SISTEMAS CONSTITUCIONALES

ALTA TENSIÓN POLÍTICA Y FUNCIÓN PÚBLICA

 

“Fracasé rápidamente en el intento de aislarme en un pequeño entorno privado y protegido, y el motivo fue sencillamente que no existía tal entorno” (Sebastian Haffner, Historia de un alemán. Memorias 1914-1933, Destino, 2006, p. 223)

 

La función pública es una institución siempre sensible a las crisis políticas. Su afectación  es mayor o menor en función de varios factores. En esta entrada analizaré únicamente tres de ellos. Y, a partir de ahí, extraeré algunas hipótesis o escenarios de futuro. A saber:

El primer factor es el grado de consolidación real de la institución de función pública. Esta institución tardó mucho tiempo en asentarse. Y no lo ha hecho de forma efectiva más que en las democracias avanzadas. No fue una batalla fácil ni corta en el tiempo. En nuestro caso su proceso de afincamiento ha sido largo y desigual, ofreciendo aún espacios en los que sus pilares básicos no se han desarrollado plenamente u ofrecen algunas patologías estructurales.

No se puede hablar de institucionalización plena de la función pública salvo que se cumplan tres exigencias conceptuales básicas: 1) Profesionalización, vinculada principalmente con sistemas de acceso y carrera profesional basados en la libre concurrencia en condiciones de igualdad y en el principio de mérito; 2) Imparcialidad, principio existencial de la función pública, que debe ser respetado plenamente por quienes ejerzan circunstancialmente el poder; y 3) Garantía de inamovilidad del funcionario, poniendo así a este al abrigo de la (arbitrariedad) política.

Pues bien, las crisis políticas, sobre todo aquellas que implican procesos revolucionarios, insurreccionales (de cualquier carácter) o rupturistas, comportan habitualmente –con mayor o menor intensidad- el desfallecimiento de los tres presupuestos que sirven de base a la institución.

En tales contextos de crisis, la profesionalización se puede ver quebrada en el acceso (por ejemplo, a través de las “oposiciones patrióticas”, como las que se llevaron a cabo sin ir más lejos en el primer franquismo) o en la multiplicación del empleo público temporal, siempre muy vulnerable a la presión política. En esos complejos escenarios la imparcialidad es preterida, pues lo único que se exige en tales momentos son lealtades inquebrantables. Y, en fin, consecuencia de lo anterior, tal como estudié hace treinta años en la tesis doctoral (Políticas de selección en la función pública española 1808-1978, MAP, 1989), se ponen en marcha procesos de “selección negativa” (así los denominó Alejandro Nieto) que conllevan “purificaciones”, depuraciones, ceses en masa o purgas (dependiendo el tipo de régimen) en las plantillas de empleados públicos. Esas nóminas de empleados quedan así diezmadas y se reponen con fieles al nuevo sistema. Pero debe quedar claro que esas denostadas prácticas no son propias ni exclusivas de este país, pues ha habido innumerables precedentes, también en aquellos países que hoy en día representan las democracias más avanzadas.

El  segundo factor, estrechamente relacionado con el anterior, es el grado de politización que sufre la institución de función pública, entendido como penetración de la política en su estructura y funcionamiento. Si la profesionalización de la función pública es dominante, la politización es anecdótica o residual. Pero si aquella es débil y los valores básicos de la función pública no están plenamente asumidos (imparcialidad y neutralidad o mérito, entre otros, así como sometimiento al orden constitucional y a la Ley), la politización puede jugar como un factor de perturbación de primera magnitud en determinadas crisis políticas. En esos escenarios de debilidad institucional, el funcionario deja de actuar como decía Weber sin ira y sin prevención (ya no está alejado funcionalmente de la lucha política partidista), pasando a convertirse en una suerte de soldado de la política alineado exclusivamente con ella, con olvido por tanto de su papel existencial. Algo impropio de un sistema democrático y de una función pública profesional.

La politización puede adoptar, de todos modos, muchas otras caras: por ejemplo, llenar la alta administración de fieles al partido o partidos en el poder para que hagan de motor de la voluntad política explicitada a veces como mera decisión. También la politización supone multiplicar sin freno los puestos de libre designación en la Administración pública (muestra viva de la colonización política), con la finalidad de disponer así de un ejército de correligionarios que trasladen de forma muda las decisiones políticas, por muy contestadas que pudieran ser estas desde el plano técnico; o más sutilmente politizar es, asimismo, llevar a cabo una presión directa o indirecta sobre una función pública que en su estado de debilidad muestre escasa beligerancia con el poder. La expresión más extrema de esta forma de actuar es la que se dio en regímenes totalitarios. En estos últimos, el impresionante testimonio de Haffner recogido en el libro que abre esta entrada es inigualable, sobre todo para observar también cómo una función pública profesional (como era entonces la alemana) cae gradualmente en las redes de una expresión política total.

Y, en tercer lugar, un factor sustantivo en ese complejo binomio entre función pública y crisis política se encuentra en la naturaleza que esas crisis adopten. La Historia nos muestra muchos ejemplos, tal vez demasiados. Por no salir de nuestro marco y tampoco del propio de las democracia avanzadas, es cierto que en todo proceso revolucionario que supone la caída de un régimen anterior se suman con mayor o menor intensidad todas y cada una de las patologías descritas. Se pudo ver, así, en la Revolución francesa, pero también en los distintos modelos constitucionales que se ensayaron a partir de entonces en Francia desde 1789 a 1873, por no ir más lejos. A tal efecto, tanto el libro de François Furet (La révolution I y II, Hachette, 1988) como las imprescindibles impresiones de Tocqueville sobre la Revolución de 1848, dejaron claras esas tendencias de depuración de los escalafones funcionariales en momentos de honda perturbación política. Aunque ello no fue exclusivo de Europa. En este punto, los dos tomos del último libro de Fukuyama traducido al castellano (Los orígenes del orden político; y Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016) son reveladores. No puede haber Estado democrático sin una función pública profesional e imparcial.

En España, ya los liberales gaditanos implantaron a inicios del siglo XIX el denostado sistema de cesantías. Pero Fernando VII fue mucho más agresivo, al perseguir sin descanso a cualquier funcionario adicto a la causa constitucional e implantar más adelante (tras el trienio liberal) un sistema de purificaciones que describe magistralmente Benito Pérez Galdós en su obra El terror de 1824. 

Tras esa larga etapa de oscurantismo, volvió con fuerza el sistema de cesantías, pues los funcionarios dependiendo de la adscripción a una u otra opción política retornaban a sus puestos o eran sencillamente laminados por un cese fulminante. Y esto se produjo independientemente de cuál fuera la naturaleza del sistema político-constitucional o del gobierno de turno (conservador, moderado, liberal, progresista, republicano o franquista). En este sentido, un excelente libro para comprobar esa noria permanente de ceses y nombramientos de funcionarios marcados por una visión sectaria de la política (tan arraigada en nuestras mentalidad) es, sin duda, la obra colectiva Política en penumbra (Siglo XXI, 1996). Ese es el legado institucional heredado. Y, a pesar del tiempo transcurrido, todavía muestra huellas evidentes.

Pero, tras ese largo calvario, la institución de función pública (también en España, aunque de modo desigual y más tardío), echó raíces firmes. Las depuraciones masivas (al menos en Europa occidental) dejaron de darse, aunque los regímenes cambiaran de signo. La institución de función pública, por tanto, adopta una alta resistencia ante las crisis (y también ante las presiones) políticas, en especial cuando mayor es su grado de consolidación institucional y menos politizada está. Ello no quiere decir que, ante una crisis política grave, la institución de función pública no padezca, pero si se dan las premisas de una Administración impersonal (en términos de Fukuyama), la defensa de la institución y de sus miembros siempre es mucho más efectiva frente al mal gobierno, el aventurerismo político o al mero desorden o caos institucional.

Los problemas, sin embargo, no acaban ahí. Si se producen colisiones frontales entre orden constitucional y decisionismo político (legalidad versus legitimidad; o el retorno a la escena política del viejo enfrentamiento entre Kelsen y Carl Schmitt, saldado históricamente a favor del primero), el desgarro de la función pública puede ser un efecto inducido del contexto. En ese marco nadie, absolutamente nadie,  se libra de que la polarización política intensa traspase los muros de contención (más aún si estos son débiles o frágiles) de la función pública. Decir lo contrario es ignorar el pasado.

En esa hipotética circunstancia se abriría, así, un aparente dilema: ¿Qué “legalidad” obedecer?: la que es fruto de la decisión o la inserta en el orden jurídico constitucional vigente. Una función pública profesional no tiene dudas de alineamiento frente a esa cuestión. Plantear tal dilema, por ejemplo, en Alemania, Francia o Canadá, es un absoluto dislate. Plantearlo aquí como mera especulación también tiene, en principio, una respuesta clara y unívoca. Mas pueden surgir algunas dudas, por lo antes expuesto. La función pública solo se desgarra ante las crisis políticas graves cuando sus pies son de barro. Si se produce el derrumbe de la institución, la profesionalidad, imparcialidad e inamovilidad, pueden transformarse en valores inertes. Y si así fuera, la institución quedaría absolutamente  capturada, que es como decir muerta.

En verdad, pese al énfasis que se pueda exponer en el discurso político, se trata de un falso dilema. Cualquier funcionario, al margen de su propia ideología, procedencia o nivel, lo sabe. La función pública está al servicio de la sociedad, pero asimismo sujeta a un orden jurídico-constitucional del que no puede fácilmente desembarazarse. Un funcionario conoce perfectamente las consecuencias que se anudan a tal conducta.

Nada de lo anterior implica –y de necios sería no reconocerlo- que a la institución de la función pública se lo pongan fácil en determinados contextos, menos aún si la alta tensión política contagia y se traslada al sistema burocrático. Y ello se puede dar cuando se invoque, por un lado, el Derecho sancionador “propio” y, por otro, se saque a pasear al Derecho penal y a los tribunales de justicia.

Cuando la política actúa con vocación de pirómano y no hay bombero alguno que apague el incendio, la función pública deja de ser un cortafuego y se puede convertir ella misma fácilmente en pasto de las llamas. El edificio funcionarial puede quemarse totalmente o tener destrozos de tal magnitud que lo hagan poco menos que irreconocible en un futuro inmediato. El espacio burocrático se puede transformar, así, de forma burda e irresponsable, en campo de batalla político.

Pero que nadie se llame a engaño. Cuando surgen crisis políticas graves, la seguridad jurídica (y sobre todo la inamovilidad) de los funcionarios públicos, por muchas lecciones (impostadas) de normalidad que se quieran dar, entra potencialmente en una tierra de arenas movedizas o, si se prefiere, en un campo minado. Todo el mundo pretende ponerse a salvo. La tensión política se transforma en tensión existencial en lo que a la vida funcionarial respecta. Hay mucho en juego. El temor y la incertidumbre se apoderan de una cotidianeidad que se ha visto (¿sorpresivamente?) alterada de raíz. Ley de vida. Si esto se produce, retornarán (si no lo han hecho ya) viejos debates que presumíamos cerrados para siempre. Qué poco hemos aprendido.

REFORMAR DESDE LA OPOSICIÓN

No hay oposición que no sea demagógica”

“La democracia es precisamente el espíritu de compromiso”

(Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página indómita, Barcelona, 2015, pp. 86 y 104, respectivamente)

Aunque es cierto que, como reconoció Peter Maier, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”; y que las funciones que los partidos realizan tienden cada vez más “a circunscribirse casi exclusivamente al gobierno” (Gobernando el vacío, Alianza Editorial, 2013, pp. 99 y 106), la reciente fragmentación política que se está produciendo en no pocos contextos cambia notablemente ese enfoque. Moisés Naím lo percibió con claridad meridiana en otro ensayo editado ese mismo año (El fin del poder, Debate, 2013), al advertir de una degradación del poder como consecuencia, entre otros datos, de la fragmentación política y cuyas consecuencias pueden erosionar la confianza de la ciudadanía en el propio sistema democrático, al mostrarse este impotente de afrontar los innumerables e intensos retos que se le plantean a corto plazo.

Hay, por tanto, una cierta percepción de que no se puede hacer política sin gobernar. Tampoco reformas. Pero tal vez convenga matizar ese punto de vista, al menos si nos encontramos ante una situación parlamentaria como la que se vive en España en esta XII Legislatura. No cabe duda que los partidos, por definición, buscan el poder. Lo expresó muy bien Mitterrand, en un testimonio recogido por Jean Daniel (Ese extraño que se me parece, Galaxia Gutenberg, 2010): “El ejercicio del poder es el destino natural de un político”.

Pero ello no implica que, aun lejos del Ejecutivo (y, por tanto, del reparto de cargos y prebendas) no se pueda hacer política de gobierno, ni menos aun reformas. Sin duda, política de oposición se puede hacer en todo caso, todo lo dura que se quiera y cargada por lo común –como reconocía Raymond Aron- de tintes demagógicos. Siempre ha sido así.

Pero cuando quien gobierna lo hace con una minoría relativa (o incluso con una “minoría absoluta”), las posibilidades de hacer política de gobierno o de impulsar reformas a través del Legislativo (o de la mayoría parlamentaria) no son anecdóticas, sino que pueden ser muy amplias. Depende cómo se jueguen las cartas en el tablero de las negociaciones y qué capacidad de impulso e iniciativa (por no decir de innovación), así como de aunar voluntades, se tenga.

Es cierto que no tiene a su servicio la “máquina administrativa burocrática”, pero no lo es menos que promover cambios legislativos se puede hacer siempre que los “grupos políticos de la oposición” (que pueden llegar a representar la mayoría absoluta de la Cámara baja) así lo auspicien. Disponen de técnicos, académicos y profesionales suficientes para plantear esas modificaciones normativas sustantivas que reformen el andamiaje institucional e introduzcan al Estado y al sistema social por una senda de progreso. La mayoría absoluta del Senado, como es conocido, no es un obstáculo insalvable. Solo hace falta saber qué se quiere (problema complejo en una política que, como reconocía Innerarity en su libro La política en tiempos de indignación, no piensa en clave de gobierno, solo de elecciones) y cómo hacerlo (algo tampoco sencillo).

Es verdad que para impulsar reformas constitucionales el concurso del partido actualmente en el Gobierno en funciones será inevitable. Pero en estos casos los consensos deben ser más ampliados, puesto que acabarán, sí o sí (dada la actual composición de las cámaras), en un referéndum, sea cual fuere el alcance de las reformas propuestas. Y cuando se convoca un referéndum, “crucen los dedos”.

Quizás convendría que los partidos políticos que no van a gobernar en el Ejecutivo sean conscientes de la fuerza real que tienen como elementos propulsores del cambio político-institucional y de unas ambiciosas reformas, que no tendrían que pasar necesariamente por el Gobierno, máxime si este permanece en un estado de quietud durmiente esperando que las querellas entre sus contrincantes le abran el camino y le dejen gobernar plácidamente. Divide y vencerás, es su máxima. Y le puede dar réditos, ante una (futura) oposición que -hasta la fecha- hace de la estulticia su bandera.

Algunos no se han enterado. Llevan años en este oficio y ni se enteran. O hacen que no va con ellos. Otros, más nuevos, procedentes de la “ciencia política”, aplican mal sus lecciones supuestamente aprendidas (si no, no estaríamos donde estamos). El “otro” ni se mueve; es su estilo, quedarse de perfil: incólume. A verlas venir. Al parecer, es lo que “premia” este singular demos.  

Se pueden cambiar muchas cosas, se pueden cambiar numerosas leyes y se pueden emprender reformas ambiciosas. El verbo “poder” está de moda, aunque apenas se conjugue. Solo por quienes lo usan en primera persona del plural, que excluye a los demás. Todos se resignan a otro período de conservadurismo estéril, cuando este país necesita urgentemente profundas reformas institucionales y sociales, no cosméticas ni estéticas. Hay una mayoría política y social que apoya el cambio, que aplaudirá las reformas. Cabe mover el país, sus políticas. Solo hay que hablar y ponerse de acuerdo transversalmente, ahí está el compromiso. Eso es la política, con mayúsculas. Pero los partidos y sus “lidercillos” (poca cosa son, realmente, o al menos eso demuestran) continúan enzarzados en esa red de “tacticismo” barato y “autismo político” indecente. Allá ellos. La gente ya no les soporta más. Francisco Longo lo ha descrito de forma descarnada, pero muy gráfica http://franciscolongo.esadeblogs.com/ellos. Comienza a ser su problema, no el nuestro. Aunque nos salpique. Y mucho.

CORRUPCIÓN Y REFORMA DE LAS INSTITUCIONES

 “Las democracias que han durado son aquellas que han logrado mantener un número suficiente de instituciones fuera del sistema de competición” (Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página Indómita, 2015, p. 112)

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, vol. II, Página indómita, 2015, p. 105)

Tras casi un año de paupérrimo “debate” político y sin formar gobierno, llega el momento de afrontar el proceso de construcción de un Ejecutivo que, salvo sorpresas, será fuertemente inestable. Los partidos, “viejos” y “nuevos”, no se han puesto de acuerdo en nada. No hay señales de que esto mejore. La única expectativa razonable es que nadie quiere volver a las urnas, a menos a corto plazo.

Se trata ahora, en efecto, de formar gobierno y después gobernar o, al menos, intentarlo. Sin una mayoría parlamentaria estable esa tarea de gobernar será –en palabras de Schumpeter- como hacerlo sobre una pirámide de bolas de billar. Si la gobernación se plantea en tales términos de precariedad, la pregunta siguiente es bien obvia: ¿puede haber consenso para reformas institucionales donde no lo hay para gobernar la cotidianeidad? Aunque pueda resultar llamativo, nada debería impedirlo. Como sobre la letra pequeña nadie se pondrá de acuerdo, tal vez sea el momento de intentarlo con la grande. Pactos se han hecho en este país, aunque ello forme parte ya (casi) de la prehistoria política.

Hay mucha presión mediática y académica (no tanto ciudadana) por reformar la Constitución. Algún partido la promueve como solución taumatúrgica a todos los problemas. No seré quien me oponga a ello. Ahora bien, dudo que se alcancen los consensos requeridos y que tales decisiones reciban, siempre y en todo caso, el aval generalizado de las urnas en todo el territorio tras el inevitable referéndum. El demos está muy roto. Dudo también de los efectos taumatúrgicos que tal reforma tenga sobre los problemas sustantivos (aquellos que han echado raíces profundas) que anidan en el sistema político-institucional español. Al menos, efectos inmediatos no tendrán ninguno. Que nadie los espere. Ni hoy ni dentro de tres años. Un sistema democrático, como también recordara Aron, “es de manera general un sistema lento; es decir, que no cambia las cosas de la noche a la mañana”.

El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional. Una de las fortalezas de los sistemas democráticos es, sin duda, la competencia política. Pero hay determinadas instituciones que deben preservarse siempre de esa competencia con el fin de salvaguardar su funcionamiento imparcial y objetivo.

Sin duda una de ellas es el Poder Judicial. Otra es el Tribunal Constitucional. Pero asimismo cabe citar a la Administración Pública o a las denominadas (formalmente) “autoridades o administraciones independientes”. Hace ya más de sesenta años, tanto Schumpeter como Raymond Aron hacían hincapié en esa necesidad de aislar a tales instituciones de las “brutales” garras de la política partidista. En 2010, Rosanvallon defendía la imparcialidad de esas mismas instituciones como esencia de la legitimidad democrática. Recientemente lo ha hecho Fukuyama, al reivindicar la Administración “impersonal” (alejada del clientelismo político) como presupuesto del Estado Constitucional.

Pues bien, si algo adolece este país llamado España es de un fuerte clientelismo político y de una captura descarada o disimulada de aquellas instituciones que deberían estar al abrigo de las pasiones políticas y garantizar el control efectivo del poder (que en estos momentos es el control básicamente del Ejecutivo, aunque no se deban obviar la importancia del control del Legislativo y el siempre olvidado control al Poder Judicial; que también debe existir por mucho que se empeñen en sortearlo).

La necesidad imperiosa de ponerse de acuerdo todos y cada uno de los partidos políticos que actúan en la escena pública sobre una serie de temas es algo que ya no se puede aplazar por más tiempo si no se quiere erosionar más todavía la devaluada confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los ámbitos están perfectamente identificados y se proyectan, por lo que ahora importa, sobre la “despolitización” de las instituciones que se citan y, en particular, de los siguientes procedimientos:

  • Nombramientos de magistrados y letrados del Tribunal Constitucional;
  • Nombramientos de vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial y de la política de nombramientos que este efectúa en todos los campos (judiciales y gubernativos).
  • Nombramientos en la alta Administración Pública y de los niveles de dirección pública de la organización matriz y del sector público, de acuerdo con criterios de competencia profesional acreditada por órganos independientes.
  • Profesionalización de la función pública, de los sistemas de acceso y provisión, de la carrera profesional y de la designación por mérito (y no por afinidades) del personal interino o laboral temporal del sector público e incluso del personal eventual (exigiendo para su nombramiento mínimas garantías de formación y experiencia).
  • Nombramiento de los miembros de los organismos reguladores y de las entidades o instituciones de garantía existentes en el Estado o en las Comunidades Autónomas, así como de su personal directivo y resto de empleados, todos ellos bajo criterios de profesionalidad e independencia.

No hay atajos. El funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas españolas muestra fehacientemente que este es un país “donde los métodos democráticos son importados”, lo que conduce a una falsa democracia o a una democracia corrupta. La democracia no es solo votar cuantas veces se quiera (en eso somos paladines), sino sobre todo garantizar un correcto funcionamiento del sistema institucional. Más aún del sistema de controles del poder. Sin control efectivo del poder no hay democracia.

En estos tiempos de desorientación, conviene volver la vista atrás. Como bien señalara Schumpeter en 1947, “la democracia no exige que todas las funciones del Estado estén sometidas a su método político”. Y, por su parte, Raymond Aron reconocía en 1952 algo muy cierto: los medios a través de los cuales se reducen los riesgos de corrupción política son, entre otros, “una administración no politizada, instituciones sustraídas al espíritu de partido, (y) una prensa que no sea sistemáticamente partidista”.

Lecciones extraídas tras el serio desgaste institucional producido en Europa después del período de Entreguerras. Desgraciadamente, por lo que a nosotros concierne, somos poco dados a reflexionar objetivamente sobre nuestros males y, sin embargo, si lo hiciéramos nos daríamos cuenta que nos faltan las tres premisas enunciadas. Fallamos en todo. Por aquí debería empezar la reforma institucional, si realmente alguien se la toma en serio.

FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (I)

Francis Fukuyama, Los orígenes del orden político. Desde la prehistoria a la Revolución francesa, Deusto, 2016, 716 pp.

“Las instituciones modernas no pueden transmitirse sencillamente a otras sociedades sin hacer referencia a normas existentes y a las fuerzas políticas que las sostienen. Construir una institución no es como construir una presa hidroeléctrica o una red de carreteras. De entrada requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional, crear una coalición a favor del cambio que pueda vencer las resistencias de los interesados en que se mantenga el mismo sistema y, posteriormente, condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado” (Fukuyama, p. 673)

Una obra de estas características debe ser, sin duda, reflejada en una página Web cuya finalidad última es el análisis de nuestras instituciones. El enfoque institucional está tomando un auge inusitado en estos últimos años y la prueba evidente es esta importante obra que sigue los pasos, aunque actualizando y revisando algunas tesis, de Samuel Huntington (El orden político en las sociedades en cambio), a quien va dedicado el libro.

En efecto, la editorial Deusto acaba de publicar en castellano los dos volúmenes de la monumental e impresionante obra de Fukuyama sobre el “Orden político” o el “Orden de la política”. El primer volumen es el que comentamos en esta reseña y el segundo (Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución Industrial hasta la globalización de la democracia) también será objeto de tratamiento en este mismo espacio. Son en total más de 1.500 páginas y, aparte de su lectura, requiere una pausada digestión del caudal de información y de las tesis que se enuncian en ambos volúmenes.

El objeto de la obra se identifica pronto: “los orígenes históricos de las instituciones políticas, así como el proceso de decadencia política” (p. 21). Y para los lectores ansiosos, el autor previene de la importancia de leer primero este volumen antes del que vendrá a continuación. Sin duda, el segundo está más apegado a la realidad actual. Pero no le falta razón a Fukuyama, sin la lectura de este denso y extenso volumen resulta difícilmente comprensible en su totalidad el segundo, aunque también se puede leer autónomamente (y el propio autor lleva a cabo una suerte de síntesis en el segundo volumen para facilitar la lectura de aquellos que opten por la economía de tiempo).

La obsesión que parece impulsar la obra de Fukuyama es la “preocupación acerca del futuro de la democracia” y, en definitiva, cómo evitar “la decadencia política”, pues esta se produce “cuando los sistemas políticos no logran adaptarse a las circunstancias cambiantes”. Y en ese proceso el autor insiste una y otra vez en que existe una suerte de “ley de conservación de las instituciones”, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio. El final del primer volumen lo expresa en términos muy crudos: “Los fracasos de las democracias modernas son de todo tipo, pero el principal, a principios del siglo XXI, es probablemente la debilidad del Estado: las democracias contemporáneas se paralizan y se vuelven rígidas con demasiada facilidad y, por tanto, son incapaces de tomar decisiones difíciles para garantizar su supervivencia económica y política a largo plazo” (p. 677). Lo triste es que, como el mismo autor también reitera en varios pasajes, con frecuencia nos olvidamos de lo importante que es y lo difícil que fue crear un sistema de gobierno, orillando asimismo la pregunta básica: ¿cómo sería el mundo sin determinadas instituciones políticas básicas? Las damos por “sabidas”, pero no somos conscientes de que podemos fácilmente perderlas.

Como bien dice Fukuyama, “la lucha por crear las instituciones políticas modernas fue tan larga y ardua que las personas que viven en países industrializados padecen actualmente amnesia histórica acerca de cómo llegaron sus sociedades a ese punto”. El primer volumen de esta obra tiene, por tanto, un objetivo confesado y claro: “El propósito de este libro –dice el autor- es llenar alguna de las lagunas provocadas por esa amnesia histórica”. Y para ello analiza de dónde proceden las instituciones políticas básicas a través de tres categorías que se entrelazan en cualquier democracia moderna: 1) el Estado; 2) el principio de legalidad; y 3) el gobierno responsable. El Estado es presupuesto, pero para que exista una democracia se requiere además la convergencia de las dos instituciones citadas: principio de legalidad y gobierno responsable.

El ensayo de Fukuyama es enormemente ambicioso: un análisis del poder desde sus orígenes a la actualidad, pasando por buena parte de las manifestaciones “regionales” del poder a lo largo del globo y en diferentes países y culturas. Además, sus tesis suponen una revisión (presumiblemente polémica) de muchas tesis asentadas sobre el “estado de naturaleza” (de Hobbes, Locke y Rousseau), así como de otras como las defendidas por determinados economistas de orientación institucional (tales como North u Olson, entre otros). El libro dará que hablar, sin duda.

Pero en esta breve reseña, necesariamente simplificadora, me interesa resaltar algunos puntos. Fukuyama no presta ninguna atención apenas a Grecia y Roma (salvo en lo que afecta al Digesto), aunque reconoce que ambas “fueron extraordinariamente importantes como precursoras de un gobierno responsable moderno”. Su foco de atención se centra en China, en cuanto que el Estado moderno (y no le falta razón) se construye primero allí, pues “ya existía en el siglo III a. C., unos mil ochocientos años antes de que apareciera en Europa”. En efecto, China fue la primera en desarrollar instituciones de Estado, pero en ese imperio nunca tuvo vigor –a diferencia de Europa y de otros contextos- el principio de legalidad o la limitación del poder por el Derecho. Pero China sufrió un proceso de desintegración tras esa primera experiencia y retornó al “patrimonialismo”. El tránsito de una sociedad tribal o marcada por el parentesco hacia instituciones más impersonales es el que marca la aparición del Estado.

Es sugerente el espacio dedicado en esta obra a los orígenes del principio de legalidad y al papel de la Iglesia católica y de otras creencias religiosas en ese proceso. El autor refuta aquí (o, al menos, las matiza) las tesis de Hayek sobre el papel de la ley como “un orden espontáneo” (con claras referencias al common law). Pero también se detiene en el papel de la Iglesia en “la reaparición del derecho romano” y en cómo “sentó los precedentes del principio de legalidad contemporáneo”. La tesis se expone con claridad en la página 395 del primer volumen: “La aparición del principio de legalidad es el segundo de los tres elementos que componen el desarrollo político y que, juntos, constituyen la política moderna”. Falta el elemento del gobierno representativo.

Y este se dio en Inglaterra, donde tras un siglo XVII plagado de inestabilidad político-constitucional, “se institucionalizaron –como concluye el autor- las tres dimensiones del desarrollo político: el Estado; el principio de legalidad y la responsabilidad política”. A ello contribuyeron muchos factores, por ejemplo el common law, la “centralización” temprana del país, el freno a la venta de cargos públicos (a diferencia de Francia y España donde se extendió esa cultura patrimonial), el papel del poder judicial y el consentimiento de los gobernados en la imposición de los tributos (a través del Parlamento). Nada de esto se produjo en otros países europeos, salvo el singular caso de Dinamarca que estudia al final del volumen. En Francia, la debilidad del Estado y del propio Antiguo Régimen (aquí bebe directamente el autor de Tocqueville), abrió la puerta a la Revolución francesa. En nuestro caso, el diagnóstico es mucho más sombrío: “España, por su parte, cayó en un declive militar y económico que se prolongó durante siglos”.

La síntesis de este primer volumen se recoge en la quinta parte, titulada “Desarrollo político y decadencia política”, que pretende abrir el análisis que el autor realiza en el segundo volumen. Las instituciones, dado el conservadurismo de las sociedades humanas, “no empieza una partida nueva en cada generación”. Lo normal es que se solapen y perduren más allá de lo razonable. Como dice Fukuyama, los Estados modernos impersonales son instituciones difíciles tanto de crear como de mantener, por la presencia siempre dominante de las tendencias patrimoniales, de parentesco o de reciprocidad personal. ¡Cuanto sabemos de esto en España!

Algunas ideas fuerza pueden ser de utilidad en el campo del análisis institucional, que es el que interesa en esta página. Primera, “las instituciones adaptables son las que sobreviven, ya que los entornos siempre cambian”. Segunda, “las instituciones se crean para hacer frente a los desafíos competitivos de un entorno concreto”. No aboga precisamente Fukuyama por la “exportación” de instituciones que funcionan en un sitio a otro; los contextos mandan. Tercera, “la capacidad de las sociedades de innovar institucionalmente depende de que puedan neutralizar a quienes tienen intereses políticos y vetan reformas”.

La decadencia política se expresa a través de rigidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonialización, pues quienes tienen los resortes del sistema aguantan lo indecible. Algo que se puede comprobar en nuestro caso. La tendencia a conservar las instituciones prima ante todo.

En fin, el primer volumen acaba con la Revolución industrial. Su tesis, a pesar de dedicar tanto espacio a los “precedentes”, es que “las sociedades no están atrapadas por sus pasados históricos”, pero sin embargo sus instituciones –por paradójico que parezca- son “producto de circunstancias históricas contingentes y accidentes con pocas probabilidades de reproducirse o copiarse en otras sociedades distintas”, tal como reza la larga cita del inicio de este comentario. Fukuyama denuncia por último “la rigidez ideológica” que ahora nos invade. Sin embargo, apuesta por superar el síndrome del “mal emperador”. Tal como nos dice, “hay, sin embargo, una razón importante para pensar que las sociedades con responsabilidad política prevalecerán sobre las que no la tienen. La responsabilidad política –concluye- proporciona un camino pacífico hacia la adaptación institucional”. Sabio consejo. Continuará.

POLÍTICA “PARTISANA” (El silencioso retorno de Carl Schmitt)

“Nuevas especies de enemistad absoluta tienen que surgir en un mundo en donde los contrincantes se empujan unos a otros hacia el abismo de la desvalorización total antes de aniquilarse físicamente. La enemistad se hará tan horrorosa que ni siquiera se podrá hablar de enemigo y enemistad” (Carl Schmitt, Teoría del partisano, Trotta, p. 100-101).

En un excelente Estudio Preliminar al libro Ensayos sobre la Dictadura 1916-1932 (Tecnos, 2013), el profesor Baño León afirmaba que “Schmitt es una suerte de submarino jurídico que emerge siempre en la situación excepcional” (p. LXXV). Y, en efecto, así es. Las profundas y (en ocasiones) provocadoras reflexiones del pensador alemán se han instalado con nosotros desde hace años. Pero en los últimos tiempos han tomado especial auge.

No es privativo de nuestro país: la excepción constitucional o los estados excepcionales, incluso, han adquirido carta de naturaleza en países de honda tradición democrática como son Estados Unidos o Francia (más reciente este último). La crisis de los refugiados nos sume a los países de la Unión Europea en un mar de contradicciones azotado por los vientos de la excepción. Tras una larga serie de décadas de “normalidad constitucional”, la excepción entra sigilosa o abruptamente, según los casos, en nuestra agenda político-institucional.

Llevamos años con algunas excepciones constitucionales que se visten con disfraz de normalidad: la proliferación abusiva de la legislación de excepción a través de la figura de los Decretos-Leyes ha sido una constante en la legislatura pasada. El parlamentarismo ha quedado ahogado en la mayoría absoluta gobernante ejercida con tintes autoritarios que rompieron todo posible consenso, haciendo buenos todos los malos pronósticos que, para esa forma de gobierno, el propio Schmitt predijo en su obra Sobre el parlamentarismo (Tecnos, 1990). El desgaste de una jurisdicción constitucional politizada (que, según el autor citado, no es jurisdicción) se advirtió también en La defensa de la Constitución (Tecnos, 1983). Incluso la máxima que abre otra obra del mismo autor titulada Teología política (“Soberano es aquel que decide sobre el estado de excepción”) ha sobrevolado la cuestión (independentista) catalana. Hasta ahora se ha quedado en anuncio. Veremos.

El independentismo catalán también ha hecho uso de la manida distinción, asimismo de factura schmittiana, que confronta Legalidad y legitimidad (Aguilar, 1971), queriendo hacer prevalecer la segunda sobre la primera. Un puerta que pretende abrir con “disimulo” (o vacua justificación) los escenarios, también tratados en su Teoría de la Constitución (Alianza Editorial, 2001), de “quebrantamiento constitucional” o, incluso, de “destrucción de la Constitución”.

Schmitt, en efecto, está muy presente en la política española cotidiana a través de la dialéctica amigo-enemigo. En su también clásica obra El concepto de lo político (Alianza Editorial, 2005) nos recuerda que “la distinción propiamente política es la distinción entre amigo y enemigo”. La política sectaria, incluso “de borrado” propia de la antropología totalitaria, que diría Alexandre Koiré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015), se impone por doquier. Y está triunfando –si por tal cabe entender eso- de manera clamorosa en algunos ámbitos y en la forma de actuar de diferentes formaciones políticas.

Pero todo esto viene a cuento porque hace pocas semanas unos diputados de nueva hornada se fotografiaron con un libro entre las manos: Teoría del partisano. Acotamiento al concepto de lo político (Trotta, 2013); anécdota que revela qué clase de política se hace (o se quiere hacer) en nuestra “Cámara baja”. El autor de ese trabajo es, una vez más, Carl Schmitt. Aunque la obra es tardía, completa y “acota” –como el propio subtítulo anuncia- su concepto de lo político, previamente elaborado.

Para este autor la guerra es la continuación de la política por otros medios. Pero “la política contiene siempre, por lo menos siempre como posibilidad, un elemento de enemistad”. Pero tras Lenin, esa enemistad se torna “absoluta”: no conoce ningún acotamiento. Y así ha de expresarse. Los partisanos, sin embargo, eran (y son) luchadores autónomos preñados de fanatismo por una causa “política”, antes estrechamente vinculados con lo telúrico (la tierra) hoy con lo sagrado (la religión) o cualquier otra idea de ese cariz abstracto. La lógica de combatir al partisano con sus propios medios la hemos vivido en algunas fases de nuestra reciente historia entre nosotros, el acrónimo GAL también salió a relucir en los debates. Y la receta de combatir tal fenómeno, como afirma Schmitt en relación a la OAS (en Argelia), fue clara: “contra los partisanos hay que luchar a la manera de los partisanos”. La transformación gradual del partisano en terrorista es un proceso que Schmitt, por razones obvias del tiempo en el que la obra fue escrita solo lo vislumbra en el caso de Argelia. Y allí, pese a las prédicas de legitimidad, se impone finalmente la legalidad republicana. Y el propio autor, al analizar con detalle el caso Salan, lo reconoce expresamente. Una enmienda a la legitimidad. Su caso, como recuerda el autor, demuestra que incluso una legalidad puesta en duda resulta más fuerte, en un Estado moderno, que cualquier otra clase de derecho” (p. 93). ¿Se enmienda Schmitt a sí mismo?

Pero la teoría del partisano es una prolongación del concepto de lo político, como bien advierte Volpi en el Epílogo. La política no conoce amigos. Endurece la carga de enemistad que encubre determinadas políticas o “ideologías”. El problema de Schmitt es su baja (o nula) credibilidad en el liberalismo, aunque puntualmente (nunca de forma muy expresa) reconoce en algunos pasajes de su obra los aciertos limitados del checks and balances en determinados sistemas constitucionales, aunque se muestra intolerante con el principio de separación de poderes, algo que se justifica con el chiste de Rousseau sobre el prestidigitador japonés, “quien corta primero al niño (en tres poderes) y lo hace aparecer de nuevo (como un Estado)”. La concepción totalitaria se incuba en ese argumento. Pero, a nuestros efectos, sobre todo nos interesa su concepción de la política, que se aleja diametralmente de los valores (“política desvalorizada”). Bajo ese concepto, valores como la ejemplaridad, la integridad o el respeto, están de más. Y en esta política de lodazal en la que nos movemos, así se ha visto. Esta es la concepción de la política que se quiere imponer entre nosotros y ahí radica uno de los más graves peligros de nuestra convivencia futura y de esos denominados “nuevos discursos”. Impostura para volver a lo más viejo y caduco. Lo que ya fracasó.

Hay que optar. No queda otra. Entre una política que se asienta en la “gran política” –como reconocía Schmitt; es decir, aquella que “alcanza la cima cuando se acierta a discernir al enemigo como enemigo con claridad concreta”; o, entre otra versión de política, más transversal, más ética, menos ruda y que busca puntos de encuentro, explora el acuerdo y la transacción con los adversarios o quienes no opinan como tú en una sociedad marcadamente pluralista (Innerarity). Política con valores. La “gran política” ha llenado los cementerios y ha hecho fracasar países, así como ha arruinado pueblos enteros y generaciones. El “progreso” –como recuerda paradójicamente Schmitt en otra obra- siempre estuvo vinculado al desarrollo moral y no al económico. En España (como exponía recientemente González Férriz en el periódico-semanario Ahora) “nadie ha dicho nada sobre asuntos morales; solo se habla de economía.”. Algo falla.

Carl Schmitt es un personaje poliédrico. La Teoría del partisano fue escrita en los últimos años de su larga vida como resultado de dos conferencias impartidas en España en pleno franquismo y, en cierta medida, redefine (o incluso corrige) algunas de sus líneas-fuerza de pensamiento; ideas que se erigieron durante el período de entreguerras y dieron oxígeno al nazismo. Pero la dialéctica amigo-enemigo sigue en pie. Curiosamente, algunas de sus tesis han alimentado discursos radicales de izquierda. Su pensamiento es profundo y no deja de prever (o intuir, al menos) por dónde caminaría la vida política en los años venideros. La cita que abre este Post así lo confirma. Premonitoria. El Estado Islámico o el terrorismo-kamikaze (algo que, como recuerda Franco Volpi, no pudo predecir por razones obvias) es su cara más oscura. Pero tenemos otras más cerca.

GOBERNAR SOBRE “UNA PIRÁMIDE DE BOLAS DE BILLAR”

 

“Cuando los Gobiernos son tan inestables como lo fueron en Francia desde 1871 hasta el derrumbamiento de 1940, su atención tiene que estar casi monopolizada por una tarea que es similar a la de tratar de construir una pirámide con bolas de billar” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, II, Página Indómita, Barcelona, 2015, p. 95)

 

Nadie, a mi juicio, ha descrito de forma más gráfica que Schumpeter los problemas que implica la falta de estabilidad gubernamental. La reflexión es de hace más de setenta años, pero tiene una vigencia fuera de lo común. Más en nuestro complejo contexto político.

 

En efecto, tras las elecciones autonómicas, forales y municipales, así como tras las elecciones catalanas, la fragmentación se implantó en las diferentes instituciones y la gobernabilidad se tornó más compleja, en algunos casos casi imposible. Hubo que acudir a acuerdos de investidura, algunos de legislatura o de mandato y, en menos casos, a articular gobiernos de coalición que garantizaran la mayoría absoluta. En algún caso (Cataluña), los riesgos de convocar nuevas elecciones son ya más que evidentes (cosa de días u horas, si nadie lo remedia). Las elecciones legislativas del 20 de diciembre han reafirmado esa tendencia: una mutación del sistema de partidos que altera las esencias del sistema institucional diseñado a partir de la transición política.

 

La forma de gobierno (sistema electoral y régimen parlamentario), asentada sobre un bipartidismo “protegido” ha entrado en crisis. La gobernabilidad se convierte, así, en una tarea difícil de alcanzar. Es la cuarta crisis. Se suma a las tres anteriores: la económico-financiera (con algunos efectos aún devastadores en el campo del empobrecimiento y el paro), la fiscal (de la que aún nos queda largo recorrido para salir de ella), así como de la institucional (probablemente la más grave de todas y de solución más compleja).

 

Cuando la solidez del Gobierno es más necesaria que nunca en el marco de una democracia “ejecutiva” y de “confianza” (como la ha denominado Pierre Rosanvallon), cuando aún se han de llevar a cabo reformas estructurales e institucionales de enorme magnitud y que requieren valentía y coraje político (por tanto, de mayorías sólidas), o cuando “el crédito país” (las inversiones y el crecimiento económico) dependen en buena medida de la existencia de estructuras gubernamentales estables y de políticas económicas con amplio respaldo, aquí hemos “redescubierto” con fervor de nuevos inquilinos la fragmentación política, la inestabilidad parlamentaria y, por tanto, el equilibrio imposible que supone gobernar sobre “una pirámide de bolas de billar”. Como si el pluralismo político fuera “cuartear” el país o los territorios en bandas rivales e irreconciliables.

 

Ha sido la voluntad ciudadana, en efecto. Traducir esa voluntad en gobierno estable es una tarea –seamos honestos- hoy por hoy casi imposible. Pero no lo es porque la tarea supere las exigencias habituales de esa actividad que es la política (pues para eso está), sino lo es sobre todo porque entre nosotros se ha impuesto una política sectaria y sorda, nada dada a los acuerdos transversales, ajena a la argumentación y al cambio sensato de impresiones o de proyectos, y muy dada al griterío ensordecedor, la trinchera o la demagogia (solo hace falta ver algunos programas infumables de “debate político” en algunos canales televisivos o tertulias radiofónicas). Un sectarismo del que hizo bandera el gobierno saliente durante su gestión “absoluta” (cuasitotalitaria, en algunos momentos) en el mandato anterior, al que se ha unido ahora una oposición cainita, virginal, redentora o, simplemente, repetitiva. Nadie da su brazo a torcer. Como si ese inmovilismo bochornoso o ese rancio dogmatismo periclitado nos arregle la vida a los ciudadanos. Tendrá elevados costes sobre nuestra vida, tranquilidad y futuro, pues en caso contrario la política no serviría para nada. Ya no se trata de mala política es algo peor: anomia política. Políticos que, al parecer, no saben hacer política. Algo serio. Nadie, como señalara Paco Longo, ha hablado de qué hacer en el Gobierno: todo son líneas rojas, vetos o llamadas “angelicales” al pacto, para que algún partido pueda seguir lamiendo las mieles del poder y continuar repartiendo prebendas entre los suyos y sus clientelas. Sumar, ¿para qué? Alguien nos lo debería explicar.

 

Es cierto que el escenario político está cambiando por completo. No solo aquí, en toda Europa. Pero el cambio en España parece haber adquirido velocidad de vértigo. El problema, cuando se corre, es saber hacia dónde se va. Si se opta por el parlamentarismo fragmentado, todos sabemos donde ha conducido si no hay una correcta gestión política: al precipicio. No es menester traer a colación los innumerables casos en que así ha sido (recuérdese la cita inicial de Schumpeter, el período de entreguerras o la inestabilidad crónica, entre otros, del sistema político italiano durante décadas). ¿Aprenderán algo nuestros políticos de tantas lecciones que la historia nos ha enseñado? Los primeros pasos en la larga gestión del aún incipiente proceso de formación de un Gobierno no han podido ser más lamentables, por unos y por otros.

 

La política, como recordaba recientemente Innerarity, es llegar a acuerdos. Para eso, como bien expuso el ex-presidente de Uruguay, Pepe Mujica, no hay otra salida que negociar, negociar y negociar. Y eso requiere tesón, pero también conciencia clara de que solo cediendo (algunas veces cosas importantes) se llega a acuerdos. De no ser así, este país pasará a la historia por “repetir elecciones” (como si eso fuera gratis y sin consecuencia alguna).

 

Un alumno repetidor es un mal estudiante, unos políticos que son incapaces de alcanzar acuerdos y nos obligan a ir una y otra vez a las urnas (hasta que la ciudadanía se canse) son unos pésimos políticos. Como también recordaba Schumpeter, debemos impedir que “tontos y charlatanes”, así como corruptos e incompetentes, nos gobiernen. En nuestra mano está echarlos a patadas y, si es preciso, a la basura. Pues ese será su “digno” sitio si son incapaces de resolver absolutamente ninguna de las cuestiones más básicas que forman parte de “su oficio”. Y por el que, por cierto, cobran. Que no sigan abusando de nuestra confianza. Además, nos lo ponen fácil: rendir cuentas (nuevas elecciones) a los pocos meses de haber demostrado su supina incompetencia para formar gobierno tras un proceso electoral, nos los pone “en bandeja de plata”. Pueden terminar dándose más de un susto.

“ATADO Y BIEN ATADO”

“ATADO Y BIEN ATADO”

“En general, el Derecho Constitucional se ha establecido, en los Estados modernos a modo de una conquista lograda a menudo en momentos históricos determinados y críticos, decisivos” (Adolfo Posada, Tratado de Derecho Político, Comares, Granada, 2003, p. 491; negrita del autor).

Los más viejos del lugar recordarán el título de esta entrada. De los resultados electorales del 20 de diciembre se pueden extraer cinco ideas-fuerza desde el punto de vista exclusivamente institucional que nos muestran el vigor actual de esa expresión:

Primera. Las reglas electorales de la transición política (sistema electoral en el Congreso y Senado) e institucionales (papel del Senado) han hecho abortar antes de nacer la segunda transición. El diseño del sistema constitucional e institucional de 1978 es mucho más fuerte de lo que algunos presumían. Todo quedó “atado y bien atado”. Y no fue Franco el que lo hizo.

Segunda. La reforma constitucional tan aireada por distintos ángulos políticos será compleja de transitar. Cualquier reforma constitucional, sea esta ordinaria o agravada, necesita del apoyo del partido que “ha ganado” las elecciones o, en el caso de una reforma ordinaria, de una “constelación” de partidos no fácil de alcanzar. Además, solo un acuerdo transversal amplísimo podría aunar apoyos para una reforma agravada. Olvídense de esta. No se hará. El blindaje de determinadas partes de la Constitución (título preliminar, núcleo duro de los derechos fundamentales y Corona) no es propio de “cláusulas pétreas”, pero es de acero. Si se transita hacia una reforma constitucional, esta será de radio limitado. Atado y bien atado.

Tercera. El Senado, controlado por el primer partido, se puede convertir en una Cámara de resistencia con una composición y un diseño constitucional del pleistoceno. El Senado es una viva muestra de la aplicación “castiza” del checks and balances a la española pergeñado en la transición (en la propia Ley de Reforma Política de 1976 y luego trasladado en parte a la Constitución). Su papel es secundario, pero sigue manteniendo protagonismo en ciertas materias (reforma constitucional, nombramientos magistrados TC y vocales CGPJ, artículo 155 CE, etc.). Una vez más, atado y bien atado.

Cuarta. Aprobar leyes orgánicas (mayoría absoluta Congreso Diputados) promovidas por el gobierno de turno, se convertirá en un calvario de negociaciones multilaterales. Dificultades, por tanto, para reformar el pétreo edificio de leyes orgánicas construido en la anterior legislatura. Legislar “excepcionalmente” por decreto-ley tendrá también recorrido complejo. Tampoco aprobar “leyes ordinarias” será tarea fácil. Reformar una injusta ley electoral, por ejemplo, tarea hercúlea. Nudo gordiano, que también se trenzó en la transición.

Quinto. Formar Gobierno será asimismo tarea plagada de dificultades. Pero si alguien lo consigue, gobernar no será misión más sencilla. Se abre un escenario de ingobernabilidad con mucho ruido ambiente en un Parlamento que, si no cambian los usos, seguirá siendo un gallinero (esta vez con voces que elevarán el tono apocalíptico). Derrocar al Gobierno, si este se forma, será cuestión más compleja, pues formar gobiernos alternativos con mayoría absoluta no es fácil en un escenario tan fragmentado. Nacionalistas e independentistas vuelven a tener un papel bisagra, pero más descafeinado. Hay otras opciones, según los casos. Pero continúan teniendo un importante papel. En ciertos casos, clave.

En suma, el 20-D nos ha dejado (¿alguien dudaba de ello?) una estabilidad constitucional garantizada, que todo lo más padecerá algún retoque por medio de reformas institucionales pactadas por los dos principales partidos o, quizás (algo necesario en el actual contexto) de forma más amplia, ya que unánime no se advierte. Las grandes reformas quedan para otro momento. La losa de la transición política es muy pesada y no deja abrir el paso a la tan cacareada “segunda transición”. Cierto que la frustración puede abrir paso a que se aireen propuestas (en términos schmittianos) de “destrucción constitucional”. Algunas ya circulan por el mercado político e institucional.

Esta última cita electoral también nos deja un panorama de atomización o fragmentación política y un horizonte (salvo sorpresas agradables) de ingobernabilidad o de gobernabilidad ciertamente compleja. Veremos qué opinan y cómo nos miran desde Bruselas. El ajuste de cuentas públicas pendiente corre riesgo de volar por los aires. Tiempo de responsabilidades compartidas y de mucha cintura política. Tiempo de pactos transversales de naturaleza institucional (“pactos de estado”): con el imperioso objetivo de renovar la confianza y asentar “el buen gobierno” (integridad, transparencia y democracia de ejercicio, como apunta Rosanvallon; véase la reseña adjunta en este Blog sobre su importante libro Le bon gouvernement). O están todos los líderes y partidos a la altura de los retos o la más que previsible parálisis institucional y económica solo hará que agravar nuestra ya precaria situación de partida. Nada fácil.