TRANSPARENCIA

INSTITUCIONES DE GARANTÍA DE LA TRANSPARENCIA[1]

 

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la independencia). Se la debe construir y validar permanentemente. La legitimidad por la imparcialidad debe ser, pues, incesantemente conquistada” (Pierre Rosanvallon, La legitimidad democrática, Paidós, 2010, p. 138)

Modelos institucionales de órganos de garantía de la transparencia

Son tres las cuestiones básicas a las que, desde un punto institucional,  los marcos normativos reguladores de la transparencia deben dar respuesta: a) ¿Qué estructura adoptan tales instituciones u órganos de garantía?; b) ¿Cómo se componen y de qué forma se eligen sus miembros?, y c) ¿Qué funciones o atribuciones tienen asignadas?

Veamos qué soluciones ha dado el legislador, tanto estatal como autonómico, a las  cuestiones enunciadas.

 El modelo estatal de CTBG

En primer lugar, cabe afirmar que la Ley 19/2013 dedica el título III a la regulación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sus fines están perfectamente descritos en el artículo 34 de la Ley 19/2013

El legislador ha optado por un modelo institucional conformado a su vez por dos órganos, uno que es dominante (la Presidencia) con carácter unipersonal y otro colegiado (la Comisión de Transparencia), pero con presencia de actores políticos en su seno (diputado y senador). Mal precedente. La Presidencia dispone de una independencia funcional, que se ve avalada por el sistema de nombramiento y por el (relativo) blindaje frente a ceses marcados por la discrecionalidad. Y sus funciones son las más importantes, siendo residuales o adjetivas las atribuidas a la Comisión.

Lo más relevante de esta institución, con la finalidad de salvaguardar su independencia, es el sistema de nombramiento de la persona titular de la presidencia. A tal efecto, la propuesta de nombramiento (lo cual empaña inicialmente la independencia del órgano) procede de la persona titular (del actualmente denominado) Ministerio de Hacienda y Función Pública, si bien debe ser avalada por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión competente del Congreso de los Diputados en una comparecencia previa planteada al efecto. Estas comparecencias, tal como han sido configuradas entre nosotros, carecen de la más mínima efectividad y no son creíbles: se trata de pasar un trámite frente a nombramientos in péctore. Tal como se ha dicho, en el proceso de designación de la persona que ejercerá la presidencia de la institución, hay una “intensa y extensa intervención del poder ejecutivo”[2]

En la actuación concreta de la institución, dada la relativa independencia que el tener la condición de autoridad independiente le otorga, puede la persona titular de la institución distanciarse en el ejercicio de sus funciones (mediante una actuación imparcial) de quienes promovieron su nombramiento. Lo que, dicho sea de paso, es algo que está ocurriendo en algunos momentos en este primer mandato del Consejo. Una autoridad independiente de la transparencia no puede ser por definición “amiga del poder”.

En cuanto a los requisitos o exigencias para el nombramiento de la persona, en la Ley estatal (algo que impregnará a las demás leyes autonómicas) solo se requiere que la persona propuesta tenga “reconocido prestigio y competencia profesional”. Nada nuevo. Exigencias blandas.

Notas sobre los modelos autonómicos de instituciones de garantía de la transparencia

En la legislación de las Comunidades Autónomas se advierte la inmensa pluralidad de modelos existentes, la confusa traslación de los esquemas institucionales propios de una agencia o institución independiente a tales realidades, así como la multiplicación o explosión orgánico-institucional que la legislación de transparencia ha supuesto en la mayor parte (salvo excepciones singulares) de las Comunidades Autónomas.

Cabe, así, concluir que “las comunidades autónomas han llevado a cabo una heterogénea regulación de la figura análoga al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal”; de lo que cabe deducir que “no existe un único modelo institucional, sino que, por el contrario, se pueden discernir tantos modelos como leyes autonómicas en materia de transparencia se han aprobado”[3].

Todas las leyes autonómicas, sin excepción, siguiendo la estela del legislador básico, inciden nominalmente en el carácter independiente o en la autonomía funcional del órgano o institución de garantía de la transparencia. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos ese estatuto de independencia es muy cuestionable o, incluso, el trazado legal lo desmiente.

Las estructuras de estos órganos de garantía son, por lo común, complejas. Hay varios modelos de vertebración de esas instituciones de garantía, que esquemáticamente se pueden sintetizar del siguiente modo:

  • Algunas Comunidades Autónomas siguen el esquema estructural dual impuesto para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado (esto es, con una presidencia y una comisión), como es el caso andaluz (aunque en este caso con la “suma”, todavía “no consumada” de la protección de datos personales)..
  • Existe un modelo atípico, pero de fuerte garantía de independencia funcional, que es el canario, donde se opta por la figura de un Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con autonomía reforzada y que, por tanto, se sustenta en una autoridad de carácter unipersonal. Sin perjuicio de cómo ejerza sus atribuciones, el modelo institucional refuerza ese rol autónomo e independiente.
  • Un modelo estructural también atípico es por el que apostó la Ley catalana de transparencia. Por un lado, configuró finalmente un órgano colegiado de garantía compuesto de cinco miembros con de dedicación exclusiva (y retribuciones propias de directores generales), que proyecta sus funciones solo sobre un ámbito específico (como es el de acceso a la información pública). Se trata, por tanto, de un “órgano monocultivo”. Por otro, se fractura el “control” de la transparencia en una multiplicidad de órganos con funciones diversas y con un fondo sancionador muy duro (hasta ahora inédito en la práctica).
  • Hay, por otra parte, un modelo también bastante extendido, aunque con matizaciones múltiples, que se asienta en unos órganos o instituciones de garantía configuradas como “colegio”, donde encuentran asiento, por lo común, las distintas sensibilidades políticas de la Cámara (o son estas fuerzas quienes promueven determinados miembros, generalmente afines ideológicamente a sus intereses de partido), representantes de otras instituciones autonómicas, de los entes locales, de las universidad o de otro tipo de intereses. Abunda este modelo. Se trata de un modelo en el que, por lo común, los miembros del colegio no perciben retribuciones. No es fácil que nadie se dedique “por afición” a controlar efectivamente al poder. Al menos, no dispondrá de tiempo ni recursos.
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del “colegio” (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de “transición” a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del “colegio” (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de “transición” a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad absolutas, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • También hay modelos que apuestan por no multiplicar la realidad institucional y atribuir esas funciones sea a una institución autonómica ya existente, o sea al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado. En el primer caso están aquellas comunidades autónomas que, con diferencias entre sí, han atribuido a la defensoría territorial del pueblo (Valedor do Pobo o Procurador del Común) algunas de las funciones vinculadas con la transparencia. En el segundo caso están aquellas que han suscrito convenios con el CTBG o prevén incluso en sus leyes tales delegaciones funcionales a favor de esa institución. Se impone, así, el modelo “monocultivo”.

En lo que afecta a la composición y sistema de nombramiento de los miembros de tales órganos o instituciones de garantía, las distintas opciones están estrechamente vinculadas con el carácter complejo, unipersonal o colegiado del órgano. Los órganos unipersonales concitan mayor consenso entre fuerzas políticas dispares en el proceso de nombramiento. Los colegiados, en cambio, fomentan el “reparto de sillas” entre las distintas fuerzas políticas, como así ocurre de forma descarada en algunas comunidades autónomas.

Y en cuanto a los cometidos funcionales, tal como decía, nos encontramos con órganos de garantía “monocultivo” (que conocen solo de las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública), con otros que tienen un campo funcional más vasto, mientras que los menos son los que acumulan todas las funciones o atribuciones que, directa o indirectamente, se derivan de la transparencia. Y ello tiene algunas implicaciones importantes, que no pueden ser tratadas ahora.

De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas, tras estas plurales y diferenciadas experiencias institucionales (sobre todo por la elevada influencia que la política tiene en su proceso de formación) vayan extrayendo las correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de transparencia con una marcada independencia en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que debería implicar no incorporar miembros de los grupos parlamentarios ni siquiera propuestos por estos en sistemas de cuotas); por tanto, que configuren instituciones que  garanticen la especialización funcional acreditada de quienes compongan tales órganos, así como los diseñen con una vocación integral en lo que a competencias relativas con la transparencia respecta, tanto en las tareas de impulso, fomento, formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las responsabilidades (tanto políticas como funcionariales) derivadas de su incumplimiento.

La situación actual, sin embargo, dista mucho de ese escenario dibujado a grandes rasgos: los modelos de instituciones y órganos de garantía de la transparencia son muy débiles en cuanto a las exigencias o competencias que deben acreditar quienes serán designados, ofrecen por lo común flancos evidentes a la colonización política o a la influencia de los partidos en los procesos de designación y tienen, en un buen número, diseños institucionales equivocados o escasamente efectivos. Con esos mimbres, la transparencia efectiva está aún muy lejos de lograrse y fácilmente se transforma (como lo estamos viendo un día sí y otro también) en un eslogan o producto de marketing político. Cambiar ese estado de cosas, una vez que se han aprobado tales marcos normativos no será fácil. Y ello, asimismo, representará un obstáculo, lo que más que probablemente termine por arruinar la implantación de un proceso de transparencia que solo puede alcanzarse de modo real cuando se articulen sistemas institucionales de garantía de la transparencia basados de verdad (y no de forma disimulada) en criterios de independencia, imparcialidad y especialización. Lo demás es retórica.

[1} El presente post es un resumen de un trabajo que se publicará íntegramente en la sección de Documentos de esta misma página Web.

[2] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit. Como dicen estos mismos autores, “el legislador estatal ha configurado legalmente al Consejo como un órgano de marcado carácter presidencialista”.

[3] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit.

BUENAS IDEAS POLÍTICAS PARA TIEMPOS DE INCERTIDUMBRE

(A propósito del libro de Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016)

“Un Estado formado por hombres razonables puede pensar y actuar como un loco. Y este mal tiene su origen en que nadie se atreve  a formar por sí mismo su propia opinión, ni a mantenerla enérgicamente, ante sí y ante todos los demás” (Alain, núm. 100, p. 201).

“Todo poder es malvado desde el momento en que lo dejamos en libertad; todo poder es sabio desde el momento en que se siente juzgado” (núm. 106, p. 212)

Hay que aplaudir, sin duda, la publicación en castellano de los Propos de Alain sobre Política, realizada por la editorial Tecnos. El libro viene acompañado de un extenso y útil (para comprender el contexto y alcance real de la obra) Estudio Introductorio elaborado por Eloy García.

El contexto en el que se escriben esos Propos (artículos breves que solo en cuanto a sus dimensiones podrían ser comparados con lo que hoy se denominan Post, pues materialmente su profundidad es la nota dominante en la práctica totalidad de ellos) se corresponde con el tramo final de la III República francesa, pues se sitúan temporalmente en las primeras décadas del siglo XX  (entre 1910 y 1935), aunque la obra recoge al final tres importantes discursos del autor que son previos e imprescindibles para conocer el alcance de su pensamiento.

El interés que tiene esa publicación en estos momentos radica en que, pese al tiempo transcurrido y las profundas diferencias de contexto existentes entre esa sociedad francesa de las primeras décadas del siglo XX y nuestra sociedad española actual, hay un sinfín de reflexiones de Alain que son perfectamente trasladables al presente político.

¿Qué aporta la filosofía de Alain al entendimiento actual de la Política? Sería absurdo y pretencioso por mi parte intentar dar respuesta a esta pregunta en poco más de tres  folios. Pero hay algunas ideas-fuerza que, un tanto arbitrariamente, pretendo resaltar como válidas para comprender el papel actual de la ciudadanía ante una política que en España se enfrenta a un inédito marco de parlamentarismo fragmentado, de más que previsible ingobernabilidad (gobernar sobre una pirámide de bolas de billar, que diría Schumpeter), así como de broncos “debates de oídos sordos”, calentados infantilmente por la aclamación de sus fieles de bancada, y de (más que probables) convocatorias (o llamadas) sucesivas al cuerpo electoral para que introduzca pequeñas (o grandes) correcciones en el mapa político. Un marco, además, condicionado por unas estructuras de poder poco (o nada) permeables al cambio, con escasa receptividad frente a las propuestas ciudadanas y con una emergencia cada vez más intensa de aquellos “ismos” que el propio Alain detestara públicamente, pero que terminaron devorando su propia filosofía y condenándole (también por otras razones que no vienen al caso) a un silencio sepulcral a partir de 1936 hasta su fallecimiento.

La premisa: El poder, lugar de pasiones

Pronto Alain pone el dedo en la llaga: “En el fondo estoy convencido –dice- que cualquier jefe es un tirano detestable si se le deja hacer”. Las pasiones de los hombres (en su acepción negativa, que es la que Alain toma de Spinoza) están dormidas y despiertan muchas veces cuando ejercen el poder. Como bien señala, “temo a las pasiones mucho más que a los intereses”. Más gráfico es su siguiente juicio: “en cuanto un hombre  se viste la peluca y el manto real se convierte en Luís XIV, es decir, engreimiento y necedad sin medida”. Su juicio, por tanto, es categórico sobre el poder: “Creemos con demasiada facilidad que los grandes talentos políticos van unidos a la integridad común, y olvidamos que su principal motor es la ambición, y que la intriga y la mentira forman parte de sus métodos habituales”.

El poder desnudo: Política y Administración

El autor arranca uno de sus Propos del siguiente modo: “Los problemas políticos son casi impenetrables”. O, en otras palabras, “en política todo es complicado, todo es difícil; hay que reflexionar”. Algo que no se hace. Alain va contracorriente. Su pensamiento cuestiona muchas de las ideas centrales en las que se sustenta actualmente la política. Por ejemplo, el liderazgo: “El sentido común está en todas partes, excepto en la cúspide”. Es más, censura algunas ideas hoy en día extendidas sobre las capacidades de gobernar: “Lo que pretendo explicarme a mí mismo es que el gobierno de los mejores no resuelve nada”. Y concluye: “La élite está sometida a los mediocres”. Bastante de verdad hay en este juicio, mal que nos pese. Pero su opinión determinante se encuentra en estas palabras difíciles de no ser compartidas: “Nos reiríamos –dice el político- de un hombre que pretendiera curarse a sí mismo de sus enfermedades, sin haber realizado largos estudios del cuerpo humano, de las enfermedades y de los remedios”. Pero inmediatamente corrige la opinión de ese “político”, cuando afirma: “nadie se ríe de un hombre –como es vuestro caso- que, sin preparación real, y contando tan sólo con una limitada perspectiva que le otorga el azar, decide curar a la Francia enferma, a la Europa enferma, e incluso a todo el planeta”.

En cualquier caso, su juicio sobre la alta Administración no es menos incisivo. Alain describe una Administración pública marcada por el elitismo y la ambición. Como bien dice, “la Administración, por su naturaleza, escoge y encumbra a los hombres sagaces, no a los sabios”. Su tesis, marcada una vez más por el poder silente de las pasiones, es que hay una “inevitable elección de los mediocres para los cargos más altos”. Y que “de ahí viene la incompetencia de los jefes de cualquier ramo”. No obstante, si bien la obra está plagada de críticas aceradas hacia la política y la alta burocracia como reino natural de las pasiones más desbocadas, es tal vez el apartado “Nuestra élite no sirve para nada”, el que sintetiza buena parte de sus argumentos. A esa idea añade de inmediato que “no debemos sorprendernos de ello; ninguna élite vale nada, y no por su naturaleza –pues la élite es siempre lo mejor-, sino por sus funciones”.

En efecto, al ejercer el poder, la élite –cualquiera que ella sea- está destinada a corromperse. Admite, sin embargo, que puede haber excepciones. Esa élite que, desde el ámbito de la alta Administración se accede por “concours” (en nuestro caso por ese horrendo vocablo que es “oposiciones”), es la llamada a “reinar”, pues los ministros pasan. “Pero –añade- en esa élite va a producirse una corrupción inevitable y una selección de los más corruptos”. El sistema que dibuja Alain no tiene desperdicio: “En primer lugar, un carácter noble, orgulloso, vivaz y sin disimulo se ve inmediatamente detenido” (como dice en otro lugar, se le aparca porque “es un buen técnico, pero no un buen administrador”). “Luego –continúa- aquellos que franquean la primera puerta, encorvándose un poco, nunca consiguen volver a enderezarse del todo”. Además –prosigue, “hay una segunda y tercera puerta por la que solo pasan los viejos zorros que han entendido bien en qué consiste la diplomacia y el espíritu administrativo”. Así, el resultado es obvio: “La edad erosiona, finalmente, lo que pudiera restar de generosidad y de imaginación”.

Realmente, la tesis de Alain es muy sencilla de formular: “En cuanto se asciende, se reina sobre los hombres, no sobre las cosas, y no hay que tener en cuenta la ley de las cosas sino el funcionamiento de las pasiones”.

La desconfianza ciudadana como presupuesto.

Planteado el esquema del funcionamiento del Estado como el Leviatán necio del que también habla: “Digamos para abreviar que Leviatán tiene pasiones, cóleras, cansancios, fiebres y momentos de debilidad”; así como concretado el alcance del poder, la política y la administración en los términos expuestos, la filosofía política de Alain se asienta sobre otra idea-fuerza: el derecho que los ciudadanos tienen a desconfiar de un hombre público. Hoy en día vivimos en el “(presunto) reinado de la confianza pública”, un bien  invisible e imprescindible para la legitimidad de las instituciones públicas. Sin embargo, Alain da una vuelta de tuerca al problema y generaliza la desconfianza como presupuesto de una democracia sana.  El papel del ciudadano como pieza central de un sistema democrático efectivo es determinante en el pensamiento del autor: “Yo veo un progreso –afirma- que se hace y deshace en un instante, que se hace gracias al individuo que piensa y se deshace por el ciudadano que bala (o si se prefiere, “el ciudadano borrego”: anotación personal). La barbarie nos sigue como nuestra sombra”, concluye.

El ciudadano como eje del control del poder, sin estridencias pero con firmeza.

De tal premisa de desconfianza arranca la idea-fuerza de control del poder a través de una ciudadanía responsable que dota de sentido a la noción de democracia: “Lo que importa no es el origen de los poderes, sino el control continuo y eficaz que los gobernados ejercen sobre los gobernantes”. Es lo que el autor llama “el poder controlador”. Pero ese poder controlador  se ejerce a través de formas mixtas (entre ellas apuesta por la recuperación de los tribunos, frente a formas aristocráticas o monárquicas; Polibio resucita), del proceso parlamentario y, asimismo, por la propia ciudadanía, pues “todo poder sin control enloquece”. Así, llama a los ciudadanos a ejercer “un poder de control, de reprobación y, por último, de revocación”. Al poder hay que vigilarlo siempre. Su discurso, incluso, está trufado de interesantes llamadas a la transparencia (“la luz ilumina abundantemente las cosas y los hombres”) como medio de control del poder: “Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto”. A su juicio, por tanto, “en cuanto nos dejamos gobernar, estamos mal gobernados: es preciso, por lo tanto, un continuo esfuerzo de discusión y control”.

La conclusión es meridianamente clara: “Decir que el pueblo tiene el poder en un régimen democrático es hablar sin rigor y pensar con ligereza. La decepción llega en seguida: porque, en la práctica es evidente que el pueblo solo ejerce, en el mejor de los casos, una función de control sobre los poderes preexistentes”. Hay, por tanto, que incrementar el control ciudadano sobre el poder, ¿pero cómo se consigue eso?

Final: Reforzar la idea radical republicana de ciudadano comprometido

Alain no es anarquista, como él mismo se encarga de refutar. Su axioma de funcionamiento es la obediencia a la Ley, pero ello no exime de ser enérgico en las respuestas y crítico con el poder. El buen ciudadano –a su juicio- es descrito de modo claro: “Yo querría que el ciudadano permaneciera inflexible, armado de desconfianza, y manteniendo siempre la duda respecto de los proyectos y argumentos del jefe”. Se trata, a fin de cuentas, de que “el poder se sepa juzgado”.

La tesis de Alain parte de una ciudadanía responsable, radical y republicana, que se asienta en la idea de la libertad de pensamiento y acción, pero sin la primera la segunda no es nada, mera aclamación, como también recuerda: “La aclamación ha causado los males de todos los pueblos”. Para el autor, “solo cabe pensamiento en un hombre libre, en un hombre que no ha prometido nada, que se retira, que se hace solitario, que no se ocupa de agradar ni de desagradar. El que ejecuta no es libre, el que ordena no es libre”. Y sentencia: “El poder, ante el solo atisbo de un pensamiento, se estremece y se siente derrotado”.

Todo ese ideal republicano radical saltó por los aires durante el difícil período del período de Entreguerras y tras las experiencias del nacional-socialismo y del estalinismo. En Francia, también, la III República feneció en esa época. El parlamentarismo fragmentado y la inestabilidad gubernamental dieron pie a estas delicias del pensamiento que son los Propos políticos escritos durante veinticinco años por este profesor de filosofía, maestro de innumerables filósofos franceses, que respondía al nombre real de Émile Chartier, apodado Alain. Bienvenida sea, por tanto, la traducción de esta obra y que de ella los lectores (mejor si hay algún político o alto funcionario entre ellos) aprendan algo, aunque el público al que realmente va dirigido es a ese ciudadano responsable y libre de pensamiento, hoy desgraciadamente tan ausente en nuestra escena pública.

“Si todos empiezan renunciando a su opinión, ¿de dónde vendrá la opinión? Es muy útil hacerse este razonamiento -concluye preclaramente Alain-, (pues)  demuestra que la obediencia de espíritu es siempre un error”.

INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA [1]

“Olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros” (La Rochefoucauld, Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196)

“Nadie ha dudado jamás que la verdad y la política nunca se llevaron demasiado bien, y nadie, por lo que yo sé, puso nunca la veracidad entre las virtudes políticas” (Hanna Arendt, Verdad y política, en Entre el pasado y el futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, 347)

Sin integridad y transparencia –como reconoce Rosanvallon- no se puede pretender reforzar esa institución invisible que es la confianza de la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes. Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Integridad

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haber), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas). La integridad institucional ha despertado conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo. Pero no suele ser buena práctica, o al menos no es la mejor, solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral, como bien apuntaba La Rochefoucauld. No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuere) debería tener consecuencias políticas. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: “no va conmigo”, piensan. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva”, adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y “la tribu” del partido o del sindicato protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos” (Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331).

Hay un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero, ya lo decía Aranguren, es una lucha continua; lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. La integridad es más un camino (“siempre in via”) que un objetivo: exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, tal como puso de relieve Aranguren (Ética, Biblioteca Nueva, 2009, pp. 22 y ss.). La integridad tiene, como también decía este autor, una innegable carga trágica: siempre (sobre todo en las situaciones extremas donde aparece ampliada) se está en tensión (Ética y Política, Orbis, 1985).

La integridad ofrece una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Jankélévitch lo estudió magistralmente (Curso de Filosofía moral, Sexto piso, 2010, pp. 129 y ss.). En otros términos, los problemas morales en el ámbito público deben mirar más al futuro que al pasado, aunque este último sea importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar. Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y estas hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana) desde las funciones privadas a las públicas.

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de adhesión (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps, en su excelente libro El gobierno de las emociones, Herder, 2013) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado. Lo demás, es adorno.

Transparencia

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones. Sobre todo una: proveer de información, que por sí misma es todo y no es nada. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización del funcionamiento de las organizaciones públicas. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia es hija de una sociedad digitalizada. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sin la aparición del homo digitalis (Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28) no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia.

Sin embargo, la transparencia da lugar a muchas paradojas. No se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. La mentira política no ha sido muy estudiada, aunque Alexandre Koyré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015) y Hanna Arendt –como reza la cita de este Post- escribieron páginas memorables sobre ello. Pero no nos llamemos a engaño: la mentira política es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política.

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a un régimen de incompatibilidades rígido y a la prevención y persecución de conflictos de interés, necesaria por lo demás, puedan actuar en ciertos momentos como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas (profesionales cualificados o de aquellos que quieran salvaguardar su privacidad) se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas con innegable anticipación el destacado sociólogo Juan José Linz. Y sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes “no tienen nada mejor que hacer” o de personas que “acceden a su primer empleo”. Bien es cierto que el poder atrae siempre. Ya lo advirtió Hobbes: “doy como primera inclinación natural de toda la humanidad un perpetuo e incansable deseo por conseguir el poder, que solo cesa con la muerte” (Leviatán, Alianza Editorial, 1993, p. 87).

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar; también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas; y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier. Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia. Algo que es necesario evitar.

[1] Este Post es un resumen de la Introducción al libro titulado Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado próximamente. El texto íntegro de la Introducción puede leerse en la pestaña “Lecturas” de esta misma página Web: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/.

EL MODELO DE INTEGRIDAD DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA


 

“La ética necesita proponerse el logro de un elevado estándar moral objetivo” (José Luís Aranguren, Ética y política, Barcelona, 1985, p. 17)

 

“Es imposible ‘moralizar’ sin crear instituciones adecuadas” (Emilio Lledó, El epicuerismo, Taurus, 2011, p. 130)

El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el pasado 23 de junio el Acuerdo de Gobierno 82/2016, de 21 de junio, por el que se aprueba el Código de Conducta de los altos cargos y del personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su sector público, así como se adoptan otras medidas en materia de transparencia, grupos de interés y ética pública.

Con este importante Acuerdo se da cumplimiento a las exigencias recogidas en el artículo 55 de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y, además, esa aprobación servirá presumiblemente de estímulo para que el resto de entidades públicas catalanas (por ejemplo, los gobiernos locales) impriman una mayor celeridad en sus procesos de aprobación de sus respectivos códigos de conducta de “altos cargos” y personal directivo, exigencia inexcusable de la ley antes citada.

No cabe duda que el código de conducta aprobado por el Gobierno de la Generalitat mejora cualitativamente el anterior Código de Buenas Prácticas de altos cargos aprobado en noviembre de 2013, que quedaba muy lejos de otras experiencias ya iniciadas entonces sobre esta materia en contextos no tan lejanos temporalmente (por ejemplo, el Código Ético y de Conducta de cargos públicos y personal eventual del Gobierno Vasco, de 28 de mayo de 2013).

El nuevo código de conducta de la alta administración de la Generalitat se enmarca correctamente, tal como se indica en el citado Acuerdo, en la necesidad “de disponer de un sistema de integridad pública” y hace bandera, por tanto, de la “integridad” como motor de actuación de los cargos públicos. Va, por tanto, en la buena línea.

Asimismo, dentro de esa línea de actuación el Acuerdo establece tres medidas clásicas que se enmarcan tradicionalmente dentro de los Sistemas de Integridad Institucional, tal como la OCDE lo ha venido estableciendo desde hace casi veinte años. Por consiguiente, la construcción de un marco de integridad no es retórica, sino efectiva. A saber:

  1. Por un lado, se hace una apuesta clara por la difusión de los principios éticos y normas de conducta a través de políticas formativas, en las que la EAPC y la colaboración con otras instituciones tendrán un papel determinante. La difusión es una premisa de la prevención. Este punto tal vez se debería haber resaltado más, pero al menos aparece.
  2. Por otro, se establecen mecanismos o cauces para resolver las consultas (dilemas éticos) que se puedan plantear por parte de los destinatarios del código (altos cargos y personal directivo), así como se prevé un procedimiento de quejas, incorporando un “buzón informático” con garantía de confidencialidad. El “precedente” del (mal denominado) “buzón ético” del Ayuntamiento de Barcelona ha podido tener aquí su influencia.
  3. Y, en fin, se prevé asimismo –y este punto es especialmente importante- la creación de un “Comité Asesor de Ética Pública”, compuesto de forma mixta por dos altos cargos de la Generalitat y por tres funcionarios, licenciados en Derecho y que ostenten puestos de trabajo con un rango orgánico como mínimo de jefatura de servicio. Son nombrados (al parecer discrecionalmente) por los titulares de tres departamentos de la Generalitat. Sus funciones son importantes y se despliegan sobre consultas, quejas, recomendaciones, informes y la elaboración de una memoria.

Sin duda, se ha dado un paso adelante en el proceso de construcción de un Sistema de Integridad Institucional. En cualquier caso, el modelo aprobado por el Gobierno de la Generalitat tiene, sin embargo, algunos puntos críticos que conviene recordar para que, en un futuro más o menos inmediato, puedan (si se estima oportuno) corregirse, pues los códigos de conducta -como se ha expuesto reiteradamente por la OCDE y recuerda Manuel Villoria- son “instrumentos vivos” y requieren adaptación permanente, ya que la lucha por la integridad debe mejorar constantemente los estándares de conducta para reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Esos puntos críticos son, a mi juicio, lo siguientes:

1) El código es tributario de un modelo equivocado de configuración de la ética pública pergeñando en la Ley 19/2014. Como he puesto de relieve otras tantas veces, es un modelo que se asienta en la sanción más que en la prevención. Con un denso y extenso tejido institucional de control (SG, SC y OAC, entre otros), más que fomentar se pone “la integridad bajo sospecha”. Y eso es una solución institucional mala. El código lo intenta reparar, pero se queda a medio camino. Tal vez no pueda hacer mucho más, pero alguna solución intermedia cabía. Ciertamente, la ley de transparencia catalana no ayuda en ese proceso: cuando se active un procedimiento sancionador nada tendrá ya remedio y el mal ya estará hecho. El escándalo salpicará y “pararlo” será imposible mientras esté abierto el expediente disciplinario, sobre todo si este se incoa. En efecto, prolongar en el tiempo el expediente no ayudará a reforzar la imagen institucional de integridad, sino todo lo contrario. Las reacciones inmediatas que pueden generar los sistemas de integridad institucional, tales como las propuestas de cese del cargo público que pudieran hacer las comisiones de ética, se diluyen en este caso. Un problema que se irá advirtiendo conforme los casos difíciles recalen en el Comité o salten directamente a través de denuncias de las instituciones de control o de cualquier ciudadano o entidad a la fase de procedimientos sancionadores (instar i incoar tales procedimientos).

2) El sistema de integridad que se diseña se reduce a la “zona alta” de la Administración. Pero este es un error común, no solo del modelo catalán. Paliado en parte en algunas propuestas recientes (por ejemplo: el avanzado Sistema de Integridad aprobado el 3 de marzo de 2016 por la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Código “integral” aprobado por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés el 31 de mayo de 2016). Hubiese sido recomendable optar por la construcción de un sistema de integridad no segmentado, tal como viene sugiriendo la OCDE desde 1997. Focalizar los temas de integridad en la cúspide de la Administración puede ser una primera medida (ante la presión mediática existente y la mirada crítica de la opinión pública hacia los responsables políticos o directivos del sector público), pero ese enfoque no puede obviar que la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de los cargos públicos o del personal directivo. La OCDE está a punto de aprobar una Recomendación donde incluso va más allá. Propone involucrar a la sociedad civil: no puede haber integridad pública con una sociedad que no incorpora en su funcionamiento cotidiano y relacional conductas ejemplares. Sin ciudadanía honesta no puede haber política limpia.

3) Con todo, la debilidad más clara del modelo de integridad de la Generalitat estriba no tanto en las funciones del Comité Asesor de Ética Pública (muy hipotecadas por la propia Ley), sino en la composición del órgano. Ya el enunciado de “Asesor” nos pone en la pista de las limitaciones (funcionales) del modelo. Pero de nuevo la Ley dejaba pocos resquicios, aunque alguno sí. A diferencia de los sistemas de integridad construidos en Euskadi (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa o Ayuntamiento de Bilbao, por poner solo tres ejemplos), el modelo de Comité de Ética de la Generalitat opta por una composición mixta (cargos públicos y funcionarios), pero exclusivamente interna; esto es, sin la incorporación de “externos” (académicos o profesionales de prestigio en el ámbito de la ética).

Es un modelo con cierto paralelismo al de la Xunta de Galicia, ambos muestran garantías más débiles, dado su carácter endogámico, así como implanta un sistema de nombramiento que puede quedar condicionado por la designación política tanto de quienes nombran (cargos políticos) como por quienes son nombrados (normalmente funcionarios que ocupan puestos de libre designación). Una debilidad notable que debiera ser corregida (aunque esa decisión es exquisitamente política) si se quiere dotar al Comité de una fuerte “auctoritas” que avale sus resoluciones o actuaciones futuras. Ese reconocimiento será particularmente necesario cuando se enfrente a casos difíciles, Así lo confirma, al menos la experiencia vasca. Tampoco creo que sea acertado “juridificar” el Comité con la exigencia de que los funcionarios sean licenciados en derecho (algo que en sí mismo no avala nada para resolver dilemas éticos).  De nuevo la impronta sancionadora de la Ley deja su huella.

En cualquier caso, estas observaciones críticas puntuales no ensombrecen el paso adelante dado. Deben servir para reflexionar cabalmente sobre cómo estructurar Marcos de Integridad institucional en el resto de las administraciones públicas catalanas, especialmente en los gobiernos locales. Tarea que está aún pendiente en la mayor parte de los casos y que conviene articular de forma integral, así como a través de mecanismos de cohesión del modelo en su conjunto (Código Tipo y Comisión de Ética Común, con Comisionados de Ética municipales).

No es bueno, como señaló en su día Elisa Pérez Vera (vocal de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco y ex Magistrada del TC) que abunden por doquier Comisiones que lleven a cabo interpretaciones diferenciadas de valores y normas de conducta más o menos comunes. El modelo Generalitat acierta, sin duda, al no configurar el código de conducta como disposición de carácter general (pues ni lo es ni lo debe ser nunca, aunque algún ayuntamiento pretenda dotarle de ese carácter, también manchado por la naturaleza sancionadora de los incumplimientos prevista en la Ley).

La estructura del código es adecuada. Hace una buena definición, por ejemplo, de los conflictos de interés, incorporando los conflictos “aparentes” (una línea de trabajo avanzada). Tal vez se eche, en falta, una mejor articulación de valores y principios, previamente definidos (una vez más la arquitectura de la Ley condiciona, aunque se podría haber salvado ese inconveniente de forma sencilla), pero se insertan correctamente las normas de conducta dentro de cada principio, si bien faltan algunos valores y ciertas normas de conducta (por ejemplo, qué hacer frente a las “investigaciones” o “imputaciones” de cargos públicos), pero la gestión cotidiana que se haga del código por el Comité Asesor ya lo irá advirtiendo.

Conviene, en cualquier caso, caminar hacia modelos que apuesten por sistemas de integridad más extensos en ámbitos y garantías, inclusive que se planteen su ampliación a toda la Administración (empleados públicos) y a contratistas, concesionarios o entidades o personas que reciban subvenciones del sector público. Algunos pasos se están dando en esa dirección en otros niveles de gobierno. Y además, como decíamos, es el camino que la propia OCDE está dibujando para reforzar los sistemas de integridad institucional futuros. Tiempo habrá para profundizar en esas propuestas.

La aplicación correcta de este sistema de integridad, ahora en sus inicios, requerirá –como ya señalara quien fuera una autoridad en la materia, Vladimir Jankélévitch (Curso de Filosofía Moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2010, p. 171)- práctica del deber. Y ello exige, como también recordaba este mismo autor, dosis evidentes de valentía personal. La clara apuesta por la integridad por la que están optando nuestras instituciones públicas se demuestra andando.  No valen rodeos ni efectos cosméticos. Es una exigencia cotidiana.

IMPOSTURAS POLÍTICAS

 

“Y todo ello con un guión político en el que abundan las propuestas de franqueza, transparencia, ética y honestidad en cada frase, mientras el oyente pasmado solo percibe el finalismo de la actividad política y, al escucharlas, tiene el impulso de coger la billetera y el abrigo y salir despavorido. ¡Cuidado con quien usa esas palabras!” (Juan Ignacio Crespo, Por qué en 2017 volveremos a entrar en recesión, Deusto, 2016, p. 310).  

Tiempo de pensamiento débil, como bien afirma mi buen amigo Mariano Berges, filósofo atento a la política. Liderazgos inexistentes (no hay liderazgo donde no hay seguidores y todos “suspenden” en los sondeos de opinión). Gobierno en funciones ad calendas graecas. La política española se ha fracturado más aún. Cuatro fuerzas políticas estatales y un representativo número de grupos políticos nacionalistas, unos agrupados en el paraguas multiforme de “Unidos Podemos”, otros (los menos) por libre con discurso propio y afán pactista, mientras que también los hay (los más) que, bajo fórmulas independentistas absolutas, rememoran (bajo patrones de modernidad) el viejo carlismo decimonónico nunca definitivamente enterrado. En fin, un lío político en un país que está lejos de construir un ideal propio que le dé una mínima cohesión y una llama de ilusión colectiva, como bien recordaba recientemente el filósofo Javier Gomá en un espléndido artículo (“Democracia sin ideal”).

Una campaña deplorable, carente del más mínimo interés. Un agotamiento y distanciamiento de la ciudadanía “común” (la no “militarizada”) de esa política y de esos políticos. Unos medios cansinos y unos analistas políticos (nómina creciente en un país plagado de periodistas “autónomos” o en paro) especulando un día sí y otro también allí donde les dejan. Discursos planos, ideas vacías. No se sinceramente cómo hay gente que sigue aún atentamente ese deleznable espectáculo televisivo, radiofónico, en prensa de papel o en las redes. Masoquismo político-informativo del duro.

Los ciudadanos iremos a las urnas el próximo día 26-J exhaustos y desilusionados. Muchos lo haremos por responsabilidad cívica. Nadie en su sano juicio se cree la sarta de propuestas mentirosas que nos trasladan un día sí y otro también. El contexto económico-financiero marcará una vez más los límites de la política. Aunque la política finalmente sea la que se imponga. Y, como ha escrito Juan Ignacio Crespo, en 2017 entraremos en una nueva recesión. Nos pilla con un país anémico, con una desigualdad creciente, una gobernabilidad en el alero, una fragmentación banderiza sin puentes de consenso y, lo peor, con una economía y unas finanzas públicas debilitadas hasta extremos importantes. Según este autor, el sistema financiero español aguantará el golpe. Además, nos coge con una sociedad ayuna de valores. Los efectos de esa recensión sobre el paro (repunte de nuevo hasta un 25 %, aunque con caída rápida), sobre la inversión (caída o ralentización obvia) y sobre los recursos fiscales (sin duda menores en ese período) serán obvios. Nadie construye Estado Social con las arcas vacías, aunque Crespo es optimista con la extensión paulatina de la “renta mínima” (a pesar del revés de Suiza), con un escenario de materias primas bajas y con intereses negativos que paliarán las penurias de los deudores. No será una recesión tan duradera (unos 18 meses, calcula ese autor), pero será. Y luego vendrá el despegue, al parecer de ciclo largo. Veremos cómo nos pilla. Mientras tanto, a aguantar.

No valen, por tanto, propuestas insólitas e irreales, marcadas por la impostura propia de una campaña destinada a movilizar “idiotas” (en sentido clásico) más que a ciudadanos. No sirve de nuevo el engaño. Tampoco es razonable que se nos diga que van a bajar los impuestos inmediatamente o a medio plazo. Es poco creíble que se airee que se van a derogar (“adanismo político”) todas las leyes aprobadas hasta ahora o, al menos, las más polémicas (sobre todo si tienen implicaciones fiscales o económicas). Tampoco es de recibo difundir que el paro y la pobreza disminuirán drásticamente. No parece ser ese el escenario de los próximos dos años. Aunque algo se avance por necesidad “existencial” del propio sistema, pues la situación es explosiva. Vienen otra vez tiempos duros a corto plazo, al menos no “para tirar cohetes”. Y no estaría de más que, también en política, alguien con un brote de mínima sinceridad lo asumiera.

La impostura política, sin embargo, tiene grados. Cuando se entroniza a un ex presidente del Gobierno cuya gestión política ha sido una de las más discutibles de la democracia, se nos llama tontos, estúpidos o desmemoriados a los ciudadanos. Seamos sinceros: el problema catalán (en verdad, “el problema de España”), no se entiende en su deriva actual sin su “magnífica” política con el Estatuto de 2006 y la “ayuda inestimable” en ese proceso del PP y del TC, así como de un buen número de medios de comunicación, que todos ellos aunaron esfuerzos para empeorar las cosas; por no recordar la reforma del artículo 135 CE; o, en fin, cómo ha dejado a ese partido centenario llamado PSOE tras su dudosa gestión: en auténtica “caída libre”. Insulto directo a la inteligencia. Todo vale en un pueblo amnésico. Sin embargo, esa “ocurrencia” tiene su público o su caladero, donde tales palabras penetran: aquel amplio colectivo de población que no tiene memoria política, consume exclusivamente “telebasura política” o redes sociales, se retroalimenta de la imagen, entroniza la “estética” y se mueve en la instantaneidad de los dispositivos digitales. Lo que pasó ayer, menos aún lo que sucedió hace diez u ocho años, es algo que no existe. Irrelevante. No son pocos. La sociedad del espectáculo tiene muchos consumidores de esas características. Y lo saben.

La política actual no se dirime entre “vieja” y “nueva” política. La quiebra principal es de edad. Ciertamente, la política “vieja” atrae básicamente al electorado mayor (de más de 40 años), mientras que la política autodenominada “nueva” cala en la población joven (más cuando esta tiene menor edad), aunque también echa raíces en algunos mayores desencantados o sencillamente damnificados por la crisis. Esto parece estructural, al menos de momento. Los viejos partidos han mostrado una incapacidad absoluta de renovación. Cambian las sillas, no las caras. Rotación aparente o tramposa. Las nuevas formaciones atraen las pocas dosis de entusiasmo (o de cabreo movilizado) que aparecen en la escena política. Y este dato no es menor.

Bauman ha pronosticado que los populismos europeos serán perecederos. De momento, siguen creciendo. También entre nosotros. Y con qué fuerza. Tal vez, pasado el umbral de esta tercera crisis en el período de 10 años (a partir de 2019), cambie el escenario político como efecto derivado. No será fácil un cambio tan rápido como algunos aventuran.

La realidad pragmática de la política gubernamental, sin embargo, pondrá a todos en su sitio (al menos a quienes gobiernen), si es que alguna vez hay gobierno. Sea este del color que fuere o, en su caso, multicolor. La oposición, también sea cual fuere, seguirá echando mano del recetario populista. Sin embargo, la política hará acto de presencia. No se puede vivir sin ella. Al menos, si es así, que sea de la buena, como recordara Innerarity. Otro filósofo comprometido con la política. Algo de filosofía no viene mal a una política ramplona que, por lo que está demostrando en esta campaña, apenas se eleva dos palmos del suelo y juega, con más frecuencia de la habitual, a la impostura. Pero para que la filosofía impregne algo la política es necesario que esta “se deje”. Y aquí viene el problema: pasión y razón nunca van de la mano.

LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO

“Las instituciones sólidas requieren de respaldo político adecuado, recursos suficientes para cumplir sus misiones y una distribución clara de los poderes y de las responsabilidades, junto con un marco de gobernanza” (Spain, From administrative Reform to continuous improvement, OECD, 2014)

Mucho se ha escrito y más se escribirá sobre la reforma de las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre (de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público). Más de la primera, aunque tampoco escaso de la segunda. ¿Cabe añadir algo más a lo ya dicho? Tal vez, por buscar otro ángulo, quepa analizar esa reforma a la luz de las consideraciones de la OCDE que, según el preámbulo de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, aplaudió en su día el énfasis reformador del gobierno de turno. Nada extraño, por otro lado. La OCDE se caracteriza a menudo por sus análisis complacientes con los países que visita en sus informes.

En el largo Informe (más de 300 páginas) que la OCDE hizo público en 2014 (Spain, From administrative Reform to continuous improvement), así como en el resumen ejecutivo del mismo publicado en castellano, se hacía mención a algunas cuestiones que todavía hoy siguen teniendo interés. Por ejemplo, que esa fiebre reformadora (en muchos puntos aparente) fue exigencia del duro marco de contención fiscal. El informe CORA es fruto de ese maridaje.

No me interesa destacar las alabanzas puntuales o los análisis insuficientes que en algunos pasajes se hicieron a la “voluntad reformadora” del citado gobierno, pues algunos de ellos sencillamente se alejaban de la realidad existente. Se hacía alusión, por ejemplo, a reformas del empleo público o a la tendencia de profesionalización de la dirección pública tras la LOFAGE, reformas que sencillamente que no han existido en España. Error de enfoque. Como también se realzaba la Ley de Transparencia, valoración que no resiste un análisis objetivo (menos en 2016), pues está lejos de ser una percepción real en nuestros días. Miradas de papel.

En un país sumido en un debate político eterno y vacuo propio de chamanes que, como bien expuso Víctor Lapuente, nada resuelven o todo lo empeoran, tal vez sea buen momento de volver sobre algunas ideas que, sin embargo, también se recogían en el citado Informe y que están lejos de esa visión complaciente que nos pretenden vender, pues reflejan acertadamente el tipo de país que es España y la imposibilidad material de reformar la Administración Pública, pues a nadie realmente interesa.

Si se analizan con frialdad esas reflexiones, no deja de ser curioso que la LRJSP invoque una y otra vez el informe de la OCDE como paradigma de una buena práctica reconocida internacionalmente, pues ese informe realmente dedica muy poca atención en puridad a la reforma de la Administración Pública y de su marco regulador, salvo las reflexiones sobre la reforma financiera (punto central de atención), la simplificación de cargas (que en poco se ha materializado) y la racionalización de estructuras. Pero esto último es ajuste fiscal. Si se lee atentamente, el informe dice realmente algunas cosas que no son precisamente para estar muy satisfechos de la tarea emprendida y nos pone unos deberes que, ni unos ni otros, han sabido ni quieren asumir.

Combinar la reforma con la mejora continua, como reza el título del Informe, no deja de ser en España un pío deseo, pues este país es aficionado a reformas espasmódicas que pierden su fuelle hasta quedarse en nada cuando se huele a elecciones. Lo andado se desanda con facilidad pasmosa. País curioso de políticos arrugados o prestidigitadores y de ciudadanos que valoran más el espectáculo y la mentira piadosa que asumir o encarar responsablemente la cruda realidad que nos circunda.

Veamos algunas “guindas”. El diagnóstico de la OCDE, pese a su carga de complacencia, no podía ser más duro en algunos pasajes, cuando decía por ejemplo que hay un “alto grado de descentralización y fragmentación institucional en el sector público español. País -añade- de gobernanza híbrida que combina una fuerte fragmentación institucional y un ordenamiento legal muy formalista, con abundancia de redes personales e informales”.

Ciertamente, es difícil describir mejor el funcionamiento “real” de nuestro sector público, con un Estado cargado de leyes (que no se cumplen), funcionarios que simulan aplicarlas, ciudadanos que las orillan o ignoran y tupidas redes de clientelas que se benefician de ese desconcierto. Ya se puede llenar el BOE de leyes, que tanto da, solo introducen más confusión, a pesar de que se invoque retóricamente la “mejor legislación”, algo que desmienten paladinamente las numerosas disposiciones finales de esa ley 40/2015 que “parchea” otros tantos textos legales.

Pero no es la única guinda. Hay más. La reforma de la Administración no puede consistir en un hecho aislado. Su valor estratégico (estructural, como dice el Informe) solo se puede cumplir cuando hay continuidad en el proceso. Nada de esto se percibe en el horizonte. Se hicieron ajustes, que no reformas. Y cuando pareció despejar la tempestad (que nunca lo hizo realmente) se volvió a recorrer el camino inverso. Trampas en el solitario o juego de trileros. Tras un banquete de mentiras o de autoengaños, nos gusta mirarnos al espejos y decirnos: estoy anoréxico, me veo gordo.

El informe invoca la idea de Buena Gobernanza, algo que el gobierno de turno (liderado por el escuadrón de abogados del Estado) ni siquiera se enteró que pasaba por su lado. La Gobernanza requiere hoja de ruta, proyecto, cambio e innovación. Pero sobre todo Integridad y transparencia efectiva, cono recuerda la OCDE. Nada de simulacros cosméticos. No más de lo mismo o retorno disimulado a tiempos pretéritos. Ell marco regulador del sector público  ha vuelto la mirada al esquema dual del franquismo: ley de procedimiento y ley de régimen jurídico. Propio del Estado centralizador, como recuerda el profesor Paco Velasco. Y se vende como “tradición”. Mal ejemplo o consuelo de ingenuos. La palabrería no engaña.

El informe advirtió de algunos peligros que parecen confirmarse en nuestro kafkiano escenario político-institucional. El primer peligro: la fragmentación y la burocratización del proceso. La reforma ha sido concebida como una antorcha de los altos funcionarios o cuerpos de elite, a quienes ni siquiera roza su estatus. Error de libro. También nos pone sobre aviso de que “un marco institucional inadecuado entorpecería las posibilidades de éxito de la reforma y la volvería fácilmente reversible”. No ha habido, en verdad, reforma de calado, por mucho que se empeñen, pero sí es cierto que el marco político-institucional actual en nada ayuda siquiera a que se empuje o concrete.

Por tanto, esa reforma estructural de la Administración Pública sigue pendiente. Desde tiempos pretéritos.  Hace casi cuarenta años (cuando era joven) ya se hablaba de esa necesidad nunca afrontada. Dos generaciones para enterarse que existe un problema, marca con fuego a un pueblo y a sus gobernantes. Los define alejados de una sociedad e instituciones inteligentes, por no ser más explícito. La estulticia colectiva como medio de confort.

Y mientras no se aborde de lleno tal reforma, las instituciones serán débiles y nuestra democracia tendrá raíces inconsistentes, pues la Administración “impersonal”, como recuerda Fukuyama, estará lejos de alcanzarse en un país cuyo mayor problema reside no en el marco regulador (tenemos leyes hasta en la sopa), ni en los procesos electorales (estamos convocando permanentemente a la ciudadanía para que se exprese políticamente y todavía queremos más), sino en los agujeros negros que la aplicación de la ley y la democracia tienen en un sistema altamente ineficiente en el campo político-burocrático y judicial, en los fallos estrepitosos del sistema de controles del poder, así como en un tejido institucional enfermo de un cóctel galopante de clientelismo-nepotismo-amiguismo, que todo lo anega.

Las formas; siempre nos quedamos en eso: en las apariencias. Propio de la sociedad del espectáculo sobre la que premonitoriamente escribiera Guy Debord en 1967. ¡Hace casi cincuenta años!. Detrás está la esencia, la que nadie quiere enseñar ni muchos otros ver. Y, mientras tanto, pasa el tiempo…

TRANSPARENCIA EFECTIVA

“La ignorancia en materia civil engendra desconfianza (…) Los poderes públicos no gozan de una confianza plena porque gran parte de su trabajo se desconoce. Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad. La transparencia en el ejercicio del cargo  puede asegurarse impulsando la publicidad oficial más allá de su estado actual. (Arland D. Weeks, The Pychology of Citizenship, 1917)

Transparencia y Valores

Hay quien sueña con pasar de la opacidad a la luz en un solo instante, con un click. La ingenuidad es atrevida.  Si en la anterior entrada tratamos sobre “Mentiras de la transparencia“, toca ahora detenerse en las condiciones mínimas para caminar hacia una transparencia efectiva. El recorrido es largo, más viniendo de donde estamos.

Si se mira con detenimiento, el imperativo de la transparencia no es más que un instrumento, un medio o un recurso, nunca un fin en sí mismo. Un mecanismo además con enormes limitaciones. Además, su naturaleza transversal, incluso poliédrica, dificulta mucho definir su correcto alcance.

La transparencia es, en primer lugar, un valor o principio. Nuestras leyes cada vez más hacen referencia a esta dimensión. Sin embargo, los valores o principios (y entre ellos la transparencia) deben internalizarse por quienes ejercen el poder o por aquellos que gestionan los asuntos y recursos públicos. Y ahí comienzan las dificultades. La política utiliza, como vimos, la transparencia con una carga retórica innegable en muchos casos. Y la función pública sencillamente la ignora o, cuando se trata del séquito de fieles que la han hecho suya, la promueve sin demasiadas consecuencias reales. Actuar alejados del foco o de la luz es algo a lo que el sector público está secularmente acostumbrado. Los arcana forman parte de la esencia de la política, como subrayó Carl Schmitt y ha recordado más recientemente Buyng-Chul Han. Una forma de hacer las cosas que no se cambia en un día ni en una legislatura o mandato, por muchas estructuras que se creen y por muchos recursos que se dediquen a ello.

El mito de la transparencia “activa” y “pasiva”

La transparencia es, asimismo, una obligación legal, que se concreta particularmente en todo lo que afecta a la publicidad activa; con muy pobres efectos prácticos hasta la fecha. Las leyes definen unos mínimos estándares que los poderes públicos deben cumplir. El problema es cómo y cuándo se cumplen. El destino u objetivo de esa información en masa –al menos el discurso ortodoxo así lo afirma- es mejorar el control democrático del poder y de la gestión pública. Pero información no es conocimiento. Los Portales de Transparencia o páginas Web son, además, impulsados y gestionados por quienes deben ser objeto de control, lo que desdibuja su efectividad. Nadie enseña sus vergüenzas voluntariamente, pues estas se disfrazan, embozan o, incluso, ocultan. La gran esperanza de los efectos taumatúrgicos de la publicidad activa se desvanece. Cuando menos muestra un recorrido mucho más estrecho del que se le presumía.

Solo un rigor por implantar una auténtica cultura de la transparencia y rendición de cuentas en el sector público, así como un desarrollo de la conciencia ciudadana de disponer y usar un instrumento de control efectivo mejorarán las cosas. Pero para eso se necesita tiempo, mucho tiempo. La velocidad y el vértigo no son buenos compañeros en ese viaje. La transparencia requiere mucho pensamiento lento y menos precipitación propia del pensamiento rápido, que a ningún sitio conduce, al menos en este tema.

La transparencia es también un derecho, que la ciudadanía puede (y debe) activar y, tal como vimos, apenas lo hace. Las solicitudes de información pública son escasas o, incluso, de carácter anecdótico. Tanto ruido para esto. De ahí que hablar de “transparencia pasiva” cuando nos referimos al ejercicio del derecho de acceso a la información pública sea un error. Si un nivel de gobierno quiere ser transparente debe estimular que la ciudadanía escrute, interrogue, indague y demande información pública sobre lo que hace, también sobre lo que hace mal. Ningún poder público se flagela a sí mismo si no hay alguien que le obligue a hacerlo, salvo que interiorice el valor o principio antes enunciado. Si lo anterior requiere tiempo, esto mucho más. No conozco ninguna campaña efectiva dirigida a ese fin impulsada por quienes deben ser controlados. El poder, por definición, huye de los controles, Más aún en nuestro caso, donde el control del poder es una quimera (algo que he intentado demostrar en el “Epílogo” al libro Los frenos del poder, Marcial Pons/IVAP 2016; una versión de tal epílogo se puede leer en esta misma página Web en la sección Lecturas. “España, ¿un país sin frenos?”). Pero sin ejercicio de este derecho, la transparencia se queda en el escaparate, como objeto en exposición.

 

Transparencia, control del poder y rendición de cuentas

Siendo lo anterior importante, lo realmente relevante es que la transparencia tenga resultados y, por consiguiente, mejore los escrutinios de control al poder reforzando la rendición de cuentas de los gobernantes. Pierre Rosanvallon lo ha identificado con claridad en su último libro (Le Bon gouvernement, Seuil, París, 2015): el imperativo de la transparencia impone una “democratización” del sistema de control del poder. En este punto el parentesco entre transparencia y comportamiento ético de la política o de quienes gestionan los asuntos públicos es estrecho. La transparencia ha venido para instalarse como mecanismo de escrutinio de la conducta gubernamental  y solo adjetivamente de la actuación administrativa, que recibe así un carácter instrumental. Aunque nuestras leyes enfoquen el tema de forma distinta, y con frecuencia equivocada: no solo los gobernantes (políticos) deben ser íntegros, sino también el conjunto de los servidores públicos, pues las demandas de transparencia sobre este ámbito se desvanecen en una mala inteligencia de la protección de datos.

La rendición de cuentas es exigencia de responsabilidad a quien gobierna o administra. Ese proceso exige escuchar sus razones y obrar en consecuencia. Pero aquí confundimos la accountabiliity con el linchamiento de la clase política (Innerarity), algo que poco ayuda a la construcción de una sociedad responsable. Y menos aún a un uso cabal y maduro de la transparencia. Este reto es ciudadano y, en especial, de los medios de comunicación, que ya utilizan sectariamente la transparencia como  “técnica del calamar” con objeto de manchar al contrario, especialmente al político de “bandas rivales”.

Transparencia y cambio de cultura organizativa

Ni la política vacua o de exposición mediática, ni tampoco la gestión pretendidamente innovadora que solo busca el premio o el aplauso instantáneo, harán avanzar un ápice esa exigencia previa para implantar efectivamente la transparencia. Para dar pasos efectivos en esa dirección se requiere el asentamiento de una cultura de profunda transformación organizativa, que debe implicar hacer de forma distinta las cosas, cambiar los hábitos, modificar los modos de desarrollar la actividad política, directiva o administrativa, erradicar el favor o la amistad del ámbito de funcionamiento de lo público, alterar sustancialmente las formas (viciadas) de conformar un expediente o de adoptar una resolución de subvención o de contratación pública, asentar un sistema de mérito bastardeado hasta externos inusitados (con el aplauso a veces indisimulado de los propios agentes sociales) en la selección y provisión de puestos de trabajo, redefinir los procedimientos, abrir las ventanas y airear las debilidades y mala praxis que buena parte de las estructuras político-administrativas esconden por doquier. Nadie hace eso voluntariamente. Al menos de momento. Porque prácticamente nadie se toma realmente la transparencia en serio.

Cambiar radicalmente hábitos, actitudes, comportamientos y modos de hacer las cosas es, al fin y a la postre, el único resultado tangible de la transparencia. Y ese resultado no se consigue solo imponiendo “el miedo” a través de sanciones o represalias. No es buena vía. Pues la transparencia así aplicada se mueve solo en estándares de legalidad y no de eficacia, menos aún de interiorización de valores. Cumplir las obligaciones de transparencia o resolver las solicitudes de información pública de conformidad con las leyes no garantiza una transparencia efectiva, ni hoy ni mañana. Ahí es donde radican las dificultades de este proceso.

Transparencia y políticas formativas

Y esas dificultades se advierten, por ejemplo, en la enorme complejidad que muestra el diseño de políticas formativas en este ámbito. Se han multiplicado las acciones formativas de la transparencia, pero los límites del modelo puesto en marcha están claros. Las diferentes leyes, no precisamente la estatal, apuestan por llevar a cabo procesos continuos de formación, macro programas formativos o acciones múltiples de ese carácter con la vana pretensión de inculcar cultura de la transparencia “en vena”, como si fuera una inyección con efectos inmediatos. Error mayúsculo.

En unas organizaciones públicas en las que el imperio de los juristas y de las reglas formales ofrece su hegemonía, formar en transparencia se convierte fácilmente en “contar” el marco legal y sus posibles consecuencias en casos de incumplimiento. O, en “el mejor de los casos”, se importan discursos de open government cargados de lugares comunes en cuidadas presentaciones de power point que ningún valor real añaden, salvo el estético.

Los programas formativos de transparencia deben ser proyectados a lo largo del tiempo, con visión estratégica y no de vuelo gallináceo. Se deben proyectar en el acceso o acogida, en la promoción, en los procesos de evaluación del desempeño, así como en los planes de mejora o innovación de la gestión, también en la carrera profesional. La formación para la transparencia debe enmarcarse en una formación en valores y, sobre todo, en un cambio de cultura y de hábitos dentro de la política de gestión de personas de las organizaciones públicas. Los resultados siempre se obtendrán a largo plazo. Pero en esta sociedad de la inmediatez eso suena a música celestial.

La cita que abre este comentario ilustra bien el correcto enfoque del problema. Ayunos de formación en valores, despreciando el papel de los principios y olvidando que la transparencia es un instrumento que se mueve en un sistema de Gobernanza inteligente, por tanto obviando las interdependencias que este sistema tiene (por ejemplo, con la integridad o ética pública, transparencia colaborativa, Gobernanza “intraorganizativa”, Gobierno abierto o relacional y transparencia colaborativa, así como las complejas relaciones entre transparencia y rendición de cuentas, siempre por lo común frivolizadas o simplificadas), no se avanzará un ápice en la implantación de la transparencia efectiva en la política ni tampoco en las estructuras administrativas.

La transparencia: instrumento de recorrido limitado a corto plazo

La única forma de erradicar la retórica del discurso cotidiano de la transparencia es comenzar por rebajar radicalmente las altas expectativas puestas en este limitado instrumento. Un jarro de agua fría para la política espectáculo. También para los fervientes seguidores de la transparencia, que no escasean precisamente. Esto da poco de sí, al menos a corto plazo. Quien pretenda grandes resultados efectivos en un plazo inmediato se estrellará contra el muro de la evidencia y convertirá la política de transparencia o de formación para la transparencia en retórica barata. También despilfarrará recursos públicos.

Para evitar ese indeseable resultado es necesario reconocer que lo importante, en verdad, no está en la transparencia, modesto e insuficiente medio o instrumento, sino en el proceso de construcción de estructuras de gobierno y administración cada vez más íntegras institucionalmente, con políticas  de calidad institucional contrastada, más eficientes, que restauren el vigor del principio de mérito y se conviertan en sistemas profesionales también en los niveles directivos,  abiertas y tecnológicamente avanzadas, que aboguen por el desarrollo de la sociedad del conocimiento, así como que tengan sistemas adecuados y razonables de rendición de cuentas. Proceso de muchos años, más bien de décadas.

No hay atajos, por mucho que se busquen. Alcanzar la transparencia efectiva requiere, continuidad, constancia y tenacidad, pero sobre todo política estratégica y sostenibilidad en el tiempo. Y, en especial, un cambio radical de enfoque de lo que son nuestras estructuras de gobierno y administración. Además, visión y compromiso público sincero de todos los actores que deben intervenir en ese complejo y largo proceso (políticos, directivos, sindicatos, empleados públicos, ciudadanía y medios de comunicación). Todo lo contrario del humo que queda después de llenar el cielo político o administrativo de fuegos de artificio. Así empezamos y así concluimos.