“España, país que lamenta sus males, demasiado conoce que lo que le hace falta es un buen gobierno, que quiere decir estar bien administrado” (p. 300)

“La Administración funciona en una esfera distinta y separada de la política, en un terreno que puede considerarse neutral para los partidos” (p. 306)

(Alejandro Oliván, De la Administración Pública con relación a España, IEP, Madrid, 1954)

En tiempos de zozobra, tal vez sea momento idóneo para echar la vista atrás. Hay muchos modos de hacerlo, también muchos libros que ayudan en esta tarea retrospectiva. Y uno de ellos es, sin duda, la importante obra de Juan Pro, subtitulada –y ello es importante- Una historia del siglo XIX. Es verdad que buena parte de este Estado que hoy conocemos como España se construyó en ese período, aunque también lo es que los complejos acontecimientos del siglo XX marcaron también ese proceso. Aunque no sea objeto tratarlos ahora.

Es cierto que la historiografía tradicional del XIX había abordado las bases de este problema, pero no lo es menos que –salvo monografías volcadas en el tratamiento de aspectos singulares o períodos concretos- faltaba una visión global  sobre cómo se construyó el Estado durante el siglo XIX y cuáles fueron las fortalezas y debilidades de ese proceso. Y esa visión de conjunto es la que se contiene en la obra que se reseña.

Como el trabajo es muy extenso (761 pp.) y las cuestiones tratadas múltiples, ceñiré este  comentario, salvo algunas ideas introductorias y un final, a tres cuestiones: a) La arquitectura político-constitucional del Estado; b) La construcción del Estado administrativo; y c) La configuración del modelo burocrático.

Ideas introductorias

Con un sucinto y sugerente prólogo del profesor Ramón Parada, el libro identifica pronto cuál es su objeto: el Estado como un espacio de lo público (idea que concreta  en el epílogo de la obra), donde rinde tributo a Pierre Bourdieu. La noción de construcción se explica en las páginas iniciales y finales, como una suerte de “metáfora del arquitecto”, algo que desmiente en parte el propio autor cuando reconoce que  muchas veces las instituciones surgen de un modo un tanto anárquico como resultado de una suerte de partidas en el complejo tablero de ajedrez en el que la vida política y social hace intervenir a innumerables actores. Aún así, la idea de construcción, se muestra válida. Su tesis es muy precisa: el libro trata de “explicar la construcción del Estado como un proceso global, con dimensiones políticas, jurídicas, económicas, sociales, espaciales y culturales”. Lo que es hoy en día España, su política, sus instituciones, su Administración y su burocracia, en parte proceden de entonces. De los aciertos y errores cometidos en ese tortuoso proceso deriva lo que hoy en día es el país que se gestó, parcialmente, durante ese siglo XIX.

Con base y herencias en el Estado del Antiguo Régimen, al menos en algunas de sus concepciones que hipotecaron durante largo tiempo el desarrollo del Estado Liberal (como ya expuso en su día Tocqueville en referencia a la Revolución francesa), la concepción de la Monarquía, el Estado de policía (o de “buen gobierno”) y la venalidad de los oficios públicos, fueron tributos que, con las adaptaciones precisas, se proyectaron, respectivamente, en la emergencia del Estado Liberal, la Administración Pública y su propia burocracia.

La arquitectura político-constitucional del Estado

La construcción del Estado Liberal fue lenta y compleja en España. El libro presta atención marginal a los distintos textos constitucionales que se sucedieron en ese prolijo siglo de proliferación de leyes fundamentales. Pero, aun siendo correcto ese planteamiento (pues tales Constituciones jugaron un papel más simbólico que efectivo), hubiese sido recomendable poner el foco de forma más precisa en la desvirtuación del principio de separación de poderes que, a lo largo del constitucionalismo español del siglo XIX y de la vida institucional práctica, se produjo; es cierto, no obstante, que ese enfoque desvirtuado deriva del modelo formal de división de poderes que crearon los revolucionarios franceses, especialmente reflejado en la Constitución de 1791 y que marcará la evolución futura del constitucionalismo europeo continental (esta es una idea que desarrollé en su día en el libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, 2016; y, por lo que respecta a su mala aplicación a España, en el “Epílogo” a esa obra; por tanto, allí remito al lector interesado).

Son, efectivamente, muy pocas las referencias que en el libro comentado se realizan al Legislativo (lo cual ya nos dice bastante de su papel residual), algo más al Poder Judicial (que enmarca correctamente el autor como mera Administración de Justicia), y prácticamente ninguna al fallo principal del modelo: la carencia absoluta de mecanismos de control de la actividad hipertrofiada del Ejecutivo, que gozó de bula para hacer y deshacer gobiernos, manipular elecciones y colonizar cargos y empleos, así como para repartirse la tarta presupuestaria entre sus correligionarios. Precedentes que marcan tendencia.

La obra se centra, de forma acertada por tanto, principalmente (o de forma casi exclusiva) en el análisis del Poder Ejecutivo, pues ciertamente en la España decimonónica fue el poder por excelencia, siendo el resto mera coreografía. El Estado del XIX fue, en efecto, el Ejecutivo. Y eso también influye. Lo expuso magistralmente el profesor Manuel Zafra: dado el contexto político existente, “fue inevitable que los tres poderes se refundieran en un compacto bloque oligárquico que patrimonializó el Estado, esto es la Administración Pública” (AAVV, Política en penumbra, 1996, p. 110). Aunque esa Administración no era entonces ni asomo de lo que ahora representa. Si bien la tendencia está servida. Por consiguiente, la construcción político-institucional del Estado en España, se hizo, como apunta Juan Pro, mediante el asentamiento de “un concepto global de Estado más conservador y autoritario, más dado a la Administración (en verdad al Gobierno) y menos a la representación”. Aunque bien es verdad que el autor procura enriquecer esa visión con la mirada espacial y con el papel relevante (tal vez exagerado) que atribuye a las administraciones o (mejor dicho) autoridades locales y periféricas (especialmente gobernadores y alcaldes), que intentarán suplir ineficientemente el déficit de una Administración central que difícilmente llegaba al territorio. Paradojas de un centralismo incapaz de centralizar nada, al menos hasta bien avanzado el siglo XIX. Como bien expuso García de Enterría, la construcción de la Administración periférica finalmente se hizo a través de una exagerada “politización de los Gobernadores civiles”, que se alejaría así gradual y radicalmente del modelo matriz del que decía beber: el sistema francés (“Prefectos y Gobernadores Civiles”, la Administración española, Alianza, 1972, p. 59). Un poder central débil para imponer sus reglas en el territorio, que se debía apoyar en gobernadores y caciques.

La construcción del Estado administrativo

El análisis del Estado administrativo supone probablemente la parte de la obra de Juan Pro más acabada. El concepto de Administración, importado de la realidad institucional y de la doctrina francesa, termina arraigando en España de la mano de políticos ilustrados liberales, que buena parte de ellos engrosarán las filas del eufemísticamente denominado moderantismo, que se transformará con el paso del tiempo en expresiones ideológicas netamente conservadoras y, en algunos casos, con tendencias autoritarias (como las manifestadas por Donoso Cortés). Los constructores del Estado administrativo español, salvo puntuales casos, fueron del partido moderado, aunque la primera reforma administrativa de notable calado, centrada en el ramo de Hacienda, la impulsó un ministro del absolutista Fernando VII como fue López Ballesteros, que serviría de modelo a la reforma auspiciada décadas después por Juan Bravo Murillo, un político conservador (con algunos rasgos de bonapartismo) que, a pesar de ello, llevó a cabo una obra modernizadora en algunos ámbito ministeriales por los que transitó. Sin duda, esas referencias estarían incompletas sin hacer mención a Javier de Burgos que, si bien muy anterior en el tiempo,  dio forma en 1833 a la obra aún incipiente del Estado administrativo (división provincial, subdelegados de fomento, luego gobernadores civiles, etc.). El Estado, en todo caso, fue escuálido, aunque las lógicas clientelares, el propio caciquismo y las cesantías, se fueron incubando en esos años, tal como analizó con detalle el profesor Alejando Nieto en una excelente obra (Los primeros pasos del estado constitucional, Ariel, 1996). Tales patologías echaron raíces profundas en la era isabelina y en el sistema político de la Restauración. Tal como dice el autor de la obra reseñada, “el cemento del moderantismo fue la corrupción”. La construcción del ferrocarril y otros muchos aspectos sirvieron de vivero de prácticas oscuras. De aquellos polvos vienen estos lodos.

La formación de un Estado pivota generalmente sobre dos ejes: Hacienda y Ejército. A este se añade el control del territorio. Las ideas de construcción del Estado en España se generaron en la década de 1833-1843, mientras que la verdadera  materialización del Estado, entendido como Administración Pública, se hizo efectiva sobre todo en la década 1844-1854, durante la llamada década moderada. La construcción de la Hacienda Pública fue lenta y no se cerró hasta la etapa de la Restauración, con las delegaciones provinciales de Hacienda, una vez que los recursos estadísticos eran ya más consistentes. El poder necesita datos y no estimaciones, especialmente la Hacienda para gravar adecuadamente los hechos imponibles. El Ejército, por su parte, “constituía un elemento imprescindible para la construcción estatal”. La construcción de cuarteles y los hombres llamados a filas “transformó la mente de miles de hombres”. Sin embargo, la intervención del Ejército en política fue abrumadora, al menos durante buena parte del siglo XIX. Aunque en el libro tenga poco protagonismo. También marcó tendencia.

El tránsito hacia el Estado administrativo está muy bien tratado en la obra. Sus antecedentes también, tanto comparados como doctrinales. Resalta el autor el papel de algunos ideólogos de esa Administración, y entre ellos centra su foco de atención en Alejandro Oliván, y en su obra De la Administración Pública con relación a España, que el profesor Eduardo García de Enterría prologó en su momento. Para Oliván, idea clave que resalta Juan Pro, “el poder ejecutivo no es uno más entre los tres poderes del Estado cuyo equilibrio debe asegurarse; sino, por el contrario, (es) la verdadera encarnación del Estado”. En esta lectura (con fuertes hipotecas del liberalismo doctrinario; no olvidemos que la formación del oscense Oliván era predominantemente francesa), está larvada una concepción que prácticamente elimina la separación de poderes y refuerza la tendencia hacia un Ejecutivo dominante, cuando no a formas travestidas de un parlamentarismo falso que abrieron tiempo después las puertas a soluciones autoritarias y dictatoriales. Bien es cierto que ello se templaba con una idea, un tanto idílica, de la Administración como contrapeso. Algo que, durante el siglo XIX, los hechos desmentirían una y otra vez; aunque la aparición de los cuerpos especiales tecnificara el escenario.

Interesante también es la configuración del poder local que, doctrinalmente, analiza a través de la obra de Ortiz de Zúñiga, donde la concepción corporativa y no política de la administración local se impone. Una idea que terminó arraigando en las leyes y se coló literalmente en la Constitución de 1978. La concepción de un Ayuntamiento como corporación  prestadora de servicios, ajena formalmente a la política, aunque brazo ejecutor del Gobierno, centrada en aquellos momentos en ejercicio de funciones de policía (limpieza, orden y regularidad), se le pretendía alejar de la política, cuando esta, sin embargo, la abrazaba sin recato. La administración local, ayuntamientos y diputaciones, es tratada por el autor en el último capítulo del libro, pues –a su juicio- fue clave para la construcción del Estado, máxime cuando la Administración central apenas llegaba al territorio, siendo el nivel local administrativo quien ejercía complementariamente muchas de las competencias y deficiencias que el propio Estado tenía en aquellos momentos. Las tesis del liberalismo progresista quedaron –salvo períodos muy cortos de tiempo- borradas del mapa. La autonomía local era un pío deseo.

En suma, la construcción doctrinal del Estado administrativo español se hizo sobre bases del moderantismo conservador y de esas filas –con excepciones muy puntuales como Posada Herrera (un liberal templado) o Alcalá Galiano, que matizó con el paso del tiempo su radicalismo liberal y se incorporó, como estudió atentamente Ángel Garrorena, a las filas del moderantismo liberal- salieron los arquitectos del Derecho Administrativo español. La influencia de las experiencias institucionales y doctrinales francesas fueron dominantes, aunque también hubo impronta alemana.

La construcción de la burocracia

Desde el punto de vista de la acción política la tarea de reformar la Administración y su burocracia recayó en las espaldas de Bravo Murillo, a quien se le encargó, como se dijo, “poner en marcha el carro del Estado”, que estaba parado. La escuálida base ministerial (en 1847 sólo había 7 ministerios), se apoyaba en una no menos frágil burocracia pública (que se movió entre los 70.000 y 100.000 empleados públicos desde 1830 a 1900), corroída además por la inestabilidad que significaba el sistema de cesantías, salvo en determinados cuerpos especiales de funcionarios (ingenieros, por ejemplo) donde la estabilidad fue la regla. A ellos se añadían otros tanto empleados locales, cuyo desempeño estaba siempre teñido por prácticas de caciquismo y de clientela. El autor pone de manifiesto los datos positivos de ese proceso de construcción de la burocracia y se detiene menos en las secuelas negativas. Y siendo cierto, que lo fue, que se produjeron avances importantes en la consolidación de un sistema profesional de función pública en determinados ámbitos (cuerpos de Hacienda, estadística, cuerpos de ingenieros, etc.), también lo es que las prácticas clientelares en el empleo público siguieron dominando la actuación de buena parte de una clase política educada en esa “cultura” y que, de forma silente sin apenas darnos cuenta, se ha ido trasladando hasta nuestros días. No era entonces una cuestión sólo de España, ciertamente, pues esas prácticas con otras denominaciones (patronazgo, clientela, etc.) proliferaban en otros países, hoy en día democracias avanzadas (Reino Unido, Francia, etc.). No en vano Tocqueville en un discurso parlamentario en 1842 se quejaba amargamente de ese rasgo genuino francés como era “la pasión creciente, ilimitada, desenfrenada por los empleos públicos”.

Fue, como se ha dicho, Bravo Murillo quien, siguiendo la estela de reformistas anteriores, puso en marcha esa Administración que pretendía ser una máquina disciplinada y eficaz al servicio del poder ejecutivo. Aunque su reforma dejó extramuros a los cuerpos especiales, que paradójicamente serían quienes se profesionalizaran, obteniendo la ansiada inamovilidad. Abordó el acceso por mérito, pero no cerró la sangría de las cesantías. La articulación de una Administración sobre una escala de Jefaturas es, curiosamente, herencia de aquel momento, que sobrevive incólume 170 años después. Sin embargo, todo ese intento de modernización lo empañó el favoritismo político, las fidelidades políticas, el nepotismo y la corrupción que fueron echando hondas raíces sobre un edificio formal que aparentaba ser lo que realmente no era. Se impuso la “recomendación” y reinó, así, la arbitrariedad. Una sociedad con pocas alternativas de empleo alternativo fomentaba el intercambio de favores y la búsqueda de algún valedor (cacique, gobernador, parlamentario o ministro) como medio de ingresar en la nómina de la Administración. Que esto siga existiendo casi dos siglos después no deja de mostrar sino que el reloj de transformación de lo público se paró en seco en España y en todos sus territorios hace una eternidad. Aún así, las “oposiciones” hicieron entrada en algunos cuerpos del Estado (los cuerpos especiales), que gradualmente con el paso del tiempo serían los más prestigiados, aunque sólo fuera por sus exigencias de acceso, creando una función pública asimétrica, profesional (y hasta cierto punto elitista socialmente), por un lado; y altamente desprofesionalizada o unida umbilicalmente a la política, por otro. Un modelo que también paradójicamente ha llegado hasta nuestros días.

Final

El libro objeto de esta reseña es, por tanto, una obra imprescindible para conocer la construcción del Estado en España. Aporta mucho más de lo que aquí, en esta ya larga reseña, se ha expuesto. La tesis del autor puede calificarse como prudente y equilibrada. Y ello se manifiesta principalmente en el capítulo 10 titulado “Hacia el cierre del proceso”. Allí reconoce que fueron los moderados (conservadores) quienes “definieron las líneas maestras del Estado, poniendo en pie sus componentes fundamentales durante largos períodos en que estuvieron al frente del Gobierno en el reinado e Isabel II”. Como bien se afirma: el resultado final (de España) “se parece más al plan del partido moderado”. Pero añade que tanto la Unión Liberal como los progresistas corrigieron puntualmente esa reformas en aspectos sustantivos (desamortización, Banco de España, Poder Judicial, Instituto Geográfico, etc.). Pero, por lo común, la construcción de las instituciones centrales del Estado (con algunas excepciones singulares), particularmente de la Administración Pública y de su burocracia se han hecho siempre bajo la égida política del conservadurismo e incluso de la derecha autoritaria (solo el paréntesis reciente del ministro Jordi Sevilla ha sido una excepción a la regla). Poco interés ha mostrado el progresismo, el republicanismo (salvo, puntualmente, Manuel Azaña) y la izquierda, en general, en construir o reformar las instituciones públicas. Su afán de adanismo político o constitucional siempre le ha podido. La Administración ha sido cosa del conservadurismo. Y así ha llegado hasta nuestros días. Como también dijo Tocqueville, “la historia es una galería de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias” (El Antiguo Régimen y la Revolución, 1969, p. 102).

En verdad, desde un enfoque ideológico y de política constitucional, el Estado en España se construyó sobre bases del liberalismo doctrinario que tuvo corta vida en su país de origen (Francia) y muy larga en España. Pero eso es tema para otro día.

Más complaciente con la realidad española se muestra finalmente el autor en el plano comparativo. Pues según él, en esa visión comparada, el país no sale tan malparado, al menos en ese siglo XIX, pues el ritmo de modernización de España fue comparable al de Italia o Portugal, aunque distaba mucho del existente en Francia y Gran Bretaña. Según el autor, que rechaza el adjetivo de débil, el fortalecimiento del Estado fue una realidad, que pasó incluso la prueba del desastre del 98. Aunque a partir de entonces se detectan las tensiones entre una centralización (que no se había culminado realmente) y una descentralización como demanda política de determinados territorios (Cataluña y País Vasco). A partir de aquí emergerá una tensión nacionalista, también española y territorial periférica, que llegará hasta nuestros días. Se abandona, según el autor, el patriotismo constitucional (si es que alguna vez realmente existió). Y así, en fin, entrado el siglo XX (1923) llegará la crisis del sistema político de la restauración, las dictaduras, la II República y la guerra civil entre medio, y, por fin, el régimen constitucional de 1978. Y aquí estamos. Tal vez, ante la parálisis total de reformas de una política cortoplacista y miope estratégicamente, estemos entrando apenas sin advertirlo en un proceso de deconstrucción de lo que, paradojas de la vida política e institucional (también cultural), nunca tal vez se había construido totalmente de forma efectiva, sino probablemente con muchos rasgos aparentes. Siempre será objeto de debate. Que no pretendo cerrar en estas apresuradas líneas.