorporarse al funcionamiento de las estructuras organizativas públicas.
  • En las organizaciones públicas se deberían impulsar, tal como ha hecho la Ley 2019-828, de 6 de agosto, de transformación de la función pública francesa, la creación de estructuras directivas y empleos de naturaleza temporal con competencias específicas  (no habituales en el sector públicos) que trabajen en proyectos transversales, programas de transformación e innovación horizontales o sectoriales, o en la puesta en marcha de políticas medida. Allí en Francia se ha puesto un horizonte temporal razonable de 6 años como máximo.
  • Este tipo de proyectos, programas o políticas no tendrían carácter estructural y se podrían cubrir por comisiones de servicio o, en su caso, mediante la figura de funcionarios interinos por programas (se desaconseja completamente, por los problemas de encadenamientos de contratos y de la conversión en personal laboral indefinido no fijo, el recurso a la figura del personal laboral). Aunque lo más razonable sería que la legislación se reformara y se abriera la posibilidad de conformar programas temporales de 5 o 7 años, para impulsar misiones puntuales de las organizaciones públicas o proyectos de transformación singulares (digitalización o automatización de ámbitos específicos, por ejemplo)
  • El personal directivo de tales estructuras podría ser funcionario en comisión de servicios (mediante un procedimiento de convocatoria pública) o personal reclutado del mercado vinculado a través de un contrato laboral de alta dirección, en aquellos casos en que el proyecto o programa tuviera una complejidad funcional y estructural suficientemente importante para disponer de una figura directiva de tales características. Convendría ampliar las comisiones de servicios o figuras similares a 5/7 años en esos casos.
  • Asimismo, estas soluciones organizativas transitorias o temporales podrían representar un buen banco de pruebas de atracción de talento profesional hacia la Administración Pública, siquiera durante un período de tiempo, mediante la incorporación a través de esta vía personal experto en dirección o gestión de equipos, así como del profesionales jóvenes del ámbito tecnológico, de ingeniería o matemáticas, entre otras titulaciones STEM o personal de formación profesional de las ramas tecnológicas.
  • Este sistema de proyectos o programas abriría, además, un puente de tránsito, probablemente de ida y vuelta, entre el sector privado y el público, captando talento millennial sin necesidad de hacer llamadas (siempre desatendidas) a que se incorporen a un sistema periclitado de superación de “oposiciones” a un puesto de trabajo “para toda la vida”, que no les despierta ningún atractivo. El aprendizaje permanente y el cambio de posiciones laborales a lo largo de la vida será una constante enlas próximas décadas. La Administración no puede quedarse totalmente al margen de esa tendencia, que ya es dominante.

En suma, sería necesario que las Administraciones Públicas fueran paulatinamente invirtiendo la tendencia que aboga por una organización administrativa de corte funcional o divisional, incorporando de forma gradual nuevas estructuras de carácter innovador, flexible y polivalente que aborden transversalmente o por medio de programas temporales de refuerzo los innumerables retos estratégicos a los que se enfrenta el sector público (Agenda 2030, nuevo régimen climático, envejecimiento, migraciones, revolución tecnológica, etc.) y dando paso, así, a estructuras directivas de proyecto o de misiones puntuales, lideradas por una persona de la organización o que, proveniente del exterior, se incorpore a tales programas públicos tras un proceso competitivo, abierto y previa acreditación de disponer de las competencias directivas requeridas para tal misión. El futuro de las organizaciones camina por esa senda. Verlo no es muy difícil. Aplicarlo a las organizaciones públicas, hoy por hoy, parece casi imposible. Las inercias y el peso de la tradición, unido a una política que minusvalora la trascendencia que tiene la máquina organizativa para obtener buenos resultados de gestión (también política), hacen muy difícil dar pasos decididos hacia ese objetivo. Pero no es imposible. Hay organizaciones públicas, como las locales o las de pequeño y mediano tamaño, donde este proceso es más sencillo y tiene menos cortapisas por lo que afecta a resistencias culturales y corporativas que las existentes en las organizaciones públicas mastodónticas, siempre más ineficientes y muy complejas de adaptar. La clave, como siempre, es dar los primeros pasos. El miedo al fracaso no puede atenazar esos cambios imprescindibles, pues si se actúa con conocimiento, prudencia y tino es difícil empeorar las cosas.  La adaptabilidad organizativa será el motor que permita que las organizaciones públicas no terminen perdiendo el tren de los retos que se abrirán en la década 2020-2030. Veremos qué organizaciones públicas están a la altura y cuáles otras se despeñan. Es cuestión de tiempo.

UNA VUELTA DE TUERCA A LA DIRECCIÓN PÚBLICA

 

 

direccion publica

 

“El cambio empieza por arriba” (G. Hamel)

A Fernando Monar, que nunca pierde la esperanza de ver algún día cristalizar la Dirección Pública Profesional en España.

El Instituto Andaluz de Administración Pública organiza, junto con la Asociación de Dirección Pública Profesional, el I Congreso Internacional sobre Dirección Pública, y ambas entidades me emplazan a que primero presencial y luego virtualmente diserte sobre la Dirección Pública. Lo que sigue es un mero aperitivo de lo que allí expondré (28 octubre/2 diciembre). Correctamente, como ha escrito Fernando Monar, ese I Congreso se enmarca en la Agenda 2030 y, más en concreto, en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 (Fortalecimiento de las instituciones), pues sin Dirección Pública Profesional el avance (“la ejecución” contenida en el ODS 17) hacia el cumplimiento de esos objetivos será más lento y, posiblemente, más tortuoso.

No os ocioso comenzar diciendo que cualquier organización pública dispone de estructuras directivas. Una organización sin dirección es un cuerpo sin cabeza. Y una organización con una dirección inadecuada es una estructura con mala cabeza, de la cual poco o nada bueno cabe esperar. “Una organización es la sombra del que la dirige”, como expuso con acierto Pascual Montañés. Cualquier institución pública tiene, en primer lugar, una estructura política (gobierno y aledaños), de la que ahora no toca ocuparse. Asimismo, en toda organización de ciertas dimensiones hay direcciones ejecutivas que ofrecen terminologías diferenciadas según entornos. Pero, a poco compleja que sea la organización, ese nivel directivo frecuentemente se subdivide en una estructura superior (en contacto epidérmico con la política) y otra de naturaleza intermedia (o de dimensión más operativa). Ambas son estratégicas y de una importancia fuera de lo común para que las organizaciones funcionen. Por la naturaleza de las cosas la dirección pública es ante todo y sobre todo organización. O dicho de otro modo, si se quiere tener organizaciones eficientes es necesario, en primer lugar, un buen diseño de estructuras directivas, tanto orgánico como funcional. Pero ahí no acaba todo. Más bien empieza.

La Dirección Pública, una vez diseñada organizativamente, debe cobrar vida. Y el pulso de la dirección depende directamente de la persona que cubre o despliega sus funciones. La institucionalización de la Dirección Pública es, junto con la dimensión organizativa, la clave de bóveda del modelo. Depende cómo y con quién se cubran esos niveles directivos el éxito o el fracaso estará anunciado. Y en esa cobertura (adecuación de la persona al nivel orgánico directivo) entran básicamente tres criterios de designación: el político, el corporativo-burocrático o el profesional.

Si la forma de cobertura es política, la persona que ejerza esas funciones será designada esencialmente mediante un sistema de discrecionalidad absoluta. Se habla entonces de libre nombramiento y libre cese por parte de la autoridad u órgano encargado de su provisión. En este caso la designación no requiere ningún requisito o exigencia, solo disponer de la confianza política del órgano que designa. Estos nombramientos políticos sitúan a la Dirección Pública en el ámbito o espacio de la política, lejos por tanto de la Administración Pública profesional y superpuesta (que no alineada) con las estructuras burocráticas-funcionariales. Bien es cierto que, en algunos casos, para llevar a cabo tales nombramientos se pueden exigir el cumplimiento de determinados requisitos para que pueda hacerse efectiva la designación (como titulación o condición funcionarial, así como experiencia), pero la presencia de tales requisitos (a no confundir con las competencias) no impide calificar al nombramiento como discrecional políticamente, si bien sujeto a tales exigencias. Por consiguiente, aunque el libre nombramiento deba recaer necesariamente sobre funcionarios no se puede hablar de “profesionalización” del modelo, pues la discrecionalidad en la designación y cese de tales niveles directivos representa, como expuso Quermonne, un sistema de spoils system “de circuito cerrado”).

Si la forma de cobertura es burocrática, la persona que vaya a ejercer esas funciones directivas se designará mediante los sistemas de provisión previstos en la normativa de función pública. Puede haber modelos de alta profesionalización con estos sistemas de dirección pública burocrática o corporativa, y es importante recordarlo. Francia tiene un modelo del alta Administración muy singular predominantemente cubierto por altos funcionarios (procedentes de la ENA o de la Politécnica). Alemania se asienta, asimismo, sobre una alta función pública profesionalizada (pues ser funcionario público es una posición de prestigio y allí llegan los mejores perfiles profesionales), salvo los “funcionarios políticos”, que son numéricamente escasos y que ocupan posiciones de segundo nivel en las estructuras ministeriales. En nuestro país el sistema burocrático solo impera en la alta función pública (dirección pública intermedia); esto es, cuando se cubren esos niveles directivos básicos (subdirecciones o jefaturas de servicio) entre funcionarios hay que acudir a los procedimientos de provisión que se establezcan en las leyes. Y son principalmente dos: concurso (sistema ordinario) y libre designación (sistema excepcional). El concurso tiene también la modalidad de concurso específico. El TREBEP abrió la posibilidad de un tercer sistema de provisión (artículo 13), habitualmente ignorado; o cuando se ha transitado se ha convertido en un sucedáneo de la libre designación, perfeccionada algo en origen (nombramiento con determinadas exigencias) y nada en el final (cese discrecional). Eso no es Dirección Pública Profesional ni nada que se le parezca. Sin embargo, tal como se indicaba, estos sistemas de provisión solo se utilizan en nuestras Administraciones Públicas para proveer niveles orgánicos directivos de la alta función pública (dirección intermedia), pero no los de la alta Administración (dirección superior). Además, es muy frecuente que el sistema dominante de provisión de esos niveles directivos intermedios sea la libre designación, con su contrapunto del libre cese. En estos casos también se trata de un sistema discrecional, aunque el nombramiento deba recaer inexcusablemente en funcionarios públicos que acrediten cumplir los requisitos de las respectivas convocatorias (puestos de trabajo), si bien el cese sigue siendo libre (con escasas restricciones formales).

Si se opta por la forma de cobertura profesional las claves, sin embargo, son distintas; al menos conceptualmente hablando. La Dirección Pública Profesional (DPP) descansa sobre un modelo previamente institucionalizado (a través de normas: sea Ley o Reglamento), que se concreta ulteriormente en la previa definición del perfil de competencias requerido para el desempeño de las funciones del órgano directivo (asunto organizativo) y, posteriormente, mediante la convocatoria de un procedimiento competitivo y abierto para que concursen las personas que reúnan los requisitos exigidos, así como acrediten poseer las competencias requeridas a través del examen de la trayectoria profesional de los candidatos y de la superación de las pruebas objetivas que se realicen. El modelo puro de Dirección Pública Profesional descansa sobre el nombramiento del mejor candidato, quien suscribirá un acuerdo de gestión con el órgano que lo designe, será evaluado periódicamente en el ejercicio de sus funciones directivas, recibirá parte de sus retribuciones en función del mayor o menor cumplimiento de objetivos y, en fin, solo podrá ser cesado por no alcanzar los resultados previamente establecidos en el acuerdo de gestión. Ese modelo puro existe en algunos países (por ejemplo, Senior Civil Service del Reino Unido), sin embargo se ha ido imponiendo –sobre todo en Administraciones de corte continental (Bélgica, Chile o Portugal)- un modelo mixto de Dirección Pública Profesional en el que se establece un período de nombramiento (3 o 5 años) y que, durante su vigencia, la persona designada no puede ser cesada, salvo que no cumpla los objetivos establecidos.

En las Administraciones Públicas y en las entidades del sector público español los niveles directivos superiores se cubren habitualmente por criterios políticos o, en algunos casos (AGE), salvo excepciones tasadas, esa designación política debe proyectarse sobre funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1. Pero que el nombramiento se proyecte con la exigencia de que deba recaer en funcionario público no le resta un ápice al carácter político de la designación. El mero hecho de ser funcionario A1 no representa que la persona designada disponga de las competencias mínimas o básicas para ejercer función directiva: se puede ser un excelente funcionario técnico y, a la vez, un pésimo directivo. La Dirección Pública Superior en España ofrece, por tanto, un modelo altamente politizado, solo corregido tímidamente con reservas de designación de determinados ámbitos directivos a favor de funcionarios, y es el que nos acompaña desde 1978. Con este sistema convivimos y sin él no se explicarían muchos de los escándalos de corrupción que han anegado a la Administración Pública estos últimos años: establecer sistemas de “carreras cruzadas” (de la función pública a la política y viceversa), frente a los modelos de “carreras separadas”, es un factor que, como demostraron Lapuente y Dalhstrom, alimenta o facilita que anide la corrupción. Los controles se obturan mediante la aparentemente imperceptible influencia  de la metafísica de la confianza política que abraza y captura la provisión de los niveles directivos, como díria Francisco Longo.

Los niveles directivos intermedios (o de segundo nivel) en las Administraciones Públicas españolas se cubren también, en su mayor parte, por procedimientos de provisión de libre designación entre funcionarios públicos (A1); aunque en algunos casos puntuales esa provisión se hace por concurso específico (por ejemplo, Administración Vasca para las Jefaturas de Servicio). Es un sistema de dirección pública intermedia atado, salvo alguna excepción como la citada, a la discrecionalidad de la autoridad que tiene la competencia de los nombramientos y ceses. Su profesionalidad está muy cuestionada por los amplios márgenes de discrecionalidad que siguen sobreviviendo en el nombramiento y en el cese.

Por consiguiente, la Dirección Pública Profesional en rigor no ha sido implantada hasta la fecha de forma efectiva en ninguna de nuestras Administraciones Públicas ni tampoco en las entidades de su sector público.  Dicho en términos conceptualmente correctos: no puede haber DPP donde no hay procesos competitivos abiertos, pero tampoco donde se prevé el libre cese de las personas designadas, aunque estas hayan alcanzado esos niveles directivos tras procesos competitivos formales. En verdad, el enfoque normativo seguido aquí (tanto con el EBEP como el de las leyes autonómicas de desarrollo) ha sido erróneo (al ubicar el problema en la normativa del empleo público y con un sesgo dominante de régimen jurídico), la voluntad política hasta ahora inexistente, y el resultado obvio: España es el país de los cinco de mayor tamaño de la Unión Europea (por no decir de toda la UE) que tiene una alta Dirección Pública (de primer y segundo nivel) con estándares más bajos de profesionalización y, por tanto, con una mayor presencia de la politización o de los nombramientos discrecionales en tales estructuras. Nótese que estamos hablando, entre todos los niveles de gobierno, de varias decenas de miles de puestos de naturaleza directiva.

¿Cómo darle la vuelta a este estado de cosas? No es fácil. Si la política no ve el valor añadido que para ella tiene profesionalizar la dirección pública, esta nunca se implantará. El marco normativo tampoco ayuda. La cultura jurídico-administrativa dominante, es un fuerte lastre, como ha puesto de relieve recientemente un sugerente estudio sobre “Reformas administrativas” del profesor Velasco Caballero. Así, con este estado de cosas, se constata una evidencia: nada ha cambiado realmente en los últimos cuarenta años en este ámbito, salvo que el problema ha adquirido dimensiones cuantitativas mucho más grandes. El reino de la politización y de la discrecionalidad se ha ido ensanchando.

Por ser propositivo, aunque (tras casi tres décadas estudiando y escribiendo sobre esta cuestión) me venza el escepticismo: las únicas vías de dar algunos pasos en el proceso gradual de implantación de la DPP descansan, a mi juicio, conjuntamente sobre dos premisas. La primera es que haya el suficiente liderazgo político como para alterar los actuales equilibrios de poder que se asientan en una colonización intensiva de la alta administración por la política (algo nada fácil, pues afecta a privilegios y espacios de poder políticos y personales que habrán de desocuparse políticamente y, por tanto, sustituir a los “colonizadores políticos” por personas que acrediten criterios profesionales). La segunda es que, a imagen y semejanza del modelo de DPP existente en Portugal, se regule a través de una Ley un Sistema de Alta Dirección Pública el acceso a la función directiva por medio de criterios profesionales y que, tal sistema, aglutine a los dos niveles directivos básicos de cada Administración  Pública (Direcciones Generales y Subdirecciones o niveles directivos intermedios que esistan en su lugar; por ejemplo, “Jefaturas de Servicio”). Se trata de regular  un modelo institucional común de DPP (salvo algunas peculiaridades singulares) que abarque a los niveles superiores e intermedios de la dirección pública (sustrayendo el nivle superior de esa perversa categoría hispana que son “los altos cargos”), y estableciendo un órgano independiente que lleve a cabo la convocatoria de la provisión de tales niveles directivos y gestione imparcialmente el proceso de acreditación de competencias directivas proponiendo a los órganos competentes la designación una terna de candidatos para que sobre ese círculo de personas se proceda a formalizar el correspondiente nombramiento.

Cierto es que, como cualquier regulación institucional que afecta a un espacio ocupado actualmente por la política o por criterios discrecionales, el diablo estará en los detalles y habrá que afinar mucho el alcance y sentido de esa regulación. Y no cabe obviar unas resistencias numantinas de la política, que impidan o vacíen la efectividad del modelo que finalmente se adopte. Teniendo en cuenta este complejo contexto, una opción pragmática inicial tal vez sería, al menos, fortalecer el sistema de designación profesional de la dirección pública intermedia (alta función pública) y establecer unos requisitos y exigencias mínimos (titulación, experiencia acreditada en funciones directivas, idiomas, etc.) para poder cubrir niveles directivos superiores. Al menos hacer algo y no dejar pasar el tiempo inútilmente. Logrado esto, el siguiente paso sería profesionalizar el nivel directivo superior, que es el que está en contacto epidérmico con la política. El más complejo por ese parentesco y porque actualmente está cubierto por criterios de designación política. Descolonizar políticamente la alta Administración, si somos realistas, será un objetivo a cumplir a medio/largo plazo. Y siempre que haya liderazgo político que avale esa operación, Si no, mejor ni intentarlo.

Cualquier paso que se dé en ese sentido será un avance. La profesionalización, de la dirección pública, por pequeña que sea, dado que es una garantía de continuidad al margen de la dependencia del cordón umbilical de la política (de los vaivenes y tampestades de la política), ofrece soluciones cabales de continuidad institucional y de mantenimiento de la acción pública, incluso en estos momentos eternos que estamos viviendo de no gobierno (o de Gobierno permanentemente en funciones), como ya sucedió en Bélgica. La ciudadanía y sus necesidades no pueden consentir que la parálisis política atenace no solo al nivel gubernamental sino a la práctica totalidad de las estructuras de la Alta Administración, que es como decir a la Administración entera. Y eso es lo que está pasando actualmente en la Administración General del Estado y, en cierta medida, por contagio, en otros niveles de gobierno. Pero la cosa no parece tener remedio inmediato, menos aún si los futuros gobiernos de coalición (que serán la tónica dominante) tienen como misión principal repartirse también el botín de “los altos cargos” y de las entidades del sector público. Así que paciencia estoica. Esto va para largo.

Olvidémonos, por ahora, de formalizar acuerdos de gestión y evaluar las competencias de los directivos públicos profesionales. Si no hemos sido capaces hasta la fecha de incorporar a las Administraciones Públicas una mínima cultura de gestión, sistemas de evaluación del desempeño, así como un trabajo por objetivos y resultados, difícilmente lo podremos lograr en ese estrato directivo. Vayamos paso a paso. Mejoremos los procesos de designación de tales niveles directivos, pongamos un período de plazo en el cual tales profesionales no podrán ser cesados discrecionalmente, y, una vez conseguidas estas importantes metas, abramos la posibilidad de incorporar otras herramientas al diseño definitivo de la Dirección Pública Profesional, para ir haciéndola efectiva en todos los sentidos. Ya sería un avance. Mejor eso, por poco que sea, que quedarse siempre con los brazos cruzados mirando a la luna o a las estrellas. Aunque si les soy sincero, albergo serias dudas de que un sistema de tales características, ni siquiera con las mínimas exigencias que he expuesto, se implante. Me encantaría equivocarme.

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EL VELO DE LA TRANSPARENCIA

Transparency

“Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto” (Alain)

 

Hace aproximadamente un año publiqué una entrada que tenía por objeto valorar los cinco años de transparencia transcurridos a partir de la aprobación de la LTAIBG (Ley 19/2013). El balance era más bien pobre (Ver: https://bit.ly/2NWwAlu). Un año después puede ser oportuno volver a reflexionar en torno a si la transparencia está mejorando el rendimiento y control de las instituciones, así como la confianza ciudadana, o por el contrario apenas se perciben tales mejoras, pues las organizaciones públicas siguen en muchas de sus actuaciones moviéndose tras un velo de arraigado oscurantismo y de marcado recelo a compartir información pública que dificulta o difiere de facto la efectividad de la transparencia como valor y regla de funcionamiento del sistema político-institucional.

El modelo actual de transparencia, al margen de precisiones que no vienen al caso, se asienta por lo que afecta a la publicidad activa sobre el pretendido auto-cumplimiento de tales obligaciones normativas por la respectiva Administración Pública y, en el caso del derecho de acceso a la información pública, por medio de un trazado normativo aparentemente generoso, pero que en la práctica encuentra no pocas dificultades para hacerse efectivo, ofreciendo como pieza de cierre la salvaguarda de la transparencia por órganos administrativos de garantía (de naturaleza formalmente independiente) que llevan a cabo la revisión de la actuación denegatoria del acceso (expresa o tácita) previamente materializada por las Administraciones Públicas. Estos órganos están centrados en su práctica generalidad (con alguna excepción) en la resolución de tales reclamaciones mediante un procedimiento sustitutivo de los recursos administrativos.

Lo cierto es que, si bien con resultados desiguales, según territorios y niveles de gobierno, tal como han sido configurados los órganos de garantía ofrecen (a pesar de los esfuerzos que imprimen en el ejercicio de sus tareas y la labor que desarrollan) enormes limitaciones para garantizar una transparencia efectiva. Es verdad que algunos de tales órganos de garantía tienen más mecanismos de actuación (por ejemplo, extendiendo sus facultades también a los supuestos de publicidad activa), mientras que otros disponen de menores competencias y recursos. El panorama institucional, como analicé en su momento, es de geometría variable, o si se prefiere muy variopinto funcional y orgánicamente.

No obstante, hay dos datos comunes en las intervenciones o actuaciones de tales órganos de garantía, y no son otros que los siguientes: por un lado, su configuración institucional es, por lo común, “externa” a la propia Administración Pública (para preservar su independencia y autonomía funcional, en unos casos más acusada y en otros más débil); mientras que, por otro, su intervención, también por regla general, es “ex post” (cuando el mal o el daño ya está hecho); esto es, cuando ha habido una inacción (silencio) de la Administración Pública o una denegación expresa del derecho de acceso a la información pública. Por tanto, la garantía se proyecta en estos casos en el reconocimiento del derecho de acceso y, en ocasiones, “saca los colores” a la Administración (siempre impersonalizada) por las interpretaciones interesadas o incorrectas que haya podido realizar. Pero, dada la configuración de su intervención temporal, estos órganos de garantía contribuyen solo parcialmente a reforzar esa confianza de la ciudadanía en sus instituciones; pues tales ciudadanos confiarán de aquellas instituciones que les proveen o dan acceso a la información pública, y seguirán desconfiando de aquellas otras que siguen cubriendo con el velo de la opacidad una proclamada transparencia. Además, para dificultar esa transparencia efectiva que nunca llega, siempre le queda a la Administración impugnar esas resoluciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa y marear la perdiz unos años más (el tiempo en política es un bien precioso), como así hace en no pocos casos.

Con este estado de cosas, la pregunta que cabe hacerse es muy sencilla: ¿Es posible reforzar el sistema institucional de la transparencia con algún otro mecanismo que fortalezca esa confianza pública en las instituciones y provea a la ciudadanía de mecanismos de control del poder público que sean más efectivos y actúen a tiempo real? La cuestión no es baladí, pues tras seis años de transparencia en no pocas organizaciones públicas un tupido velo aún tapa o limita muchos ángulos de visión o simplemente entorpece disponer de una información pública que es sustantiva para ejercer correctamente la exigencia democrática de rendición de cuentas. Si para algo sirve realmente la transparencia es para controlar democráticamente al poder y para disuadir frente a malas prácticas.

En esa línea tal vez pudiera ser oportuno explorar dos tipos de acciones que pueden desplegarse sobre los diferentes niveles de gobierno y, en particular sobre las Administraciones Públicas, con la finalidad de dar una vuelta de tuerca a la política de implantación efectiva de la transparencia en las instituciones. Obviamente, se requiere voluntad política, pues las normas vigentes hoy por hoy no lo exigen, y mientras ello sea así la inmensa mayoría de los gobernantes o de los funcionarios no se dará por enterado.

Las primeras acciones se proyectarían sobre principios que deberían asumir las organizaciones públicas que pretendan fehacientemente reforzar su modelo de transparencia. Y las segundas tendrían una vocación más estructural, y resultarían determinantes para salvaguardar tal política de transparencia, actuando “ex ante” y no “ex post”. Veamos brevemente ambas cuestiones y aclaremos su sentido.

En el plano de los principios, parece obvio que fortalecer una política de transparencia exige, al menos, incidir sobre una serie de ámbitos:

  • La política de transparencia debe estar imbuida por la sinceridad en su formulación y en su aplicación. El cinismo y la hipocresía, al igual que la burda ocultación, son enemigos de una transparencia bien entendida. También las trampas en el solitario.
  • Detectar irregularidades en el funcionamiento ordinario de las organizaciones públicas no debe ser visto como un medio de autoflagelación política u organizativa, sino como una oportunidad de mejora de la gestión y, mediante ello, de refuerzo de la confianza ciudadana en las instituciones.
  • Rendir cuentas requiere, por tanto, de una transparencia efectiva, ni engañosa, ni tampoco manipulada. Quien rinde cuentas debe ser plenamente consciente de que, como es habitual en todo tipo de organizaciones (y las públicas no son precisamente excepción) nunca se alcanzarán todas las metas y objetivos previstos: unas cosas salen bien y otras menos bien o mal. La excelencia es siempre una excepción. Si se produce generalizadamente es que hay truco o, peor aún, transparencia y rendición de cuentas de mentira. Otra cosa es que la búsqueda de tal excelencia se pretenda como objetivo a lograr.

En un plano más estructural y aplicativo, es oportuno resaltar que tomarse en serio la transparencia supone reforzar el sistema institucional en el que se apoya. Y ello exige ser, asimismo, conscientes de una serie de presupuestos.

El auto-cumplimiento de la transparencia-publicidad activa por las propias AAPP tiene un recorrido corto y, sobre todo, muy desigual. Se responsabiliza de su cumplimiento a quien no quiere salir mal en la foto. Y esto no puede conducir a otro resultado que orillar lo malo o lo deficiente y entronizar lo bueno. Así, ser transparente unas veces se hace por mero cumplimiento legal y en otras ocasiones como medio de “sacar pecho” o de vender que se es muy transparente, aunque se sea sin efectividad real. Detrás de la transparencia también ha habido mucho marketing político-administrativo. Y a veces mucho humo.

En consecuencia, fortalecer esa política “interna” de transparencia debería hacerse desde un punto de vista estructural dando, al menos, lo siguientes pasos:

  1. La exigencia de la publicidad activa y el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública requieren sacar de la estructura jerárquica de las respectivas Administraciones Públicas el actual modelo de (auto) control sobre si se cumplen o no los estándares normativos y de si, asimismo, se cumplen correctamente las demandas o solicitudes ciudadanas de información. Esa valoración no puede ser hecha por quien tiene funcionalmente la obligación de cumplirla. Una forma de hacerlo sería mediante evaluaciones externas rigurosas, pero también se puede lograr a través de mecanismos internos bien diseñados.
  2. Por consiguiente, sin perjuicio de las evaluaciones externas, habría que caminar decididamente a la creación de puestos o estructuras administrativas internas a la propia Administración dotados de un estatuto de autonomía funcional e independencia de la línea jerárquica que tengan como funciones principales en materia de transparencia asesorar, supervisar, elaborar informes preceptivos en los correspondiente procedimientos cuando se solicite una determinada información pública a las autoridades políticas o administrativas, así como confeccionar anualmente un informe interno de evaluación de la política de transparencia de la institución que debería difundirse públicamente y ser presentado ante el órgano representativo de la institución o entidad.
  3. Esas estructuras podrían refundirse, siempre que una cosa (la protección de datos) no devore a la otra (la transparencia), con los DPO (Delegados de Protección de Datos) de las Administraciones Públicas (si estos son internos), en una suerte de figura independiente y autónoma de la estructura jerárquica con todo lo que ello implica, cuyo enunciado cabría que fuera el de Delegado de Transparencia y Protección de Datos.
  4. No cabe duda que ese diseño estructural tendría mayor peso si se determinara por Ley (algo que hizo el RGPD y la LOPDGDD en el caso del DPO), pero también se puede incorporar como buena práctica en desarrollos normativos reglamentarios o en Ordenanzas o Reglamentos de Transparencia en los municipios.
  5. La creación de esas estructuras debiera ser valorada, asimismo, como medio de fortalecimiento de la Transparencia en los procesos de evaluación de tales políticas por parte de organismos externos (por ejemplo, Transparencia Internacional).

En fin, ese rediseño organizativo interno, del que solo se dibujan aquí sus características generales, representaría también un modo de aplicar correctamente el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 de la Agenda 2030 en lo que afecta al fortalecimiento del sistema institucional por lo que a políticas de transparencia en las organizaciones públicas respecta, que no se olvide son transversales para lograr alcanzar otras metas. Solo hay que tomarse en serio la transparencia como auténtico instrumento de control del poder y de la actuación administrativa. Nada más. Y nada menos. Aunque, viniendo de donde venimos, no sea este precisamente un tránsito fácil.

AGENDA 2030: POLÍTICA MUNICIPAL, DESARROLLO SOSTENIBLE Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

AGENDA 2030

“Afirmar ‘somos terrestres en medio de terrestres’ no conduce en absoluto a la misma política que afirmar ‘somos humanos en la naturaleza” (p. 126)

“Migraciones, explosión de las desigualdades y nuevo régimen climático son la misma amenaza” (p. 24)

(Bruno Latour, Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política, Taurus, 2019)

 

No cabe duda alguna que la política municipal, al igual que la política del resto de niveles de gobierno (UE, Estado y CCAA, u otros gobiernos intermedios), se hará a partir de ahora (ya se está haciendo) impregnada de la “Agenda 2030” y de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible allí recogidos. En el mundo local ello implica un cambio notable, puesto que representa dar un paso más allá de la Agenda 21 y mirar estratégicamente a una Agenda 2030 marcada por un futuro plagado de retos ambientales, económicos y sociales.

Esa Agenda 2030, con sus 17 Objetivos y 169 metas, ha sido desplegada por diferentes niveles de gobierno que han concretizado, con mayor o menor acierto, tales objetivos y metas llevándolos al espacio territorial y a las necesidades sociales y personales que en cada entorno se producen, pero siguiendo el esquema diseñado por Naciones Unidas. Va mucho en juego en ese empeño. Solo hace falta recordar aquí la extraordinaria reflexión de Bruno Latour, en una reciente obra ya reseñada en estas páginas (https://bit.ly/2mblte3) , donde este autor se hacía eco de lo que denomina como el nuevo régimen climático que gobernará y condicionará la política mundial en las próximas décadas.

Entre nosotros ya comienzan a proliferar los documentos de análisis, estratégicos o simples Guías que tienen por objeto la Agenda 2030, en su proyección sobre los diferentes niveles territoriales de gobierno. Valga una rápida mirada para recordar algunos de ellos:

  • El Gobierno central publicó en 2018 un extenso documento que lleva por título Plan de acción para la implementación de la Agenda 2030. Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible. Allí se defiende que la puesta en marcha de la Agenda 2030 constituye una verdadera política de Estado, que requiere un correcto alineamiento entre niveles de gobierno y diferentes actores, así como identifica una serie de “políticas palanca” (que no son otras que las que ya estaba impulsando entonces la Administración General del Estado) y articula una serie de medidas transformadoras, aún en un estadio poco preciso. El futuro gobierno central, si alguna vez se constituye, deberá retomar esa senda y profundizarla adecuadamente, lo mismo que los gobiernos autonómicos que ahora inician su andadura.
  • Por su parte, por traer un ejemplo de Comunidades Autónomas, el Gobierno Vasco aprobó en 2018 el documento titulado Contribución Vasca a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Se trata de un documento más conciso, pero no exento de notable interés y que encuadra dentro de los ODS las distintas medidas contenidas en el Plan de Gobierno para el vigente mandato elaborado en 2017, incluyendo los proyectos normativos a aprobar y asimismo diferentes planes sectoriales.
  • Por otro lado, en el ámbito local los documentos sobre esta materia son abundantes. Recordemos aquí exclusivamente dos de ellos. El primero se titula Mirando hacia el futuro: ciudades sostenibles. Los ODS en 100 ciudades españolas, Y es un análisis cuantitativo y comparado de datos sobre el cumplimiento de los ODS por parte de tales ciudades. Y el segundo es un documento más reciente cuyo enunciado es Agenda 2030 LOCAL, impulsado por Udalsarea, que es la Red Vasca de municipios sostenibles. Se trata de una Guía útil como herramienta de trabajo para afrontar las políticas locales vinculadas a la Agenda 2030, aunque en algunos de sus puntos (más concretamente la parte institucional) las debilidades de la propuesta son evidentes, aunque no debe de sorprender, pues tal como veremos es la tónica de todos los documentos hasta ahora analizados.

Lo que sí parece obvio es que, a partir del actual mandato 2019-2023 (tanto en el ámbito local como autonómico), la Agenda 2030 supondrá un punto de arranque imprescindible para articular las diferentes políticas sectoriales y transversales. Como se indica en uno de los documentos antes citados, la Agenda 2030 se configura como un referente ético y operativo para todos los Gobiernos, una suerte de “contrato social global”, que debe luego proyectarse sobre niveles de gobierno estatales, autonómicos o locales. Y esta es la operación que a partir de ahora debe ponerse en marcha por cada Administración pública, sin perjuicio de las interrelaciones que todos los niveles de gobierno tienen en esas políticas.

Es evidente que, dado el tipo de competencias y prestaciones que ejercen, los gobiernos locales son instituciones nucleares para garantizar la plena efectividad de tales ODS, más aún por la proximidad que tienen a la ciudadanía y a sus problemas. La lucha contra la pobreza, las desigualdades, la discriminación por razón de sexo, la inclusión social, la seguridad y convivencia ciudadana, la calidad del agua y el correcto tratamiento de residuos, así como otras medidas vinculadas con el medio ambiente, por solo citar algunas de ellas, son cuestiones que deben hacer frente los municipios teniendo la mirada puesta en tales objetivos estratégicos de desarrollo sostenible.

Pero en este breve comentario quiero resaltar sobre todo la importancia que tiene el ODS número 16. Una cuestión que, por lo que he podido analizar, ha pasado hasta ahora bastante desapercibida. Es cierto que este Objetivo es muy amplio en sus contornos, pues alcanza ámbitos tales como la paz (seguridad y convivencia), justicia o instituciones fuertes e inclusivas. De ahí que no sorprenda que el documento los ODS en 100 ciudades españolas concluya que es uno de los objetivos en los que los municipios analizados obtienen mejores resultados (esencialmente, cabe presumir, por la seguridad existente en las ciudades españolas, pero no tanto, intuyo, por la calidad del funcionamiento de sus instituciones).

La verdad es que, como acertadamente expone el documento publicado por el Gobierno central en 2018, los objetivos contenidos en el número 16 “constituyen un acelerador del resto de los ODS”. Pero, también se podría objetar que, depende cómo esté configurada la institución local y su propia organización, así como sus estructuras, procesos y personal, pueden suponer, por el contrario, no un acelerador sino “un freno” para la plena efectividad de los ODS de carácter sectorial y finalista, que son la mayoría. Y eso es lo que se trata de evitar.

En verdad, el dato determinante es que el fortalecimiento institucional del ámbito local de Gobierno debe venir de la mano de la construcción de un modelo coherente de Gobernanza Pública, aspecto que también traté en algunas entradas anteriores. Como reconoció en su día la Comunicación de la Comisión Europea “Próximas etapas para un futuro europeo sostenible” [COM (2016) 739 final]: “El desarrollo sostenible requiere un enfoque político global e intersectorial para asegurarse de que los retos económicos, sociales y medioambientales se abordan conjuntamente. Por ello, en última instancia el desarrollo sostenible es una cuestión de gobernanza que requiere los instrumentos adecuados para garantizar la coherencia política en las diversas áreas temáticas”. Se trata, al fin y a la postre de construir modelos de Gobernanza Pública Local, que sean de carácter holístico, eficientes e inclusivos (ODS 16) y, por consiguiente, los ODS se materializarán en la medida en que logremos construir instituciones íntegras, transparentes, abiertas y participativas, así como basadas en la rendición de cuentas, pues todos esas dimensiones son la base sobre la que se debe asentar la implantación de los ODG en los gobiernos locales, así como en cualquier otro gobierno.

Por tanto, una política adecuada de Gobernanza Pública es una palanca transversal para alcanzar la efectividad de los ODS. Sin ella, los ODS pueden quedarse en fines programáticos o no alcanzar las metas que inicialmente se habían fijado. Sin embargo, del análisis de los documentos que abordar la implantación de la Agenda 2030 en los diferentes niveles de gobierno, sorprende que el fortalecimiento institucional cumpla hasta el momento un papel casi retórico o se le dedique escasa atención. Así, el plan estatal es muy tímido en este punto, poniendo el foco exclusivamente en el “Gobierno abierto” (digitalización) y en “impulsar una función pública con los conocimientos y capacidades para implantar los ODS”, un reto que se pretende alcanzar en 2022, mediante unas políticas de difusión y formación. El Gobierno Vasco ha sido algo más ambicioso, ya que inserta dentro de ese objetivo la política de integridad institucional, transparencia y rendición cuentas. Mientras que los gobiernos locales aún no han desplegado totalmente esas herramientas institucionales, y la Gobernanza sigue siendo más un reto que una realidad, que se deberá plasmar necesariamente en los planes de mandato 2019-2023.

Cabe concluir, por tanto, que, desde la perspectiva institucional (ODS 16), si se quieren alcanzar de modo eficiente los ODS y las metas que les acompañan, así como su concreción en cada nivel de gobierno, es imprescindible construir un modelo de Buena Gobernanza en cada nivel de gobierno, que se adapte al contexto y necesidades de cada realidad institucional.

 

ESFERAS O DIMENSIONES DE UN SISTEMA DE GOBERNANZA LOCAL PARA HACER REALIDAD LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE DESARROLLO SOSTENIBLE

  • Un sistema de Integridad institucional (Códigos de conducta y marcos de integridad, políticas de Compliance en el sector público, integridad en la contratación pública, etc.)
  • Una política eficaz, eficiente y sincera de Transparencia Pública, así como de datos abiertos.
  • Un modelo de participación ciudadana creativo, efectivo y abierto. Difundir e incrementar la sensibilización de la ciudadanía hacia los ODS de la Agenda 2030, haciéndola copartícipe de sus metas, promoviendo Cartas de Compromiso Institucional y Ciudadano con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
  • Una digitalización de la Administración Pública y de sus relaciones con la ciudadanía, facilitando su acceso.
  • Una política de Gobernanza interna, que se proyecte sobre la organización, los procedimientos y los recursos humanos, también mediante una proximidad real de la organización y del personal a la ciudadanía, cultivando la empatía y la comunicación (hacer la “vida administrativa” más fácil y amable a los ciudadanos). Sin un empleo público altamente profesional, imparcial e íntegro no habrá resultados efectivos en la obtención de los ODS. Cualificar al personal y captar talento para garantizar los ODS. Realizar sistemas de compra pública sostenible.
  • Desarrollar las redes de cooperación horizontal y de aprendizaje recíproco, así como los espacios de relación entre gobiernos multinivel.
  • Y, en fin, como cierre del modelo, articular un sistema transparente y efectivo de rendición permanente de cuentas ante la ciudadanía. Una base del sistema democrático local.

En suma, poner en marcha hoy en día políticas municipales o elaborar, un plan de mandato para el período 2019-2023 con acciones impregnadas por los ODS de la Agenda 2030 exige inexcusablemente implantar un modelo de Gobernanza Local que pivote sobre todas y cada una de las esferas o dimensiones que anteriormente han sido citadas. En caso contrario, invertir en ODS puede resultar vacuo o, cuando menos, inefectivo; esto es, un dispendio o una pérdida de recursos necesarios. Apostar por fortalecer las instituciones locales o sus organizaciones (estructuras, procesos y personas) es también invertir en Desarrollo Sostenible y en una ciudad mejor, así como en la felicidad de las personas, aunque todavía cueste visualizarlo.

 

ANEXO: OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE AGENDA 2030

1.- Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

2.- Poner fin al hambre, conseguir la seguridad alimentaria y una mejor nutrición, y promover la agricultura sostenible.

3.- Garantizar una vida saludable y promover el bienestar para todos y todas en todas las edades.

4.- Garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativa, y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

5.- Alcanzar la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas.

6.- Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.

7.- Asegurar el acceso a energías asequibles, fiables, sostenibles y modernas para todos.

8.- Fomentar el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo, y el trabajo decente para todos.

9.- Desarrollar infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación.

10.- Reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos.

11.- Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

12.- Garantizar las pautas de consumo y de producción sostenibles.

13.- Tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

14.- Conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, mares y recursos marinos para lograr el desarrollo sostenible.

15.- Proteger, restaurar y promover la utilización sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar de manera sostenible los bosques, combatir la desertificación y detener y revertir la degradación de la tierra, y frenar la pérdida de diversidad biológica.

16.- Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

17.- Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.