“Las élites eran incapaces de pensar las instituciones (…) El reformador no regula, crea las condiciones que permitirán el cambio; es decir, un nuevo orden de cosas”
(Michel Crozier, À contre-Courrant, Mémoires, Fayard, 2004, pp. 49-50)
Hitos de un proceso y las “cargas” heredadas.
Cabe preguntarse, como arranque se este estudio, de dónde viene el estado actual de la función pública en España y cuál es la herencia que nos ha legado ese largo proceso. En este marco de reflexión, la cita de Crozier puede ser apropiada, pues se encuentra en el capítulo de sus Memorias dedicado, precisamente, a La sociedad bloqueada. Tal vez esta expresión nos recuerde a algo próximo. En todo caso el estado actual de la cuestión, por lo que a España respecta, se puede resumir del siguiente modo.
La función pública española se ha construido en diferentes momentos a lo largo de los siglos XIX, XX y XXI, particularmente a través de una serie de reformas normativas (1852, 1918, 1964, 1984 y 2007). Una de las notas singulares que, en nuestro contexto, ha acompañado a la función pública es que siempre se ha identificado (ecuación falsa) reforma de la función pública con nuevo marco normativo, pero también ha sido característico que las leyes aprobadas hayan sido una y otra vez inaplicadas en aquellas decisiones centrales de sus mandatos, transformando así las reformas normativas en cambios formales o aparentes.
En cualquier caso, todo ese conjunto de reformas normativas impulsadas durante ese largo período han terminado por configurar los rasgos de un modelo burocrático formal de función pública, que avanzado el siglo XX da entrada (con desigual implantación según el tipo de Administración a la que hagamos referencia) a un modelo dual (funcionarios/laborales), pero también (en todos los casos) a una espacio administrativo con fuerte penetración de la política en sus niveles superiores y altamente colonizado por el sindicalismo del sector público en la zona media/baja.
Además, antes de que la crisis económico-financiera de 2007-2008 hincara sus garras sobre las administraciones públicas, la nota determinante fue una política de empleo público caracterizada, como expuso en su día Francisco Longo, por un empleador débil que, conforme las presiones sindicales son más fuertes y la proximidad de las elecciones más cercana, cede con inusitada facilidad a las reivindicaciones de mejora constante de las condiciones de trabajo y retributivas de los empleados públicos. Y esto a cuenta de un presupuesto público, por tanto con factura directa a la ciudadanía. El profesor Carles Ramió, en diferentes contribuciones académicas, ha puesto de relieve el rol disfuncional que cumplen los sindicatos del sector público como instancias dedicadas casi exclusivamente a capturar rentas y mejores condiciones para los empleados públicos, factura que pagan sin rechistar unas desvalidas administraciones públicas, donde las responsabilidades públicas declinan por doquier.
Sin remontarnos más lejos, cabe añadir que la función pública edificada en estas cuatro últimas décadas ha sido, además, fuertemente incrementalista, con un crecimiento sostenido del número de empleados públicos, aunque es cierto que los incrementos de plantilla se han producido en determinados momentos históricos, pero el número de empleados públicos (al menos hasta 2010) no dejó de crecer. Luego se invirtió la tendencia, pero tampoco tanto como se cree. El número de empleados públicos no representa un dato alarmante, sobre todo si se analiza desde una perspectiva comparada (ver, al respecto, el estudio: AAVV, El empleo público en España: desafíos para un Estado democrático más eficaz, IEE, Madrid, 2017). Pero no es tan importante cuántos son (número), sino qué hacen (productividad) y para qué sirven (ámbito funcional de dedicación), aparte de cuánto cuestan (impacto sobre el gasto público).
Unos empleados públicos (y algunos “no públicos”: los de empresas públicas o fundaciones del mismo carácter) que, a través de la negociación colectiva durante los años de crecimiento económico, fueron obteniendo a la par más derechos y más retribuciones, pero que tal incremento se paró en seco con la entrada en recesión y con los duros años que siguieron a la crisis en la larga batalla (aún no superada) de cuadrar las cuentas pública. Los “regalos” de la política hacia el empleo público (con frecuencia ignorados por la opinión pública e incluso por los medios de comunicación) han sido, por lo común, generosos cuando de atenuar la presión sindical se trataba: incrementos retributivos vestidos de cualquier manera (productividades “lineales”, por ejemplo), más días de permisos o menor jornada, por poner otros ejemplos. Esa libérrima capacidad de concesión chocó de inmediato con la crisis, que detuvo en seco ese incremento e inclusive redujo drásticamente las retribuciones de los empleados públicos (2010 y 2012), cercenó asimismo los permisos alcanzados (reducción de “moscosos” y eliminación de “canosos”) e incrementó la jornada laboral semanal en el empleo público (37,5 horas), de la que algunas administraciones públicas intentan escapar, para hacer la vida más grata a sus empleados.
A todo ello cabe añadir que el empleo público en España ofrece una pálida presencia del sistema de mérito, especialmente acusado este rasgo en algunos niveles de gobierno autonómicos y locales, en donde las “entradas amables” o colaterales, cuando no por la puerta de atrás (sin pruebas selectivas o mediante procedimientos meramente formales, como manifestaciones de clientelismo, nepotismo o amiguismo) llegaron a ser en algunos casos una auténtica epidemia. Pero si el principio de mérito tiene agujeros negros en el acceso, estos se proyectan asimismo sobre la promoción, sobre todo cuando se usa y abusa de la provisión de puestos por libre designación (u otros procedimientos discrecionales) y el conocimiento técnico-profesional se convierte en vicario o siervo de la política o de los gobernantes de turno.
Y este oscuro panorama se pretende edulcorar con una rancia y a todas luces insostenible política igualitaria basada en bajos incentivos o incentivos perversos, así como entendida en el peor de los sentidos: cobrar lo mismo independientemente de que se trabaje mucho, poco, nada, mal, bien o de forma excelente. Un sistema retributivo absolutamente injusto al que habría que poner fin de forma inmediata, porque fomenta un desempeño de mínimos (como ya trató en su día el profesor Alejandro Nieto y sus conocidas “leyes de bronce”). Con ese patológico sistema de (des)incentivos estructurales cualquiera puede imaginarse cuál es el retrato heredado y cómo, a pesar de tímidos intentos, hemos mostrado una incapacidad existencial de construir una función pública homologable en su conjunto (no en ámbitos concretos) a la existente en las democracias avanzadas.
Grave, asimismo, ha sido la absoluta impotencia de la política para construir un tercer espacio directivo profesional, que actuara como medio de alineamiento entre la política y gestión, tal como ha sido creado en no pocos sistemas político-administrativos y no solo en las democracias avanzadas: los ejemplos de alta dirección pública en Chile o Portugal deberían hacer sonrojar a nuestra clase política ante la impotencia acreditada que ha mostrado de profesionalizar, es decir, despolitizar, la dirección pública en España. La concepción dominante en el ecosistema administrativo español sigue estando marcada por la dicotomía decimonónica entre política y administración, ya superada en la inmensa mayoría de los países occidentales. Los actores institucionales que actúan en la alta administración se dividen entre políticos y funcionarios, colectivos que por lo común viven incomunicados, distantes, con lógicas temporales diferenciadas y, asimismo, con marcos cognitivos (cuando no lenguajes) que en nada se asemejan. Y deben unos y otros conducir conjuntamente o de forma alineada la nave del sector público. Pero no se ponen de acuerdo, ya que la desconfianza entre ambos colectivos impregna su relación recíproca, pues su sentido institucional y su ciclo temporal son diferentes. Una torre de Babel en pequeña escala.
La inadaptación del marco normativo y el triunfo de la concepción formalista
Para complicar más las cosas disponemos en materia de función pública de un marco normativo inadaptado a la realidad, envejecido, desvencijado y sellado por un formalismo exagerado en el que se hace oídos sordos a la eficiencia y a los resultados de la gestión (costes). Los tribunales, y a rebufo de estos los gestores de recursos humanos, solo están preocupados por el cumplimiento estricto de las formas, pero las leyes a aplicar conforman un conglomerado indigesto de previsiones normativas dictadas sin orden ni concierto en momentos históricos muy distintos y que se aplican a la realidad actual como si el tiempo no hubiera pasado.
En efecto, un marco normativo al que se han ido adosando o acumulando, como si fueran capas de cebolla, normas reguladoras del empleo público procedentes de contextos muy diferentes y que aportaban soluciones contingentes a problemas que, hoy en día, ya no existen o son totalmente prescindibles. Todavía se siguen aplicando normas de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (texto refundido dictado en plena etapa franquista), junto con otras que proceden de la Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la función pública (elaborada en los primeros pasos del régimen constitucional de 1978), y finalmente otras muchas del (hoy en día) texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, Ley publicada en 2007 y que, como se verá de inmediato, sigue sin ser aplicada en aquellos preceptos que representan sus elementos más innovadores, ya sea por falta de desarrollo normativo o ya sea por el desinterés más absoluto, que de todo hay. Y no nos metamos en el mundo de la función pública local porque allí el pantano normativo nos devora.
Pero nada se comprenderá realmente de ese cuadro legal del empleo público sin destacar el papel de las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado en la definición de esa política de recursos humanos en el sector público, que han terminado castrando al empleo público con instituciones tan bárbaras como “la tasa de reposición de efectivos”, que en nada corrige el déficit público ni la contención del gasto y solo mutila a las administraciones públicas de la necesaria cobertura de sus plazas cubiertas interinamente.
Y, si tal como decía, detenemos nuestra mirada sobre la legislación que regula el empleo público local, el batiburrillo resultante es sencillamente absoluto. Lo mismo cabe decir de la legislación autonómica. Una escasa parte de esta ha sido adaptada formalmente al EBEP, pero con los mismos rasgos definitorios que antaño. Política vestida de reforma, pero que oculta la continuidad de un modelo de empleo público ya periclitado. Y, en fin, hay otras muchas leyes conviviendo con el “nuevo” marco normativo (aunque ya tenga más de diez años de vigencia) del EBEP, pero sin darse por enteradas de los cambios que se debían producir, ya que el legislador dormita plácidamente y regula contradictoriamente un sinfín de instituciones. En verdad, lo expuesto es una constatación de que la función pública a nadie realmente interesa, menos aún a una clase política que se ha mostrado siempre indolente hacia este tipo de asuntos. No está en ninguna agenda política, ni se le espera.
El EBEP pretendió “modernizar” (horrible y desgastada expresión) la función pública y así hacerla homologable con la existente en los países más avanzados de la Unión Europea. Hoy en día, más de diez años después, puede afirmarse categóricamente, que el fracaso de ese empeño ha sido estrepitoso o de proporciones mayúsculas. De los cuatro ejes de transformación en los que se sustentaba la reforma del empleo público de 2007 (impulsados por la “Comisión Sánchez Morón”), ciertamente potentes sobre el papel, ninguno de ellos se ha cumplido ni siquiera mínimamente. El resultado es desolador, pues no solo se han incumplido los objetivos, sino que la nueva institución, un tanto bastarda, del empleo público (que pretendidamente quería fusionar la función pública con el empleo público laboral), se ha asentado en una línea de continuidad empeorada. Los devastadores efectos que la laboralización y, sobre todo, la más que generosa (y, en ocasiones, irresponsable) interpretación que de la normativa aplicable llevan a cabo los juzgados y tribunales del orden social (Tribunal Supremo incluido) a favor de los empleados públicos (con costes económicos extraordinarios, que paga la ciudadanía con sus impuestos), han terminado por crear un empleo público de planta laboral paralela, enormemente rígido, desprofesionalizado y, paradójicamente, plagado de ventajas “corporativas”, otorgadas directa o indirectamente por ese empleador débil que resulta la clase política gobernante o por la propia jurisdicción social. Si alguien quiere indigestarse con la evolución actual y pretérita de estos problemas, que analice la errática y tortuosa línea jurisprudencial del problema en el ámbito social, espléndidamente recopilada y comentada por el profesor Ignasi Beltrán en su página Web.
En efecto, los cuatro ejes de transformación por los que optó el EBEP han fracasado por completo. La integridad del empleo público (ética pública) como primer eje de cambio ha sido considerado un elemento decorativo, que nadie se ha tomado en serio en un país donde la corrupción azota por todos los lados. Hemos construido –como suelo repetir- un empleo público anoréxico en valores y bulímico en derechos. La segunda palanca, la evaluación del desempeño, institución “enemiga” de ese “igualitarismo” trasnochado, salvo algunas experiencias puntuales y anecdóticas, ha sido borrada de la mente de los gestores de recursos humanos en el sector público, en un proceso de amnesia colectiva, como si no existiera: “para evitar problemas”. No ha sucedido así, en cambio, con la carrera profesional (sobre todo la horizontal) que fue vista desde el inicio por parte de los sindicatos como un medio exclusivo de “engordar la nómina” de sus huestes, eso sí haciendo lo mismo de siempre. Si no se ha terminado de implantar o generalizar esa subida salarial “lineal” es porque llegó la crisis y esa “carrera salarial” (que no profesional) se paró en seco. Miedo da pensar que, conforme el túnel de la crisis se abre, se está volviendo de nuevo a las andadas: la reivindicación de una carrera bastardeada vuelve a ser la bandera sindical por excelencia, junto con “la recuperación” del poder adquisitivo perdido (algo que contrasta con la precarización cada día más intensa del empleo en el sector privado). Y no digamos nada de esa cuarta palanca de cambio que estaba (y sigue prácticamente inmaculada en el EBEP), como es la dirección pública profesional. Esta es una institución que política española, a diferencia de las administraciones públicas occidentales, ni entiende ni quiere entender su significado, solo comprende (con esa mirada alicorta) que “le daña” sus facultades discrecionales para nombrar en los puestos directivos “a sus amigos políticos”, por lo común incompetentes o escasamente competentes o menos competentes que otros o, en fin, en el mejor de los casos con competencias no acreditadas objetivamente. Nada, en efecto, han acreditado para llegar allí, salvo disponer de confianza política o de lazos personales que les abren la puerta de la dirección pública. Tercermundismo en estado químicamente puro.
Lo cierto es que el EBEP, cuya pretensión era asimismo desarrollar el artículo 103.3 de la Constitución casi treinta años después de su aprobación, llegó tarde y en mal momento. Aunque la mayor parte de las medidas más innovadoras no tenían coste fiscal excesivo para ser implantadas (integridad o ética pública, evaluación del desempeño o dirección pública profesional), la política sacó la reforma del empleo público de un plumazo de la agenda como consecuencia de la crisis económico-financiera que se abrió a partir de 2008. Ya en 2007 el cese del ministro Jordi Sevilla, impulsor de la Ley, supuso el cese en cadena de todo el equipo técnico-directivo del (entonces) Ministerio de Administraciones Públicas. Y el conocimiento en materia de función pública se perdió por bastantes años. Dejó de haber, a partir de ese momento, política de Estado de función pública (o de empleo público). Y se abrió un largo y sombrío período del que aún hoy (en 2018) la Administración General del Estado no ha sabido encontrar la salida. Y el resto de administraciones territoriales viven, asimismo, ahogadas en el desconcierto y en la práctica inercial. Mientras tanto el entorno cambia a velocidad de vértigo, mostrando cada día que pasa la profunda inadaptación de las estructuras directivas y burocráticas del sector público para coger la ola de la transformación organizativa exigida por la sociedad de las tecnologías y del conocimiento, ante los inmediatos retos de la digitalización, la robótica y la inteligencia artificial, por no hablar del envejecimiento de plantillas o del relevo intergeneracional pendiente en los próximos diez/quince años.
Líneas de tendencia. Una institución olvidada.
En suma, la situación de la función pública en España tras el estallido de la crisis se puede resumir en dos líneas de tendencia. Por un lado, en el plano endógeno, el EBEP se aparcó o ignoró por completo, cuando no se podó todo lo que se pudo. El Gobierno que lo había impulsado, en una muestra de inconsistencia reformista y de incongruencia política, lo metió paradójicamente en el baúl de los recuerdos, mientras que, por su parte, lo único que se aplicó del EBEP fueron los regalos que el Gobierno impulsor de esta norma recogió en su texto como concesión graciable a unos sindicatos del sector público que vendieron caro su apoyo a la Ley: más derechos, licencias y permisos. Se intentó tapar así la vía de agua política que implicaba el no apoyo del principal partido de la oposición (PP) a la reforma emprendida.
Y tras ese arranque frustrante, vino después el olvido. Los ministerios que sucedieron al dirigido por Jordi Sevilla, fueran de su mismo color político o de otro distinto, aparcaron la reforma y la condenaron, como decía, al puro ostracismo. Olvidando que, como señalara el Informe de la Comisión de Expertos sobre el EBEP en aquel lejano 2005, “no puede existir una buena Administración allí donde el sistema de empleo público es deficiente”. Algo que recuerda también el libro colectivo Nuevos tiempos para la función pública (INAP, 2017), al que me referiré en diferentes pasajes deeste estudio.
Luego vino la crisis a echar el candado definitivo. A partir de 2010 las cosas se pusieron feas. Y ya no se habló más de reforma, sino de ajuste: se vislumbraban en el horizontes años duros y los recortes hicieron acto de presencia en el escenario del sector público. Se había acabado definitivamente la época de las vacas gordas. Venían malos tiempos para el empleo público. Pero aún así la toma de conciencia frente al problema de la crisis fue muy desigual y no poco irresponsable, por parte de los actores en escena, tanto políticos como sindicatos. No quisieron sacar las lecciones pertinentes. Y pensaron que era una cosa pasajera. En verdad, la larga y prolongada crisis duraría (casi) una eternidad, además con serias secuelas, tal como se verá, para la propia institución del empleo público. Algo, a partir de entonces, cambió radicalmente. Por su parte, el contexto exterior venía marcado por un impacto desigual, según países. Los países del sur de Europa y algunos otros como Irlanda padecieron mucho los efectos de la crisis sobre sus estructuras de empleo público, pero en algunos países europeos se adoptaron medidas de reforma (como puso de relieve la OCDE), haciendo buena la idea de que el tiempo de crisis fiscal es un momento adecuado para implantar medidas de cambio en las estructuras de función pública. Pero fueron pocos casos. Aquí dimos la espalda completamente a las reformas, transformaciones o cambios. Siguiendo, así, para la función pública la máxima ignaciana: en tiempos de tribulación no hacer mudanzas. No obstante, esa línea de actuación, por lo que al empleo público respecta, era absolutamente equivocada. Y tiempo habrá de ver sus letales efectos. Están hoy en día con nosotros, haciéndonos incómoda compañía.
ENSAYO Y POLÍTICA 
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