LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO

“Las instituciones sólidas requieren de respaldo político adecuado, recursos suficientes para cumplir sus misiones y una distribución clara de los poderes y de las responsabilidades, junto con un marco de gobernanza” (Spain, From administrative Reform to continuous improvement, OECD, 2014)

Mucho se ha escrito y más se escribirá sobre la reforma de las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre (de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público). Más de la primera, aunque tampoco escaso de la segunda. ¿Cabe añadir algo más a lo ya dicho? Tal vez, por buscar otro ángulo, quepa analizar esa reforma a la luz de las consideraciones de la OCDE que, según el preámbulo de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, aplaudió en su día el énfasis reformador del gobierno de turno. Nada extraño, por otro lado. La OCDE se caracteriza a menudo por sus análisis complacientes con los países que visita en sus informes.

En el largo Informe (más de 300 páginas) que la OCDE hizo público en 2014 (Spain, From administrative Reform to continuous improvement), así como en el resumen ejecutivo del mismo publicado en castellano, se hacía mención a algunas cuestiones que todavía hoy siguen teniendo interés. Por ejemplo, que esa fiebre reformadora (en muchos puntos aparente) fue exigencia del duro marco de contención fiscal. El informe CORA es fruto de ese maridaje.

No me interesa destacar las alabanzas puntuales o los análisis insuficientes que en algunos pasajes se hicieron a la “voluntad reformadora” del citado gobierno, pues algunos de ellos sencillamente se alejaban de la realidad existente. Se hacía alusión, por ejemplo, a reformas del empleo público o a la tendencia de profesionalización de la dirección pública tras la LOFAGE, reformas que sencillamente que no han existido en España. Error de enfoque. Como también se realzaba la Ley de Transparencia, valoración que no resiste un análisis objetivo (menos en 2016), pues está lejos de ser una percepción real en nuestros días. Miradas de papel.

En un país sumido en un debate político eterno y vacuo propio de chamanes que, como bien expuso Víctor Lapuente, nada resuelven o todo lo empeoran, tal vez sea buen momento de volver sobre algunas ideas que, sin embargo, también se recogían en el citado Informe y que están lejos de esa visión complaciente que nos pretenden vender, pues reflejan acertadamente el tipo de país que es España y la imposibilidad material de reformar la Administración Pública, pues a nadie realmente interesa.

Si se analizan con frialdad esas reflexiones, no deja de ser curioso que la LRJSP invoque una y otra vez el informe de la OCDE como paradigma de una buena práctica reconocida internacionalmente, pues ese informe realmente dedica muy poca atención en puridad a la reforma de la Administración Pública y de su marco regulador, salvo las reflexiones sobre la reforma financiera (punto central de atención), la simplificación de cargas (que en poco se ha materializado) y la racionalización de estructuras. Pero esto último es ajuste fiscal. Si se lee atentamente, el informe dice realmente algunas cosas que no son precisamente para estar muy satisfechos de la tarea emprendida y nos pone unos deberes que, ni unos ni otros, han sabido ni quieren asumir.

Combinar la reforma con la mejora continua, como reza el título del Informe, no deja de ser en España un pío deseo, pues este país es aficionado a reformas espasmódicas que pierden su fuelle hasta quedarse en nada cuando se huele a elecciones. Lo andado se desanda con facilidad pasmosa. País curioso de políticos arrugados o prestidigitadores y de ciudadanos que valoran más el espectáculo y la mentira piadosa que asumir o encarar responsablemente la cruda realidad que nos circunda.

Veamos algunas “guindas”. El diagnóstico de la OCDE, pese a su carga de complacencia, no podía ser más duro en algunos pasajes, cuando decía por ejemplo que hay un “alto grado de descentralización y fragmentación institucional en el sector público español. País -añade- de gobernanza híbrida que combina una fuerte fragmentación institucional y un ordenamiento legal muy formalista, con abundancia de redes personales e informales”.

Ciertamente, es difícil describir mejor el funcionamiento “real” de nuestro sector público, con un Estado cargado de leyes (que no se cumplen), funcionarios que simulan aplicarlas, ciudadanos que las orillan o ignoran y tupidas redes de clientelas que se benefician de ese desconcierto. Ya se puede llenar el BOE de leyes, que tanto da, solo introducen más confusión, a pesar de que se invoque retóricamente la “mejor legislación”, algo que desmienten paladinamente las numerosas disposiciones finales de esa ley 40/2015 que “parchea” otros tantos textos legales.

Pero no es la única guinda. Hay más. La reforma de la Administración no puede consistir en un hecho aislado. Su valor estratégico (estructural, como dice el Informe) solo se puede cumplir cuando hay continuidad en el proceso. Nada de esto se percibe en el horizonte. Se hicieron ajustes, que no reformas. Y cuando pareció despejar la tempestad (que nunca lo hizo realmente) se volvió a recorrer el camino inverso. Trampas en el solitario o juego de trileros. Tras un banquete de mentiras o de autoengaños, nos gusta mirarnos al espejos y decirnos: estoy anoréxico, me veo gordo.

El informe invoca la idea de Buena Gobernanza, algo que el gobierno de turno (liderado por el escuadrón de abogados del Estado) ni siquiera se enteró que pasaba por su lado. La Gobernanza requiere hoja de ruta, proyecto, cambio e innovación. Pero sobre todo Integridad y transparencia efectiva, cono recuerda la OCDE. Nada de simulacros cosméticos. No más de lo mismo o retorno disimulado a tiempos pretéritos. Ell marco regulador del sector público  ha vuelto la mirada al esquema dual del franquismo: ley de procedimiento y ley de régimen jurídico. Propio del Estado centralizador, como recuerda el profesor Paco Velasco. Y se vende como “tradición”. Mal ejemplo o consuelo de ingenuos. La palabrería no engaña.

El informe advirtió de algunos peligros que parecen confirmarse en nuestro kafkiano escenario político-institucional. El primer peligro: la fragmentación y la burocratización del proceso. La reforma ha sido concebida como una antorcha de los altos funcionarios o cuerpos de elite, a quienes ni siquiera roza su estatus. Error de libro. También nos pone sobre aviso de que “un marco institucional inadecuado entorpecería las posibilidades de éxito de la reforma y la volvería fácilmente reversible”. No ha habido, en verdad, reforma de calado, por mucho que se empeñen, pero sí es cierto que el marco político-institucional actual en nada ayuda siquiera a que se empuje o concrete.

Por tanto, esa reforma estructural de la Administración Pública sigue pendiente. Desde tiempos pretéritos.  Hace casi cuarenta años (cuando era joven) ya se hablaba de esa necesidad nunca afrontada. Dos generaciones para enterarse que existe un problema, marca con fuego a un pueblo y a sus gobernantes. Los define alejados de una sociedad e instituciones inteligentes, por no ser más explícito. La estulticia colectiva como medio de confort.

Y mientras no se aborde de lleno tal reforma, las instituciones serán débiles y nuestra democracia tendrá raíces inconsistentes, pues la Administración “impersonal”, como recuerda Fukuyama, estará lejos de alcanzarse en un país cuyo mayor problema reside no en el marco regulador (tenemos leyes hasta en la sopa), ni en los procesos electorales (estamos convocando permanentemente a la ciudadanía para que se exprese políticamente y todavía queremos más), sino en los agujeros negros que la aplicación de la ley y la democracia tienen en un sistema altamente ineficiente en el campo político-burocrático y judicial, en los fallos estrepitosos del sistema de controles del poder, así como en un tejido institucional enfermo de un cóctel galopante de clientelismo-nepotismo-amiguismo, que todo lo anega.

Las formas; siempre nos quedamos en eso: en las apariencias. Propio de la sociedad del espectáculo sobre la que premonitoriamente escribiera Guy Debord en 1967. ¡Hace casi cincuenta años!. Detrás está la esencia, la que nadie quiere enseñar ni muchos otros ver. Y, mientras tanto, pasa el tiempo…

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