BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE

GOBERNANZA PÚBLICA: RETOS 2020

 

 

gobernance

“La gobernaza democrática aparece así hoy como la posibilidad de salvar al poder político de su ineficacia y de su insignificancia, de recuperar la política y, al mismo tiempo, transformarla profundamente”

(Daniel Innerarity, Política para perplejos, Galaxia Gutenberg, 2018, p. 152)

Después de un largo paréntesis navideño, las administraciones públicas, con sus gobiernos respectivos a la cabeza, comenzarán a desperezarse. El año se inicia a partir del martes 7 de enero, haya o no haya Gobierno en Madrid, pues afortunadamente el pulso de los poderes públicos no depende exclusivamente de lo que pase en el centro. En efecto, en nuestro modelo de descentralización territorial existen otras muchas organizaciones públicas al margen de la Administración General del Estado que funcionan y están en marcha desde hace algunos meses o años, según los casos. A unas y otras les llega la hora de afrontar los retos de este 2020, que inaugura una década con una hoja de ruta precisa: la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible.

Por tanto, también las administraciones públicas, en el marco de sus respectivos programas de gobierno o de mandato, deben formular sus objetivos (“propósitos”) para el año que acaba de comenzar. Racionalizar la actividad pública es una imperiosa necesidad que ningún nivel de gobierno, sea cual fuere su tamaño, debería dejar de impulsar. Pero, para ello, se requiere un marco conceptual y una mirada estratégica. Es la premisa de partida. Algo que, por desgracia, falla en no pocos niveles de gobierno.

Y en ese sentido la Agenda 2030 se convierte en una ventana de oportunidad, puesto que ofrece a las organizaciones públicas un horizonte estratégico sobre el cual deberán armar sus políticas, tanto las de carácter sectorial como las de naturaleza transversal. Ya no hay excusa. Los gobiernos deben elevar la vista más allá de la legislatura o el mandato correspondiente, pues los desafíos a los que se enfrentan no son a corto plazo (nuevo régimen climático, revolución tecnológica, avance de las concepciones de democracia iliberal, migraciones, desigualdad creciente, empobrecimiento de las clases medias, despoblamiento del medio rural, envejecimiento de la población, desempleo, etc.), sino que superan con creces los estrechos márgenes de un ciclo político de cuatro años.

El cumplimiento de los ODS, como vengo insistiendo, solo se logrará si se articula un Sistema de Gobernanza Pública que dé respuesta a esos objetivos y metas recogidos en la Agenda 2030 de forma efectiva. Sin una profunda mejora de la calidad institucional y de la eficiencia de las organizaciones públicas los ODS se convertirán en un pío deseo.

Si centramos el punto de mira en la Gobernanza (o si se prefiere: “en cómo gobernar mejor”), la pregunta resulta obligada: ¿en qué cabría que invirtieran su tiempo y sus recursos los distintos gobiernos y sus administraciones públicas en este recientemente inaugurado año 2020? La hoja de ruta de un mejor gobierno y una buena administración tiene unos mojones que deben servir de guía para ir avanzando en el camino marcado. Y sucintamente esa mejora organizativa de las instituciones públicas debería ir encaminada hacia los siguientes retos:

  • Organizaciones públicas íntegras. Definir una política de integridad en cada institución e ir construyendo gradualmente un modelo que abogue por la mejora de las infraestructuras éticas de las organizaciones públicas. Abogar por la ejemplaridad pública como medio de fortalecer la confianza en las instituciones.
  • Organizaciones públicas efectivamente transparentes. Impulsar una política de profundización de la transparencia con reforzamiento de los sistemas de mejora en el acceso a la información, así como de supervisión y control en su aplicación. Abandonar la transparencia cosmética.
  • Organizaciones públicas abiertas a la participación ciudadana. Extender las diferentes modalidades de participación ciudadana en las políticas de los diferentes niveles de gobierno. Articular experiencias piloto de democracia participativa y evaluar sus resultados. Mejorar los marcos reguladores de la participación ciudadana.
  • Organizaciones públicas digitalizadas y con apertura de datos. La apuesta por la Administración digital ya no admite demora. 2020 es un año de retos normativos, pero también aplicativos. La digitalización es un presupuesto para la apertura de datos, refuerzo de la transparencia, pero también del desarrollo económico. Una Gobernanza de datos es necesaria en todas las organizaciones públicas.
  • Organizaciones públicas eficientes. Las administraciones públicas son, por lo común, máquinas burocráticas con marcadas ineficiencias. Sin duda, se trata de uno de los aspectos más difíciles de corregir, por las fuertes inercias que se arrastran. Pero cabe intervenir sobre una serie de ámbitos, de los que por su inmediatez objetiva y su alta prioridad recogemos sólo algunos de ellos:
    • Profesionalización gradual de los niveles directivos.
    • Desarrollo e impulso de las estructuras directivas intermedias en la función pública.
    • Reforma de los sistemas selectivos e implantación de formación inicial de carácter también selectivo, con incidencia en valores públicos.
    • Planificación estratégica de RRHH, con especial atención a las bajas en plantilla con objeto de las jubilaciones y a las nuevas demandas de perfiles profesionales en el empleo público. Estudios de prospectiva de evolución de plantillas y necesidades de nuevos empleos, así como de gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018).
    • Desarrollar la evaluación del desempeño en aquellas organizaciones donde no esté implantada. Iniciar, al menos, pruebas piloto. Existen buenas prácticas en funcionamiento o en marcha (Ayuntamiento Valencia).
    • Diálogo social estratégico con el horizonte puesto en las transformaciones que sufrirá la Administración Pública en la década 2020-2030 y en identificar y compartir cómo afectarán a cada organización pública.
  • Organizaciones públicas que trabajen en redes. Participación efectiva de los diferentes niveles de gobierno en redes de instituciones públicas o público-privadas con la finalidad de que actúen como medios para impulsar sinergias y de aprendizaje compartido.
  • Organizaciones públicas que rindan cuentas. La rendición de cuentas es la base de la democracia (Bernard Manin, 1999). Se deben implantar paulatinamente sistemas de rendición de cuentas objetivos que se anuden a los planes de gobierno y de mandato, a los planes operativos anuales y al propio presupuesto de la institución. Vincularlos a las herramientas de transparencia efectiva.

Tal hoja de ruta, como es obvio, requiere un desarrollo y asimismo una adecuada priorización en función de las necesidades y de los recursos de los que disponga cada administración pública. Una tarea que requiere un previo diagnóstico de cada caso y un detalle de los instrumentos y acciones que ahora no procede hacer. Iremos desarrollando algunos de estos puntos en entradas futuras.

¡Feliz entrada en el 2020! Qué los objetivos enunciados se cumplan, siquiera sea en pequeña medida, que ya será algo. En todo caso, lo importante es avanzar. Si es en la buena línea, mejor.

AGENDA 2030: POLÍTICA MUNICIPAL, DESARROLLO SOSTENIBLE Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

AGENDA 2030

“Afirmar ‘somos terrestres en medio de terrestres’ no conduce en absoluto a la misma política que afirmar ‘somos humanos en la naturaleza” (p. 126)

“Migraciones, explosión de las desigualdades y nuevo régimen climático son la misma amenaza” (p. 24)

(Bruno Latour, Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política, Taurus, 2019)

 

No cabe duda alguna que la política municipal, al igual que la política del resto de niveles de gobierno (UE, Estado y CCAA, u otros gobiernos intermedios), se hará a partir de ahora (ya se está haciendo) impregnada de la “Agenda 2030” y de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible allí recogidos. En el mundo local ello implica un cambio notable, puesto que representa dar un paso más allá de la Agenda 21 y mirar estratégicamente a una Agenda 2030 marcada por un futuro plagado de retos ambientales, económicos y sociales.

Esa Agenda 2030, con sus 17 Objetivos y 169 metas, ha sido desplegada por diferentes niveles de gobierno que han concretizado, con mayor o menor acierto, tales objetivos y metas llevándolos al espacio territorial y a las necesidades sociales y personales que en cada entorno se producen, pero siguiendo el esquema diseñado por Naciones Unidas. Va mucho en juego en ese empeño. Solo hace falta recordar aquí la extraordinaria reflexión de Bruno Latour, en una reciente obra ya reseñada en estas páginas (https://bit.ly/2mblte3) , donde este autor se hacía eco de lo que denomina como el nuevo régimen climático que gobernará y condicionará la política mundial en las próximas décadas.

Entre nosotros ya comienzan a proliferar los documentos de análisis, estratégicos o simples Guías que tienen por objeto la Agenda 2030, en su proyección sobre los diferentes niveles territoriales de gobierno. Valga una rápida mirada para recordar algunos de ellos:

  • El Gobierno central publicó en 2018 un extenso documento que lleva por título Plan de acción para la implementación de la Agenda 2030. Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible. Allí se defiende que la puesta en marcha de la Agenda 2030 constituye una verdadera política de Estado, que requiere un correcto alineamiento entre niveles de gobierno y diferentes actores, así como identifica una serie de “políticas palanca” (que no son otras que las que ya estaba impulsando entonces la Administración General del Estado) y articula una serie de medidas transformadoras, aún en un estadio poco preciso. El futuro gobierno central, si alguna vez se constituye, deberá retomar esa senda y profundizarla adecuadamente, lo mismo que los gobiernos autonómicos que ahora inician su andadura.
  • Por su parte, por traer un ejemplo de Comunidades Autónomas, el Gobierno Vasco aprobó en 2018 el documento titulado Contribución Vasca a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Se trata de un documento más conciso, pero no exento de notable interés y que encuadra dentro de los ODS las distintas medidas contenidas en el Plan de Gobierno para el vigente mandato elaborado en 2017, incluyendo los proyectos normativos a aprobar y asimismo diferentes planes sectoriales.
  • Por otro lado, en el ámbito local los documentos sobre esta materia son abundantes. Recordemos aquí exclusivamente dos de ellos. El primero se titula Mirando hacia el futuro: ciudades sostenibles. Los ODS en 100 ciudades españolas, Y es un análisis cuantitativo y comparado de datos sobre el cumplimiento de los ODS por parte de tales ciudades. Y el segundo es un documento más reciente cuyo enunciado es Agenda 2030 LOCAL, impulsado por Udalsarea, que es la Red Vasca de municipios sostenibles. Se trata de una Guía útil como herramienta de trabajo para afrontar las políticas locales vinculadas a la Agenda 2030, aunque en algunos de sus puntos (más concretamente la parte institucional) las debilidades de la propuesta son evidentes, aunque no debe de sorprender, pues tal como veremos es la tónica de todos los documentos hasta ahora analizados.

Lo que sí parece obvio es que, a partir del actual mandato 2019-2023 (tanto en el ámbito local como autonómico), la Agenda 2030 supondrá un punto de arranque imprescindible para articular las diferentes políticas sectoriales y transversales. Como se indica en uno de los documentos antes citados, la Agenda 2030 se configura como un referente ético y operativo para todos los Gobiernos, una suerte de “contrato social global”, que debe luego proyectarse sobre niveles de gobierno estatales, autonómicos o locales. Y esta es la operación que a partir de ahora debe ponerse en marcha por cada Administración pública, sin perjuicio de las interrelaciones que todos los niveles de gobierno tienen en esas políticas.

Es evidente que, dado el tipo de competencias y prestaciones que ejercen, los gobiernos locales son instituciones nucleares para garantizar la plena efectividad de tales ODS, más aún por la proximidad que tienen a la ciudadanía y a sus problemas. La lucha contra la pobreza, las desigualdades, la discriminación por razón de sexo, la inclusión social, la seguridad y convivencia ciudadana, la calidad del agua y el correcto tratamiento de residuos, así como otras medidas vinculadas con el medio ambiente, por solo citar algunas de ellas, son cuestiones que deben hacer frente los municipios teniendo la mirada puesta en tales objetivos estratégicos de desarrollo sostenible.

Pero en este breve comentario quiero resaltar sobre todo la importancia que tiene el ODS número 16. Una cuestión que, por lo que he podido analizar, ha pasado hasta ahora bastante desapercibida. Es cierto que este Objetivo es muy amplio en sus contornos, pues alcanza ámbitos tales como la paz (seguridad y convivencia), justicia o instituciones fuertes e inclusivas. De ahí que no sorprenda que el documento los ODS en 100 ciudades españolas concluya que es uno de los objetivos en los que los municipios analizados obtienen mejores resultados (esencialmente, cabe presumir, por la seguridad existente en las ciudades españolas, pero no tanto, intuyo, por la calidad del funcionamiento de sus instituciones).

La verdad es que, como acertadamente expone el documento publicado por el Gobierno central en 2018, los objetivos contenidos en el número 16 “constituyen un acelerador del resto de los ODS”. Pero, también se podría objetar que, depende cómo esté configurada la institución local y su propia organización, así como sus estructuras, procesos y personal, pueden suponer, por el contrario, no un acelerador sino “un freno” para la plena efectividad de los ODS de carácter sectorial y finalista, que son la mayoría. Y eso es lo que se trata de evitar.

En verdad, el dato determinante es que el fortalecimiento institucional del ámbito local de Gobierno debe venir de la mano de la construcción de un modelo coherente de Gobernanza Pública, aspecto que también traté en algunas entradas anteriores. Como reconoció en su día la Comunicación de la Comisión Europea «Próximas etapas para un futuro europeo sostenible» [COM (2016) 739 final]: “El desarrollo sostenible requiere un enfoque político global e intersectorial para asegurarse de que los retos económicos, sociales y medioambientales se abordan conjuntamente. Por ello, en última instancia el desarrollo sostenible es una cuestión de gobernanza que requiere los instrumentos adecuados para garantizar la coherencia política en las diversas áreas temáticas”. Se trata, al fin y a la postre de construir modelos de Gobernanza Pública Local, que sean de carácter holístico, eficientes e inclusivos (ODS 16) y, por consiguiente, los ODS se materializarán en la medida en que logremos construir instituciones íntegras, transparentes, abiertas y participativas, así como basadas en la rendición de cuentas, pues todos esas dimensiones son la base sobre la que se debe asentar la implantación de los ODG en los gobiernos locales, así como en cualquier otro gobierno.

Por tanto, una política adecuada de Gobernanza Pública es una palanca transversal para alcanzar la efectividad de los ODS. Sin ella, los ODS pueden quedarse en fines programáticos o no alcanzar las metas que inicialmente se habían fijado. Sin embargo, del análisis de los documentos que abordar la implantación de la Agenda 2030 en los diferentes niveles de gobierno, sorprende que el fortalecimiento institucional cumpla hasta el momento un papel casi retórico o se le dedique escasa atención. Así, el plan estatal es muy tímido en este punto, poniendo el foco exclusivamente en el “Gobierno abierto” (digitalización) y en “impulsar una función pública con los conocimientos y capacidades para implantar los ODS”, un reto que se pretende alcanzar en 2022, mediante unas políticas de difusión y formación. El Gobierno Vasco ha sido algo más ambicioso, ya que inserta dentro de ese objetivo la política de integridad institucional, transparencia y rendición cuentas. Mientras que los gobiernos locales aún no han desplegado totalmente esas herramientas institucionales, y la Gobernanza sigue siendo más un reto que una realidad, que se deberá plasmar necesariamente en los planes de mandato 2019-2023.

Cabe concluir, por tanto, que, desde la perspectiva institucional (ODS 16), si se quieren alcanzar de modo eficiente los ODS y las metas que les acompañan, así como su concreción en cada nivel de gobierno, es imprescindible construir un modelo de Buena Gobernanza en cada nivel de gobierno, que se adapte al contexto y necesidades de cada realidad institucional.

 

ESFERAS O DIMENSIONES DE UN SISTEMA DE GOBERNANZA LOCAL PARA HACER REALIDAD LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE DESARROLLO SOSTENIBLE

  • Un sistema de Integridad institucional (Códigos de conducta y marcos de integridad, políticas de Compliance en el sector público, integridad en la contratación pública, etc.)
  • Una política eficaz, eficiente y sincera de Transparencia Pública, así como de datos abiertos.
  • Un modelo de participación ciudadana creativo, efectivo y abierto. Difundir e incrementar la sensibilización de la ciudadanía hacia los ODS de la Agenda 2030, haciéndola copartícipe de sus metas, promoviendo Cartas de Compromiso Institucional y Ciudadano con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
  • Una digitalización de la Administración Pública y de sus relaciones con la ciudadanía, facilitando su acceso.
  • Una política de Gobernanza interna, que se proyecte sobre la organización, los procedimientos y los recursos humanos, también mediante una proximidad real de la organización y del personal a la ciudadanía, cultivando la empatía y la comunicación (hacer la “vida administrativa” más fácil y amable a los ciudadanos). Sin un empleo público altamente profesional, imparcial e íntegro no habrá resultados efectivos en la obtención de los ODS. Cualificar al personal y captar talento para garantizar los ODS. Realizar sistemas de compra pública sostenible.
  • Desarrollar las redes de cooperación horizontal y de aprendizaje recíproco, así como los espacios de relación entre gobiernos multinivel.
  • Y, en fin, como cierre del modelo, articular un sistema transparente y efectivo de rendición permanente de cuentas ante la ciudadanía. Una base del sistema democrático local.

En suma, poner en marcha hoy en día políticas municipales o elaborar, un plan de mandato para el período 2019-2023 con acciones impregnadas por los ODS de la Agenda 2030 exige inexcusablemente implantar un modelo de Gobernanza Local que pivote sobre todas y cada una de las esferas o dimensiones que anteriormente han sido citadas. En caso contrario, invertir en ODS puede resultar vacuo o, cuando menos, inefectivo; esto es, un dispendio o una pérdida de recursos necesarios. Apostar por fortalecer las instituciones locales o sus organizaciones (estructuras, procesos y personas) es también invertir en Desarrollo Sostenible y en una ciudad mejor, así como en la felicidad de las personas, aunque todavía cueste visualizarlo.

 

ANEXO: OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE AGENDA 2030

1.- Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

2.- Poner fin al hambre, conseguir la seguridad alimentaria y una mejor nutrición, y promover la agricultura sostenible.

3.- Garantizar una vida saludable y promover el bienestar para todos y todas en todas las edades.

4.- Garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativa, y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

5.- Alcanzar la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas.

6.- Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.

7.- Asegurar el acceso a energías asequibles, fiables, sostenibles y modernas para todos.

8.- Fomentar el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo, y el trabajo decente para todos.

9.- Desarrollar infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación.

10.- Reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos.

11.- Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

12.- Garantizar las pautas de consumo y de producción sostenibles.

13.- Tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

14.- Conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, mares y recursos marinos para lograr el desarrollo sostenible.

15.- Proteger, restaurar y promover la utilización sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar de manera sostenible los bosques, combatir la desertificación y detener y revertir la degradación de la tierra, y frenar la pérdida de diversidad biológica.

16.- Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

17.- Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

BUENA GOBERNANZA LOCAL [RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023 (II)]

LOCAL GOVERNMENT

 

“Los países [pongan aquí los ayuntamientos] que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”.

(Micklethwait y Wooldridge La cuarta revolución industrial. La carrera global para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015).

La Gobernanza Local no ha entrado aún en la agenda política. Y no sería nada malo que lo hiciera definitivamente para el mandato 2019-2023, pues los desafíos en ese ámbito son innegables. Nadie duda de la necesidad de reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente por lo que ahora corresponde en los gobiernos locales. La confianza pública en las instituciones está muy dañada, todo lo que se haga por superar este descrédito debe ser bienvenido. Y para lograr ese objetivo puede ser importante, a mi juicio incluso necesario, hacer una apuesta política sincera por la Gobernanza Municipal como eje del próximo mandato.

Pero habrá quien se pregunte: ¿Qué es realmente la Gobernanza?, ¿qué la diferencia de la noción de gobierno? La Gobernanza es un concepto que todavía está muy anclado en los discursos académicos o técnicos y poco en los mensajes políticos, menos aún en la ciudadanía. Hay que hacer algo de pedagogía, aunque la noción de Gobernanza lleva décadas aplicándose en otros contextos comparados (piénsese, por ejemplo, en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001).

Y, en verdad, lo más claro que se puede decir sobre el alcance de la noción de Gobernanza, simplificando mucho las cosas, es lo que manifestó en su día Renate Mayntz: la Gobernanza representa una nueva forma de gobernar. Y la diferencia estriba, como bien expuso Daniel Innerarity, en que en la Gobernanza el poder pierde verticalidad y gana horizontalidad, la conexión con la ciudadanía es más estrecha y se busca que esta sea hasta cierto punto cómplice o que participe de las decisiones políticas, por medio de diferentes mecanismos e instrumentos. La gobernanza, como también señaló Innerarity, aquien interera realmente es a la política, para legitimarse (Política para perplejos). Quien gobierna en un entorno de Gobernanza debe estar atento a los humores y propuestas de la ciudadanía, hasta cierto punto busca retroalimentarse de las distintas sensibilidades que se despliegan por el tejido social y ciudadano. Su parentesco con la noción de Gobierno Abierto es indudable, pero va más lejos. En un escenario de gobernanza, el espacio público se comparte entre distintos niveles de gobierno (estructuras de gobierno multinivel) y se trabaja en red, tanto desde el punto de vista institucional como social o ciudadano.

Es por todo ello que el nivel local de gobierno (y mucho más el municipal) resulta particularmente idóneo como espacio para desarrollar políticas de Buena Gobernanza. Ciertamente, algunos gobiernos locales  vienen practicando, casi sin saberlo, políticas de Buena Gobernanza. Se trataría solo que las articulen, en un programa coherente. En algunos casos (más bien pocos, bien es cierto) se han desarrollado interesantes experiencias de Gobernanza Ética, en muchos más se han impulsado políticas de Transparencia en clave avanzada, en otros las herramientas de participación ciudadana puestas en marcha han sido pioneras (tanto desde el punto de vista operativo como normativo), hay ejemplos vanguardia también de apertura de datos, como existen, aunque con menor presencia, algunas experiencias de interés sobre rendición de cuentas, y muchas más relacionadas con buenas prácticas en materia de Administración digital, simplificación de trámites y reducción de cargas administrativas o, en fin, de modelos de gestión de protección de datos adaptados al RGPD y a la LOPDGDD. Las prácticas de innovación están teniendo un campo de pruebas interesante en el ámbito local.  No obstante, el panorama es muy desigual, como la realidad local misma; pero tampoco estas prácticas están condicionadas necesariamente por el tamaño del municipio o la población o riqueza que este tenga: hay municipios de población reducida o de tamaño medio, donde se produce la convergencia entre políticos y directivos con visión estratégica y buen alineamiento, que están llevando a cabo experiencias de notable interés en el campo de la Gobernanza Pública; mientras que otros de tamaño grande siguen anclados en fórmulas de gestión política y administrativa pretéritas o periclitadas, sin espacio alguno a la creatividad y la innovación, con un pesado legado burocrático tradicional que nadie sabe quietarse de encima. Donde la práctica totalidad (con muy pocas excepciones) de los Ayuntamientos españoles fracasan, es, sin embargo, en la puesta en marcha de aquellas medidas de Gobernanza intra-organizativa relacionadas con el correcto alineamiento política gestión (la articulación, por ejemplo, de un espacio directivo profesional intermedio que sirva de puente o de instancia de mediación) o en las políticas de personal y en el funcionamiento interno de la máquina administrativa, preñada aún de innumerables prácticas de burocratismo formal e ineficiente. Aquí hay mucho trabajo por hacer. Quien no invierta en organización, carece de futuro. También en el resto de facetas antes citadas, pues la presencia de éstas en los gobiernos municipales es muy heterogénea (raro es el gobierno municipal que trabaja coherentemente en todos los focos citados).

Por tanto, sería interesante que el Plan de Mandato o de Gobierno que ilumine el camino político a recorrer por los futuros gobiernos locales que se constituyan tras las elecciones del 26 de mayo de 2019, se viera impregnado de una política de Buena Gobernanza. Y para ello solo hay que tener claras dos cosas: 1) Ese impulso requiere un liderazgo ejecutivo indudable, que debe ser ejercido por quien desempeñe las funciones de Alcaldía o de la presidencia de la institución e interiorizado por el equipo de gobierno y el personal directivo y técnico de la entidad local; 2) Se debe disponer de una hoja de ruta que marque el camino a seguir en cada uno de los ejes que conforman esa política de Buena Gobernanza; lo que requiere un correcto alineamiento entre Política (actor que prioriza e impulsa) y Gestión (actor que retroalimenta la actividad política y hace efectiva la ejecución). Si la máquina ejecutiva no se alinea con el objetivo político, la Buena Gobernanza fracasará. Se transformará fácilmente en mera coreografía.

Y para todo ello, hay que tener mínimamente claro, al menos, cuál es el mapa de proyecciones o dimensiones de una Política de Buena Gobernanza. Esas proyecciones o dimensiones se sintetizan en el cuadro que se adjunta:

MAPA DE DIMENSIONES DE LA GOBERNANZA LOCAL

  • Gobernanza Ética-Integridad: construcción de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico
  • Transparencia efectiva: que impregne la organización y facilite el control del poder por la ciudadanía
  • Datos Abiertos: Big Data (impactos sobre la economía y Sistema de Gestión de Protección de Datos (RGPD), que salvaguarde los derechos de la ciudadanía.
  • Participación Ciudadana: Deliberación/Transparencia colaborativa/Consultas
  • Estrategia de mandato/Planes estratégicos o Ejes de actuación
  • Gobernanza Intra-organizativa
    • Alineamiento correcto entre Política y Gestión
    • Máquinas administrativas eficientes. Invertir en organización. Captar y retener el talento.
    • Administración Digital
    • Reducción autorizaciones (licencias)/control “ex post”. Cambio de modelo de intervención administrativa.
    • Simplificación de procedimientos/trámites y reducción de cargas: hacer la vida más fácil a la ciudadanía y al tejido empresarial (captar inversión)
    • Mejor regulación: eliminar normas obsoletas y lenguaje caduco.
  • Rendición de Cuentas
  • Gobiernos multinivel y trabajo en red

En suma, si se apuesta por una política integral de Gobernanza Municipal o Local, se deberían intentar dar respuesta articulada y coherentemente a todas esas dimensiones antes citadas. No les oculto que todas ellas son importantes y complementarias, pero algunas mucho más difíciles de hacer efectivas que otras. También hay cierta jerarquía entre ellas, que el gobernante inteligente debe saber apreciar. Las hay que son una suerte de prius para que el modelo funcione de verdad y no solo como mensaje de marketing político o cosmético. Así, sin una fuerte inversión en la dimensión intra-organizativa (especialmente en la puesta a punto de la máquina institucional y administrativa, con cambios de calado y mirada a largo plazo) lo que se consiga será pírrico o, como mucho, pasajero. Lo dijo claramente Hamilton hace ya más de doscientos treinta años: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (El Federalista, LXVIII). Ya lo saben los futuros gobernantes locales: manos a la obra. Disponen de cuatro años por delante. Un tiempo político nada despreciable. No lo echen a perder. Por el bien de todos.

 

NOTA:

VER TEXTO COMPLETO DE LAS DOS RECIENTES ENTRADAS SOBRE «RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: 2019-2023», EN LA PESTAÑA DE «DOCUMENTOS» DE ESTA MISMA PÁGINA WEB (https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/) O EN EL PDF ADJUNTO: RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL-TEXTO COMPLETO-PAGINA WEB

REVOLUCIÓN DIGITAL 2050: SECTOR PÚBLICO

 

INFORME TELEFONICA

 

 

“La magnitud del impacto de la Inteligencia Artificial en particular dependerá de la rapidez y la amplitud con que las nuevas tecnologías facilitarán la automatización de las destrezas humanes. Y en ese frente, las noticias no son buenas para los seres humanos”.

(Jerry Kaplan, Inteligencia artificial. Lo que todo el mundo debe saber, Teel, 2017, pp. 122-123)

Introducción

Acaba de difundirse un documento muy esperado. Se trata del Informe de la Fundación Telefónica, coordinado por Prospektiker, titulado 50 Estrategias para 2050. El trabajo y la revolución digital. No es un estudio sobre el sector público, pero sí trata del papel de la Administración Pública ante los enormes retos que para el empleo se presentan con la revolución tecnológica en marcha. Se trata de una visión del sector público como actor institucional en el proceso de revolución tecnológica, no tanto en su afectación endógena.

Mi intención aquí se reduce a resaltar los previsibles impactos que este acelerado proceso tecnológico tendrá sobre las administraciones públicas. Recomiendo, en todo caso, la lectura del informe en su integridad, si no lo han hecho ya, pues no está exento de aportaciones de notable interés: https://espacio.fundaciontelefonica.com/evento/informe-50-estrategias-para-2050-el-trabajo-y-la-revolucion-digital-en-espana/.

Como bien comienza el Informe, «la disrupción es la palabra que mejor caracteriza esta era de cambios radicales», que se califica de «revolución digital». Sobre aquella idea volveré al final de este texto. Pero es cierto que, una vez más,  «los  efectos van muy por delante de las medidas» que deben adoptarse. Y en ese retraso injustificable en la adopción de medidas, la política y el sector público tienen su parte de responsabilidad. Siempre llegamos tarde a los sitios, también en este caso. La aceleración tecnológica está ya en marcha y es imparable, nos guste más o nos guste menos, o no nos guste nada. Se abren escenarios de gran incertidumbre y de notable complejidad. Nada nuevo. Y asimismo se plantea constantemente la eterna pregunta: ¿Qué empleos y perfiles profesionales pueden ser más vulnerables en ese nuevo escenario de revolución tecnológica? ¿Qué empleos de alta cualificación exigirá esa nueva economía? Cabe asimismo trasladar esas preguntas también al sector público y más precisamente al empleo público, aunque sobre este aspecto la reflexión está aún en pañales (sobre este punto me detuve, por ejemplo, en la parte final del paper «Gobernanza. Gipuzkoa 2025-2030, que se puede consultar en este enlace: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/).

El informe reseñado proyecta ese problema del empleo sobre cinco ámbitos de análisis, que son otros tantos ejes elaborados por los nodos del Proyecto Millennium, y son los siguientes:

  • Educación y aprendizaje
  • Ciencia y tecnología
  • Empresas y trabajo
  • Sociedad y cultura
  • Gobierno y políticas

Breve análisis de los distintos Ejes

La “Educación y el aprendizaje” es denominado como ámbito prioritario. Y el reto para ese sector es inmenso: reinventarse plenamente para afrontar con garantías el profundo cambio tecnológico. La educación sufrirá, por tanto, transformaciones enormes en las próximas tres décadas. Y, en este punto, «cobrará importancia el papel de las Administraciones Públicas para garantizar la calidad educativa y la distribución de recursos» (p. 19). Pero no solo eso. En ese contexto la Administración Pública deberá estar muy atenta en sus procesos de reclutamiento y provisión a «las competencias del siglo XXI», tales como el pensamiento crítico, la innovación o la alfabetización tecnológica, por no hablar de las competencias relacionadas con las habilidades blandas (empatía, creatividad, valores, etc.). Igualmente tendrá que adecuar sus rígidas estructuras de encuadramiento a una desregulación y atomización de gran parte del sistema educativo, así como a las técnicas de in-forming y autoaprendizaje. La captación de talento en ámbitos profesionales STEM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas) será la prioridad en los próximos años, también en el sector público. Sobrarán a puñados personal administrativo y técnicos de gestión o tramitación en las organizaciones públicas. Las profesiones jurídicas probablemente serán, salvo excepciones muy tasadas, esferas profesionales «a extinguir» en el sector público de las próximas décadas (algo se dice en general al principio del Informe). Ello en una Administración Pública caracterizada por el monopolio de los juristas suena a herejía y será una batalla llena de tensiones. Más aún lo será la reducción drástica de los empleos administrativos, donde el sindicalismo del sector publico jugará el viejo papel del ludismo, pero en pleno siglo XXI. Luchar contra la digitalización es enfrentarse a un fenómeno poliédrico siempre con resultado de derrota.

En el eje de «Ciencia y Tecnología» las apuestas son inmensas. Más aún en un país donde el retraso en algunos de esos ámbitos es secular, aunque se compense con algunas fortalezas. La idea fuerza, muy conocida por lo demás, consiste en que, «en general, se compensará la pérdida de empleo en el ámbito de las tareas repetitivas con la creación de nuevas formas de trabajo vinculadas al Internet de las cosas (IoT). Pero todo dependerá de variables que no se pueden prever, tales como el avance de la IA, entre otras. El Informe hace un esfuerzo por poner en positivo el concepto de «tecnología humanista», así como el papel de la ética y de los valores en la revolución tecnológica. En ambos planos no puedo sino recomendar una vez más la lectura del excelente libro de Luc Ferry, Transhumanismo, 2017. Si no lo han leído, les dará que pensar. Pero la sombra del desempleo generalizado planea por las páginas del documento. La solución, al final: la archiconocida “renta básica”. Veremos cómo se hace.

Interés especial tiene para nuestro objeto de análisis el tercer eje del Informe: Empresas y trabajo. Aunque centrado en la actividad empresarial privada, muchas de sus reflexiones se pueden trasladar, con las matizaciones que procedan, al sector público. La realidad es incontestable y no admite duda alguna: «La naturaleza del trabajo cambiará en las próximas décadas». Las tareas rutinarias desaparecerán del mundo del empleo, mientras que se revalorizarán aquellas ocupaciones más difíciles de mecanizar. Algo ya sabido.

Donde las predicciones se enfrentan es en las consecuencias de tales efectos sobre el empleo. Emergen, como ya se ha reiterado en varias contribuciones académicas, las visiones optimistas o pesimistas de tales efectos. Pero una verdad se impone: en cualquiera de los dos escenarios (optimista o pesimista) desaparecen las tareas repetitivas y se revaloriza el trabajo analítico, de decisión y programación. Nace, asimismo, una nueva cultura del trabajo, que tiene una serie de coordenadas también muy distantes de las que retroalimentan al “viejo reloj industrial” (del que hablara Judy Wajcman) aún omnipresente en las organizaciones publicas. Sus notas distintivas son algunas de ellas desconocidas, hoy por hoy, en el espacio público: participación, motivación, aprendizaje continuo, puestos flexibles, empleos tecnificados, innovación, trabajo descentralizado y movilidad constante de recursos. Tal vez la Administración Pública deba comenzar por una sabia recomendación que se contiene en el informe: crear microclimas laborales que fomenten la innovación. Ni están ni se les espera, salvo gratas sorpresas. Pero sería un buen banco de pruebas. Al menos una señal de que el sector público (o parte de este) “se pone las pilas”. Algo se mueve, pero no por la política.

El envejecimiento en general y en el empleo en particular, constituye un enorme reto. Más aún en el empleo público, como apuntamos en su día en una entrada conjunta con Mikel Gorriti: https://novagob.org/amarchitar-o-florecer-la-funcian-pablica-ante-el-reto-de-su-descapitalizacian-por-el-envejecimiento-de-las-plantillas/. La «gestión personal de la edad en las organizaciones» es un auténtico desafío inmediato, como lo es también que las Administraciones Públicas compitan  con el resto de organizaciones, públicas o privadas, por atraer para si el talento. El informe recoge las profesiones con más oportunidades, entre las que cita las siguientes: las relacionadas con la tecnología; científicos e intelectuales; así como puestos directivos y de gestión. Tampoco parece que padezcan especialmente aquellas profesiones de servicios a las personas (aunque la robotización puede hacer algún daño).

Lo que si pone de relieve el Informe, en línea con otros muchos otros diagnósticos publicados recientemente, son las profesiones u ocupaciones que se verán más afectadas por la automatización. Conviene recordar al menos las previsiblemente más afectadas por ese proceso de revolución tecnológica (digitalización, automatización e IA):

OCUPACIONES POR ORDEN DE IMPORTANCIA CON IMPACTO NEGATIVO
1ª Personal de apoyo administrativo
2ª Operadores de instalaciones, máquinas y ensamblajes
3ª Ocupaciones elementales
4ª Trabajadores de los servicios, vendedores comercios y mercados
5ª Oficiales, operarios, artesanos y otros oficios

La flexibilidad como eje, si bien centrada en esa idea de «flexiseguridad» que los tiempos actuales (y más los que vendrán) están poniendo en entredicho, pues la seguridad en un mundo tan cambiante es un valor que en el empleo cotizará poco. Y aquí empezarán los problemas de una sociedad radicalmente dual en un futuro inmediato, con un empleo privado precarizado (en buena parte “autónomo”) junto con un empleo público blindado a cal y canto. Veremos cuánto aguanta este último. Y no hablemos de la necesidad de adaptación permanente a los acelerados cambios tecnológicos, las Administraciones Públicas pueden hallarse en pocos años con unas plantillas no solo envejecidas (pues las jubilaciones en masa, si se aprovecha ese contexto, pueden ser una ventana de oportunidad), sino especialmente con buena parte de su personal claramente inadaptado para enfrentarse a los retos tecnológicos que se anuncian; esto es, plantillas cargadas de empleados analógicos o con bajas competencias digitales o tecnológicas, manteniendo (por necesidad existencial) plantillas inertes (sin tareas reales) y con unos costes elevadísimos, además externalizando los servicios de tecnología. Un panorama que ya en parte está pasando factura. Y no puedo entrar ahora en sus causas ni en sus perversos efectos.

En el eje “Sociedad y Cultura” solo interesa aquí hacerse eco de la importancia que el Informe da a los valores éticos, a la multicuturalidad (la emigración como solución al brutal envejecimiento) y a la noción de smart citizen, así como también al papel dominante de la igualdad de género, donde los datos que maneja el documento son muy optimistas: pues afirma haber un 39 por ciento de mujeres en “puestos de responsabilidad” en el sector público. Tal vez se confundan puestos técnicos con puestos de responsabilidad directiva, pues en estos la brecha aún es mucho mayor. Interesante es la aportación final de trasladar los valores éticos a la tecnología, “lo cual lleva a plantearse cómo reforzar los valores éticos de las organizaciones y de las personas”. La revolución tecnológica no cabe duda que planteará problemas éticos de magnitudes fuera de lo común. Lean, según les decía, al filósofo Luc Ferry.

Y, en fin, el quinto eje, “Gobierno y Políticas públicas” es, sin duda, uno de los más interesantes a nuestros efectos. Allí se analizan múltiples cuestiones. Se hace hincapié en el descrédito de las instituciones y de la propia política, la erosión de la legitimidad del Estado, así como el auge del populismo. Tendencias arraigadas en todos los países occidentales, pero que en el caso de España se agravan cualitativamente. Entre los datos positivos de nuestro Estado se citan las infraestructuras, la esperanza de vida, la educación superior (…), etc. Pero hay lastres que nos acompañan sin descanso: favoritismo en las decisiones, ineficacia de la burocracia gubernamental o falta de innovación, por ejemplo. El hecho evidente es que, en diferentes estudios o índices internacionales, España no deja “de caer”. La (mala) imagen que arrastra la marca España no es ajena a una falta absoluta de reformas institucionales efectivas. La cosmética no engaña. Se hace así necesario, como señala el Informe, apostar por “reformas radicales a nivel sistémico y de gestión de personas en las Administraciones Públicas”, por la innovación abierta o por la gobernanza inteligente. Tomen nota los distintos gobiernos y los diferentes grupos políticos de la oposición. Salvo honrosas excepciones todos dormitan, gobierno y oposición, como si nada sucediera en su entorno. Los cambios llevan una aceleración desconocida históricamente y, mientras tanto, la parálisis se ha hecho dueña de la práctica totalidad del sector público español. Pasará honda factura.

Escenarios: ¿Hacia dónde va España en la revolución tecnológica?

Vemos los diferentes “Escenarios Millenium” sobre el futuro del trabajo y la Tecnología en España, así como las percepciones de cuál o cuáles serán dominantes en el país:

Escenarios Millenium Idea-fuerza Percepción (porcentajes)
Escenario 1 Tendencial: Un mundo dual y complejo 50-60 %
Escenario 2 Inestabilidad política y económica: un futuro incierto 20-30 %
Escenario 3 Florecimiento de la creatividad humana. La economía autorrealizadora 30-40 %

Todo apunta a que corremos el riesgo de quedarnos enfangados en el segundo de los escenarios que se citan, aunque la percepción mayoritaria del estudio es que nos quedaremos en el primero, cuando el tercero es el único que realmente nos salvaría como un país que ha hecho sus deberes ante la revolución tecnológica.

Cabe concluir que estos escenarios y percepciones no están focalizados sobre el sector público. Temo no equivocarme (aunque me encantaría hacerlo) si afirmo que en la esfera de las Administraciones Públicas los escenarios 1 y 2 son absolutamente dominantes en estos momentos. Depende cómo vayan las cosas en la política y en el sistema institucional para que nos quedemos atrapados en el primero o caigamos al infierno del segundo. El tercero, objetivo real de un país que se pretende moderno, aun lo tenemos lejos, mucho más en el sector público. Y sin liderazgo transformador e innovador esa situación se enquistará con costes elevadísimos para toda la ciudadanía y el país en su conjunto. O se coge la ola de la revolución tecnológica o esta terminará rompiendo los diques inmovilistas de un sector público que, salvo excepciones, vive ajeno a todo lo que a su alrededor se mueve a velocidades de vértigo. El proceso de disrupción creativa, en términos de Schumpeter, ya está entre nosotros. Hay que adoptar medidas urgentes para evitar o prepararse para sus efectos. Algunos no quieren darse por enterados. Un ejercicio más de irresponsabilidad pública. No saldrá gratis. Tal vez sea oportuno explorar esa idea que se maneja en el Informe de “pacto” o “consenso” transversal sobre cómo abordar la revolución tecnológica que está llamando a la puerta. Por el bien de las generaciones venideras y del propio país, ello sería una obligación inaplazable.

 

ÍNDICE DE CALIDAD DE LOS GOBIERNOS “REGIONALES” EN LA UE: DATOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

 

 

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Fuente:

  1. Charron/V. Lapuente, Quality of Government in EU Regions: Spatial and temporal patterns, Working Papers 2018, Gotenburg. https://qog.pol.gu.se/digitalAssets/1680/1680303_2018_1_charron_lapuente.pdf

 

COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON CALIDAD DE SU GOBIERNO SUPERIOR A LA MEDIA COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON CALIDAD DE SU GOBIERNO INFERIOR A LA MEDIA
1.- Euskadi/País Vasco (0,653) 8.- Comunidad de Murcia (- 0,136)
2.- CF de Navarra (0,502) 9.- Comunidad de Madrid (- 0,222)
3.- Cantabria (0,462) 10.- Castilla-La Mancha (- 0,300)
4.- La Rioja (0,242) 11.- Castilla-León (- 0,326)
5.- Principado de Asturias (0,220) 12.- Cataluña (- 0,392)
6.- Aragón (0,097) 13.- Galicia (- 0,431)
7.- Extremadura (0,022) 14.- Comunidad Valenciana (- 0,446)
15.- Illes Balears (- 0,544)
16.- Canarias (- 0,709)
17.- Andalucía (- 0,740)

Hoy en día, la Calidad de los Gobiernos y de las instituciones es un factor diferencial de primer orden. Este mismo mes de marzo de 2018 se ha hecho público el Estudio comparativo correspondiente a 2017 que periódicamente (2010, 2013 y 2017) lleva a cabo la Universidad de Gotenburg, con gran difusión en círculos gubernamentales y académicos, y que tiene por objeto medir la calidad de los Gobiernos “regionales” en la Unión Europea, de acuerdo con tres grandes parámetros: Eficiencia en la prestación de servicios públicos; Imparcialidad; y grado de Corrupción (o baja presencia de esta)[1]. Pues bien, la media del conjunto de las CCAA ha sido negativa, bajando España del puesto 14 en 2013 al 19 en 2017, situándose en el antepenúltimo grupo de países de la UE, de una escala de siete.

Pero la desigualdad o la heterogeniedad en la calidad de los Gobiernos de las CCAA es la nota dominante, pues mientras algunas Comunidades Autónomas como son las de Euskadi, Navarra y Cantabria, han superado sus resultados anteriores (de 2013) y están por encima de la media, otras (especialmente las de mayor tamaño y peso demográfico) han obtenido malos o muy malos resultados. En concreto, es importante resaltar que la Comunidad Autónoma del País Vasco obtiene resultados muy similares a la mayor parte de las regiones francesas y está prácticamente a punto de entrar en el selecto grupo de las “regiones Europeas” de segundo nivel en cuanto a la calidad institucional de sus Gobiernos (las que superan el 0,7, pues ha obtenido 0,635; un espacio donde están las “regiones austriacas” y buena parte de las “alemanas”).

Estos resultados del estudio realizado ponen de relieve una honda diferenciación entre calidad del Gobierno según los resultados altos o bajos de la escala (desde el 0,653 de Euskadi al – 0,740 de Andalucía) y según también zonas geográficas más o menos marcadas (Norte de la península, salvo Galicia y CCAA del alto y medio Ebro) frente al arco mediterráneo o Canarias. También este análisis nos constata que, en nuestro caso, la riqueza de los diferentes territorios no es un dato determinante para la mayor o menor calidad del Gobierno (como tampoco lo es en el caso de las Regiones italianas), pues hay CCAA ricas que suspenden flagrantemente, como es el caso de Illes Balears (– 0,544), Comunidad Valenciana (- 0,446) o Cataluña (- 0,394); mientras que otras calificadas de menos ricas, como Cantabria (0,462) o Asturias (0,220), o con bajo nivel de renta como Extremadura (0,022), ofrecen datos superiores a la media.

No deja de plantear muchas paradojas este pormenorizado análisis de los profesores Charron y Lapuente. Hay una fractura de país clara en el plano territorial en lo que a calidad del Gobierno respecta. Y este no es un dato menor. Las Comunidades Autónomas más pobladas de España suspenden de forma clara o muy clara. Y eso hunde la posición de España. Andalucía, Cataluña y Madrid, obtienen muy malos o malos resultados. Pero lo más grave es que Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana e Illes Balears, emperoan mucho los indicadores obtenidos en 2010 y 2013. El azote de la corrupción parece ser (es una mera hipótesis) un elemento enormemente perturbador en estos resultados. Pero no es el único. Para tener Calidad de Gobierno se ha de gobernar, no hacer como que se gobierna. La media española, fruto de ese arrastre de las CCAA con peso demográfico, es ciertamente muy baja: – 0,328. Las comparaciones son odiosas, pero Portugal nos supera claramente (0,032), Francia de forma diáfana (0,408) y Alemania de manera contundente (1.012). Esto es la consecuencia del mal gobierno. Algo de lo que nadie en política parece prestar mucha atención. Se nos llena la boca de «Buen Gobierno» y lo que tenemos es lo que sale. Más claro el agua.

[1] N. Charron/V. Lapuente, Quality of Government in EU Regions: Spatial and temporal patterns, Working Papers 2018, Gotenburg. https://qog.pol.gu.se/digitalAssets/1680/1680303_2018_1_charron_lapuente.pdf

UNA EXPERIENCIA PIONERA (El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral de Gipuzkoa)

 

“La evolución del funcionariado moderno se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación (…) cuyo valor supremo es la integridad. Sin ese funcionariado se cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada” (Max Weber, El político y el científico, Alianza Editorial, pp. 101-102)

La Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad Institucional que pretendía homologar a la institución con los modelos existentes en las democracias avanzadas a través de la configuración de una infraestructura ética con vocación holística, que no solo siguiera el buen ejemplo ya dado por el Gobierno Vasco en 2013 (tras la aprobación, en mayo de ese mismo año, del Código Ético y de Conducta de altos cargos y personal eventual), sino que fuera más allá proponiendo, además de la aprobación de un código ético y de Código de Conducta y buenas prácticas de los miembros de la Diputación foral y de los altos cargos y personal asimilado de la Administración Foral de Gipuzkoa y de las entidades de su sector público, la creación de un Marco de Integridad Institucional y códigos de conducta para la contratación pública y la entidades receptoras de subvenciones forales, así como la elaboración y aprobación de un Código Ético para el empleo público foral[1].

El citado Código del Empleo Público ha sido recientemente aprobado por la Diputación Foral de Gipuzkoa (noviembre de 2017). Y tiene el siguiente enunciado: “Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público Foral de Gipuzkoa” (CEBGEP, en lo sucesivo). Aunque dada su importancia (por lo que seguidamente se dirá) requeriría un análisis monográfico que en estos momentos no puede hacerse, lo que aquí sigue es una mera y rápida descripción de algunas ideas-fuerza de su contenido, poniendo en todo caso el acento en que se ha dado un paso enorme (avalado, con matices, por algunos sindicatos y rechazado por algún otro) hacia la construcción futura de un empleo público foral que refuerce los valores públicos como seña de identidad al servicio de la ciudadanía y con el fin de fortalecer, asimismo, la imagen de los servidores públicos como profesionales que actúan en un marco de ejemplaridad y probidad. Algo especialmente importante en estos momentos, pero mucho más cuando se advierte en el horizonte de los próximos años un profundo relevo intergeneracional en la Administración pública que producirá la incorporación en masa de nuevos empleados públicos. Que estas nuevas incorporaciones se llevan a cabo a una organización que resalta los valores éticos y los principios de buena gestión, no es una cuestión indiferente, sino todo lo contrario. La función pública guipuzcoana de las próximas décadas se construirá, así, sobre cimientos de valores sólidos y sobre una idea-fuerza de servicio a la ciudadanía.

El CEBGEP se inspira, por tanto, en las experiencias que la OCDE viene impulsando de construcción de Marcos de Integridad Institucional en las administraciones públicas, pero en su correcta concepción de marco holístico o que agrupa a todos los colectivos y entidades que forman parte del sector público o se relacionan con este (no solo a los “altos cargos”)[2]; por tanto, también a la función pública. Además, ese Código, tal como expresa su exposición de motivos, se inspira en otros modelos comparados, advirtiéndose una huella importante del Código de la Administración Federal canadiense. Se puede decir, en todo caso, que desde un punto de vista no solo cuantitativo sino especialmente cualitativo, este es el instrumento más importante del Sistema de Integridad Institucional puesto en marcha por la Diputación Foral, pues si se aplica y desarrolla de forma adecuada sus efectos a largo plazo serán, sin duda, notables en lo que pueda afectara a los estándares de funcionamiento (por cierto, elevados ya en estos momentos) del empleo público foral.

El CEBGEP incorpora una serie de finalidades que se pretenden alcanzar con su desarrollo efectivo. Y entre ellas cabe citar las siguientes:

  • Resaltar la importancia de los valores en el ejercicio del empleo público.
  • Asentar, en los empleados públicos forales, la vocación y orientación de servicio a la ciudadanía.
  • Desarrollar la profundización del empleo público foral a través de la interiorización de valores éticos y principios de buena gestión.
  • Construir infraestructura ética, vocación de servicios, compromiso profesional y ejemplar, del servicio y de los servidores públicos.
  • Reforzar la legitimación y prestigio de la institución del empleo público foral y fortalecer, así, la confianza en la ciudadanía.

El objeto del CEBGEP es articular una serie de valores, a los que se anudan sus respectivas normas de conducta, así como prever unos principios de buena gestión, que vienen acompañados de sus respectivas normas de actuación profesional.

Es muy relevante resaltar que el Código tiene una naturaleza de instrumento de autorregulación y carece de valor normativo, sin perjuicio de que obligue a los servidores públicos forales a adecuar sus conductas y actuaciones a tales valores y principios. Pero se debe poner de relieve inmediatamente que este Código carece, por tanto, de dimensión represiva o sancionadora, pues su orientación y finalidad es radicalmente distinta, dado que pretende exclusivamente mejorar la infraestructura ética y la buena gestión en el empleo público, teniendo por tanto un carácter eminentemente preventivo y orientador (la ética pública como faro que guía al servidor públicos en el ejercicio de sus funciones). Así se prevén medidas de difusión del Código, el fomento de su internalización por los empleados públicos forales, circuitos para que planteen dudas, cuestiones éticas o quejas, y además la atribución de la resolución de tales cuestiones a la Comisión de Ética de la Diputación Foral que, en estos caso, se verá ampliada con la presencia de un representante sindical con voz, pero sin voto.

El CEBGEP se plantea, además, como desarrollo de los artículos 52 a 55 del TREBEP, en la medida en que, sin contradecir ninguno de tales planteamientos normativos (que se asumen expresamente en el citado Código), detalla o concreta (y sobre todo sistematiza) los valores y normas de conducta, por un lado, y los principios y normas de actuación, por otro.

En síntesis, los valores y principios que se incluyen con sus respectivas definiciones o alcance (buscando una cierta homogeneidad con los establecidos en el Código de cargos forales, al margen de las diferencias funcionales de cada colectivo), son los siguientes:

Valores:

  • Integridad
  • Ejemplaridad
  • Honestidad y desinterés
  • Imparcialidad y Objetividad
  • Excelencia profesional
  • Eficiencia
  • Respeto

Principios:

  • Transparencia
  • Apertura de Datos
  • Cultura de gestión e innovación
  • Promoción y uso del euskera
  • Responsabilidad profesional

En fin, el Código recoge un conjunto sistematizado de normas de conducta y de normas de actuación, que ahora no procede analizar, así como un Marco de Integridad Institucional en los términos ya expuestos. Tal vez, el aspecto de mayor debilidad radique en la articulación efectiva de un sistema institucional de garantías, no tanto por la atribución de esa función a la Comisión de Ética (cuya composición preserva esas garantías, al tener más externos que internos), sino porque tal vez se ha perdido la oportunidad (aunque siempre se está a tiempo) de dar un papel más activo y protagonista en esa Comisión a los propios funcionarios y empleados públicos (no solo a la representación sindical), así como de crear alguna figura de Comisionados éticos en los diferentes departamentos que hiciera de enlace de proximidad entre los empleados públicos y la distante Comisión de Ética, cuando a aquellos se les plantearan dilemas, dudas o cuestiones de carácter ético o quisieran tramitar alguna queja, reclamación o, en su caso, plantear una denuncia.

No cabe olvidar en este punto que en las Comisiones de Ética (o Comisionados de Ética) de la función pública de las democracias avanzadas la composición de estos órganos es exclusivamente funcionarial. Ese debería ser el objetivo final a lograr cuando la cultura ética en nuestras organizaciones públicas se consolide, pues al fin y a la postre la gestión de esos códigos no es otra cosa que la de ser un instrumento de autorregulación y para que los empleados públicos lo sientan suyo lo han de “vivir” no solo “oír” o “leer”. Las Comisiones Éticas compuestas de cargos públicos o externos, deberían verse nutridas también de empleados públicos (no de “representantes sindicales”), pues ellos deberían ser quiénes autogestionaran sus códigos y aportaran valor ético a su trabajo profesional. Ese ha de ser el objetivo final. Todo lo demás es pura transición, hasta que la cultura ética pueda –tal como decía- permear efectivamente las organizaciones públicas. Algo que tardará muchos años, pero que cuantas menos dificultades institucionales se pongan más se podrá avanzar y a mejor ritmo. Tiempo al tiempo.

El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral guipuzcoana es una iniciativa pionera, de la que, tras su futura implantación y desarrollo, cabrá extraer las debidas lecciones y corregir puntualmente, en su caso, lo que proceda. Buen comienzo. A ver si cunde el ejemplo. Bien harían los distintos niveles de gobierno de seguir este importante camino abierto por una Diputación Foral que ha hecho de la Gobernanza (también ética) su seña de funcionamiento.

[1] Ese Sistema de Integridad Institucional y todos los códigos que hasta la fecha han sido aprobados se pueden consultar en abierto en el siguiente enlace: http://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad

[2] Sobre esta cuestión, por todos: M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

COMPLIANCE E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL [1]

 

Il existe un décalage entre ‘la majesté de la règle’ et la médiocrité de son application

(Yves Mény, Rapport Nadal, «Renouer la confiance publique», 2015)

Las relaciones recíprocas entre sistemas de compliance (aplicados al mundo empresarial) y las políticas de Integridad Institucional (objeto, por su parte, de políticas gubernamentales) han sido absolutamente desatendidas en nuestro entorno. Ciertamente, ello se puede deber a la incomunicación existente entre determinadas disciplinas o ámbitos de regulación. El cuarteamiento de la realidad social por enfoques académicos o profesionales, no ayuda.

En efecto, las políticas de compliance han sido construidas preferentemente desde el Código Penal y por profesionales de ese ámbito, mientras que las políticas de integridad en el sector público están siendo articuladas a través de un enfoque más sesgado hacia el campo público-institucional. Construir integridad mediante el Código Penal es un síntoma, como bien expuso recientemente el profesor Fermín Morales, de “una sociedad enferma”. Más nos valdría invertir en prevención y en la construcción de sistemas de integridad “holísticos”, como luego diré.

En todo caso, entre compliance e integridad institucional hay muchos paralelismos y no pocos puntos de encuentro, aunque también existen diferencias notables. De todo esto quiero hablar en esta breve entrada.

Como es sabido, en nuestro contexto las políticas de compliance se refuerzan notablemente a partir de la reforma del Código Penal de 2015 (Ley Orgánica 1/2015), aunque con precedentes en la reforma de 2010. En aquella se recoge que también las sociedades mercantiles pueden ser condenadas por determinados delitos, pero en el caso de que dispongan de un sistema de cumplimiento (compliance) –en los términos previstos en el Código penal y completados en la Norma UNE-ISO 19600- podrán quedar exentas de responsabilidad penal o, en su caso, podrá ser causa atenuante de tal exigencia de responsabilidad.

No obstante, se excluye de los delitos societarios  a las Administraciones Públicas territoriales e institucionales, a los organismos públicos vinculados o dependientes de aquellas, a los organismos reguladores y a las agencias. No a las empresas públicas. Tomen nota.

Cabe preguntarse, en primer lugar, si esa política de compliance está influyendo algo realmente en la (lenta) implantación de sistemas de integridad institucional en el sector público; es decir, puede ser oportuno reflexionar si hay o ha habido algún trasvase de conceptos o ideas, así como de técnicas entre ambas políticas que, por lo que respecta al sector público, tienen un punto de convergencia necesario en las sociedades mercantiles.

Realmente, las experiencias más avanzadas de sistemas de integridad institucional, que son las de algunos niveles de gobierno del País Vasco (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa y Ayuntamiento de Bilbao; luego exportadas a otras realidades institucionales), no construyeron tales modelos “mirando” a las políticas de compliance, si bien no es menos cierto que algunos paralelismos evidentes se pueden encontrar, así como no pocas diferencias.

Se pueden identificar, por ejemplo, puntos de contacto entre ambos modelos (compliance e integridad institucional). Veamos algunos de ellos:

  • La función denominada de compliance no tiene solo una dimensión jurídica, sino también se retroalimenta con instrumentos de autorregulación. Esta idea se plasma en los dos modelos, a través principalmente de los códigos éticos o de conducta (instrumentos de autorregulación por excelencia), que son un elemento de las políticas de cumplimiento, pero también una pieza esencial en la arquitectura de la integridad institucional, que debería completar lo dispuesto en el marco normativo.
  • Tanto la política de compliance como la de integridad institucional se construyen con una idea-fuerza: prevenir (riesgos penales, en un caso; malas prácticas o conductas antiéticas, en el otro). Para ello la política de difusión o formación forma parte esencial de tales modelos.
  • También hay una coincidencia en los valores que se pretenden preservar; en el primer supuesto, la reputación de la empresa; en el segundo, la imagen de integridad de la institución que es presupuesto de la confianza ciudadana.
  • Ambos sistemas tienen canales, circuitos y procedimientos para denunciar (en el primer caso) o presentar quejas o dilemas éticos (en el segundo).
  • Igualmente, ambos modelos apuestan por la creación de un órgano de vigilancia del cumplimiento (Chief Compliance Officer) o de una Comisión o Comisionado de Ética, que deben ser estructuras con autonomía funcional o independencia y neutralidad, más acusada –por los bienes que preserva y la función que cumple- en el caso de la política de compliance, pero igualmente necesarias en los sistemas de integridad institucional.
  • También en ambos supuestos las normas de cumplimiento de desdoblan entre obligatorias y voluntarias: normas jurídicas y autorregulación. Si bien los sistemas de integridad institucional parten de un componente normativo muy denso (Derecho Penal y, asimismo, Derecho administrativo sancionador) y, hasta la fecha, con muy pocos espacios a la autorregulación, pero sigue habiéndolos.

Por tanto, y esto es lo que se debe retener, la idea-fuerza que emparenta a ambos modelos (compliance e integridad institucional) es construir sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña inevitable e irreparablemente la imagen o reputación institucional.

Asimismo, los dos modelos (compliance e integridad institucional) tienen estrechos vínculos con la noción de “Buen Gobierno Corporativo” (por lo que afecta al mundo de la empresa) y de “Buena Gobernanza” (en lo que respecta al sector público). Una idea que sirve para aglutinar ambas perspectivas es, sin duda, la de Gobernanza Ética. Las relaciones entre el mundo empresarial y el sector público son evidentes en este campo, así como con la ciudadanía. No en vano se puede afirmar rotundamente que una sociedad no íntegra nunca podrá alumbrar una Administración íntegra. Es, sencillamente, una utopía. Trabajemos también, por tanto, la dimensión social del problema.

La función de ambos modelos es bien precisa: además de prevenir la comisión de delitos o las malas prácticas, según los casos, está la idea-fuerza de reforzar y mantener una cultura ética de las organizaciones públicas o privadas, así como construir unas infraestructuras éticas que mejore la imagen institucional o la reputación organizacional. Esto cotiza al alza, tanto en la competitividad empresarial como en la público-institucional.

Sin embargo, las diferencias son importantes. En las políticas de compliance el aprendizaje preventivo se lleva a cabo “de la mano del Código Penal”. Esa es “la ruta fácil” (como la acuñaron Longo y Albareda), pues si no la transitas esa omisión puede tener consecuencias graves. El “peso” de la Ley es, en este caso, fuertemente disuasorio: una auténtica amenaza. No obstante, implantar un sistema de compliance no es una obligación empresarial, tampoco para las sociedades mercantiles públicas. Pero cualquier asesor cabal lo recomienda como medio preventivo para amortiguar efectos indeseados, aparte de por las ventajas inherentes que en sí mismo comporta esa apuesta por disponer de organizaciones (públicas o privadas) correctamente ordenadas.

En el sector público las políticas de compliance aplicadas a sociedades mercantiles plantean, asimismo, obstáculos fácticos o normativos importantes. La elevada politización (“ocupación”, realmente, por la política) de las estructuras de gobierno de estas sociedades, así como la necesidad de incorporar al conjunto de empleados en ese sistema de cumplimiento, dificultan la creación de órganos de vigilancia dotados de imparcialidad e independencia o también generan resistencias sindicales a la aplicación de tales programas. Estas y otras cuestiones han sido analizadas recientemente por Esperanza Hernández en un post de recomendable lectura: http://www.compromisoempresarial.com/transparencia/buen-gobierno-transparencia-2/2017/06/los-tres-retos-de-la-empresa-publica-con-el-compliance/

Pero lo cierto es que, incluso en las experiencias más avanzadas de construcción de Sistemas de Integridad Institucional en algunas empresas públicas, se hace necesario reconstruir el modelo de integridad a través de esa política de cumplimiento. Pues hasta ahora los modelos más avanzados de integridad institucional han focalizo su atención en los altos cargos o en los puestos directivos (de máxima responsabilidad) del sector público institucional, pero no se han dado pasos hacia un sistema “holístico” de integridad institucional que incorpore códigos de conducta y marcos de integridad también para la totalidad de empleados públicos, para la contratación pública o los procesos de subvenciones, en los procesos selectivos o, en fin, que sume a esa dimensión “integral” un sistema de compliance en todas aquellas sociedades mercantiles públicas que estén vinculadas a una determinada estructura de gobierno. Mucho trabajo por hacer, sobre todo si se quiere hacer bien.

En suma, a diferencia de las políticas de compliance, la construcción de Sistemas de Integridad Institucional en el sector público tropieza con que las exigencias normativas, cuando las hay (por ejemplo, la Ley de transparencia catalana, la Ley vasca de conflicto de intereses de altos cargos o la Ley de instituciones locales de Euskadi), son muy poco exigentes, más bien de Derecho soft: solo se refieren –cuando lo hacen- a la aprobación de Códigos de Conducta y, en particular, dirigidos a la política o la alta administración (altos cargos o directivos). En pocos casos, bien es cierto que cada vez más (especialmente, pero no solo, en el ámbito institucional vasco), se están impulsando tales Sistemas de Integridad Institucional (un caso ejemplar o el más acabado es, hasta la fecha, el de la Diputación Foral de Gipuzkoa; aunque, tal vez, debería incorporar también esa política de compliance como parte de su sistema “integral”: https://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad).

De todos modos, lo importante es que esta apuesta política (“la ruta difícil”, porque no viene prescrita por ninguna Ley, menos aún por el Código Penal o Derecho hard salvo en lo que se refiere a empresas públicas) se haga antes de que la corrupción estalle y no después como medida “reactiva”. Pues cuando la corrupción anega una institución pública los remedios preventivos son necesarios, pero el daño institucional ya está hecho. Reconstruir la imagen pública de la institución y la confianza ciudadana en ella se convierte, así, en un ejercicio titánico. Inviertan, por tanto, en prevenir. Y olvídense de soñar que solo con el Código Penal transformaremos nuestro sector público empresarial o las instituciones públicas en lugares en los que los comportamientos íntegros proliferen y las infraestructuras éticas se asienten, así como que la corrupción o las malas prácticas sean supuestos inexistentes. Prevenir antes que lamentar, esa es la idea final. También para el sector público: compliance e integridad institucional se dan la mano finalmente.

[1] Resumen de la intervención realizada en la Jornada “La implantación de programas de compliance y marcos de integridad institucional: la prevención del delito en el sector público”, organizado por la Federació de Municipis de Catalunya el 8 de junio en Barcelona. En esta Jornada participaron asimismo Fermín Morales Prats (catedrático de Derecho Penal de la UAB) y Joan Llinares Gómez (Gerente de Recursos del Ayuntamiento de Barcelona).

ÉTICA Y POLÍTICA: TENSIÓN MÁXIMA

 

“Mucho tiempo hace que se ha dicho que el alma de un gran ministro es la buena fe (…) pero un ministro que peca contra la probidad tantos testigos y tantos jueces tiene cuantas son las gentes que gobierna.

Sí, me atrevo a decirlo, no es el mayor mal que puede hacer un ministro sin probidad el no servir a su príncipe y arruinar al pueblo; otro perjuicio ocasiona, mil veces a mi entender más grave, que es el mal ejemplo que da” (Montesquieu, Cartas Persas, Tecnos 1986, CXLVI, p. 223)

Hace más de veintitrés años, Yehezkel Dror esbozó las líneas básicas de lo que debería ser un “Código Ético para Políticos”. Y allí preveía una regla de conducta en los siguientes términos: “Tu vida privada –decía- debe servir de ejemplo”[1].

No hay sombra de duda en torno a que la conducta privada de un político (también la de un funcionario) puede tener serias consecuencias o impactos sobre su actividad pública. Lo que modifica cualitativamente las cosas (de ahí la puntualización de Dror) es que quien desempeña funciones políticas o públicas lo hace habitualmente en una institución u organización pública, además lo hace “voluntariamente” para “servir a la ciudadanía” (salvo que esta expresión esté cargada de cinismo y se sirva «a sí mismo»). No cabe duda alguna que sus acciones individuales (el buen ejercicio de sus funciones o, por el contrario, la codicia o el afán por el dinero) repercutirán sobre la buena o mala imagen que finalmente refleje sobre esa institución a la que representa. Lo que está pasando estos últimos días tras el escándalo de corrupción de la empresa pública Canal de Isabel II, nos puede “enseñar” mucho sobre cómo no se deben hacer las cosas. Un escándalo que conmociona. Son tantos …

También Montesquieu en su temprana obra titulada Cartas Persas, afirmaba al respecto que “los malos príncipes forman únicamente malos ciudadanos”[2]. Tomen nota los malos políticos (que comienzan a ser legión), si es que alguno es consciente de que lo es, aunque mucho me temo que nadie.

El mal ejemplo, sobre todo si procede de los gobernantes, es una pesada losa. Pero también la ciudadanía contribuye. Lo dijo, asimismo, el barón d’Holbach: “Los que pretenden formar una sociedad floreciente con ciudadanos corrompidos o desdichados son malos políticos”[3]. La otra cara de la moneda. Tampoco la olvidemos.

Aranguren abordó monográficamente la compleja relación entre ética y política en un libro publicado hace varias décadas[4]. Creo que, hasta hoy, nadie ha superado ese enfoque. Me interesa, no obstante, la dimensión más problemática de esa relación compleja entre ética y política: la trágica.

En efecto, la relación entre ética y política ha de ser dramática y es siempre problemática, pues está “fundada –a su juicio- sobre una tensión de carácter más general: la de la vida moral como lucha moral[5]. Esa tensión dramática, sin embargo, no es perceptible más que en determinados momentos y contextos de la vida política de una persona (salvo que el personaje sea “amoral” o “a-ético”, cosa que Aranguren, a diferencia de Jankélévitch, niega que se pueda dar). Creo que muchas “figuras” del denso y patético escenario político español de la corrupción dan la razón a este último. La amoralidad existe. También en política. Abunda.

En todo caso, no se puede abordar esa relación entre ética y política sin una expresa mención a Max Weber. En su obra se teje esa necesaria complementariedad de la ética de la convicción y de la ética de la responsabilidad cuando de ejercer la actividad política se trata. Weber, efectivamente, trató de forma impecable las relaciones entre ética y política en su conocida obra El político y el científico. Allí plantea el problema del “ethos de la política”. Una ética que, a juicio de este autor, debe mirar al futuro y a la responsabilidad que corresponde realmente al político, sin perderse “en cuestiones, por insolubles políticamente estériles, sobre cuáles han sido las culpas del pasado”. A juicio de Max Weber, “toda acción éticamente orientada puede ajustarse a dos máximas fundamentalmente distintas entre sí e irremediablemente opuestas: puede orientarse conforme la ‘ética de la convicción’ o conforme ‘la ética de la responsabilidad’. La diferencia entre ambas es abismal. Y es, sin duda, la ética de la responsabilidad la que debe atraer nuestra atención en estos momentos, puesto que es aquella la “que ordena tener en cuenta las consecuencias previsibles de la propia acción”.

En el ejercicio de los cargos públicos es dónde se plantea una tensión evidente, muchas veces dramática, entre el bien común y el interés privado. En ese ámbito hay zonas de riesgo evidentes, pues –tal como reconocía El Federalista- los hombres distan mucho de ser ángeles[6]. El conflicto entre intereses divergentes es mucho más complejo de resolver en el ámbito público que en cualquier otra actividad de carácter privado.

La clase política sigue confundiendo ética con legalidad (que pretende configurarse como regularidad de sus actuaciones), prescindiendo de algo tan esencial como es la ejemplaridad que debe guiar sus conductas tanto en su vida pública como privada. Lo que sea (por motivos varios) jurídicamente inatacable puede, sin embargo, no ser adecuado éticamente. Y algunas de esas conductas éticas deplorables (aunque sean “legales”) abundan por doquier en la política, la función pública y también entre la propia ciudadanía.

Ética y Política nunca han armonizado bien, eso es algo bien sabido. Lo expresa en términos muy claros Ramón Vargas-Machuca, “las relaciones entre ética y política no han estado regidas por la armonía, sino por una tensión que ha acabado no pocas veces en disyuntiva: o sobra la ética o sobra la política”[7].

La recuperación moral de la política es, por tanto, una premisa para que la política sea creíble. Pero ya no valen gestos hacia la galería ni arrepentimientos cargados de impostura. Al gobernante o al político solo le cabe, como recordara Javier Gomá, practicar con el ejemplo[8]. Y cuando el “ejemplo” es burdo, grosero o impropio de un político serio, la única salida digna es conjugar el verbo dimitir antes de que uno sea echado a las tinieblas por la ira de una complaciente y adolescente ciudadanía, adormecida hasta la médula que, aunque parezca despierta, realmente no lo está. Escruta duro a los demás y es muy complaciente consigo misma.

Ya lo dijo el maestro Aranguren, “hablar de la vida humana es hablar de una vida con implicación moral”[9]. Guste o no guste, no hay alternativas. También lo recordó el barón d´Holbach mucho antes: «la verdadera política no es otra cosa que hacer felices a los hombres». Tan fácil de formular y tan difícil de practicar. Al menos hoy en día.

¿SOBRESALIENTES EN TRANSPARENCIA?

“No hay política seria sin secreto ni disimulación”

(Pierre Zaoui, La discreción o el arte de desaparecer, Arpa editores, Barcelona, 2017, p. 31)

Ciertamente, sorprende ver cómo tenemos tantas instituciones públicas que sobresalen en transparencia. Si se consultan los rankings de transparencia se observará de inmediato que en este país, al parecer, hemos interiorizado en muy pocos años lo que en otros llevó largo tiempo implantar: una cultura de transparencia. El último ranking difundido es el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que tiene por objeto los órganos constitucionales y órganos reguladores (autoridades independientes), así como otros sujetos institucionales obligados a cumplir la Ley de Transparencia. (Ver: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/actualidad/noticias/hemeroteca/2017/04/20170419.html#.WPuNpbjluSE).

Allí, salvo tres casos “anecdóticos” que simplemente aprueban (Consejo de Estado, Fiscalía General del Estado y Consejo Económico y Social), se puede observar cómo el resto de instituciones escrutadas se mueven entre un notable alto y la más pura excelencia, destacando dos de ellas Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial, también el Tribunal de Cuentas. Mejor no hablar mucho, pues la imagen que se transmite es que todo es transparente en esas instituciones. Sin embargo, este panorama idílico no parece ajustarse a la situación real que tales instituciones destilan entre la ciudadanía. La manida “confianza”, esa institución invisible que siempre está alerta, no parece avalar tan magníficas puntuaciones.

Si resulta verdad que, como dice la tesis ortodoxa, la transparencia refuerza la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, estaría muy claro que esas tres instituciones citadas (así como alguna otra, como por ejemplo las Cámaras parlamentarias) dispondrían de un reconocimiento ciudadano innegable. Como digo, no parece ser el caso.

Tampoco nos debemos creer en exceso que buena parte de nuestras Comunidades Autónomas o un número razonable de las Diputaciones o ayuntamientos sean, asimismo, instituciones sobresalientes en transparencia, tal como los índices de Transparencia Internacional confirman cada vez que son difundidos. De ser así no se entendería que determinadas entidades públicas autonómicas o locales salgan con excelentes calificaciones en el ámbito de la transparencia y, sin embargo, tengan casos de corrupción por doquier o, al menos, prácticas de funcionamiento irregulares y así constatadas por los tribunales de justicia (Véase al respecto el repositorio sobre casos de corrupción judicializados del Consejo General del Poder Judicial: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/El-CGPJ-reune-los-principales-indicadores-de-la-actividad-judicial-contra-la-corrupcion-en-un-repositorio-de-acceso-publico-).

La ecuación más transparencia menor corrupción, que es válida para buena parte de los países democráticos avanzados, no parece ofrecer en nuestro caso una identidad perfecta; son demasiadas las excepciones o, al menos, algunas muy relevantes. Algo falla. Y no creo que sea precisamente el método o métodos de evaluación aplicados (sin perjuicio de que se puedan mejorar algunos indicadores e incorporar otros tantos nuevos). El problema, a mi juicio, es más conceptual que técnico: una inteligencia alicorta de la transparencia que viste mucho institucionalmente, pero que poco tiene de efectiva en el funcionamiento real de las organizaciones públicas. El cambio de cultura organizativa y de funcionamiento institucional que deriva de una transparencia correctamente aplicada está aún muy lejos de lograrse. Es un camino muy largo. Estamos a años luz, por mucho que nos pongamos medallas una y otra vez.

El mal enfoque del problema viene, principalmente, por dos cuestiones que lo lastran de forma evidente. La primera cuestión es que se confunde (interesada o ingenuamente) transparencia con mera publicidad activa. O si se prefiere, con el cumplimiento de las obligaciones legales que deben alcanzar las entidades e instituciones públicas (así como otras privadas). Ese cumplimiento de estándares legales y su visualización a través de los portales de transparencia y páginas Web, es el paradigma de la buena transparencia. Si además se publican más datos e informaciones, ya la excelencia es la distinción. Volcar información en masa no es transparencia, por muy ordenada y accesible que esta sea. Es informar y punto.

Es ese un concepto pobre de transparencia que poco aporta, pero que tantas energías político-institucionales conlleva. Partíamos de tan bajo, que llegar a ese primer y elemental estadio lo hemos confundido con alcanzar la cumbre. Es verdad que “colgar” información relevante de la actividad pública, aparte de cumplir las obligaciones legales, representa (al menos en teoría) un medio adecuado para prevenir malas prácticas o, inclusive (algo más discutible), la propia corrupción. Tener que difundir determinada información puede disuadir, en efecto, de malas prácticas.

Pero seamos honestos, volcar mucha información por medios telemáticos tampoco satisface la finalidad última de la transparencia, que no es otra que controlar la actividad de los poderes públicos por parte de la ciudadanía. Como decía el filósofo Alain hace casi un siglo, “todo poder es malvado desde el momento que lo dejamos en libertad, todo poder es sabio desde el momento que se siente juzgado” (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016). Además, hay otro error de percepción al considerar que la transparencia incrementa la confianza pública en las instituciones, pues eso puede ser así o puede no serlo. La transparencia correctamente entendida comporta la verdad: lo que hay es lo que se ve. Y la confianza se basa, como bien expuso Buyng-Chul Han, en lo que no se conoce. La confianza se deposita en personas o entidades que no sabemos qué harán, pero presumimos que sus comportamientos serán ajustados, pues son merecedores de nuestra confianza. Si algo se sabe, ya no hay recorrido para la confianza. Al menos en ese punto.

Por parte de los poderes públicos se ha invertido mucho en publicidad activa, tanto en recursos tecnológicos como personales o económicos, pero los resultados de tan ambiciosos y cuantiosos  proyectos (algunos aún en marcha) no pasan de ser pírricos: la ciudadanía transita muy circunstancialmente por los Portales de Transparencia para buscar información con esa finalidad antedicha. Tampoco ejercen apenas el “derecho al saber” (derecho de acceso a la información pública), del que al parecer casi nadie sabe de su existencia.

Pero siendo eso lo importante, no es lo principal. El problema central radica en que, según nuestro esquema legal, esas obligaciones normativas de cumplimiento de la  transparencia-publicidad activa se encargan al sujeto institucional que debe ser paradójicamente objeto de control por parte de la ciudadanía o de sus entidades. Sujeto y objeto se mezclan espuriamente. Y, así las cosas, cabe suponer cuál será el resultado de tan particular brebaje. Si la finalidad última de la transparencia es el control democrático de la actividad pública (político-administrativa), cabe presumir que ninguna autoridad pública se ahorcará a sí misma: los datos se vuelcan, la información se difunde, pero a su vez se maquilla, oculta o disfraza.  Hay mucho travestismo de datos y de información. Se muestra lo que interesa, lo demás puede estar “visible” pero de muchos modos y maneras o, simplemente, no estarlo.  Solo así cabe entender que algunas instituciones públicas con baja o muy baja legitimidad ciudadana o, incluso, salpicadas con malas (y continuadas) prácticas administrativas o ciertos casos de corrupción, salgan bien situadas en esos rankings de transparencia.

El error monumental que se ha colado en el marco normativo vigente en materia de transparencia es encargar del cumplimiento de los estándares de publicidad activa a la misma institución que debe ser escrutada por su actuación. El gran descubrimiento para perfeccionar ese sistema parece ser ahora endurecer el régimen sancionador en materia de incumplimiento de obligaciones de la transparencia. Sendero por el que ya han caminado algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Cataluña), con resultados muy gráficos. ¿Cuántos procedimientos sancionadores se han incoado en más de dos años de vigencia de la Ley?: Ninguno. La transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto. Pero mientras tanto, algunos agujeros negros están sin resolver en una regulación legal perforada de ausencias. Convendría darle una vuelta de tuerca.

Tampoco cabe entender que, vinculado con la idea anterior, la solución estribe en atribuir las funciones de seguimiento y control (también sancionadoras) a una Autoridad “independiente” de la Transparencia, o a las ya creadas. Todos sabemos la dependencia que tienen en España esas autoridades denominadas independientes. La captura política está a la orden del día y, en su defecto (o si esa no es muy intensa), todo se resuelve estrangulando sus recursos y castrando sus posibilidades de acción. Es muy sencillo. Ya se ha hecho con otras muchas instituciones (al final de resultados inútiles o con bajo rendimiento institucional) de nuestro panorama público. Sobran ejemplos. Y ahí siguen. Sin pena ni gloria.

En fin, no es este breve espacio lugar adecuado para plantear posibles soluciones, complejas en todo caso. Mientras la cultura de la transparencia no se interiorice en la actividad pública de modo sincero (ya lo decía Jankélévitch: “transparencia es sinceridad”), continuará siendo una moda, como reconoció en su día el colectivo Politikon. Quien mejor ha descrito, a mi juicio, la necesaria transformación que implica la idea de transparencia es un Secretario de Ayuntamiento, José Antonio Fernández Celada, quien en una intervención pública describió la ruta necesaria para que todo cambie: “necesitamos transformar la transparencia de una moda en un modo efectivo de funcionamiento de toda la institución y de la organización administrativa”. Sobran palabras y sobran asimismo ejercicios de autocomplacencia institucional fruto de lo bien que hemos salido en la foto del último ranking. Se necesitan hechos. A la espera estamos.  Mientras tanto los poderes taumatúrgicos de la transparencia se van evaporando, como el humo de los cohetes tras los fuegos artificiales.