PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2016: ¿APROBACIÓN PREMATURA?

“Robert Lowe, uno de los ‘Chancellors of the Exchequer’ de la era gladstoniana, formuló su definición de lo que era un Ministro de Hacienda: ‘Un animal que tiene que conseguir superávit'”.

“Nada muestra tan claramente el carácter de una sociedad como la política fiscal adoptada por sus gobernantes”.

(J. A. Schumpeter, Historia del análisis económico, Ariel 2012, pp. 461 y 844)

Desde hace algunos días, por no decir semanas, se viene insistiendo por parte del Gobierno central en que el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 se presentará en las próximas fechas ante las Cortes Generales y se aprobará antes de que se disuelva el Parlamento como consecuencia de la convocatoria de las próximas elecciones legislativas. Al parecer esa aprobación se pretende hacer a mediados de octubre, dos meses y medio antes de que acabe el actual ejercicio presupuestario.

Cualquier persona mínimamente informada sabe que, por lo común, las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado se publican en el BOE los últimos días del ejercicio presupuestario anterior, con la finalidad de que estén vigentes a 1 de enero del año presupuestario en el cual se deben aplicar. Ello es plenamente coherente con la singularidad que, tanto en el ejercicio de la iniciativa como en su peculiar tramitación, ofrecen estas Leyes anuales de Presupuestos: son el instrumento de política económica (en realidad de Política con mayúsculas) más importante que tiene todo Gobierno. Su finalidad es, nada más y nada menos, traducir las prioridades gubernamentales en políticas reales “con asiento” presupuestario y con un necesario equilibrio (al menos sobre el papel) entre gastos e ingresos.

Las preguntas son obligadas: ¿Puede un Gobierno “saliente” condicionar la política presupuestaria del Gobierno “entrante”, cuando no se sabe quién gobernará en 2016?, ¿Puede, en consecuencia, aprobarse la Ley de Presupuestos para 2016 en el mes de octubre, antes de convocarse elecciones y por las Cortes Generales que se disolverán de inmediato?

El tema es muy polémico. Los partidos de la oposición ya han puesto el grito en el cielo. Cabe, al menos como mera hipótesis, plantear la cuestión desde dos puntos de vista: formal y material. Sus resultados son muy distintos.

En una lectura literal de la Constitución, bajo una mera dimensión formal (que es la que ha hecho el Gobierno o la Abogacía del Estado; “la brigada Aranzadi”, que diría Juliana) no parece haber –sin entrar en consideraciones de detalle- impedimento insalvable a tal forma de proceder. En cuanto al procedimiento (las formas por excelencia), no hay prohibición expresa de que tales Presupuestos se aprueben con la antelación expuesta. Este es, se presume, el “gran argumento”.

Sin embargo, desde un punto de vista material, los Presupuestos Generales del Estado son  –como ya he dicho- la herramienta principal que tiene todo Gobierno para hacer Política con mayúsculas. Y bajo esa premisa conceptual puede considerarse como un fraude al sistema parlamentario de gobierno una aprobación de tales Presupuestos por un Gobierno “saliente” que encadene al “entrante”, mutilando sus capacidades de hacer Política y le impida, al menos inicialmente, asignar recursos públicos a aquellos ámbitos en los que ha manifestado públicamente priorizar en su correspondiente programa y campaña electoral. De ser así, el mandato del Gobierno “entrante” se reduciría a tres años y no a los cuatro que marca la Constitución. Además, la voluntad del electorado, en su caso, se vería seriamente dañada.

Es cierto, se objetará de inmediato, que la propia Constitución prevé que, una vez aprobado los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno (en este caso, “entrante”) puede presentar proyectos de ley que impliquen el aumento del gasto público o disminución de ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario, pero tales medidas tienen naturaleza “excepcional” tal como ha sido interpretada esa habilitación por la propia jurisprudencia constitucional. Por tanto, las decisiones de priorizar determinadas políticas públicas de nuevo cuño estarían fuertemente encorsetadas.

También se objetará adicionalmente que esto se produciría en un escenario en el que Gobierno “saliente” y “entrante” no coincidiera, como todo apunta que así será. En principio, se puede afirmar que probablemente ya no habrá mayorías absolutas, por lo que también se hipotecarán con esta medida los futuros gobiernos de coalición o los pactos de legislatura.

A nadie se le escapa que esta estrategia se pretende justificar con el necesario alineamiento de la política presupuestaria con el cumplimiento de los objetivos de déficit público que debe satisfacer España en 2016 (bajar del 4,2 de 2015 al 2,8 por ciento del PIB en 2016). Un ejercicio de responsabilidad, se dirá de inmediato, acorde con los criterios remitidos por el Gobierno a Bruselas dentro de la Actualización del Programa de Estabilidad 2015-2018. Las cosas se están poniendo serias por “el norte”. Es verdad que, ante Europa, cabe poco margen de maniobra en las cifras presentadas, al menos por lo que respecta al 2016, porque la cruda realidad se impone: hay que reducir el déficit en 1,4 puntos porcentuales siempre que se cumpla el objetivo de déficit, que con toda seguridad no se alcanzará. El año electoral “multielectoral” de 2015 es un período de “regalos” a la ciudadanía, que algunos recientes pactos políticos se han encargado de incrementar.

Sin embargo, siendo cierto lo anterior, tampoco podemos maniatar la Política hasta el punto de negar lo que resulta evidente desde una perspectiva institucional: quien gobierne en 2016 es el realmente competente para aprobar los Presupuestos Generales del Estado y definir las prioridades políticas oportunas en ese período. Tal vez se demore unos meses esa aprobación de los Presupuestos y el escenario fiscal se complique. No cabe ocultarlo. Pero las reglas del sistema constitucional son esas. Lo demás es formalmente correcto, pero un fraude al espíritu del sistema democrático parlamentario y al funcionamiento de las instituciones en un Estado Constitucional. Otra cosa es que quien elabore los Presupuestos disponga de mayor o menor margen de maniobra. Con toda seguridad muy poco, pero al menos ha de permitírsele tener la legítima capacidad de decidir cuáles son sus prioridades políticas de gasto y cómo cubrirlas con ingresos fiscales. Sin ello la esencia de la democracia se desvirtuaría hasta extremos insólitos. La Política actual está muy condicionada por la variable fiscal, sin duda. Pero hay que convenir con Piketty que “es necesario inventar nuevas herramientas para retomar el control de un capitalismo financiero que se ha vuelto loco”. Al menos si queremos salvar algo de la que siempre pensábamos sempiterna Política.

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