POLITICA

EL TJUE Y LOS INTERINOS DE LARGA DURACIÓN

 

Joan Mauri Majós/Rafael Jiménez Asensio

Nota preliminar

No es sencillo, vaya por delante, escribir sobre este tema en las circunstancias actuales. Por muchos motivos, pero también por razones que cualquier persona comprenderá de inmediato: una buena parte del peso de la enorme y brutal lucha contra la pandemia la está llevando a cabo el personal sanitario, y un número nada despreciable de este comprometido personal, más del 30 %, tiene precisamente la condición de personal interino o “eventual” (según su régimen estatutario propio). Una maldita coincidencia temporal ha querido que en plena pandemia el TJUE dicte esta sentencia. Estaba en su agenda, no en la nuestra. Probablemente, a todos esos abnegados servidores públicos, cuando esta terrible situación termine, habrá que premiarles por su ingente esfuerzo y su extraordinario compromiso. Pero esta sentencia que hoy “ha caído” desde Europa había creado interesadamente demasiadas e infundadas expectativas en todo el personal funcionario interino de las administraciones públicas. Y nuestra pretensión es simplemente realizar un primer comentario y una breve valoración.

Análisis de las líneas fuerza de la sentencia

Por muy obvio que parezca, los tribunales de justicia resuelven casos. Bien es cierto que luego su doctrina se puede extrapolar. Pero, aun así, cabe constatar que la esperada STJUE de 19 de diciembre (asuntos C-103/18 y C-428/18), ha venido marcada, y coincidimos aquí plenamente con el magistrado José Ramón Chaves, por una inusitada expectación. Miles de funcionarios interinos tenían depositadas esperanzas de alcanzar la “fijeza” o la “permanencia” por esta vía. El fiasco ha debido ser monumental, pero no por ello, como se apunta a continuación, menos esperado. Aunque matices, y muy importantes, introduce esta sentencia.

En nuestro tiempo si algo caracteriza al sector público es la existencia de un elevado porcentaje de empleados públicos temporales, el 27,8% a finales de 2019, cuya contribución –nadie debe ponerlo en duda- resulta esencial para el buen funcionamiento de los servicios públicos. Sobre dicho colectivo viene a incidir la STJUE de 19 de marzo de 2020, que conoce de los asuntos acumulados Sánchez Ruiz (C-103/18) y Fernández Álvarez y otras (C-429/18). A nosotros nos parece un pronunciamiento relevante que va proyectarse durante mucho tiempo sobre el tratamiento jurídico de la posición de los interinos en plaza vacante en base a aplicación del artículo 5 de la Directiva 1999/70/CE, sobre el trabajo de duración determinada.

Empecemos por advertir que dicho precepto contiene las medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada en el sector privado y en el público. Por lo tanto, los preceptos de la Directiva se aplican a cualquier “utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada”. En línea de principio, ello excluiría aquellas situaciones en las que la relación es la primera y la única celebrada entre las partes aunque resultara inusualmente larga, posición que parecía haberse confirmado en la reciente STJUE de 22 de enero de 2020, asunto Baldonedo Martín (C-177/18). Pues bien, una de las grandes novedades del pronunciamiento citado consiste en interpretar que el concepto “utilización sucesiva” se extiende a una sola relación de servicio mantenida interrumpidamente durante varios años por el incumplimiento por parte del empresario público de su obligación de organizar en el plazo previsto un proceso de selección al objeto de proveer definitivamente la plaza vacante. Es decir, el incumplimiento del deber de convocar las vacantes desempeñadas por funcionarios interinos en el correspondiente ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en el siguiente, presupone una renovación implícita de la relación interina de año en año que activa la aplicación de la Directiva comunitaria.

El segundo efecto de la sentencia es bien conocido. Las relaciones interinas justificadas por razones objetivas obedecen a circunstancias específicas relacionadas con la prestación de determinadas actividades de naturaleza coyuntural o extraordinaria cuando sea necesario para garantizar el funcionamiento continuado del servicio público. En este sentido se recuerda que la sustitución temporal de un trabajador por enfermedad, o por permiso de maternidad o paternidad u otras similares, operan como una razón objetiva que justifica la relación temporal. Como lo puede ser la necesidad de organizar los servicios de manera que se garantice la adecuación constante entre el personal y el número de usuarios del servicio, tal como sucede de año en año en sanidad o en educación. Pero nada más. Cuando se acredita que el uso de relaciones por tiempo determinado resulta un recurso fácil para atender necesidades permanentes y estables de personal, se constata la existencia de un problema estructural consistente en un deficiente dimensionamiento de las plantillas públicas y en una mala planificación de las políticas de reclutamiento de efectivos que no obedecen a “razones objetivas”. Aún más, en la medida en que la legislación y la jurisprudencia nacionales no impiden que el empleador dé respuesta, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal, lo que hay que hacer es modificar la legislación y la doctrina judicial, un planteamiento que constituye toda una llamada de atención.

A partir de aquí la argumentación contenida en el texto de la sentencia se bifurca en dos direcciones sobre la base de un mismo principio: corresponde a los Estados miembros adoptar medidas para prevenir y corregir, o si se quiere sancionar, el uso indebido de relaciones por tiempo determinado. En la primera de las direcciones citadas el planteamiento es simple: la cláusula 5 de la Directiva no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar los contratos de trabajo de duración determinada en contratos por tiempo indefinido, pero el ordenamiento jurídico interno debe contar con otras medidas efectivas para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivas relaciones de duración determinada. En la segunda de las direcciones citadas, se repasan las medidas nacionales que ordinariamente se han barajado para hacer frente al abuso en las relaciones laborales por tiempo determinado en nuestro Derecho interno.

Dichas medidas han sido, a juicio del Tribunal europeo, fundamentalmente tres, en particular, la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas de manera provisional a través de convocatorias de estabilización o consolidación, la transformación de los empleados públicos temporales en “indefinidos no fijos” y la concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente del personal por tiempo determinado. Pues bien, dichas medidas son criticadas por el juez europeo, a veces, por cierto, con poco o sin ningún fundamento sobre la base de entender como ciertos los argumentos de las partes en litigio, pero constituyen un repaso efectivo a las líneas de lo que ha sido hasta ahora el tratamiento de la temporalidad en nuestro empleo público. A veces “la distancia” del juez europeo le hace adoptar perspectiva, pero centrar muy poco los problemas (que muchos de ellos no se derivan de las propias actuaciones judiciales, sino de la siempre más prosaica realidad fáctica).

Por lo que respecta a los procesos de consolidación y estabilización de empleo temporal, que se reconocen como medidas adecuadas para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de los empleados públicos, la crítica se dirige en dos sentidos. Dichos procesos sólo atribuye una facultad a la Administración, de modo que no está obligada a aplicar una determinada política. Son procesos discrecionales en los que no se está forzado a ofrecer todas las plazas que se encuentren en esta situación, para los que además no se fijan un calendario, unas condiciones y unos procedimientos dados, de forma que se pueden llegar a considerar imprevisibles e inciertos. Por si esto fuera poco, se considera que dichos procesos no tienen suficientemente en cuenta la posición de las personas que han sido víctimas de abusos de una forma tal que pueda “valorarse” su especial situación.

La transformación de la relación de servicios de duración determinada en “indefinido no fija”, se entiende que no permite disfrutar de las mismas condiciones del personal estatutario fijo, lo que sería cierto en el caso de que la figura comparable fuera un funcionario de carrera, y mucho más incierto en aquél supuesto en que la comparación se hiciera sobre el personal laboral fijo de la propia Administración pública, ya que, hoy por hoy, la única diferencia constatable entre el indefinido no fijo y el fijo, es la forma de acceso a dicha condición, en base a una sentencia judicial los primeros, de acuerdo con el principio de igualdad y mérito, los segundos.

Por lo que hace a la concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente, se recuerda al efecto que, para que pueda constituir una medida legal equivalente a la conversión de la relación, la indemnización debe tener específicamente por objeto compensar los efectos de la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada, pero además es necesario que la indemnización concedida sea también lo bastante efectiva y disuasoria como para garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión.

A partir de aquí el problema se reenvía al juez nacional que deberá apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional que resulten aplicables, si las medidas existentes constituyen las adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada, medidas que previamente han sido valoradas de una forma “negativa” por el propio juez comunitario.

Una tarea que a simple vista se antoja difícil salvo que al hilo de la jurisprudencia dada por las SSTS, Sala del Contencioso, de 26 de septiembre de 2018, rec. 785/2017 y 1305/2017, se recupere el valor de las instituciones propias del fraude de ley y el abuso de derecho, para concluir que ante una relación interina fraudulenta se han de aplicar las normas que se han tratado de eludir y que conviene indemnizar en cualquier caso todo el daño causado con una decisión abusiva y adoptar las medidas necesarias para eliminar la persistencia del abuso. Mientras tanto, en este escenario el legislador español, al que se le acaba de decir que su ordenamiento jurídico no cumple una Directiva europea antidiscriminatoria, duerme el sueño de los justos. Ni está, ni se le espera.

Algunas conclusiones desde la óptica de los recursos humanos

Por tanto, el análisis de la citada sentencia nos conduciría a una serie de conclusiones que van más allá de su propia literalidad y que incidirán, sin duda, en cómo se resuelva este problema estructural del empleo interino en las Administraciones Públicas. Veamos:

1.- El problema de la interinidad “estructural” o “en plaza vacante” en las Administraciones Públicas es, como ya se ha dicho, endémico (mayor o menor según los casos). Y alguna solución urgente, acorde con los principios constitucionales, habrá de buscarse. Pero la opción por estabilizar automáticamente al personal sea por sentencia judicial (como se ha pretendido) como por Ley (que también se ha intentado y presumiblemente se volverá a intentar) no parecen ser las vías más ortodoxas en términos constitucionales. Utilizar el Derecho de la Unión Europea para buscar atajos, se ha mostrado como un camino equivocado.

2.- Bien es cierto que la sentencia citada se proyecta sobre unos casos de interinidad de larga duración (aunque diferentes según los asuntos), que superan todos ellos los 12 años y en algunos casos con más de 200 nombramiento encadenados). Decir que este tipo de relación estatutaria se ajustaba a los postulados del Acuerdo Marco (Directiva 1999/70/CE) y no incurría en fraude de sus objetivos era poco menos que imposible. La sucesión de contratos o de relación laboral (rectius, de nombramientos)  que se produjo en los dos asuntos examinados (especialmente, en el segundo) era evidente.

3.- Ciertamente, la Sentencia de 19 de marzo de 2020 parece cerrar un problema. Sin embargo, esa percepción cabe matizarla, como se hace en el análisis anterior. La llama, aunque con mucha menos intensidad, seguirá viva. Pues la resolución del problema se vehicula, como es obvio, al Derecho interno y a las respuestas que la jurisdicción contencioso-administrativa dé en cada caso. Y ya veremos cuáles son y en qué circunstancias. Probablemente, aunque ya lo hizo, el Tribunal Supremo pueda ser llamado a intervenir de nuevo (veremos si aprecia interés casacional objetivo).

4.- Pero en el fondo el pronunciamiento judicial, al no estimar adecuado el marco normativo-formal existente, realmente (de forma sutil y no expresa) emplaza al legislador a que adopte medidas efectivas y equivalentes para sancionar los abusos, pues ni las soluciones puntuales o casuísticas que vaya resolviendo la jurisdicción contencioso-administrativa ni el marco normativo-formal (y menos aún el enorme relajamiento en su aplicación ejecutiva) las aportan realmente. No parece, como decíamos más arriba, que en estos momentos el legislador esté por semejantes empeños.

5.- No obstante, ese marco normativo formal que cita la sentencia (estatuto del personal sanitario y TREBEP),  no aborda las tasas de reposición de estabilización de efectivos que se aprobaron por las leyes de presupuestos generales para 2017 y 2018. Y de eso no se habla en la sentencia. Como tampoco se habla de los años “de plomo presupuestario” que la crisis de 2008 imprimió en el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público (aunque más relativas en el personal sanitario). Son elementos fácticos que ni siquiera se tienen en cuenta.

6.- Cuando superemos la crisis de salud pública del COVID-19, entraremos (ya se está gestando) en otra crisis económico-financiera y social de indudable magnitud, que esperemos sea mucho más corta. Pero aún así las limitaciones presupuestarias serán inevitables, también en temas de personal. Si hubiésemos aprendido algo de la crisis anterior (aunque nos surgen muchas dudas de que ello sea realmente así), cabría repensar por completo la disfuncional “tasa de reposición de efectivos” y, por tanto, proceder a cubrir con personal funcionario o estatutario de carrera todas las plazas estructurales ocupadas actualmente por interinos, pero con salvaguarda expresa de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

7.- No es tan difícil llevar a cabo tales procesos selectivos y garantizar plenamente los principios citados, sin que ello implique menoscabo efectivo para que todo aquel personal interino que acredite disponer de competencias profesionales básicas (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes) se inserte con carácter permanente en la organización en las plazas estructurales vacantes (cubiertas de forma interina). Esto se puede y debe hacer con un cambio sustantivo de las pruebas selectivas y con la valoración de los servicios efectivos prestados a las Administraciones Pública.

8.- A nuestro juicio, en la STJUE hay unas líneas-fuerza muy precisas que pueden servir para impulsar una inaplazable una modificación legal o, en su caso, fundamentar racionalmente un cambio en el diseño de procesos selectivos que tiendan a garantizar la existencia de medidas efectivas y equivalentes para resolver el abuso declarado en la secuencia temporal o la dilatación de los nombramientos por tantos años, sin recurrir a otros atajos que sólo conducirían a abrir la caja de los truenos de la conflictividad jurisdiccional o a pervertir la institución de la función pública, cuyo prestigio y profesionalidad deben ser necesariamente recuperados tras años y décadas de desconcierto y zozobra en la gestión y previsión de efectivos. Solo es cuestión de buscar esas soluciones, que en la propia sentencia se apuntan o espigan. Y hacerlo, así, de conformidad no solo con la Constitución sino también de una vez por todas con el Derecho de la Unión Europea, aunque ello pudiera representar, en su caso, supuestos singulares de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración.

EL SIGLO DEL POPULISMO

 

LE SIECLE DU POPULISME

 

 

«La visión populista de la democracia conduce paradójicamente a una forma de absolutización de la legitimación por las urnas» (p. 197)

“La democracia no puede ser solamente definida como un régimen fundado sobre el libre consentimiento de los ciudadanos; sino que debe ser simultáneamente entendida en términos tales que hagan imposible su apropiación por aquellos que tengan la pretensión de encarnar la comunidad total de los ciudadanos (algo que hacen los totalitarismos de forma exacerbada)”

(Pierre Rosanvallon, Le siècle du populisme. Histoire, théorie, critique, Seuil, Paris, 2020, p. 209)

 

Tomarse en serio el populismo

Tal como evolucionan los acontecimientos políticos, no resulta nada exagerado afirmar que nos encontramos en El siglo del populismo. Ese es, precisamente, el título de la última obra de Pierre Rosanvallon. Se trata de un libro imprescindible y plagado de ricos matices. Pronto se traducirá, imagino.

La pretensión del autor se desvela desde el principio: el ensayo que comentamos persigue ayudar a la construcción teórica de una noción poco precisa. ¿Qué tienen que ver figuras tan variopintas y partidos o movimientos tan distantes que se encuadran en la siempre evanescente categoría de populistas? Echen un vistazo a nuestro entorno mediato e inmediato. Y comparen. Con la cita de buena parte de ellos comienza el libro.

Lo real, que es lo importante, consiste en que el populismo no para de tener una “espectacular progresión por todo el mundo”. Los perdedores de la globalización, que son innumerables, representan sus principales clientes, si bien no los únicos. La incapacidad de la política (tanto de izquierdas como de derechas) para resolver los problemas ha ayudado notablemente también a esa expansión. El manido desencanto a las expectativas de la democracia ha hecho el resto. Así, el populismo, puede calificarse, sin ambages, como “la ideología ascendente del siglo XXI”. La cultura política populista se basa en la movilización y en el cultivo sin par de las emociones y de las pasiones. Algo a lo que contribuye (y contribuirá presumiblemente más aún) la tecnología. Nada nuevo.

Una de las ideas-fuerza de este reciente libro es que nos debemos tomar muy en serio el populismo, y que se expresa tanto en los puntos extremos de la derecha como de la izquierda del espectro político, pero no sólo: ha terminado contaminando -añado de mi cosecha-  la forma de hacer política. Rosanvallon estudia el fenómeno desde distintos ángulos, tomando como punto central la noción de democracia y su evolución desde las revoluciones liberales hasta nuestros días.

El populismo, por tanto, debe ser analizado como un problema de nuestra sociedad contemporánea. Además grave. Pero para combatir el populismo hay que conocerlo. Y eso es lo que se pretende con este libro. Saber qué es, cómo actúa y de qué manera generar anticuerpos para combatirlo, resulta existencialmente necesario para que la democracia sobreviva a su letal abrazo. La primera regla es no minusvalorar su presencia, como frecuentemente se hace. Tampoco identificarlo equivocadamente con otros fenómenos que son diferentes (fascismo, comunismo, etc.).

Anatomía del populismo. Fundamentos conceptuales y rasgos comunes.

La segunda regla es llevar a cabo una anatomía precisa del populismo, que el autor articula sobre varios ejes: una concepción del pueblo que se concreta en la noción “pueblo-Uno”, y se desdobla, paradójicamente, en “ellos y nosotros”; siendo obviamente estos últimos quienes tienen razón; una preferencia por la democracia directa, con la sacralización del referéndum; una visión polarizada de la soberanía del pueblo, que persigue domesticar las instituciones no electivas y de control (tales como el tribunal constitucional, el poder judicial o las autoridades independientes); la génesis de un líder que aparezca como reencarnación del “hombre-pueblo”; un proteccionismo económico; y, en fin, una cultura política dirigida a la movilización de las emociones y, sobre todo, de las pasiones.

Mal enfocaríamos el problema si el populismo lo redujéramos a expresiones de derecha extrema, donde crece y se reproduce, sin duda. Las manifestaciones de lo que se ha venido llamando democracias iliberales tienen, efectivamente, expresiones claras de signo ultraconservador, pero también se asientan cómodamente en brazos de la izquierda radical. Rosanvallon dedica la atención que se merece a las bases teóricas del populismo de izquierdas (con especial foco en países latinoamericanos), alimentadas por la concepción schmittiana importada, entre otras, por las obras de Ernesto Laclau y de Chantal Mouffe. No deja de ser curioso que el único político español citado por «sus aportaciones doctrinales» sea Errejón (al menos, en tres ocasiones). Aunque las referencias políticas siempre se hagan a “Podemos”. El populismo latinoamericano es tratado con atención, pero también algunas de las expresiones europeas, donde Mélenchon (por obvia proximidad) tiene una papel protagonista.

Una “sociedad partida” es el caldo de cultivo de los populismos de izquierda y derecha. Identificar el pueblo social o pueblo verdadero (siempre una parte) y expulsar a los infiernos al pueblo como cuerpo civil (lo que agruparía a todos los ciudadanos), es moneda corriente de tal ideología (si se puede hablar en estos términos). Pueden encontrarse ciertas similitudes con el totalitarismo o con las expresiones políticas autocráticas, pero el populismo (en sus diferentes y distintas manifestaciones que el autor analiza) juega un papel (si se me permite la expresión), de parásito que se termina de apropiar del cuerpo social y político en el que habita: el sistema democrático. El que los sistemas aguanten o no a ese huracán, depende mucho del tiempo que resida en el poder. Así, gradualmente (a veces de forma grosera) desactiva algunos de sus elementos sustantivos mediante una brutalización directa y una desvitalización progresiva de las instituciones, principalmente cortocircuitando el control del poder mediante “la domesticación” de sus mecanismos de contrapesos.

El populismo puede derivar fácilmente. por tanto, en una democratura (sistema híbrido con mezcla de elementos democráticos y otros dictatoriales o autoritarios). O acabar en el autoritarismo más evidente. No en vano, el populismo considera “el gobierno de los jueces como una amenaza”, su pretendida independencia casa mal con sus inconfesables objetivos de arrodillarlo frente a la omnipotencia del Ejecutivo. Asimismo, su concepción de “democracia inmediata”, conduce derechamente a atacar a la prensa independiente como “un medio perturbador de la expresión de la voluntad popular”, incluso como “estructuralmente ilegítima”. La Unión Europea también es objeto de sus iras. Y todo lo que sea debilitarla, un avance. El separatismo también se alimenta, según el autor, de mensajes y actitudes populistas por doquier. La política negativa, alimentada por la enorme desconfianza existente hacia la política tradicional, nutre su discurso. La cólera y el miedo, empujadas fuertemente por las redes sociales, hacen el resto. La política torna a ser expresión de fe, con un componente religioso, donde los fieles abundan (el populismo «es movilización»), y siguen al líder. Carl Schmitt, vuelve de nuevo. Pero Rosanvallon advierte sobre la extensión de la epidemia: comienza a aparecer un populismo difuso, ejercido por quienes dicen ser defensores de la democracia liberal, pero disimuladamente la amordazan.

Crítica teórica del populismo. Politización y polarización. 

Pierre Rosanvallon, tras diseccionar la anatomía del fenómeno, lleva a cabo un cuidadoso análisis de la historia del populismo (particularmente llamativo es el precedente del Imperio de Napoleón III). Y luego se adentra en su crítica teórica. Y allí construye lo más convincente de su discurso. La crítica de “la cuestión del referéndum” es –a mi juicio- profunda. Una vez más, se nota la impronta de Carl Schmitt en esa configuración decisional populista del referéndum (la “aclamación popular” que castra la deliberación), y destaca su resultado de irreversibilidad, donde contrasta el funcionamiento (siempre reversible) de las mayorías en una democracia liberal con el de un referéndum (donde el “voto no es de la misma naturaleza que el de una elección”). La banalización de la excepcionalidad del referéndum en un sistema democrático tiene riesgos incalculables, como se han visto sobradamente. El referéndum sirve para “refundar” o instaurar “un nuevo orden”, basado en una decisión instantánea de naturaleza binaria: sí o no, y obtener así más votos afirmativos que negativos. Es, por tanto, “la voluntad del pueblo-Uno” en un momento dado (el mío, no el de “los otros”, que serán extrañados de sus beneficios si tienen “la mala suerte” de quedarse décimas o centésimas por debajo de “la voluntad del pueblo-Uno”). Esa decisión condiciona el futuro y lo encadena. El voto del referéndum no es de la misma naturaleza que el de una elección. El resultado pone fin al debate. O supone el comienzo de un orden nuevo.

En el ideario populista hay una voluntad más fuerte que la Constitución, y no es otra que “la voluntad del pueblo”. Como dice el autor, populistas de derecha e izquierda no difieren sobre este punto: “La Constitución es para ellos la simple expresión momentánea de una relación de fuerzas”. Supone considerar “que la esfera del derecho no tiene ninguna autonomía, y que todo es, por tanto, político”.

Politización y polarización son los dos ejes de actuación: “Es la politización del Estado lo que ha caracterizado los diversos regímenes populistas”. Lo que se pretende con la politización y con la polarización de las instituciones no es otra cosa que situar a todos los poderes en manos del Ejecutivo (o controlado por éste). El clientelismo hipoteca el funcionamiento normal de las instituciones; las convierte en mera coreografía. Los órganos constitucionales y las autoridades independientes son atacados directamente por el populismo, por su no legitimidad electoral. Rosanvallon, como ya hiciera en su magnífica obra Legitimidad democrática (Paidós, 2010), defiende su naturaleza democrática siempre que se cumplan una serie de exigencias (que desgraciadamente se olvidan a menudo): imparcialidad, estatuto democrático en su funcionamiento y calidad democrática en la elección de sus miembros; sin interferencias del Ejecutivo ni de los partidos. En caso contrario, su déficit de legitimidad permitirá ataques sinfín del populismo. Es le pouvoir de personne («poder de nadie») que, junto con el sorteo como medio de elección, refuerzan. a su juicio, el sistema democrático. Los populistas, además, conciben a sus oponentes como personas inmorales y corruptas, cuando no echan mano del recurso a denunciar sus intereses antipatrióticos o contrarios a los intereses de la ciudadanía (que ellos, los populistas, son, como cabe presumir, los únicos que los encarnan). Las libertades públicas son empequeñecidas e, incluso, despreciadas; lo importante es la unanimidad y los rituales de unanimidad que rodean esa ficción hecha realidad. La discrepancia se elimina o ignora.

Final: complejizar la democracia

¿Cómo enfrentarse a ese monstruo político populista que ya convive cómodamente entre nosotros? Ciertamente, la tarea es ímproba y compleja, como la propia democracia. Rosanvallon en la parte final del libro (“El espíritu de una alternativa”) aporta un catálogo de soluciones. Desde la “democracia interactiva” hasta el desarrollo de una “representación narrativa”, pasando por desarrollar instrumentos ciudadanos de control (“el ojo del pueblo”) mediante el ejercicio de una ciudadanía activa. Se trata de superar la “entropía democrática” y volver a nociones ya perfiladas por el autor en obras anteriores (por ejemplo, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015): la democracia de ejercicio; la democracia de apropiación; y la democracia de confianza (basada en la integridad y cualidades personales del gobernante).

El autor concluye su excelente obra refutando una idea de Tocqueville, cuando este afirmaba que “toda política se reduce a una cuestión aritmética”. Y a tal efecto expone: “Hoy día es preciso afirmar exactamente lo contrario. En adelante el progreso democrático implica complejizar la democracia”, puesto que conviene recordar que “la democracia es sobre todo un régimen que no cesa de interrogarse sobre sí mismo. Es a partir de este esfuerzo y de esa lucidez, como el proyecto populista podrá perder su atractivo”. Despertar emociones democráticas, es su respuesta. No resultará fácil, pues si ciertamente es verdad que la democracia cada día es más compleja, también lo es que la polarización, por un lado, y la “unanimidad” (o «simplicidad») como discurso dominante, por otro, se imponen. Pero si de complejidad y simplicidad de la democracia hablamos, hay que citar aquí el también reciente libro de Daniel Innerarty (Una teoría de la democracia compleja, 2020), donde, entre otras muchas cosas expone que “solo una democracia compleja es una democracia completa” (p. 42). Coincidencias, aunque también disensos, en el modo de ver el problema. Pero eso, para otro momento.

ESTATUTO DEL DENUNCIANTE: CANALES INTERNOS DE DENUNCIA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL

Introducción

La publicación de la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre (DOUE de 26-XI-2019) abre un período de adaptación normativa y ejecutiva con la finalidad de incorporar sus previsiones que, por lo que afecta al sector público, se deben cumplir como máximo el 17 de diciembre de 2021. Queda mucho trabajo por hacer y, aunque no lo parezca, tampoco demasiado tiempo. Ningún nivel de gobierno ni entidad del sector público puede dormirse en los laureles, menos aún las obligadas en términos de la normativa europea.

En cualquier caso, al margen de lo que haga el legislador estatal o autonómico, o de lo que puedan llevar a cabo las entidades locales, uno de los elementos sustantivos del sistema institucional diseñado para la protección del informador o denunciante, es el establecimiento de canales internos que sean efectivos para la tramitación adecuada de tales denuncias y, asimismo, al objeto de garantizar la confidencialidad del denunciante, poniéndolo a resguardo de cualquier represalia por el desarrollo de esa importante función. Se trata de evitar que el desamparo del denunciante o el funcionamiento deficiente de sus canales internos, conlleve un efecto de desaliento en la aplicación del sistema. Lo que está en juego es mucho: preservar el interés público y evitar, en la medida de lo posible, cualquier perjuicio a las instituciones. La dimensión preventiva del modelo es obvia. La lucha contra la corrupción y las malas práctica es un combate interminable.

Como bien expuso en su día Elisa de La Nuez, la Directiva 2019/1937 es “un suelo” del que hay que partir. Esa idea se expresa de modo diáfano en su considerando 104: “La presente Directiva establece normas mínimas y debe ser posible para los Estados miembros introducir o mantener disposiciones que sean más favorables”. Por tanto, respetando su espíritu y contenido, se pueden levantar edificios muy distintos. Unos formales o pegados a la letra de la Directiva, otros más creativos y operativos, y también los habrá que se construyan con material de derribo o que sean poco consistentes. Las soluciones institucionales serán, sin duda, diferentes en su trazado. Y ello comportará inevitables consecuencias.

Lo que aquí sigue es un breve repaso a las líneas-fuerza de la Directiva en lo que a los canales internos de denuncia respecta, y también unas sucintas propuestas sobre cómo articular un sistema de gestión interno de informaciones/denuncias, que vaya más allá de las limitaciones que, a mi juicio, ofrece la Directiva en este punto, y se inserte en un Sistema de Integridad Institucional o en un Programa de Compliance, en aquellas entidades del sector público que lo tengan implantado.

Los canales internos de denuncia en la Directiva 2019/1937

La Directiva contiene una serie principios y reglas aplicables a los canales internos de denuncia que se pueden sintetizar del siguiente modo, y extraer de ellos algunos apuntes:

  • La obligación de disponer de un canal interno de denuncias es aplicable a todas las entidades del sector público. Pero el margen de configuración de cada Estado miembro es amplio, puesto que cabe eximir a los municipios de menos de 10.000 habitantes o con menos de 50 empleados, así como a aquellas entidades públicas que no alcancen esa cifra de trabajadores. En estos casos, los riesgos son evidentes, pues si se quieren combatir determinadas prácticas irregulares (por ejemplo, en la contratación pública), dejar fuera de esa obligación a las empresas o entidades públicas en esos casos (o incluso a un altísimo número de ayuntamientos) no parece lo más adecuado. El legislador o el correspondiente nivel de gobierno tendrá la última palabra.
  • En general, la Directiva apuesta por priorizar el canal interno de denuncias frente a aquellos otros de naturaleza externa (autoridades, organismos o entidades), salvo en los casos citados antes (excepciones) donde el modelo pivotaría exclusivamente por el “control externo”. El argumento es un tanto singular, pues se considera que “los denunciantes se sienten más cómodos denunciando por canales internos”; pero añade: “a menos que tengan motivos para denunciar por canales externos”. No cierra, por tanto, la vía a los “canales externos” (en algunos casos será la única transitable, como se ha visto), pero los caracteriza con una naturaleza subsidiaria o
  • La preferencia de la Directiva por los canales internos es clara, siempre que existan garantías de que la denuncia se tratará de manera efectiva. Así, se anima “a los denunciantes a utilizar en primer lugar los canales de denuncia interna e informar a su empleador, si dichos canales están a su disposición y (si) puede esperarse razonablemente que funcionen”. La prioridad de los canales internos se supedita, por consiguiente, a que ofrezcan garantías. En caso contrario, los “canales externos” se convierten en la red que salvará el modelo y protegerá de verdad a los denunciantes.
  • Por tanto, la premisa de disponer de un sistema que garantice la efectividad de tales denuncias es clara y contundente: “Las entidades jurídicas de los sectores privado y público deben establecer procedimientos internos adecuados para la recepción y el seguimiento de denuncias”. El énfasis de la Directiva por un modelo procedimental y no institucional, parece aquí obvio. Quizás se ha descuidado el diseño institucional, algo que deberá atender el legislador o la entidad correspondiente. Si se cree de verdad en este modelo. Las trampas en el solitario pueden ser numerosas.
  • Pero lo más importante es que tales canales internos de denuncia deberían tener como función principal aportar valor institucional y generar infraestructuras éticas o cultura de integridad en la respectiva entidad pública. Desde el punto de vista preventivo, no puede funcionar un sistema de denuncias (buzón, registro, seguimiento, etc.) si previamente no se inserta en un sistema de integridad y se articula junto a unos valores y normas de conducta (códigos), aplicados por órganos de garantía dotados de autonomía funcional o, incluso, independencia orgánica (y este será el gran reto). Articular un “buzón ético de denuncias”, cuando no hay previamente definidos unos valores y normas de conducta, es una apuesta incompleta y centrada en la sanción. Se debe contribuir “a fomentar una cultura de buena comunicación y responsabilidad social empresarial en las organizaciones, en virtud de la cual se considere que los denunciantes contribuyen de manera significativa a la autocorrección y la excelencia dentro de la organización”. El papel positivo de la figura del denunciante debe enmarcarse, por tanto, en el reforzamiento de esa cultura de integridad, como una pieza más de la política de compliance o de integridad de la institución. Y, si no existe, hay que crearla. Este es el reto.
  • Un ámbito típico del sector público (que no es ni mucho menos el único) donde se debe proyectar un sistema de canales internos de denuncia es en la contratación pública, a efectos, tal como reconoce la Directiva, de que se respeten las normas de contratación pública y se eviten afectaciones a la integridad, transparencia, igualdad de trato o prácticas colusorias en materia de libre competencia. Pero esto requiere un tratamiento monográfico, que en otro momento se hará.
  • Los procedimientos de denuncia interna, deben incluir una serie de exigencias (artículo 9), entre ellas destacan a aquellas que “sean establecidos y gestionados de una forma segura”, garantizando la confidencialidad de la identidad del denunciante, y que se impida el acceso a esa información o a esos datos por parte de “personal no autorizado”. Se requiere, además, la designación de un departamento o persona imparcial y competente para el ejercicio de tales funciones, lo que nos conduce derechamente a un estatuto singular de tal órgano o de tales personas (a imagen y semejanza de la figura del delegado de protección de datos; esperemos que con mejores resultados en cuanto a su autonomía funcional).
  • Es, asimismo, muy importante la referencia que la Directiva lleva a cabo sobre la posibilidad de que los canales de denuncias sean gestionados, tras la autorización correspondiente, “por terceros”, una expresión que engloba muchas y diferentes realidades. Y puede representar algunos problemas añadidos. Tales “terceros” deben cumplir las exigencias establecidas para los órganos o personas que gestionen canales internos, pero a su vez se exige que “ofrezcan garantías adecuadas de respeto de la independencia, la confidencialidad, la protección de datos y el secreto”.
  • Los canales internos de denuncia deben asimismo articularse sobre una serie de ejes:
    • Llevar a cabo un seguimiento de las denuncias que genere “confianza en la eficacia del sistema de protección del denunciante”.
    • Informar al denunciante en un plazo razonable, que no será superior a tres meses
    • Proveer de información clara y fácilmente accesible sobre los procedimientos de denuncia externa.
    • Se deben ofertar cursos y seminarios de formación sobre ética e integridad (algo infrecuente aún en buena parte de las entidades públicas).

A modo de conclusión

En consecuencia, la Directiva supone un paso adelante. Su enfoque central es, obviamente, de protección del denunciante, pero para que el sistema sea efectivo requiere no solo procedimientos y garantías, sino también establecer un modelo institucional de canal interno de denuncias que salvaguarde la independencia del órgano que asuma tales funciones, garantice la confidencialidad, la protección de datos y el secreto en sus actuaciones. La protección efectiva del denunciante requerirá que tales canales internos de denuncia se inserten adecuadamente y de modo efectivo en Sistemas de Integridad Institucional (o Programas de Compliance) de la respectiva entidad, así como que se articulen como sistemas de gestión dotados de independencia funcional y garanticen la acusada profesionalidad de quienes ejerzan tales tareas, con patrones morales y éticos estrictos.

En caso contrario, si falla la primera línea de defensa (canales internos), se abandonará (por inútil o no garantista) esa vía y proliferará el recurso a los canales externos ejercidos por las autoridades competentes (autoridades judiciales, organismos de regulación y supervisión, así como, en su caso, agencias de lucha contra la corrupción). Y, en ese caso, al menos cuando la cuestión está en manos de los tribunales o de los organismos de control, la batalla de la prevención se habrá perdido por completo, haciendo, así, girar el modelo hacia un sistema de sanción (administrativa o penal), en cuyo caso las consecuencias finales serán obvias: una vez adoptada la resolución correspondiente, la confianza de la ciudadanía en la institución ya se habrá roto. Por tanto, si el sector público quiere avanzar decididamente en la lucha por la integridad institucional no tiene otra salida que construir un sistema de denuncias internas dotado de esos principios y rasgos expuestos anteriormente. No hay otro camino. Lo demás es engañarse.

ELEFANTIASIS GUBERNAMENTAL: IMPACTOS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“La administración no se presenta como un todo coherente, sino más bien como un conjunto complejo de interacciones entre actores relativamente autónomos atravesados por líneas de solidaridad y de conflicto dibujadas al margen del organigrama oficial” (J. Chevalier y D. Loshack).

NOTA DE ACTUALIZACIÓN:

La presente entrada se elaboró antes de que se hiciera pública la estructura de la Presidencia del Gobierno por medio del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, en el que se fortalece la figura de Dirección del Gabinete de Presidencia (algo que analizo en una próxima entrada que se difundirá primero en el Blog Hay Derecho los próximos días y posteriormente reflejaré en esta misma página). Tras esa reestructuración la competencia material de coordinación de la acción de Gobierno parece descansar en esa estructura de staff, que aparece notablemente reforzada. Ese fortalecimiento del Director de Gabinete ha sido objeto de innumerables comentarios en los medios, algunos tal vez un tanto alarmistas, aunque no deja de tener interés analizar en detalle qué implicaciones tiene ese cambio estructural y qué posibles consecuencias tendrá sobre un Ejecutivo atomizado en cuatro Vicepresidencias y 22 Ministerios, así como la dirección política del Gobierno en esta Legislatura. 

Más reciente aún es el Real Decreto 139/2020, por el que se establece la estructura básica de los Ministerios. También esa norma también ha levantado mucha polvareda mediática y una clara oposición corporativa, liderada por FEDECA, pues establece en su exposición de motivos veintitrés excepciones a que los órganos directivos deban ser cubiertos por funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1, algo que, salvo aquellas excepciones singulares, exige la Ley. No cabe duda que, como se ha puesto de relieve en diferentes medios, este número de excepciones es el más elevado desde que en 1997 se implantó esa regulación. Tampoco cabe duda alguna que se trata de hacer sitio, según las características específicas de los órganos directivos, a los militantes o “amigos políticos” de las distintas fuerzas que conforman la coalición que no sean funcionarios. Se trata, sin duda, de una manifestación dura de politización de la función directiva (y veremos qué dicen los tribunales sobre la justificación objetiva de tales excepciones); pero conviene precisar, ante la confusión que algunos medios trasladan, que ello en sí mismo no es más que un síntoma de la politización existente, pero no es mucho menos el único. El hecho de que el nombramiento de los titulares de órganos directivos recaiga sobre funcionarios A1, no implica -como pretendía la LOFAGE- que el modelo fuera de «profesionalización», pues el nombramiento sigue siendo absolutamente discrecional siempre que se cumplan esos mínimos requisitos. Esto es, que se nombre por los procedimientos convencionales  a funcionarios A como titulares de órganos directivos no deja a tales órganos al margen del spoils system (politización o reparto de cargos públicos entre las clientelas de cada partido), pues sigue siendo un sistema de libre nombramiento (aunque entre funcionarios A1, salvo excepciones ya indicadas) y de libre cese (algo que no tiene límite alguno). Por tanto, como bien expuso Quermonne, se trata de un sistema de spoils system de circuito cerrado.

En todo caso, tal y como delatan los primeros pasos de este flamante Gobierno de coalición, la profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado está hoy más lejos que nunca. Pero es muy importante subrayar que a nadie (salvo a colectivos muy concienciados) importa. La política ni ha entendido ni parece que entenderá parqa qué sirven los directivos profesionales. Su impronta clientelar domina, a diferencia de las democracias avanzadas. Con mayor o menor intensidad, en España, hoy por hoy, todos hacen lo mismo.

Lo que sí parece cierto es que hay una clara tendencia a reducir radicalmente el poder de los cuerpos de élite de la Administración General del Estado en los órganos directivos. Y ello en sí mismo, no es bueno, si no se sustituye por una profesionalización de la Dirección Pública Profesional. Algo que en el Estado no está en la agenda política del gobierno de coalición. Como los datos recientes confirman. Sobre todo ello me he extendido en una serie de entradas previas. Para no cansar al lector, baste con este post publicado hace más de dos meses donde ya anunciaba alguno de los hechos que luego se han confirmado: https://rafaeljimenezasensio.com/2019/11/16/gobierno-de-coalicion-altos-cargos-y-cuerpos-de-elite/ Por si algún lector tiene interés en este debatido tema.

Y este es el Post que originariamente se publicó, al que se deben añadir los matices citados:

Recientemente, una persona que había ejercido responsabilidades directivas en la Administración socialista me mostraba su perplejidad por la multiplicación de estructuras superiores y directivas que se está produciendo como consecuencia de la formación del nuevo Gobierno. Le respondí escuetamente que ello se derivaba “naturalmente” de una patología organizativa que se conoce como estructuras elefantiásicas. Dicho de otro modo, la tendencia a crear artificialmente unidades organizativas para satisfacer apetitos personales o de poder (en este caso de partido) y cuartear, así, ámbitos sectoriales que antaño tenían una mínima coherencia funcional. La elefantiasis por arriba desencadena unos impactos derivados en cadena sobre la Administración Pública como organización. Es obvio que 22 ministerios marcan una tendencia ciertamente desproporcionada (más en un Estado con intensa descentralización política en el desarrollo normativo y gestión de muchos de esos ámbitos ministeriales). Una foto del actual Consejo de Ministro vale más que mil palabras.

El problema fundamental de esta patología no radica, sin embargo, sólo en los costes directos que ello conlleva (número creciente de cargos, asesores e incremento  del gasto público), algo que los medios de comunicación resaltan un día sí y otro también, sino especialmente (aspecto mucho más importante) en los costes indirectos que se manifestarán, con toda probabilidad, en dimensiones menos tangibles como son las relativas a la baja eficiencia gubernamental que muestran, por lo común, aquellas estructuras departamentales y organizativas antes dotadas de una mínima coherencia y, por razones prosaicas del reparto, hechas pedazos para ajustar esas demandas políticas.

Los gobiernos de coalición pueden tender fácilmente a hacer realidad esa multiplicación, como ha sido el caso del Gobierno de España, con cuatro vicepresidencias y veintidós ministerios (como atestiguan los Reales Decretos 2 y 3/2020), lo que se traduce inevitablemente en una correlativa multiplicación de secretarías de estado (26), subsecretarías (22), y luego vendrán la proliferación de secretarías generales, secretarías generales técnicas (previsiblemente 22) y direcciones generales, así como el disparado incremento del personal eventual (de asesoramiento y confianza especial) ubicado en los respectivos gabinetes ministeriales y de las secretarías de estado. Con ser preocupante el fenómeno del número de altos cargos y personal eventual, no es más que una pequeña expresión del problema de fondo. Sin duda, la cuestión clave es que, mediante esa fragmentación en unidades organizativas cada vez más minúsculas y fragmentadas, las políticas gubernamentales pierden coherencia y se despiezan en órganos que entrecruzan o solapan sus funciones, y cuyos costes de transacción y de coordinación se verán seriamente afectados, hasta el punto de que no pocas iniciativas gubernamentales se bloquearán o tardarán mucho en hacerse efectivas. A ello se le ha pretendido poner coto, pero solo en el nivel político, con la extensión de la fórmula de las Comisiones Delegadas vinculadas a cada Vicepresidencia. Veremos cómo funciona esa solución, que no pasa de ser convencional y de efectividad dudosa cuando se pretende generalizar (pues o es estructural o no es; con funcionamiento anecdótico o de «apagafuegos», no servirá). Los ministerios, hoy por hoy, aún formando parte del colegio gubernamental, siguen siendo reinos de taifas en su respectivo ámbito (ahora reducido en muchos casos) y sus titulares dueños supremos de sus iniciativas e impulso político. No basta con dar señales de buena voluntad, así como de aparente cohesión. En el ejercicio del poder, y de eso se trata, las buenas intenciones duran poco tiempo. Luego viene la cruda realidad. La batalla descarnada.

Pero siendo lo anterior importante hay otros aspectos del problema que también convienen ser destacados. Todo apunta (por los datos de que hasta ahora se disponen) a cierto cambio de tendencia, que a mi juicio es más profunda de lo que las primeras apariencias muestran. La política anunciada de nombramientos de altos cargos (aunque solo sean esbozos) ofrece ya en esos primeros y tibios anuncios algunas líneas de futuro. A saber:

  • La más relevante es que lo que se ha venido llamando como la profesionalización de la dirección pública (órganos directivos de la Administración General del Estado) no está en la agenda política del Gobierno. La “izquierda”, corroída o contaminada también por el clientelismo, no hace bandera de esta cuestión. Nunca lo ha hecho. Menos ahora, que toca el reparto entre dos fuerzas políticas.
  • La segunda, derivada de lo anterior, es que la presencia de los cuerpos de élite de la AGE en las estructuras directivas pueden comenzar a palidecer, en algunos ámbitos cabe intuir que notablemente. Se pueden llegar a sustituir, cuando ese nombramiento deba recaer en funcionarios, con servidores públicos que no sean “de pata negra”, procedentes incluso de otras Administraciones Públicas.
  • Y la tercera es que la lucha soterrada actual se manifiesta de forma grosera entre politización intensiva de la estructuras directivas y politización corporativa (a través de los cuerpos de élite) de aquellas. La única ventaja para que la última opción aguante, al menos de momento, es el bajo nivel de retribuciones que ofrecen los cargos directivos más generalizados (direcciones generales), lo que ahuyenta la captación de funcionarios o profesionales, en su caso, de fuera de Madrid. Unas estructuras directivas de composición mesetaria, algo ya endémico, difícilmente captarán la complejidad y diversidad territorial (también social, económica y cultural) del Estado. Algo que ya pasa desde hace tiempo en los cuerpos de élite. Y es un problema grave.

Así las cosas, conviene añadir una perturbación adicional. La multiplicación de estructuras directivas acarrea también impactos estructurales sobre las estructuras administrativas y los puestos de trabajo. Me lo explicaba, también recientemente, un alto cargo de una Administración territorial: cualquier Gobierno de coalición, al crear nuevos departamentos, tiene impactos asimismo inevitables en la creación de nuevas estructuras administrativas y, por tanto, de nuevos puestos de trabajo, sin perjuicio de que algunos se trasladen de su departamento anterior al nuevo. Lo grave del asunto es que como muchos de estos nuevos departamentos están vacíos o semivacíos de funciones efectivas, se terminan creando puestos de trabajo “fantasmas”, en los que se prevén un haz de funciones, pero que apenas hay tareas por desarrollar. Eso también pasa, con otros matices, en los niveles directivos. Ser nomnbrado Subsecretario o Secretario General Técnico en un Ministerio «vacío de funciones efectivas», será una auténtica canonjía. ¿Tiene sentido mantener hoy en día esas figuras directivas (algunas con reminiscencias decimonónicas) duplicadas en todos y cada uno de los departamentos ministeriales? Y ya el colmo del despropósito es cuando se crean órganos directivos sin estructuras administrativas que cuelguen o con unas estructuras dependientes escuálidas. Como se decía antaño, “jefes sin indios”. También los hay, al menos en otras administraciones públicas.

Otro problema añadido procede de que la innovación organizativa es una tarea siempre pendiente en la AGE. Olvidada absolutamente de la agenda política (improvisada) del diseño departamental y estructural. El modelo departamental/divisional/funcional de organización de ministerios hace aguas por todos los sitios. Una fórmula decimonónica (con precedentes en el siglo XVIII) no parece ser la solución institucional adecuada para afrontar los enormes desafíos de la tercera década del siglo XXI (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, migraciones, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, creciente desigualdad, etc.). Los proyectos transversales, más aún en un Ejecutivo fragmentado, padecerán para ver la luz y, sobre todo, para obtener resultados. ¿No hay nadie en el Gobierno ni en la AGE que piense en eso?, ¿cómo afrontar tales políticas transversales con esas partículas organizativas minúsculas desperdigadas en múltiples departamentos? Me objetarán que mediante órganos de coordinación. Pues bien, aparte de que alguno de estos órganos de coordinación tendrán una configuración de asamblea (como puede ser el esperpéntico caso de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con prácticamente 50 miembros a partir de ahora, tendrá que reunirse, bajo la batuta del Ministerio de la Presidencia, en salas adaptadas y su funcionamiento real padecerá disfunciones evidentes), y otros ya veremos cómo funcionan (Comisiones Delegadas), esa tarea de coordinar es ciertamente compleja. La Vicepresidencia primera (o el Ministerio de Presidencia), según el fuego que haya que apagar, parece estar llamada a tales menesteres.

Los resultados de tales modelos organizativos basados en las patologías de estructuras elefantiásicas conducen, por lo común, a resultados de una pobreza supina, contradictorios, a la creación de múltiples jaulas de grillos o, casual o milagrosamente, a la obtención de algún output razonable. Piénsese, por ejemplo, cómo se gestionará transversalmente la Agenda 2030: ¿Desde una Vicepresidencia de derechos sociales que no tiene competencias en cuestiones medioambientales y energéticas, ni en aspectos económicos, ni en otras cuestiones sociales clave como son las educativas (salvo la universitaria) o las de salud, así como tampoco en aspectos clave de Gobernanza Pública que debería ser el paraguas “acelerador” del cumplimiento de los ODS (tal como decía el Gobierno de España en 2018)? Coordinar es un verbo aparentemente de conjugación fácil, pero en la cotidianeidad de las organizaciones (no digamos nada en las estructuras de gobierno) es enormemente compleja su aplicación.

En fin, aunque el foco del problema se pone desde los medios de comunicación en el número, el problema real de las estructuras organizativas de configuración elefantiásica, se sitúa principalmente en los resultados o en la (in)eficiencia gubernamental. La coordinación gubernamental se muestra, así, como la pieza nuclear para que el desconcierto no crezca y las políticas sean coherentes (o, al menos, no sean expresión de incoherencias sumadas). Pero el “arte de gobernar” es muy distinto y distante de aquel que presume ganar elecciones. Requiere otras destrezas y otra visión, aparte de conocer muy bien la máquina sobre la cual pretende actuarse. No parece que, hoy en día al menos, se den esos presupuestos. Lo veremos pronto.

GOBERNANZA 2020: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y AGENDA 2030

 

“El ‘demos’ está sobrecargado, pero también las élites y los expertos” (Daniel Innerarity)

 “El pueblo no habla con una sola voz, ni las voces plurales y contradictorias convergen espontáneamente en el acuerdo, deben ser articuladas” (Manuel Zafra)

 

Sobre la participación ciudadana todavía sobrevuela la distinción formal que se deriva de la cicatera regulación de la Constitución de 1978 (un modelo muy poco receptivo a mecanismos de participación que vayan más allá de la elección de representantes), entre participación mediada a través de representantes y aquella otra cuya configuración es directa o semidirecta. Un enfoque reduccionista, pero también dos caras de una misma moneda con intensidades muy dispares. La representación es consustancial a la idea de la democracia en su acepción contemporánea y las opciones referendarias o deliberativas un complemento, más en clave de Gobernanza Pública. Tema complejo del que solo se dibujan aquí unas pinceladas.

En efecto, participación y democracia van de la mano, no se entienden la una sin la otra. Y para tener una idea cabal de esa relación dialéctica que alimenta ambos conceptos, nada mejor que adentrarse en la lectura de dos contribuciones, breves de extensión, pero ricas en matices. Una de ellas, que pasó totalmente desapercibida (algo común en muchos libros), es la imprescindible obra del profesor Manuel Zafra Víctor titulada La democracia según Sartori (Tirant Humanidades, 2015), prologada por Innerarity. Para Zafra, en diálogo con el autor ahora citado, la deliberación no es una alternativa a la representación, sino un medio para mejorar esa representación y articular mejor la diversidad social. No debe necesariamente acabar en acuerdo, pero sí estimular que, una vez planteados los términos del debate, quien deba decidir valore razonadamente los distintos argumentos y pondere cuáles son aplicables a la política que se quiere poner en marcha y descarte, también motivadamente, cuáles no lo deben ser. La manida democracia participativa encubre un pleonasmo.

La otra contribución corresponde al también profesor Daniel Innerarity que, en diferentes obras (desde El nuevo espacio público, Espasa Calpe 2006), ha ido dando a la participación ciudadana, con los matices oportunos, un protagonismo relevante en la evolución de la democracia de nuestros días. En efecto, en una de sus últimas aportaciones (Comprender la democracia, Gedisa, 2018), Innerarity se interroga sobre posibles soluciones para reforzar la competencia política de la ciudadanía, y opta por una receta clara: la solución al problema que nos ocupa no sería menos democracia, sino más democracia, en el sentido de una mejor interacción y un ejercicio compartido de las facultades políticas”. Así concluye que “todas las propuestas de participativa o deliberativa se basan en este presupuesto de entender la democracia como ‘reflexión cooperativa’”. Y ese aprendizaje cooperativo de la democracia en su dimensión deliberativa tiene, por las condiciones del contexto, una mejor aplicación en el ámbito local de gobierno, especialmente en el municipal.

El modelo jurídico-institucional de municipio se asienta sobre el papel que ese nivel de gobierno tiene como cauce de participación ciudadana en los asuntos públicos. Tan categórico principio no encuentra el eco suficiente en el desarrollo legal básico. La razón de ser de esa opción normativa (por la que se inclina la propia LBRL), no es otra que la proximidad. La instancia municipal de gobierno es la que mejor puede cabalmente construir sistemas institucionales de participación ciudadana que resulten prácticos y efectivos. Aunque algunas experiencias participativas sectoriales pueden tener buena acogida en estructuras gubernamentales “más altas” (provincia, Comunidad Autónoma o Administración General del Estado), lo cierto es que, por lo común, es en los ayuntamientos donde esas políticas participativas tienen eco real y, sobre todo, resultados más efectivos. Proximidad e inmediatez de los problemas y de las instituciones ayudan a involucrar mejor a la ciudadanía. Pero no nos engañemos, siempre existirá en ese doble rol de ciudadano común (despreocupado o alejado de la cosa pública) y de ciudadano intenso (militante de causas), de la que hablara Zafra, aunque solo fuera para refutar las tesis de Schumpeter (y de Sartori), sobre el primitivismo del ciudadano común, que, a mi juicio, ha vuelto con fuerza en la era de las redes sociales.

Las potencialidades de la participación ciudadana son, sin embargo, amplias. La participación ha transitado por tres estadios: uno primitivo, que conllevaba su articulación a través de consejos sectoriales o de ciudad; el segundo basado en el ejercicio del derecho de voto en consultas que habitualmente se estructuran de forma binaria (si/no), con participaciones a veces irrelevantes; y, en fin, el tercero, ha sido explorar fórmulas de democracia deliberativa (probablemente la que tiene mejores cartas de presentación) cuyo hito básico es una participación selectiva (muestra), bien documentada e informada, que lleva a cabo una labor de contraste de opiniones y propone soluciones gubernamentales a determinados problemas previamente planteados. No se excluyen, a veces se solapan. Y, con más o menos tirantez, conviven esas tres modalidades de participación, junto con otras menores o diferenciadas.

La participación ciudadana representa uno de los ejes del modelo de Gobernanza Municipal. En el campo de la Agenda 2030 ese papel se acrecienta, pues tal como se ha visto sin una implicación efectiva de la ciudadanía será tarea imposible la puesta en marcha de los ODS en los municipios. La ciudadanía debe recibir información, pero también participar en los procesos de impulso, diseño, ejecución y evaluación de todas aquellas políticas derivadas de los ODS. Y eso no es fácil. Pero sobre todo y ante todo debe colaborar activamente en ese proceso de transformación cambiando hábitos, conductas y actitudes con la finalidad de hacer efectivos en el plano operativo y en la vida cotidiana tales ODS. En este punto los ayuntamientos tienen un papel sustantivo no solo para comunicar o formar a la ciudadanía, sino especialmente para involucrarla en la efectividad de la puesta en marcha de todas las políticas transversales afectadas por la Agenda 2030. Una buena práctica, de la  que he tenido conocimiento gracias a la red de municipios Kaleidos (especialmente volcada, aunque no solo, en el ámbito de participación ciudadana: http://kaleidosred.org/), es la que, siguiendo otros modelos de ciudades europeas, se está llevando a cabo en el Ayuntamiento de Málaga desde 2018, donde se combina inteligentemente Agenda 2030 y participación ciudadana. Conviene ponerlo de relieve: https://ciedes.es/el-plan/agenda-ods-2030.html

Ciertamente, la participación ciudadana no está teniendo el protagonismo que requiere, más en un período en el que la confianza ciudadana en las instituciones se está viendo resquebrajada, así como cuando el crédito público en los partidos políticos (y, por ende, en el sistema representativo) se está desplomado, como certifica la última encuesta del CIS. Cuando sería el momento de impulsar iniciativas de participación ciudadana que fueran innovadoras, observamos que su pulso político no late con fuerza (¿cómo se entiende, si no, que las consultas populares de ámbito local sigan requiriendo aún la autorización del Consejo de Ministros, tal como prevé la LBRL?. Una “autonomía local” condicionada a la voluntad ministerial en uno de sus ámbitos existenciales que conforman su naturaleza. Y, si no, para estropearlo todo ya están los tribunales de justicia. Frente al impulso “innovador” del Reglamento de Participación Ciudadana de Barcelona, el TSJ de Cataluña (STSJCat 874/2019) ha dictado, con un pobre razonamiento, una desproporcionada sentencia anulatoria en su integridad de tal manifestación normativa por motivos formales (aunque con alguna objeción material; pero que somete la potestad normativa local a trámites circulares y la aleja de cualquier otra manifestación del mismo carácter por parte de otros niveles de gobierno). Ver: STSJ 874:2019 rgto participacion bcn.

En fin, entre que la participación ciudadana no está en la agenda política central de buena parte de los niveles de gobierno (salvando honrosas excepciones, principalmente locales, que las hay) y que disponemos de un marco normativo básico todavía con innumerables restricciones, interpretado restrictivamente por los tribunales de justicia (también con algunas excepciones como la interesante STSJ del País Vasco sobre el Ayuntamiento de Basauri: STSJ PV 157/2018, en relación con las consultas ciudadana reguladas en la Ley de Instituciones Locales de Euskadi), el trabajo que queda por hacer, tanto de alta política como de política de proximidad es un auténtico desafío. Pues sin un modelo avanzado de participación ciudadana la Gobernanza Pública no tendrá un diseño acabado, el gobierno abierto no pasará de ser una mera quimera y la transparencia, así como la rendición de cuentas, tampoco superarán el umbral de convertirse en algo más que píos deseos.

Anexo: Esbozo de líneas de trabajo para profundizar en el impulso de una política de Participación Ciudadana alineada con los ODS de la Agencia 2030:

“La dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sistema de sorteo” (David Van Reybrouk, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, p. 169)

  • Diseñar la participación ciudadana con un horizonte estratégico (2030)
  • Promover la reforma normativa de los instrumentos de participación ciudadana en el ámbito local de gobierno, especialmente (aunque no solo) en lo que afecta al régimen de consultas ciudadanas.
  • Impulsar prácticas o pruebas pilotos de democracia deliberativa en determinados ámbitos, creando incluso espacios o foros específicos de debate ciudadano, mediante personas elegidas por sorteo.
  • Aprobar Ordenanzas de Participación Ciudadana que se puedan configurar como de “nueva generación”.
  • Promover pactos o acuerdos que articulen compromisos institucionales y ciudadanos con los ODS de la Agenda 2030.
  • Involucrar a asociaciones, entidades públicas y privadas, colectivos, etc., en la toma de conciencia, en el el diseño y puesta en marcha, así como en la evaluación, de políticas dirigidas a alcanzar los ODS de la Agenda 2030.
  • Construir sistemas de integridad institucional en clave participativa o compartida con los diferentes actores.
  • Vincular la participación ciudadana con la política de transparencia, por medio del desarrollo de la Transparencia colaborativa. Derecho al saber y participación ciudadana.
  • Apertura de la Administración digital a la participación ciudadana como medio de garantía de los derechos de la ciudadanía en un entorno de revolución tecnológica.
  • Datos abiertos, protección de datos y participación ciudadana (articular modelos de relación)
  • Desarrollo de las consultas electrónicas mediante pruebas piloto.
  • Articular la participación ciudadana en la confifuración de un sistema de rendición de cuentas.

GOBERNANZA 2020 (2): LA TRANSPARENCIA QUE NUNCA LLEGA

«La censura interna no será nunca suficiente para asegurar la probidad, sin el auxilio de la censura externa. Se temen poco los reproches de los amigos, se vuelven casi insensibles frente a aquellos de los enemigos. El espíritu de partido, encerrado tras una pequeña muralla, desnaturaliza igualmente la reprobación y el elogio” (Jeremy Bentham).

Llevamos más de seis años desde la publicación, que no desde la entrada en vigor, de la Ley de Transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre). A ella le han seguido un amplio elenco de Leyes autonómicas (aprobadas por la práctica totalidad de Comunidades Autónomas) e innumerables Ordenanzas locales que regulan esa misma materia. La fiebre de la transparencia empezó siendo alta, pero parece haber descendido mucho. Sin embargo, hay algunas buenas prácticas en diferentes territorios, así como en algunas ciudades. Y justo es reconocerlo (*).

Como recordaba un autor reiteradamente citado en este Blog, Pierre Rosanvallon, “la transparencia está a la vez adulada y desprestigiada”. Está adulada porque se presume que ella es un “remedio mágico a todas las deficiencias de la política”, y porque se piensa ingenuamente que a través de ella “llegará el reino del bien”. Y está también desprestigiada porque ha sido acusada de ser “una nueva forma de tiranía voyeuriste” o de observación popular, que puede llegar a conducir a una visión degradada y degradante de la política” (Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 356).

Es cierto que, como también recordaba Byung Chul-Han, la ciudadanía muchas veces busca el escándalo político como altavoz de una malentendida transparencia. Las redes sociales están infectadas de esta epidemia. Pero no solo por parte de los ciudadanos, también a veces de los medios. No deja, así, de resultar chocante que tras la formación del nuevo Gobierno en España hayan florecido por doquier los reportajes y columnas de opinión que cuantifican el gasto que implica multiplicar las vicepresidencias, los ministerios, los altos cargos o, en fin, los asesores. Llama la atención ese análisis plano, que con frecuencia olvida que los problemas de esa multiplicación de sinecuras o fragmentación de responsabilidades no son en sí mismo el coste directo (en realidad, menor), sino especialmente los costes indirectos que son mucho más intensos y más disfuncionales, por ejemplo en materia de coordinación, de solapamientos, de costes de transacción, de lucha perenne de egos o, en fin, de contradicciones inherentes en las diferentes políticas, cuando no de bloqueo permanente o recíproco entre los departamentos cuarteados. Cuando un ministerio se desdobla en dos o tres departamentos es muy fácil que emerja un adefesio, cuando no un monstruo con tres cabezas. Ya hay algunos en circulación.

Pero Rosanvallon ponía el foco en el lugar adecuado, pues detectaba con claridad que el imperativo de la transparencia se corresponde “con la edad del escepticismo y de la desconfianza democráticas, en un momento en el cual los comportamientos de las personas resultan más importantes que las ideas que ellos puedan defender”. Nada de eso parece que hayamos aprendido. Desde el poder se sigue despreciando de forma silente a la transparencia o, en la mayor parte de los casos, utilizándola interesadamente. Mucho me temo que deberemos iniciar un viaje de rápido aprendizaje, pues si no seremos incapaces de construir la necesaria pata que sostenga un modelo de Gobernanza Pública basado en una transparencia efectiva, pero sobre todo sincera. Algo esto último muy difícil de lograr cuando el cinismo, los comportamientos de maquiavelismo barato o las actitudes psicopáticas se han apropiado de buena parte de la actividad pública, especialmente de la política.

Pero sin transparencia efectiva ni sincera el control democrático del poder es una utopía. Sin esa premisa no puede haber rendición de cuentas que se precie. No bastará con recordar que la transparencia, como también expresó Rosanvallon, “no es simplemente una técnica de control preventivo; es asimismo una forma de ejercicio de un poder ciudadano”; pues “esa transparencia instaura en efecto una disimetría entre dos agentes, entre aquellos que están sometidos a una fiscalización y aquellos otros que están en posición de observadores. Estos últimos (los ciudadanos) se convierten (o se deberían convertir) en una suerte de jefes (amos o señores)”. Paradojas de la era de la transparencia: quien ejerce el poder es fiscalizado minuciosamente por el ojo público, algo que rememora al ojo revolucionario francés propio de la etapa de Robespierre y de la Convención. La luz que todo lo limpia. Lejos estamos de llegar a ese estadio, también por fortuna, pero a veces el vapuleo político se convierte en regla. Hay que tener ganas para ponerse en la piel de tan escrutados personajes. En todo caso, si no se entiende la transparencia como un refuerzo de la soberanía del pueblo (no confundir con la soberanía popular), la política nunca logrará tener un discurso sincero sobre este importante instrumento, hoy en día poco activado.

El programa de gobierno del ya materializado gabinete de coalición incluye algunas referencias puntuales sobre la transparencia, pero la mayor parte de ellas dirigidas a la necesaria modificación del marco legislativo existente (de ello me ocupé en esta entrada: https://bit.ly/2RgQWYa ). Error de enfoque. La transparencia no se logra (solo) por leyes, es sobre todo una política, que debe liderarse (insisto efectiva y sinceramente), ser aplicada de forma sostenible y transformarse gradualmente en una cultura organizativa que impulse transformaciones en el sistema de gestión o viceversa (ver cuadro adjunto).

No vale por tanto con cantos de sirena, ya muy gastados, sobre la importancia de la transparencia, sobre todo cuando esa política no tiene reflejo real en la estructura ministerial (¿qué departamento del Gobierno liderará la Transparencia?, ¿habrá al menos una Secretaría de Estado que asuma tales funciones?, ¿o seguiremos fiándolo todo a una capitidisminuida Dirección general enterrada en la Secretaría de Estado de función pública?; ¿qué pinta allí?); así como cuando tampoco se advierte la transcendencia que tiene esa política transversal de transparencia en la puesta en marcha de un modelo de Gobernanza Pública que represente un fortalecimiento institucional y, por consiguiente, actúe de palanca o de acelerador de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Una Agenda, no se olvide, que tiene tres pilares estratégicos (medioambiental, económico y social) y una exigencia institucional (un marco de Gobernanza Pública que, entre sus dimensiones, debe incluir también la Transparencia efectiva).

Pero si la Agenda 2030 no dispone de un órgano político que la impulse y coordine, su fracaso será evidente. Y dado su carácter transversal ello solo se puede hacer desde una Presidencia de Gobierno o desde la Alcaldía, si nos centramos en la política municipal. Si se baja de nivel, las posibilidades de que el tren de los ODS descarrile serán elevadísimas, pues los costes de coordinación se multiplican, más aún en estructuras de gobierno de coalición.

En cualquier caso, la transparencia se ha venido centrando excesivamente en la publicidad activa (la que más réditos políticos de imagen arrastra), ha prestado escasa atención (menos aún desde los niveles de gobierno) al derecho al saber (derecho de acceso a la información pública), salvo por la desigual batalla que algunos órganos de garantía han emprendido, dejados muchas veces de las manos presupuestaria (recursos) del poder o siendo literalmente tapados mediante la no renovación de sus miembros, con casos espectacularmente graves como el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lleva más de veinticinco meses con la presidencia vacante, con una desidia intolerable por parte de quienes deben promover y avalar ese nombramiento. Hay dimensiones de la Transparencia, salvo excepciones (que las hay), hasta ahora apenas transitadas: transparencia colaborativa; transparencia y grupos de interés; o la siempre prendiente de transparencia y rendición de cuentas). Tampoco ayuda, ciertamente, que incumplir reiterada y sistemáticamente las obligaciones de transparencia, sean estas las que fueren, salga literalmente gratis. Algo falla estrepitosamente en el modelo, aunque personalmente nunca he creído que la cultura de transparencia entre solo con «sangre» (sanciones). Pero de ahí a la impunidad va un largo trecho.

En fin, la Transparencia empujó muy fuerte en sus primeros pasos y parece perder fuelle. Es de una ingenuidad pasmosa pensar que desde los círculos del poder o del Gobierno respectivo se impulsará decididamente la transparencia. Su avance, como ya percibió tempranamente Hanna Arendt en su imprescindible opúsculo Verdad y Política, solo vendrá cuando dispongamos de órganos de garantía reforzados, liderados por personas con reconocimiento profesional, independencia e imparcialidad contrastada y que no sean (no pueden serlo) “amigos del poder” o “estómagos agradecidos”, así como cuando la ciudadanía asuma también sus propias responsabilidades en el papel de mejora de las instituciones públicas que también le competen. No vale escandalizarse con los atropellos que un día sí y otro también se llevan a cabo desde el poder político, sea este el que fuere. Hay que denunciar públicamente cualquier abuso y mostrar la enemiga declarada a quienes utilicen su posición sea en beneficio propio, de sus clientes políticos, amigos o familiares.

La Gobernanza Pública debe pivotar también sobre el eje de la Transparencia como medio de reforzar las instituciones públicas (hacerlas más creíbles para la ciudadanía), sin perjuicio de que, fruto de esos escrutinios, en no pocas ocasiones tales instituciones, paradójicamente, saldrán dañadas por las malas conductas o malas prácticas que algunos responsables o servidores públicos llevan a cabo. Pero es allí donde han que fijar la mirada: en las personas. Pero eso, pese a lo que parezca, es una buena señal de que funciona el modelo. Cuando las aguas bajan pácidamente, la transparencia no suele funcionar. El fortalecimiento institucional requiere, en no pocas ocasiones, poner en tela de juicio a aquellas personas que, prevaliéndose de tales instituciones y de la púrpura del poder, actúan en la opacidad y atropellan los valores públicos. Huyamos de la demagogia, pero también de la autocomplacencia. Es una batalla larga que tiene un comienzo, pero probablemente nunca un final. Y lo más preocupante es que la tenemos olvidada o, peor aún, desenfocada. Solo se podrá repescar la auténtica transparencia si somos capaces de construir instituciones de control o de garantía fuertes y autónomas. No parece que el poder, en ninguna de sus manifestaciones, esté muy interesado en ello. Sí la oposición, mientras no toca poder. Una vez que lo logra, volvemos a la casilla de salida.

LA TRANSPARENCIA: UNA POLÍTICA, UN PROCESO, UN SISTEMA DE GESTIÓN Y UNA CULTURA ORGANIZATIVA

  • La Transparencia como Política
  • La Transparencia como Proceso continuo
  • La Transparencia como Sistema de gestión
  • La Transparencia como Cambio Cultural y Organizativo

DIMENSIONES DE LA TRANSPARENCIA:

  • Valor o Principio
  • Publicidad Activa: obligación poderes públicos
  • Derecho de acceso a la información pública
  • Transparencia Colaborativa
  • Transparencia intraorganizativa
  • Transparencia y Rendición de cuentas
  • Transparencia y Lobbies o grupos de presión
  • Datos abiertos (no es transparencia en sentido estricto, pero puede coadyuvar en su implantación)

(*) En este aspecto son de consulta obligada, entre otros muchos, los Blogs de Rafa Camacho: https://www.scoop.it/topic/transparencia-by-rafa-camacho; así como, son un enfoque más doctrinal, el de Miguel Ángel Blanes:  https://miguelangelblanes.com/. También pueden encontrarse entradas sobre transparencia en los siguientes Blogs:  de la transparencia: Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/; Concepción Campos Acuña: http://concepcioncampos.org/category/blog/; Sergio Jiménez, https://analiticapublica.es/?s=transparencia;  https://hayderecho.expansion.com/; y Meilán Abogados:   https://mymabogados.com/blog.

GOBERNANZA 2020: POLÍTICA DE INTEGRIDAD, PREVENIR LA CORRUPCIÓN

“Las instituciones de integridad tienen esencialmente una dimensión preventiva”

(Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p. 368)

La Integridad Institucional, o lo que ahora también se difunde como Public Compliance, apenas ha logrado entrar en la agenda política de nuestros diferentes gobiernos. Ahora, tras el enésimo “tirón de orejas” del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción, del Consejo de Europa), esta vez dirigido a la Administración General del Estado (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), no caben muchas excusas para seguir dilatando sine die la puesta en marcha de Sistemas de Integridad Institucional en las instituciones y organizaciones públicas de este país.

En 2017 la OCDE aprobó una importante Recomendación dirigida a los Estados miembros, que llevaba por enunciado Integridad Pública. Tal Recomendación, salvando algunas excepciones, ha sido completamente ignorada por estos pagos, a pesar de ser España miembro integrante de esa organización internacional. Aunque bien es cierto que, algunas partes de su contenido, han sido difundidas por diferentes autores (valga como ejemplo: Concepción Campos Acuña); pero académica y políticamente existe un notable desconocimiento sobre su trascendencia, así como su propio contenido: ver, al respecto, un resumen en el Cuadro que se adjunta sobre Ejes de la Integridad Pública según la OCDE). Esa Recomendación pretendía apuntalar, profundizando en algunas de sus líneas-fuerza, el modelo de Integridad y de lucha contra la corrupción que desde la OCDE se promueve desde 1997, y que fue estudiado en su día por el profesor Manuel Villoria. Ese modelo pivotaba sobre la idea de construir infraestructuras éticas en las organizaciones públicas que se asentaran en una concepción holística (un “sistema de integridad coherente y completo”); esto es, la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de un segmento o sector de la misma.

No vale, por tanto, con implantar un modelo de integridad institucional aplicable solo a los altos cargos o a responsables políticos de un determinado nivel de gobierno, sino que se debe promover su extensión al resto de instituciones y entidades del sector público, a los propios funcionarios y empleados públicos, aplicar el modelo asimismo a la contratación pública (en la que la integridad es un principio nuclear tal como prevé la normativa aplicable), así como a la política subvencional y, en fin, a la actitud y hábitos que debe acreditar la propia ciudadanía que se relaciona con la Administración Pública. Desde 2017 la OCDE promueve que la creación de una cultura de integridad debe permeabilizar asimismo el comportamiento de la sociedad en su conjunto.

En consecuencia, la integridad institucional es una política y, por tanto, debe liderarse al más alto nivel, pero también es un sistema de gestión con impactos importantes sobre la organización (“rendición de cuentas”). Tal como ha sido recordado en un reciente documento editado por la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública en Francia (de 19 de diciembre de 2019), institución que ha cumplido seis años bajo el liderazgo clave de Jean-Louis Nadal, “la promoción de una cultura ética está siempre al servicio de la confianza”. Como también recordaba Malroux, “la cultura (también la ética, habría que añadir) no se hereda, se conquista”. Y es una lucha larga, muy larga, en la que no se puede desfallecer. Que nadie se llame a engaño. La desconfianza pública ha anidado muy fuerte en la sociedad civil. No lo olvidemos nunca.

La erosión de la confianza ciudadana en las instituciones y, especialmente, en las personas que las lideran o en quienes sirven en ella, es evidente hoy en día. Y restaurar esa pérdida de confianza es una tarea titánica, por lo que se debe invertir todo lo que sea posible en prevención o, si se prefiere, en identificar marcos o situaciones de riesgo sobre los cuales se deba desarrollar una especial vigilancia y control (contratación pública, recursos humanos, gestión financiera, subvenciones, etc.). Comienza a haber, tal como se expone brevemente en un trabajo reciente que elaboré, algunas buenas prácticas que conviene resaltar y poner en valor (https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/ ).

Por tanto, insertadas en una concepción de Gobernanza Pública de cada entidad y también vinculadas con el necesario fortalecimiento institucional que deriva del ODS 16 de la Agenda 2030, es imprescindible que los diferentes niveles de gobierno incorporen la puesta en marcha de políticas de Integridad Institucional, que deberían ir encaminadas, entre otras muchas, a las siguientes acciones:

  • Diseñar e impulsar una política de integridad institucional que se desarrollaría con estándares de exigencia cada vez más intensos durante los años 2020-2030.
  • Apuesta decidida por la prevención y por la creación de una cultura institucional de integridad en las organizaciones públicas, así como por el fomento de infraestructuras éticas.
  • Impulsar la construcción de un Sistema (holístico) de Integridad Institucional, que se despliegue con diferentes instrumentos, al menos, sobre los siguientes ámbitos:
    • Miembros de asambleas representativas
    • Miembros de cualquier nivel de gobierno
    • Altos cargos y personal directivo, también del sector público
    • Personal eventual
    • Funcionarios y empleados públicos
    • Ámbitos específicos (Contratación Pública, Subvenciones, Gestión de recursos públicos, Gestión financiera, Recursos Humanos, Policía, etc.)
    • Usuarios de servicios públicos y ciudadanía en general cuando se relacione con entidades públicas.
  • Elaborar códigos de conducta y buenas prácticas para todos esos colectivos que actúan desde la Administración o en relación con la Administración.
  • Llevar a cabo programas de difusión y formación en materias de integridad pública dirigidos a los responsables públicos (políticos y directivos), empleados públicos y sociedad civil. Formar a los nuevos empleados públicos (relevo generacional) en ética institucional y vocación de servicio. Acciones de formación continua.
  • Creación de una Comisión de Ética o de un Comisionado de Ética en las diferentes instituciones, con autonomía funcional y auctoritas en su trayectoria personal y profesional,
  • Desarrollo de un modelo de Public Compliance para las entidades del sector público dependiente o adscrito a cada nivel de gobierno.

Son solo algunos “deberes” pendientes. El listado se puede ampliar y concretar en muchos de sus detalle. Hay, no obstante, algunas organizaciones públicas (pocas aún) que ya han comenzado a remar en esa dirección. Cabe esperar que, poco a poco, vayan impregnando esa todavía embrionarias buenas prácticas. Lo importante en este terreno es avanzar, pues queda un larguísimo camino aún por transitar. Hay algo que, por último, nunca cabe olvidar: tanto los responsables políticos como los servidores públicos, como bien expusieron los revolucionarios franceses (talento y virtudes) deben ser los más dignos de la confianza pública. Y hoy día, no siempre lo son. Algo falla. Corrijámoslo, por tanto. Invirtamos en integridad pública y en la prevención de malas prácticas y de lucha contra la corrupción. Larga batalla, en efecto. Pero merece la pena.

ADENDA:

RECOMENDACIÓN OCDE 2017: “INTEGRIDAD PÚBLICA. UNA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN”

EJES DE LA ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN DESGLOSE DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN
SISTEMA DE INTEGRIDAD COHERENTE Y COMPLETO 1)     Compromiso de niveles directivos y de gestión por la integridad

2)     Clarificar responsabilidades para fortalecer la eficacia del sistema de integridad

3)     Desarrollar enfoque estratégico para el sector público

4)     Fijar normas de conducta estrictas para funcionarios
CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA 5)     Promover cultura de integridad pública que abarque al conjunto de la sociedad

6)     Invertir en liderazgo y compromiso ético

7)     Promover un sector público profesional, basado en el mérito y valores públicos

8)     Orientar, asesorar y formar en integridad a los servidores públicos

9)     Favorecer la cultura de transparencia
RENDICIÓN DE CUENTAS EFICAZ

10)   Control y gestión de riesgos

11)   Garantizar mecanismos de ejecución por conductas no ajustadas a la integridad

12)   Reforzar el papel de supervisión y control

13)   Fomentar transparencia y participación en el proceso de toma de decisiones

GOBERNANZA PÚBLICA: RETOS 2020

 

“La gobernaza democrática aparece así hoy como la posibilidad de salvar al poder político de su ineficacia y de su insignificancia, de recuperar la política y, al mismo tiempo, transformarla profundamente”

(Daniel Innerarity, Política para perplejos, Galaxia Gutenberg, 2018, p. 152)

Después de un largo paréntesis navideño, las administraciones públicas, con sus gobiernos respectivos a la cabeza, comenzarán a desperezarse. El año se inicia a partir del martes 7 de enero, haya o no haya Gobierno en Madrid, pues afortunadamente el pulso de los poderes públicos no depende exclusivamente de lo que pase en el centro. En efecto, en nuestro modelo de descentralización territorial existen otras muchas organizaciones públicas al margen de la Administración General del Estado que funcionan y están en marcha desde hace algunos meses o años, según los casos. A unas y otras les llega la hora de afrontar los retos de este 2020, que inaugura una década con una hoja de ruta precisa: la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible.

Por tanto, también las administraciones públicas, en el marco de sus respectivos programas de gobierno o de mandato, deben formular sus objetivos (“propósitos”) para el año que acaba de comenzar. Racionalizar la actividad pública es una imperiosa necesidad que ningún nivel de gobierno, sea cual fuere su tamaño, debería dejar de impulsar. Pero, para ello, se requiere un marco conceptual y una mirada estratégica. Es la premisa de partida. Algo que, por desgracia, falla en no pocos niveles de gobierno.

Y en ese sentido la Agenda 2030 se convierte en una ventana de oportunidad, puesto que ofrece a las organizaciones públicas un horizonte estratégico sobre el cual deberán armar sus políticas, tanto las de carácter sectorial como las de naturaleza transversal. Ya no hay excusa. Los gobiernos deben elevar la vista más allá de la legislatura o el mandato correspondiente, pues los desafíos a los que se enfrentan no son a corto plazo (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, avance de las concepciones de democracia iliberal, migraciones, desigualdad creciente, empobrecimiento de las clases medias, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, desempleo, etc.), sino que superan con creces los estrechos márgenes de un ciclo político de cuatro años.

El cumplimiento de los ODS, como vengo insistiendo, solo se logrará si se articula un Sistema de Gobernanza Pública que dé respuesta a esos objetivos y metas recogidos en la Agenda 2030 de forma efectiva. Sin una profunda mejora de la calidad institucional y de la eficiencia de las organizaciones públicas los ODS se convertirán en un pío deseo.

Si centramos el punto de mira en la Gobernanza (o si se prefiere: “en cómo gobernar mejor”), la pregunta resulta obligada: ¿en qué cabría que invirtieran su tiempo y sus recursos los distintos gobiernos y sus administraciones públicas en este recientemente inaugurado año 2020? La hoja de ruta de un mejor gobierno y una buena administración tiene unos mojones que deben servir de guía para ir avanzando en el camino marcado. Y sucintamente esa mejora organizativa de las instituciones públicas debería ir encaminada hacia los siguientes retos:

  • Organizaciones públicas íntegras. Definir una política de integridad en cada institución e ir construyendo gradualmente un modelo que abogue por la mejora de las infraestructuras éticas de las organizaciones públicas. Abogar por la ejemplaridad pública como medio de fortalecer la confianza en las instituciones.
  • Organizaciones públicas efectivamente transparentes. Impulsar una política de profundización de la transparencia con reforzamiento de los sistemas de mejora en el acceso a la información, así como de supervisión y control en su aplicación. Abandonar la transparencia cosmética.
  • Organizaciones públicas abiertas a la participación ciudadana. Extender las diferentes modalidades de participación ciudadana en las políticas de los diferentes niveles de gobierno. Articular experiencias piloto de democracia participativa y evaluar sus resultados. Mejorar los marcos reguladores de la participación ciudadana.
  • Organizaciones públicas digitalizadas y con apertura de datos. La apuesta por la Administración digital ya no admite demora. 2020 es un año de retos normativos, pero también aplicativos. La digitalización es un presupuesto para la apertura de datos, refuerzo de la transparencia, pero también del desarrollo económico. Una Gobernanza de datos es necesaria en todas las organizaciones públicas.
  • Organizaciones públicas eficientes. Las administraciones públicas son, por lo común, máquinas burocráticas con marcadas ineficiencias. Sin duda, se trata de uno de los aspectos más difíciles de corregir, por las fuertes inercias que se arrastran. Pero cabe intervenir sobre una serie de ámbitos, de los que por su inmediatez objetiva y su alta prioridad recogemos sólo algunos de ellos:
    • Profesionalización gradual de los niveles directivos.
    • Desarrollo e impulso de las estructuras directivas intermedias en la función pública.
    • Reforma de los sistemas selectivos e implantación de formación inicial de carácter también selectivo, con incidencia en valores públicos.
    • Planificación estratégica de RRHH, con especial atención a las bajas en plantilla con objeto de las jubilaciones y a las nuevas demandas de perfiles profesionales en el empleo público. Estudios de prospectiva de evolución de plantillas y necesidades de nuevos empleos, así como de gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018).
    • Desarrollar la evaluación del desempeño en aquellas organizaciones donde no esté implantada. Iniciar, al menos, pruebas piloto. Existen buenas prácticas en funcionamiento o en marcha (Ayuntamiento Valencia).
    • Diálogo social estratégico con el horizonte puesto en las transformaciones que sufrirá la Administración Pública en la década 2020-2030 y en identificar y compartir cómo afectarán a cada organización pública.
  • Organizaciones públicas que trabajen en redes. Participación efectiva de los diferentes niveles de gobierno en redes de instituciones públicas o público-privadas con la finalidad de que actúen como medios para impulsar sinergias y de aprendizaje compartido.
  • Organizaciones públicas que rindan cuentas. La rendición de cuentas es la base de la democracia (Bernard Manin, 1999). Se deben implantar paulatinamente sistemas de rendición de cuentas objetivos que se anuden a los planes de gobierno y de mandato, a los planes operativos anuales y al propio presupuesto de la institución. Vincularlos a las herramientas de transparencia efectiva.

Tal hoja de ruta, como es obvio, requiere un desarrollo y asimismo una adecuada priorización en función de las necesidades y de los recursos de los que disponga cada administración pública. Una tarea que requiere un previo diagnóstico de cada caso y un detalle de los instrumentos y acciones que ahora no procede hacer. Iremos desarrollando algunos de estos puntos en entradas futuras.

¡Feliz entrada en el 2020! Qué los objetivos enunciados se cumplan, siquiera sea en pequeña medida, que ya será algo. En todo caso, lo importante es avanzar. Si es en la buena línea, mejor.

INSTITUCIONES, ADMINISTRACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO EN EL ACUERDO DE COALICIÓN (ADENDA: El nivel local de gobierno en el Acuerdo de coalición)

“Coalición: Reunión de perros y gatos con el objeto de atrapar un hueso. Si lo atrapan los primeros muerden a los segundos porque reclaman su parte; si son estos últimos los que lo cogen arañan también; siguiéndose de aquí que se separan unos de otros con más encarnizamiento que nunca”

(Juan Rico y Amat, Diccionario de los políticos, Imprenta F. Andrés y Compañía, Madrid, 1855. Subrayado en el texto del autor)

Aunque ha sido difundido en unos días en que todos pensamos más en las celebraciones, considero necesario abrir un hueco y reflexionar en voz alta sobre sus consecuencias. Cada lector pondrá el foco en aquellos aspectos que le interesen o afecten. Por mi parte, he leído el Acuerdo de coalición PSOE-UP, titulado “Coalición Progresista. Un nuevo Acuerdo para España”, con la mirada puesta en los temas institucionales. Y ya les anticipo que, salvo aspectos muy puntuales que luego citaré, la frustración que me ha despertado su contenido es muy elevada. Por tanto, este análisis debería ser necesariamente breve, pues prácticamente nada se dice, salvo lugares comunes, sobre un tema que es muy importante ante el desgaste, descrédito y pérdida de confianza de la ciudadanía en el sistema institucional, que desde hace algunos años se cae a pedazos. Da la impresión que, sin embargo, el documento es ajeno a la crisis institucional que nos invade, ignorándola (casi) por completo.

Con una redacción plana de periodismo raso, sin apenas presentación, sorprende, así, que en un documento de 50 páginas las cuestiones institucionales se despachen en unos pocos y escasamente trabajados párrafos, frente a la importancia que en términos de extensión se le dan a otros muchos temas, sin duda más populares. Tal vez las cuestiones relativas a “Regeneración democrática y transparencia” son, junto con las de Justicia eficaz (que aquí no se tratarán), las que han merecido mayor atención (un poco más de media página por lo que afecta a las primeras, pero al menos incluyen 9 puntos u objetivos). Sin embargo, una lectura atenta de esas propuestas no pueden sino sumirnos en una cierta perplejidad.

En efecto, si comenzamos con la elección y renovación de los órganos constitucionales y organismos independientes, en cuyo listado se advierte alguna omisión clamorosa (por ejemplo, la Agencia Española de Protección de Datos o las renovaciones parciales del Tribunal Constitucional y de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia), nada parece que cambiará, pese a las apariencias, en el modo y manera de designar a tales miembros: todo apunta a que el reparto por cuotas políticas seguirá siendo la regla dominante tan apreciada por una política clientelar de uno u otro signo, solo atemperada en el Acuerdo por un evanescente compromiso de que “en los acuerdos parlamentarios de consenso” que se trencen se primará (ya veremos cómo) “los principios de mérito, capacidad, igualdad, paridad de género y prestigio profesional”, algo que realmente solo se puede obtener mediante concursos abiertos o convocatorias competitivas, una modalidad que ni en sueños aparece reflejada en ese documento. Dicho en lenguaje más llano: el reparto del botín entre los “amigos políticos” seguirá siendo –salvo sorpresas agradables, que no se esperan- el sistema de designación para tales responsabilidades públicas, edulcorado –cabe presumir- con airear los currículum tan acreditados (aunque ya nadie crea en esos historiales engordados artificialmente) que ostentarán quienes sean elegidos finalmente por el dedo democrático.

La corrupción está muy bien que se afronte, pues es un gravísimo problema que anega la vida pública y los cimientos de la sociedad, pero difícilmente se resolverá tan gruesa cuestión sólo con leyes y más leyes. No parece que los redactores del Acuerdo hayan leído con atención el último Informe sobre España del GRECO (editado el 13 de noviembre de 2019; ver: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/), donde se aboga por medidas preventivas que ni siquiera aparecen de refilón en tal documento. Todo se fía a la Ley y al valor taumatúrgico del BOE, que publicará las normas que se promueven y que luego no se aplicarán o desfallecerán en su puesta en práctica. La fiebre reguladora se extenderá además a los lobbies y a la transparencia, a la reforma de la propia Constitución (aforamientos), a la ley de incompatibilidades y a la ya envejecida prematuramente Ley de Transparencia. Imponer la probidad a golpe del BOE representa un necesario, pero a todas luces insuficiente, modo de afrontar el problema. Ni una sola referencia a la integridad institucional ni a los sistemas de esa naturaleza. Nada sobre cultura ética ni rastro de códigos de conducta y marcos de riesgo. Pobre, muy pobre.

Si el foco lo ponemos sobre la Administración Pública, se advertirá de inmediato que la apuesta por una Administración digital, más abierta y eficiente, puede ser compartida por la totalidad de los ciudadanos. El Plan de Digitalización es su buque insignia, y el impulso de la digitalización su camino. Nada que objetar, sino todo lo contrario. No obstante, se reitera o repite la reforma de la Ley de Transparencia, aunque en este caso se concreta la aprobación del largamente esperado (tras más de cinco años) Reglamento de desarrollo (ya elaborado). La extensión de la carpeta ciudadana es una buena línea de trabajo. Tampoco cabe objeción alguna. Y la apertura de los datos de la Administración es un necesario reto que debe cohonestarse con la eficiencia y la protección de los datos de carácter personal (un tema que hubiera requerido algún apartado específico). La compra pública innovadora también forma parte de los píos deseos del nuevo Gobierno. Así como la digitalización del sector público empresarial. No hay, en este punto, cosas que chirríen, tal vez algunas ausencias. Es la parte institucional más engrasada, dado que la política de Administración digital tiene ya largo recorrido en la AGE.

El fiasco monumental viene cuando se trata de reflejar las medidas propias del empleo público. Llama la atención sin duda que estas se despachen a modo de telegrama, salvo en lo que respecta a los servicio de prevención y extinción de incendios y salvamento (SPEIS), un ámbito al que sorprendente y desproporcionadamente se le dedica más de la mitad de la extensión de las propuestas relativas al empleo público. Tal vez de forma maliciosa se podría pensar que ello se debe a que ese futuro Gobierno de coalición deberá “apagar muchos fuegos” (políticos o sociales, se entiende; pero también internos), pues si no sencillamente no se puede comprender cómo los SPEIS puedan ser para los redactores del Acuerdo el punto más relevante de la inevitable y necesaria transformación del empleo público, a la que solo se le dedican lugares comunes y objetivos de una pobreza conceptual y estratégica sencillamente supinos. Por fin, tras décadas de estudio, he comprendido que el problema existencial de la función pública española radica en los bomberos. Paradojas de un país a veces incomprensible.

No hay, en efecto, en el citado Acuerdo ni una sola referencia a los temas claves que afectan a la función pública en estos momentos y, sobre todo, a los que se deberá enfrentar la institución en la próxima década, por no decir de forma inmediata. Tales como el impacto del envejecimiento de las plantillas y el necesario relevo generacional, unido al dato de las consecuencias que la revolución tecnológica tendrá, más temprano que tarde, sobre los perfiles de empleos públicos que requerirá la Administración Pública (Gorriti, 2019). Los problemas de selección se identifican en los Acuerdos cuando se trata de los jueces (Elisa de la Nuez), pero no en la función pública, aunque sus métodos de reclutamiento estén en este último caso tan periclitados o casi como en el de sus señorías. De las titulaciones STEM se habla en el capítulo de la política feminista (como cierre de la brecha de género educativa y profesional), pero no se hace mención alguna a la necesidad que tendrá la Administración Pública de dotarse de tales perfiles profesionales. Tampoco hay referencia de ningún tipo (y aqui los silencios son muy medidos) a la profesionalización de la dirección pública, con lo que no le den muchas vueltas al tema: la colonización política o de las clientelas de los partidos de la alta dirección pública seguirá siendo la nota existencial en la provisión de tales niveles, solo que ahora incrementada puesto que los partidos en liza son más (PSOE, UP e IU, debiendo atender también sus cuotas territoriales).

Lo mas cándido de los Acuerdos en materia de empleo público consiste en la propuesta de aprobar “un Plan de Formación y capacitación de los empleados públicos”. ¿Es que no existía?, ¿cuál es, por tanto, la novedad? Se lo podrían haber ahorrado o insertarlo de otro modo. No quiero desmerecer a la formación, cuyo rol en el proceso de adaptación del empleo público a la revolución tecnológica será determinante, pero nada de eso se dice. Y no digamos de la revisión del “contrato de interinidad en la Administraciones Públicas”, que presumiblemente se debe referir de modo elíptico e incorrecto a reducir la interinidad en el empleo público y, pongámonos a temblar, a aplantillar por determinación legal o mediante procedimientos espurios a todo el personal interino existente (aunque eso, en honor a la verdad, no se dice en el Acuerdo y deriva de mi propia cosecha, siempre tan ensoñadora y malpensada), una tendencia a la que el grupo UP ya mostró sus debilidades en la Asamblea de Madrid la pasada legislatura.

El Acuerdo aboga de modo expreso por la elaboración de un nuevo Estatuto de los Trabajadores para el siglo XXI, centrando una de sus exigencias precisamente en su adaptación a la revolución tecnológica (que transformará de raíz la concepción tradicional del empleo), pero en lo que al empleo público respecta ni siquiera se aproxima a esa realidad, como si la función pública quedará inmunizada de tales tendencias por el sacrosanto caparazón de la inamovilidad funcionarial. Convendría que se hubiesen planteado sensatamente si tiene sentido hoy en día la dualidad de regímenes jurídicos (funcionarios/laborales) en el empleo público (más concretamente la dualidad de jurisdicciones para conocer de los litigios del empleo público), pues si se renueva el Estatuto de los Trabajadores y, a su vez, se deja inmaculado el estatuto de los empleados públicos, el problema heredado se puede agravar.

En fin, confiemos en que en la formación ministerial, en las decisiones estructurales y en el pulso cotidiano, el futuro Gobierno enderece esas primeras imprecisiones y tape inteligentemente las innumerables carencias que se advierten en el Acuerdo de coalición en lo que al sistema institucional respecta. Pero el arranque no es ciertamente para tirar cohetes. Más bien llena de preocupación que un sistema institucional, una Administración Públicas y una función pública que están plagadas de desafíos e incertidumbres haya merecido tan poca atención en lo que pretende ser una hoja de ruta del futuro Gobierno. Al menos en estos temas aquí analizados (esto es, desde la perspectiva exclusivamente institucional) lo único que se advierte es que el futuro timonel carece de carta de navegación fiable. Más le valdrá que se provea pronto de ella. Por el bien de todos aquellos que vamos en la nave. Y más concretamente de nuestras maltrechas instituciones, a las que desgraciadamente nadie atiende si no es para prevalerse de ellas.

ADENDA: EL NIVEL LOCAL DE GOBIERNO EN EL ACUERDO DE COALICIÓN

El nivel local de gobierno, en lo que a su autonomía respecta, parece resultar mejor tratado en el Acuerdo, aunque sus propuestas se limiten a derogar la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (¿lo admitirá la Comisión Europea en lo que afecta a sostenibilidad financiera?) y a unos vagos compromisos en materia de financiación municipal (mediante una redefinición de los tributos locales). No se anuncia, sin embargo, la aprobación de un nuevo marco normativo básico, salvo en lo que respecta a materia tributaria, cuando la Ley de Bases de Régimen Local ofrece ya (tras casi treinta y cinco años de vigencia) síntomas de agotamiento absoluto y de clara inadaptación a las exigencias actuales de los ayuntamientos. Se requiere, sin demora, afrontar una redefinición del marco normativo básico local. Aunque mucho mejor sería reformar la Constitución y fortalecer, así, el nivel local de gobierno (una propuesta que el profesor Manuel Zafra lleva tiempo defendiendo). De todos modos, regular el nivel de gobierno local es diseñar un marco institucional sobre el que se debiera alcanzar el máximo consenso político, pues dejar la regulación a los humores políticos de una mayoría parlamentaria transitoria es cometer los mismos errores en los que se incurrió en la reforma local de 2013. En materia de las competencias municipales se pretende su «ampliación», olvidando que el legislador básico de régimen local no atribuye competencias propias a los municipios sino que garantiza un estándar de autonomía municipal que deberá ser respetado por el legislador sectorial autonómico, que -junto con el estatal- es quien determina qué competencias propias tienen los ayuntamientos (por todos, Francisco Velasco). Es sintomática la ausencia de cualquier referencia a las diputaciones provinciales, lo que abre la duda sobre cuál es el futuro que se le depara a tales instituciones en la estrategia del futuro Gobierno. Pero ciertamente, impulsar la política de «revertir la despoblación» a la que se le dedica un amplio espacio en el Acuerdo requerirá superar las enormes limitaciones que tiene la atomización de la planta municipal y en esa línea el papel de las diputaciones provinciales como de las fórmulas de asociación municipal o las propias comarcas, no puede ser despreciado. Sorprende, en todo caso, que en materia local no se haga ninguna referencia a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 (solo citada en un momento cuando se habla de la Unión Europea y de la internacionalización).

Hay algunas otras referencias puntuales a las entidades locales (que se siguen denominando en varios pasajes como «Corporaciones locales»), así algunas más a los ayuntamientos (por ejemplo, en materia de vivienda, alquileres y personas sin hogar), pero se echa de menos una concepción más holística del nivel local de gobierno como una estructura institucional de proximidad que presta servicios a la ciudadanía en aquellos ámbitos en los que el resto de los poderes públicos no alcanzan a cubrir, lo que requiere asimismo una financiación complementaria. Los ayuntamientos representan el nivel de gobierno con mayor legitimación social de las estructuras gubernamentales, sin embargo han estado hasta ahora escasamente atendidos (cunado no completamente olvidados) por las agendas políticas. El Acuerdo de Coalición no termina de acertar en el enfoque institucional de la realidad local, aunque muestre algunas propuestas de interés, otras de marcada ingenuidad (derogar toda la LRSAL), aspectos marcados por la ambigüedad y algunos silencios que son, cuando menos, reveladores (en el documento no se cita ni una sola vez la expresión «diputaciones» ni tampoco «provincias»). En todo caso, habrá que esperar cómo se articulan efectivamente esas aún abstractas propuestas, pero ya se dan algunas pistas.

MORAL “REPUBLICANA»  EN EL PENSAMIENTO DE AZAÑA: BREVES APUNTES (*)

 

 

«No he venido a gobernar España con una tranca ni con una bolsa de dinero para corromper»

(Manuel Azaña, «Discurso en la sesión de Cortes de 3 de abril de 1936«)

España siempre ha sido un país con bajo cumplimiento de las leyes y con una mirada escéptica hacia la moral pública. Hay diversas raíces de patología en la cultura política, así como una excesiva dependencia de lo público fruto de un lento y desigual sistema de desarrollo económico, que explican en parte esa deriva social e institucional. No es momento de detenerse a analizar históricamente este fenómeno, pero un estudio de sus causas en el complejo proceso de construcción del Estado Liberal en el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX, así como los casi cincuenta años de dictaduras o regímenes autoritarios que se vivieron en este país en el pasado siglo, tal vez nos iluminaran para comprender mejor por qué la aplicación de las leyes ha sido siempre entre nosotros relativa y cuáles son las circunstancias que explican el escaso arraigo de las virtudes republicanas en la política y en la sociedad españolas.

Omitiré, en consecuencia, cualquier análisis histórico por no ser lugar apropiado para hacerlo, pero no me resisto a incorporar unas magníficas reflexiones de Manuel Azaña donde se hacía reiterado eco de la débil presencia de la moral pública en el comportamiento habitual de nuestros gobernantes y de la propia ciudadanía. En diferentes discursos y en sus propias Memorias políticas (Diarios) quien fuera Presidente de la II República española, aparte de con anterioridad Ministro de la Guerra y Presidente del Gobierno, así como líder incontestable de Acción Republicana y luego de Izquierda Republicana, identifica precisamente las raíces y las dimensiones del problema. Traigamos a colación algunas de tales reflexiones, siquiera sea a modo de ejemplo.

En un discurso pronunciado el 14 de febrero de 1933, en el Frontón Central de Madrid, Azaña se muestra plenamente consciente de las hipotecas “culturales” que hereda el gobierno, situando entre ellas lo que viene a denominar como la falta de “higiene moral en la administración del Estado”. En efecto, la defensa de la moral pública como guía de conducta de los gobiernos republicanos va a ser, como expuso en su día el historiador Santos Juliá, una de las banderas diferenciadoras frente a la proliferación de conductas corruptas en los gobiernos monárquicos y en la propia dictatura de Primo de Rivera, que le precedieron. Así se expresaba en su día el historiador recientemente fallecido:

“Azaña debió su poder, en parte, a su autoridad y su prestigio, que descansaban en su destreza para proponer fórmulas transaccionales, en la lucidez con que abordaba inextricables problemas políticos y en la garantía de honestidad política, es decir, en las cualidades personales (…)».

El discurso de Azaña, amén de ardiente, era muy ilustrativo sobre el valor que daba a la probidad pública en el ejercicio de la política, algo en lo que, como veremos, insistirá una y otra vez:

“Este Gobierno –afirmaba, está dando la prueba de la pulcritud moral, de la rectitud en la conciencia, de la ausencia en las costumbres, de limpieza y de prestigio, sacados precisamente de su honradez, como se había visto ninguno en España.

Y yo afirmo que este ejemplo diario de honradez pública y privada del Gobierno, de todos y cada uno de sus miembros y de su conjunto, vale tanto o más que toda la obra legislativa realizada por las Cortes, porque esta manera de vivir en la política y de dirigir el Estado es la sustancia misma de la virtud republicana, es la comprensión misma del deber cívico, y de nada nos serviría, y de nada nos serviría haber levantado una armazón política perfecta si la república estuviese entregada a hombres incapaces de tener esta noción del deber o a hombres débiles capaces de transigir con todas las concupiscencias que asaltan de continuo al poder público”.

Por tanto, Azaña abogaba por la construcción de un espíritu nuevo, un orden nuevo, no solo en lo político, sino también en lo moral, como bien subrayaba en ese mismo discurso. Y, en esa misma línea, en el que, al menos a mi juicio, es uno de los discursos más lúcidos de Manuel Azaña sobre la concepción de la política, este insigne republicano acierta al considerar que “el mayor mal de España es la falta de vigor moral”. En estos términos se expresaba:

“En España lo que más nos falta no es inteligencia, no es instrucción, aunque no nos sobre ciertamente, (…) (sino) que donde se observa la mayor falta es en la flaqueza moral del espíritu público, que no es más que la suma de las flaquezas morales de cada persona particular”.

Bien es cierto que el político y ensayista republicano ponía en valor la existencia de “talento” (como se diría hoy en día) en la sociedad española del momento, pero también añadía que la política no era capaz de atraerlo ni, en la mayor parte de las veces, ni siquiera de identificarlo:

“Estoy persuadido de que en España hay alientos sobrados para todos los vuelos. Lo que hace falta es, primero, saber que existen; segundo, saber dónde están, y tercero, tener el valor de ponerlos en movimiento”.

Una y otra vez se quejará amargamente Azaña, especialmente en sus Diarios tanto en 1931 como en 1936, de la imposibilidad de disponer de cuadros preparados para desempeñar las tareas de gobierno, pero siempre –como ya se ha visto- anteponía la conducta moral a cualquier otro tipo de atributo. Sin duda influenciado por el pensamiento estoico, en las tesis de quien fuera Presidente de la II República trasluce con rigor aquella máxima de Adam Smith sobre el buen gobernante; esto es, aquél que dispone de la mejor cabeza (competencias políticas) junto con el mejor corazón (virtudes morales).

Su reiteración en la dimensión moral se trasladaba fácilmente a la política. Percibía Azaña “una pérdida de sentido moral envenenado por las contiendas políticas”, lo que, a su juicio, derivaba fácilmente “en un eclipse total del sentimiento de la justicia y del sentimiento de la piedad”, destacando que el papel del Gobierno para hacer frente a tales carencias era determinante, pues era necesario gobernar “haciendo saber a todos que hay un modo honesto, honrado de entender la vida pública, dentro del cual caben todas las competencias y todas las oposiciones”.

Incidía también Manuel Azaña en destacar la importancia de la política sobre la economía, y destacaba la existencia entonces de una crisis no solo económica sino también de valores, hasta el punto de afirmar que estaba en ruinas “la obligación moral de la ciudadanía”. Realmente, la política de la II República, como muestran fehacientemente los propios Diarios que escribió Azaña, estaba plagada de “recomendaciones”, solicitud de favores, (auto)ofrecimiento de nombramientos en exclusivo rédito personal, cuando no de propuestas o conductas éticas enteramente reprochables. No fueron, sin embargo, estas causas las que exclusivamente provocaron a veces una caída evidente en el pesimismo frente a la evolución de los acontecimientos, pero también debieron influir en algunos de sus más negros diagnósticos. Así, el político republicano se dolía amargamente de que “en un país casi siempre mal gobernado como España” el período de la II República pudiera derivar en uno de tantos cortos períodos históricos de España en los que el país avanzó, para luego retroceder. El dolor se convertía en angustia cuando se preguntaba si, tras ese nuevo ensayo de modernización del país, “no estaríamos representando una vez más este drama de la regeneración imposible de la vida política española”.

Pregunta que por su calado, conviene trasladarla conveniente y oportunamente a nuestros días, pues el fracaso en la promoción de un sistema de integridad de nuestras instituciones públicas que mejore la confianza de la ciudadanía en sus instituciones parece, hoy por hoy, evidente. Resulta, por tanto, interesante reflexionar también sobre esas herencias y ver el modo de desprenderse definitivamente de ellas.

NOTA FINAL:

Esta entrada incorpora unos fragmentos del Prólogo que se incluirá en la obra Guía Práctica de Compliance en el Sector Público, y que, dirigida por Concepción Campos Acuña, se editará próximamente Wolters Kluwer. El lector interesado puede consultar el prólogo en su integridad, así como las correspondientes notas a pie de página (que en este Post se han omitido por razones de espacio) en la pestaña «Lecturas» de este mismo Blog. VER: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/