Nadie puede poner en duda los innumerables retos e incertidumbres que se ciernen sobre el futuro de este país llamado España. La situación del sistema político-institucional es, hoy en día, deplorable. No resulta fácil  imaginar un escenario peor, aunque puede no haber tocado fondo. Pero, dejando ahora de lado ese monumental problema, puede ser oportuno conducir la mirada crítica hacia el sistema burocrático de gestión, pues tampoco allí el panorama resulta precisamente muy halagüeño, aunque las posibilidades de mejora sean (siempre que haya un mínimo de voluntad política y las resistencias burocráticas o sindicales no aneguen cualquier cambio) algo más fáciles que al parecer la imposible reforma de otros castillos institucionales corroídos de lleno por el clientelismo y el reino de los favores recíprocos, cuando no la propia corrupción o el simple abandono a su propia suerte.

Dado el peso del sector público (incrementado porcentualmente durante la crisis Covid19) y su papel tractor en la denominada fase de recuperación y resiliencia, es evidente que una parte de las respuestas a los problemas que aquejan a la sociedad española está en manos de la función pública en su condición de institución que aglutina a aquellas personas que, mediante un vínculo estatutario o laboral con la Administración Pública, desempeñan actividades profesionales orientadas al servicio a la ciudadanía en diferentes ámbitos de actuación (salud, educación, policía, servicios sociales, servicios generales, etc.). La gestión de las ayudas y préstamos del Fondo de Recuperación puede fracasar estrepitosamente si no se dispone de estructuras eficientes y flexibles para dar respuesta ágil a tal inyección de recursos con los que nos jugamos el futuro. Pero hay innumerables desafíos que, además de la espectacular crisis económica y fiscal en la que estará sumido este país en los próximos años, la Administración Pública deberá dar respuesta a medio plazo: pérdida de conocimiento como consecuencia de la jubilación de más de un millón de empleados públicos en los próximos diez años (Carles Ramió), relevo generacional o renovación de plantillas, revolución tecnológica y su impacto sobre el empleo público, así como un largo etcétera. Poco o nada de esto se encuentra en la agenda política inmediata. Queremos «transformar» sin que nada cambie. Un imposible.

El desempeño de las actividades profesionales propias de la función pública requiere, como el adjetivo atestigua, la premisa de disponer de vocación de servicio público por parte de quienes cubren las plazas en la función pública (algo que hoy en día ocurre sólo muy circunstancialmente), así como acreditar un elevado saber especializado (o profesionalidad; esto es, competencia para desarrollar las funciones y tareas asignadas), lo que hoy se conoce por excelencia y talento (que tampoco parece abundar en estos días). En las últimas décadas, la erosión de los valores públicos y de los estándares de profesionalidad en el desempeño de las actividades propias del empleo público es algo evidente, al menos en algunos ámbitos. También lo es que la institución de función pública ofrece una realidad muy variopinta y escasamente compacta como consecuencia de su acantonamiento estructural en los niveles de gobierno, que disponen de subsistemas de personal cerrados entre sí, sin vasos comunicantes ni pasarelas o tránsitos horizontales ni tampoco verticales entre los profesionales que los conforman. En un universo hermético como es el descrito, la endogamia y la visión estrecha de sus propios problemas domina e hipoteca, cuando no empobrece, la función pública española del siglo XXI.

En verdad, cabría preguntarse si realmente hay una institución de función pública en España o no existen más que una diáspora desordenada de funcionarios o empleados públicos que dependen de una u otra administración pública, cuya única nota común es una cada vez más vaga e inadaptada legislación básica, así como un isomorfismo institucional propio de la pereza de los legisladores o de la resistencia al cambio de la propia burocracia (siempre cómoda en su zona de confort) reforzada por la defensa numantinas de prerrogativas de los empleados públicos por un sindicalismo con mirada estrecha, cuando no corporativa. Esas patologías se trasladan de una parte a otra de la geografía (da igual que los gobiernos sean de derechas, izquierdas o centro, regionalistas, nacionalistas o independentistas), pues el “modelo” se reproduce (en todos los elementos que vamos a examinar) sin apenas adaptaciones efectivas a realidades aparentemente diferenciadas. Los vínculos de pertenencia de los funcionarios y del resto de empleados públicos a la Administración son cada vez más laxos y se sustituyen, cuando existe, por el espíritu de cuerpo, que sí que crea solidaridades aparentes o, al menos, por unos vínculos más estrechos de compañerismo o pertenencia a una tribu profesional. Pero ello sólo ocurre principalmente en algunos cuerpos de la Administración General del Estado, menos en las comunidades autónomas y sin apenas incidencia (salvo la escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional) en el mundo local.

Las personas son una de las piezas centrales para el buen o mal funcionamiento de cualquier organización. Junto con las estructuras y los procesos (aunque también los recursos, que dependen de otras coyunturas) conforman el triángulo de intervención del adecuado funcionamiento de la Administración Pública. Las estructuras organizativas españolas están preñadas de una concepción tradicional y son escasamente funcionales (como la crisis Covid19 está poniendo de relieve constantemente). El modelo divisional o departamental (ministerial), en todos sus niveles, principalmente con penetraciones jerárquicas inapropiadas y de profundidad elevada (cuando no artificial), sigue imperando por doquier. Además de habitualmente atomizado (cuya expresión más disfuncional es el actual Gobierno de España sobrecargado con cuatro vicepresidencias y veintidós ministerios), con lo que los costes de transacción son cada vez mayores y las políticas gubernamentales marcadamente ineficientes. Bajando de nivel jerárquico, el aplanamiento de estructuras no es tampoco el punto fuerte de las administraciones públicas, precisamente. Proliferan los “jefes” formales y estamos ayunos de “directivos” o “responsables”, y tampoco abundan, más bien escasean, los liderazgos ejecutivos. Las estructuras directivas de las Administraciones Públicas se cubren con fieles al partido (normalmente militantes) o, excepcionalmente, con altos funcionarios u otros perfiles amigos del partido gobernante.

La transversalidad, el desarrollo de proyectos o la innovación organizativa, salvo excepciones puntuales, brilla por su ausencia. La Administración del futuro será híbrida, entre divisional/transversal, por un lado, y de proyectos contingentes transformadores, por otro. La política, en su abusiva dimensión discrecional de los nombramientos, anega la alta Administración, que prácticamente coloniza todos los niveles territoriales o institucionales de gobierno y extiende sus redes también (aunque con una modalidad de spoils system de circuito cerrado entre funcionarios) en sus estructuras intermedias (subdirecciones y jefaturas de servicio), extendiendo la política sus redes (algunas veces clientelares) en la práctica totalidad de las entidades del sector público, que representan espacios de “colocación” de fieles y amigos políticos, también en puestos directivos.

España es un (pésimo) ejemplo de fracaso colectivo en la imposible implantación de estructuras directivas profesionales en la alta Administración Pública. La política, al menos hasta ahora, no tiene interés alguno en profesionalizar ámbitos de poder burocrático-directivo que tiene completamente capturados. No pretende retirarse del espacio ocupado, pues con frecuencia olvida (o peor aún, ignora) que la dirección pública profesional es una solución institucional óptima para mejorar la capacidad política. Pero una política miope y autista sólo se fija en que la institucionalización de la dirección pública profesional le resta espacio de nombrar discrecionalmente a sus fieles (la estúpida idea “del equipo”, que se queda frecuentemente, salvo puntuales excepciones, en una congregación de palmeros). La confianza es la argamasa del modelo. Pero la buena gestión no se hace con tan evanescente cualidad, sino con capacidades efectivas de gestión y de liderazgo. La mentalidad clientelar, plenamente arraigada, impide de plano el más mínimo avance en este terreno. España es probablemente el país de la Unión Europea con una mayor colonización intensiva y porcentual de la alta Administración por parte de la política. Ello tiene muchas consecuencias, pero la más importante a nuestros efectos es que produce una función pública vicarial de la política, fractura la acción pública en un corte dicotómico y de fuerte esquizofrenia, amén de decimonónico (la división o sima entre política/gestión),  produciendo una función pública chata sin estímulos ni horizontes profesionales que se refugia en su espacio propio alejado de las tempestades políticas donde nadie, por lo común (salvo que haga una auténtica tropelía), es molestado, sin que, por tanto, se produzca apenas ninguna retroalimentación entre política y función pública profesional, que viven mundos separados sólo manchados cuando, al calor de las “carreras cruzadas” (Dahlström/Lapuente), la política entroniza a determinados funcionarios para que asuman responsabilidades políticas o directivas, en cuyo caso dejan de actuar como funcionarios para ponerse el manto o la púrpura del poder de turno y poner las menores dificultades posibles a la acción política gubernamental, con riesgo, en caso de discrepancia, de ser fulminantemente cesados. La tradicional tensión entre política y administración en nuestro país, tal y como somos nada dados a equilibrios y contrapesos, se ha resuelto por goleada a favor de la primera.

La función pública española sigue siendo tributaria, con mayor o menor intensidad según los casos, de un modelo corporativo tradicional mal importando (como tantas otras instituciones) del sistema francés, pero aderezado con la imposición tardía (a partir de mediados/finales del siglo XX) del puesto de trabajo como elemento organizativo adherido, lo que ofrece estructuralmente una combinación paradójica de un modelo mixto o híbrido que en verdad ni es de carrera ni es de empleo, según la clásica terminología de la OCDE. Está en tierra de nadie y allí sigue.

La dimensión organizativa del empleo público ha sido tradicionalmente olvidada en nuestro caso, preterida en unos casos por la preeminencia de los cuerpos y en otros por el destello mal entendido de los puestos de trabajo. Combinar ambos modelos no nos ha resultado fácil, y sigue sin serlo. Alguna contribución doctrinal lo ha intentado (Josefa Cantero), pero no parece que haya tenido concreción alguna sus propuestas. La planificación de recursos humanos se reflejó tardíamente en la legislación a partir de la década de los noventa (Palomar Olmeda, Cuenca Cervera), aunque tenía precedentes en una serie de instrumentos de gestión (hoy en día absolutamente obsoletos) como son las ofertas de empleo público y las relaciones de puestos de trabajo, incorporados en 1984, que son instrumentos de gestión propios de la Administración analógica y encajan muy mal (por no decir pésimamente) en unas organizaciones públicas  que se deberán enfrentar (aunque no lo crean y apenas haya conciencia de ello) a un escenario volátil de constante de adaptación y de transformación disruptiva, especialmente en el campo tecnológico (digitalización, automatización e Inteligencia artificial).

El puesto de trabajo como elemento central de la organización del empleo público nunca ha terminado de encontrar su sitio en el escenario estructural de la función pública. Y, cuando lo ha hecho, salvo excepciones muy puntuales, su concepción dominante ha sido estática y garantizadora de un estatuto de derechos del empleado público que lo cubre circunstancialmente. Las relaciones de puestos de trabajo, como su denominación indica, se han convertido en meros inventarios de puestos de trabajo o fotografías estáticas que se convierten fácilmente en perennes, lugares apropiados para el mercadeo sindical y que fácilmente se enquistan como auténticas fortificaciones que dificultan cualquier transformación, bien tutelados en sus contenidos por los tribunales de justicia que, con más frecuencia de la deseable (fruto también de los casos que conocen), ven al Derecho de la Función Pública sólo con las lentes de las garantías de los funcionarios y no de la eficacia o eficiencia de la organización (no digamos nada de la jurisdicción social, cuya incomprensión de lo que es la institución de la función pública y la propia Administración Pública es, con demasiada frecuencia, absoluta). La exclusiva finalidad garantista y retributiva de las relaciones de puestos de trabajo ha terminado por hipotecar su capacidad evolutiva y convertir a tales instrumentos en frenos de cualquier proceso de transformación, pues los sindicatos los utilizan como valladar u obstáculo frente a la innovación o la transformación. Mientras tanto, la Administración Pública se desangra en un mar de ineficacia e ineficiencia, fruto de su incapacidad de adaptación. Caso de mantenerse tal instrumento (aunque aquí se aboga por su total redefinición), requeriría reformas legislativas profundas que vayan en la dirección de flexibilizar su contenido y función, optar por la polivalencia y por el desarrollo de una Administración por proyectos y misiones, que quiebre el estático escenario divisional o funcional existente, transformándose más en instrumentos de ordenación (también normativa) dinámicos y con capacidad de adaptación continua. Algunos intentos puntuales se están haciendo en esa dirección, pero aún son anécdotas.

Y, en estos momentos, ya en la antesala (o en el pasillo) de la revolución tecnológica, el puesto de trabajo en su configuración tradicional como conjunto de funciones, responsabilidades y tareas, va perdiendo fuelle y espacio, anunciándose incluso su gradual desaparición o transformación paulatina en algo muy distinto (Mikel Gorriti, 2019). Sin embargo, aún hoy, las Administraciones Públicas siguen inmersas en carísimos procesos, tanto en costes directos e indirectos, de aprobación o redefinición de relaciones de puestos de trabajo que son herramientas de gestión que congelan el statu quo existente y cierran el paso de modo frontal a cualquier tipo de adaptación, transformación o innovación en la gestión de personas en las organizaciones públicas. La organizaciones públicas necesitan tomar como eje de actuación la mutabilidad funcional, las competencias profesionales y el efectivo desempeño. La función pública parece, así, vivir de espaldas a los cambios del entorno, siendo muy oportuna la metáfora utilizada en su día por Francisco Longo del agua estancada, lugar donde vive plácidamente un empleo público mientras en el entorno es volátil, agitado y cambiante.

Las ofertas de empleo público que, en su día pudieron tener algún sentido, ya lo han perdido por completo. Son asimismo instrumentos de gestión obsoletos, propios de la era analógica y de una Administración estable (cada vez menos real) en sus funciones y permanente en sus tareas, que no se puede permitir el dispendio de recursos públicos que significa detectar una necesidad de cobertura de una plaza y ejecutarla efectivamente al cabo de tres, cuatro o cinco años, cuando ya los requerimientos o tareas han podido mutar notablemente o la necesidad identificada perder sentido. Las demandas sociales no esperan y, aunque no siempre, se cubren con un pésimo sistema de interinidades que apenas acredita competencias efectivas y condena a la Administración a prestar deficientemente los servicios, terminando por enquistar un problema mayor aún del que pretende resolver. La planificación estratégica tampoco parece echar raíces firmes en unas Administraciones públicas que viven sumidas en la contingencia de la cotidianeidad y en la gestión permanente de las anomalías (Minztberg).

Cuando los desafíos son tan intensos como los que actualmente rodean a las instituciones públicas (y más aún en este crítico momento), sorprende sobremanera la desidia en la utilización de las herramientas de previsión, prospectiva o planificación, que apenas se desarrollan por las organizaciones públicas. La política, salvo sorpresas que aún no se advierten, no tiene de momento en su agenda la transformación de la función pública. Quiere transformar el país, por obligación impuesta de la Unión Europea), con esos pobres mimbres. Y, dentro de nada, la inadaptación de la institución será insultante (ya lo es en gran medida), lo que probablemente cuestione en algunos casos su propia continuidad. Nada es infinito, y menos las instituciones, que son obra de los hombres y ellos mismos las destruyen, fruto de su secular descuido y torpeza. Tampoco la institución de función pública es eterna. Y de seguir así, su cuestionamiento será temprano. No lo olviden. Aunque al parecer a pocos importe.

“De ninguna acción de la vida, ni en el ámbito público ni en el privado, ni en el foro ni en tu casa, ya hagas algo tu solo, ya juntamente con otros, puede estar ausente el deber”

(Cicerón, Sobre los deberes)

“Cuando todo se plantea en términos de derechos, falta un lenguaje público de responsabilidad o de los deberes recíprocos”

(Victoria Camps, El declive de la ciudadanía)

Comenzaré esta entrada, aunque no sea lo más pertinente, con una referencia personal. Hace nueve años publiqué un libro que, como suele ser habitual en este tipo de trabajos, pasó absolutamente inadvertido. Su título era muy expresivo: Convivir en la ciudad. La convivencia ciudadana en el espacio público (FEMP/FDyGL, 2011). A pesar de su falta absoluta de eco, le tengo mucho cariño; pues me obligó a conceptualizar algunas vivencias profesionales durante mi corta etapa como directivo del Ayuntamiento de Barcelona en unos años complejos (2004-2007). Y me proporcionó, además, una mirada más rigurosa sobre estos temas. Su idea-fuerza era la erosión del civismo y el deterioro de las relaciones de convivencia en el espacio público, derivado todo ello de la construcción de un sistema altamente descompensado, que se basaba en reforzar siempre los derechos de los ciudadanos orillando totalmente los deberes y responsabilidades, como si estos últimos no formaran parte de los presupuestos esenciales del Estado democrático liberal. Su conclusión final era obvia: apostar por los deberes y responsabilidades significaba fortalecer la convivencia. Han pasado nueve años y vuelvo sobre esa idea. Parece que el reloj se detuvo. Y nadie ha sabido ponerlo en marcha. Ningún nivel de gobierno ni tampoco una parte de lo que conocemos por demos se ha tomado nada de esto en serio.

Las expresiones de incivismo, desgraciadamente, son consustanciales al tejido urbano, más en un contexto de desigualdad social. Sus manifestaciones más perturbadoras se dan como consecuencia de la conducta de aquellas personas, que no ciudadanos, incapaces de respetar a los otros ni de cumplir las normas, unas veces por estupidez altiva y otras por abandono, falta de empatía o egoísmo, que de todo hay. Incluso abundan los negacionistas que enarbolan la bandera de la desobediencia. El civismo, sin embargo, se asienta sobre el respeto, tanto a los otros como a las normas existentes, aunque se difiera de ellas y se promueva legítimamente su modificación o derogación. Sin respeto no hay convivencia.

Hace más de treinta años, en una difundidísima obra (Las leyes fundamentales de la estupidez humana), Carlo Cipolla consideró entonces que había entre los humanos un `porcentaje estable de estúpidos en torno a una cuarta parte de la población. Tras el tiempo transcurrido y el deterioro acelerado de la humanidad en estas últimas décadas, cabría plantearse si ese porcentaje no se ha incrementado, aunque su tesis es que permanece estable, si bien sus consecuencias -por ejemplo, en un país en decadencia- podrían ser letales por su poder destructivo que puede conducir al país a la ruina. Según sus palabras, “la persona estúpida es el tipo de persona más peligrosa que existe”. Para confirmar la presencia de la estupidez solo hace darse una vuelta por nuestras calles, paseos o espacios públicos en plena pandemia. Me declaro paseante militante, pues para mí es tiempo de observación y de reflexión, de relajo y disfrute, si bien en estos últimos tiempos la multiplicación de las normas de comportamiento cívico relacional viene acompañada de su sistemático incumplimiento y pueden hacerte más turbio un momento placentero. Hay un buen número de ciudadanos que cumplen las normas escrupulosamente, otros tantos que hacen como si las cumplen y algunos otros que les da sencillamente lo mismo y las incumplen directamente, pues su empatía social es nula y su conciencia cívica siempre estuvo ausente. La educación es todo en tales circunstancias, pero qué se puede esperar de un país en el que el sistema educativo falla por doquier y en el que también está ausente en muchos casos la educación familiar. En cosas tan básicas como el respeto hacia los demás se suele venir educado de casa, ya que si allí no se labró ese valor no hay profesor que lo enderece. Y si alguien duda de ello que lea, por ejemplo, a Gregorio Luri, José Antonio Marina o Andreu Navarra. Los padres o madres ausentes no pueden ser sustituidos por la escuela.

Realmente, las normas que nos ha impuesto esta pandemia no son tantas, aunque sí incómodas, si bien (esto es lo más relevante) cambian o modifican nuestros hábitos de vida. De ahí vienen las grandes dificultades de este combate al virus que de momento estamos perdiendo con claridad. A todos nos perturba llevar mascarilla ya que es incómoda, más cuando hace calor o en aquellos casos en que se camina aceleradamente, incluso cuando se trata de hablar, sea con desconocidos o con conocidos o familiares (pues todos ellos son potenciales transmisores del virus, aunque la confianza personal, la amistad o los vínculos de sangre nos hagan ver ingenua y neciamente que ningún virus puede “pasarnos” quien ya conocemos). La distancia es también un incordio, compleja de seguir en aceras estrechas, plazas atestadas, filas o pasillos de supermercados o lugares concurridos, menos aún en ascensores o escaleras; con lo cual se incumple sistemáticamente, unas veces por necesidad objetiva y otras porque a todos nos agrada estar cerca los unos de los otros. La proximidad, el contacto y la visualización del rostro son consustanciales a la forma de relacionarnos. Y, aunque la gente no te conozca de nada, tiene tendencia a aproximarse, a ponerse cerca e incluso a tocarte o plantarte un par de besos. Somos personas, pero parecemos imanes. Más serio es aquello de llevar la mascarilla como collar, como gorra, codera o pulsera, que también de todo hay. Muchos, que son legión, van con la nariz al aire, para lucirla o respirar, otros airean su rostro o muestran su cara (más bien, jeta) bonita. También abundan las mascarillas eternas, casi descoloridas de su intenso uso, como aquellas banderas que han difuminado sus colores de tanto tiempo estar colgadas en el reivindicativo balcón de sus excluyentes patrias. El lavado de manos es también engorroso, máxime si lo hemos de hacer tantas veces al día y en diferentes lugares por los que transitamos (oficinas, espacios de trabajo, cafeterías, estaciones, centros comerciales, etc.). Así que algunos lo hacen y otros muchos no.  En su defecto, los geles con alcohol son compañía habitual. Lo de los fumadores y la distancia de dos metros es de nota; salvo algunos fumadores responsables, en la mayor parte de los casos no es el fumador sino el ciudadano quien ha de buscar la distancia y alejarse o huir de las bocanadas de humo, que contienen -según nos dicen- gotículas transmisoras del virus. Evitar el barullo (los gritos o los cánticos), regla de oro contra la Covid19, es algo casi imposible en una sociedad que siempre ha entronizado el gentío, la bullanga el ruido y la fiesta o la sandez actual de las «no fiestas», que la gente ha practicado con irresponsabilidad supina (y ahí están, por ejemplo, los infinitos brotes que de ello derivan). Y no hablemos del botellón y los vidrios o plásticos receptores compartidos (de boca a boca y virus porque me toca).  Tampoco digamos nada de las comidas familiares, cenas o eventos de amigos, bodas, bautizos y funerales. Es conocido que el virus se da un brutal banquete en todos esos entornos, que tan estúpidamente le preparamos.

En fin, podríamos seguir hasta el infinito. Innumerables “deportistas” que, obviamente sin mascarillas y bonitamente equipados, ejercitan su cuerpo (y algunos descuidan absolutamente su mente) corriendo o incluso caminando con pantalón de deporte o el inefable chándal por aceras o espacios urbanos  concurridos pasando a cincuenta centímetros de los ciudadanos con esas bombas de virus que son sus respiraciones entrecortadas, su aliento cansino y la expulsión de sus gotas salivares. Lo del metro y medio, ahí, es ciencia ficción. Y no digamos nada de la distancia en los bares y cafeterías, o del uso de las mascarillas por parte de los clientes. Estar en un bar o restaurante, más aún en una mesa (aunque sea en la calle), con eso de que hay que abrir la boca para beber o comer ya te exime de cualquier mascarilla, que pasa al bolso, bolsillo o se cuelga del brazo. También aquí el virus se da un fiestón. Los clientes de bares y restaurantes que no respetan escrupulosamente las normas les importa un carajo el contagio del camarero o de la gente que está en los aledaños. El colmo de la irresponsabilidad se lo llevan, sin embargo, quienes estando en cuarentena se van a trabajar, al bar, de marcha a un concierto o a hacer surf a la playa para contagiar, así, todo lo que se les cruce. Aquí la ciudadanía brilla por su ausencia. También en los que se niegan a colaborar en los rastreos. La estupidez, al parecer, no tiene límites.

Lo peor que puede hacer el ciudadano ante ese personal ayuno de civismo y de respeto, es recriminarle su actitud; pues en ese caso recibirá una sarta de improperios que el más liviano será “¡a ti qué te importa!”, el habitual “¡vete a tomar por el culo!”, y el más extremo “¡cállate, hijo de puta!”. Hubo un ciudadano “educado” que cuando se le recriminó que no llevaba mascarilla, pidió sin acritud alguna que se respetara su actitud, pues él sabía de buena fuente que ese artefacto (mascarilla) no servía para nada. Quizás no fue consciente de lo que significa el respeto como valor de convivencia ciudadana y, especialmente, en el espacio público o en las relaciones interpersonales. El respeto es un valor que no tiene ideología, no es de derechas ni de izquierdas, sino un presupuesto meramente existencial de nuestras sociedades si pretenden ser civilizadas. Y además es recíproco, no unilateral. Nos puede molestar más que a nadie cumplir determinadas normas, y algunas veces es así, pero por un elemental criterio del deber y de la responsabilidad es algo que debemos hacer si queremos vivir en una sociedad digna de tal nombre. El problema de fondo es que, como ya repetí en su día siguiendo a Lamberto Maffei, hemos creado una sociedad bulímica en derechos y anoréxica en valores. Y eso se paga caro, también en la lucha contra la pandemia. Con factura muy alta. Lo estamos viendo. Y más que lo veremos.

He sido especialmente crítico con los fallos del sistema político y administrativo en la lucha contra la pandemia. La falta de capacidades estatales que (como expuso, entre otros, el politólogo Fernando Jiménez) se ha manifestado en una considerable ineptitud de la política e ineficacia administrativa para anticiparse a los riesgos, prevenir y planificar o dar respuesta efectiva a los problemas derivados de la pandemia, ha colocado a España como uno de los países europeos con peores ratios en muchos apartados críticos de lucha contra la Covid19. En una pandemia la prevención es capital, como también lo es el autocuidado. Son dos premisas básicas de cualquier política de salud pública, como siempre me ha enseñado mi buen amigo y experto en ese ámbito, Fernando Escorza. Y ambos planos los estamos descuidando o peor aun ignorando en algunos casos.

Tras esta discutible gestión de la pandemia, la imagen de España se ha visto internacionalmente afectada. Negar eso es negar la evidencia. Y eso tiene costes, y no pocos. Lo vamos a pasar muy mal. Ya lo estamos pasando. Y falta lo peor. Pero, tal vez, en este fracaso colectivo que ya se palpa hemos puesto exclusivamente el foco en los poderes públicos (políticos y funcionarios) y liberado de responsabilidades a un personal, como colectivo híbrido de ciudadanos con sentido de su deber y otras personas ajenas a tales exigencias, que con algunas de sus reiteradas y constantes conductas y hábitos arraigados en “su forma de ser”, han provocado también un notable empeoramiento de la situación. Los hombres, como escribió premonitoriamente Albert Camus en su obra maestra La peste, “eran siempre los mismos”. No tienen corrección. Los estúpidos no se transforman con una pandemia, sino que hacen gala pública de su estupidez. No deja de ser paradójico que la ciudadanía, en general, tuviera un comportamiento razonable en el confinamiento duro (empujada por las sanciones, entre otros “incentivos”; lenguaje que parece ser el único que se entiende por estos pagos), y, finalizado aquel, el personal se haya desbocado cuando se abrieron las puertas de un paraíso prometido de “nueva normalidad” (¡menuda estupidez!) inexistente. De nada sirve aplaudir al personal sanitario y entronizar sus virtudes, cuando estamos llevando de nuevo al sistema de salud a una situación límite que podría reventar sus ya débiles costuras. Lo veremos las próximas semanas, si nada lo impide.

Hace unos meses, la Fundación BBVA difundió el avance de un estudio comparativo sobre Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública (septiembre 2019), que se proyectaba sobre cinco países (entonces) de la Unión Europea: Alemania, España, Francia, Italia y Reino Unido. España, antes de la crisis Covid19, se codeaba en la zona alta de algunos ítems con tales estados, pero suspendía de forma alarmante sacando la peor puntuación de todas (más baja que Italia) en responsabilidad individual. La ciudadanía española, a diferencia del resto, consideraba que “es el Estado y no cada individuo quien tiene la responsabilidad principal de asegurar las condiciones de vida”. Los ciudadanos españoles lo fiaban todo a sus “derechos” (nos encanta exigir derechos) y a la prodigalidad de “papá Estado” o “mamá Comunidad Autónoma” para que le cubra todas sus necesidades. La responsabilidad individual no cotiza entre nosotros.

La pandemia nos ha vuelto a poner frente al espejo. A los déficits evidentes del sistema político y de gestión, sumamos un sociedad escasamente educada en valores y en el respeto o la empatía, formada (viene bien la metáfora) por un rebaño de personas, entre las que hay ciudadanos responsables que conviven como pueden con la irresponsabilidad manifiesta no sólo de algunos adolescentes o jóvenes (sobre los que se cebará la crisis de forma evidente en los próximos años) sino también de personas maduras intolerantes que también estas (y no solo los jóvenes) sólo piensan en ellas y les importa un carajo lo que suceda con los demás, sin darse cuenta realmente que todos ellos (y no sólo los ancianos) también serán más tarde o más temprano carne de cañón de las garras una brutal crisis humanitaria/sanitaria, particularmente de sus dolorosos efectos económicos y sociales, que no hemos sabido controlar y que les dejará más pobres aún de lo que eran, también moralmente. Y, entonces, tal vez, sucumbirán al canto de sirena de la demagogia del populismo barato que les eximirá de cualquier responsabilidad, que rápidamente endosará en “los otros” el daño producido y engrosará, así, sus filas con quienes, consciente o inconscientemente, alimentaron un monstruo que, mucho me temo, irá creciendo con el paso del tiempo.

“Nada hay tan propenso a agitar las pasiones humanas como las consideraciones personales (…) Por esto, en todo caso en que se ejercite ese poder de hacer nombramientos por una asamblea (…) lo más seguro es que los méritos de los elegidos pasen inadvertidos: ‘Dadnos para este puesto al hombre que queremos y tendréis al que deseáis para este otro”.  (Hamilton, El Federalista, LXXVI, FCE, p. 323)

“La independencia es para la Justicia una condición existencial; más aún, de reconocimiento” (Jean Picq, Il faut aimer l’Etat, País, 1995)

Ante el bombardeo mediático de estos días sobre un aspecto de la vida política-institucional como es (el bloqueo en) la renovación del órgano de gobierno del Consejo General del Poder Judicial que se pretende hacer, por enésima vez, mediante el turbio y espurio procedimiento de cambio de cromos entre los partidos políticos, conviene poner algunas cosas en claro. Este patológico procedimiento de designación (al margen de las siempre interesadas interpretaciones constitucionales) convierte las instituciones (en este caso, al gobierno del poder judicial) en una reproducción deformada de las mayorías parlamentarias contingentes y necesarias, aquellas que sumen 3/5 de cada Cámara para ratificar los nombres pactados entre bambalinas, para conformar, así, un órgano asambleario-gubernamental compuesto por 20 vocales (12 de extracción judicial y 8 juristas “de reconocida competencia”), más un Presidente y Vicepresidente, elegidos por aquellos. Tal sistema de elección pretendidamente bendecido por su extracción democrática, supone, sin embargo, una lectura inadecuada del principio de separación de poderes, pues en vez de garantizar un auténtico sistema de checks and balances (pesos y contrapesos entre los propios poderes), se sigue olvidando torticeramente que un régimen constitucional donde se permite el maridaje y la confusión absoluta entre ejecutivo-legislativo-judicial, carece por definición de los puntos de equilibrio propios de un modelo efectivo de división de poderes, y puede deslizarse fácilmente (como de hecho algo de ello está sucediendo de forma silente) hacia un sistema político que ofrece algunos rasgos de democracia iliberal, enquistados por lo demás en una crisis institucional cada día más grave.

Sorprende, ciertamente, la torpeza de quienes desde las filas políticas o periodísticas defienden esa lectura pretendidamente democrática de la Constitución, pues tal premisa quiebra de raíz el checks and balances, y demuestra escasa cultura constitucional o, lo que es peor, resalta un claro cinismo ideológico. Pretender que el Parlamento valide formalmente un pacto cocinado entre (algunos) partidos políticos que alcanzan esas 3/5 partes de las cámaras, sin otra comprobación de mérito, capacidad e integridad que ser amigos de algún valedor político, ya sea porque han sido compañeros en la Facultad, en la cátedra universitaria o en la carrera judicial, fieles al partido, militantes (que también los hay) u otras circunstancias discutibles, es un insulto a la inteligencia política de una ciudadanía que apenas comprende de qué va el problema de fondo, pues el CGPJ es, por lo común, un órgano desconocido.

Tampoco es de recibo que, frente al modelo de designación política de los doce jueces y magistrados del CGPJ, se nos defiendan política o mediáticamente las bondades constitucionales de su designación por los propios jueces. ¿Y con los ocho vocales restantes seguimos repartiendo la tarta según el color político de sus aspirantes? Tendríamos un híbrido corporativo/politizado El debate político-constitucional arrastra ya más de treinta y cinco años. Si la elección de los doce magistrados o jueces es por ellos mismos, tampoco arreglamos nada. El invento del procedimiento de designación de los vocales de extracción judicial fue un absoluto fiasco. La pretendida elección directa por los jueces, no es, en efecto, la solución constitucional adecuada. De politizar la justicia pasaríamos, así, a corporativizarla más de lo que ya está. Tampoco sería ningún modelo de equilibrio constitucional, sino una muestra más de una mixtura imperfecta entre politización y corporativismo, dominando este último. La separación de poderes, como medio de control de las instituciones, sería de nuevo un brindis al sol.

Realmente, frente a un problema  tan enquistado, esbocé algunas propuestas en otro lugar. Allí, en otras palabras, indicaba que se debería caminar hacia un modelo mixto de elección de vocales en el que la legitimidad democrática del nombramiento se condicione inteligentemente con lo que Pierre Rosanvallon denominaba la legitimidad imparcial y reflexiva de estos órganos constitucionales, mediante una propuesta de nombramiento realizada por el Parlamento, pero previa criba profesional de méritos e integridad por parte de una autoridad independiente de los partidos políticos que elaborara una lista corta con aquellos perfiles profesionales más acreditados para que sobre ellos decidieran por voto secreto los órganos políticos. Como decía Adam Smith, personas que acreditaran la mejor cabeza (competencias) junto al mejor corazón (integridad). Lo que no es operativo es que quienes negocien entre bambalinas prescindan total y absolutamente de esas exigencias.

En cualquier caso, seamos honestos. El CGPJ tiene visibilidad nula y una utilidad institucional relativa. La función por la que se pelean los partidos es la del nombramiento de magistrados del Tribunal Supremo o de la presidencia de la institución y de los cargos gubernativos. Es ahí dónde la política quiere meter la cuchara hasta el fondo del plato. Con la finalidad de tener un poder judicial domesticado sobre todo en las supremas esferas que son las que “casan” (rompen) el Derecho dictado por los órganos jurisdiccionales inferiores o juzgan a los políticos aforados. Esa política de nombramientos es, por lo común, fuente continua de algunos escándalos, que apenas trascienden. O, si lo hacen, sin consecuencia alguna. Lo demás que hace el Consejo tiene menor relevancia política. Por ejemplo, selecciona jueces como lo venía haciendo hace más de cien años; les da una formación inicial (no selectiva en la práctica) algo mejor y una continua que es muy mejorable. Los sanciona o amonesta cuando la cosa se pone muy fea.  Y algunas cosas más. Son funciones propias de una Dirección General de un Ministerio, pero con veintidós cabezas, tal como recordó acertadamente hace muchos años el profesor Luís María Díez-Picazo antes de recalar en el propio Tribunal Supremo. Y, en efecto, lo peor de un órgano gubernativo es estar conformado por un colegio tan amplio.  Como afirmó en su día Napoleón, deliberar es cosa de muchos, ejecutar de uno sólo. Cuando se ponen a ejecutar tantas personas a la vez, mal vamos. La reforma de 2013 apenas cambió el fondo de las cosas. Desde los contradictorios diseños institucionales de 1981-1985, el CGPJ arrastra una vida errática y de escaso lucimiento; buscando su sitio, que nunca encuentra.

El Consejo General del Poder Judicial es, además, un órgano constitucional de diseño desgraciado. Requeriría un bisturí constitucional que lo corrigiera de inmediato; pero aquí no se reforma nada ni aunque el edificio institucional amenace ruina inminente. El Consejo no tiene memoria institucional, pues se renueva íntegramente cada cinco años (más las prórrogas debida a los bloqueos o vetos políticos), y el nuevo Consejo escribe de nuevo sobre una hoja en blanco. Así que nadie se extrañe de que el servicio público de la Justicia funcione de forma tan deficiente. Su modelo de Gobernanza es un soberano disparate (un “monstruo de tres cabezas”, como expuse también en su día: CGPJ, Ministerio y CCAA). Realmente, es una institución casi olvidada (y cuando se habla de ella, malo), con un prestigio por los suelos (ganado a pulso) y con un solo objetivo: mantener lo que hay sin apenas cambiar nada. La transformación de la Justicia ni está ni se la espera. Han pasado casi veinticinco años desde el Libro Blanco de la Justicia, el último intento serio, aunque algo autocomplaciente y tibio, de reflexión del propio órgano de gobierno de los jueces sobre ese poder judicial que, como dijera Hamilton, “es, sin comparación, el más débil de los tres poderes”, aunque puede y debe actuar (y así lo hace en las democracias avanzadas de nuestro entorno) de freno de los demás poderes, y no simplemente de acompañante complaciente del poder de turno. Este último, sin embargo, es el rol que le hemos adjudicado en España, que otros quieren cambiar por el de defensor de las esencias corporativas del gremio judicial. No tenemos término medio. Y así seguimos; mientras tanto, los años pasan y los problemas se acumulan y se enquistan. También en la Justicia. Y no son menores, precisamente. A seguir esperando que alguien (no se sabe quién ni cómo ni cuándo) los resuelva.

“El significado esencial de liberal no sólo denotaba ser amante de la libertad y tener conciencia cívica, sino también  ser generoso y compasivo. Ser liberal era un ideal, algo a lo que aspirar”

(H. Rosenblatt, La historia olvidada del liberalismo, Crítica, 2020, p. 2015)

El liberalismo es una de las grandes corrientes ideológicas surgida en los últimos siglos. Bien es cierto que nunca ha sido una doctrina fija o unificada, pero tiene sus rasgos esenciales, aunque algunos se hayan desdibujado. Sus precedentes británicos son innegables, tanto en su concreción política o constitucional como filosófica o de las primeras doctrinas económicas. Sin embargo, un cierto halo de confusión anida sobre una ideología que se alejó lo que pudo  (aunque a veces se vio asfixiada por el abrazo del oso) del propio conservadurismo, y que, pasados los años, intentó crear un espacio propio distante también de las corrientes inicialmente socialistas y más adelante socialdemócratas. Tras la aparición de esta última ideología, su papel de bisagra ha sido (casi) constante. Hoy en día, con dificultades, sigue manteniendo un espacio propio, siempre a caballo entre conservadores y socialdemócratas, haciendo a veces complejo identificar dónde realmente está tal ideario y qué postulados clave defiende. La vigencia del liberalismo en tiempos tan convulsos como los que nos toca vivir, se advierte en que algunos medios de comunicación le están dando un papel relevante en la salida de esta crisis, al recoger, entre otras, opiniones tan importantes como las del propio Michael Walzer. Tal como reconoce este autor: «A los liberales se nos reconoce mejor en términos morales que en términos políticos; de mentalidad abierta, generosos, tolerantes capaces de convivir con la ambigüedad, dispuestos a entablar discusiones en las que no nos creemos obligados a ganar». Sin dogmatismo ni fanatismo. Pero, ¿ha sido siempre así?, ¿es el liberalismo hoy en día un antídoto contra las expresiones iliberales? Veamos.

La emergencia con fuerza inusitada del populismo durante este siglo XXI (un fenómeno extraordinariamente tratado por Pierre Rosanvallon, en su libro Le siècle du populisme. Histoire, théorie, critique, Seuil, París, 2019; que ha sido recientemente traducido al castellano; y que reseñé hace meses en este Blog), con algunas versiones claras de sistemas democráticos iliberales, en verdad regímenes aparentemente democráticos, pero revestidos rasgos autoritarios innegables y con tendencias marcadas a la concentración del poder (fenómeno que ha sido analizado entre otros por innumerables estudios entre los que cabe citar ahora los siguientes: S. Levitsky y D. Ziblatt, Cómo mueren las democracias, Ariel, 2018; D. Runciman, Así termina la democracia, Paidós, 2019; o T. Snyder, El camino hacia la no libertad, Galaxia Gutenberg, 2918), parece marcar un antes y un después entre lo que convencionalmente hemos conocido como el Estado Liberal democrático, formulado en términos jurídico-institucionales como Estado Constitucional democrático, en el que rige la supremacía de la Constitución, la separación de poderes (y sobre todo el control del poder), la garantía de los derechos fundamentales, y, ya a partir de entrado el siglo XX, una economía social de mercado, que se asienta en lo que conocemos con el Estado del Bienestar.

Ante ese contexto actual de empuje del populismo, que está asentándose claramente o de forma silente en expresiones ideológicas tanto de derechas como de izquierdas y erosionando de forma grave los postulados del Estado Liberal, tal vez es conveniente volver a los orígenes del problema y preguntarse cabalmente cuál ha sido la evolución de ese ideario liberal y por qué ha terminado arrinconado en discutibles posiciones de un liberalismo económico exacerbado que poco  tenían que ver con los orígenes y evolución del patrón liberal y su compleja evolución durante los poco más de dos siglos de su historia.

Y para ese viaje conceptual es de enorme interés el libro de Helena Ronsenblatt objeto de esta reseña. No puedo entrar en estas breves páginas en un análisis detenido de tan interesante obra (prologada por José María Lassalle), pero sí poner el foco en sus tesis más relevantes, que se recogen de forma clara tanto en la Introducción del trabajo como en el Epílogo, siendo el desarrollo de la obra una confirmación muy documentada de tan particular evolución.

La tesis de la autora es que, sin perjuicio de sus precedentes británicos, el liberalismo como ideología política nace principalmente en Francia y también adquirió cierta importancia en Alemania, aunque luego silenciada u oscurecida. El hecho determinante que la evolución (política y filosófica) del liberalismo ha olvidado es que “la mayoría de los liberales eran moralistas”, puesto que “nunca hablaban de los derechos sin hacer hincapié en los deberes”. Así, “los liberales defendían sin cesar la generosidad, la rectitud moral y los valores cívicos”. Por tanto, a pesar de la carga ideológica negativa que la expresión liberalismo ha tenido en los últimos tiempos (por su maridaje con el término “neoliberal” y sus funestas consecuencias prácticas), como bien dice la autora “en los siglos anteriores, ser liberal significaba algo muy diferente; significaba ser ciudadano generoso y con conciencia cívica”. Estas huellas tan importantes del ADN ideológico liberal se han perdido en el tiempo: “Los liberales han dado la razón a sus adversarios”, como sanciona el epílogo del libro reseñado.

En efecto, ciertamente el contexto histórico, y más especialmente los terribles acontecimientos vividos durante los años que trascurren con las dos Guerras Mundiales y su ínterin, hizo girar al liberalismo como una corriente ideológica opuesta al totalitarismo (como hoy en día lo podría ser al populismo) y centrar su punto de atención (siempre importante, pero no exclusivo) en los derechos e intereses individuales. Junto a ello se planteó la dura respuesta de Hayek y más adelante de la Escuela de Chicago frente al intervencionismo estatal. Es lo que el libro denomina la americanización del liberalismo. La autora cita a Dewey, quien sintetiza el problema de forma diáfana: “En el liberalismo había dos corrientes. Una era más humana y, por tanto, estaba más abierta a la intervención del Estado y la legislación social. La otra estaba en deuda con la gran industria, la banca y el comercio y, por tanto, comprometida con el laissez faire”. La consolidación con fuerza del Estado Social tras el período del New Deal y el conocido Informe Beveridge de 1942, que convirtió en prestaciones sociales necesidades que Frosthoff denominara de “procura existencial” (o en otros términos, “un hombre hambriento no es libre”), se desplegó durante los treinta gloriosos años y luego irrumpió con fuerza ese pretendido retorno a las esencias que no era tal: el neoliberalismo. Allí se empezó a difuminar la esencia el liberalismo social, que, a juicio de la autora, debería ser recuperada.

Helena Rosenblatt traza con línea firme la evolución (o mejor dicho, la involución) de una idea y de un concepto, ciertamente nunca pacífico y campo de batalla entre diferentes opciones que se pretendían apropiar de la esencia liberal. Su tesis es que el término procede de Francia (y no de la España de Cádiz, como hasta ahora se ha defendido; por ejemplo, en M. Freeden, Liberalismo. Una introducción, Página Indómita, 2020), y ensalza como promotores a Constant y madame Stäel, aunque luego también rinde tributo a Tocqueville y a otros muchos autores y gobernantes (entre ellos a Gladstone). Aunque claramente la autora desliga en sus orígenes el liberalismo de la democracia y de la ampliación gradual del derecho de voto, hasta su reconocimiento a la mujer. En ese largo tránsito se advierten algunas ausencias, puesto que la autora –a mi juicio- no da el protagonismo debido en esa historia a la corriente del liberalismo doctrinario de origen francés personalizado en Guizot y Royer Collard (que tan nefasta influencia tuvo sobre la política constitucional española del siglo XIX y parte del XX), finalmente erradicada en el país vecino tras la revolución de 1848, pero que se enquistó en la España institucional decimonónica. De aquella revolución no surgió sin embargo una sociedad nueva, sino la primera expresión de “democracia iliberal” con el fuerte autoritarismo bonapartista de Napoleón III, donde –como recoge Rosanvallon- aparecen innegables precedentes con las expresiones modernas de populismo, algunas que nos son próximas.

Liberalismo y democracia no tuvieron caminos paralelos, sino secuenciales. Aun así costó que los primigenios liberales comprendieran la evolución del problema. La democracia seguía teniendo más aún tras las experiencias radicales de la Convención durante la Revolución francesa, un cierto olor a oclocracia, en términos de Polibio. Guizot, por ejemplo, “consideraba que el sufragio universal era totalmente incompatible con la libertad”. Pero antes que él, Constant – cuya arquitectura institucional del pensamiento liberal es sencillamente sublime- también renegaba «razonadamente» del sufragio universal. Si no se interpretan correctamente las ideas en sus respectivos contextos, nunca se entienden. Algo de eso nos pasa ahora. En fin, fue Tocqueville, entre otros, quien advirtió tempranamente de la cuestión social y recuperó la idea democrática en su imprescindible obra La democracia en América. El liberalismo, no sin fuertes tensiones en su seno, fue evolucionando hacia la democracia y al reconocimiento del sufragio universal. Así, el liberalismo se hizo democrático y, con más tibieza, social.

El laissez faire, a pesar de momentos de apogeo, tuvo que abandonarse paulatinamente, dado que las condiciones en las que desarrollaba su trabajo el proletariado eran sencillamente infames. La polémica en las filas liberales se centró en cómo combatir el “pauperismo”. John Stuart Mill, adoptó entonces un liberalismo pragmático que emplazaba al poder público a preocuparse por los menos favorecidos y, entre otras prestaciones, por una educación pública obligatoria. Sin embargo, en el terreno liberal la economía y sus concepciones fueron siempre objeto de disputa. Quizás una de las aportaciones más interesantes en las filas liberales procedió de Giuseppe Mazzini quien defendía que los derechos en una sociedad liberal “solo pueden existir como consecuencia de deberes cumplidos”, pues lo contrario conduce a “generar egoístas lo que siempre conduce a resultados desastrosos y deplorables”. Tomemos nota. Algo de eso triunfa en nuestros días.

El liberalismo se fue haciendo así cada vez más humano, volviendo a sus esencias. Pero las expresiones iliberales primero y luego las totalitarias lo pusieron en cuestión, focalizando, así, su punto de atención –como decíamos- sólo en los derechos e intereses individuales. La preeminencia liberal dejó de ser europea y se trasladó claramente a Estados Unidos. Y allí se gestó esa mutación profunda que conduciría a su propia negación: el neoliberalismo; que echaría raíces en el Reino Unido y en otras muchas democracias avanzadas. La tesis de la autora es que las profundas huellas ideológicas del liberalismo se han ido borrando con el paso del tiempo y lo que hoy en día necesita el liberalismo es “articular una concepción del bien y una teoría liberal de la virtud”. Así concluye: “Los liberales deberían reconectarse con los recursos de su tradición liberal para recuperar, comprender y asumir sus valores. El objetivo de este libro es relanzar ese proceso”. Y, al menos, abre un debate que los propios liberales deberán resolver.

No sabemos si se conseguirá, pero el libro es de estimulante lectura (con algunas objeciones menores como despachar a H. Arendt en dos líneas y con cita indirecta, así como a Isaiah Berlin en un párrafo). El liberalismo en España ha tenido vida accidentada y un hueco complejo entre tensiones políticas polarizadas. Ahora que tenemos fuerzas políticas populistas tanto en un lado como en otro del espectro ideológico y que las fuerzas convencionales se ven asimismo invadidas por un populismo difuso, lo que suene a liberal parece volver a estar denostado no sólo en nuestro país (recuérdese que durante el absolutismo fernandino, los liberales, como cuenta Galdós en sus Episodios Nacionales, eran tildados despectivamente de negros)  sino sobre todo en esas democracias iliberales que hoy por hoy se multiplican, y que nadie está a salvo de caer en sus redes. Hoy en día, las corrientes democráticas iliberales apuestan por una contracción de las libertades públicas, un fortalecimiento del poder ejecutivo y una apariencia democrática mediante el recurso frecuente a fórmulas plebiscitarias, quebrando la efectividad del principio de separación de poderes (del que solo se mantienen las formas). Realmente, está todo inventado. Pero en este complejo contexto de la terrible crisis Covid19 en la que estamos inmersos, tal vez convendría recuperar ese liberalismo moral originario que pone el acento no sólo en los derechos sino también en las responsabilidades y deberes ciudadanos, así como en la protección social y en salvaguardar una vida digna para todas las personas, por no hablar de la tolerancia y el abandono del fanatismo. Lo expuso con claridad Cass R. Sunstein: «Si el pueblo no escucha, y si entre ellos no dialogan, democracia y deliberación están en riesgo; y si los miembros de ciertos grupos (desfavorecidos) reciben menos atención, libertad e igualdad están en riesgo» (Desining Democracy. What Connstitutions Do, Oxford University Press, 2001, p. 155).  Esa revitalización de la causa originaria liberal, quizás, representaría un signo de modernidad de que el pensamiento ilustrado aún mantiene vigencia en una sociedad que, de forma tal vez imperceptible, parece estar descomponiéndose a marchas forzadas.

“España, país que lamenta sus males, demasiado conoce que lo que le hace falta es un buen gobierno, que quiere decir estar bien administrado” (p. 300)

“La Administración funciona en una esfera distinta y separada de la política, en un terreno que puede considerarse neutral para los partidos” (p. 306)

(Alejandro Oliván, De la Administración Pública con relación a España, IEP, Madrid, 1954)

En tiempos de zozobra, tal vez sea momento idóneo para echar la vista atrás. Hay muchos modos de hacerlo, también muchos libros que ayudan en esta tarea retrospectiva. Y uno de ellos es, sin duda, la importante obra de Juan Pro, subtitulada –y ello es importante- Una historia del siglo XIX. Es verdad que buena parte de este Estado que hoy conocemos como España se construyó en ese período, aunque también lo es que los complejos acontecimientos del siglo XX marcaron también ese proceso. Aunque no sea objeto tratarlos ahora.

Es cierto que la historiografía tradicional del XIX había abordado las bases de este problema, pero no lo es menos que –salvo monografías volcadas en el tratamiento de aspectos singulares o períodos concretos- faltaba una visión global  sobre cómo se construyó el Estado durante el siglo XIX y cuáles fueron las fortalezas y debilidades de ese proceso. Y esa visión de conjunto es la que se contiene en la obra que se reseña.

Como el trabajo es muy extenso (761 pp.) y las cuestiones tratadas múltiples, ceñiré este  comentario, salvo algunas ideas introductorias y un final, a tres cuestiones: a) La arquitectura político-constitucional del Estado; b) La construcción del Estado administrativo; y c) La configuración del modelo burocrático.

Ideas introductorias

Con un sucinto y sugerente prólogo del profesor Ramón Parada, el libro identifica pronto cuál es su objeto: el Estado como un espacio de lo público (idea que concreta  en el epílogo de la obra), donde rinde tributo a Pierre Bourdieu. La noción de construcción se explica en las páginas iniciales y finales, como una suerte de “metáfora del arquitecto”, algo que desmiente en parte el propio autor cuando reconoce que  muchas veces las instituciones surgen de un modo un tanto anárquico como resultado de una suerte de partidas en el complejo tablero de ajedrez en el que la vida política y social hace intervenir a innumerables actores. Aún así, la idea de construcción, se muestra válida. Su tesis es muy precisa: el libro trata de “explicar la construcción del Estado como un proceso global, con dimensiones políticas, jurídicas, económicas, sociales, espaciales y culturales”. Lo que es hoy en día España, su política, sus instituciones, su Administración y su burocracia, en parte proceden de entonces. De los aciertos y errores cometidos en ese tortuoso proceso deriva lo que hoy en día es el país que se gestó, parcialmente, durante ese siglo XIX.

Con base y herencias en el Estado del Antiguo Régimen, al menos en algunas de sus concepciones que hipotecaron durante largo tiempo el desarrollo del Estado Liberal (como ya expuso en su día Tocqueville en referencia a la Revolución francesa), la concepción de la Monarquía, el Estado de policía (o de “buen gobierno”) y la venalidad de los oficios públicos, fueron tributos que, con las adaptaciones precisas, se proyectaron, respectivamente, en la emergencia del Estado Liberal, la Administración Pública y su propia burocracia.

La arquitectura político-constitucional del Estado

La construcción del Estado Liberal fue lenta y compleja en España. El libro presta atención marginal a los distintos textos constitucionales que se sucedieron en ese prolijo siglo de proliferación de leyes fundamentales. Pero, aun siendo correcto ese planteamiento (pues tales Constituciones jugaron un papel más simbólico que efectivo), hubiese sido recomendable poner el foco de forma más precisa en la desvirtuación del principio de separación de poderes que, a lo largo del constitucionalismo español del siglo XIX y de la vida institucional práctica, se produjo; es cierto, no obstante, que ese enfoque desvirtuado deriva del modelo formal de división de poderes que crearon los revolucionarios franceses, especialmente reflejado en la Constitución de 1791 y que marcará la evolución futura del constitucionalismo europeo continental (esta es una idea que desarrollé en su día en el libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, 2016; y, por lo que respecta a su mala aplicación a España, en el “Epílogo” a esa obra; por tanto, allí remito al lector interesado).

Son, efectivamente, muy pocas las referencias que en el libro comentado se realizan al Legislativo (lo cual ya nos dice bastante de su papel residual), algo más al Poder Judicial (que enmarca correctamente el autor como mera Administración de Justicia), y prácticamente ninguna al fallo principal del modelo: la carencia absoluta de mecanismos de control de la actividad hipertrofiada del Ejecutivo, que gozó de bula para hacer y deshacer gobiernos, manipular elecciones y colonizar cargos y empleos, así como para repartirse la tarta presupuestaria entre sus correligionarios. Precedentes que marcan tendencia.

La obra se centra, de forma acertada por tanto, principalmente (o de forma casi exclusiva) en el análisis del Poder Ejecutivo, pues ciertamente en la España decimonónica fue el poder por excelencia, siendo el resto mera coreografía. El Estado del XIX fue, en efecto, el Ejecutivo. Y eso también influye. Lo expuso magistralmente el profesor Manuel Zafra: dado el contexto político existente, “fue inevitable que los tres poderes se refundieran en un compacto bloque oligárquico que patrimonializó el Estado, esto es la Administración Pública” (AAVV, Política en penumbra, 1996, p. 110). Aunque esa Administración no era entonces ni asomo de lo que ahora representa. Si bien la tendencia está servida. Por consiguiente, la construcción político-institucional del Estado en España, se hizo, como apunta Juan Pro, mediante el asentamiento de “un concepto global de Estado más conservador y autoritario, más dado a la Administración (en verdad al Gobierno) y menos a la representación”. Aunque bien es verdad que el autor procura enriquecer esa visión con la mirada espacial y con el papel relevante (tal vez exagerado) que atribuye a las administraciones o (mejor dicho) autoridades locales y periféricas (especialmente gobernadores y alcaldes), que intentarán suplir ineficientemente el déficit de una Administración central que difícilmente llegaba al territorio. Paradojas de un centralismo incapaz de centralizar nada, al menos hasta bien avanzado el siglo XIX. Como bien expuso García de Enterría, la construcción de la Administración periférica finalmente se hizo a través de una exagerada “politización de los Gobernadores civiles”, que se alejaría así gradual y radicalmente del modelo matriz del que decía beber: el sistema francés (“Prefectos y Gobernadores Civiles”, la Administración española, Alianza, 1972, p. 59). Un poder central débil para imponer sus reglas en el territorio, que se debía apoyar en gobernadores y caciques.

La construcción del Estado administrativo

El análisis del Estado administrativo supone probablemente la parte de la obra de Juan Pro más acabada. El concepto de Administración, importado de la realidad institucional y de la doctrina francesa, termina arraigando en España de la mano de políticos ilustrados liberales, que buena parte de ellos engrosarán las filas del eufemísticamente denominado moderantismo, que se transformará con el paso del tiempo en expresiones ideológicas netamente conservadoras y, en algunos casos, con tendencias autoritarias (como las manifestadas por Donoso Cortés). Los constructores del Estado administrativo español, salvo puntuales casos, fueron del partido moderado, aunque la primera reforma administrativa de notable calado, centrada en el ramo de Hacienda, la impulsó un ministro del absolutista Fernando VII como fue López Ballesteros, que serviría de modelo a la reforma auspiciada décadas después por Juan Bravo Murillo, un político conservador (con algunos rasgos de bonapartismo) que, a pesar de ello, llevó a cabo una obra modernizadora en algunos ámbito ministeriales por los que transitó. Sin duda, esas referencias estarían incompletas sin hacer mención a Javier de Burgos que, si bien muy anterior en el tiempo,  dio forma en 1833 a la obra aún incipiente del Estado administrativo (división provincial, subdelegados de fomento, luego gobernadores civiles, etc.). El Estado, en todo caso, fue escuálido, aunque las lógicas clientelares, el propio caciquismo y las cesantías, se fueron incubando en esos años, tal como analizó con detalle el profesor Alejando Nieto en una excelente obra (Los primeros pasos del estado constitucional, Ariel, 1996). Tales patologías echaron raíces profundas en la era isabelina y en el sistema político de la Restauración. Tal como dice el autor de la obra reseñada, “el cemento del moderantismo fue la corrupción”. La construcción del ferrocarril y otros muchos aspectos sirvieron de vivero de prácticas oscuras. De aquellos polvos vienen estos lodos.

La formación de un Estado pivota generalmente sobre dos ejes: Hacienda y Ejército. A este se añade el control del territorio. Las ideas de construcción del Estado en España se generaron en la década de 1833-1843, mientras que la verdadera  materialización del Estado, entendido como Administración Pública, se hizo efectiva sobre todo en la década 1844-1854, durante la llamada década moderada. La construcción de la Hacienda Pública fue lenta y no se cerró hasta la etapa de la Restauración, con las delegaciones provinciales de Hacienda, una vez que los recursos estadísticos eran ya más consistentes. El poder necesita datos y no estimaciones, especialmente la Hacienda para gravar adecuadamente los hechos imponibles. El Ejército, por su parte, “constituía un elemento imprescindible para la construcción estatal”. La construcción de cuarteles y los hombres llamados a filas “transformó la mente de miles de hombres”. Sin embargo, la intervención del Ejército en política fue abrumadora, al menos durante buena parte del siglo XIX. Aunque en el libro tenga poco protagonismo. También marcó tendencia.

El tránsito hacia el Estado administrativo está muy bien tratado en la obra. Sus antecedentes también, tanto comparados como doctrinales. Resalta el autor el papel de algunos ideólogos de esa Administración, y entre ellos centra su foco de atención en Alejandro Oliván, y en su obra De la Administración Pública con relación a España, que el profesor Eduardo García de Enterría prologó en su momento. Para Oliván, idea clave que resalta Juan Pro, “el poder ejecutivo no es uno más entre los tres poderes del Estado cuyo equilibrio debe asegurarse; sino, por el contrario, (es) la verdadera encarnación del Estado”. En esta lectura (con fuertes hipotecas del liberalismo doctrinario; no olvidemos que la formación del oscense Oliván era predominantemente francesa), está larvada una concepción que prácticamente elimina la separación de poderes y refuerza la tendencia hacia un Ejecutivo dominante, cuando no a formas travestidas de un parlamentarismo falso que abrieron tiempo después las puertas a soluciones autoritarias y dictatoriales. Bien es cierto que ello se templaba con una idea, un tanto idílica, de la Administración como contrapeso. Algo que, durante el siglo XIX, los hechos desmentirían una y otra vez; aunque la aparición de los cuerpos especiales tecnificara el escenario.

Interesante también es la configuración del poder local que, doctrinalmente, analiza a través de la obra de Ortiz de Zúñiga, donde la concepción corporativa y no política de la administración local se impone. Una idea que terminó arraigando en las leyes y se coló literalmente en la Constitución de 1978. La concepción de un Ayuntamiento como corporación  prestadora de servicios, ajena formalmente a la política, aunque brazo ejecutor del Gobierno, centrada en aquellos momentos en ejercicio de funciones de policía (limpieza, orden y regularidad), se le pretendía alejar de la política, cuando esta, sin embargo, la abrazaba sin recato. La administración local, ayuntamientos y diputaciones, es tratada por el autor en el último capítulo del libro, pues –a su juicio- fue clave para la construcción del Estado, máxime cuando la Administración central apenas llegaba al territorio, siendo el nivel local administrativo quien ejercía complementariamente muchas de las competencias y deficiencias que el propio Estado tenía en aquellos momentos. Las tesis del liberalismo progresista quedaron –salvo períodos muy cortos de tiempo- borradas del mapa. La autonomía local era un pío deseo.

En suma, la construcción doctrinal del Estado administrativo español se hizo sobre bases del moderantismo conservador y de esas filas –con excepciones muy puntuales como Posada Herrera (un liberal templado) o Alcalá Galiano, que matizó con el paso del tiempo su radicalismo liberal y se incorporó, como estudió atentamente Ángel Garrorena, a las filas del moderantismo liberal- salieron los arquitectos del Derecho Administrativo español. La influencia de las experiencias institucionales y doctrinales francesas fueron dominantes, aunque también hubo impronta alemana.

La construcción de la burocracia

Desde el punto de vista de la acción política la tarea de reformar la Administración y su burocracia recayó en las espaldas de Bravo Murillo, a quien se le encargó, como se dijo, “poner en marcha el carro del Estado”, que estaba parado. La escuálida base ministerial (en 1847 sólo había 7 ministerios), se apoyaba en una no menos frágil burocracia pública (que se movió entre los 70.000 y 100.000 empleados públicos desde 1830 a 1900), corroída además por la inestabilidad que significaba el sistema de cesantías, salvo en determinados cuerpos especiales de funcionarios (ingenieros, por ejemplo) donde la estabilidad fue la regla. A ellos se añadían otros tanto empleados locales, cuyo desempeño estaba siempre teñido por prácticas de caciquismo y de clientela. El autor pone de manifiesto los datos positivos de ese proceso de construcción de la burocracia y se detiene menos en las secuelas negativas. Y siendo cierto, que lo fue, que se produjeron avances importantes en la consolidación de un sistema profesional de función pública en determinados ámbitos (cuerpos de Hacienda, estadística, cuerpos de ingenieros, etc.), también lo es que las prácticas clientelares en el empleo público siguieron dominando la actuación de buena parte de una clase política educada en esa “cultura” y que, de forma silente sin apenas darnos cuenta, se ha ido trasladando hasta nuestros días. No era entonces una cuestión sólo de España, ciertamente, pues esas prácticas con otras denominaciones (patronazgo, clientela, etc.) proliferaban en otros países, hoy en día democracias avanzadas (Reino Unido, Francia, etc.). No en vano Tocqueville en un discurso parlamentario en 1842 se quejaba amargamente de ese rasgo genuino francés como era “la pasión creciente, ilimitada, desenfrenada por los empleos públicos”.

Fue, como se ha dicho, Bravo Murillo quien, siguiendo la estela de reformistas anteriores, puso en marcha esa Administración que pretendía ser una máquina disciplinada y eficaz al servicio del poder ejecutivo. Aunque su reforma dejó extramuros a los cuerpos especiales, que paradójicamente serían quienes se profesionalizaran, obteniendo la ansiada inamovilidad. Abordó el acceso por mérito, pero no cerró la sangría de las cesantías. La articulación de una Administración sobre una escala de Jefaturas es, curiosamente, herencia de aquel momento, que sobrevive incólume 170 años después. Sin embargo, todo ese intento de modernización lo empañó el favoritismo político, las fidelidades políticas, el nepotismo y la corrupción que fueron echando hondas raíces sobre un edificio formal que aparentaba ser lo que realmente no era. Se impuso la “recomendación” y reinó, así, la arbitrariedad. Una sociedad con pocas alternativas de empleo alternativo fomentaba el intercambio de favores y la búsqueda de algún valedor (cacique, gobernador, parlamentario o ministro) como medio de ingresar en la nómina de la Administración. Que esto siga existiendo casi dos siglos después no deja de mostrar sino que el reloj de transformación de lo público se paró en seco en España y en todos sus territorios hace una eternidad. Aún así, las “oposiciones” hicieron entrada en algunos cuerpos del Estado (los cuerpos especiales), que gradualmente con el paso del tiempo serían los más prestigiados, aunque sólo fuera por sus exigencias de acceso, creando una función pública asimétrica, profesional (y hasta cierto punto elitista socialmente), por un lado; y altamente desprofesionalizada o unida umbilicalmente a la política, por otro. Un modelo que también paradójicamente ha llegado hasta nuestros días.

Final

El libro objeto de esta reseña es, por tanto, una obra imprescindible para conocer la construcción del Estado en España. Aporta mucho más de lo que aquí, en esta ya larga reseña, se ha expuesto. La tesis del autor puede calificarse como prudente y equilibrada. Y ello se manifiesta principalmente en el capítulo 10 titulado “Hacia el cierre del proceso”. Allí reconoce que fueron los moderados (conservadores) quienes “definieron las líneas maestras del Estado, poniendo en pie sus componentes fundamentales durante largos períodos en que estuvieron al frente del Gobierno en el reinado e Isabel II”. Como bien se afirma: el resultado final (de España) “se parece más al plan del partido moderado”. Pero añade que tanto la Unión Liberal como los progresistas corrigieron puntualmente esa reformas en aspectos sustantivos (desamortización, Banco de España, Poder Judicial, Instituto Geográfico, etc.). Pero, por lo común, la construcción de las instituciones centrales del Estado (con algunas excepciones singulares), particularmente de la Administración Pública y de su burocracia se han hecho siempre bajo la égida política del conservadurismo e incluso de la derecha autoritaria (solo el paréntesis reciente del ministro Jordi Sevilla ha sido una excepción a la regla). Poco interés ha mostrado el progresismo, el republicanismo (salvo, puntualmente, Manuel Azaña) y la izquierda, en general, en construir o reformar las instituciones públicas. Su afán de adanismo político o constitucional siempre le ha podido. La Administración ha sido cosa del conservadurismo. Y así ha llegado hasta nuestros días. Como también dijo Tocqueville, “la historia es una galería de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias” (El Antiguo Régimen y la Revolución, 1969, p. 102).

En verdad, desde un enfoque ideológico y de política constitucional, el Estado en España se construyó sobre bases del liberalismo doctrinario que tuvo corta vida en su país de origen (Francia) y muy larga en España. Pero eso es tema para otro día.

Más complaciente con la realidad española se muestra finalmente el autor en el plano comparativo. Pues según él, en esa visión comparada, el país no sale tan malparado, al menos en ese siglo XIX, pues el ritmo de modernización de España fue comparable al de Italia o Portugal, aunque distaba mucho del existente en Francia y Gran Bretaña. Según el autor, que rechaza el adjetivo de débil, el fortalecimiento del Estado fue una realidad, que pasó incluso la prueba del desastre del 98. Aunque a partir de entonces se detectan las tensiones entre una centralización (que no se había culminado realmente) y una descentralización como demanda política de determinados territorios (Cataluña y País Vasco). A partir de aquí emergerá una tensión nacionalista, también española y territorial periférica, que llegará hasta nuestros días. Se abandona, según el autor, el patriotismo constitucional (si es que alguna vez realmente existió). Y así, en fin, entrado el siglo XX (1923) llegará la crisis del sistema político de la restauración, las dictaduras, la II República y la guerra civil entre medio, y, por fin, el régimen constitucional de 1978. Y aquí estamos. Tal vez, ante la parálisis total de reformas de una política cortoplacista y miope estratégicamente, estemos entrando apenas sin advertirlo en un proceso de deconstrucción de lo que, paradojas de la vida política e institucional (también cultural), nunca tal vez se había construido totalmente de forma efectiva, sino probablemente con muchos rasgos aparentes. Siempre será objeto de debate. Que no pretendo cerrar en estas apresuradas líneas.