«La primera reacción de una organización cuya teoría se está volviendo anticuada es casi siempre una reacción defensiva» (Peter Drucker)

“La arquitectura organizativa es el arte de dar forma al espacio de las organizaciones conforme a las necesidades” (Isabel del Val)

Introducción

Planificación, organización y RRHH representan unas debilidades obvias de nuestra Administración Pública. La óptima gestión de los fondos depende, sin embargo, de una correcto planteamiento y ejecución de tales premisas, además, sin duda, de la adopción cabal de medidas de agilización y de procedimiento en ámbitos tan sensibles como son la contratación pública y las subvenciones, así como la gestión económico-financiera, o también en otras esferas (convenios administrativos).

En efecto, sin una organización apropiada a las tareas a desarrollar y sin medidas reales de identificación de las capacidades y optimización de los recursos humanos, o sin estructuras directivas adecuadas (sin liderazgo ejecutivo), como veremos de inmediato, la pretendida mejora de la gestión en los fondos europeos puede verse muy afectada.

Ciertamente, el modelo de gestión de fondos para su correcto ensamblaje requeriría integrarse en un modelo institucional holístico de buena gobernanza (que muy pocos gobiernos están decididos a aplicar), así como en un modelo de gestión avanzado que tome como pilares las tres dimensiones expuestas.

La pretendida “revolución administrativa” que impulsará el Gobierno central a través del real decreto-ley que aprobará en las próximas semanas (VER: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/;  del cual se ha filtrado, no se sabe muy bien con qué intenciones, un texto aún bastante verde en algunos de sus contenidos), pretende ir más allá de los aspectos meramente procedimentales y aborda, de forma aún imprecisa en algunos de sus pasajes, un conjunto de medidas que tienen por objeto lo que se denominan como Instrumentos de gestión pública. Dentro de ellos se recogen una serie de previsiones que pretenden absorber los fondos europeos, y evitar que ese chorro de recursos públicos tenga fugas considerables por las deterioradas cañerías burocráticas de la Administración.

Planificación estratégica y medidas organizativas

Las medidas de planificación estratégica y las organizativas son aplicables a “los departamentos ministeriales y organismos públicos encargados de la gestión de proyectos de inversión”; por tanto, en principio, a la propia Administración General del Estado. Allí se prevé que, en el plazo de un mes desde la entrada en vigor del RDL tales departamentos y organismos deberán aprobar un instrumento de planificación estratégica con una serie de elementos (entre ellos, ejes estratégicos y objetivos de los proyectos; necesidades materiales, organizativas y de personal; programa de formación del personal; plan de comunicación interno; etc.). El Plan estratégico es el arranque del proceso organizativo y de gestión. Junto a este instrumento se prevé un denominado “Plan de Choque de auditoría de cargas de trabajo y de medios de organismos autonómicos o responsables de ejecución del PRTR”, con alguna previsión que puede generar polémica. De la redacción allí contenida (“organismos autonómicos”) parece inducirse que las medidas de planificación también se aplican a las CCAA y entes locales (lo cual se inmiscuiría en sus competencias de autoorganización). Muy vago todo.

El artículo clave es, sin embargo, el relativo a la Organización. Allí se prevé la importante creación de unidades temporales para la gestión proyectos financiables con cargo a fondos europeos. Los puestos de trabajo reasignados dependen del departamento u organismo público. Y “el rango” de estas unidades “será determinado en la correspondiente relación de puestos de trabajo provisional”. Aparece, por consiguiente, un nuevo tipo de RPT, que ya no contiene puestos de trabajo estructurales, sino también provisionales. Muy atada, como se verá de inmediato, a los procesos de movilidad que se articulan sobre “puestos de trabajo”. Lo que no parece buena solución, pues desfigura el viejo instrumento, forzando aplicaciones para las que no está llamado a cumplir. Las costuras actuales de las RPT ofrecen grietas enormes por su inadaptación para dar respuesta a soluciones transitorias o temporales que requiere el trabajo por proyectos en el sector público. Son instrumentos analógicos de gestión de personas para una nueva etapa de transformación organizativa acelerada de las Administraciones Públicas producto de necesaria adaptación como consecuencia de la predicada resiliencia.

En tales “uniones temporales” hay, por lo común, desempeño de función o misión, que puede coincidir con la de un puesto preexistente o no. Si no coincide, la solución que se propone es crear un puesto nuevo. Acabada la misión, que puede durar unos años, el funcionario retorna a su origen o los nuevos puestos transitan hacia una organización estructural para la que no se crearon; en este modelo es el puesto de trabajo el que vuelve con su ocupante. En efecto, en el modelo diseñado no migra sólo la persona, sino que, salvo excepciones (asignación de funciones a tiempo parcial) “se lleva el puesto”. Lo más lógico hubiese sido reformar la legislación básica de empleo público e incorporar un nuevo instrumento de gestión de personas que pivotara sobre el desempeño de misión y no sobre el puesto de trabajo, algo que al parecer no se quiere hacer, sea por las prisas o porque no hay aún modelo organizativo que pretenda insertar (cuando el futuro de las Administraciones públicas está allí), más allá de la gestión de los fondos, unas estructuras volátiles y flexibles por misiones o proyectos en las organizaciones públicas, que serán la línea de actuación futura si la Administración quiere adaptarse a un contexto en el que los puestos estructurales estarán gradualmente en situación de retirada parcial, reduciéndose paulatinamente su número conforme las misiones temporales crezcan. Otra cosa es que esas necesidades funcionales ejercidas por funcionarios con plaza estructural se cubran presupuestariamente mediante créditos así recogidos, pero eso no cambia la esencia de la temporalidad de las estructuras organizativas, que es el gran salto cualitativo que el borrador de proyecto aún no da.

El dato positivo es que, por imperiosa necesidad, entran en juego esas unidades temporales, que no son otra cosa que el trabajo por proyectos como alternativa a la organización tradicional. Si bien, no se rompe por lo común la departamentalización de la gestión de los fondos (cautiva del modelo de asignación presupuestaria para 2021) ni tampoco se alumbra el necesario liderazgo ejecutivo (directivos profesionales temporales e incluso captar talento del exterior: véase la Ley de transformación de la función pública francesa y el decreto 2109-1594 de 31 de diciembre) que deberían pilotar tales unidades temporales, cuyo “rango” será variable (rango asimilado a director general, subdirección u otros. No se dice una palabra de la función directiva en tales estructuras. Y es un aspecto capital. Sin liderazgo ejecutivo esas unidades organizativas temporales están llamadas a fracasar.

Tampoco queda claro si alguna de tales medidas tiene la condición de normativa básica temporal y, por tanto, aplicable a las CCAA y entes locales. Por ejemplo, las RPT “provisionales” o el instrumento de gestión que las sustituya; pues, en caso contrario, tales entidades no podrán hacer uso de tal modalidad y deberán actuar con el marco normativo general existente, que constriñe tales experiencias organizativas.

Gestión de los recursos humanos

La gestión de los recursos humanos se aborda expresamente en el citado borrador de norma excepcional. Aunque la formación en materia de ejecución del Plan de Recuperación se regula en la sección de planificación estratégica y no de recursos humanos. Tal formación debe ser en competencias y orientada a la resolución de problemas, y elude cualquier referencia al INAP.

Toda la gestión “del talento”, en principio, se departamentaliza. Se procura que no haya, salvo excepciones, trasiego interdepartamental. La gestión presupuestaria de los proyectos, condiciona todo el modelo organizativo y de RRHH. Se echa mano del artículo 81 TREBEP, con la finalidad de establecer medidas de movilidad y de redistribución de los recursos necesarios. En ese contexto, “el puesto de trabajo” es -tal como decía antes- lo que migra, aunque sea temporalmente, cuando -salvo que sea para realizar las mismas funciones- eso no sería lo adecuado. En el marco del plan, se establecerán medidas de capacitación y de incentivos. Nada se dice de la negociación con la representación sindical, pero cabe darla por implícita en el marco de la urgencia y de la velocidad que imprime el borrador de decreto-ley a todas las medidas que auspicia (un mes y cinco días, son los plazos “mágicos” de la urgencia). Parece ser que los sindicatos están que trinan con esta propuesta normativa, pues acostumbrados a cogobernar en la elaboración de decretos-leyes (por ejemplo, los RDL 28 y 29/2020) han sido ignorados al parecer de esta última cocina.

Los incentivos o estímulos a la atracción de talento interno de la organización (aunque en provisión de puestos todo está aún en penumbra, pendiente de las medidas de planificación) se pretenden impulsar por medio de la creación de un complemento variable por consecución de objetivos y, en su caso, por asignación de funciones adicionales a tiempo parcial, que se prevé en la disposición adicional segunda del borrador, y que está estrechamente vinculado con una evaluación prevista “del esfuerzo colectivo e individual” que esté enfocada a “la consecución de resultados y la mejora continua en las unidades con competencias en la gestión de fondos europeos”. Será el plan estratégico el que defina estas cuestiones. No deja de ser curioso que, tanto en este caso como en el teletrabajo, se prevea la evaluación, aunque aquí se le anuda un elemento importantísimo como es el complemento variable por consecución de objetivos. Ese puede ser el “efecto llamada” (si hay algo de voluntariedad en este proceso). En cualquier caso, tiene la finalidad de que la función pública se desperece y salga de su zona de confort, agilizando la gestión de tales fondos, pero las condiciones de trabajo, como es obvio, siguen igual en cuanto a jornada, vacaciones, permisos, licencias, etc. Veremos cómo casa un modelo de empleo público altamente laboralizado en condiciones de trabajo con esa gestión pretendidamente transformadora.

Habrá que dedicar, sin duda, más personal a tales tareas de gestión (incremento de capítulo I y de gasto corriente, que no puede venir financiado con los fondos), o en su caso automatizarlas en lo que sea posible. Para los déficits de personal y de perfiles, que serán clamoroso, existe la alternativa de nombramiento interinos por programas (¿por qué no han ampliado los tres años de la normativa básica para este tipo de proyectos tal como ha hecho la Ley de transformación de la función públicas francesa a seis años (periodo de ejecución del Marco Presupuestario Plurianual de la UE)?) o, en su caso, algo desaconsejable, acudir a la contratación laboral temporal. La captación de talento tecnológico joven -que no esté en la propia organización- vendrá sin duda por esta vía. La pregunta que cabe hacerse es si esa regulación y, por tanto, el complemento retributivo será básico o no, o sólo aplicable a la AGE.

Se prevé un procedimiento de urgencia (un mes) para aprobación del modelo de RPT provisionales y las normas para la provisión de los puestos de trabajo de tales unidades temporales. Este modelo preverá “un procedimiento preferente y abreviado para su aprobación”. Todo ello es sólo aplicable a la AGE.

La cobertura de las necesidades de personal, se cubrirán preferentemente con efectivos de cada departamento. Ello no excluye captación de talento externo al departamento (que articula veces tendrá que ser la regla), pero no se articula (tal vez mediante comisiones de servicio o selección de profesionales y directivos no funcionarios). La provisión se hará preferentemente por medio de redistribución de efectivos, reasignación de efectivos o atribución temporal de funciones (probablemente la vía más adecuada, junto con la comisión de servicios, si no se utilizara como base el puesto de trabajo provisional). También se prevé la atribución de funciones a tiempo parcial. Estas personas “podrán recibir una retribución variable ligada a la carga de trabajo adicional”.

En todo caso, se emplaza a que en plazo de tres meses se modifique el Reglamento General de Ingreso y provisión de puestos de trabajo, aprobado por Real Decreto 364/1995, para adaptar las normas que sean precisas en materia de provisión de puestos de trabajo.

A modo de conclusión

La aireada “revolución administrativa”, en lo que a la organización y gestión de los recursos humanos respecta, se limita a la gestión de los fondos (especialmente por la AGE) y es más bien tibia y nada estructural. No se ha querido, en principio (veremos cómo queda) reformar la normativa básica y, por tanto, se superpone una aplicabilidad temporal de tales unidades temporales con un sistema normativo estructural que queda incólume. El viejo edificio sigue en pie. Tampoco queda claro que algunas de esas previsiones, al menos las más incisivas (por ejemplo, complementos variables, etc.) y otras más discutibles (RPT provisionales), se apliquen asimismo a las CCAA y entes locales. Hay aún un vacío enorme en el proyecto sobre lo qué es y qué no es básico, muy condicionado presumo a la convalidación ulterior de la norma excepcional por el Congreso de los Diputados (aquí no se puede fallar, como sucedió con el RDL 27/2020). La redacción inicial de este proyecto está pensada -como ya dije en su momento- para “agilizar” la gestión de los fondos europeos en la AGE, aunque algunas de sus previsiones se aplicarán también a las CCAA y entes locales.

En todo caso, pendientes de estos detalles, cabe resaltar que si algo positivo se le puede encontrar a este marco regulatorio aún en bruto, es que ha descubierto lo obvio: la importancia de que las Administraciones públicas estructuren sus organizaciones y sus políticas de recursos humanos de distinta manera, si es que quieren ser mínimamente eficientes. Y ya se puede afirmar que la política (cosmética y de comunicación) ha empezado a caerse del guindo: sin gestión efectiva y eficiente no harán nunca buena política. Nadie. Conviene recordarlo.

Pero, lo cierto es que esa “revolución administrativa” es de corto vuelo. Todo lo más dibuja, en el caso de que tenga éxito, una Administración Pública a dos velocidades: por un lado, la Administración Pública que gestiona fondos europeos, pequeña en su tamaño, más flexible, aparentemente más moderna, con planes estratégicos, estructuras de proyecto y evaluación de objetivos y resultados colectivos e individuales; por otro, la Administración Pública convencional o tradicional, paquidérmica, mastodóntica, rígida y con lentitud exasperante en su gestión, que sigue siendo la absolutamente dominante en número y ámbitos de gestión. Habrá que ver si es capaz el pez pequeño de imponer sus reglas o, como suele suceder, termina siendo devorado por el pez grande, cuya voracidad es infinita y su capacidad de resistencia aparentemente eterna. Lo cual es falso.

“La agilidad para resistir y adaptarse «aquí» y «ahora» tiene distintas dimensiones, desde la capacidad de reaccionar rápido a la capacidad de reaccionar con precisión”

(Orkestra, Informe sobre competitividad del País Vasco 2020, Universidad de Deusto)

Preliminar

Hay palabras que adornan el lenguaje, aunque sea con sentido figurado. Una de ella es la de tractor que, cada vez con más frecuencia, se utiliza como adjetivo o cualidad que se predica de determinadas políticas o instituciones que actúan como fuerza transformadora o impulso de proyectos o ideas. La máquina o el vehículo de trabajo agrícola/forestal visualiza fuerza, cualidad física que se identifica por una potencia de tracción. Tal vehículo, unas veces empuja y otras mueve cualquier máquina o remolque adicional por mucha carga que haya de arrastrar. Aunque es lento, el tractor tiene gran capacidad de impulso. Y arrastrar o impulsar es lo contrario de remolcar. Quien impulsa, empuja y conduce, nunca va a la zaga; menos a rebufo.

Tal vez, por este conjunto de atributos, en particular imagino por la lentitud y por sus dimensiones mastodónticas, el adjetivo tractor define muy bien el papel que la Administración Pública debería tener en el largo proceso de recuperación y resiliencia, ejes sobre los cuales la Unión Europea nos marca el camino para intentar salir lo menos damnificados posibles del hoyo en el que esta monumental pandemia nos ha sumergido.

Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

El difundido (y hasta ahora difuso) Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España utiliza reiteradamente y en diferentes ámbitos esa expresión (unas veces como “tractor” y en otras como “tractora”), pero en una ocasión lo hace referido al papel que la Administración Pública tendrá (o debiera tener, que no es lo mismo) en ese proceso de recuperación económica, una vez que la pandemia esté controlada, algo sobre lo que la incertidumbre sigue pesando. Así se expresa el citado Plan:

No es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía

Ciertamente, si se analizan las medidas propuestas para que la Administración Pública cumpla ese rol tractor o de arrastre (“palanca” 4), la decepción es inmediata. No hay ninguna concreción y, en el único caso que existe, se nos reconduce a la estabilización del personal interino como gran propuesta modernizadora. Mejor guardar un prudente silencio. Sí que es cierto que se habla mucho de digitalizar, de flexibilizar, y otros verbos que sirvan para modernizar la Administración. Pero, al igual que sucede con las inconcreciones en la gestión del plan, que son supinas (véase el excelente análisis de Enrique Féas), en lo que a la transformación de la Administración Pública respecta sólo se llega a concretar que se aprobará un real decreto-ley (al parecer ya inminente) que modificará (veremos si mucho o poco), según se ha dicho, la legislación en materia de contratación pública, subvenciones, y las leyes general presupuestaria y de régimen jurídico del sector público, con la finalidad de lograr la finalidad imposible de tramitar ágilmente -algo que no hemos hecho últimamente- la gestión de los fondos europeos NGEU que se vehiculen a través de ayudas europeas. No insistiré en este punto, que ya traté en otra entrada, pero alcanzar lo que el profesor Manuel Hidalgo denominó virtuosismo en la gestión, atributo necesario para tener éxito en ese empeño, no se logra por una reforma normativa de urgencia incrustada en el BOE.

No me cansaré de repetirlo, la reforma de la Administración requiere abordar en paralelo y con coherencia tres pilares sustantivos: estructuras organizativas, procesos y personas. Y es un proceso largo, muy largo, lleno de dificultades que se han de vencer. Transformar la Administración Pública exige liderazgo político, coraje y mucho tesón. El ex presidente Mujica se lamentaba amargamente de que uno de sus fracasos de su mandato fue, precisamente, no haber podido llevar a cabo tal reforma. Los muros graníticos de la Administración son a veces infranqueables o inamovibles. Por tanto, hoja de ruta, tiempo y paciencia estoica si se quieren remover las resistencias numantinas que aflorarán en todo proceso de cambio. Aunque existiera voluntad reformadora, que no la hay, el tiempo corre en contra nuestra. La manida “recuperación y resiliencia” la vamos a tener que afrontar, al menos los primeros años, con este destartalado edificio público que servirá para certificar un más que probable fracaso de gestión de tales fondos, en los nos jugamos que el país no quede más devastado de lo que ya está. Por eso urge, transformar. Sin pausa. Y con pasos efectivos, aunque sean pequeños, no con retórica vacua.

Informe Orkestra: Resiliencia antes, durante y después de la pandemia

De la Administración Pública como necesario elemento tractor de la recuperación también habla un interesante documento que, con el título de Resiliencia antes, durante y después de la pandemia, ha difundido recientemente Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad (por cierto, salvo por lo que afecta a los enredos de la cogobernanza , resulta un texto mucho más sólido conceptualmente que el elaborado por el propio Gobierno central, aunque tengan objetos parcialmente distintos).  El documento sintetiza siete ejes estratégicos que deben acompañar en el proceso de recuperación económica. Y, entre ellos, cita concretamente el rol de las administraciones públicas que, entre otras actuaciones, se concretaría en que “deberán ejercer un papel tractor en la generación de nuevas soluciones e innovaciones”. Ahí es nada.

El citado informe apuesta por una noción de resiliencia (otra expresión de aplicaciones variopintas) con mirada al futuro, que se concreta en una evolutiva capacidad de adaptación/transformación y, asimismo, confiere un papel de relieve a las políticas impulsadas desde el sector público y por los diferentes niveles de gobierno o actores institucionales. El Informe también pone el foco en distintos pasajes en los fondos NGEU, y en la necesidad de que “la gran inyección de fondos previstos para recuperación y resiliencia en los siguientes años en el marco del Next Generation EU represente una oportunidad significativa” Pero para aprovechar los fondos de forma óptima -nos dice- será “particularmente importante orientarlos hacia inversiones que busquen aumentar la productividad y facilitar las transiciones necesarias de la industria”; es decir, tal como señaló el Gobernador del Banco de España en su reciente comparecencia en el Congreso de los Diputados, que tengan un efecto multiplicador sobre la economía. Lo demás, será pan para hoy y hambre para mañana.

En este documento se centra en la realidad empresarial vasca y la compara con dos regiones europeas. Incide en la fuerte capacidad de resiliencia del tejido empresarial vasco, generada a lo largo del tiempo; una posición que le ha protegido relativamente frente a un shock de las magnitudes como las que estamos viviendo en esta pandemia de nunca acabar. Aun así, las empresas (más en algunos sectores ya conocidos) están sufriendo lo suyo. Pero la fortaleza (relativa) de la innovación y de la productividad, así como la digitalización y la internacionalización, les ha dotado a algunas de ellas de la capacidad de resistencia y también de adaptación necesarias para afrontar este durísimo shock. No cabe duda que en otros territorios o comunidades autónomas hay emprendedores y tejido empresarial en constante adaptación, que asimismo optan por la innovación y apuestan por la digitalización, productividad e internacionalización. Las Administraciones Públicas deberían aprender de tales modelos de resiliencia y aplicar sus lecciones. Con las modulaciones, pertinentes, sería una buena vía.

Final: La Administración Pública frente a la recuperación económica. ¿tractor o remolque?

La pregunta que surge tras exponer muy brevemente el contenido de ambos documentos es muy obvia: ¿Están actualmente las Administraciones Públicas en condiciones objetivas adecuadas para ejercer esa función tractora o multiplicadora de la economía y cumplir el rol que de ellas se predica? Si no lo están, la oportunidad que se pierda no volverá nunca.

Mi primera impresión y me encantaría estar equivocado es que nuestro sistema político-administrativo tendrá dificultades sinfín para dar respuesta cabal a tales desafíos inmediatos. Los retos que vienen son inmensos y el dualismo público/privado sufrirá unas tensiones enormes, puesto que la única característica en la que la aparente tracción pública parece visibilizarse es en la distribución intermediaria de fondos europeos: es el símil del tractor que remolca a la política en su papel de Reyes Magos repartiendo dinero sinfín. Suprimida las próximas cabalgatas, es lo que queda. Los fondos como caramelos. Eso sería un monumental error.

La senda es otra, muy distinta. Esto se ha de tomar en serio y se debe articular un modelo de gobernanza apropiado al contexto: se tienen que identificar proyectos de ayudas de inversión que sean un revulsivo multiplicador de empleos y del crecimiento (la imprescindible digitalización hay que ser conscientes que, como expuso el periodista económico Carlos Sánchez, es un ámbito poco intensivo en generación de empleo, al menos en su primera etapa; más lo es en su parcial eliminación, si la robótica de procesos y la Inteligencia Artificial se afianzan, como todo apunta). Otra cosa es lo que surja luego, pero eso tardará más. Tales proyectos, además, hay que tramitarlos y gestionarlos adecuadamente, evaluarlos y certificarlos. Fallar en esto es empobrecer el país y a sus gentes. Por tanto, es hora de hacer política pensando en la gestión. La Gobernanza de los Fondos NGEU tal como está recogida en el PRTR es muy pobre en su diseño y planteará problemas. Hay que mejorar ese Plan y concretarlo. A diferencia de lo realizado en otros países (por ejemplo, Grecia), aquí vamos a un modelo político centralizado (sea estatal o autonómico) de reparto de fondos, que -como ya traté en la entrada anterior- puede ser fuente de innumerables problemas. 

El Informe de Orkestra aborda en su parte final un tema clave:  Resistir y adaptarse «aquí y ahora». Tendremos que vivir largo tiempo con la pandemia. Y es hora de combinar adecuadamente ambos planos, el de la resistencia o recuperación y el de la adaptación. La mirada cortoplacista de lo urgente no puede tapar la visión estratégica que ahora más que nunca resulta imprescindible. Las organizaciones públicas siguen obsesionadas desde el mes marzo pasado con la contingencia de lo urgente, olvidando totalmente la necesidad de adaptación. Es una política de luces cortas. Carecen, así, de esa capacidad tractora, por mucho que los papeles la prediquen. Y, en los meses inmediatos, no la adquirirán. La resiliencia cuesta tiempo construirla, la transformación más. Pero, aun así, los gobiernos deben reaccionar rápido y con precisión si quieren de verdad comenzar a transformar lo público. Y la rapidez no es, precisamente, un atributo público. Una parte razonable de la solución del problema estará en la colaboración público/privada. Pero aquí los conflictos de intereses o el clientelismo pueden florecer por doquier. Hay que andar con pies de plomo.  Poner fuertes barreras preventivas y de control ex post. No trabas.

La solución óptima es disponer de capacidad de reacción. Una Administración estancada y adormecida en la rutina tramitadora y con muy escasa capacidad creativa y de innovación, sólo puede despertar con un liderazgo político que mueva sus adormecidas y rutinarias estructuras y procesos, así como despeje la zona de confort en la que vive la burbuja del empleo público. Únicamente aquellos niveles de gobierno que, junto a los proyectos de inversión, sean capaces de promover o impulsar mejoras graduales vehiculadas a través de programas de transformación, podrán obtener más credibilidad europea y, sobre todo, serán capaces de promover ese efecto de retorno multiplicador sobre el tejido económico, así como sobre la propia ciudadanía, haciendo menos duros los años venideros, que plácidos nunca serán.

El dilema de las Administraciones Públicas (y también de la política) es muy obvio: seguir siendo eterno remolque o pasar a convertirse paulatinamente en un actor impulsor del crecimiento y del bienestar de la ciudadanía. Que cada nivel de gobierno busque su camino. En eso y no en otra cosa consiste la política: establecer prioridades y mejorar la vida de la ciudadanía. Aunque todo esto, con las prisas y el tacticismo chapucero que nos invade, parece haberse olvidado.

“Una página más de esta historia falsificada que elaboran diariamente los gobiernos con ideas muertas y palabrería de mazacote (…) Resignémonos a una vida de ficciones”

(Benito Pérez Galdós, Montes de Oca, Episodios Nacionales 28, Alianza Editorial, p. 54)

Preliminar: ¿Por qué la integridad institucional entra en la agenda gubernamental?

Resulta paradójico que, dadas sus limitadas competencias transversales que tiene en esa materia, sea el Ministerio de Política Territorial y Función Pública quien lidere y difunda el reciente IV Plan de Gobierno Abierto de España , y no lo haya asumido la Presidencia del Gobierno, que se encuentra inmersa en otros asuntos, al parecer de mucho más calado. Aunque a todos ellos les una el afán en pintar la fachada de este destartalado edificio que es España (“esta pobre vieja que siempre sale perdiendo en todas las cuentas”, como también dijera Galdós). Bonito decorado, para un sombrío interior. Es la moda. Pero viene de lejos.

Lo anterior se debe a una cuestión orgánica, puesto que en ese Ministerio (antes de Hacienda y Función Pública) se ubicó desde el segundo Gobierno Rajoy -por razones nunca bien explicadas- una Dirección General de Gobernanza Pública. Y ahí se ha quedado incrustada orgánica y presupuestariamente. El citado Ministerio tiene, sin duda, estrechas relaciones con algunas dimensiones de la Gobernanza, principalmente endógena o interna, pero también con su proyección relacional de gobiernos multinivel (estado, comunidades autónomas, entidades locales). Y de eso, entre otras cosas, va la Gobernanza, una noción -como ya expuse- muy mal comprendida en la política española y en los medios de comunicación. A tales cometidos se le han adherido otras “pegatinas” que ya venían de lejos como la transparencia (con la adscripción presupuestaria de penuria del Consejo de Transparencia, renovado en su presidencia, por el procedimiento de siempre, hace unas semanas después de tres años de abandono absoluto), la participación ciudadana (¿?) y, más recientemente, con el descubrimiento del Mediterráneo, mediante la inserción (bienvenida sea) de la Integridad Institucional, sin duda debida a los empujones y constantes tirones de oreja al Gobierno de los informes del GRECO (el último de 2019 precisamente puso negro sobre blanco las numerosas deficiencias y goteras de la Administración General del Estado en ese ámbito).

A pesar de que fue la corrupción la que, tras la triunfante moción de censura, abrió las puertas del poder al principal partido actualmente cogobernante, han tenido que pasar más de dos años para caerse del guindo y meter con calzador en una agenda política ministerial (no en la Presidencia del Gobierno), la cuestión de la Integridad Institucional. Si bien, lo que se propone en esta materia en el citado documento sobre Gobierno Abierto no deja de ser aplicación diferida de buenas palabras, que no hechos inmediatos. Una vez más, primacía del decorado y, aunque loables por el esfuerzo, de pías intenciones.

Una entrada, sin embargo, diferida o aplazada: los riesgos de ese aplazamiento. La gestión de los fondos europeos

En efecto, cuando cierren ese proceso de implantación de un desordenado diseño de sistema de Integridad Institucional (2024) ya se habrán “gestionado” buena parte de los Fondos Next Generation (NGEU) y ya nada tendrá remedio. En tales medidas de integridad anunciadas (diagnósticos y mejora de los casi inexistentes sistemas de integridad, registro de grupos de interés, códigos éticos, conflictos de interés, etc.) no se advierte ninguna de ellas vinculada concretamente con los sensibles puntos críticos de la integridad en la contratación pública (salvo alguna referencia indirecta al “órgano independiente”) y en las subvenciones del mismo carácter, zonas rojas de riesgo de corrupción, como ya se sabe. Da la impresión de que se pretenden construir sistemas de integridad premeditadamente cojos o de pura fachada, que prevengan nada y molesten poco. Que queden bonitos y se puedan colgar en los portales y difundir en las redes para que los “me gusta” y repliques se multipliquen. Pero esos sistemas decorativos más que ayudar a la integridad, la debilitan. Y solo mediante un sistema institucional potente interna y externamente, con un liderazgo político ejemplar (hoy en día totalmente ausente) y esfuerzos sostenidos (“la ética se hace in via“, como recordaba el profesor Aranguren), puede pretender implantarse una política de integridad institucional que sea sincera y no simulada. A la política española, también desde lejos, siempre le ha gustado la ficción y la coreografía. Más ahora que hay tantas “cámaras eco” (Fernando Broncano).

Estamos a la espera (ya va algún mes desde su anuncio) de ese decreto-ley que, por extraordinaria y urgente necesidad, simplificará de un plumazo los obstáculos que plantean hoy en día la legislación de contratación pública y las subvenciones, así como liberará al político y al gestor de esas densas y extensas trabas burocráticas que los procedimientos administrativos implican. Esa es una mirada muy parcial y extraviada del problema, como también expuse en su día. Sólo con reformar procesos y no tocar estructuras ni personas, el resultado no será el esperado. Además, el necesario equilibrio entre flexibilidad y garantías, no puede hacer que la balanza se incline sobre el primer platillo y olvide el segundo. Los procedimientos tienen una dimensión garantista que no debe perderse nunca, lo que ha de hacerse si se quieren simplificar los procedimientos es, entre otras muchas cosas, reforzar de forma intensa los sistemas preventivos internos (la cultura de integridad y de la transparencia real), no descuidar nunca la actividad de seguimiento y dar robustez a los mecanismos de control “ex post” y a los canales internos de denuncias, resolución de quejas y dilemas (comisiones o comisionados de integridad institucional independientes). Algo se ha explorado sobre esto último (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa), pero falta mucho por hacer. Si no funcionan los primeros (mecanismos preventivos) y los segundos (órganos de control internos y externos) están capturados políticamente, el invento que se haga puede resultar un fiasco. Pura ficción. Hay también (malos) ejemplos de ello. Y, en ese caso, esa flexibilización abierta de las normas y exigencias procedimentales (rectius, de las garantías) podría ocasionar a medio/largo plazo más destrozos que ventajas.  Tiempo habrá de comprobarlo.

Los fondos europeos (no sólo los NGEU, sino también los del Marco Plurianual de Financiación) van a regar este país, mayoritariamente de secano, con un fuerte chorro de decenas de miles de millones de euros en los próximos años (2021-2027), unos en concepto de ayudas o transferencias, otros como préstamos. Menos mal que estamos en Europa, sino de esta no salimos vivos. Veremos en qué quedan tales fondos y si actúan como palanca de transformación del país (como de forma optimista nos vende el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno) o consolidan el ya casi eterno apalancamiento al que estamos más que habituados. No falta mucho para detectarlo. En los próximos meses se levantará el telón. Si tales fondos se malgastan o se utilizan para un emprendimiento público preñado de clientelismo, llegan mal a los emprendedores privados y van dedicados en buena parte a apuntalar un edificio político-administrativo que se encuentra en estado de ruina absoluto (esto es, a mantener financieramente la burbuja de lo público en este país ya dual) toda esperanza se habrá perdido. No cabe dedicar tales fondos a gastos corrientes, pero ya se han encendido luces de alarma (Banco de España, AIReF, IEE, etc.) que alertan de que un mal destino y gestión de tales fondos (ayunos de un acompañamiento necesario de reformas estructurales y si no imponen un efecto multiplicador en la economía) puede implicar que de ser elementos tractores para el crecimiento pasen a convertirse -y son palabras mías – en una suerte de fondos en “manos muertas”, sin práctica capacidad de transformar un país que tiene ante sí retos inmensos.

Sin sistemas de integridad institucional efectivos y de urgente implantación, la sombra de la corrupción puede emerger de nuevo

En efecto, aparte de los innumerables problemas de falta de capacidad de liderazgo y gestión del desvencijado aparato político-burocrático, hay un elevadísimo riesgo de que, ante la absoluta inexistencia de sistemas preventivos y de cultura de integridad (infraestructuras éticas en las organizaciones públicas) y la captura política descarada que hoy en día existe de las instituciones de control, la corrupción en España vuelva a hacer acto de presencia e, incluso, se enquiste de nuevo. Incentivos perversos van a existir muchos, demasiados. Puede ser el paraíso para “emprendedores de cartón” y políticos o gestores (que algunos saldrán) sin escrúpulos. Disponemos de pocos frenos al poder arbitrario, y los que existen, cuando funcionan, son lentos y tardíos.

No vale, por tanto, fiarlo todo “sobre el papel” a la implantación de sistemas de integridad institucional a tres/cuatro años vista, como hace el IV Plan de Gobierno Abierto de España. Largo lo fían. Para entonces la enésima oleada de la corrupción animada por el maná europeo habrá podido provocar ya innumerables daños colaterales; pues esto de la integridad, al igual que sucede con la ejemplaridad (Javier Gomá), es algo que solo vale si se practica, ya que de nada sirve predicarla. Y esto último es lo que se hace ahora, para que el GRECO tome nota de nuestros enormes avances sobre el papel; si bien con la boca pequeña de un Ministerio sin apenas capacidad política de liderazgo transversal. Al menos, me dirán, lo que se hace es algo. Y ciertamente algo es, en efecto. Más vale tarde que nunca. Pero, no creo equivocarme si afirmo que, en su mayor parte, se quedará en humo, salvo que se activen los resortes efectivos, que al menos de momento desde los lugares nucleares de la política nadie, al parecer, quiere hacer funcionar. Miran para otro lado: el reparto de la bolsa todo lo ciega, en un país con la economía tiritando y la política enzarzada en sus reyertas cainitas.

Y, entre esos resortes inmediatos, también muy vinculado con la futura gestión de los fondos europeos, está el de la incorporación inmediata del estatuto del denunciante, cuya ley según el citado Plan no parece que entre en las Cortes Generales antes de finales de 2021 o principios de 2022. Y se aprobará, con suerte, en 2023. Cuando buena parte de las ayudas NGEU ya estén tramitadas. No parece haber mucha urgencia en este transcendental texto normativo. La incorporación al Derecho interno de la Directiva 2019/1937 debería estar desarrollada (en el BOE) antes de noviembre de 2021, pero todo apunta que no será así en ningún caso. Su aplazamiento permite ganar tiempo para que los gobiernos de todo signo tengan menos trabas y, por tanto, también menos controles, en la siempre ansiada “ágil” gestión de tales fondos que darán alpiste para seguir el vuelo político. Que es lo que importa.

Final: Lo que queda por hacer y que (en su mayor parte) no se hará

Sin embargo, si se quiere que este país disponga de algún gramo de credibilidad ante la Unión Europea y ante el Consejo de Europa/GRECO (algo que en estos momentos carece) se debería activar con la urgencia debida (entre 2020-2021) la construcción de sistemas de integridad institucional de carácter holístico como medio efectivo de una Gobernanza ética (y también como una de las piezas efectivas de un modelo de excelencia EFQM: la integridad), que de pie a la creación de modelos preventivos con marcos de riesgo debidamente identificados, en ámbitos tales como la contratación pública (algo se ha impulsado, por ejemplo, desde el Plan de Integridad en la Contratación del Ayuntamiento de Vigo), en las subvenciones, en la gestión de personal o en la gestión financiera, etc. Una buena práctica de medidas preventivas en materia de integridad que se despliegan sobre las zonas de riesgo más evidentes, puede hallarse en la reciente Recomendación de 3 de noviembre de la Agencia de Prevención y lucha contra el fraude y la corrupción de la Comunidad Valenciana. Y, asimismo, se debe desarrollar por Ley (o leyes autonómicas o normas locales, en su caso) el estatuto del denunciante e impulsar de inmediato la creación de canales internos (y externos, en su defecto) de denuncia, queja o consulta que se incorporen a los sistemas de integridad institucional propios de cada entidad, así como articular de forma efectiva sistemas de controles externos desde el punto de vista institucional, que junto con una efectiva transparencia, sirvan para identificar y erradicar inmediatamente cualquier mala práctica o conductas corruptas que se pudieran hipotéticamente producir en esa gestión de fondos europeos.

No en vano, la gestión de tales fondos europeos será el test definitivo para saber si la Administración Pública tiene capacidad de gestión, pero también para conocer si es capaz de prevenir y evitar la corrupción y las malas prácticas, pues este último reto terminará siendo el talón de Aquiles para determinar si “la marca” España supera definitivamente su maltrecha imagen de país con fuerte arraigo de la corrupción en el ámbito público/privado. Y esto no puede esperar. Es urgentísimo. Tanto como las otras medidas normativas que sí se quieren impulsar. Y, sin embargo, como hemos visto, la integridad institucional se incorpora en una agenda política diferida, a cuatro años. Error inmenso. Se pagará muy caro si no se corrige de inmediato. Aunque una vez publicado y difundido el citado plan, tiene mal remedio.  De todos modos, como también expuso Galdós recogiendo el pensamiento entristecido de Montes de Oca, “en política, el momento presente es lo que más importa”.

 

“Una de las funciones principales del CEO de una organización es construir una cadena de liderazgo capaz de conducir a la excelencia”

(Juan L. Diego Casals, El arte de combinar, p. 177)

Nunca habíamos tenido tantos directivos públicos. Tendríamos que remontarnos mucho en el tiempo para identificar un momento en que, a pesar de tanta densidad directiva, el rendimiento institucional de nuestro sistema público haya sido peor. Disponemos, en efecto, de decenas de miles de directivos públicos que prestan sus servicios, siempre temporalmente o dependiendo de los ciclos políticos, en las Administraciones estatal, autonómica y local, así como en sus respectivos sectores públicos. Pero algo falla con estrépito. La nota que une a gobernantes y directivos es la de confianza política o personal de los primeros en los segundos. Si son del partido o partidos que gobiernan, mejor. Si no, que sean simpatizantes o amigos políticos. Lo importante es que acrediten lealtad política absoluta y sigan a pies juntillas el guión oficial del gobierno de turno. Cualquier conducta de autonomía funcional basada en criterios profesionales o alejamiento de la senda oficial, será de inmediato conjurada. La guillotina del cese siempre está afilada, en especial cuando la confianza desfallece o se deben pagar los platos rotos por algún desmán político que ha saltado a los medios. Los directivos públicos en España son prolongación del poder, a quien no deben contradecir y siempre han de seguir. Les va la existencia en ello.

Sólo la cultura patrimonial y la visión estrecha de una política de corto plazo puede justificar que con cada cambio de Gobierno o de ministros o consejeros se renueven los equipos directivos que, comienzan, así, a aprender sobre una hoja en blanco. Con costes elevadísimos. Más aun cuando la estructura gubernamental es elenfantiásica, pues los cargos directivos se multiplican, o cuando se renuevan gobiernos cambiando de sillas a buena parte de su personal directivo: lo mucho o poco que sabían han de reaprenderlo. Costes elevadísimos en tiempo, en políticas y en dinero. También en (peores) servicios a la ciudadanía.

Y ello lo estamos comprobando en estos tiempos en que política y gestión andan reñidas. La primera no entiende que sin la segunda no es nada, y la segunda es la culpable universal de la impotencia de la primera. La crisis Covid19 ha puesto a las Administraciones Públicas contra las cuerdas y, a pesar de la proliferación de discursos autocomplacientes provenientes de la política o de la función pública, los resultados, con las excepciones debidas, son muy deficientes en términos de calidad de servicios públicos y de atención a la ciudadanía. ¿Qué parte de culpa tiene en ese deficitario funcionamiento el hecho de que España, en todos sus niveles de gobierno, no disponga de estructuras directivas profesionales? Mi tesis es que mucha. Las estructuras directivas de las Administraciones Públicas son espacios de prolongación e incluso de penetración de la política en las organizaciones públicas y, por tanto, ablandan los frenos del poder y pueden llegar incluso a torcer la profesionalidad e imparcialidad de unas débiles estructuras funcionariales que se refugian en la gestión vicarial y en la zona de confort para evitar cualquier confrontación con la política de la que siempre saldrán perdiendo. El poder no admite limitaciones, menos aún cuando estas no están institucionalizadas.

La dirección pública profesional es una institución que cumple un doble rol: servir eficientemente al Gobierno para realizar una mejor gestión pública de sus propios asuntos (por tanto, reforzar la política y la calidad de los servicios que se prestan); y, en paralelo, reducir los espacios de discrecionalidad política y reforzar la objetividad e imparcialidad creando un núcleo estratégico capaz de llevar a cabo una interlocución efectiva recíproca y de retroalimentación entre el Gobierno y la Administración (Política y Gestión). Al construirse sistemas públicos dicotómicos e incomunicados, resulta absolutamente imposible configurar en las organizaciones públicas cadenas de liderazgo, pues estas mimetizan el patrón político al limitarse su rol a la confianza y ser tales cargos directivos absolutamente inestables, dependientes de los vendavales políticos y del humor de los gobernantes.  

Por tanto, crear allí donde no existe un espacio de profesionalización de la función directiva en una organización, comporta de inmediato cambiar los equilibrios de poder. Si tenemos decenas de miles de directivos públicos que se nombran mediante sistemas de discrecionalidad absoluta o relativa por los gobiernos (que, hoy en día, conciben la alta dirección pública como bolsas de clientelismo político de los partidos) y queremos que tales directivos pasen a ser designados mediante criterios de profesionalidad, debemos ser conscientes que ese proceso implica una revolución organizativa que sólo un liderazgo político de primer nivel, fuerte, valiente y sostenido en el tiempo puede impulsar. Esto lo han hecho innumerables democracias avanzadas y algunos países en desarrollo, pero no España.

El modelo de dirección pública existente aquí pivota, por tanto, desde la politización intensiva propia del spoils system a la discrecionalidad absoluta o acotada de un spoils system de circuito cerrado (entre funcionarios). La variable profesionalidad no se mide, sólo se esgrime (curriculum vitae o credenciales, de mayor o menor verosimilitud, de quien es designado). Tampoco se mide la experiencia profesional ni se predice cómo ejercerá tal directivo el empeño profesional para el que será nombrado. Se le presume política o discrecionalmente que actuará de conformidad con la política. Lo demás no importa. O importa mucho menos.

La dirección pública, sin embargo, tiene connotaciones diferenciadas según de qué Administración se trate. La AGE asigna las funciones directivas superiores (altos cargos) principalmente entre funcionarios públicos, con excepciones tasadas. Los funcionarios públicos, así, se alinean, según el ámbito de influencia, en el “bando azul” o “bando rojo” (ahora también en el “bando morado”). Ese alineamiento marcará su existencia futura y “el turno (político-)directivo” para cubrir puestos de tal condición cuando manden los suyos. Son reglas no escritas marcadas con fuego en la política y que hasta la alta función pública respeta: procuran (aunque no siempre lo consigan, ejemplos hay de ello) no hacerse daño recíproco (al fin y a la postre “son compañeros”). Cada funcionario designado directivo, lo quiera o no, se incorpora para siempre a una familia política, con la consiguiente “pegatina” de colores puesta en la frente que le acompañará durante toda su vida profesional. Quien no tenga alineamiento ni simpatía conocida (o se mueva en un espacio de exquisita profesionalidad autónoma) está condenado de por vida al ostracismo más absoluto: no disfrutará nunca (salvo excepciones singulares) de las mieles del poder.

En las Administraciones autonómicas la cuestión es más burda. Salvo algunos débiles criterios de profesionalización mal entendida en ciertos casos, la politización es allí extensiva. En algunos contextos no disponer de “carnet” de partido prácticamente te cierra cualquier posibilidad de ejercicio de funciones directivas. Cuando hay cambios políticos  constantes, la alta Administración se asemeja a una noria y las políticas quedan varadas en tierra de nadie. La página en blanco se abre con pesadez eterna. No hay memoria institucional, ni nada que se le precie. Si la estabilidad política es la regla, tampoco se está exento de tales problemas. Cambios de personas titulares de departamentos conllevan nuevos equipos directivos, aunque sean del mismo partido. Y vuelta a empezar. Mientras tanto, los problemas se acumulan y la vida sigue. Lo mismo pasa en las entidades del sector público, también en las estatales. Y, en el ámbito local, especialmente en los municipios de gran población y diputaciones provinciales, la función directiva tiene una honda penetración de la discrecionalidad política (aunque sea de nombramiento entre funcionarios) o allí donde se ha “profesionalizado” el proceso real, por lo común, ha sido una mentira piadosa.

Además, en la delimitación de la función directiva hay un problema de perímetro y de marco jurídico. El perímetro de la función directiva en las Administraciones Públicas debería alcanzar, como mínimo, a las direcciones generales, a las subdirecciones (o primera línea de responsabilidad directiva funcionarial) y a las direcciones de entidades del sector público. Y si así fuera, la siguiente cuestión es obvia: esos tres espacios directivos no disponen de marcos de regulación homogéneos. Las direcciones generales se regulan en leyes de Administración; las subdirecciones generales en la legislación organizativa y, sus modos de provisión, en la de función pública; mientras que en las direcciones de las entidades del sector público la diáspora (auto)normativa es absoluta. Sólo creando un Sistema de Alta Dirección Pública de la Administración y del Sector Público se puede enmendar ese déficit. Y ello requiere sustraer de la perversa noción de “altos cargos” a las direcciones generales, así como incorporar dentro de la noción de Alta Dirección Pública a las subdirecciones generales (o niveles técnico-directivos primarios de la función pública) y a las direcciones de las entidades del sector público. Sólo un marco normativo propio que defina orgánicamente y estatutariamente la Alta Dirección solventaría ese problema.

Definido el perímetro y el marco jurídico, el siguiente paso es organizativo. La Dirección Pública es organización y su existencia está pendiente, salvo las estructuras horizontales perennes, de las prioridades políticas que cada gobierno ponga en circulación. Los perfiles directivos deben disponer de monografías de puestos que identifiquen su naturaleza, dependencia, funciones y perfil competencial exigido para su desempeño. Una vez hecho este trabajo, hay que abrir procesos competitivos a los que concurran libremente candidatos (sea un proceso interno o abierto). Sin libre concurrencia no hay dirección profesional. Y, una vez abierto un proceso competitivo, cuya ejecución la debe llevar una instancia u organismo dotado de autonomía funcional y con garantía de imparcialidad efectiva, el siguiente mojón en el proceso requiere contrastar que las personas que compiten acreditan las competencias profesionales exigidas para predecir un buen desempeño directivo en ese área o sector. Si esto tampoco se hace, hablar de función directiva profesional es un pío deseo. Una vez cribados los candidatos idóneos puede haber margen de discrecionalidad en los nombramientos o se deberá designar al candidato mejor situado. El primer sistema, que admite márgenes de discrecionalidad política, es adecuado para sistema en transición desde un modelo de dirección pública politizado a otro de profesionalización gradual (Portugal). El segundo es propio de sistemas de profesionalidad directiva asentados (por ejemplo, Reino Unido, países anglosajones y nórdicos).

Hay, también, exigencias existenciales para que la función directiva trabaje por objetivos, sea evaluada y, por consiguiente, disponga de un sistema de premios y castigos en función de resultados, admitiéndose solo los ceses en los supuestos de que tales objetivos no se alcancen. Sin embargo, los contratos de gestión son una debilidad consustancial (por las dificultades que acarrean su correcto diseño y ejecución) de los modelos de transición directiva desde un modelo político a otro profesional; manteniendo su efectividad en los modelos profesionales asentados. Pero aun así, aunque no funcionen adecuadamente los sistema de control de gestión directiva, la profesionalización de esos niveles puede salvaguardarse con la exigencia, propia de los modelos de transición, de un sistema de nombramientos por períodos definidos que eviten los ceses discrecionales. Una función directiva que admite ceses discrecionales no es por definición profesional, sino politizada, por mucho que se adorne en el resto de las fases (algo que así se constata en las leyes de función pública de las diferentes CCAA que han desarrollado el EBEP, donde se ha incorporado el sistema de libre cese frente a los nombramientos en procesos competitivos). Eso falsea radicalmente el sistema. Y convierte en mentira el adjetivo “profesional”.

Concluyo: reservar los órganos directivos al libre cese y provisión del Gobierno de turno es politizar ese espacio de la alta Administración. Hacer esa reserva para su cobertura exclusiva o preferente por parte de altos funcionarios de forma discrecional es conjugar corporativismo y politización en la cobertura de tales puestos directivos. La profesionalización real de la dirección pública exige el nombramiento bajo criterios exclusivos de adecuación de las competencias profesionales de la persona al órgano o puesto directivo y el mantenimiento del ejercicio de sus funciones mientras se desempeñen adecuadamente en torno a los objetivos marcados. Hay, no obstante, un modelo de transición o de profesionalización relativa que exige acreditación previa de competencias, pero deja espacios, si bien limitados, a la discrecionalidad política, propio de países en transición. El riesgo que se corre en este último caso es que la profesionalización quede devorada por la política mediante artimañas o procesos de acreditación de competencias blandos o a través de la construcción de perfiles ad personam. Cuando está en juego el poder “de los nombramientos” y cambiar sus propios equilibrios (antes dominados absolutamente por criterios políticos), el espacio de profesionalización puede sufrir embates permanentes y durísimos que incluso pueden desdibujar su esencia. La única vía de impedir esto es institucionalizar adecuadamente el proceso y, sobre todo, disponer de un órgano de acreditación/selección que sea íntegro, objetivo, imparcial y evite todo contagio de los partidos políticos. Las personas que integren ese órgano son determinantes. Tarea difícil en un país en el que la política prácticamente ha depredado todos los órganos de control y regulación hasta acabar con su legalmente predicada “independencia”. Por eso, sólo un liderazgo político fortísimo y sostenido conseguirá cambiar las reglas de juego. Y hoy en día, con toda franqueza, no lo veo por ningún sitio. Me encantaría equivocarme.

(*) La presente entrada tiene como origen la participación en el II Congreso “Retos en la organización y gestión del personal al servicio de la Administración Pública”, organizado por el Instituto Andaluz de Administración Pública los días 5 y 6 de noviembre de 2020.  Agradezco al citado Instituto, personalizando en su Director, Juan Carlos González, la amable invitación para tomar parte en ese evento.

Llama la atención que el anterior protagonismo de la Agenda 2030 se haya evaporado casi por completo tras la irrupción de la crisis Covid19. La mastodóntica estructura ministerial adoptada al inicio de la presente legislatura por el Gobierno de España contribuyó fehacientemente a una dilución de la Agenda 2030 repartiéndola en cuatro o más departamentos ministeriales, “liderada” de forma imposible políticamente hablando por una Vicepresidencia segunda, pero materialmente situada en la Vicepresidencia cuarta y en el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, con un papel testimonial (una Dirección General de Gobernanza) del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, así como con afectación a otros departamentos sectoriales.

Contrasta la situación de una Agenda 2030 rota departamentalmente en páginas dispersas, con el acertado diseño que en el primer gobierno Sánchez se le dio a esta materia, al crear un Alto Comisionado en ese ámbito adscrito a la Presidencia, que en el año 2018 elaboró un interesante documento (Plan de acción para la implementación de la Agenda 2020. Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible) dónde, siguiendo las pautas de la Comunicación de la Comisión Europea de 2016 (Próximas etapas para un futuro europeo sostenible [COM 2016 739]), se optaba claramente por impulsar un modelo de Gobernanza Pública que, en línea con el ODS 16, pretendía crear instituciones sólidas que actuaran como acelerador del proceso de implantación de los ODS sectoriales. Era una buena pista de salida, que con la formación del nuevo gobierno se perdió.

La crisis Covid19 empezó por borrar casi todo el protagonismo de la Agenda 2030 que, rota ya antes en pedazos departamentales, fue mayormente ignorada. Pero, la mirada estratégica de la Agenda y los desafíos a los que se enfrenta son de tal magnitud que pronto hubo que recuperar sus dispersos cuadernillos, sobre todo cuando la Unión Europea aprobó el Fondo de Recuperación y Resiliencia (Next Generation EU) donde algunos de los ejes centrales de intervención están umbilicalmente unidos con los ODS, especialmente medioambientales y de inclusión social, pero también económicos y sociales. La Agenda 2030 retomaba el pulso político.

Así, de forma más bien silente y con desigual eco, la Agenda 2030 ha vuelto a aparecer de forma tibia en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que ha elaborado el Gobierno de España en el mes de octubre de 2020 para su remisión a la Comisión Europea. Aquí se incorpora la idea de resiliencia que aparece en diferentes ODS de la Agenda y que se ajusta plenamente a un escenario Covid19 y post pandemia marcado por la incertidumbre, el devastador escenario económico-social y las innumerables complejidades del entorno. El Plan, se nos dice, no parte de cero, pues -de un modo un tanto retórico- añade que “se inspira y elabora sobre la Agenda 2030 y los ODS de la ONU”. Pero, salvo en algunas conexiones que las diez denominadas “políticas palanca” tienen con la Agenda 2030 (como son, especialmente, la Agenda Urbana y rural; los ecosistemas resilientes; la transición energética justa e inclusiva, etc.), lo cierto es que ese importante documento de Naciones Unidas apenas si es citado de forma expresa por el Plan salvo en contadas ocasiones.

Ciertamente, el proceso de recuperación y transformación que se quiere impulsar tiene una mirada temporal más corta (2023-25), que la propia Agenda 2030; pero la visión estratégica que aporta esta última, más necesaria aún tras los enormes destrozos sociales y económicos (así como medioambientales), también globalizados, que traerá como consecuencia la crisis Covid19, hacían más necesaria que nunca la apuesta por un modelo de Gobernanza Pública sólido que supusiera el motor de arranque y el tractor del inicial impulso de recuperación y transformación de la sociedad, del tejido empresarial y del propio sector público. Sin embargo, nada de eso se recoge en el citado Plan. La gobernanza allí expresada, es otra cosa.  

En efecto, el modelo de Gobernanza que se prevé en el Plan es simple y llanamente una mera estructura de gestión política del Fondo Next Generation (que abona la sospecha de que es exclusivamente una “maquinaria para el reparto de fondos”). Y la pretendida “modernización de la Administración”, como ya censuré en su momento, se quedará en una anunciada reforma de los procesos (simplificación procedimientos, contratación pública y subvenciones), que siendo necesaria no es ni mucho menos suficiente, pues prescinde de la modificación profunda de las estructuras (adaptación de las organizaciones públicas a los nuevos retos) y de la transformación de un modelo altamente obsoleto de gestión de personas en el sector público.

En verdad, impulsar adecuadamente la recuperación y transformación del país que se pretende, sólo puede lograrse retornando al inicial planteamiento de fortalecer las instituciones públicas mediante un robusto  sistema de Gobernanza Pública. ¿Por qué eso se propuso por un gobierno socialista en 2018 y se ha abandonado completamente ahora por un gobierno de coalición? La respuesta es muy obvia: porque hoy en día prevalece la inmediatez y, asimismo, porque la política se ha ido convirtiendo en un cascarón vacío de comunicación sin estrategia definida ni valoración adecuada de la importancia de la gestión para su propio éxito.  

Ciertamente, en nada ayuda que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se pretenda centralizar en Presidencia, mientras que la estrategia de la Agenda 2030 esté cuarteada en un mosaico de departamentos sin hilo conductor alguno. En un proceso de formación de cualquier Gobierno, aparte de la definición existencial de su hoja de ruta, hay dos decisiones clave: la primera es estructural, esto es, cómo se articulan y distribuyen las responsabilidades en coherencia con las políticas que pretende impulsar en el mandato por el Ejecutivo; la segunda es qué personas liderarán tales estructuras. Sin entrar en esta última, que ahora no toca, sí se puede afirmar que el Gobierno de coalición cometió un error de bulto a la hora de articular las responsabilidades políticas en lo que a la Agenda 2030 respecta. Y ello está teniendo y tendrá serias consecuencias en esa imagen extraviada que la propia Agenda trasluce; que, además, guste o no guste, se traslada al resto de niveles de gobierno que observan cómo el protagonismo de tal instrumento estratégico declina en el nivel central, y así no le dan en su propio ámbito de acción la importancia que merece.

Y, sin embargo, tiene mucha, cada vez más. Pero recuperar esa protagonismo comportará, en primer lugar, volver a resituar la Agenda 2030 también estructuralmente en sede del Gobierno central, pues su lugar natural es la Presidencia del Gobierno y no ese cuarteamiento caprichoso de su gestión competencial en diferentes departamentos que escasa coordinación muestran; pero, en segundo lugar, y no menos importante, sería volver a aquel acertado espíritu de 2018 en el que, al margen de su correcta ubicación sistemática, la Agenda se conectaba derechamente con la construcción de modelos de Gobernanza Pública efectivos y eficientes, puesto que sin ellos los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) fracasarán de forma estrepitosa en el proceso de recuperación y en esa importantísima gestión de los fondos europeos que, no son solo recursos financieros inmediatos, sino que deben vincularse a procesos de transformación social, económica e institucional de indudable calado.

Tras el disparatado impulso de ese pleonasmo y barbarismo conceptual de la “cogobernanza” (que conviene erradicar de plano), la Gobernanza Pública se configura, así, como el auténtico motor que garantizará un procesos sostenido y eficiente de recuperación, transformación y resiliencia del sector público. Lo demás, será perder el tiempo y probablemente el dinero. Y para ello hay que ponerse manos a la obra fortaleciendo todas y cada una de las dimensiones del sistema de Gobernanza Pública que se contienen en el anexo a la presente entrada. Sin ideas claras, liderazgo político ni gestión pública eficiente, de poco valdrá invertir medioambientalmente, en transformación digital o en educación, sanidad o inclusión social. En este proceso de transformación social y económica, las instituciones públicas, y particularmente las administraciones públicas, deben ser las primeras en adecuar sus estructuras, procesos y personas para posibilitar la correcta ejecución del reiterado Plan y de la Agenda 2030, que son dos finalidades que no pueden ir por caminos paralelos sino integrados. Si no se hace así, es que algo no se ha entendido correctamente. Y esa es la impresión que causa hoy en día la confusión gubernamental existente, que habría de corregirse de inmediato, aunque ello implicase tocar el punto sagrado de una remodelación gubernamental de unas estructuras pensadas para una situación que ni existía entonces (en su momento de gestación) ni mucho menos existe ahora tras la crisis Covid19.

ANEXO: LÍNEAS FUERZA DEL MODELO DE GOBERNANZA PÚBLICA

Gobernanza Pública “exógena”

• Un sistema de integridad institucional o una Gobernanza ética en las instituciones, tanto en la integridad política, funcionarial, del empleo público, en la contratación pública y en las subvenciones, así como el desarrollo de la Directiva 2019/1937, de protección del denunciante
• Una transparencia efectiva, que provea de información pública necesaria a la ciudadanía y refuerce su confianza, mediante una reforma en profundidad de la normativa vigente y la garantía de autoridades independientes que impulsen, vigilen y sancionen los incumplimientos de la transparencia. Estas autoridades pueden ser de Integridad y Transparencia
• Un sistema de participación ciudadana en clave de Gobierno Abierto que aúne a la ciudadanía en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de las políticas, con especial intensidad en los ámbitos de gobierno de proximidad (ciudades)
• Una Gobernanza de Datos y un sistema de protección y garantías de los datos personales.
• Una digitalización efectiva e inclusiva, que transforme efectivamente las Administraciones Públicas, pero no olvide la atención ciudadana y la empatía administrativa hacia los colectivos más vulnerables

Gobernanza Pública “endógena”

• Un mejor alineamiento entre política y gestión, que refuerce la dirección pública profesional como argamasa entre ambos mundos aislados y opte por la eficiencia y responsabilidad en la gestión
• Unas estructuras administrativas adaptadas a las exigencias del entorno y que tengan la versatilidad suficiente (trabajo transversal y por proyectos) para dar las respuestas oportunas en cada momento.
• Unos procesos ágiles y simplificados, que eliminen los cuellos de botella burocráticos y cargas administrativas que entorpecen el desarrollo económico, sin menoscabo de las garantías de la ciudadanía y la imparcialidad y objetividad de la Administración.
• Una gestión de personas (recursos humanos) basada igualmente en la necesidad de dar respuesta a necesidades imperiosas mediante una captación del talento, fomento de la igualdad de oportunidades, profesionalización y nuevas competencias digitales e idiomáticas, así como fomentar el relevo generacional y los nuevos perfiles profesionales del empleo público que demanda la sociedad.

Gobernanza multinivel y resiliencia

• Trabajo en redes institucionales o informales para impulsar sinergias y conducir procesos de transformación mediante aprendizajes compartidos (ODS 16)
• Fortalecimiento de la capacidad de adaptación y respuesta de distintos niveles de gobierno a un contexto de enorme gravedad e incertidumbre derivado de la etapa Covid19 y de las secuelas de esa crisis (ODS 11)

El Gobierno de España ha hecho publico hace unos días el documento Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con el que se da inicio a un largo proceso a través del cual llegarán a España ayudas financieras de la Unión Europea, que se insertan dentro del Fondo de Recuperación y Resiliencia Next Generation, cuyo montante final supera los 70.000 millones de euros y que serán inyectados durante varios ejercicios presupuestarios (inicialmente, entre 2021 y 2023; aunque la gestión de tales fondos de prolongará como mínimo hasta 2025) en función de determinados proyectos de inversión que se deben acotar a las líneas de actuación establecidas en el citado mecanismo. A ellos se podrá añadir una cantidad algo menor en concepto de préstamo, que -conforme expresa el documento indicado- no se utilizarán de momento por el Gobierno. A esos 140.000 mil millones de euros, que serán cubiertos con deuda comunitaria, se le añaden los 1,074 billones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, lo que se nos dice “permitirá abordar un volumen sin precedentes de inversiones en los próximos años”. Es el maná europeo que permitirá sacar algo la cabeza a un país devastado por la crisis.

Sin duda, buena parte del futuro de España y de su transformación o adaptación estructural se juega en esta compleja partida. No solo la próxima generación, sino también las venideras. Depende cómo se diseñen, gestionen y reviertan esas inversiones, el futuro de este país y de su población será un poco más halagüeño o seguirá cargado de nubarrones.

Semejante desafío tropieza de inmediato con un valladar que los economistas y analistas institucionales están poniendo un día sí y otro también de relieve: la inadaptación de la Administración Pública española y de su sistema de gestión, especialmente de sus estructuras, procesos y personas, para hacer frente a tal reto. Quien lo puso de manifiesto recientemente fue el profesor Manuel Hidalgo en un importante documento que lleva por título Cinco propuestas para una mejor absorción de los Fondos Europeos, donde ponía de relieve la oportunidad que representan los fondos para nuestra economía, pero también hacía alusión a eran un reto de gestión evidente, ya que con la actual arquitectura del sistema burocrático-administrativo dejaba claro que no tenemos capacidad de gestionar eficientemente tales proyectos. En efecto, es conocida la incapacidad que ha tenido la Administración española de comprometer la gestión de los fondos (no alcanzando siquiera en 2019 el 40 por ciento de la certificación de los fondos disponibles). El fracaso en la ejecución es notorio. Y ahí está el importante desafío inmediato: si hemos sido incapaces de gestionar un volumen de fondos cuatro veces menor al que deberemos hacer frente en los próximos años, ¿de qué manera podremos dar la vuelta a semejante fracaso?

La clave de bóveda sólo es una: la reforma urgente y en profundidad del sistema administrativo de gestión que colapsa a las organizaciones públicas y las sume en la ineficacia. Pero ello es una decisión política de primera importancia. Y, hasta la fecha, la transformación de la Administración Pública no ha entrado en la agenda política, pues tal reto se ignora supinamente. La ingenuidad de quienes mandan sigue anclada en una idea falsa;  que se puede hacer buena política sin gestión eficiente. Nada más falso, por mucha comunicación que se emplee. Ya lo advertirán, más temprano que tarde.

¿Qué nos dice, a tal efecto, el citado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que ha presentado el Gobierno de España a las instituciones europeas? Una lectura atenta de este documento nos pone de relieve que el problema que conlleva el déficit de gestión en el sector público, retórica aparte, sigue sin ser tomado de verdad en serio, aunque late en el fondo del documento una letanía de impotencia.

El Plan, en líneas generales, es ambiguo, declarativo, en ciertos pasajes demagógico y autocomplaciente, y escasamente (o nada) autocrítico. Pero, bajo ese caparazón de retórica vacua, se esconde tímidamente una preocupación mal planteada en términos cronológicos y pésimamente enunciada en lo que afecta a sus contenidos.

En efecto, a lo largo del documento aparecen continuamente referencias a la necesidad de “aumentar la eficiencia del gasto público y modernizar la administración”, o a la promoción de “la calidad y eficiencia de las administraciones públicas y de los servicios públicos” o, en fin, a la construcción de un “modelo de Gobernanza para la selección, seguimiento, evaluación y coordinación de los distintos proyectos”, donde se pretende fortalecer -en términos constitucionales discutibles depende cómo se articule, más aun tras una larga y consistente jurisprudencia constitucional que parte desde la STC 13/1992- un sistema de gestión (hiper)centralizado, pero sobre todo concentrado en sus decisiones estratégicas y operativas en la Presidencia del Gobierno (a través de una Unidad de Seguimiento), con fines evidentes de reforzar su capacidad política (y, por tanto, su poder), utilizando para ello el modo y manera de distribuir finalmente la distribución de tales fondos, tanto empresarial y socialmente como territorialmente. Aunque no se especifica el modelo de reparto de tales fondos, una participación, si bien sea vicarial, se le pretende dar a las Comunidades Autónomas a través de la “Conferencia Sectorial de Fondos Europeos”, donde se distribuirán los fondos atendiendo a criterios de concertación para que sean gestionados territorialmente; lugar donde la batalla política será manifiesta, si no se plantea con carácter previo. A las entidades locales, salvando las referencias al mundo rural, el Plan les dedica poco más de una línea. Ilustrativo.

El Plan se articula en torno a lo que se denominan diez políticas palanca, donde con mayor o menor fidelidad a los ejes de actuación exigidos por el programa Next Generation se pretenden articular los ámbitos de actuación en los que se deberán incardinar los proyectos de inversión que, teóricamente, conducirán a España a la recuperación económica, la transformación y la resiliencia. Bonitas palabras que ya veremos en qué quedan; pues lo que son palancas pueden derivar fácilmente en frenos, cuando no en recursos yermos o, peor aún, en esponjas o aspiradores que absorban ingentes cantidades de recursos financieros sin despliegue efectivo de cambios en el sistema económico, social o administrativo; es decir, con retornos bajos o nulos. Algo que ya pasó en la anterior crisis con el plan E del entonces primer ministro Zapatero. Esta vez otro fracaso, cuando además se ponen innumerables recursos europeos en circulación, sería un absoluto despropósito y situaría al país a las puertas de lo que es un Estado fallido.

Dentro de tales políticas palanca se incorpora una a la que quiero prestar atención en estos momentos; es la cuarta y se enuncia del siguiente modo: “Una Administración para el siglo XXI”. La descripción de esa política institucional parte de una idea cierta, que no es otra que la imposibilidad material de “abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración Pública que actúe como tractor de los cambios”. Hasta aquí, completamente de acuerdo. Mucho más discutible es la idea-fuerza sobre la cual se asienta ese proceso: la modernización de la Administración; una palabra (modernización) completamente gastada por su uso gratuito y sus resultados prácticamente inexistentes (a ello también se ha referido recientemente Concepción Campos Acuña). Mejor hubiera sido emplear, como hace el enunciado, del documento la expresión “transformación”, pero los textos escritos con múltiples manos es lo que tienen, que al final son poco coherentes o incongruentes.

También cabe resaltar como adecuada, aunque inconcreta, la línea de actuación de la “digitalización de la administración” (idea sobre la que volveré en una entrada posterior), aunque sorprende que una cuestión de tanta trascendencia (por cierto, bastante mejor tratada en el Plan España Digital 2025) se despache en poco más de tres líneas, si bien hay constantes referencias a la digitalización en el propio Plan.

Sin embargo, lo que está pésimamente concebido es el breve e impreciso apartado relativo a un pretendido Plan de Modernización de las Administraciones Públicas. Malo el título, por lo ya dicho de hacer una vez más uso de un concepto como el de “modernización” más viejo que el crimen, peor el uso del plural (Administraciones Públicas) pues el Plan será obviamente sólo de la Administración General del Estado, dado que el resto de las administraciones públicas pondrán en marcha, en su caso, los planes de transformación que crean pertinentes, salvo en aquellos puntos que se apruebe normativa básica (como así se pretende mediante decreto-ley). Pero mucho más deficiente es el contenido. Así se nos dice que la finalidad de ese Plan es “mejorar la eficiencia de los recursos humanos reduciendo los altos niveles de temporalidad y precariedad”, como si el problema de transformación de la Administración Pública, frente a los desafíos presentes y futuros de las jubilaciones masivas, el relevo generacional, la revolución tecnológica y la inexistencia de perfiles profesionales para impulsar este último proceso, solo fuera aplantillar a los interinos y dejar así completamente contentos a los sindicatos del sector público. Con todos mis respetos, al margen de que se hable elípticamente también de flexibilizar la gestión de recursos humanos o de mejorar los procesos y procedimientos administrativos, el Plan que se enuncia está vacío de medidas y es, en este punto, una auténtica tomadura de pelo.

Está claramente diagnosticado que el problema del mal funcionamiento (o de la ineficacia) de la Administración Pública radica en tres ejes: estructuras, procesos y personas. Abordando, parcialmente solo el segundo (procesos) mediante un anunciado decreto-ley (uno más de tantos) “que reducirá las principales barreras y “cuellos de botella” legales de la administración para una gestión ágil y eficiente” (en especial, una simplificación de trámites y una reforma que “aligere” la contratación pública, auténtico nudo para gestionar unos fondos que buena parte se vehicularán por esa vía), no se conseguirá prácticamente casi nada.

Si las estructuras político-administrativas siguen siendo elefantiásicas, por un lado; y, por otro, se mueven en un plano exclusivamente funcional o departamental, sin capacidad alguna de adaptabilidad al desarrollo de trabajos por proyectos transversales, poco o nada se logrará. Quién y cómo va a diseñar los proyectos de inversión y de qué manera se van a gestionar, son preguntas pertinentes. Una Administración que apenas promueve la creatividad o la iniciativa y castra la innovación, sin una dirección profesional que traslade eficientemente la política a un sistema óptimo de gestión y donde no hay alineamiento correcto entre política y gestión, es un sueño que consiga algo al respecto. Y el batacazo puede ser monumental, sin margen de corrección.

La transformación de la función pública tampoco está en la agenda. Sobre este punto ye he escrito bastante.  A dos entradas recientes me remito: 1 y 2. Y sin esa transformación todo lo que pretenda ser eficiencia en la gestión no pasa de ser un pío deseo. La desnudez del empalagoso discurso del documento que hemos analizado es total. Si ese es el tractor que debe arrastrar el proceso de transformación, vamos buenos. A ver cómo los leen en Bruselas. Pero, difícilmente puede transformar quien está anclado en el pasado, se mueve en un mundo periclitado y es incapaz de comprender ni de adaptarse siquiera sea mínimamente a la velocidad de los acontecimientos del entorno.

Además, hay un error de planteamiento metodológico en el citado documento que no puede pasar desapercibido: se pretenden financiar la “modernización” de la Administración Pública para que actúe de tractor de ese proceso de recuperación y transformación y anime, así, los proyectos de inversión; pero, mientras tanto, ¿será capaz el vetusto y desvencijado sistema administrativo y funcionarial actual que tenemos de gestionar esas ayudas y transferencias? La respuesta es obvia, no. Y la solución también: o se adoptan medidas de choque inmediatas y urgentes (pero meditadas) de transformación de la Administración y función pública, o el fracaso será estrepitoso.  Y este país, menos sus gentes, no se lo pueden permitir. El reto es de todas y cada una de las administraciones públicas. Y el tiempo muy escaso.

UN APUNTE SOBRE LA REMOCIÓN DE OBSTÁCULOS NORMATIVOS EN LA GESTIÓN DE LOS FONDOS, SU PROCESO DE ELABORACIÓN (EL PAPEL DE LOS «GRANDES DESPACHOS Y DE LOS CUERPOS DE ÉLITE) Y POTENCIALES CONFLICTOS DE INTERESES. 

Después de redactada y editada esta entrada, tuvo eco en las redes sociales (a través de la cuenta en Twitter del profesor @GDomenechP esta noticia.  Según se indica, desde «Moncloa» se  ha impulsado la creación de una «unidad jurídica de élite» formada por «cinco grandes despachos» y la CEOE, con la finalidad de que promueva una serie de reformas legales (crear «una autopista legislativa»: ¡a quién se le ocurriría tal atajo!) para hacer más efectiva la tramitación de las ayudas europeas, sobre todo en el plano de la contratación pública y de la gestión de las subvenciones. De ser cierto que desde la Presidencia del Gobierno se está impulsando la contratación de varios bufetes («grandes despachos») para llevar a cabo una agilización de la tramitación de los fondos europeos, algo parecería evidente: por un lado, se podría afirmar que hay conciencia efectiva de que la Administración actual será más un tapón que un conducto o desagüe en la tramitación de los fondos (aunque el problema se sigue situando sólo en dos ámbitos y no en los demás: contratación pública y subvenciones): por otro lado, a la espera de noticias más precisas, se vislumbraría, así, la absoluta desconfianza del poder político hacia las competencias profesionales de sus propios «cuerpos de élite» (siempre ensalzados por sus conocimientos y destrezas) y también del resto de funcionarios de la Administración General del Estado para que diseñaran esas importantes reformas legislativas de los procedimientos de ayudas europeas, salvo que solo se pretenda «un cambio de impresiones» (quien conozca el funcionamiento de los «grandes despachos» en España sabe a ciencia cierta que facturan por respirar). Desconocemos si ha habido un proceso de contratación pública o tales servicios son contratados y abonados por la CEOE. Si fuera la Presidencia del Gobierno o alguno de los Ministerios quien hubiera impulsado la contratación, nada cabría objetar si tal contratación se justifica y motiva adecuadamente, partiendo del dato de que para esas tareas específicas (algo que no será fácil de argumentar) la Administración General del Estado no dispone de los recursos técnicos cualificados («insuficiencia de medios») para elaborar tales reformas. En cuanto a la modalidad o procedimiento de contratación nada se sabe, aunque se presume que, de ser así, puede haberse llevado a cabo por medio del procedimiento negociado sin publicidad por alguna de las causas que el artículo 168 LCSP prevé (particularmente, tal vez, los siempre recurrentes motivos en este eterno período pandémico de «la imperiosa urgencia»; pues urgente será asimismo el real decreto-ley que bendiga tales modificaciones).  No obstante, al margen de lo anterior, la gran paradoja consiste en que, por lo común, mediante un generoso sistema de puertas giratorias que nadie ha sabido o querido detener, una parte importante de los profesionales que recalan en esos «grandes despachos» han sido altos funcionarios de la Administración General del Estado y proceden de sus cuerpos de élite. Por otra parte, como también resaltó el profesor Tejedor Bielsa, tales grandes despachos pueden tener conflictos de intereses, ya sean  latentes o evidentes, en relación con la normativa a aprobar, pues la inmensa mayoría de sus clientes pueden ser beneficiarios indirectos de tales recursos. Cuando menos, es sorprendente que esa «unidad jurídica (externa) de élite» la conformen (casi con total seguridad, ya sea directamente o en la sombra), entre otros, miembros de los cuerpos de élite de la Administración General del Estado que se encuentran en excedencia prestando servicios profesionales en los «grandes despachos» que contrata la propia Administración Pública. Lo realmente extraño es que en este país nadie diga nada frente a estas actuaciones y, peor aún, que nadie haga nada por cambiar ese «statu quo» que lleva décadas así establecido. La regulación de los conflictos de intereses en España en la alta función pública y en la magistratura está llena de agujeros, que ningún Gobierno pretende tapar. La normativa de contratos del sector público tiene como uno de sus vectores o principios la integridad y pretende resolver los conflictos de intereses que se produzcan en ese campo, pero nada hemos avanzado en la creación de sistemas de integridad institucional en la contratación pública (sobre esto ya me ocupé en otra entrada). Tampoco interesa. Menos aún al poder desnudo. 

«Cuando la gente se queja de la meritocracia, suele hacerlo no porque esté en contra del ideal, sino porque entiende que no se está llevando a la práctica (…) Se trata de una queja muy válida. Pero, ¿y si el problema fuera más profundo? (Sandel, La tiranía del mérito. ¿Qué ha sido del bien común?, Debate, 2020)

«Vivimos en el país de las recomendaciones y del favor personal. La amistad es aquí la suprema razón de la existencia, así en lo grande como en lo pequeño, así en lo individual como en lo colectivo» (Galdós, Episodios Nacionales 24, Luchana, Alianza Editorial)

Preliminar

Tal vez, para enfocar correctamente el problema, conviene mirar retrospectivamente cómo emergió el principio de mérito y qué consecuencias tuvo. Aunque este es un tema que el libro de Sandel no trata. Todo lo más, incorpora unas interesantes reflexiones de Jefferson, recogidas en su obra Notas sobre Virginia, donde, el autor de la Declaración de Independencia, apostaba por un sistema educativo gratuito que se abriera a los talentos, también procedentes de las clases pobres, mediante un cribado paulatino de aquellos alumnos que ofrecieran tales atributos. Este plan aseguraría, así, “la selección de jóvenes sobresalientes entre las clases más pobres, (y proporcionaría) al Estado aquellos talentos que la naturaleza ha sembrado liberalmente entre los pobres como entre los ricos, pero que perecen por desuso si no se persiguen y se cultivan” (cita literal extraída de Autografía y otros escritos, Tecnos). Sandel se apoya en una expresión que utiliza Jefferson para mostrar que el sistema elegido (una suerte de antesala a la conocida como “igualdad de oportunidades”) incubaba un efecto no deseado, pues gracias a este sistema selectivo gradualmente aplicado “veinte de los muchachos con más talento serían extraídos del deshecho” (el traductor de la obra de Sandel utiliza la noción morralla). Esta selección meritocrática ya preveía un descarte (y estigmatizaba a quien no superara tan exigentes filtros), pero además la dimensión del mérito como “ascensor social” podía incurrir en los vicios que el autor delata de la propia meritocracia: soberbia meritocrática por la “posición” adquirida (o como mirar por encima del hombro a los demás). 

El plan de Jefferson nunca se llevó a efecto. Pero sabida es la influencia que ejerció Jefferson sobre la redacción de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, donde a diferencia de la Declaración de Virginia, se contenía en su artículo 6 una expresa referencia, aunque no textual, al principio de mérito en el acceso a cargos y funciones públicas: “Todos los ciudadanos, al ser iguales ante ella, son igualmente admisibles en todas las dignidades, puestos y empleos públicos, sin otra distinción que sus virtudes y talentos”. Sobre ello volveré.

Política, representación y meritocracia

Como bien dice Sandel, las versiones tradicionales de la meritocracia política hacen hincapié en que, “entre los méritos relevantes para gobernar, está la virtud moral y cívica”, puesto que se parte del presupuesto de que el bien común se asienta, siquiera sea parcialmente, “en la educación moral de los ciudadanos”. Esta mirada tradicional se quiebra por completo con la versión tecnocrática de la meritocracia que, a su juicio, “corta el vínculo entre mérito y juicio moral”, pues aboga por ensalzar un conocimiento experto tecnocrático como base de las decisiones. El autor es muy claro al respecto: “el mérito tecnocrático no solo ha fallado como modo de gobierno, sino que también ha estrechado los márgenes del proyecto cívico”. El debate político actual (si se puede hablar en estos términos) se asienta sobre dos premisas contradictorias: el discurso gerencial o tecnocrático, por un lado; y, por otro, “un combate a gritos que cada parte habla sin escuchar a la otra”. La política española actual está totalmente condicionada por este esquema dual, si bien más pervertido aun, pues el conocimiento experto se politiza interesadamente, dado que es asimismo contradictorio. Los políticos tecnócratas se mezclan con los demagogos. No hay discurso público robusto desde el punto de vista moral o, peor aún, falla la persuasión política y, por tanto, todo se fía a la responsabilidad individual, desigual o inexistente. La política es todo fachada, comunicación de baratija o puesta en escena (imagen). La esencia de la política se desnuda: sólo interesa obtener y retener el poder, no para qué sirve: el bien común se manosea groseramente, como la Constitución, las instituciones o las ideas.

Particular interés tiene el capítulo dedicado por Sandel al “Credencialismo” (lo que podríamos llamar a aquí como titulitis o la fascinación  que despierta, propia y ajena, el Currículum Vitae de los políticos). La política también se ha visto abrazada por ese afán de credenciales que, en nuestro caso, se vehicula a través de los CV difundidos por una transparencia mal entendida. El autor no dice que “lo que llama la atención, sin embargo, no es que los políticos inflen sus credenciales universitarias, sino que sientan la necesidad de hacerlo”. Esgrimen títulos inexistentes, trampean másteres, doctorados o carreras universitarias, elaboran tesis de una factura impropia de cualquier estándar mínimo de calidad académica (lo importante es tener  el título, no como se haya obtenido ni a través de qué medios). Da la impresión de que no se puede ser político hoy en día si no se acreditan credenciales universitarias, cuanto mayores mejor. Y esto pervierte el sistema o el propio modelo de representación. Como bien dice Sandel, entre un 95 y un 100 por ciento de los miembros del Congreso estadounidense son graduados universitarios, cuando en la población esos porcentajes apenas alcanzan, en muchos casos el 25/30 por ciento. Prácticamente, ningún miembro de la clase trabajadora accede a tales cargos representativos, tampoco en las cámaras de los Estados miembros. No dispongo de datos de España, pero no estarán muy lejos de esas cifras. En países europeos, tal como cita el profesor de Harvard, los porcentajes de mueven entre un 82 y un 94 por ciento de graduados universitarios entre los representantes del Parlamento.

En verdad, de forma silente, se está imponiendo, por tanto, una suerte de sutil resurrección del sufragio pasivo capacitario doscientos años después (los no universitarios votan, pero no son elegidos). La representación no se vertebra por la propiedad, como en los orígenes del Estado Liberal, pero sí por la capacidad o por el pretendido mérito o aval que ofrecen las credenciales que presumiblemente acrediten quienes aspiren a entrar en la nómina parlamentaria o gubernamental. La exclusión de facto de ¾ partes de la población de la representación pasiva o del derecho efectivo a ser elegidos tiene presumiblemente unos impactos brutales en el crecimiento del populismo, puesto que los partidos tradicionales, especialmente los de izquierda, representan principalmente a los profesionales, funcionarios o a las élites intelectuales o académicas. Hay que abrir de nuevo aquellas páginas de Benjamin Constant que abordaban en las primeras décadas del siglo XIX el problema de la representatividad con toda su crudeza: “Aquellos a quienes la indigencia retiene en una eterna dependencia (…) saben tanto de los asuntos públicos como los niños y no tienen más interés que los extranjeros en la prosperidad nacional, cuya composición desconocen y cuyas ventajas no comparten más que de manera indirecta” (Escritos políticos, CEC, 1989). Se ha vuelto, apenas sin darnos cuenta, a restaurar el “principio de distinción” o, mejor dicho, “la aristocracia representativa”, en términos de Bernard Manin (Principios del gobierno representativo, Alianza Editorial). Lo que no se puede decir es que, no obstante, al menos en nuestro caso, que quienes dicen tener credenciales o títulos no sean a veces menos ignorantes que el propio pueblo sobre el que “se superponen” con su púrpura y credenciales. Y ello, con muy puntuales excepciones, lo prueban cotidianamente con una verborrea parlamentaria carente de estilo, pobre en su léxico y ayuna de ideas.

El mérito en el Gobierno y en la Administración

La obra de Sandel sólo puntualmente se refiere a las proyecciones de la meritocracia en el Gobierno y con la Administración, pero aun así incorpora algunas ideas que son muy relevantes para acotar la incidencia del fenómeno. En efecto, muy relevantes son las reflexiones que el autor destila sobre el liderazgo presidencial, de las que algunos de nuestros pretendidos líderes deberían tomar buena nota. Retorna el libro a la idea del giro tecnocrático en el que está instalado el discurso público. Y a la vana retórica de “lo inteligente” que todo lo impregna, como mantra que pretende tapar la ineficacia gubernamental en la que la actual clase gobernante está plenamente alineada. Censura el carácter tecnocrático de Obama, por ejemplo; muy sesgado hacia una meritocracia del mismo carácter. Frente a la gran tarea del gobernante de ejercer la persuasión moral, la tecnocracia se basa en una recopilación y difusión de hechos y datos. Sin ninguna persuasión moral. Pero también, añado, rodeada de comunicación artificial y hueca, que haciendo uso del “púlpito privilegiado”  (expresión acuñada por Theodore Roosvelt), se utiliza para fines espurios que se envuelven “en un más que leve aroma a soberbia meritocrática”.

En ese marco, no cabe extrañarse que esa política encadenada en un discurso tecnocrático, se haya vuelto “cada vez más grosera y estridente”, pues ambas, «tecnocracia y esas peleas a gritos, tienen en común que ni el primero ni las segundas cultivan hábito alguno de razonamiento conjunto en torno a las concepciones diversas de la justicia y el bien común”. Esas son ideas que ya no cotizan en el mercado político y si lo hacen son sólo como expresiones de mera demagogia. El resultado, tal como sanciona Sandel, es descorazonador: los fallos de las élites meritocráticas con potentes credenciales educativas que gobiernan los Estados Unidos desde hace cuatro décadas, son estrepitosos. ¿Cabe trasladar ese juicio a España? En parte sí (en el fracaso) y en parte no (no son políticos con credenciales de élites universitarias, salvo funcionariales en los gobiernos de centro-derecha). 

El arte de gobernar exigía, según Aristóteles, acumular sabiduría práctica y virtud cívica. Me gusta más la definición de Adam Smith del buen estadista, que define así a quien tiene “la mejor cabeza unida al mejor corazón: Es la sabiduría más perfecta combinada con la virtud más cabal”.  Ahora, gobernar es gestionar información, datos, comunicar, vender humo y, todo lo más, llenar los discursos de promesas vacías o de insultos a la inteligencia, cuando no abrazarse a la tecnocracia, que tanto critica el autor. Sandel reconoce, no obstante, “que un gobierno o una administración esté dirigido por personas con un alto nivel educativo es algo por lo general deseable, siempre y cuando actúen guiadas por un criterio sensato y sepan empatizar con las condiciones de vida de las personas trabajadoras”. En cualquier caso, rápidamente nos advierte que, sin perjuicio de que ello sea así, “la historia nos atestigua un nexo bastante endeble entre la posesión de prestigiosas credenciales académicas, por un lado, y sabiduría práctica o el instinto para aprender el bien común aquí y ahora, por el otro”. Los líderes, más los actuales, están ayunos de tales capacidades y virtudes. Sin embargo, resuenan con fuerza las palabras de Isaiah Berlin, cuando se refería al don natural que tenían los verdaderos gobernantes. Con estas palabras diferenciaba magistralmente el papel del político auténtico frente al del intelectual o profesional: “Es lo que se llama variadamente sabiduría natural, comprensión imaginativa, penetración, capacidad de percepción y, más engañosamente, intuición, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes -admirables como son- del conocimiento o saber teórico, la erudición, las capacidades de razonamiento y generalización, el genio intelectual” (El sentido de la realidad. Sobre las ideas y su historia, Taurus). La pretensión de mezclar los roles y vestirse el político con el manto tecnocrático ha terminado por pervertir y anular su propia función, hasta transformarla en inocua. Ahora todo es gobierno inteligente (Smart) o populismo gubernamental barato, en el que la pobreza atrapa la esencia y la forma es incapaz de disfrazar la impotencia. Ya no hay ni capacidades políticas ni mucho menor persuasión política. Nadie les cree. Su discurso es de cartón piedra. Perdida la credibilidad, su razón de ser se extingue. Y el populismo invade todo. Rosanvallon ya ha advertido sobre tales peligros. 

El principio de mérito en la función pública

Nada dice Sandel de la aplicación del principio de mérito a la función pública, salvo una referencia incidental que no justifica el monumental vacío, y lo enmarca en el debate filosófico sobre el alcance real de la meritocracia y sus relaciones con la justicia: “La mayoría de nuestros debates sobre el acceso al empleo, la enseñanza y la administración pública tienen como premisa de partida la igualdad de oportunidades” (algo que, el propio autor, desmonta e incluso también demoniza con consecuencia tóxica de la propia meritocracia). Aun así, matiza y enmarca correctamente el problema: “Nuestros desacuerdos no son tanto sobre el principio en sí como sobre su correcta puesta en práctica”.

Y es en este punto donde conviene detenerse para cerrar este comentario. La lucha por la implantación del principio de mérito en la Administración Pública ha sido larga y, en algunos casos (como es nuestra realidad), muy deficiente y manifiestamente incompleta en sus resultados. No estamos en Estados Unidos, aunque allí el spoils system (lo que aquí llamaríamos clientelismo) campó a sus anchas durante gran parte del siglo XIX, extendiendo sus prácticas hasta las primeras décadas del siglo XX. El patronazgo en Inglaterra no cesó hasta el importantísimo Informe Northcote Trevelyand publicado en 1854, que fue el arranque del Civil Service profesional en lo que después sería el Reino Unido. Una lectura muy recomendable para entender su sentido.

En España la implantación del sistema de mérito fue mucho más accidentada e incompleta (este aspecto lo traté en la publicación de mi tesis doctoral: Políticas de selección en la función pública 1808-1978, MAP, Madrid 1989). Sólo los cuerpos de élite de la Administración establecieron históricamente sistemas meritocráticos de alto nivel de exigencia formal, muy orientados a la memorización de temarios y que, por el tipo de pruebas y exigencias, fomentaban, por lo común (con excepciones tasadas) la reproducción familiar y geográfica de esas élites. Esta meritocracia formal sigue instalada en 2020 con sus mismas patologías.  Y poco o nada han cambiado sus procesos de reclutamiento de élites. Al respecto hay un interesante estudio (que me ha proporcionado gentilmente el actual director del INAP, Mariano Fernández Encabo), donde se lleva a cabo un estudio estadístico con una muestra de 40.000 aspirantes y que, aunque acotado en su muestra a siete cuerpos de élite (alguno no tendría siquiera esa condición), contiene una serie de evidencias sobre la existencia de endogamia, género y procedencia geográfica por parte de la selección en tales procesos. Tal trabajo fue realizado hace años por Manuel F. Bagüés (¿Qué determina el éxito de unas oposiciones? FEDEA, 2005), pero me temo que muchas de sus hipótesis siguen perfectamente vivas. También ha habido una reiteración de sagas familiares en el acceso a determinados cuerpos, cuyos aspirantes tienen siempre mayores garantías de éxito. No cabe duda que, en estos caso, las tesis de Sandel pueden ser trasladadas, sobre todo por la enorme distancia que tales élites tienen de las preocupaciones sociales y, en fin, por lo que a la soberbia meritocrática atañe superar tales procesos selectivos (algunas veces de irracionalidad supina), sin caer en la cuenta que, unas veces ese éxito se debe a las condiciones favorables en las que esos candidatos compiten, otras a la suerte y, en fin, también -como reconociera Jefferson- a las diferencias de talento. Lo mismo, corregido y aumentado, existe en otros ámbitos de la actividad funcionarial de élite, como es el profesorado universitario o el personal investigador. Pero ello requeriría un tratamiento monográfico, no siendo quien esto escribe la persona más idónea para tal menester. La soberbia falsamente meritocrática y el distanciamiento (o alejamiento total de la realidad circundante), aparte de una endogamia tribal, son males endémicos que aquejan los pilares de un débil mérito en el sistema universitario español. Cuanto talento universitario ha tenido que emigrar, 

Salvadas estas patologías, la exigencia del principio de mérito en España para el acceso a la función pública requeriría un replanteamiento absoluto que ahora no puede hacerse, pero no para derrumbarlo (al margen de toda sospecha que suscita, según Sandel; pero que cabe contextualizarla en su propia obra), pues entre otras cosas es un principio constitucional, que sólo cabe aplicar adecuadamente y con la ponderación y mesura debida, pero sobre todo para facilitar que en el servicio público ingresen quienes tengan competencias profesionales acreditadas, capacidad de adaptación a entornos cambiantes, sensibilidad social y vocación (ética) de servicio público. Pero no sólo en el momento de atravesar el Jordán y besar la tierra prometida (superar las oposiciones), sino a lo largo de toda su trayectoria funcionarial; pues no en vano de su mejor desempeño (y esto es lo importante de un mérito bien entendido) dependerá el bien común y la dignidad de la ciudadanía. Aunque haya todavía muchas personas hoy en día que no entiendan qué significa realmente tan bello ideal. Esa carencia tiene una solución fácil: lean el libro de Michael J. Sandel. Una obra excelente y polémica.  De las que permiten reflexionar. Y eso es lo importante.

(Reflexiones a propósito del libro de Michael J. Sandel, La tiranía del mérito. ¿Qué ha sido del bien común?, 2020)

«Lo cierto, sin embargo, es que no existe ninguna correlación entre ser bueno y ser grande. Tanto para las naciones como para las personas, la justicia es una cosa y el poder y la riqueza, otra bien distinta» (Sandel) 

«La manera en que una sociedad honra y recompensa el trabajo es fundamental para su modo de definir el bien común» (Sandel) 

El debate sobre la vigencia y efectos del principio de mérito está ardiendo, al menos así se constata en numerosas e interesantes aportaciones que últimamente se han escrito sobre tan relevante objeto. La importante contribución del reciente libro de Sandel ha echado leña al fuego. Se trata de una obra muy estimulante desde el punto de vista intelectual, francamente extraordinaria en su factura y que confirma algunas tesis que ya estaban esbozadas desde hace años (y que el autor recoge con fidelidad digna de elogio), aportando datos nuevos al análisis del problema.

En cualquier caso, La tiranía del mérito hay que contextualizarla correctamente. Leída desde España, donde el mérito es aún un principio ayuno en buena parte de la práctica social tanto pública como (en cierto modo) privada, donde el clientelismo político, las relaciones familiares (o nepotismo), el amiguismo y la vigencia todavía de una sociedad de favores mutuos, campan a sus anchas, y donde el prestigio de las Universidades está a años luz del panorama descrito por el autor en ese cogollo de la élite académica que  reúne a ese cogollo de centros académicos donde las bofetadas (y atajos) por entrar están a la orden del día, la prudencia a la hora de trasladar el diagnóstico que Sandel hace a nuestros pagos debe ser la guía por la que cualquier lector mínimamente informado debiera conducirse.

Aun con esas advertencias, que creo son oportunas a la hora de trasladar el esquema argumental de la obra a realidades sociales que no son homogéneas, si bien ofrezcan muchos paralelismos, el libro que se reseña tiene una importancia trascendental, puesto que pone de relieve un mar de fondo (que comenzó en Estados Unidos y ha terminado por ir contagiando a las democracias avanzadas) que revela un problema de ruptura frontal de la sociedad en dos grandes bloques, alimento crucial de la emergencia de populismos por doquier, algo que ya nos anunció -con otro esquema conceptual, pero de forma muy incisiva- el libro de Crhistophe Guilluy No society. La fin de la classe moyenne occidentale (Falmmarion, París, 2018; hay traducción española).

El contexto del libro de Sandel es muy claro: el elitismo universitario, cada vez más selectivo, ha producido un alejamiento de los estratos gobernantes de la población menos ilustrada, que se ha transformado en una suerte de desprecio, situando a las personas que surcan ese umbral entre los ganadores (los pocos) y los perdedores (la mayoría). Esa fractura aparentemente silente y cada vez más marcada tiene orígenes económicos, pero sobre todo sociales. Y la “cultura del mérito”, a mi modo de ver muy mal entendida o con expresiones muy patológicas, es uno de sus elementos causantes.

Que ello es así nos lo muestra el autor en la propia Introducción a su obra (“Conseguir entrar”), pues trata de cómo acceder a esas universidades de élite que servirán, a su vez, de puerta de entrada a la élite política, económica, cultural y social del país. Aspiraciones no sólo americanas sino también de ciudadanos del mundo. Dicho en términos más llanos, los que están llamados a mandar se educan (o forman) allí. La tesis del autor (al menos una de ellas, pues el libro contiene varias y muy sugerentes todas, tal como veremos) es si las soluciones a “nuestro inflamable panorama político” (aquí coincidimos en contexto) se encuentran en una vida más fiel al principio de mérito o, si por el contrario, debemos encontrarla en la búsqueda de un bien común más allá de tanta clasificación y tanto afán de éxito”. Un buen dilema para comenzar.

La primacía del mérito (al menos, insisto, la desviación patológica extrema del mérito), conjuntamente con otra serie de factores que el autor cita (globalización, neoliberalismo, deslocalización, economía financiera, etc.), ha conducido a una serie de heridas sociales profundas que no se manifiestan sólo en agravios económicos, “sino también morales y culturales”. Lo que se ha dañado es la estima social. Y sobre de esa herida, o de esa sangre, se ha alimentado el populismo, que desprecia esa forma tecnocrática de conducir la sociedad y la política. La fractura está muy clara: los profesionales (de élite) frente a los trabajadores, cada vez menos valorados y que engrosan la enorme bolsa de los perdedores frente a los ganadores, núcleo cada vez más selectivo. Y estos últimos gobiernan todo.  

Sandel repite hasta la saciedad una tesis ya esbozada en 1958, como el propio autor refleja, por Michael Young en su obra El triunfo de la meritocracia, “la ética meritocrática promueve entre los primeros (ganadores) la soberbia; entre los segundos (perdedores) la humillación y el resentimiento”. A su juicio, la queja populista va dirigida contra la tiranía del mérito. A los ganadores pronto se les olvida el papel de la fortuna y de la buena suerte en su propio destino. La mayor parte proceden de familias pudientes o bien situadas, pero los que ascienden tampoco reciben el beneplácito del mérito bien entendido, pues entran a forma parte de los vencedores y se alinean existencialmente con ellos. El autor critica duramente “la retórica del ascenso”, pues genera la percepción de que la persona es autosuficiente y hecha a sí misma: “Si mi éxito es obra mía, su fracaso debe ser culpa suya”.  De ahí concluye con facilidad, que “está lógica hace que la meritocracia sea corrosiva para la comunidad”.

No me adentraré ahora en los importantes detalles y matices que tiene esta obra sobre el impacto de la meritocracia en la actividad política y en la actuación gubernamental y administrativa, pues esta es una tarea que espero acometer en la siguiente entrada. Sí que es importante, sin embargo, la idea que atraviesa el libro de que “la pérdida de trabajos a causa de la automatización y la deslocalización” ha conllevado una cada vez menor valoración de los trabajos no intelectuales o profesionales (de élite), y ello es un auténtico hervidero de pasiones populistas entre los más desfavorecidos. Los lazos sociales se han roto, y coexisten, cada vez de forma más marcadas, sociedades paralelas, que nunca se encuentran aunque circunstancialmente coincidan en un determinado espacio.

La obra se adentra también por los senderos religiosos del principio de mérito. La ética protestante, o la exageración calvinista, que ya santificaba a los ganadores y condenaba a los perdedores; aunque esas sociedades, como bien recuerda, al ser estáticas no alimentaban la vana idea del «ascensor social», que en nuestro caso funcionó para crear unas clases medias que cada vez están más asediadas y en trance de gradual desaparición. También se centra Sandel en el daño que la meritocracia ha causado sobre las opciones ideológicas de izquierda o centroizquierda. No sólo echó raíces (y profundas) en la derecha neoliberal. Ni Clinton, ni Obama, ni Blair, ni tampoco Hillary Clinton, salen bien parados de este relato, pues sus discursos y acciones les revelan como verdaderos adalides, a veces inconscientes o ingenuos y en otras ocasiones convenidos, de la meritocracia. La fuerza del neoliberalismo ha terminado por empujar las débiles murallas del liberalismo de izquierdas. Algo que también se advierte (y esto es de consumo propio) en la desaparición de la escena política de la solidaridad endógena (en la propia sociedad en la que se habita) y su despliegue testimonial sobre una solidaridad exógena (con los países desfavorecidos), que lava conciencias.

En fin, la tesis que también reitera el autor es que “existen razones para pensar que la antipatía populista hacia las élites meritocráticas tuvo su importancia en la elección de Trump y en el sorprendente resultado del referéndum en Gran Bretaña”. En poco tiempo veremos si todo esto se confirma. Pero lo más trascendente de la tesis de Sandel radica en su concepción de la meritocracia estadounidense como “un cóctel tóxico”, pues “en condiciones de desigualdad galopante y movilidad estancada reiterar el mensaje de que somos individualmente responsables de nuestro destino y merecemos lo que tenemos erosiona la solidaridad y desmoraliza a las personas a las que la globalización deja atrás”. También advierte frente a la retórica del ascenso, que cuanto más se repite, también por la política, “comienza a haber motivos para sospechar que ya es una falacia”. Más aún cuando la desigualdad es cada vez más creciente. Y este razonamiento, sí que tiene extensión más allá del contexto de los Estados Unidos, particularmente en nuestro país, aunque no sólo. Pues ello genera frustración y desesperanza, como formas de descontento social que cada vez están creciendo de forma perceptible en determinadas capas de la población.  

No vale con decir que quien se esfuerza lo consigue, porque ello es verdad a medias o en algunos casos ni siquiera verdad. La movilidad social es un ascensor averiado. Y tampoco vale, a juicio del autor, con poner todos los huevos en la cesta de la educación, pues depende cómo se haga puede resultar un fiasco, que se manifiesta en lo que él denomina el “credencialismo” (y aquí llamaríamos “titulitis enfermiza”). En este punto la realidad estadounidense y la española de bifurcan, al menos hoy en día. La obsesión de Sandel son las universidades de élite y su restringidísimo acceso. La educación (mal entendida) deriva en ese credencialismo que se transforma fácilmente en “soberbia meritocrática”. Y ello produce ese malestar al que nos venimos refiriendo, así como “actitudes corrosivas para la dignidad del trabajo y de la clase trabajadora”. La élite profesional toma el poder por asalto, pues se sitúa en el cielo y de allí observa, entre benefactora y displicente, al resto del universo. A su juicio, la universidad (estadounidense) “se ha convertido en un símbolo de privilegio credencialista y de soberbia meritocrática”.

El puente argumental lo sitúa el autor a la mitad de la obra, cuando expone: “Enfrentarse a los fallos de la meritocracia y la tecnocracia es un paso indispensable para abordar ese descontento y volver a concebir una política del bien común”. Cómo ha de hacerse esa transición es algo que el profesor de Harvard nos pretende resolver al final de la obra, con soluciones bien es cierto de sesgo marcadamente académico que, aparte de racionales y sensatas, difícilmente serán comprensibles por el común de los mortales que no formen parte de esa élite a la que él mismo pertenece. Esa es la paradoja de su propio discurso, pues al fin y a la postre él mismo es profesor afamado de la Universidad de élite por excelencia: Harvard. Las cuestiones más filosóficas del debate sobre el mérito las plantea en el capítulo V, que aquí no abordaré, pero el discurso sigue anclado en su diagnóstico inicial (que hereda del sociólogo británico antes citado): “Una sociedad que posibilita que las personas asciendan, y que exalta esa ascensión, está emitiendo al mismo tiempo un duro veredicto contra aquellos que no lo hacen”. Cuidado cómo se interpretan esos matices, pues habrá quien piense que el autor se desliza hacia un falso igualitarismo, lo cual no es cierto. Una vez más, aparece la sombra del éxito (del mérito) o del fracaso. Ganadores y perdedores. La pregunta pertinente es, por tanto, hasta qué punto la meritocracia es en sí un ideal defectuoso. Probablemente tal cuestión debería contextualizarse y comprender también qué consecuencias tiene en cuanto a diferencias de escala, así como si una meritocracia bien gestionada quiebra o rompe la armonía social, la tensa, puede llegar incluso a ser funcional o también ayuda a la cohesión social. Hay ejemplos de todo. Y malos ejemplos, también. Dependerá de dónde se proyecte, cómo se aplique y en quién se encarne.

La manía “clasificadora” (una de cuyas expresiones son los malditos rankings) la trata Sandel desde la óptica de acceso al selectivo club de las Universidades de élite americanas (Harvard, Yale, Stanford, etc., o del  club de la Ivy League). El libro, y esto es importante tenerlo en cuenta, está muy trufado con ese contexto. Tal enfoque, sin embargo, ofrece lecciones muy jugosas, por ejemplo la de que “el rival más poderoso del mérito es la noción de que nuestra suerte escapa a nuestro control”. Según sus palabras, el mérito “resulta mezquino con los perdedores y opresivo con los ganadores, (pues) termina convirtiéndose en un tirano”. 

La parte más propositiva, una vez desmenuzado el diagnóstico del problema, se halla en la idea del reconocimiento del trabajo o, si se prefiere, en la dignidad perdida que debe recuperar el trabajo, una herida muy profunda causada a la clase trabajadora. Sandel propone aquí algo muy razonable: el empleo, cualquiera que este fuera, debe ser “también una fuente de reconocimiento y estima sociales”. Describe perfectamente las dramáticas “muertes por desesperación” como motivo de la crisis industrial, las fuentes del resentimiento, la quiebra del sueño americano, así como los temores que acechan (ya están aquí) con el proceso de automatización del trabajo. El crecimiento económico de la globalización conduce a “un persistente incremento de la desigualdad”.

¿Y dónde están las soluciones? Aquí, el autor esboza un recetario con el que resulta difícil no estar de acuerdo (la agenda política debe prestar atención tanto a la justicia contributiva como a la distributiva; definir el bien común como suma de preferencias de toda la ciudadanía; favorecer una concepción cívica; reforzar la deliberación con nuestros conciudadanos; superar la economía política solo preocupada por la magnitud del PIB y su distribución; evitar el empobrecimiento de la vida cívica; etc.). Mucho énfasis en la deliberación como receta, que siendo compartida, no deja de ser en muchos casos un pío deseo. Los hechos van por otros derroteros. Su gran solución, que cabe compartir plenamente, es dignificar el trabajo (algo que avala, y así lo señala, por la importancia de determinados empleos durante la pandemia, como cajeros, repartidores, trabajadores esenciales, etc.), utilizando además el sistema fiscal para ello (“desalentado la especulación y mostrando respeto por el trabajo productivo”.

El problema para el premiado con el Príncipe de Asturias en ciencias sociales en 2018 es sobre todo moral, aunque también político. Las cuestiones morales subyacen a nuestros sistemas económicos y a esa concepción tecnocrática o meritocrática formulada en términos patológicos. Ciertamente que sus efectos duros están fracturando la sociedad y quebrando el sentido de pertenencia, que se debe cultivar para generar “un sentido de comunidad suficientemente robusto como para que los ciudadanos puedan decir (creer) que “todos estamos juntos en estos”; no como un conjunto ritual de crisis (idea, por cierto, muy interesante), sino como una descripción realista de nuestras vidas cotidianas”. La duda que nos cabe tras leer esta magnífica obra es si no se ha puesto demasiado peso en el fardo de la meritocracia como factor profundamente desestabilizador de las sociedades occidentales. Como todo en la vida, habrá algo de cierto, más aún en el contexto que el autor focaliza su atención, y posiblemente requiera matizarse en otros. A ello nos dedicaremos en una entrada posterior, donde volveremos sobre el principio de mérito, su proyección en la política, en el gobierno y en la administración; pues de ello, aunque sea incidentalmente, también se ocupa Michael J. Sandel. Allí me remito.

“Al final la inteligencia sin carácter es mucho peor que la más completa imbecilidad”

(Albert Camus. El partido de la Libertad. Discurso Homenaje a Salvador de Madariaga, 2020)

Albert Camus escribió un delicioso discurso en el acto homenaje a Salvador Madariaga con motivo de su setenta cumpleaños. El acto estuvo avalado por personalidades tales como Robert Schuman, Pau Casals, Marcel Bataillon, Gregorio Marañón y Bertrand Russell, entre otras muchas. El discurso lo tituló Le parti de la Liberté, y ha sido publicado en edición bilingüe por la editorial Trifolium (Granada).

El discurso, breve e impactante, no tiene desperdicio. Se inicia con una frase de Nietzsche: “Optarás por el exilio para decir la verdad”. Y, aunque no siempre se opta por ello, vivir aquí y ahora requiere “militar en tan duro partido”, lo que implica “amar incondicionalmente la verdad y la libertad”. Y ello fue lo que caracterizó a Salvador de Madariaga, quien con finura y honor fue “signo de decencia”. Hombre cortés, pero también fiero combatiente, como así lo define el premio Nobel. No nos interesa ahora entrar en el personaje objeto de tal discurso sino en el discurso en sí mismo, pues Madariaga despertó pasiones encontradas al buscar un punto de equidistancia en una era de total confrontación (polarización, diríamos ahora). Y, en esas circunstancias, estar en medio ya se sabe qué riesgos tenía. Le pasaron factura larga.

El discurso lo pronuncia Camus el 30 de octubre de 1956, en plena guerra fría y tras la invasión de Hungría por el ejército de la URSS para “devolver el orden” tras la revolución allí acaecida. Ello es importante para contextualizarlo debidamente. La intelectualidad estaba entonces dividida, aunque una buena parte de ella callaba ante tales desmanes o atropellos. Y Camus reivindica al intelectual sobrio, comprometido y sobre todo libre. Salvador de Madariaga, a su juicio, entraba en ese tipo. El discurso pone el acento en “la clase de soledad en la que viven los que entre nosotros demandan grandes lecciones”. E incide en que “no nos sobran grandes ejemplos”; añadiendo “por no hablar del debilitamiento general del carácter e inteligencia entre aquellos que tienen el cometido de gobernarnos o representarnos”.

Albert Camus, en el contexto antes citado, rechaza los “elegantes razonamientos” de “los pensadores de la Izquierda” que justifican “la supresión del derecho a la huelga y las conquistas obreras” (dardo dirigido frente al silencio cómplice ante la invasión y la durísima represión que se desató después; justificada con unas crueles palabras de Chepilov, entonces ministro de exteriores de la URSS: «La tierra sigue girando»). La crítica que hace el autor francés a tal intelectualidad es demoledora, y no interesa ahora reproducirla. Pero lo importante es la apuesta en esa lucha interminable por la libertad que personaliza en la figura de Madariaga: “Su ejemplo y su obra nos han ayudado a entender cómo las posiciones cínicas y realistas tienen un prestigio decisivo”. Censura, así, a la “intelectualidad del mínimo esfuerzo”. Y ello conduce derechamente a la aparición de esa especie de intelectual que aún abunda: “El intelectual insensible, dispuesto a justificar cualquier horror en nombre del realismo”.

La paciencia y la firmeza fueron atributos de carácter de Salvador de Madariaga que Camus entroniza. El intelectual firme frente al intelectual insensible. Sus palabras sobre la perversa relación entre odio y justicia a lo largo de la Historia son impagables: “La justicia se diluye en el odio como los ríos en los océanos”. Son personalidades como Salvador de Madariaga las que evitan que se caiga en la desesperación frente al “desierto del mundo contemporáneo”. Y gracias a él, “los francotiradores como nosotros tenemos un partido”: Es el partido de la Libertad. Aquel en el que militan “las personas a las que los implacables y totalitarios insultan”.

La libertad es “la asunción de un deber cívico”, que es todo lo contrario a “la libertad para prosperar y hacer a otros morir de hambre”. Rechaza Camus los privilegios económicos como inaceptables, pero también advierte de que “la nivelación es lo contrario de la verdadera justicia”, y pone sobre aviso (en un pasaje que alarmará, sin duda, pero que anticipa el rebrote populista) en torno a que si bien es cierto que “el poder sólo se ve legitimado por la conformidad popular”, también lo es -a su juicio- que “el sufragio popular directo ha sido un fermento de anarquía o de tiranía”. Conviene contextualizar debidamente esa apreciación para no equivocarse de plano en el juicio.

Salvador de Madariaga se ocupó de la Historia, utilizando la gráfica expresión de Ortega de llevar “una guerra ilustrada contra la muerte”, y librando “un combate sin tregua contra las fuerzas de la noche en favor de la vida y de la libertad”. En una época en que “la disminución de la indignación” destilaba amargura, en la que “nuestros rebeldes se han vuelto hemipléjicos”, la denuncia del intelectual clarividente y no alineado resulta vital “para buscar esperanza de nuestra desesperanza; no hay tregua en el combate de la libertad».

Tal vez encuentre el lector paralelismos inevitables con la situación presente. Aunque el contexto difiera y hayan pasado casi sesenta y cinco años desde estas palabras. Europa iniciaba entonces una fase de reconstrucción después de los dramáticos acontecimientos vividos. Hoy en día también Europa está sumida en este proceso postmoderno que se asienta sobre los dos pilares impulsados desde Bruselas de Recuperación y Resiliencia. No hemos salido de ninguna guerra convencional, por muy mundial que fuera. Lo nuestro es una pandemia en un mundo globalizado (que todavía sigue, por mucho que se cante victoria), pero se pueden buscar, dentro de las innumerables diferencias, puntos de encuentro entre lo que allí pasó y lo que pasa ahora.

En la parte final del discurso, Albert Camus tiene una reflexión cargada de profundidad: “La Europa que hoy se construye con la sangre de los inocentes acabará pagando un precio terrible. No podremos festejar este renacer con gritos de alegría, pues para nosotros cada vida humana es irremplazable. Pero renacerá y la saludaremos gravemente, resurgirá en el Oeste y en el Este, en Madrid y Budapest”. Lugares hoy distantes, también políticamente, aunque comiencen a existir destellos que los aproximen. En todo caso, no hay nada que festejar ni nada de que alegrarse, tampoco ahora. Aun así, concluye Camus con palabras de esperanza: “Será la gran institutriz de la libertad y el orden que usted soñó”. Su profecía se cumplió, aunque corre el riesgo de volver a quebrarse por las torpezas propias y el ascenso imparable del populismo que acecha nuestros sistemas democráticos.

En cualquier caso, la sociedad del ayer celebraba que un intelectual cumpliera setenta años. Alguien que había batallado siempre por la verdad y había renegado del silencio cómplice. Hoy en día, cuando la muerte se ceba sobre ancianos a quienes la sociedad desprecia con silencio y el poder con desprecio o desinterés, y ya nadie reivindica la sabiduría de la edad ni de la intelectualidad distante o no alineada que se opone al refugio de trinchera en tribus rivales, cobran su pleno sentido las palabras de Camus dirigidas al homenajeado: “Se lo debemos a personas como usted. Se lo debemos a todos aquellos que, sencillamente, han seguido adelante sin miedo ni odio. Esta es la razón por lo que no le desearé el descanso que otros estimarían más que merecido. Lo necesitamos a usted”. O, dicho de otro modo: “Nos sentimos afortunados de haber sido sus contemporáneos”.  Bello y comprometido discurso, por mucho que a algunos guste y a otros duela.

La gestión integral de recursos humanos en las Administraciones Públicas está totalmente olvidada en la agenda política y reducida a la aplicación de las reglas jurídico-formales en la cotidiana administración ordinaria de las cuestiones de personal. No hay política de personal, tampoco apenas organización y gestión de recursos humanos, y sí mucha administración de personal, o lo que se denomina gráficamente (Gorriti-Toña) como ejercer funciones propias de “gestoría administrativa de personal” (nóminas, permisos, vacaciones, etc.).

También resulta obvio constatar que tenemos una selección de funcionarios cortada con un patrón tradicional y que no mide competencias sino (casi) exclusivamente conocimientos de programas o temarios propios del pleistoceno funcionarial, que tampoco atrae talento y que, además, en sus posiciones de élite, materialmente es un sistema altamente discriminatorio, social y territorialmente, así como nada atractivo para captar perfiles innovadores o tecnológicos (STEM) o de aquellas personas fuertemente cualificadas en competencias digitales, que son parte del núcleo básico de herramientas (junto con las habilidades blandas) que deberán acreditar los futuros funcionarios en los próximos años, mal que les pese a nuestras Administraciones Públicas que siguen seleccionando bajo pautas decimonónicas y con metodologías o procedimientos absolutamente caducos. En los próximos diez años la selección de personal será extensa e intensa (centenares de miles de empleos y muchos de ellos con perfiles absolutamente nuevos) en todas las Administraciones Públicas y es necesario reinventar totalmente su modelo institucional y su propio formato. El viejo esquema que asigna a un órgano directivo de la Administración (Direcciones de Función Pública o Institutos y Escuelas de Administración) organizar los procesos selectivos (con tribunales formados por funcionarios en activo), ha llegado a su estación de término. No puede funcionar más así. La existencia de Agencias de Selección o Comisiones Permanentes de Selección, con autonomía funcional e imparcialidad, será un modelo a explorar en todas las organizaciones públicas.

La formación continua de funcionarios sigue estando cortada igualmente con moldes envejecidos. Las instituciones de formación, como muchas otras de la función pública (por ejemplo, las Direcciones Generales de Función Pública y las Escuelas o Institutos de Administración), proceden de la reforma administrativa de mediados del pasado siglo, cuando ahora el entorno social, económico y digital de la Administración Pública nada tiene que ver con ese diseño. La política de función pública no es un asunto departamental (o ministerial), ni tampoco sectorial, es un ámbito que debería estar ubicado o  muy próximo a la Presidencia de Gobierno. Y gestionada de forma descentralizada institucionalmente a través de una Agencia (de Selección y Desarrollo Profesional, por ejemplo). También la selección de directivos.

Por lo común, en buena parte de las Administraciones territoriales el ingreso se consigue primero por la puerta falsa de las interinidades, luego bendecido por los pervertidos y generalizados  sistemas de concurso-oposición que tienen exigencias blandas (Xavier Boltaina), que no penalizan nunca a los que ya están para que puedan, así, sumar su mochila de puntos adquiriendo la condición de funcionarios de carrera y lograr la ansiada estabilidad para veinte, treinta o más años. Un sistema, aparte de ineficiente, de encaje constitucional más que dudoso, pues coloca en peor posición a quien no logró (por las razones que fueran) plaza de interino, y en todo caso penaliza al talento joven. ¿Qué será de la Administración Pública durante ese tiempo de varias décadas en que ese personal aplantillado quedará incrustado en las estructuras funcionariales ejerciendo en ciertos casos tareas que están llamadas a desaparecer (por ejemplo, auxiliares o administrativas)? A nadie importa. Ni qué hagan parece ser que tampoco. Se está gestando un pacto entre el Ministerio del ramo y los sindicatos para aplantillar directamente a todo el personal interino de larga duración. Un problema endémico en las Administraciones autonómicas y locales. Veremos cómo se articula y qué costes, directos e indirectos, tiene tal proceso. Quienes así ingresen (sobre todo si lo hacen con bajos niveles de conocimientos y destrezas)  es probable que, si no se les obliga a procesos formativos de adaptación exigentes y continuos, muestren todas sus carencias en poco tiempo. La pregunta será qué hacer con ellos, amén de retribuirles.

La formación inicial, cuando la hay, no es realmente selectiva; y sus contenidos distan mucho de ser los necesarios para afrontar las tareas funcionariales en el tercera década del siglo XXI en las Administraciones Públicas. La formación continua, también salvo puntuales excepciones, sigue todavía hoy el formato tradicional (edulcorada con power-point) que apenas añade valor a lo que realmente se hace, y si se configura como formación innovadora se topa de lleno con que tal aprendizaje tiene encaje complejo en la actividad real de las administraciones públicas. Por ejemplo, durante los últimos treinta años hemos formado en dirección pública decenas de miles de funcionarios que, en su mayor parte, han seguido desempeñando tareas convencionales en sus respectivos puestos de trabajo, pues apenas han sido promovidos a tales niveles de responsabilidad, habitualmente secuestrados para la designación política y la libre designación. Dinero y energías tiradas por la ventana, expectativas también. Ahora los formamos, por ejemplo, en innovación y gobierno abierto, para que sigan viendo cómo en sus organizaciones tales ideas-fuerza forman parte del escaparate político, pero apenas trascienden los muros de la actividad administrativa. Aunque esté aún desligada de las necesidades reales, la formación, sin embargo, será en los próximos años uno de los pilares claves de la transformación de la Administración Pública, ante el reto del aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida profesional de los funcionarios que será ineludible en un proceso disruptivo de revolución tecnológica y de imperio de los datos. La provisión de puestos de trabajo, con esa dicotomía disfuncional de viejo tufo (concurso/libre designación), sigue esos mismos esquemas formales y nada efectivos. Contiene un abanico muy estrecho de posibilidades, por lo común muy mal aplicadas, lo que produce, por un lado, a la rigidez de estructuras y, por otro, nos lleva derechamente a una falsa flexibilidad a veces hipotecada con una discrecionalidad de banda ancha.

Más complejo, hasta el punto de convertirse en un imposible, resulta la implantación de la evaluación del desempeño, que se ha convertido casi en un pío deseo normativo. Aunque algunas buenas prácticas, siquiera sea excepcionalmente, se están empezando a dar (José Vicente Cortés). La gran asignatura de la función pública española es la de saber gestionar mínimamente la diferencia. Quien piense que todos los funcionarios, por cumplir la misma jornada, trabajan igual, producen lo mismo y deben tener retribuciones idénticas, se engaña completamente. Hay funcionarios excelentes, buenos, regulares, malos y muy malos, como también hay alumnos que en cualquier sistema educativo se pueden encuadrar en tales casillas. No debiera ser así en el caso del empleo público, al menos si los filtros de entrada y del desempeño  funcionaran cabalmente. Pero no funcionan. Ya no es suficiente legitimidad haber superado una oposición hace 10, 20 o 30 años. Hay que acreditar excelencia profesional continua. No basta con declararla, sino que se ha de manifestar día a día. Y ello solo lo puede acreditar una evaluación objetiva del desempeño que, con el objetivo principal de mejora de la organización y de la gestión, sirva también para una progresión profesional que, por definición, ha de ser diferente y no igual en sus resultados, con ritmos distintos y consecuencias dispares. Lo mismo que las compensaciones retributivas, que deben estar ligadas a las funciones, pero también al desempeño de las tareas. Pagar lo mismo por hacer cosas distintas (esto es, pagar lo mismo al que hace bien su trabajo al que lo hace mal o al que no lo hace) es algo absolutamente injusto, y alimenta que la Administración Pública se unifique siempre por los resultados más bajos y por los desempeños más ineficientes, pues sin estímulos, por mucha vocación que se tenga, siempre el desempeño y el tesón decaen, también la motivación y la propia implicación o el sentido de pertenencia. El igualitarismo funcionarial no es una mentira piadosa, sino una patología absolutamente insultante. Por definición, no puede existir en una institución de función pública que se califique de profesional.

Lo que sí hacen las Administraciones Públicas es pagar “religiosamente” a sus empleados a fin de mes. Quien mejor lo expresó fue Gregorio Luri. Cuando se jubiló de la docencia expuso los términos del problema con una claridad extraordinaria: “La Administración ha cumplido más que satisfactoriamente el pacto que ambos firmamos libremente el día que aprobé mis oposiciones (…) Se podría decir que he sido afortunado por tener un patrón mucho más preocupado por pagarme puntualmente cada mes que por supervisar mi trabajo” (La escuela contra el mundo, Ariel, 2015, p. 35). Una reflexión que puede extenderse a toda la función pública. Y procede de alguien que fue un funcionario ejemplar, y es reconocido filósofo y pedagogo, autor de innumerable libros, por cierto muchos de ellos imprescindibles para entender el sistema educativo actual. Las disfunciones que ese modelo genera son innumerables. Y ahí surge el desempeño diferenciado, comprometido por parte de algunos profesionales, de cumplimiento estricto por parte de otros y sencillamente de escaqueo o relativismo funcional por parte de un segmento de ese colectivo funcionarial. El sucedáneo del teletrabajo en el empleo público puesto en marcha en la etapa del confinamiento mostró fríamente esas grietas. Hay quien trabajó en exceso, otros bien y algunos nada. Sin objetivos, tareas, seguimiento y evaluación no hay teletrabajo.  Lo veremos en los próximos meses y años, si alguien no pone remedio efectivo. No volveré sobre un tema ya tratado.

La función pública, tal como se decía en la entrada anterior, no solo está atravesada en la zona alta por la politización de sus estructuras, sino que en los niveles superiores (y, en algún caso, intermedios) ofrece una presencia marcada de prácticas ranciamente corporativas, que ocupan también espacios importantes de la actividad pública de la Administración (incluso cuotas de poder elevadas) con intereses profesionales muy cerrados que se defienden como realidades inmutables frente a cualquier tentativa de cambio. En las zonas baja y media de la Administración, por el contrario, el dominio universal corresponde al sindicalismo del sector público (que tienen también expresiones corporativas-sindicales propias en la zona alta), que prácticamente fagocita a un empleador débil, como es el político de turno o el directivo “de confianza política”, y convierte la Administración Pública en un espacio muchas veces cogestionado (o peor aún, dirigido extramuros o con mando a distancia sindicalmente) donde el poder de dirección y control (salvo el horario) de la Administración está muy debilitado (Joan Mauri).  La pretendida defensa sindical de los servicios públicos se convierte, paradójicamente, en un escudo formal de mantenimiento de prerrogativas y privilegios funcionariales. Lo estamos viendo una día sí y otro también. Falta, sin embargo, un estudio comparado y analítico que confirme empíricamente lo que es un secreto a voces: que las condiciones de empleo del sector público son, al menos en los niveles medio-bajos, mucho mejores que las del sector privado, también en el plano retributivo. En los altos es otra cosa.

La situación descrita es sabida por todo aquel que tenga mínimo conocimiento de las administraciones públicas, pero no por la generalidad de los ciudadanos ni tampoco por los medios de comunicación, que muestran un desconocimiento importante del sector público y más aún del empleo público. Por otro lado, cabe reflejar la existencia, siempre interesante, de algunos discursos innovadores en el empleo público, pero que apenas superan los estrechos ecos de las redes sociales ni permeabilizan el duro caparazón de las tradiciones administrativas. Bueno es innovar, pero la institución de función pública, al menos en sus elementos sustantivos, requiere hoy en día apuntalar sus principios existenciales: profesionalidad, integridad e imparcialidad. El problema de fondo de la función pública es institucional y de incapacidad de transformarse, y sirven de poco (aunque son menos que nada) las medidas puntuales de innovación o mejora, pues sin reformas institucionales tales mejoras pueden ser absorbidas por las patologías del sistema, que son muchas y profundas.

Se engañaría quien piense que el problema está sólo en las personas. El problema más crudo a resolver es la inexistencia de un modelo institucional y de gestión de la función pública que pueda dar respuesta a los innumerables desafíos a los que se enfrentará la gestión de la función pública en los próximos años: jubilaciones masivas, relevo generacional, transformación tecnológica y de los empleos (también en el sector público), así como una enorme y prolongada crisis fiscal que, como consecuencia de la Covid19 (o agravada por esta), incidirá directamente sobre el empleo público durante la próxima década. El previsible retorno de la tasa de reposición de efectivos, probablemente uno de los factores causantes del empobrecimiento y envejecimiento actual del empleo público (diez años mayor de media que en el resto de la sociedad), y la vuelta a la congelación de ofertas de empleo público, que son el recetario ortodoxo de los planes de reequilibrio fiscal, serán en los próximos años la puntilla para una función pública que se encuentra hoy con el sistema inmunológico hecho pedazos.

El gobierno o el país que no sepa dar respuesta cabal a tales retos dispondrá de una Administración que ya no será pública, pues estará inadaptada a los desafíos del futuro inmediato, adoptando el  exclusivo papel que tan bien cumple ahora de servidora vicarial del político de turno, con la imparcialidad perdida y la profesionalidad quebrada, así como con una ciudadanía que le dará la espalda al ser un instrumento cada vez más inservible para mejorar su calidad de vida y su propia felicidad. La digitalización transformará radicalmente el escenario público y los funcionarios deberán adaptarse acelerada y permanentemente a tales exigencias o, en su defecto, ver cómo se quedan atrás, lejos de las demandas de la sociedad. En ese contexto de disrupción, no cabe descartar que, más tarde o más temprano, las puertas de salida de las Administraciones Públicas se abran de par en par para aquellos funcionarios que no tienen tareas efectivas a desarrollar ni han acreditado capacidad de adaptarse a los nuevos retos,  salvo que se pretenda que la función pública se convierta perennemente en un estabilizador para que las cifras del desempleo no adquieran tintes más dramáticos de los que nos esperan en los próximos tiempos. La Administración Pública puede  ser muchas cosas, pero el papel que nunca debiera asumir es convertirse una entidad de beneficencia u hogar de asilo de funcionarios inadaptados y carentes de tareas a desarrollar o de ejercer las competencias profesionales necesarias, que a pesar de ello son retribuidos a través de una suerte de pensiones paralelas en plena edad laboral, que se suman así  a los millones de jubilados que cobran pensiones de “clases pasivas” en España (más de diez millones, a partir del retiro de la generación del baby boom). No hay Hacienda que aguante eso, por muy rico que sea el país, que no es precisamente nuestro caso.

Otros países, principalmente las democracias avanzadas, están comenzando a plantearse estas preguntas. También están explorando soluciones, en algunos casos sistémicas, aunque en la mayor parte segmentadas o parciales. Y conviene siempre mirar qué se está haciendo fuera y qué respuestas se dan a problemas que, unas veces son comunes (digitalización y transformación digital, alta dirección), y otras son propias de nuestra idiosincrasia (jubilaciones masivas) o de nuestra secular desidia (interinidades, selección, igualitarismo retributivo, etc.). Esa mirada externa es necesaria en estos momentos y debe enriquecer el punto de vista de cualquier análisis que se haga sobre el futuro de la institución de la función pública. Así se ha hecho ayer mismo en una importante contribución del economista Jesús Fernández-Villaverde. No obstante, quien piense (algo también anunciado ayer) que sólo introduciendo medidas de agilización burocrática y sin reformar a fondo la Administración Pública y el sistema de función pública podremos absorber y gastar eficientemente el maná de los Fondos Europeos de Recuperación en los próximos 4/5 años, está en un monumental error. Giuseppe Conte, primer ministro italiano, lo decía muy claramente el otro día: sin reformar la Administración no podrá Italia salir airosa de ese empeño. Y, si fallamos -afirmaba-, entonces sí «los ciudadanos tienen el derecho de mandarnos a casa”. Como ha expuesto en un recomendable trabajo el también economista Manuel Hidalgo, gestionar esos miles de millones de euros de ayudas requerirá “virtuosismo en la gestión”. Algo que desgraciadamente hoy por hoy carecemos. Y cada día que pasa queda menos tiempo para aproximarnos o rozar siquiera ese objetivo. Mientras tanto, la política, en su salsa; en la de siempre. Y aún todo por hacer.