FUNCIÓN PÚBLICA

MÉRITO Y CAPACIDAD EN EL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO

SELECCION

El artículo 103.3 de la Constitución se proyecta esencialmente sobre la institución de función pública, pero tal expresión debe ser entendida en sentido lato (empleo público). Y sus previsiones se han de poner en estrecho contacto (en lo que a función pública en sentido estricto respecta) con el derecho fundamental de acceso a la función pública (artículo 23.2 CE), pero asimismo con el sistema de distribución de competencias en lo que afecta al régimen jurídico de los funcionarios (artículo 149.1.18 CE). No es momento, sin embargo, de tratar tales cuestiones. Ahora me interesa solo poner el acento en dos principios, que recogidos en este artículo 103.3 CE, dibujan las líneas esenciales de lo que es la institución de función pública: acceso por mérito y capacidad (garantía de profesionalidad) y la imparcialidad (como atributo existencial de la propia institución). Es importante constatar cómo fruto de un desarrollo normativo escasamente adecuado, un desinterés político manifiesto y una inadaptación al cambio en ocasiones más que evidente, se ha ido produciendo el lento declive en la aplicación efectiva de tales principios.

La situación de partida se intentó corregir por medio del Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 (TREBEP), dónde se recogía explícitamente que esa reforma se emprendía con la voluntad de aproximar el modelo de función pública al existente en otros países de la Unión Europea. A pesar de reconocerse que esa maniobra de aproximación sería un proceso “previsiblemente largo y complejo”, lo cierto es que a día de hoy (2018) el fracaso de la reforma emprendida puede calificarse de estrepitoso.

Conviene detenerse en lo que la Constitución quiso y lo que realmente fue o, mejor dicho, lo que ha terminado resultando. La voluntad inicial era buena, pero las Constituciones escriben sus renglones sobre los torcidos legados de la historia de la función pública y también de las patologías inherentes a su funcionamiento insertas durante los últimos doscientos años.

Comienza el precepto constitucional estableciendo que el estatuto de los funcionarios públicos se regulará por Ley. Leyes de función pública abundaron en la primera etapa del desarrollo constitucional, sobre todo una vez aprobada la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que desbrozó el camino para que las Comunidades Autónomas, en un ejercicio de isomorfismo institucional y con imaginación más bien estrecha, reprodujeran un modelo de función pública que abandonaba parcialmente el sistema corporativo (sistema de carrera) sin atreverse a echarse en manos del sistema de puestos de trabajo (sistema de empleo). La OCDE ya venía encuadrando a la institución de función pública de los diferentes países en una de esas dos casillas: modelos de carrera o modelos de empleo. España se quedó en medio. No suele ser buen sitio, menos aún cuando se cruzan técnicas organizativas que tienen difícil encaje en esos sistemas mixtos y al final se anulan entre sí. Y con ello convivimos.

Hay una función pública de la Administración General del Estado que por la zona alta dispone de un conjunto plural de cuerpos con funciones diversas con gran poder indirecto (cuerpos de élite), que funcionan como repúblicas autónomas y que, por lo general, capturan áreas importantes del actuar político-administrativo, sin un sistema homogéneo de reclutamiento (salvo la trasnochada oposición memorística en la era de Internet, que genera a su vez una cultura o espíritu de cuerpo en singular muy acusado) y con una presencia social y territorial en lo que afecta a sus efectivos muy poco o nada representativa de lo que es este país llamado España. Luego un sinfín de cuerpos que se agrupan por niveles de titulación, de importancia menor, pero aún con una presencia dominante cuantitativamente hablando de funcionarios de los Grupos o Subgrupos de Clasificación instrumentales (C1 y C2) frente a la necesaria e inevitable tecnificación (A2 y A1) que una Administración del Estado con apenas competencias ejecutivas exige. La alta función pública del Estado debe reforzar mucho la extracción tecnológica de sus miembros, donde las titulaciones STEM (ciencias, tecnología, ingenierías y matemáticas), deberían ser las dominantes en un futuro mediato. El papel de los juristas en la Administración declina, aunque nada parece apuntar en esa dirección. En otro orden de cosas, llama poderosamente la atención que la propia Administración General del Estado haya sido precisamente el nivel de gobierno que menos ha hecho (ni siquiera intento alguno) por adaptar su normativa al EBEP. Como si no existiera. Dato determinante. No hay política de función pública. O, al menos no la ha habido. Veremos a partir de ahora. Hacienda ha determinado cómo se deben gestionar anualmente los recursos humanos de la función pública (en clave exclusiva de restricciones de gastos de personal). El resultado está a la vista: una función pública endémica, marcadamente envejecida e inadaptada a los tiempos en los que ha de actuar. Los retos son innumerables y el tiempo escaso.

Por otro lado, disponemos de unas funciones públicas de Comunidades Autónomas formadas inicialmente con el personal que provenía del desguace territorial de la Administración General del Estado (traspasos) o, si no, con reclutamientos masivos y acelerados de personal, que en su primera etapa distaron en muchos casos de cumplir las más mínimas exigencias de profesionalidad y de mérito, cuando no de imparcialidad. Legiones de contratados administrativos e interinos se aplantillaron por doquier, con sistemas de selección blandos que ahora en los años 2018 y siguientes se quieren replicar. Unas élites administrativas débiles son un mal freno para los inevitables apetitos de la política de colonizar la Administración Pública. Una función pública con un componente profesional frágil tampoco actúa de dique frente a la corrupción. Y, en alguna medida, eso es lo que ha pasado. Una función pública con estándares de profesionalidad relajados sirve mal a la ciudadanía y no coadyuva en la necesaria transformación del sector público.

Pero los niveles de gobierno autonómicos, tal como también hicieron también la Administración del Estado y los entes locales, multiplicaron los entes del sector público y las empresas públicas, donde la entrada del clientelismo político fue transformando tales entidades con el paso del tiempo en una suerte de “cuevas de Alí Babá”. Algo que han terminado sancionando algunos tribunales del orden social que, con olvido expreso del artículo 55 TREBEP (en relación con la disposición adicional primera del mismo texto normativo), toleran esa corrupción de baja intensidad que implica acceder a empleo en el sector público empresarial sin salvaguardar efectivamente los principios de igualdad, mérito y capacidad. Así las cosas, el clientelismo o el amiguismo, cuando no el nepotismo, campa por sus anchas en ese ámbito.

Y, además, los tribunales de justicia (incluso el Tribunal Constitucional) se mostraron totalmente impotentes para detener ese “disfraz de oposiciones” o el arraigo de las clientelas en el ámbito público. Centenares de miles de personas se hicieron así empleados públicos (funcionarios o laborales) o empleados de empresas públicas enchufadas al presupuesto público, a través de medios espurios. La profesionalización de la función pública o del empleo público (el acceso de acuerdo con los principios de mérito y capacidad), incluida como vector de la institución, fue sencilla y lisamente ignorada en no pocas ocasiones durante los últimos cuarenta años. Y todo apunta que esa tendencia seguirá en los próximos años mediante esa extraña figura que se denomina la tasa de “estabilización del empleo temporal” (artículo 19 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de LPGE; ahora ampliada en su radio de acción por el proyecto de Ley de PGE para 2018). Las Constituciones en España dicen unas cosas y la práctica cotidiana otra muy distinta. Así ha sido desde que a partir de 1837 se incluyó en la Constitución el siguiente principio: “Todos los españoles son admisibles a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad”. En fin, tiene guasa que este principio se enunciara cuando el sistema de cesantías, implantado por cierto en el período de la Constitución gaditana de 1812, estaba entrando en su pleno apogeo. Con esas seguimos. Las Constituciones pueden decir lo que quieran, incluida la de 1978, que ya se hará lo que proceda.

Si esto ha sido así en buena parte de las Comunidades Autónomas, al menos en períodos muy concretos de su desarrollo institucional, mejor no aproximarse al precipicio local. Aquí, junto con la debilidad endémica de la función pública solo subsanada parcialmente por la existencia de un reclutamiento centralizado (no precisamente muy adaptado al principio de autonomía local) de lo que antaño fueron los cuerpos nacionales de Administración Local (cuya constitucionalidad fue bendecida por las SSTC 25/1983 y 235/2000) y luego fueron reconvertidos (o travestidos) en funcionarios con habilitación de carácter nacional, la implantación del régimen laboral y la multiplicación de prácticas clientelares, han sido la regla en no pocas administraciones locales. Solo algunos de los municipios de cierto tamaño o entidades locales muy concretas han conseguido establecer sistemas de acceso al empleo público que se basen en la libre concurrencia y en el principio de igualdad, mérito y capacidad.

El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 (asentado en este punto en el II Acuerdo para la mejora del empleo público y de las condiciones de trabajo) ahonda y multiplica los procesos de “estabilización”. No cabe duda que esa transformación mágica de centenares de miles de interinos en personal funcionario de carrera o laboral fijo, encontrará “fundamentos” suficientes en la frágil y alicorta aplicación del principio de mérito por parte de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa durante el período que transcurre desde finales de la década de los ochenta del siglo pasado hasta nuestros días. Nunca ha sabido el Tribunal Constitucional articular el principio de igualdad en el acceso a la función pública sobre parámetros basado en la libre concurrencia en un proceso competitivo, como son las pruebas selectivas de acceso a la función pública o al empleo público. Contaminada su jurisprudencia por los constantes procesos de “consolidación” o “estabilización” del empleo temporal (al que se accede, por lo común, a través de pruebas de comprobación de mínimas exigencias o incluso por unos sistemas de gestión de bolsas altamente discutibles en términos de acreditación de la profesionalidad), la jurisprudencia del Tribunal ha ido desde sus inicios haciéndose “trampas en el solitario” y transformando esos procesos selectivos en pruebas amables (o, al menos, accesibles por la “mochila de puntos”) para los que ya están e imposibles prácticamente de superar para quien tiene la condición de outsider. Y no pongamos ejemplos, aunque algunos son muy recientes y sangrantes.

Curiosa concepción de lo que es el principio de mérito por parte de los tribunales de justicia y del Tribunal Constitucional, pues ambas instancias, consciente o inconscientemente, han “comprado” la versión empobrecida y de falso igualitarismo de lo que los sindicatos entienden por principio de mérito. Con toda franqueza, si se quieren evaluar cabalmente los méritos y capacidades de quiénes ya están desarrollando su actividad profesional como interinos en la Administración (algo que ha de hacerse, pero de otro modo), hay una vía objetiva mucho más ortodoxa en términos constitucionales y finalistas: diseñar un tipo de pruebas selectivas donde los conocimientos y destrezas (saber, saber hacer y saber resolver problemas con los que se enfrentarán los empleados públicos en su quehacer cotidiano) estén adecuadas a las funciones y tareas que se deben desarrollar su futuro profesional (una finalidad exigida para los procesos selectivos por el propio TREBEP) y dotar, así, de un peso importante en el conjunto de la valoración a tales pruebas, dejando reducidas a su mínima expresión las pruebas memorísticas, que poco o nada acreditan. Sorprende observar cómo el viejo formato decimonónico de oposiciones sigue vigente: temarios extensos, pruebas de “cantar temas”, casos prácticos rebuscados e irreales, tribunales durmientes que escuchan (o simulan hacerlo), sin especialización alguna en buena parte de los casos, test infames cuya preparación exige estudiar texto legales que están al alcance de todos con un simple clic. Nada se está innovando en este imprescindible campo: las Administraciones Públicas seleccionan “a ciegas”. Muy poco de lo que exigen servirá para afrontar el escenario de la próxima década.

En efecto, los empleados públicos del futuro, especialmente los empleos superiores, tienen que acreditar pensamiento crítico, creatividad, innovación y trabajo en equipo. Y para acreditar esas competencias los procesos selectivos tradicionales están absolutamente obsoletos, anclados en una concepción decimonónica cuando estamos inmersos ya en la revolución digital y está entrando con fuerza la revolución tecnológica. Pero tampoco por ahí se quiere caminar, pues se dejaría en la cuneta a aquellos que “no sepan hacer” o no acrediten tales competencias. Y eso generaría alta tensión. Las inercias mandan.

En cualquier caso, seamos realistas, la situación descrita ya no tiene solución: es de tal tamaño la bolsa de interinos en la Administración Pública española (se habla de un cifra que supera las cuatrocientas mil plazas en cobertura temporal), tras el cierre irresponsable durante años de las ofertas de empleo público con la absurda medida de la tasa de reposición (que en nada afecta a la contención del gasto en el ejercicio presupuestario en la que se implanta), que esa cuestión se ha convertido en un potencial problema de orden político que puede poner en jaque a cualquier Gobierno.

Por tanto, vuelta a empezar. Los problemas de hace treinta años retornan a la agenda con las mismas “soluciones” (aunque disfrazadas o remozadas). ¿Tan difícil es llevar a cabo, a partir de ahora, una política de previsión de efectivos que adecue las necesidades de la Administración Pública y opte por la captación de talento a través de procesos selectivos ordinarios renovados y continuos, erradicando así de forma absoluta la temporalidad en el empleo público? Para alcanzar ese objetivo hay que hacer política de recursos humanos. Y esto es algo hoy por hoy ausente en la mayor parte de las instituciones públicas. El abandono (cuando no desprecio) político hacia los problemas de gestión del empleo público, la captura sindical y unas unidades de recursos humanos “educadas” los últimos años en la mera supervivencia, son un cuadro poco halagüeño para cambiar un statu quo incrustado hasta la médula en el funcionamiento de la institución. Además, la profunda crisis fiscal, con una pésima política presupuestaria en esta materia, terminó por agudizar un problema endémico, del que ya nadie sabe cómo salir sin que el ADN de la institución de función pública (profesionalidad y mérito) sufran daños irreparables. Y, mientras tanto, el cambio del entorno en el que se mueve la Administración Pública sufrirá auténticos terremotos en los próximos años, pillando una vez más dormitando plácidamente a los responsables políticos y gestores, que solo se preocupan de lo inmediato y apenas son capaces de ver lo que se les viene encima. Veremos las consecuencias.

Hay, por tanto, que ponerse manos a la obra, pues si no la situación descrita tendrá difícil arreglo. Cabe, en primer lugar, enfrentarse a esas macro convocatorias selectivas con otra filosofía de gestión de los procesos e introduciendo graduales mejoras, aunque sean pequeñas, en tales ámbitos. Y que vengan para quedarse.

La auténtica ventana de oportunidad está, sin embargo, en desarrollar una política estratégica inteligente de recursos humanos que sepa combinar la salida masiva de empleados públicos que se producirá en los últimos años (jubilaciones ) con las necesidades reales e inaplazables de transformación de las estructuras de puestos de trabajo en las organizaciones públicas como consecuencia de la revolución tecnológica (identificando las necesidades objetivas que tendrá la Administración del futuro). Y entonces, sí, cambiar los procesos selectivos de forma radical, homologándolos con lo que están haciendo el resto de las democracias avanzadas. En suma, existe una ventana de oportunidad. Aquellas Administraciones Públicas que sepan aprovecharla, se transformarán. Y aquellas otras que la ignoren, quedarán absolutamente desfasadas. Y eso, aunque no lo parezca, también es política.

NOTA: Este Post es un resumen, ampliamente retocado, de un Comentario al artículo 103 de Constitución que será publicado recientemente en un libro colectivo en homenaje al Profesor Luís López Guerra. Por ello se centra la atención principalmente en los principios recogidos en el artículo 103.3 del texto constitucional.

LA NORIA POLÍTICA: CAMBIO DE GOBIERNO Y ALTA ADMINISTRACIÓN

NORIA

Quítate tú pa ponerme yo

(Canción de salsa, Fania All Stars)

En 1996, tras el cambio de gobierno que se produjo en España, me llamó un periodista de un medio de comunicación madrileño que quería hacer un reportaje sobre los efectos que ese cambio de gobierno estaba teniendo en relación con la cadena de ceses y nuevos nombramientos que se contaban entonces por centenares o incluso miles. Un parlamentario desconocido, llamado Rodríguez Zapatero, había presentado varias preguntas sobre este tema dirigidas al entonces Ministro del ramo, señor Mariano Rajoy, y le había trasladado al periodista en cuestión su perplejidad por esa caza de brujas que estaba teniendo lugar.

Por aquellas fechas acababa de publicar un libro titulado Altos cargos y directivos públicos. Las relaciones entre política y administración en España (IVAP, Oñati, 1996, reeditado y actualizado en 1998). Y, tal vez por eso, el periodista se dirigió a mí para que le diera algún criterio que explicara por qué el Gobierno de Aznar “no estaban dejando títere con cabeza” y se habían producido ceses en cadena en puestos de altos cargos, directivos del sector público y en la alta función pública. Al parecer, tanto el periodista como el parlamentario en cuestión, estaban sorprendidos de que eso se pudiera producir sin ningún tipo de límites: su esquema argumental era que quienes ocupaban esos puestos directivos tenían la condición, generalmente, de altos funcionarios cualificados y que cesarlos era una medida que rayaba lo arbitrario. Es más, incluso una directora de una entidad instrumental de carácter cultural, llamada Elena Salgado, judicializó su cese, llegando incluso en amparo hasta el Tribunal Constitucional, quien cerró de un portazo (Auto de inadmisión) esa pretendida vulneración de su derecho fundamental: en esos puestos la confianza política era el dato determinante, sancionó el Tribunal, y no el mérito y la capacidad. Asunto zanjado.

Al periodista en cuestión le respondí algo que con frecuencia repito desde aquellas fechas: “Dígale al Sr. Rodríguez Zapatero que su partido ha estado catorce años en el poder y no ha cambiado las reglas del juego: esos niveles directivos, para desgracia de todos, son, según el marco normativo entonces y ahora vigente, de provisión política, de libre nombramiento o de libre designación; en consecuencia, de libre cese. Tiempo tuvieron para cambiar esas reglas y no lo hicieron. Así que no se sorprendan tanto”. Ciertamente, en honor a la verdad, hubo dos tímidos intentos de «profesionalizar» algunos niveles de altos cargos en el primer y en el último mandato de Felipe González. Pero esa ·»profesionalización» se entendió como mera reserva de algunos de esos niveles a su provisión entre funcionarios. Nunca se puso en marcha.

Con base en esa última propuesta, poco después (1997), el entonces Ministro de Administraciones Públicas, Sr. Rajoy, sí que introdujo una reforma cosmética y la quiso vender (juego de palabras o de malabares) como “profesionalización de la función directiva”. Reservó algunos de los puestos de altos cargos para su cobertura entre altos funcionarios, pero en el fondo no cambió nada: impuso un sistema de spoils system de circuito cerrado (seguían siendo niveles orgánicos de libre nombramiento y cese) y reservó de facto la cobertura de esos niveles a los cuerpos de élites de la Administración General del Estado. Pero en lo demás las cosas siguieron igual. La penetración de la política siguió su imparable curso y, a pesar de que tanto ese parlamentario (José Luís Rodríguez Zapatero) como el entonces ministro (Mariano Rajoy) terminaron siendo, casualidades de la vida, presidentes del Gobierno desde 2004 hasta 2018, nada han cambiado las cosas desde entonces en este tema. La politización de la alta Administración campa a sus anchas, gobiernen unos u otros. Y si el sistema no ha estallado por los aires ha sido por una cuestión muy elemental: los ciclos políticos de mandatos tanto del PSOE como del PP han sido, hasta este momento, más o menos largos (como mínimo dos mandatos). Esa larga secuencia se trunca esta vez con 6 años y poco más de mandato Rajoy. Sin embargo, esa (relativa) estabilidad, de la mano de la quiebra total del bipartidismo dominante, ha llegado a su fin. Y las consecuencias sobre lo que estoy tratando no serán menores, sino que se multiplicarán en sus letales resultados. Y, si no, al tiempo.

En efecto, siempre que se produce un cambio de Gobierno en España, ya sea en la Administración central, autonómica o local, viene de inmediato una decapitación de la mayor parte, si no la totalidad, de las personas que ocupan los niveles directivos en esas organizaciones y en las entidades de su sector público. El modelo de alta Administración en España tiene una penetración de la política muy superior a la existente en el resto de las democracias avanzadas, en las que, por lo común, la profesionalización y la continuidad (con mayor o menor intensidad) de la dirección pública superior y media de la alta Administración está plenamente garantizada.

Ni que decir tiene que un modelo tan altamente politizado tiene graves consecuencias sobre las políticas públicas y el funcionamiento ordinario de la maquinaria político-administrativa. Renovar radicalmente centenares o miles de puestos de responsabilidad directiva cuando un nuevo Gobierno arranca, sea al final del mandato o a lo largo de la legislatura, supone echar a la basura el conocimiento adquirido, paralizar los proyectos en marcha, rellenar los huecos que se van sustituyéndolos bajo criterios exclusivos de confianza política o personal, reescribir de nuevo una hoja en blanco, en la que la memoria organizativa se ha perdido absolutamente y, en fin, comenzar una vez más la operación de tejer y destejer en la que están inmersas nuestras organizaciones públicas desde hace décadas, si no siglos. El tejido de Penélope es la metáfora más válida. Aprendizaje permanente propio de organizaciones estúpidas en la era de la Administración inteligente.

La situación es altamente preocupante. En las próximas semanas y meses vamos a ver y percibir, una vez más, sus letales efectos. Tras el triunfo de esa nueva modalidad de moción de censura que podríamos calificar como “deconstructiva” (el ingenio de la política española no tiene límites), la noria de ceses y nombramientos se pondrá de nuevo en marcha. Los que se irán, que serán legión, lo serán marcados con su particular cruz en la frente. A los que llegan también los marcarán. Y esa mácula les perseguirá de por vida. En esta política cainita y sectaria que se ha impuesto, colaborar con el enemigo tiene su precio. Los centuriones de quien fuera Vicepresidenta del Gobierno, extraídos de “su” cuerpo de Abogados del Estado, pasarán a estar amortizados y serán sustituidos por fieles a la causa habitualmente procedentes de otro u otros cuerpos de élite de la Administración Pública. La guadaña, sin embargo, no solo se cebará en estos niveles orgánicos de la alta Administración, sino que trabajará intensivamente en todas las entidades del sector público estatal y en la alta función pública del Estado y, cuando toque, afectará asimismo al resto de niveles de gobiernos inmersos en cualquier tipo de cambio político o en la formación de “agregaciones” (que no coaliciones) de lo más diversas.

Así las cosas es obvio que no hemos aprendido nada en estos últimos veinte años. Mientras otros países no solo de la órbita anglosajona o nórdica, sino también de cultura administrativa continental, como Bélgica, Chile o Portugal (algo que pretende hacer también hasta Túnez), han institucionalizado una Alta Dirección Pública Profesional, España (en todos los niveles de gobierno) sigue con el reloj parado. Tal vez nadie se ha detenido a pensar las estrechas relaciones que puede haber entre la politización de la Alta Administración y la ineficiencia del sector público, cuando no a la facilidad de implantación de malas prácticas o inclusive de pura corrupción (ahora que esta última ha cogido tanto protagonismo). Convendría que se le diera una vuelta a este argumento.

Mientras tanto en un país en el que la fragmentación política ya es un hecho y que los gobiernos precarios serán la pauta dominante a partir de ahora, los incentivos políticos perversos para mantener ese statu quo son elevadísimos, pues todos aquellos partidos políticos que están en la oposición (en la “sala de espera”) sueñan con premiar a “los suyos” con la innumerable nómina de cargos directivos en el sector público que existe hoy en día en España y así garantizar que puedan pastar sus respectivas clientelas con cargo al dinero público, aunque su amateurismo salga caro a la ciudadanía española, por la que nadie al parecer se preocupa.

Ya se ha producido el cambio de Gobierno en el ámbito estatal. Pronto vendrán elecciones autonómicas (las andaluzas o antes las catalanas, sino son también adelantadas las vascas, luego las del resto de comunidades autónomas y las municipales, que tienen fecha fija), también las legislativas en España coincidiendo con una de las anteriores. La noria política de la alta Administración va a tomar en los próximos meses velocidades de vértigo. Esa noria se parará infinitas veces para descargar y cargar de nuevo ese personal cesado y el nombrado de nuevo. Y, una vez hecho esto, reanudar su viaje a ninguna parte. Mientras tanto, en las huestes de los partidos, innumerables y nerviosos ojos miran expectantes preguntándose cuándo les tocará a ellos subir en tan preciada y codiciada silla. Y así seguimos cuarenta años después. Si nadie lo arregla continuaremos de ese modo devastando eternamente la alta Administración, que es el lugar estratégico por excelencia para gobernar con resultados eficientes. Pero no sean ingenuos, aquí nadie apenas conjuga el verbo gobernar. Lo importante es ganar elecciones, pero lo realmente sustantivo en un sistema parlamentario de gobierno es hacerse con el poder. Simple y llanamente para subirse y subir a los suyos a la noria que tanto les gusta. La política entre nosotros es todavía hoy un parque temático. Un síntoma evidente de un subdesarrollo institucional del que no se libra ningún nivel de Gobierno en España.

¿Cambiará algún Gobierno este caciquil y clientelar sistema de provisión de puestos en la dirección pública de nuestras Administraciones Públicas? Intuyo que esta pregunta seguirá sin respuesta.

PARA SABER MÁS:

Si alguna persona tiene interés por esta temática, le reenvío al Estudio titulado Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados. Politización versus Profesionalización, que fue elaborado para una Jornada celebrada en la Escuela de Administración Pública de Castilla y León (ECLAP) el 20 de abril de 2018.

ENLACE PDF: alta-direccion-publica

PRESUPUESTOS 2018: TASAS “ADICIONALES” EN EL EMPLEO PÚBLICO Y OTRAS LINDEZAS

PRESUPUESTOS 2018-2

Esta entrada tiene como objeto hacer un breve comentario sobre algunas de las novedades que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 contiene en materia de personal, especialmente en lo que afecta a la multiplicación de las tasas adicionales de reposición en el empleo público que terminan por borrar la regla y entronizan la excepción.

Bien es cierto que, en este volcán en erupción permanente en el que (mal) vive la política española (y sobre todo la sufrida ciudadanía), nadie a ciencia cierta puede decir que la LPGE-2018 se aprobará finalmente, aunque boletos tiene. Pero mejor dejar los enredos políticos para quienes los excitan o promueven y centrar la atención en una (posible) futura Ley que tiene una importancia nada desdeñable, sobre todo en unas Cortes Generales de encefalograma plano, donde el verbo legislar (una de las esencias de su función) no se conjuga apenas.

Si la LPGE-2017 abría el melón de una larguísima etapa de brutal (e irresponsable) congelación de ofertas de empleo público y marcaba el inicio de un deshielo, la LPGE de 2018 confirma esa tendencia e inclusive la incrementa de forma notable, aunque el proyecto de Ley sigue encadenado a esa institución perversamente inútil que es “la tasa de reposición” de efectivos, cuyos efectos han sido devastadores para las plantillas del sector público. Tras años de cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, viene una gradual apertura, cada vez más firme, pero aún timorata en muchos aspectos. Ejemplo de esto último son algunas tasas “adicionales” de porcentajes ínfimos (5, 8, 10 o 15 por ciento, según los casos) que pretenden taponar ingenuamente la sangría del envejecimiento de plantillas o de la asunción de nuevas funciones por el sector público: ¿cómo se adaptará la Administración Pública a la revolución tecnológica si continúa entendiendo el empleo público bajo estándares sectoriales periclitados?

No es mi intención hablar de esos temas, solo pretendo dar noticia, además telegráfica, de algunas novedades que el proyecto de LPGE-2018 contiene, con particular incidencia en la multiplicación de las tasas “adicionales”, que es tanto como decir que la excepción finalmente se hizo regla. A saber:

Lo primero es lo primero: tener saneadas las cuentas. Si su Administración las tiene (cumple, por tanto, los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto), puede cubrir todas las vacantes que tenga y además, adicionalmente un 8 por ciento más destinado “a aquellos ámbitos o sectores que requieran un refuerzo de efectivos”. Pone el proyecto algunos ejemplos, pero se queda en eso. Mano ancha, aunque de ese porcentaje solo se podrán beneficiar Administraciones Públicas con alto número de personal o mayor número de vacantes en el ejercicio presupuestario anterior.

Si además es Administración Local (también grande, se presume) y ha hecho los deberes financieros (amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre de 2017), tendrá premio adicional de dos puntos porcentuales: hasta el 10 por ciento. Enhorabuena si lo puede disfrutar, aunque sean migajas.

Pero si su Administración Pública es remolona en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto, la LPGE-2018 (es decir, el Ministerio del ramo), le tira de las orejas y le castiga con quedarse en la tasa “sectorial” del 100 por ciento que ya se impuso en la LPGE-2017. Y en los sectores que allí no estén, solo podrá cubrir el 75 por ciento de las vacantes, tasa general que ya no es tal.

Si bien el Ministerio de Hacienda, una de cal y otra de arena, es magnánimo (aunque muy descuidado a la hora de numerar los reenvíos) y, aunque su Administración sea incumplidora le regala otra tasa adicional (la tercera) del 5 por ciento que se suma a ese 75 por ciento para sectores o ámbitos que requieran refuerzos (y vuelve a enumerar las mismas circunstancias, “entre otras”: nuevos servicios, actividad estacional o alto volumen de jubilaciones). Pura calderilla. Mejor hubiese sido poner el 80 por ciento y dejarse de rodeos.

Por si ello fuera poco, aparece en escena la cuarta tasa adicional dirigida también a los municipios, también del 5 por ciento (sigue la calderilla, a ver si así se hace montón). Esta vez solo para aquellos municipios que hayan incrementado población en el período 2013 a 2017 y, como consecuencia de ello, se hayan visto obligados a prestar un mayor número de servicios públicos en aplicación del artículo 26 LBRL.

Y ahora viene la sexta tasa adicional, que es “la buena”: la de estabilización, esperada “como agua de mayo” por la legión de interinos y temporales. Será aplicable para todas aquellas plazas estructurales ocupadas ininterrumpidamente en los tres últimos ejercicios presupuestarios (2015, 2016 y 2017) en determinados ámbitos o sectores. Pretende erradicar la temporalidad en el sector público y sigue la lógica de la anterior tasa adicional de estabilización plasmada en la LPGE-2017, pues se suma a ella incrementando otros sectores y colectivos sobre los que se puede desplegar, que son muy amplios en su interpretación y alcance (aunque alguna puerta se cierra para los profesores universitarios): personal de los servicios de administración y servicios generales, de investigación, de salud pública e inspección médica, así como otros “servicios públicos” (ámbito amplio donde los haya). Pues ahí es nada. Vienen años (2018-2020) de ofertas públicas densas y de pruebas selectivas escalonadas o no, en función de lo que se acuerde con los sindicatos. No obstante, el ambicioso (sindicalmente hablando) II Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y de Condiciones de Trabajo ha perdido pelos o mechas por el camino (por ejemplo, el reflejo en la Ley de la valoración de los servicios prestados en la fase de concurso como premisa preceptiva), pero apenas algunos. Lo esencial sobrevive.

La séptima tasa adicional es la que respecta a las fuerzas y cuerpos de seguridad, así como a las policías autonómicas y locales, que alcanza a un 115 por ciento. Una vez más, las estructuras policiales más numerosas tendrán más campo de juego.

Hay, asimismo, una oferta adicional y extraordinaria (los calificativos lo dicen todo) para funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional que puede alcanzar hasta un 30 por ciento de las plazas dotadas que esté vacantes. Viene, por tanto, una oferta generosa, que despertará sin duda innumerables vocaciones y apetitos opositores. También hay otras tantas “tasas adicionales” en las disposiciones adicionales que se ocupan de la contratación de personal en empresas públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones y consorcios. Pero no les mareo más. Al lector no avezado esta lectura le habrá parecido tortuosa, pero peor sería que se adentrara en la letra de la Ley, siempre más indigesta.

Se puede afirmar, sin duda, que el proyecto de Ley de PGE para 2018 es el de la multiplicación de la tasa adicional para abrir excepciones a una regla que ya no aguanta más tiempo, lo cual es viva muestra de que esa herramienta es, como ya critiqué en su día (https://bit.ly/2GUhnf5), completamente inútil para contener el gasto público y lo que ha producido todos estos últimos años ha sido “pan (aparente) para hoy y hambre (evidente) para mañana”: el deplorable estado de las plantillas del sector público lo acredita. En fin, algún día alguien se caerá del guindo y reconocerá lo obvio.

También se recogen más novedades, que darán que hablar. Dejo de lado las retributivas. Solo cito dos: la regulación de la jornada laboral establecida (ya se pueden sentar antes de leer) en la Disposición final trigésima tercera, de modificación de la disposición adicional quincuagésima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016. Dicho en pocas palabras: no soy capaz de vislumbrar el coste en horas de negociación (y de dinero público) que va a tener mantener (formalmente) la jornada de 37,5 horas semanales y transformarla (por arte de magia), en la mayor parte de los casos, en 35 horas. Los prestidigitadores sindicales (auténticos artistas autodidactas) ya están practicando sus juegos de manos (hay precedentes sonados).

Y la segunda novedad es un tanto sorprendente: se elimina un párrafo de la alambicada disposición adicional vigésimo sexta de la LPGE-2107, aquel que decía: “Al personal referido en los apartados anteriores le serán de aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral”. En fin, a ver quién para lo imparable: quiera o no reconocerlo el legislador presupuestario, la sucesión de empresas es un resultado inevitable en tales procesos. Otra cosa es que pretenda con ello que no se transforme ese personal en laboral por tiempo indefinido y que se quede, así, anclado en tierra de nadie con ese horrible epíteto (con el permiso de mi buen colega Joan Mauri) de personal subrogado.

En fin, eso es todo. Si el carnaval político que tenemos montado no se ensaña con este proyecto de LPGE-2018, que todo puede pasar, ya tienen un anticipo de lo que viene. Años de “ofertas” y de “oposiciones”. También, si no se hacen las cosas bien, de innumerables impugnaciones. Vayan, por tanto, engrasando las máquinas de selección de empleados públicos, que algo me dice que están más bien adormecidas y, sobre todo, ancladas en tiempos pretéritos. Iremos viendo lo que sale finalmente de este juego de prestidigitación en materia de recursos humanos en el sector público. ¡Cuánto ingenio! Y cuánto mejor que lo utilizaran para otras cosas …

SEIS CONSEJOS PARA IMPLANTAR UN SISTEMA DE ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL [1]

Un testimonio personal: Comencé con este tema hace 25 años al publicar un artículo en la RVAP número 32 sobre “Política y Administración: los puestos de designación política en las Administraciones Públicas”. Los años, las décadas, han ido trascurriendo. Y nada realmente se ha hecho en este campo, solo reformas cosméticas y leyes vacías. Cuando reviso este texto, 21 de abril de 2018, esta percepción me pesa especialmente. Nada conseguiremos efectivamente mientras el problema de la alta dirección pública profesional sea en España un discurso académico o de altos funcionarios, como lo ha sido hasta ahora. Si no lo compra o lo impulsa la (buena) política no hay nada que hacer. Corremos el serio riesgo de pasar otros 25 años siendo el país de Europa occidental con más penetración de la política en las estructuras directivas de sus instituciones públicas. En algo “somos líderes” y ni siquiera nos sonrojamos.

Los intentos de profesionalización de la dirección pública profesional proyectados sobre la alta función pública han sido hasta ahora en España, como hemos visto, una suerte de farsa normativa o coreografía vacua. Apariencias. Pura cosmética o reformas retóricas que realmente no cambian apenas nada porque no van a la raíz del problema, entre otras cosas porque no interesa.

El diagnóstico de los problemas y sus posibles causas, así como de la situación actual, ya ha sido realizado de forma detenida en este extenso trabajo. También comienzan a plantearse algunas propuestas de iniciativas normativas que deben ser dignas de estudio y valoración, como es el caso del documento aún en fase de discusión interna elaborado por altos funcionarios del Estado y titulado Proposición/Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del personal directivo de la Administración General del Estado y del Sector Público Institucional estatal. Muy recientemente se ha publicado asimismo por el Círculo de Empresarios (2018) un trabajo coordinado por Víctor Lapuente que lleva por título La Calidad de las instituciones en España. En el último apartado de ese trabajo (“Conclusiones: un manifiesto gradualista”) se vuelve a insistir en la necesidad de construir una Dirección Pública Profesional en España para atenuar un déficit institucional evidente, que ha quedado puesto de relieve de forma diáfana en este sombrío diagnóstico que he hecho en las páginas precedentes. Pues bien, allí se dice lo siguiente:

«Ha llegado el momento de introducir una función directiva profesional que sea impermeable tanto a prácticas de politización como a las prácticas de burocratización y captura por parte de algunos cuerpos de la administración del Estado. La existencia de directivos profesionales, como los que dirigen las administraciones de los países líderes en calidad de gobierno, garantizaría una mejora en la gestión pública evitando los dos excesos paralelos que han sufrido nuestras administraciones: la politización y la burocratización.»

Se comparta o no el diagnóstico del problema, donde hay buena parte de verdad tal como se ha expuesto anteriormente, las soluciones institucionales para implantar la dirección pública profesional en España deben partir de una adaptación adecuada y pragmática de respuestas ejercidas en otros países, pero teniendo en cuenta el complejo y plural marco político-institucional, también burocrático, en el que se pretenden implantar.

Pues bien, por si llegara el día de que el problema entrara realmente en la agenda de algún nivel de gobierno o de los partidos políticos y se tuviera la firme voluntad de emprender esa ruta de profesionalización de la alta dirección pública en las Administraciones Públicas y en su sector público institucional, me permito la licencia (tras más de dos décadas de análisis de este problema) de exponer seis pasos o consejos que tal vez puedan ayudar a quienes emprendan esa compleja y difícil ruta. Solo una advertencia previa: si van a hacer lo que ya han hecho la Administración General del Estado o algunas Comunidades Autónomas, cambios cosméticos o aparentes, mejor no quemen la institución de la Alta Dirección Pública Profesional. En ese caso, no emprendan nada. Sigan como están. Dejen que todo se pudra, pues tal vez así con esa desidia e indolencia algún día provocarán una reacción fuerte que haga renacer de las cenizas una institución (la Alta dirección pública profesional) que a día de hoy nadie se ha tomado mínimamente en serio en prácticamente ninguno de los niveles de gobierno.

Si usted es un técnico-directivo, asesor gubernamental, responsable político o pretende serlo y quiere en verdad que sus instituciones mejoren y los resultados de la gestión sean buenos, repercutiendo en una buena política que preste asimismo un buen servicio a la ciudadanía en términos de eficiencia, tal vez le puedan ser útiles estos seis “simples pasos o consejos” (al menos en su enunciado) que a continuación detallo para implantar de una vez por todas en sus organizaciones públicas una dirección profesional. Y dejarnos así para siempre de “marear la perdiz”, pues solo hay que hacer eso (que no es poco) y nada más que eso. A saber:

1.- Expliquen bien a los políticos para qué sirve profesionalizar la dirección pública y qué réditos sacarán los ciudadanos y ellos mismos (los políticos) de ese viaje. Quizás consigan que alguno les entienda. Al menos empezando por la zona baja (dirección pública en la alta función pública) tendrán menos resistencias de los aparatos de los partidos políticos, aunque deberán aguantar la incomprensión y enemiga incluso de un sindicalismo miope (ojalá no lo sea), cuando no de algunos funcionarios altamente “corporativizados” en el viejo sentido, en donde “el escalafón” (como en la carrera judicial) sigue mandando. Pero no se trata de quedarse ahí, hay que profesionalizar, como se ha hecho en buena parte de las democracias avanzadas, la provisión de las Direcciones Generales y de las Subdirecciones, o estructuras asimiladas, así como de los puestos directivos del sector público institucional. La tarea es hercúlea, pero de los grandes retos salen grandes soluciones y en ellos se forjan los grandes líderes. No será nada fácil, pero hay que intentarlo una y otra vez.

2.- Sobre todo inviertan mucho en organización, innoven en pequeña escala. Empiecen por los aspectos organizativos: diseñen monografías de puestos de trabajo directivos, donde no solo se recojan funciones de los puestos y requisitos para su cobertura, sino también definan el perfil de competencias que se requiere para una gestión eficiente o de éxito en su desarrollo profesional. Así lo han hecho otros muchos países, algunos cercanos (Portugal), de los que deberíamos tomar buena nota. Es, tras convencer a los políticos, el primer y necesario paso. Sin este el modelo hará aguas.

3.- Preparen cantera de cuadros directivos. Formen a su personal en competencias directivas y evalúen hasta qué punto se desarrollan esas competencias o se proyectan sobre su propia organización (cuál es realmente la transferencia de conocimientos y destrezas que se vuelca sobre la gestión cotidiana). Sean exigentes en este punto. Innoven continuamente y mejoren sus sistemas de formación de cuadros directivos. Esa inversión, si se capitaliza (siempre que no haya ceses discrecionales) tendrá réditos. De eso no cabe ninguna duda. Mejorará las organizaciones públicas y, además, el funcionamiento de la propia política. Se sorprenderán de sus efectos.

4.- Organicen procesos competitivos abiertos o cerrados en los que se evalúen las competencias de los candidatos para cubrir tales puestos directivos en función del perfil de competencias dibujado en las monografías de puestos y cierren la designación solo a una de aquellas personas que ha acreditado tales competencias profesionales. Hagan algún ensayo o prueba piloto, antes de extender el modelo. Combinen si quieren espacios de discrecionalidad con esas acreditaciones de competencias, pero restrinjan o limiten las designaciones de personal directivo exclusivamente (sin excepción alguna) a aquellas personas que hayan acreditado previamente disponer de ese mínimo haz de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes requerido para ejercer tales funciones directivas. Pongan fin al “amateurismo” o a la falsa creencia de que el hecho de ser funcionario, por muy superior que se sea, habilita ya (o dota de ciencia infusa) para dirigir la Administración Pública. Mentira que se debe de erradicar por las funestas consecuencias que acarrea. Henry Mintzberg ya lo dejó muy claro: la Dirección de las organizaciones (también de las organizaciones públicas) es una suma de arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis)[2]. Por ese sencillo pero determinante motivo también el amateurismo propio de la designación discrecional de la política en la dirección pública es –permítaseme la expresión- un auténtico “peligro público”, pues carece de los tres atributos necesarios para dirigir bien cualquier organización.

5.- Intenten construir acuerdos de gestión o contratos de gestión que definan objetivos, establezcan indicadores y evalúen periódicamente los resultados de la gestión de ese personal directivo. Ensayen sobre este punto, hagan asimismo pruebas piloto. Seguro que se equivocan. Pero solo de los errores se aprende y de ahí se extraen las mejoras o el buen camino. Incorporen –de acuerdo con esos estándares de cumplimiento- retribuciones variables, al menos en algunos de sus componentes. Empiecen por poco y una vez que el instrumento “suene bien” o esté “afinado” y sea aceptado por la cultura de la organización, vayan pisando el acelerador, pero siempre con la prudencia que exige una conducción responsable, más aún de las organizaciones públicas.

6.- Y especialmente establezcan un sistema de cierre del modelo que sea coherente con el diseño profesional del mismo: erradiquen de raíz y para siempre el libre cese o cese discrecional, que el cese en cualquier puesto de la alta dirección pública se produzca solo por expiración del período de mandato o por no alcanzar los objetivos establecidos tras un sistema de evaluación. Es el muro más alto que tendrán que derribar. No se llamen a engaño. Es el más difícil. Necesitarán acumular muchas fuerzas para ello. Y no cejar en el empeño. Para ello es necesario vincular el mantenimiento en el ejercicio de las funciones directivas al correcto desarrollo de las mismas (obtención de resultados previamente definidos), sin perjuicio de que puedan también optar por establecer períodos definidos en los que el directivo se mantendrá en su puesto mientras alcance tales resultados y acredite unos estándares de conducta adecuados. Lo que tampoco debiera impedir establecer periodos de prueba, algo que puede sonar a herejía en la actual configuración normativa del libre nombramiento o de la libre designación. Pero no se trata de comulgar con ruedas de molino ni hacer las cosas “como siempre se han hecho”. Sin este cierre, el modelo de la dirección pública se derrumba y se convierte en pura coreografía.

Si transitan plenamente por esa senda alcanzarán la implantación de la ansiada meta: un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional que interactúe con la política y con el sistema burocrático-profesional como institución de mediación (OCDE). Si no pueden implantarlo de forma integral, al menos vuélquense en la organización, formación, la puesta en marcha de procesos competitivos y determinar garantías frente al cese (ciclo de permanencia). Si nada de esto se hace o si siguen permitiendo el cese discrecional de aquellos directivos que han sido designados por sistemas de acreditación de competencias, reiterarán los mismos errores que han cometido algunas Comunidades Autónomas al regular en su legislación de función pública la figura de la «dirección pública profesional» (en la que sigue funcionando el cese discrecional). Caer en las apariencias sería el mayor de los disparates en los que pueden incurrir en este caso. No tropiecen en la misma piedra. Aparentar no es ser.

Apostar por la implantación de la dirección pública profesional –siquiera sea en el escalón intermedio de la Administración Pública- también es innovar. Si al menos consiguen este modesto paso, esos profesionales de la dirección pública pondrán inevitablemente en entredicho a los “amateurs” (o «altos cargos») que les dirigen a ellos. Y esta contradicción, tarde o temprano, habrá de resolverse de un modo u otro: provocarán una reacción en cadena. Ya nada será lo mismo.

Suerte en un empeño que, como ya he reiterado, estará preñado de dificultades. No es fácil desarrollar estas ideas en un país como el nuestro y con el “fardo (que no legado) político-institucional” que en estos temas nos acompaña desde siglos. Si hay liderazgo político fuerte lo podrán conseguir: la implantación de un modelo de Alta Dirección Pública Profesional –como vengo insistiendo a lo largo de estas páginas- es una decisión política. De buena política. De la que hay poca, desgraciadamente. De la mala política estamos invadidos, ahogados. Ahora bien, tengan una cosa clara: en el caso de que los políticos no piloten este proceso o no les acompañen en su implantación, el viaje es a ninguna parte. También para ellos. Y peor aún para la sufrida ciudadanía. La implantación de un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional es, por tanto, una decisión de marcado carácter político. Se compra o no se compra. Se ve o no se ve. Y hasta ahora en España la ceguera política del clientelismo o de la discrecionalidad niebla cualquier decisión sobre este tema. Largo compás de espera.

[1] Este texto forma parte de un trabajo que lleva por título “Alta Dirección Pública en España y en otros sistemas comparados: Politización versus Profesionalización”, presentado como ponencia a un Curso-Jornada de la ECLAP (Escuela de Administración Pública de Castilla y León), celebrado el pasado día 19 de abril. Agradezco sinceramente a la dirección de la ECLAP y, personalmente, a Araceli Rojo López, del Servicio de Planificación y Gestión de la Formación del citado centro, la invitación cursada para impartir esa actividad, que dio lugar, por cierto, en no pocos puntos a un estimulante debate. El texto completo del trabajo será difundido en breve por medios electrónico.

[2] H. Mintzberg, Directivos, No MBAs. Una visión crítica de la dirección de empresas y la formación empresarial, Deusto, 2005, p. 109.

REVOLUCIÓN DIGITAL 2050: SECTOR PÚBLICO

INFORME TELEFONICA

“La magnitud del impacto de la Inteligencia Artificial en particular dependerá de la rapidez y la amplitud con que las nuevas tecnologías facilitarán la automatización de las destrezas humanes. Y en ese frente, las noticias no son buenas para los seres humanos”.

(Jerry Kaplan, Inteligencia artificial. Lo que todo el mundo debe saber, Teel, 2017, pp. 122-123)

Introducción

Acaba de difundirse un documento muy esperado. Se trata del Informe de la Fundación Telefónica, coordinado por Prospektiker, titulado 50 Estrategias para 2050. El trabajo y la revolución digital. No es un estudio sobre el sector público, pero sí trata del papel de la Administración Pública ante los enormes retos que para el empleo se presentan con la revolución tecnológica en marcha. Se trata de una visión del sector público como actor institucional en el proceso de revolución tecnológica, no tanto en su afectación endógena.

Mi intención aquí se reduce a resaltar los previsibles impactos que este acelerado proceso tecnológico tendrá sobre las administraciones públicas. Recomiendo, en todo caso, la lectura del informe en su integridad, si no lo han hecho ya, pues no está exento de aportaciones de notable interés: https://espacio.fundaciontelefonica.com/evento/informe-50-estrategias-para-2050-el-trabajo-y-la-revolucion-digital-en-espana/.

Como bien comienza el Informe, «la disrupción es la palabra que mejor caracteriza esta era de cambios radicales», que se califica de «revolución digital». Sobre aquella idea volveré al final de este texto. Pero es cierto que, una vez más, «los efectos van muy por delante de las medidas» que deben adoptarse. Y en ese retraso injustificable en la adopción de medidas, la política y el sector público tienen su parte de responsabilidad. Siempre llegamos tarde a los sitios, también en este caso. La aceleración tecnológica está ya en marcha y es imparable, nos guste más o nos guste menos, o no nos guste nada. Se abren escenarios de gran incertidumbre y de notable complejidad. Nada nuevo. Y asimismo se plantea constantemente la eterna pregunta: ¿Qué empleos y perfiles profesionales pueden ser más vulnerables en ese nuevo escenario de revolución tecnológica? ¿Qué empleos de alta cualificación exigirá esa nueva economía? Cabe asimismo trasladar esas preguntas también al sector público y más precisamente al empleo público, aunque sobre este aspecto la reflexión está aún en pañales (sobre este punto me detuve, por ejemplo, en la parte final del paper «Gobernanza. Gipuzkoa 2025-2030, que se puede consultar en este enlace: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/).

El informe reseñado proyecta ese problema del empleo sobre cinco ámbitos de análisis, que son otros tantos ejes elaborados por los nodos del Proyecto Millennium, y son los siguientes:

Educación y aprendizaje
Ciencia y tecnología
Empresas y trabajo
Sociedad y cultura
Gobierno y políticas

Breve análisis de los distintos Ejes

La “Educación y el aprendizaje” es denominado como ámbito prioritario. Y el reto para ese sector es inmenso: reinventarse plenamente para afrontar con garantías el profundo cambio tecnológico. La educación sufrirá, por tanto, transformaciones enormes en las próximas tres décadas. Y, en este punto, «cobrará importancia el papel de las Administraciones Públicas para garantizar la calidad educativa y la distribución de recursos» (p. 19). Pero no solo eso. En ese contexto la Administración Pública deberá estar muy atenta en sus procesos de reclutamiento y provisión a «las competencias del siglo XXI», tales como el pensamiento crítico, la innovación o la alfabetización tecnológica, por no hablar de las competencias relacionadas con las habilidades blandas (empatía, creatividad, valores, etc.). Igualmente tendrá que adecuar sus rígidas estructuras de encuadramiento a una desregulación y atomización de gran parte del sistema educativo, así como a las técnicas de in-forming y autoaprendizaje. La captación de talento en ámbitos profesionales STEM (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas) será la prioridad en los próximos años, también en el sector público. Sobrarán a puñados personal administrativo y técnicos de gestión o tramitación en las organizaciones públicas. Las profesiones jurídicas probablemente serán, salvo excepciones muy tasadas, esferas profesionales «a extinguir» en el sector público de las próximas décadas (algo se dice en general al principio del Informe). Ello en una Administración Pública caracterizada por el monopolio de los juristas suena a herejía y será una batalla llena de tensiones. Más aún lo será la reducción drástica de los empleos administrativos, donde el sindicalismo del sector publico jugará el viejo papel del ludismo, pero en pleno siglo XXI. Luchar contra la digitalización es enfrentarse a un fenómeno poliédrico siempre con resultado de derrota.

En el eje de «Ciencia y Tecnología» las apuestas son inmensas. Más aún en un país donde el retraso en algunos de esos ámbitos es secular, aunque se compense con algunas fortalezas. La idea fuerza, muy conocida por lo demás, consiste en que, «en general, se compensará la pérdida de empleo en el ámbito de las tareas repetitivas con la creación de nuevas formas de trabajo vinculadas al Internet de las cosas (IoT). Pero todo dependerá de variables que no se pueden prever, tales como el avance de la IA, entre otras. El Informe hace un esfuerzo por poner en positivo el concepto de «tecnología humanista», así como el papel de la ética y de los valores en la revolución tecnológica. En ambos planos no puedo sino recomendar una vez más la lectura del excelente libro de Luc Ferry, Transhumanismo, 2017. Si no lo han leído, les dará que pensar. Pero la sombra del desempleo generalizado planea por las páginas del documento. La solución, al final: la archiconocida “renta básica”. Veremos cómo se hace.

Interés especial tiene para nuestro objeto de análisis el tercer eje del Informe: Empresas y trabajo. Aunque centrado en la actividad empresarial privada, muchas de sus reflexiones se pueden trasladar, con las matizaciones que procedan, al sector público. La realidad es incontestable y no admite duda alguna: «La naturaleza del trabajo cambiará en las próximas décadas». Las tareas rutinarias desaparecerán del mundo del empleo, mientras que se revalorizarán aquellas ocupaciones más difíciles de mecanizar. Algo ya sabido.

Donde las predicciones se enfrentan es en las consecuencias de tales efectos sobre el empleo. Emergen, como ya se ha reiterado en varias contribuciones académicas, las visiones optimistas o pesimistas de tales efectos. Pero una verdad se impone: en cualquiera de los dos escenarios (optimista o pesimista) desaparecen las tareas repetitivas y se revaloriza el trabajo analítico, de decisión y programación. Nace, asimismo, una nueva cultura del trabajo, que tiene una serie de coordenadas también muy distantes de las que retroalimentan al “viejo reloj industrial” (del que hablara Judy Wajcman) aún omnipresente en las organizaciones publicas. Sus notas distintivas son algunas de ellas desconocidas, hoy por hoy, en el espacio público: participación, motivación, aprendizaje continuo, puestos flexibles, empleos tecnificados, innovación, trabajo descentralizado y movilidad constante de recursos. Tal vez la Administración Pública deba comenzar por una sabia recomendación que se contiene en el informe: crear microclimas laborales que fomenten la innovación. Ni están ni se les espera, salvo gratas sorpresas. Pero sería un buen banco de pruebas. Al menos una señal de que el sector público (o parte de este) “se pone las pilas”. Algo se mueve, pero no por la política.

El envejecimiento en general y en el empleo en particular, constituye un enorme reto. Más aún en el empleo público, como apuntamos en su día en una entrada conjunta con Mikel Gorriti: https://novagob.org/amarchitar-o-florecer-la-funcian-pablica-ante-el-reto-de-su-descapitalizacian-por-el-envejecimiento-de-las-plantillas/. La «gestión personal de la edad en las organizaciones» es un auténtico desafío inmediato, como lo es también que las Administraciones Públicas compitan con el resto de organizaciones, públicas o privadas, por atraer para si el talento. El informe recoge las profesiones con más oportunidades, entre las que cita las siguientes: las relacionadas con la tecnología; científicos e intelectuales; así como puestos directivos y de gestión. Tampoco parece que padezcan especialmente aquellas profesiones de servicios a las personas (aunque la robotización puede hacer algún daño).

Lo que si pone de relieve el Informe, en línea con otros muchos otros diagnósticos publicados recientemente, son las profesiones u ocupaciones que se verán más afectadas por la automatización. Conviene recordar al menos las previsiblemente más afectadas por ese proceso de revolución tecnológica (digitalización, automatización e IA):

OCUPACIONES POR ORDEN DE IMPORTANCIA CON IMPACTO NEGATIVO

1ª Personal de apoyo administrativo

2ª Operadores de instalaciones, máquinas y ensamblajes

3ª Ocupaciones elementales

4ª Trabajadores de los servicios, vendedores comercios y mercados

5ª Oficiales, operarios, artesanos y otros oficios

La flexibilidad como eje, si bien centrada en esa idea de «flexiseguridad» que los tiempos actuales (y más los que vendrán) están poniendo en entredicho, pues la seguridad en un mundo tan cambiante es un valor que en el empleo cotizará poco. Y aquí empezarán los problemas de una sociedad radicalmente dual en un futuro inmediato, con un empleo privado precarizado (en buena parte “autónomo”) junto con un empleo público blindado a cal y canto. Veremos cuánto aguanta este último. Y no hablemos de la necesidad de adaptación permanente a los acelerados cambios tecnológicos, las Administraciones Públicas pueden hallarse en pocos años con unas plantillas no solo envejecidas (pues las jubilaciones en masa, si se aprovecha ese contexto, pueden ser una ventana de oportunidad), sino especialmente con buena parte de su personal claramente inadaptado para enfrentarse a los retos tecnológicos que se anuncian; esto es, plantillas cargadas de empleados analógicos o con bajas competencias digitales o tecnológicas, manteniendo (por necesidad existencial) plantillas inertes (sin tareas reales) y con unos costes elevadísimos, además externalizando los servicios de tecnología. Un panorama que ya en parte está pasando factura. Y no puedo entrar ahora en sus causas ni en sus perversos efectos.

En el eje “Sociedad y Cultura” solo interesa aquí hacerse eco de la importancia que el Informe da a los valores éticos, a la multicuturalidad (la emigración como solución al brutal envejecimiento) y a la noción de smart citizen, así como también al papel dominante de la igualdad de género, donde los datos que maneja el documento son muy optimistas: pues afirma haber un 39 por ciento de mujeres en “puestos de responsabilidad” en el sector público. Tal vez se confundan puestos técnicos con puestos de responsabilidad directiva, pues en estos la brecha aún es mucho mayor. Interesante es la aportación final de trasladar los valores éticos a la tecnología, “lo cual lleva a plantearse cómo reforzar los valores éticos de las organizaciones y de las personas”. La revolución tecnológica no cabe duda que planteará problemas éticos de magnitudes fuera de lo común. Lean, según les decía, al filósofo Luc Ferry.

Y, en fin, el quinto eje, “Gobierno y Políticas públicas” es, sin duda, uno de los más interesantes a nuestros efectos. Allí se analizan múltiples cuestiones. Se hace hincapié en el descrédito de las instituciones y de la propia política, la erosión de la legitimidad del Estado, así como el auge del populismo. Tendencias arraigadas en todos los países occidentales, pero que en el caso de España se agravan cualitativamente. Entre los datos positivos de nuestro Estado se citan las infraestructuras, la esperanza de vida, la educación superior (…), etc. Pero hay lastres que nos acompañan sin descanso: favoritismo en las decisiones, ineficacia de la burocracia gubernamental o falta de innovación, por ejemplo. El hecho evidente es que, en diferentes estudios o índices internacionales, España no deja “de caer”. La (mala) imagen que arrastra la marca España no es ajena a una falta absoluta de reformas institucionales efectivas. La cosmética no engaña. Se hace así necesario, como señala el Informe, apostar por “reformas radicales a nivel sistémico y de gestión de personas en las Administraciones Públicas”, por la innovación abierta o por la gobernanza inteligente. Tomen nota los distintos gobiernos y los diferentes grupos políticos de la oposición. Salvo honrosas excepciones todos dormitan, gobierno y oposición, como si nada sucediera en su entorno. Los cambios llevan una aceleración desconocida históricamente y, mientras tanto, la parálisis se ha hecho dueña de la práctica totalidad del sector público español. Pasará honda factura.

Escenarios: ¿Hacia dónde va España en la revolución tecnológica?

Vemos los diferentes “Escenarios Millenium” sobre el futuro del trabajo y la Tecnología en España, así como las percepciones de cuál o cuáles serán dominantes en el país:

Escenarios Millenium	Idea-fuerza	Percepción (porcentajes)
Escenario 1	Tendencial: Un mundo dual y complejo	50-60 %
Escenario 2	Inestabilidad política y económica: un futuro incierto	20-30 %
Escenario 3	Florecimiento de la creatividad humana. La economía autorrealizadora	30-40 %

Todo apunta a que corremos el riesgo de quedarnos enfangados en el segundo de los escenarios que se citan, aunque la percepción mayoritaria del estudio es que nos quedaremos en el primero, cuando el tercero es el único que realmente nos salvaría como un país que ha hecho sus deberes ante la revolución tecnológica.

Cabe concluir que estos escenarios y percepciones no están focalizados sobre el sector público. Temo no equivocarme (aunque me encantaría hacerlo) si afirmo que en la esfera de las Administraciones Públicas los escenarios 1 y 2 son absolutamente dominantes en estos momentos. Depende cómo vayan las cosas en la política y en el sistema institucional para que nos quedemos atrapados en el primero o caigamos al infierno del segundo. El tercero, objetivo real de un país que se pretende moderno, aun lo tenemos lejos, mucho más en el sector público. Y sin liderazgo transformador e innovador esa situación se enquistará con costes elevadísimos para toda la ciudadanía y el país en su conjunto. O se coge la ola de la revolución tecnológica o esta terminará rompiendo los diques inmovilistas de un sector público que, salvo excepciones, vive ajeno a todo lo que a su alrededor se mueve a velocidades de vértigo. El proceso de disrupción creativa, en términos de Schumpeter, ya está entre nosotros. Hay que adoptar medidas urgentes para evitar o prepararse para sus efectos. Algunos no quieren darse por enterados. Un ejercicio más de irresponsabilidad pública. No saldrá gratis. Tal vez sea oportuno explorar esa idea que se maneja en el Informe de “pacto” o “consenso” transversal sobre cómo abordar la revolución tecnológica que está llamando a la puerta. Por el bien de las generaciones venideras y del propio país, ello sería una obligación inaplazable.

LA FIGURA DEL DELEGADO DE PROTECCIÓN DE DATOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS [1]

“Los datos son el eje de todo y supondrán un desafío para nuestras instituciones e incluso para nuestro sentido de la identidad” (p. 233)

“No existen métodos infalibles que nos preparen plenamente para el mundo de los datos masivos; tendremos que establecer principios nuevos para nuestro autogobierno. Tenemos que proteger la privacidad desplazando la responsabilidad de los individuos hacia los usuarios de datos: es decir, que rindan cuentas por su uso. La sociedad debe diseñar salvaguardias para permitir el surgimiento de una nueva clase profesional de ‘algoritmistas’ que evalúen la analítica de datos masivos” (p. 236)

(Mayer-Schönberger, K. Cukier, Big Data. La revolución de los datos masivos. Turner, 2013)

Introducción

Faltan poco más de dos meses (el 25 de mayo de 2018) para la plena aplicabilidad del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril (en lo sucesivo RGPD), relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos. Mientras tanto, en paralelo, la tramitación en el Congreso de los Diputados del Proyecto de Ley Orgánica de protección de datos de carácter personal (BOCG; Congreso de los Diputados, de 24 de noviembre, núm. 13-1; PLOPD, en lo sucesivo), que adapta (o, al menos, eso pretende) la Ley Orgánica anterior (15/1999, de 13 de diciembre) al nuevo marco normativo establecido en la Unión Europea, sigue su curso. Aunque todo apunta que no podrá estar aprobada esta Ley antes del 25 de mayo del presente año, pues cuando esto se escribe no han sido aceptadas las enmiendas a la totalidad en el debate al efecto que se ha realizado en el Congreso de los Diputados y aún se está en el trámite de presentación de enmiendas (con ampliación reiterada del plazo para presentar las mismas)[2], quedando pendiente su tramitación y aprobación en esta Cámara y la subsiguiente intervención del Senado (y, en su caso, el retorno otra vez a la Cámara baja). Poco tiempo para que vea la luz antes de la fecha indicada. Por tanto, el presente trabajo se centrará en la regulación del RGPD y hará alguna mención circunstancial al PLOPD, con la advertencia que la redacción final de la Ley que aprueben las Cortes Generales puede variar notablemente algunas partes de su contenido.

La importancia del RGPD no puede ser puesta en cuestión. Aunque posteriormente pondré de relieve cuáles son algunos de sus precedentes, cabe subrayar ahora que la revolución tecnológica, en la que ya se encuentra inmerso el mundo actual, se caracteriza por la trascendencia que tienen los datos, también –aunque no solo- en la propia economía. Se ha dicho, por ejemplo, que los datos son el petróleo de la economía digital, pero eso no es completamente cierto, pues –tal como afirma Franklin Foer, “los datos son infinitamente renovables, no son finitos como el petróleo”[3]. La amenaza a la intimidad por el (mal) uso de los datos es obvia, por tanto. Para entender esa amenaza se pueden traer a colación muchas reflexiones, cada día más abundantes dentro del género de ensayo, pero sin entrar en una larga lista de citas sí que puede ser oportuno en estos momentos recordar lo que dijo en su día uno de los principales asesores de una de las grandes empresas que ejercen el monopolio o cuasi monopolio de Internet. Eric Schmidt, reconocía con toda su crudeza lo siguiente: “Sabemos dónde estás. Sabemos dónde has estado. Podemos saber más o menos lo que estás pensando”. El riesgo, por tanto, para la intimidad de las personas que representa esa acumulación de datos y ese cruce casi infinito de los mismos está meridianamente claro. Timothy Garton Ash, en un interesante libro, también nos lo ha recordado recientemente: “Ahora todos somos palomas como transmisor”. Y tambien nos recuerda unas palabras del experto en seguridad, Bruce Schneider, que se jactaba de que “la vigilancia es el modelo de negocio de Internet”, y concluía del siguiente modo: “”Nosotros construimos sistemas que espían a las personas a cambio de servicios”[4]. Por tanto, queda meridianamente claro que el desafío real y tangible a la privacidad es ya un hecho, que se irá acrecentado con el paso del tiempo. Y las respuestas ante esta amenaza son complejas, pero cualquier solución al problema –como ha recordado recientemente el filósofo Luc Ferry en su última y recomendable obra[5]– pasa inevitablemente por la regulación. No hay otra vía. Por eso es de gran trascendencia el alcance que tiene la aprobación del RGPD, que representa un cambio cualitativo en el modo y manera de regular este ámbito de la protección de datos de carácter personal por las instituciones de la Unión Europea, como se verá de inmediato.

No cabe duda, como se ha reiterado hasta la saciedad, que el RGPD supone un auténtico cambio de paradigma en la configuración normativa del problema. Las causas de esta regulación se analizan después, pero están indisolublemente unidas, tal como decía, al desarrollo de la revolución tecnológica, pero también a esa revolución social que ha implicado el desarrollo de Internet y en especial de las redes sociales, aparte de la omnipresencia del buscador de Google, como se ha denominado. Todo ello ha conducido a que “las personas hayan cambiado radicalmente sus hábitos pasando de ser muy celosas de sus datos en los 90 hasta el escenario actual en el que se facilitan abiertamente”. Pero el cambio real de paradigma se advierte, tal como se dirá, en una suerte de “responsabilidad proactiva”, que representa –como se ha dicho- “nuestra mayoría de edad en lo relativo a la protección de datos personales”, puesto que “el nuevo Reglamento deja en nuestras manos el decidir qué medidas implantamos, pero, eso sí, debiendo justificar nuestra elección y, ante todo, acreditar documentalmente su cumplimiento”[6]. El giro en el modelo es, ciertamente, radical; pues se asienta, tal como se verá, en una serie de herramientas de control interno que se ven reforzadas y de las que la figura del Delegado de Protección de Datos es una de las piezas clave, pues por parte de los responsables y encargos del tratamiento hay una obligación de adaptar una política de privacy by design y de privacy by default cada vez que se vayan a tratar datos personales. Una figura que encontraba alguna referencia incidental en el considerando 49 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, así como en alguna otra práctica tanto de las instituciones europas como de algunos de los Estados miembros, pero aún así su encaje en el modelo final resultante puede considerarse como una de las más importantes novedades de la regulación actual.

En efecto, en relación con ese nuevo marco normativo hay una opinión común a la hora de resaltar que una de las novedades más relevantes que se incorporaron a ese RGPD fue sin duda la obligación de que las autoridades u organismos públicos “designen” un delegado de protección de datos (DPD, en lo sucesivo; o también denominado por sus siglas en inglés, DPO: Date Protector Officer). En efecto, ese cambio de paradigma que se intenta impulsar con el RGPD, y al que también haré referencia en páginas posteriores, no puede realizarse plenamente sin un papel activo y determinante de esta nueva figura que es el DPD, que debe velar por el cumplimiento de la normativa en materia de protección de datos entre otras muchas funciones. La política de compliance pide paso también en lo que a protección de datos respecta.

En este trabajo interesa particularmente poner el foco de atención en aquellas cuestiones que afectan al perfil de la figura y a su correcto encuadre en las organizaciones públicas, en especial –dado el foro en el que este trabajo se presenta- a los problemas que se pueden plantear en lo que afecta a su aplicación en las entidades locales. La figura, en cualquier caso, trasciende con mucho los contornos del sector público, para adentrarse con fuerza en el ámbito privado, particularmente empresarial, pero este enfoque no puede ser objeto de análisis en estos momentos. Nos ocupa, por tanto, el impacto de la figura en el sector público. A tal efecto, centraré la atención de modo prioritario en los siguientes puntos:

1) El estatuto de esa figura (lo que el RGPD y el PLOPD califican como “posición”).

2) Las funciones del DPD, tal como aparecen recogidas en el binomio RGPD-PLOPD.

3) La proyección orgánica que debe tener ese DPD en la estructura administrativa y qué problemas se plantean al respecto.

4) El sistema de provisión y algunos detalles del régimen jurídico aplicable al DPD en las Administraciones Públicas.

Y, por último,

5) Algunas referencias incidentales, que se recogen a lo largo del texto a las líneas básicas del régimen sancionador aplicable a los responsables y encargados de las Administraciones Públicas y de los organismos y entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquellas o en su caso adscritas (Consorcios), así como las que sean aplicable, con carácter general, a los responsables o encargados de las sociedades mercantiles de capital público.

En cualquier caso, lo que sigue no pasa de ser un primer estudio de un problema no exento de notable complejidad y plagado aún (dada su novedad y la impronta singular de la normativa en la que se encuadra) de innumerables incógnitas o dudas aplicativas. A algunas de estas dudas se les intentará dar una respuesta razonable en estas páginas, otras permanecerán abiertas y, en fin, ciertas interpretaciones que aquí de defienden deberán ser contrastadas por su aplicación futura. También veremos hasta qué punto la futura LOPD viene en nuestra ayuda y solventa o no ciertas cuestiones hoy en día abiertas. Por tanto, quedan aún muchas preguntas por responder. Y no pretendo, obviamente, dar solución a todas, sino abrir un camino de reflexión y debate sobre tan importante tema.

No obstante, con carácter previo, conviene llevar a cabo algunas reflexiones de naturaleza introductoria que nos enmarquen con carácter general el problema y, asimismo, nos sitúen en cuáles son las claves generales de por qué se ha aprobado por la Unión Europea esta normativa específica a través de una fuente del Derecho tan reforzada como es la de un Reglamento General de la Unión Europea (al ser obligatorio en todos sus elementos, tener aplicabilidad general y uniforme en todos los países y para todos los ciudadanos y entidades de la UE).

[1] El presente texto es la Ponencia que, sobre el mismo tema, ha sido remitida al Seminario de Actualización de Función Pública organizado por la Federació de Municipis de Catalunya, y que ha tenido lugar el día 20 de marzo en el IDEC-UPF, en Barcelona. Agradezco al Secretario General de la FMC, Juan Ignacio Soto, así como a la Coordinadora del Seminario, Carme Noguer, la amabilidad que han tenido al permitir la difusión de esta Ponencia a través de otros medios.

[2] Véase: Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados, núm. 104, 15-02-2018, pp. 28 y ss.

[3] F. Foer, Un mundo sin ideas. Las amenazas de las grandes empresas a nuestra identidad, Paidós, 2017.

[4] Y Schneider, como nos recuerda Timothy Garton Ash, “nos compara con arrendatarios agrícolas en las grandes fincas de Google o Facebook. La renta que pagamos –concluye- son nuestros datos personales” (Libertad de palabra. Diez principios para un mundo interconectado, Tusquets, 2017, pp. 387-388).

[5] L. Ferry, La revolución transhumanista. Cómo la tecnomedicina y la Uberización del mundo van a transformar nuestras vidas, Alianza Editorial, 2017.

[6] J. L. Rivas López y V. Salgado Seguín, “Hacia la seguridad de los datos después del Reglamento Europeo”. Se puede consultar en abierto en Internet

LEER O CONSULTAR ARTÍCULO ÍNTEGRO: ARTICULO-DPD-4

VISIÓN CRÍTICA DEL II ACUERDO PARA LA MEJORA DEL EMPLEO PÚBLICO

“Lo difícil, ¿sabe usted?, es ser moderado sin ser débil”

(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, pp. 122-123 y 127)

El 9 de marzo pasado se suscribió el II Acuerdo para la Mejora del Empleo Público y de condiciones de trabajo, que si sigue la lógica del anterior (el de 2017, atentamente estudiado por Javier Cuenca, RVOP núm. 12) servirá de “fuente de inspiración» al proyecto de Ley de Presupuestos Generales para 2018 que el Gobierno quiere introducir en las Cortes Generales antes de las próximas vacaciones de finales de marzo. Así, de paso, mete presión política al resto de grupos parlamentarios. Son, en efecto, casi tres millones de empleados dependientes del sector público, por tanto una auténtica legión de votos, más aún si se suman sus familias. A ver qué partido político muestra su enemiga a tal Acuerdo.

El oportunismo de la medida es evidente, pues se han juntado el hambre del Gobierno (ante su declive político en los sondeos) con las ganas de comer de los sindicatos, que una vez más (como tantas otras) se han puesto las botas ante la debilidad del empleador público. Cuestión de medida. Quién pague esto, cómo y cuándo, es otra cuestión. Lo cierto es que el Gobierno vende con este Acuerdo que la crisis ha terminado y que se inaugura la salida del túnel. Gracias a su gestión, se acabaron las penurias. Viene la alegría. Ahora toca repartir. Veremos si su optimismo es compartido por los mercados financieros. Más vale que no haya recaída alguna, pues los platos rotos se convertirían entonces en el destrozo de una auténtica vajilla nacional. Pero, en fin, todo se fía a que se apruebe la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y, tal como está el panorama, es mucho fiar. Pero es un elemento más de presión. Política de un Gobierno conservador que va de la mano del mundo sindical. Paradojas.

No es mi intención desgranar en este breve comentario lo que es un denso Acuerdo, plagado de matices y condicionantes, pero también de no pocas concesiones. El momento manda. Ha sido comentado con detalle en alguna otra entrada, por ejemplo la del Blog de José Ramón Chaves (https://delajusticia.com/2018/03/10/cara-y-cruz-del-acuerdo-2018-2020-sobre-empleados-publicos/). En todo caso, llama poderosamente la atención que el Gobierno negocie una serie de ámbitos de «mejora del empleo público» (digámoslo claro: de incrementos retributivos, incrementos de plantilla, estabilización del personal temporal y, entre otras, reducción de la jornada laboral), sin nada a cambio. Es cierto que, algunas medidas, se condicionan a la buena o mala gestión que cada nivel de gobierno haya llevado a cabo de los objetivos de déficit, deuda e, incluso, de la regla de gasto. Quien lo haya hecho mal políticamente, reduce el margen de «mejora» de ese empleo público. Más bien lo enquista. Política de empleo público vestida traje presupuestario. Marca Troika, sigue de moda.

Así, escandaliza que, ante tales concesiones, no se haya demandado ninguna contrapartida. Ni el cumplimiento de una serie de exigencias relacionadas con la productividad, tampoco la evaluación del desempeño o menos aún la acreditación de una mayor profesionalización o, sin ir más lejos, relacionar los incrementos de plantilla (apertura de la oferta de empleo público) con la inevitable y acelerada adaptación de los nuevos perfiles de puestos de trabajo a la Administración digital y a la revolución tecnológica con la robótica y la inteligencia artificial (formación para la adaptación o búsquese usted otro empleo), que están llamando a la puerta del sector público. Nada de esto existe ni se le espera, a ojos de estos negociadores que al parecer no quieren ver la evidencia. Un auténtico regalo. No le den más vueltas. El Gobierno, dada su precaria situación, lo necesitaba de forma urgente, más aún tras la revuelta de los pensionistas. Más les costará al Gobierno explicar cómo a unos se les da tanto (o se les «devuelve» por los “sacrificios realizados durante la crisis», según la filosofía del Acuerdo) y a otros se les niega el pan y la sal. Lo que es obvio es que no hay para todos. Pero como el dicho afirma, «quien parte y reparte se lleva la mejor parte». No se podía poner también en pie de guerra a 3 millones de empleados, unos públicos y otros menos, una vez que los pensionistas habían desenterrado el hacha de guerra. Cuestión de tamaño y de impacto, me objetarán. Sin duda que pesa. Pero el peso es dispar y la capacidad de influencia también.

Los sindicalistas del sector público (una cosa son las personas y otra los sindicatos) han sacado, fruto de las condiciones del contexto político, un buen Acuerdo para los empleados públicos (y, en particular, para sus clientelas). Más discutible es que ese Acuerdo sea bueno para la institución de función pública o del empleo público o para la ciudadanía (que es quien paga). Pero eso a nadie importa, tampoco a quien gobierna, que mediante una jugada de ajedrez político pretende que este Acuerdo sea una de las palancas que active la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 y obtener de ese modo una «prórroga existencial de la Legislatura» que le permita esperar una mejora en los (hoy por hoy) negros pronósticos electorales. Veremos en qué queda. Y, si no, que se retraten los que no quieren pactar los presupuestos, al menos los “aliados” más cercanos y ahora competidores máximos.

Al margen del contexto político, hay un ejercicio de retórica barata en una de las ideas-fuerza que pretende justificar el Acuerdo, pues sin ningún rubor se afirma que «la mejora de las condiciones de trabajo (…) redundará de manera directa en un incremento de la calidad de la prestación de los servicios públicos que reciben la ciudadanía«. Sin duda el incremento retributivo propuesto abre un horizonte para que todos los empleados públicos se sientan moderadamente satisfechos y menos «quemados» de lo que siempre alegan estar, pero de ahí a que ello revierta en la mejora de la calidad de la prestación de los servicios públicos va un largo trecho. De momento, todo apunta a que se trabajarán menos horas, lo que exigirá crear más plantilla, pues las 37,5 horas semanales se considera una jornada «supletoria» siempre que se negocie otra inferior (algo que en todos los casos se hará), lo cual es como decir que se ha transformado en una medida superflua, salvo en aquellos supuestos en que las administraciones públicas no hayan cumplido en el ejercicio anterior los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El mal gobierno vuelve a revertir en peores condiciones de sus empleados públicos. Un chiste, vamos. Si cumples objetivos, trabajas menos horas; si no los cumples, a trabajar más. Pero eso nada tiene que ver con la productividad ni el desempeño. Tampoco con los empleados público. Solo con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Cosas distintas.

Los incremento retributivos en el empleo público se articulan a través de un marco plurianual que se extiende desde 2018 hasta 2020, con porcentajes anuales fijos y otros variables en función del crecimiento económico y de otros factores, pero incorporando incluso fondos adicionales de la masa salarial en función de determinados criterios, todos ellos dirigidos a pagar más a los empleados públicos sin apenas ninguna exigencia por ello (el total, así, puede superar con creces el 8 por ciento de incremento en tres años). La presión sindical será en estos casos la moneda corriente para «homogeneizar» (aunque se utiliza en el Acuerdo la expresión más suave de «homologar») los diferentes complementos de destino o específicos, cuando no productividades. El ansiado paraíso sindical del «igualitarismo absoluto» (pagar a todos igual hagan lo que hagan, trabajen bien, regular o mal, o no hagan nada) se vislumbra en el horizonte. Se toca con los dedos. Vayan preparándose los negociadores. Les viene una encima de pronóstico.

La tasa de reposición del empleo público también se pretende relajar mucho. En determinados casos puede ser incluso superior al 100 por ciento, lo que supondrá ir dotando plazas nuevas y necesarias en las Administraciones Públicas e ir atenuando gradualmente el envejecimiento de las plantillas, que será en los próximos años la moneda corriente. Hay mucha letra pequeña en este tema, que no puedo comentar ahora. Lean atentamente el Acuerdo, no tiene desperdicio. Está bien sin duda que se abran las ofertas de empleo público y que se vaya abandonando (hasta eliminarla) la maldita y disfuncional tasa de reposición. Pero no nos equivoquemos, la tasa ahí sigue, aunque descafeinada. El Ministerio de Hacienda (y su apéndice de Función Pública) continúa haciendo política de personal exclusivamente a través de los presupuestos, un pésimo instrumento para tales fines. Los sindicatos del sector público siguen anclados (al parecer toda su vida) en la política incremental (más retribuciones, más permisos, más empleados, menos jornada y menos obligaciones o responsabilidades). Y, en esas estamos, aquí nadie hace política de gestión de personas en el sector público. Eso son tonterías. No se estila, era de la época del EBEP. Producto viejo o tiempo pasado de ensoñadores trasnochados. Ya vendrá más pronto que tarde la pesada factura. Trampear es muy fácil, resolver los auténticos problemas algo más complejo. A procrastinar, que tanto nos gusta. Vean cómo tenemos y el futuro que le espera al sistema de pensiones, pues algo parecido pasará con el empleo público dentro de 5 o 7 años, 10 como máximo. Al tiempo.

No basta con abrir la mano de la Oferta de Empleo Público. El problema reside en qué plazas querrán cubrir las Administraciones Públicas (¿técnicas o instrumentales?) y con qué exigencias. Los servicios de recursos humanos del sector público (menuda también la que se les viene encima), tras años de inactividad en el campo de la selección, están desempolvando los viejos y destartalados procedimientos selectivos, con sus absurdos temarios y la tradicional estructura de pruebas. Con eso poco se resolverá, si es que algo se consigue. El periclitado sistema de selección apenas nada predice. Casi puede ser mejor echar a cara y cruz. El talento joven dará la espalda (ya lo está dando) a la administración pública y está puede convertirse en un océano de mediocridad, como ya lo son algunas señaladas esferas o ámbitos del sector público. Y no digo nada más para no herir susceptibilidades, pero tiempo habrá para hablar de ello.

Sorprende que un Acuerdo sobre la Mejora del Empleo Público suscrito en 2018 no dedique ni una sola reflexión seria al contexto actual del empleo público y a sus retos de futuro, como tampoco se ponga de relieve la trascendencia del mérito, la captación del talento o la exigencia creciente de estándares elevados de profesionalidad, así como la medición de los resultados del trabajo profesional y la articulación de un sistema de carrera profesional que premie a los mejores. Estas calculadas omisiones nos dan una idea de dónde estamos: sumergidos en el barro o en las aguas estancadas de un empleo público que está, pero no progresa. Quieto, cuando su entorno se acelera. Como tantas estas cosas en este país, donde el reloj de la Historia se ha parado, justo cuando más necesario era que se adaptara a los nuevos tiempos. Solo interesan las «mejoras retributivas incrementales», la estabilización no del empleo temporal sino de los «empleados temporales» (cueste lo que cueste) y la reducción de jornada semanal. ¿Esos son exclusivamente los problemas del empleo público?

Vuelve así a llamar la atención un párrafo que los sindicalistas del sector público erre que erre lo incorporan en estos acuerdos, con la esperanza de que el legislador de Presupuestos “muerda el anzuelo” y lo traslade a la Ley. Una operación dudosamente constitucional (por ser suave en el juicio), ya que se dedica a preterir el principio de igualdad, mérito y capacidad, en el acceso a la función pública. Una vez más se recoge, como ya hiciera la LPGE 2017, que «la articulación de estos procesos selectivos (de estabilización del empleo temporal) será objeto de negociación colectiva» (hasta aquí ninguna novedad, salvo que de nuevo se ignora el artículo 37.2 TREBEP). Pero se vuelve a insistir en la siguiente idea, que no se incorporó cabalmente en los Presupuestos del ejercicio anterior: “(…) en cuyo marco podrá ser objeto de valoración en la fase de concurso, entre otros méritos, en su caso, el tiempo de servicios prestados en la Administración Pública«. Dicho en román paladino: aplantillar a todo el personal temporal por encima de cualquier otro candidato que venga “de fuera”. Se avecinan tiempos de impugnaciones múltiples de las convocatorias y procesos selectivos ante los (hasta ahora complacientes) tribunales de justicio. Hay mucho paro, precariedad y frío fuera de la Administración para que el ciudadano “externo” se chupe ingenuamente el dedo. También son titulares de derechos, y algunos fundamentales. Aunque con frecuencia se olvide.

Pero esta vez la cosa va más lejos. Esa tasa adicional de estabilización del empleo público se le dota de un carácter cuasi universal, por lo que, de aprobarse la Ley, el empleo temporal de carácter estructural desaparecerá (o, al menos, eso se pretende) de la faz de la tierra administrativa. Se estabilizarán plazas ahora estructurales y dentro de cinco años superfluas. Si bien la cosa no queda ahí, pues la estabilización también se extiende al sector público institucional, o si prefiere a la “Cueva de Alí Babá” de las empresas públicas y fundaciones, donde se podrán hacer así fijos a miles o decenas de miles de enchufados o afiliados políticos o sindicales que pululan por sus nóminas sin haber acreditado nada para ingresar allí. Nóminas, no se olvide, que paga el ciudadano. Cuando la necesidad aprieta, cuantas tonterías se hacen.

Con este panorama descrito, comprenderán que no me sume al entusiasmo que despiertan tales medidas recogidas en tan aireado Acuerdo. Sancionan y agravan un dualismo insostenible y cada vez más sangrante entre el mercado de trabajo público (con notables ventajas en condiciones de trabajo, no seré más explícito) y privado (marcado de precariedad y bajas retribuciones). Y lo pactado en el Acuerdo no es solo lo aquí explicado. Léanlo porque tiene más miga. Compárenlo con el sector privado. Pero sean conscientes de que la filosofía que anima todo “pacto” en el sector público es siempre la misma: engordar derechos, nunca responsabilidades. Que eso lo promuevan unos sindicalistas del sector público me dirán que está en su ADN (algo que en absoluto comparto, al menos no en lo que debería ser la posición institucional de los sindicatos en el sector público). Que lo sancione, en esos términos y sin nada a cambio, un Gobierno pretendidamente responsable, me parece algo más serio o más preocupante. Y no soy ningún ingenuo, pues esa es la forma de “hacer política” en este país llamado España: aplazar el pago de las facturas. Entre las (malas) conductas de unos y otros, la conclusión que extraigo es lapidaria: la función pública en España, así, nunca tendrá remedio. Salvo que la ciudadanía lo pare. Y me gustaría equivocarme, pero me temo que no. Son ya muchos años, tal vez demasiados, viendo lo mismo.

LA DIRECCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA: DE LA POLITIZACIÓN A LA PROFESIONALIZACIÓN. ¿UN PROYECTO IMPOSIBLE?

ENA

“Recientemente la OCDE ha recordado a España la necesidad de regular la figura del directivo público en términos que permitan garantizar su profesionalidad e imparcialidad, en la medida en que ‘un estatuto del directivo público permitirá establecer nítidamente la separación entre política y administración, al tiempo que responsabilizaría a los directivos públicos de los resultados de gestión de sus organizaciones’”

(AAVV, Nuevos tiempos para la función pública, INAP, 2017, pp. 194-195)

(NOTA PRELIMINAR: El presente texto recoge la introducción a un artículo que, inicialmente difundido por las redes, ha sido reeelaborado, ampliado y actualizado, y que puede leerse íntegramente en el PDF adjunto. Este trabajo tiene por objeto poner en primer línea del debate los problemas y dificultades de todo orden que se plantean en los diferentes niveles de gobierno del sector público para profesionalizar la Dirección Pública, un objetivo que han ido alcanzando diferentes democracias de los países de nuestro entorno geográfico y cultural, entre los que cabe destacar, preciendiendo ahora de los países anglosajones o nórdicos, algunos que proceden asimismo de la tradición administrativa continental, como es el caso de Bélgica, Chile o Portugal; mientras que otros, como Alemania y Francia tienen asentado un modelo burocrático funcionarial de alta Administración con poca presencia, en cuanto a su número e intensidad, de la politización de tales estructuras. Algo muy distinto a lo que ocurre en España).

Introducción

Vuelvo sobre un tema recurrente. Realmente tengo poco que añadir a lo ya expuesto, tal vez durante muchos años, sobre este singular objeto que es la dirección pública profesional. Lo que sí se constata es que la evidente desidia, cuando no impotencia, que los diferentes gobiernos y partidos políticos en España han mostrado para implantarla mínimamente en las estructuras de la alta Administración. En efecto, en los últimos diez años, desde que el Estatuto Básico del Empleado Público (en un lugar completamente inapropiado: véase el epílogo a este artículo) incorporara la figura de los “directivos públicos profesionales”, parecía que las cosas, tras décadas de difusión académica y presentaciones mil de lo que se estaba haciendo por otros contextos comparados, iban a mejorar cualitativamente.

Vista esa regulación de directivos públicos profesionales desde la atalaya de 2018, la verdad es que todo fue un espejismo pasajero generador de falsas expectativas, que introdujo además una honda confusión tanto en medios doctrinales como en la propia jurisprudencia. Y así las cosas, nada cabe extrañarse de cuál ha sido la fría (por no decir gélida) acogida de esa figura del directivo público profesional por parte de la política.

Sí es cierto que en algunos textos normativos se reflejará notablemente esa figura, pero será a través de desdibujar sus perfiles profesionales más básicos, lo que fácilmente la ha transformado en mera coreografía o, peor aún, en un mero remedo de soluciones de nombramiento político revestidas de una apariencia de profesionalidad. Por tanto, en esencia, nada ha cambiado. La dirección pública en España sigue colonizada por la política, en unos casos groseramente y en otros disfrazada de requisitos formales que prevén la exigencia de que quienes sean nombrados tengan la condición de funcionarios, pero tanto el nombramiento como el cese siguen siendo discrecionales. La política o el político de turno manda, y el conocimiento adquirido también con base en la experiencia se echa a la basura una y otra vez como si de material fungible se tratara. Roto el cordón umbilical que une política con dirección pública, ya no hay quien permanezca en su puesto. Los directivos públicos en España son de quita y pon. Una situación que se agrava cuando la política se torna frágil y la estabilidad gubernamental compleja. Entonces los cambios son permanentes y la propia política padece tales deficiencias, pero mucho más aún la Administración Pública y la ciudadanía que son los receptores de esos servicios públicos que apenas nada mejoran ante una política pasajera y una dirección pública que dura en el puesto lo que aquella le tolera. No hay nada que contar de nuevo, por tanto. Al menos nada que no sea ya sabido de antemano. Quizás solo voy a variar algo el enfoque y el tono.

Pero si no hay nada que contar de nuevo en España, cuya parálisis institucional conforma un cuadro de inexistencia de procesos de transformación en el sector público, sí que hay algunas otras experiencias que se mueven en otros contextos. Aparte de algunas breves referencias que se recogen en este texto escrito (que no tiene por objeto la descripción de esos modelos comparados), sí que he considerado oportuno traer a colación alguna referencia bibliográfica donde se explican los rasgos generales de un modelo de profesionalización de la selección de directivos públicos como es el de Portugal.

En todo caso, retornando a nuestro contexto, tal vez todo lo que críticamente esbozo al principio de este trabajo pueda servir de aprendizaje para evaluar las dificultades que conlleva en nuestro país implantar esta institución, pues pese a lo que algunos extrañe la DPP es sobre todo una solución institucional. Y esas dificultades sinfín se plantean frente a la institucionalización de algo tan obvio y normal como es una profesionalización mínima de los niveles directivos de su sector público. No deja de ser chocante. Son ya casi once años de tránsito, desde la aprobación del EBEP, por un panorama desértico, en el que prácticamente nada se hace y lo que se hace es en buena parte mentira piadosa. Si se entiende bien el problema y se procesan adecuadamente los reiterados fracasos (por otra parte queridos) que los distintos legisladores han tenido en este tema, tal vez se puedan poner algunos remedios a algo que ya comienza a sonrojar: el retraso injustificado que, se mire como se mire, el sector público español tiene en esta materia en relación con las democracias avanzadas y con algunos otros países que, en principio, no están en ese furgón principal de los países occidentales con fuerte desarrollo institucional, pero que han sido capaces de construir una dirección pública con elementos de profesionalidad importantes. Estamos en este punto en la zona más baja del ranking de los países europeos y de las democracias avanzadas, también de la propia OCDE. Somos, como describí hace unos años (2006), un país con un subdesarrollo institucional en materia de dirección pública que nos sitúa incluso por debajo de algunos países que nos produciría sonrojo compararnos en relación con otros datos.

No oculto al lector, pues sería deshonesto por mi parte, que este trabajo tiene, salvo en su parte final, un enfoque ciertamente crítico hacia la mala política, frente a todo que tiene que ver con las prácticas de clientelismo, nepotismo o amiguismo en la designación de cargos directivos en el sector público (que son una manifestación también de corrupción, aparte de ineficiencia y dispendio, por mucho que la mayoría de la clase política no perciba el problema de ese modo), así como frente a otros actores institucionales que operan en el ámbito público, tales como determinadas concepciones de un sindicalismo trasnochado o de un rancio corporativismo que también anida con fuerza en las organizaciones públicas. La advertencia está hecha. Si usted forma parte de aquellos colectivos citados (malos políticos o sindicalistas sin perjuicios), mejor no siga leyendo. Ni que decir tiene que este último mensaje tiene –tampoco lo oculto- el efecto provocador contrario. Tal vez así, para incumplir la advertencia- aquellas personas que se puedan sentir parte de tales colectivos renuentes frente a esa idea de la dirección pública profesional siga leyendo este trabajo y como consecuencia de ello –sueño con los ojos abiertos- cambie algo su anclada percepción de este importante problema, que está –como veremos- enquistada en el tiempo y nos sitúa como un país casposo, una auténtica antigualla y nada receptivo a lo que en otros lugares del planeta (al menos del mundo occidental, en el que presumiblemente nos encontramos) se hace desde mucho tiempo atrás.

PARA LEER MÁS: PROFESIONALIZACION DP 1 ESPAÑA-ARTÍCULO-VERSION 2018

FUNCIÓN PÚBLICA (II): EFECTOS DE LA CRISIS

El estado del empleo público tras el período de contención presupuestaria.

¿La salida del túnel?: el esperado fin del ciclo de contención presupuestaria

Todas las crisis económicas son cíclicas. La actual, transformada en una crisis fiscal de profundidad y extensión desconocidas, lleva mucho tiempo con nosotros, aunque ahora parece advertirse en el horizonte la salida del túnel. Lo cierto es que España una y otra vez ha venido incumpliendo los objetivos de reducción del déficit público que le imponía la Comisión Europea. Las instituciones europeas, atendiendo a la dimensión de la crisis y a sus efectos, nos han venido dando diferentes aplazamientos con la finalidad de que la economía española no se estrangulara totalmente con esas políticas de ajuste. El crecimiento económico, finalmente, ha ido apareciendo en escena en los últimos ejercicios. Son cifras esperanzadoras desde la perspectiva macroeconómica, falta aún que se terminen de trasladar de forma efectiva al tejido productivo, a los salarios, al consumo y, sobre todo, de forma más sostenida y profunda al empleo.

Aunque todas estas variables están ofreciendo ya indicadores positivos, pero el desajuste fiscal todavía continúa y los porcentajes de deuda pública no parece que vayan a remitir –tal como auguran los expertos- en los próximos años. La debilidad del sistema económico-financiero español es evidente. Y cualquier complicación en el panorama financiero internacional podría tener consecuencias serias sobre una economía y sobre un sector público muy frágil ante movimientos sísmicos que se puedan producir.

Aun así, nuestro aprendizaje sobre los efectos de la crisis y cómo corregirlos ha sido muy torpe. El aprendizaje o la capacidad de extraer lecciones de un proceso tan duro como el que se ha vivido en estos últimos años no ha sido precisamente el punto fuerte de las administraciones públicas españolas, ni menos aún de la política o de los sindicatos del sector público, pues estos últimos actores al mínimo repunte que ofrece el panorama económico vuelven a restaurar la cadena de demandas pendientes de satisfacción, que aquellos (los políticos) acceden a reconocer, salvo contadas y loables excepciones que habrían de resaltarse debidamente por su sentido de la responsabilidad. Pero estos son los duros. Y no interesan.

Si la situación de ese largo período fue en sí mismo compleja, la cuestión de complicó aún más durante los años 2015-2016, pues la parálisis política o el bloqueo institucional que implicaron dos procesos electorales consecutivos (con un gobierno de salida, otro largo en funciones y otro por arrancar) tuvo como consecuencia una total parálisis gubernamental. Y un bloqueo de tales características se paga con un coste altísimo de pérdida de competitividad económica e institucional, también en lo que afecta a procesos de adaptación, transformación o cambio, tan necesitados de impulso político y gestor en nuestro sector público. En efecto, aparte de las elecciones generales consecutivas, durante esos dos años fueron varios los procesos electorales que se celebraron (y algunos otros que siguen), con la consiguiente parálisis de la administración y de cualquier tipo de medidas que afectaran al empleo público o a las reformas (ahora inéditas) de la administración pública.

Además, con las elecciones o la proximidad de estas, comienza a florecer la magnanimidad de la política hacia los funcionarios y resto de empleados públicos, pues nadie olvida que son un buen puñado de votos por el que cabe disputar. Así, se comenzaron a plasmar un rosario de “donaciones graciosas” que se pueden sucintamente recordar. Primero fue la recuperación de un día de los perdidos por asuntos propios, luego del resto, más adelante los días de permiso por años de vinculación con la administración pública (“canosos”) también se recuperaron, junto con otros derechos preteridos en etapa de crisis. Y ahora se anuncia la restitución de la jornada de las 35 horas semanales y, por tanto, la supresión de las 37,5 horas que todavía deben trabajar los empleados públicos, salvo en aquellos casos que se ha echado mano de trucos de prestidigitación horaria como los realizados por algunas instituciones, aunque hay otras que –más groseramente aún- ignoran de plano esas exigencias normativas. En efecto, cuando las elecciones se aproximan, sean del tipo que fueren, los gobernantes de turno (sean también quienes fueren) sacan “la chequera presupuestaria” para satisfacer las demandas sindicales de mejora de las condiciones retributivas y de trabajo de los empleados públicos. Nadie protesta por ello, la ciudadanía no se entera y ninguna otra fuerza política se queja: son millones de votos y con ellos no se juega. Poca broma. Silencio general.

En cualquier caso, todo apunta a que el escenario financiero en el que se moverán las administraciones públicas en los próximos años será, en principio, bastante más halagüeño del que hasta ahora se ha tenido, sobre todo en los últimos diez años. Un analista financiero de la solvencia de Juan Ignacio Crespo ha vaticinado (y sus pronósticos suelen cumplirse con pocas desviaciones) que, tras el largo ciclo de contención fiscal, se inaugurará un largo y sostenido ciclo de (relativa) bonanza que puede durar en torno a quince años. Pero antes de que se abra ese largo y esperado ciclo, tendremos que pasar –según ese autor- por la penitencia de una recaída económica, cuyo foco de incendio será Estados Unidos, pero que se contagiará fácilmente a Europa y, por descontado, a España. Bien es cierto que, tal como se pronostica, sería (caso de cumplirse) una recesión de rápida caída (y esperemos) de recuperación también acelerada después. Pero España, como se ha dicho, está aún muy hipotecada por las brutales heridas que se han producido sobre la economía y sobre el sector público durante los años de la crisis. No se dispone de cortafuegos o anticuerpos que puedan evitar a corto plazo un nuevo incendio económico y una afectación seria a sus ingresos fiscales o a su frágil empleo. Y, además, a ello se une, como es sabido, una crisis política, institucional y territorial de magnitudes considerables. Dependiendo, sin duda, de todas las variables e incertidumbres que juegan es este tema, la salida de la crisis será más o menos rápida. Pero puede estimarse que en torno a 2019-2020 esa puerta de salida tal vez sea completamente franqueada, aunque los efectos presupuestarios (que siempre son diferidos por la caída de ingresos fiscales de la recesión anterior) pueden demorar algún tiempo ese final del túnel para el sector público. Y, por tanto, también para el empleo público.

Desgarros del empleo público tras la crisis: el (mal) estado de la institución

Lo cierto es que, tras este largo ciclo (aún no cerrado) de contención del gasto público, la institución del empleo público ha sufrido serios impactos y no pocos desgarros. Han sido, en efecto, más de ocho años y esos efectos pueden prolongarse aún algún tiempo. En todo caso, tras esa larga travesía cabe preguntarse cuál es la imagen de la institución de función pública o del empleo público que ha quedado después de esa profunda y extensa crisis. Y el (mal) estado de la institución que saldrá de ese túnel se resume, a mi juicio, en los siguientes elementos:

El empleo público está mucho más envejecido del que había antes de que se produjera la entrada en la situación de crisis (y, no obstante, aquel no era precisamente joven en aquellos momentos). Esa función pública cargada de años (también “de hombros”, si se permite la metáfora), es la que debe afrontar los retos indudables de transformación de las Administraciones Públicas en materia de digitalización (lo cual no deja de ser una enorme paradoja), así como la que debiera colaborar en ese proceso de transferencia o gestión del conocimiento como consecuencia de las jubilaciones masivas que se producirán en el sector público y, especialmente, en los puestos de trabajo estratégicos de esas organizaciones durante los próximos diez años. Otra cosa es que alguien haya pensado en ello. Algunos profesionales lo han hecho y aquí la referencia a Mikel Gorriti es obligada. También alguna institución, como el Gobierno Vasco. Pero es un reto que, guste más o menos, todo el sector público deberá afrontar.
Asimismo, el empleo público (aunque esta es una característica que se arrastra desde la formación del Estado autonómico y la creación de las Comunidades Autónomas, así como desde la configuración de una Administración local cerrada a sí misma) se encuentra diseminado en compartimentos estanco, en cierta medida roto en pedazos (territoriales, sectoriales, corporativos, por grupos de clasificación o por regímenes jurídicos), sin que se pueda hablar de que existe una figura de servidor público con características comunes u homogéneas (la única nota común es que los servidores públicos cobran de los presupuestos de cada administración), pues esos rasgos pretendidamente compartidos se han ido diluyendo en los últimos años hasta desvanecerse por completo, lo que al menos exigiría una política enérgica de recuperación de valores de servicio público que sean comunes para las distintas administraciones y su sector público dependiente.
Además se trata de un empleo público caracterizado por su debilidad institucional, pues realmente no tiene nadie que defienda a la institución, ya que los sindicatos del sector público (al menos eso es lo que han demostrado hasta la fecha) son impotentes a la hora de pensar institucionalmente y no trascienden de la pura defensa de las mejoras individuales de los empleados públicos (retributivas, de condiciones de trabajo o de estatuto), sin que sean capaces de proyectar su estrategia y pensar institucionalmente (por emplear el concepto acuñado por Hugh Heclo).
Buena parte de las plantillas del sector público tienen, asimismo, un nivel de tecnificación ciertamente bajo, dada la gran presencia aún (objetivamente injustificada) de un número desorbitado de personal instrumental, que en la era de la información y de las comunicaciones, así como en la sociedad del conocimiento, tales perfiles instrumentales juegan (y jugarán más aún en un tiempo inmediato) un papel en muchos casos prescindible y que, casi con total seguridad, buena parte de esas tareas mecanizadas serán desplazadas a corto/medio plazo por la digitalización y la robótica, cuando no por la propia inteligencia artificial. Qué sentido tiene, por tanto, ofertar en estos momentos ingentes plazas de auxiliares y administrativos como están haciendo algunas Administraciones Públicas. Hay que identificar nuevos perfiles de competencias que necesitará ineludiblemente la Administración del futuro y apostar por la inserción de aquellas personas que los acrediten en las organizaciones públicas.
Por consiguiente, en su actual configuración, la institución del empleo público, salvo contadas excepciones, se muestra, como vengo insistiendo, claramente inadaptada para afrontar los retos vitales de las organizaciones públicas en un momento de grandes transformaciones en ámbitos tales como la administración digital o de la apertura de datos, de la protección de datos, cuando no de la propia transparencia o rendición de cuentas.
El empleo público que ha salido de la crisis tiene como nota dominante también –con honrosas y singulares excepciones- una baja implicación y un sentido de pertenencia debilitado, pues hay poca percepción de servicio a los ciudadanos (salvo en algunos ámbitos sectoriales y en algunas personas), consecuencia -una vez más- de un distanciamiento gradual entre el carácter público de la organización y las personas que allí trabajan, que en no pocos casos perciben erróneamente que el empleador es el político que circunstancialmente lleva las riendas del gobierno de la institución, diluyéndose paulatinamente la conexión entre servidor público y ciudadanía.
En buena parte todo ello procede, como ya se ha dicho, de una anomia de valores en la función pública o en el empleo público. En gran medida ese vacío no hace sino representar la escasa presencia que los valores tienen en el sistema educativo y en la sociedad en general, pero el hecho de que se hayan descuidado tanto en el sector público es responsabilidad plena de aquellas personas que lo han dirigido, pues no han prestado ninguna atención a la transcendencia que tal cuestión tenía para el correcto funcionamiento de las organizaciones públicas y para la propia satisfacción de la ciudadanía con los servicios públicos. Síntoma evidente de que tenemos unas instituciones enfermas o, al menos, con síntomas evidentes de enfermedad, lo cual no quiere decir que tales síntomas no se puedan tratar y resolver.
La crisis ha tenido, asimismo, unos efectos devastadores sobre las unidades de Recursos Humanos del sector público y las personas que allí trabajan. Al no llevarse a cabo ninguna política de reforma y solo de ajuste, estas unidades se han dedicado a gestionar la miseria, a la pura intendencia, con la finalidad de “salvar los muebles” (cuadrar el presupuesto de gastos de personal). Se han olvidado no solo los planteamientos estratégicos del empleo público, sino también se han dejado dormitar herramientas tan importantes de gestión de personas en las organizaciones públicas como las políticas de reclutamiento y selección (que ahora remontan en un panorama desconcertante donde se recuperan formas y procedimientos absolutamente periclitados), la evaluación del desempeño o la gestión de la diferencia, así como la carrera profesional. Por no seguir con la matraca de la DPP, enterrada antes de nacer. Habrá que quitar la caspa y ponerse a innovar.
Y, en fin, un rasgo dominante en el empleo público, a diferencia de lo que ocurre en otros países, es su escaso prestigio social. Si exceptuamos algunos ámbitos de actuación pública, la condición de empleado público o de funcionario se relaciona habitualmente con aquellas personas que disponen de un empleo estable obtenido en unos casos mediante pruebas de acceso competitivas y en otros tantos mediante favores o pruebas de laxitud considerable, que trabaja sin grandes exigencias y que dispone de un estatuto de notable privilegio (inamovilidad) frente al común de los mortales. Es posible que haya mucho de estereotipo en ese imaginario colectivo de lo que es un funcionario, pero no es menos cierto que esa imagen un tanto desfigurada se ha ido trasladando en diferentes momentos históricos (desde la literatura costumbrista del XIX) hasta llegar a nuestros días. No es previsible que, en esas condiciones, la institución dure eternamente. Para superarla solo hay una solución: introducir alto nivel de exigencias en el acceso y en el desarrollo profesional de esos empleados públicos, así como incorporar plenamente los valores de servicio público, no solo a través de la mera declaración legal o en códigos éticos, sino sobre todo, mediante la práctica de tales valores y normas de conducta en el ejercicio profesional. Pues tal como afirmaba en su día el filósofo Javier Gomá, en su espléndido libro Ejemplaridad pública (Taurus, 2009): la ejemplaridad (y añado aquí, la preofesionalidad) no se predica, se practica.

OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO, PRESUPUESTOS Y POLÍTICAS DE RECURSOS HUMANOS

“El futuro tiene maneras de burlarse de los intransigentes que se aferran demasiado tiempo a las viejas creencias”

(Gary Hamel/Bill Breen, El futuro del Management, Paidós, 2008, p.145)

Como es sabido, cualquier convocatoria de plazas por parte de las Administraciones Públicas y sus organismos públicos requiere previamente de su inserción en la Oferta de Empleo Público. Y aquí entran en juego las limitaciones que al respecto establecen –en un marco de contención del gasto público- las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, ámbito en el que tanto la jurisprudencia constitucional como la del Tribunal Supremo es contundente al incluir esas facultades limitativas de las ofertas de empleo público dentro de las competencias estatales en relación con las bases y coordinación de la planificación general de la economía (artículo 149.1.13 CE) y de coordinación de las haciendas públicas (artículo 156 CE). El titulo competencial de función pública queda preterido. Y eso no es neutro.

En efecto, solo cabe traer a colación algunos pronunciamientos recientes del Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 82/2017, 193/2016, 179/2016 y 99/2016). Allí se recoge una reiterada doctrina que tiene como hilo conductor el que las leyes presupuestarias incluyen, en materia de gastos de personal, normas básicas que limitan, entre otras cosas, las Ofertas de Empleo Público, y que esa decisión tiene relación directa con los objetivos de política económica en cuanto está dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público como es el caso de los gastos de personal.

Por su parte, el Tribunal Supremo inicialmente sentó una doctrina fuerte (STS 25 septiembre 2010) por medio de la cual exigía –sin entrar en mayores matizaciones- la inclusión de las plazas vacantes cubiertas por interinos en la Oferta anual de Empleo Público en aplicación del EBEP (y, en ese caso, también de la Ley aragonesa de función pública). Pero esa doctrina se vio alterada por el contexto de crisis fiscal: en una reiterada jurisprudencia posterior (por todas, la reciente STS de 25 de septiembre de 2017) estableció que esa doctrina formulada en 2010 “no es aplicable (actualmente) pues se refería a un supuesto en el que no existía una prohibición o limitación del legislador sobre el número de plazas que se podían incluir en la oferta”.

Por tanto, en la Oferta de Empleo Público, según la doctrina del Tribunal Constitucional y del propio Tribunal Supremo, hay que diferenciar lo que es la aplicación normal de las reglas previstas por el legislador de empleo público (artículo 10.4 y 70 TREBEP), de lo que es el régimen excepcional como consecuencia de las medidas de contención del gasto público derivadas de la ley anual presupuestaria, al efecto de cumplir los objetivos de déficit y de deuda pública. Pero lo grave es que lo excepcional se ha normalizado y la regla se ha visto borrada.

Aparentemente el argumento de la jurisdicción constitucional y del Tribunal Supremo es sólido. Pero a poco que se indague se advierte cómo la construcción peca de formalista y sus consecuencias son letales para el empleo público como institución. En efecto, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que esas plazas que se pretendían ofertar (como así se planteó en diferentes recursos) estaban por lo común cubiertas por personal interino. Por tanto, ¿qué ahorros efectivos cuantificables o qué contención del gasto público se iba a producir en esos casos con su cobertura definitiva? Ahorro pírrico (aparte de aplazado), mientras que, por el contrario, se generaban incidentalmente secuelas enormes sobre la institución al congelar (o reducir a su máxima expresión) las ofertas de empleo público.

Transcurrido el tiempo, la situación objetivamente ha empeorado a partir de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (casos Porras/Martínez Andrés y Castrejana López), que emplazan a las Administraciones Públicas a indemnizar (con matices que tampoco ahora proceden) a aquel personal interino que no obtenga plaza en las correspondientes pruebas selectivas o cuya plaza sea amortizada. Pero esto es un hito (relativamente) reciente del que aún se “está haciendo la digestión” y veremos cómo queda finalmente, pues el vaivén de la jurisprudencia social y también de lo contencioso administrativo sobre estos temas es considerable, al margen de las constantes puntualizaciones que al respecto está haciendo día a día el Tribunal de Justicia (véase, al respecto, las Conclusiones del Abogado General en el caso “Vernaza Ayovi” que califica a los trabajadores indefinidos no fijos como “temporales”, contradiciendo así la doctrina de la Sala Social del TS recogida en su sentencia de 29 de marzo de 2017; un tema bien analizado por Ignasi Beltrán en su siempre recomendable Blog:http://ignasibeltran.com/).

Pero además se olvida que los impactos presupuestarios de esas medidas de congelación (relativa) de la oferta de empleo público a través de la tasa de reposición de efectivos no tienen ningún efecto en el ejercicio presupuestario en el cual se prevén. Su proyección presupuestaria siempre es normalmente escalonada por la gestión de las convocatorias y se despliega sobre varios ejercicios presupuestarios. Los impactos (si los hay) de gasto público se aplazan para otros ejercicios presupuestarios en los que la coyuntura financiera ha podido cambiar notablemente. Y ello da lugar a varias paradojas, de consecuencias nada menores.

La primera paradoja consiste en que ya la LPGE-2017 tuvo que aceptar la constatación de un fracaso y, siquiera sea de modo “excepcional”, recogió una denominada “tasa de estabilización del empleo temporal” aplicable a determinados sectores que se consideran “prioritarios” con un porcentaje del 90 por ciento de las vacantes estructurales de los tres ejercicios presupuestarios anteriores (artículo 19), lo cual es caer en la cuenta “a toro pasado” de que la tasa de reposición había producido –como efecto diferido- un estrangulamiento brutal del empleo público, y nos muestra que los costes ahorrados por ese proceso pésimamente diseñado no solo eran escasos, sino que las consecuencias o efectos producidos sobre las plantillas del empleo público y sobre la propia prestación de servicios públicos habían sido desastrosos. Lo mismo se hizo con la descongelación de la vía de consolidación del empleo público prevista en la disposición transitoria cuarta del TREBEP, tras años de bloqueo.

Si se pone en uno y otro lado de la balanza las ganancias y pérdidas que la congelación de la oferta (o las limitaciones en su formulación) a través de la tasa de reposición de efectivos ha producido en los últimos siete años, se concluirá fácilmente que las pérdidas, en términos de calidad de la institución de empleo público y de su eficacia, son inmensamente mayores que las pretendidas ganancias. Es lo que tiene encadenar la política de función pública a determinadas medidas presupuestarias de carácter contingente y de mirada corta, castrando su potencialidad y mutilando que las administraciones públicas puedan llevar a efecto realmente una gestión de personas en sus propias organizaciones. Alguien deberá reflexionar sobre los impactos (también de costes) y sobre los perversos efectos de la tasa de reposición de efectivos (figura anclada en la legislación presupuestaria) sobre la baja calidad del empleo público de este país. Los mismos resultados, respetando las potestades de autoorganización en políticas de personal, pueden alcanzarse con otros instrumentos presupuestarios (limitación de masa salarial, por ejemplo), sin tener que aplicar medidas presupuestarias tan burdas (desde la perspectiva de gestión de personas) como ahogar el relevo del talento, envejecer hasta el infinito las plantillas o multiplicar por miles la temporalidad.

En los próximos meses y años se comenzarán a pagar los platos rotos de esa política de austeridad pésimamente entendida. En efecto, la “prueba del nueve” consistirá en la puesta en marcha de procesos masivos de estabilización del empleo temporal (para los cuales las administraciones públicas no están preparadas), con un más que previsible desfallecimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, con formatos selectivos absolutamente desfasados en el planteamiento (con viejos temarios y pruebas convencionales que prácticamente nada acreditan), así como con una doble presión prácticamente inevitable: por un lado, los sindicatos del sector público empujarán para que se computen como méritos los años prestados en el ejercicio de tales funciones y “aplantillar” así a decenas o centenares de miles de interinos, con la hipotética afectación, en su caso, a los derechos constitucionales de centenares de miles o millones de ciudadanos que “competirán libremente” en tales procesos.

Pero la otra paradoja que conlleva hacer tarde y mal las cosas no es menor. Fruto de esa doctrina jurisprudencial citada del Tribunal de Justicia y fruto también de su aplicación (errática y todavía incierta en algunos casos: funcionarios interinos) por parte de los tribunales de justicia, la Administración Pública se encuentra ante el trágico dilema del “pierde-pierde”. Si hace bien las cosas y opta por procedimientos selectivos serios en los que primen los principios de mérito y capacidad, puede encontrarse con una legión de interinos “cesantes” (funcionarios, estatutarios y laborales) que, con toda probabilidad, deberá indemnizar al no haber superado las pruebas selectivas. Con lo cual la factura para los presupuestos públicos (léase para la ciudadanía) será elevadísima. Si, por el contrario, se inclina por hacer pruebas selectivas “de corto vuelo”, en las que se primen los servicios prestados (antigüedad) en el puesto de trabajo y se diseñen ejercicios bajando su nivel de exigencia, la reacción de la ciudadanía que participe (o que sufra colegiadamente) tales procesos selectivos puede ser intensa, al margen de la más que previsible judicialización de esas “soluciones de conveniencia”. Hoy en día los test de escrutinio de lo público, afortunadamente, no son los que existían hace veinte o treinta años, al menos en la opinión pública (otra cosa es en “el foro” o en otros ámbitos políticos o sindicales, siempre más estáticos y resistentes al cambio). Ni que decir tiene que lo razonable sería que las Administraciones Públicas se inclinaran por la primera opción, pero cabe subrayar que, como consecuencia de decisiones de política presupuestaria completamente inadecuadas y sancionadas por una interpretación jurisprudencial formalista, los costes económicos de esa solución, caso de adoptarse, serán elevados. Pero, si así se hiciera, al menos se salvaría la esencia, profesionalidad e imagen de la función pública como institución. Sin embargo, no hay que ser ingenuos, con toda probabilidad se impondrá la segunda alternativa (la solución blanda o “de arreglo pactado”, más aún si hay elecciones a la vista). Siempre se ha hecho así y así nos va.

En todo caso, en estos momentos convulsos que vivimos hay dudas más que razonables de que puedan aprobarse los Presupuestos Generales del Estado para 2018, pero si tal proyecto normativo se tramitara cabe subrayar que las bases del acuerdo inicial entre Gobierno y sindicatos iban en la dirección de abrir en canal los procesos de “estabilización” para todo el personal interino o eventual que ocupe actualmente plazas estructurales, sin vincular tales procesos ya a sectores prioritarios, sino con la finalidad de pasar (por enésima vez) la eterna página de la temporalidad del empleo público y estabilizar “a granel” a interinos y temporales, una lacra que, como han reconocido Miguel Sánchez Morón y Javier Cuenca Cervera, nos ha acompañado prácticamente desde la transición política hasta nuestros días. Y de la que, como todo apunta, no sabemos desprendernos.

En cualquier caso, esta línea de tendencia de abrir procesos de “estabilización en cadena” implica reconocer lo obvio: por un lado, la evidencia de que una (mala) política presupuestaria puede devorar literalmente la (buena) política de recursos humanos en el sector público (hasta hacerla imposible); y, por otro, el fracaso estrepitoso de la aplicación de la figura de la tasa de reposición y la multiplicación de un problema congénito de la Administración española: la inexistencia de una previsión racional de efectivos o de necesidades, por ausencia o, mejor dicho, por práctico desuso de los instrumentos de planificación de recursos humanos, así como por la imposibilidad también existencial al parecer de aplicar políticas de selección de empleados públicos que premien el mérito y el talento. El dilema es muy obvio y tal vez muy crudo: construir un empleo público de calidad profesional al servicio de la ciudadanía o ahogar la institución función pública en la mediocridad durante las próximas décadas. Y ello, pese a lecturas sesgadas que se quieran hacer, no tiene por qué perjudicar a ningún interino, siempre que acredite que cumple tales exigencias de mérito y capacidad, que son troncales en una institución cuya primera nota existencial es la de garantizar la profesionalidad de los empleados públicos para prestar un mejor servicio de la ciudadanía.

ENSAYO Y POLÍTICA

Un espacio de reflexión sobre libros y política. En su más amplio sentido.