FUNCIÓN PÚBLICA (II): EFECTOS DE LA CRISIS

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El estado del empleo público tras el período de contención presupuestaria.

 ¿La salida del túnel?: el esperado fin del ciclo de contención presupuestaria

 Todas las crisis económicas son cíclicas. La actual, transformada en una crisis fiscal de profundidad y extensión desconocidas, lleva mucho tiempo con nosotros, aunque ahora parece advertirse en el horizonte la salida del túnel. Lo cierto es que España una y otra vez ha venido incumpliendo los objetivos de reducción del déficit público que le imponía la Comisión Europea. Las instituciones europeas, atendiendo a la dimensión de la crisis y a sus efectos, nos han venido dando diferentes aplazamientos con la finalidad de que la economía española no se estrangulara totalmente con esas políticas de ajuste. El crecimiento económico, finalmente, ha ido apareciendo en escena en los últimos ejercicios. Son cifras esperanzadoras desde la perspectiva macroeconómica, falta aún que se terminen de trasladar de forma efectiva al tejido productivo, a los salarios, al consumo y, sobre todo, de forma más sostenida y profunda al empleo.

Aunque todas estas variables están ofreciendo ya indicadores positivos, pero el desajuste fiscal todavía continúa y los porcentajes de deuda pública no parece que vayan a remitir –tal como auguran los expertos- en los próximos años. La debilidad del sistema económico-financiero español es evidente. Y cualquier complicación en el panorama financiero internacional podría tener consecuencias serias sobre una economía y sobre un sector público muy frágil ante movimientos sísmicos que se puedan producir.

Aun así, nuestro aprendizaje sobre los efectos de la crisis y cómo corregirlos ha sido muy torpe. El aprendizaje o la capacidad de extraer lecciones de un proceso tan duro como el que se ha vivido en estos últimos años no ha sido precisamente el punto fuerte de las administraciones públicas españolas, ni menos aún de la política o de los sindicatos del sector público, pues estos últimos actores al mínimo repunte que ofrece el panorama económico vuelven a restaurar la cadena de demandas pendientes de satisfacción, que aquellos (los políticos) acceden a reconocer, salvo contadas y loables excepciones que habrían de resaltarse debidamente por su sentido de la responsabilidad. Pero estos son los duros. Y no interesan.

Si la situación de ese largo período fue en sí mismo compleja, la cuestión de complicó aún más durante los años 2015-2016, pues la parálisis política o el bloqueo institucional que implicaron dos procesos electorales consecutivos (con un gobierno de salida, otro largo en funciones y otro por arrancar) tuvo como consecuencia una total parálisis gubernamental. Y un bloqueo de tales características se paga con un coste altísimo de pérdida de competitividad económica e institucional, también en lo que afecta a procesos de adaptación, transformación o cambio, tan necesitados de impulso político y gestor en nuestro sector público. En efecto, aparte de las elecciones generales consecutivas, durante esos dos años fueron varios los procesos electorales que se celebraron (y algunos otros que siguen), con la consiguiente parálisis de la administración y de cualquier tipo de medidas que afectaran al empleo público o a las reformas (ahora inéditas) de la administración pública.

Además, con las elecciones o la proximidad de estas, comienza a florecer la magnanimidad de la política hacia los funcionarios y resto de empleados públicos, pues nadie olvida que son un buen puñado de votos por el que cabe disputar. Así, se comenzaron a plasmar un rosario de “donaciones graciosas” que se pueden sucintamente recordar. Primero fue la recuperación de un día de los perdidos por asuntos propios, luego del resto, más adelante los días de permiso por años de vinculación con la administración pública (“canosos”) también se recuperaron, junto con otros derechos preteridos en etapa de crisis. Y ahora se anuncia la restitución de la jornada de las 35 horas semanales y, por tanto, la supresión de las 37,5 horas que todavía deben trabajar los empleados públicos, salvo en aquellos casos que se ha echado mano de trucos de prestidigitación horaria como los realizados por algunas instituciones, aunque hay otras que –más groseramente aún- ignoran de plano esas exigencias normativas. En efecto, cuando las elecciones se aproximan, sean del tipo que fueren, los gobernantes de turno (sean también quienes fueren) sacan “la chequera presupuestaria” para satisfacer las demandas sindicales de mejora de las condiciones retributivas y de trabajo de los empleados públicos. Nadie protesta por ello, la ciudadanía no se entera y ninguna otra fuerza política se queja: son millones de votos y con ellos no se juega. Poca broma. Silencio general.

En cualquier caso, todo apunta a que el escenario financiero en el que se moverán las administraciones públicas en los próximos años será, en principio, bastante más halagüeño del que hasta ahora se ha tenido, sobre todo en los últimos diez años. Un analista financiero de la solvencia de Juan Ignacio Crespo ha vaticinado (y sus pronósticos suelen cumplirse con pocas desviaciones) que, tras el largo ciclo de contención fiscal, se inaugurará un largo y sostenido ciclo de (relativa) bonanza que puede durar en torno a quince años. Pero antes de que se abra ese largo y esperado ciclo, tendremos que pasar –según ese autor- por la penitencia de una recaída económica, cuyo foco de incendio será Estados Unidos, pero que se contagiará  fácilmente a Europa y, por descontado, a España. Bien es cierto que, tal como se pronostica, sería (caso de cumplirse) una recesión de rápida caída (y esperemos) de recuperación también acelerada después. Pero España, como se ha dicho, está aún muy hipotecada por las brutales heridas que se han producido sobre la economía y sobre el sector público durante los años de la crisis. No se dispone de cortafuegos o anticuerpos que puedan evitar a corto plazo un nuevo incendio económico y una afectación seria a sus ingresos fiscales o a su frágil empleo. Y, además, a ello se une, como es sabido, una crisis política, institucional y territorial de magnitudes considerables. Dependiendo, sin duda, de todas las variables e incertidumbres que juegan es este tema, la salida de la crisis será más o menos rápida. Pero puede estimarse que en torno a 2019-2020 esa puerta de salida tal vez sea completamente franqueada, aunque los efectos presupuestarios (que siempre son diferidos por la caída de ingresos fiscales de la recesión anterior) pueden demorar algún tiempo ese final del túnel para el sector público. Y, por tanto, también para el empleo público.

Desgarros del empleo público tras la crisis: el (mal) estado de la institución

Lo cierto es que, tras este largo ciclo (aún no cerrado) de contención del gasto público, la institución del empleo público ha sufrido serios impactos y no pocos desgarros. Han sido, en efecto, más de ocho años y esos efectos pueden prolongarse aún algún tiempo. En todo caso, tras esa larga travesía cabe preguntarse cuál es la imagen de la institución de función pública o del empleo público que ha quedado después de esa profunda y extensa crisis. Y el (mal) estado de la institución que saldrá de ese túnel se resume, a mi juicio, en los siguientes elementos:

  • El empleo público está mucho más envejecido del que había antes de que se produjera la entrada en la situación de crisis (y, no obstante, aquel no era precisamente joven en aquellos momentos). Esa función pública cargada de años (también “de hombros”, si se permite la metáfora), es la que debe afrontar los retos indudables de transformación de las Administraciones Públicas en materia de digitalización (lo cual no deja de ser una enorme paradoja), así como la que debiera colaborar en ese proceso de transferencia o gestión del conocimiento como consecuencia de las jubilaciones masivas que se producirán en el sector público y, especialmente, en los puestos de trabajo estratégicos de esas organizaciones durante los próximos diez años. Otra cosa es que alguien haya pensado en ello. Algunos profesionales lo han hecho y aquí la referencia a Mikel Gorriti es obligada. También alguna institución, como el Gobierno Vasco. Pero es un reto que, guste más o menos, todo el sector público deberá afrontar.
  • Asimismo, el empleo público (aunque esta es una característica que se arrastra desde la formación del Estado autonómico y la creación de las Comunidades Autónomas, así como desde la configuración de una Administración local cerrada a sí misma) se encuentra diseminado en compartimentos estanco, en cierta medida roto en pedazos (territoriales, sectoriales, corporativos, por grupos de clasificación o por regímenes jurídicos), sin que se pueda hablar de que existe una figura de servidor público con características comunes u homogéneas (la única nota común es que los servidores públicos cobran de los presupuestos de cada administración), pues esos rasgos pretendidamente compartidos se han ido diluyendo en los últimos años hasta desvanecerse por completo, lo que al menos exigiría una política enérgica de recuperación de valores de servicio público que sean comunes para las distintas administraciones y su sector público dependiente.
  • Además se trata de un empleo público caracterizado por su debilidad institucional, pues realmente no tiene nadie que defienda a la institución, ya que los sindicatos del sector público (al menos eso es lo que han demostrado hasta la fecha) son impotentes a la hora de pensar institucionalmente y no trascienden de la pura defensa de las mejoras individuales de los empleados públicos (retributivas, de condiciones de trabajo o de estatuto), sin que sean capaces de proyectar su estrategia y pensar institucionalmente (por emplear el concepto acuñado por Hugh Heclo).
  • Buena parte de las plantillas del sector público tienen, asimismo, un nivel de tecnificación ciertamente bajo, dada la gran presencia aún (objetivamente injustificada) de un número desorbitado de personal instrumental, que en la era de la información y de las comunicaciones, así como en la sociedad del conocimiento, tales perfiles instrumentales juegan (y jugarán más aún en un tiempo inmediato) un papel en muchos casos prescindible y que, casi con total seguridad, buena parte de esas tareas mecanizadas serán desplazadas a corto/medio plazo por la digitalización y la robótica, cuando no por la propia inteligencia artificial. Qué sentido tiene, por tanto, ofertar en estos momentos ingentes plazas de auxiliares y administrativos como están haciendo algunas Administraciones Públicas. Hay que identificar nuevos perfiles de competencias que necesitará ineludiblemente la Administración del futuro y apostar por la inserción de aquellas personas que los acrediten en las organizaciones públicas.
  • Por consiguiente, en su actual configuración, la institución del empleo público, salvo contadas excepciones, se muestra, como vengo insistiendo, claramente inadaptada para afrontar los retos vitales de las organizaciones públicas en un momento de grandes transformaciones en ámbitos tales como la administración digital o de la  apertura de datos, de la protección de datos, cuando no de la propia transparencia o rendición de cuentas.
  • El empleo público que ha salido de la crisis tiene como nota dominante también –con honrosas y singulares excepciones- una baja implicación y un sentido de pertenencia debilitado, pues hay poca percepción de servicio a los ciudadanos (salvo en algunos ámbitos sectoriales y en algunas personas), consecuencia -una vez más- de un distanciamiento gradual entre el carácter público de la organización y las personas que allí trabajan, que en no pocos casos perciben erróneamente que el empleador es el político que circunstancialmente lleva las riendas del gobierno de la institución, diluyéndose paulatinamente la conexión entre servidor público y ciudadanía.
  • En buena parte todo ello procede, como ya se ha dicho, de una anomia de valores en la función pública o en el empleo público. En gran medida ese vacío no hace sino representar la escasa presencia que los valores tienen en el sistema educativo y en la sociedad en general, pero el hecho de que se hayan descuidado tanto en el sector público es responsabilidad plena de aquellas personas que lo han dirigido, pues no han prestado ninguna atención a la transcendencia que tal cuestión tenía para el correcto funcionamiento de las organizaciones públicas y para la propia satisfacción de la ciudadanía con los servicios públicos. Síntoma evidente de que tenemos unas instituciones enfermas o, al menos, con síntomas evidentes de enfermedad, lo cual no quiere decir que tales síntomas no se puedan tratar y resolver.
  • La crisis ha tenido, asimismo, unos efectos devastadores sobre las unidades de Recursos Humanos del sector público y las personas que allí trabajan. Al no llevarse a cabo ninguna política de reforma y solo de ajuste, estas unidades se han dedicado a gestionar la miseria, a la pura intendencia, con la finalidad de “salvar los muebles” (cuadrar el presupuesto de gastos de personal). Se han olvidado no solo los planteamientos estratégicos del empleo público, sino también se han dejado dormitar herramientas tan importantes de gestión de personas en las organizaciones públicas como las políticas de reclutamiento y selección (que ahora remontan en un panorama desconcertante donde se recuperan formas y procedimientos absolutamente periclitados), la evaluación del desempeño o la gestión de la diferencia, así como la carrera profesional. Por no seguir con la matraca de la DPP, enterrada antes de nacer. Habrá que quitar la caspa y ponerse a innovar.
  • Y, en fin, un rasgo dominante en el empleo público, a diferencia de lo que ocurre en otros países, es su escaso prestigio social. Si exceptuamos algunos ámbitos de actuación pública, la condición de empleado público o de funcionario se relaciona habitualmente con aquellas personas que disponen de un empleo estable obtenido en unos casos mediante pruebas de acceso competitivas y en otros tantos mediante favores o pruebas de laxitud considerable, que trabaja sin grandes exigencias y que dispone de un estatuto de notable privilegio (inamovilidad) frente al común de los mortales. Es posible que haya mucho de estereotipo en ese imaginario colectivo de lo que es un funcionario, pero no es menos cierto que esa imagen un tanto desfigurada se ha ido trasladando en diferentes momentos históricos (desde la literatura costumbrista del XIX) hasta llegar a nuestros días. No es previsible que, en esas condiciones, la institución dure eternamente. Para superarla solo hay una solución: introducir alto nivel de exigencias en el acceso y en el desarrollo profesional de esos empleados públicos, así como incorporar plenamente los valores de servicio público, no solo a través de la mera declaración legal o en códigos éticos, sino sobre todo, mediante la práctica de tales valores y normas de conducta en el ejercicio profesional. Pues tal como afirmaba en su día el filósofo Javier Gomá, en su espléndido libro Ejemplaridad pública (Taurus, 2009): la ejemplaridad (y añado aquí, la preofesionalidad)  no se predica, se practica.
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