Leyes anuales de presupuestos generales del Estado y planificación de recursos humanos por las Administraciones locales (I)

 

Escribir sobre estas cosas cuando estamos sumergidos en una crisis político-constitucional de una gravedad desconocida en los últimos cuarenta años, nunca es fácil. Pero la vida continúa. Y hemos de dar respuesta también a los problemas reales o cotidianos (no solo a los existenciales) que planean sobre nuestro sector público y no nos dejan avanzar hacia la imprescindible transformación de las Administraciones públicas y de un empleo público que deberá adaptarse radicalmente, sí o sí, al nuevo entorno que ya nos empuja, salvo que la dejadez y el abandono en la adopción de las inaplazables medidas de renovación acabe por hundir en el fango también a esa institución. Muy propio de un país que maltrata y desfigura hasta la extenuación sus propias instituciones. Ese (y eso va para todos) no es un país moderno, ni nunca lo será.

 

En la política de recursos humanos de las administraciones públicas planea la inevitable impotencia de poder hacer frente a las necesidades de personal para la atención de los servicios públicos locales con una plantilla congelada, en proceso de reducción en algunos casos, envejecida y probablemente poco adaptada a los retos de futuro a los que se enfrenta la Administración Pública en la era de la digitalización, de la sociedad del conocimiento y ante la emergencia ya inmediata de la robotización de determinadas actividades profesionales, que más tarde o más temprano terminará por arribar también a las organizaciones públicas.

Frente a retos tan importantes y tan inmediatos surge el recurrente problema de unas medidas de consolidación fiscal ciertamente restrictivas que están teniendo (ya han tenido) efectos devastadores sobre el empleo público, también sobre el empleo público local.

El ordenamiento jurídico (tanto de la Administración Pública Local y de su sector público, como el marco regulador del empleo público o de las relaciones laborales) ofrece distintos instrumentos para hacer frente a tales retos, entre los que destacan los que tienen una dimensión planificadora y que servirían para buscar soluciones adecuadas a los problemas que seguidamente se exponen, pero de inmediato tales respuestas tropiezan de lleno con el muro de la política presupuestaria, generalmente enmarcada en una cerrada visión anual. Los marcos presupuestarios trienales, que también se utilizan por exigencias de la Comisión Europea, apenas dibujan nada relativo a la política estratégica de recursos humanos en el sector público. El problema al parecer no existe, hasta que nos estalle en las manos, como otros tantos.

No cabe duda que en este duro y largo proceso de consolidación fiscal, las medidas contingentes recogidas en los Presupuestos Generales del Estado marcan el ritmo de la evolución del empleo público, pero a su vez –sin que exista una percepción clara de este problema- están contribuyendo paulatinamente a destruir o desfigurar la institución, en cuanto que la prolongada congelación de la oferta de empleo público (sin impactos fiscales positivos reales o con unos impactos mínimos que apenas pueden compensar las hondas secuelas que produce sobre el empleo público) ha producido tres efectos enormemente perturbadores en el sistema de empleo público: 1) Ha impedido la incorporación de talento nuevo al sector público, mediante procesos selectivos que incentiven unos empleados jóvenes con nuevos perfiles de competencias; 2) Ha generado un envejecimiento profundo de unas plantillas que ya estaban muy castigadas en su pirámide de edad; 3) Y, por último, ha multiplicado uno de los males endémicos del empleo público, la altísima tasa de interinidad o temporalidad, trasladando un problema a situaciones futuras.

Instrumentos de planificación y tipología de empleados del (o en el) sector público

La legislación de empleo público recoge –tal vez sin mucha sistemática- una serie de instrumentos de planificación y ordenación de los recursos humanos en la Administración pública y los entes públicos de ella dependientes, que se determinan secuencialmente de modo aparentemente lógico: 1) planificación de recursos humanos; 2) relaciones de puestos de trabajo; y 3) oferta de empleo público. Entre ellos, en el mundo local, se debe incorporar la plantilla, que ofrece no pocas singularidades.

Sin duda esa panoplia de instrumentos de planificación y ordenación opera sobre una realidad estructural compleja y asimismo sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en algunos casos, se complica. Teniendo en cuenta la realidad local, las estructuras de escala, subescala, clase o categoría, se proyectan (y se entrecruzan) con la existencia del puesto de trabajo como elemento básico de la estructura del empleo público y con “la plaza” como residuo de un modelo de empleo público local que tiene connotaciones evidentes con su reflejo en la plantilla presupuestaria.

Toda esa compleja arquitectura de instrumentos y estructuras se proyecta, además, sobre una dualidad de regímenes jurídicos que, en verdad, se transforman en tres, cuatro o incluso cinco, si no distintos, sí diferenciados en cuestiones relevantes o de relativa importancia, según los casos.

En efecto, en primer lugar hay “empleados públicos” funcionarios y laborales a los que se les aplica, con diferencias aún marcadas entre sí el Estatuto Básico del Empleado Público, conformando –pese a la voluntad inicial- un sistema dual en lo que al régimen jurídico respecta. Frente a esos dos regímenes jurídicos (con dos órdenes jurisdiccionales esquizofrénicos que, salvo en algunas cuestiones comunes, conocen de los asuntos propios de cada colectivo), se añade la figura de aquellos empleados o trabajadores del sector público (que no son “empleados públicos”), sujetos en su práctica totalidad al régimen laboral, salvo en aquellos aspectos puntuales que se prevén en la disposición adicional primera del TREBEP o en la normativa presupuestaria.

A estos tres regímenes jurídicos marcadamente singulares que convergen en el empleo del sector público (dejando ahora de lado el régimen jurídico del personal eventual), cabe añadir la singular figura del “personal laboral por tiempo indefinido” o denominado también como “personal laboral indefinido no fijo mediante sentencia judicial” (esta última es la terminología que adopta, por ejemplo, el artículo 19.4 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, LPGE-2017, en lo sucesivo). Parece querer emerger un nuevo tipo de empleado público como una figura intermedia (tertium genus) entre el personal laboral fijo y el personal laboral temporal, según la última ocurrencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social STS de 28 de abril), criticada duramente por la doctrina.

Y, en fin, para complicar más aún el panorama descrito, como consecuencia de los procesos de rescate o incorporación a la gestión directa municipal (“remunicipalización”) de servicios públicos que se gestionaban de forma indirecta o externa, emerge una figura singular que es el empleado de la empresa anterior que se incorpora (como consecuencia del proceso de sucesión empresarial) en el sector público como categoría “a extinguir”, pues como consecuencia de este proceso no puede adquirir, en ningún caso, la condición de empleado público (si quien se subroga es la Administración Pública o una entidad de derecho público) ni tampoco de partida las condiciones (salvo las excepciones que se verán) que tienen los empleados o trabajadores de las empresas públicas, en el caso de que la incorporación de produzca a través de esta fórmula institucional.

Contingencia presupuestaria y planificación estratégica

Al margen de lo anterior, nos interesan destacar las dificultades que ofrece la política presupuestaria, dotada hasta ahora de un marcado carácter contingente, para realizar una política estratégica y de resultados eficientes en materia de recursos humanos en el sector público. Ni que decir tiene que estas dificultades se acrecientan de forma notable cuando el contexto de contención presupuestaria se intensifica como consecuencia de procesos de crisis económica o de impactos en el tiempo de la crisis fiscal (reducción del déficit público o de la deuda pública).

La marcada contingencia que la política presupuestaria tiene, muy pegada a la coyuntura y evolución económico-financiera, así como la inexistencia de marcos presupuestarios de proyección temporal más extensa (al menos en lo que a previsiones de gastos de personal se refiere), comporta que las Administraciones Públicas tengan hipotecadas (o, cuando menos, altamente condicionadas) sus herramientas o instrumentos de planificación estratégica de recursos humanos. Las externalidades presupuestarias coyunturales que se manifiestan en cada ejercicio pueden convertir en papel mojado o dificultar sobremanera tendencias estratégicas que se puedan plantear por las Administraciones Públicas y entidades de su sector público para resolver los problemas y transformaciones que deberán afrontar estas organizaciones en un futuro más o menos inmediato.

En ese contexto de incertidumbre sobre cuáles van a ser de modo efectivo las medidas presupuestarias que van a incidir en cada ejercicio presupuestario sobre el empleo público, la planificación estratégica de recursos humanos se convierte fácilmente en un ejercicio de retórica (o plagado de incertidumbres), al menos en lo que a medidas efectivas de corrección se refiere. Sobre todo si se proyectan en un horizonte de tres o más años. Pues muchas de esas medidas dependerán no solo de la coyuntura económico-financiera, sino especialmente de cómo es leída esa coyuntura por la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y qué limitaciones o restricciones se quieren imponer no solo en lo que afecta a retribuciones (aspecto más clásico y más ligado con la coyuntura fiscal), sino también en oferta de empleo público, contratación de personal y, en fin, en condiciones de trabajo (jornadas, permisos, etc.).

El aspecto dominante de esa política presupuestaria en materia de empleo público es que, por un lado, condiciona completamente las políticas de recursos humanos de las Administraciones Públicas, atándolas a un ciclo anual y dificultando asimismo una planificación estratégica, mientras que, por otro, pone el acento en la dimensión más pobre de las políticas de personal: la cuantitativa. En efecto, la política presupuestaria en materia de personal solo se centra en sus aspectos cuantitativos, habiendo abandonado por completo las exigencias de racionalidad y eficiencia que deberían marcar la confección de esa política presupuestaria. Su mirada anual, marcada por su inevitable función de cuadrar ingresos y gastos evitando en lo posible el déficit público y el recurso a la deuda pública, hace de las leyes anuales de presupuestos un instrumento por sí solo disfuncional para adquirir la necesaria visión temporal que requieren las políticas de transformación de los recursos humanos en el empleo público. No tiene perspectiva y encorseta e impide buscar soluciones estratégicas a problemas tales como el envejecimiento de las plantillas y la gestión del conocimiento en el sector público, que todo el mundo sabe que existen, pero que nadie remedia. Como todo en este país. No hay novedad.

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