LA NECESARIA ADAPTACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

 

 

france

 

“Si la organización tiene que funcionar, hay que organizarla como un equipo” (Peter Drucker)

“Para alcanzar mejoras significativas en capacidades críticas de gobierno se requieren rediseños innovadores y radicales” (Yehezkel Dror)

 

Las Administraciones Públicas siguen ancladas desde el punto de vista organizativo en el modelo departamental o funcional, también conocido como divisional. Las escasas alternativas puestas en marcha (aplicaciones matriciales o de otro carácter) por lo común han fracasado o, en el mejor de los casos, han tenido efectos muy limitados. Las organizaciones públicas llevan más de dos siglos con ese sistema de reparto de atribuciones. La formación de cualquier estructura gubernamental (ministerios, consejerías o áreas de gobierno) se sigue haciendo con esos mimbres. Y cada organización pública se cuartea en trozos funcionales más o menos uniformes de acuerdo con las misiones principales que a cada ámbito acotado se le asignan. Aunque tal cuarteamiento funcional es, algunas veces, claramente disfuncional, especialmente  cuando el reparto del poder en gobiernos multipartidos o de coalición obliga a equilibrios irrazonables. Todo lo más, cuando emerge un problema nuevo o una prioridad en la agenda política “se fabrica” un nuevo departamento (igualdad, transición ecológica, gobernanza, transparencia, etc.). Las funciones permanentes o eternas forman parte, así, de un paisaje estructural que solo se altera por cambios de denominación en los departamentos o por los trasiegos antes indicados fruto de pactos de gobierno o de ubicación de determinadas personas en el puente de mando.

El modelo es más viejo que el crimen pero ha aguantado hasta ahora el paso del tiempo. Al parecer no había alternativa o la pereza político-burocrática ahogó cualquier intento de alterar ese statu quo. Cierto es que los marcos normativos, pesados y detallistas, condicionan a veces el modelo hasta hipotecarlo y abortar cualquier opción de cambio. Y, si no, ya están los sindicatos o los jueces para evitar que lo viejo deje paso a fórmulas más abiertas. Nunca aceptadas.

Estas organizaciones departamentales de las Administraciones Públicas son las que, Frederic Laloux en su libro Reinventar las organizaciones (Arpa, 2016), denomina como organizaciones ámbar, que se encuentran en la parte baja del desarrollo organizacional, solo superadas por las organizaciones rojas (pandillas callejeras y mafias). Uno de sus atributos es, a juicio de ese autor, que “crean estructuras estables y que permiten escalar” (aunque en nuestro caso solo sea hasta la mitad de la escalera, pues luego la política blinda el paso a la zona alta). También crean estructuras jerárquicas formales. Pero esas organizaciones públicas están en su inmensa mayoría lejos de aquellas otras organizaciones que innovan, estimulan la creatividad y promueven la meritocracia (el paradigma naranja), o de aquellas otras que hacen bandera del apoderamiento y la descentralización e impulso de los valores (organizaciones verdes), y no digamos nada de aquellas que promueven la autogestión o la dirección horizontal (como son las organizaciones teal). Estos estadios organizativos avanzados están aún muy lejos de la evolución actual de nuestra mayor parte de organizaciones públicas. Excepciones hay algunas.

Lo cierto es que el entorno se está transformando a velocidad de vértigo y, sin embargo, las estructuras de las Administraciones Públicas muestran una quietud rayana en la parálisis. Siguen funcionando como si nada se hubiese alterado alrededor suyo. En efecto, el exclusivamente dominante modelo departamental es incapaz hoy en día de articular en su seno una mirada transversal efectiva o cuando menos estructuras directivas o unidades organizativas de propulsión de proyectos transversales o temporales que aúnen recursos desperdigados por las estructuras departamentales y sean capaces de generar sinergias, promoviendo efectivamente actuaciones conjuntas entre diferentes estructuras inicialmente aisladas, pero cuyos ámbitos de actuación no pueden ya fracturarse.

Ciertamente, atender los retos futuros que las organizaciones públicas deben ya afrontar, tales como la Agenda 2030 (con su innegable carácter transversal y su constante solapamiento funcional), la revolución tecnológica, el envejecimiento de la población y de las plantillas de personal, así como, entre otros muchos, las migraciones o las políticas de inserción plena de la juventud en el empleo y en la sociedad (vivienda, futuro previsional, medidas sociales, etc.), por no hablar de las políticas de igualdad, requiere llevar a cabo proyectos transversales, otros de carácter temporal, programas específicos de captación de talento, cuando no impulso de nichos estructurales de innovación en el ámbito público que las organizaciones convencionales son incapaces de asumir o de construir. El reto está en “gestionar sin jerarquía” (Hamel).

Por consiguiente, bajo esas coordenadas expuestas y antes los enormes retos a los que se deberá enfrentar lo público en los próximos años y décadas, se pueden identificar algunos puntos en los que las organizaciones públicas deberían invertir cuando antes mejor. A saber:

  • Ese modelo organizativo departamental/funcional, con fuerte base jerárquica, está anclado en un sistema social y de prestación de servicios ya superado y que en los próximos años, como consecuencia de las transformaciones que se prevén, se verá impotente para hacer frente a las necesidades inmediatas que se deberán satisfacer desde lo público.
  • La permanencia y estabilidad funcional del sector público será un recuerdo del pasado en unos años. Habrá misiones públicas que se mantengan (funciones de autoridad o de soberanía), pero otras sufrirán mutaciones considerables. El trabajo transversal y las exigencias de desarrollar misiones o proyectos de carácter temporal crecerá de forma clara. Y tal tendencia obligará inevitablemente a las Administraciones Públicas a adoptar nuevas fórmulas organizativas que puedan dar respuesta a esas necesidades, pues la opción por crear estructuras organizativas estables/permanentes para nuevas necesidades (que serán temporales o no estructurales) o por articular grupos de coordinación, consejos o comisiones interdepartamentales (para los retos transversales), ha mostrado ya sus enormes limitaciones estratégicas y operativas, hasta el punto de convertir a tales fórmulas en superfluas o disfuncionales.
  • Por tanto, cabe explorar estructuras organizativas que estén dotadas de la flexibilidad necesaria, así como –tal como recordaba Drucker- impulsar en las Administraciones Públicas “nichos de innovación” que conformen estructuras organizativas abiertas, flexibles y temporales, o que incluso puedan mutar con celeridad en su evolución conforme se abran nuevas expectativas o demandas a satisfacer. La ductilidad debe incorporarse al funcionamiento de las estructuras organizativas públicas.
  • En las organizaciones públicas se deberían impulsar, tal como ha hecho la Ley 2019-828, de 6 de agosto, de transformación de la función pública francesa, la creación de estructuras directivas y empleos de naturaleza temporal con competencias específicas  (no habituales en el sector públicos) que trabajen en proyectos transversales, programas de transformación e innovación horizontales o sectoriales, o en la puesta en marcha de políticas medida. Allí en Francia se ha puesto un horizonte temporal razonable de 6 años como máximo.
  • Este tipo de proyectos, programas o políticas no tendrían carácter estructural y se podrían cubrir por comisiones de servicio o, en su caso, mediante la figura de funcionarios interinos por programas (se desaconseja completamente, por los problemas de encadenamientos de contratos y de la conversión en personal laboral indefinido no fijo, el recurso a la figura del personal laboral). Aunque lo más razonable sería que la legislación se reformara y se abriera la posibilidad de conformar programas temporales de 5 o 7 años, para impulsar misiones puntuales de las organizaciones públicas o proyectos de transformación singulares (digitalización o automatización de ámbitos específicos, por ejemplo)
  • El personal directivo de tales estructuras podría ser funcionario en comisión de servicios (mediante un procedimiento de convocatoria pública) o personal reclutado del mercado vinculado a través de un contrato laboral de alta dirección, en aquellos casos en que el proyecto o programa tuviera una complejidad funcional y estructural suficientemente importante para disponer de una figura directiva de tales características. Convendría ampliar las comisiones de servicios o figuras similares a 5/7 años en esos casos.
  • Asimismo, estas soluciones organizativas transitorias o temporales podrían representar un buen banco de pruebas de atracción de talento profesional hacia la Administración Pública, siquiera durante un período de tiempo, mediante la incorporación a través de esta vía personal experto en dirección o gestión de equipos, así como del profesionales jóvenes del ámbito tecnológico, de ingeniería o matemáticas, entre otras titulaciones STEM o personal de formación profesional de las ramas tecnológicas.
  • Este sistema de proyectos o programas abriría, además, un puente de tránsito, probablemente de ida y vuelta, entre el sector privado y el público, captando talento millennial sin necesidad de hacer llamadas (siempre desatendidas) a que se incorporen a un sistema periclitado de superación de “oposiciones” a un puesto de trabajo “para toda la vida”, que no les despierta ningún atractivo. El aprendizaje permanente y el cambio de posiciones laborales a lo largo de la vida será una constante enlas próximas décadas. La Administración no puede quedarse totalmente al margen de esa tendencia, que ya es dominante.

En suma, sería necesario que las Administraciones Públicas fueran paulatinamente invirtiendo la tendencia que aboga por una organización administrativa de corte funcional o divisional, incorporando de forma gradual nuevas estructuras de carácter innovador, flexible y polivalente que aborden transversalmente o por medio de programas temporales de refuerzo los innumerables retos estratégicos a los que se enfrenta el sector público (Agenda 2030, nuevo régimen climático, envejecimiento, migraciones, revolución tecnológica, etc.) y dando paso, así, a estructuras directivas de proyecto o de misiones puntuales, lideradas por una persona de la organización o que, proveniente del exterior, se incorpore a tales programas públicos tras un proceso competitivo, abierto y previa acreditación de disponer de las competencias directivas requeridas para tal misión. El futuro de las organizaciones camina por esa senda. Verlo no es muy difícil. Aplicarlo a las organizaciones públicas, hoy por hoy, parece casi imposible. Las inercias y el peso de la tradición, unido a una política que minusvalora la trascendencia que tiene la máquina organizativa para obtener buenos resultados de gestión (también política), hacen muy difícil dar pasos decididos hacia ese objetivo. Pero no es imposible. Hay organizaciones públicas, como las locales o las de pequeño y mediano tamaño, donde este proceso es más sencillo y tiene menos cortapisas por lo que afecta a resistencias culturales y corporativas que las existentes en las organizaciones públicas mastodónticas, siempre más ineficientes y muy complejas de adaptar. La clave, como siempre, es dar los primeros pasos. El miedo al fracaso no puede atenazar esos cambios imprescindibles, pues si se actúa con conocimiento, prudencia y tino es difícil empeorar las cosas.  La adaptabilidad organizativa será el motor que permita que las organizaciones públicas no terminen perdiendo el tren de los retos que se abrirán en la década 2020-2030. Veremos qué organizaciones públicas están a la altura y cuáles otras se despeñan. Es cuestión de tiempo.

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