BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE

DEMOCRACIA “ELECTORAL” VERSUS DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

 

(A propósito del libro de D. Van Reybrouck, Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia, Taurus, 2017, 236 pp.)

 

“Los atenienses hicieron sorprendentes esfuerzos para asegurar que la mayor parte de los cargos públicos fuesen adjudicados por el procedimiento indiscutiblemente democrático del sorteo (…) en lugar de la acción natural de la influencia social” (John Dunn, Democracia. El viaje inacabado, Tusquets, 1995, p. 295).

“Más que en Francia o en Inglaterra (…) fue en América en donde surgió de modo paradigmático la combinación de un principio de distinción y de gobierno popular representativo” (B. Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza, 1998, p. 162)

Nadie duda que la democracia representativa atraviesa momentos difíciles. Los problemas se plantean cuando hay que buscarle un recambio. Tampoco nadie duda que necesita complementos que la legitimen. En ese momento, surgen con fuerza los discursos participativos, hoy tan en boga. Nada que objetar a ampliar el radio de acción (o la visión) de la democracia, como diría Hanna Arendt: “mentalidad ampliada”.

El autor del libro que comentamos es considerado por la editorial que publica el ensayo como “uno de los mejores escritores europeos de no ficción”. Y, en efecto, escribe bien; de forma convincente (al menos en apariencia): es claro en el razonamiento, sugerente en sus propuestas y original en alguno de sus planteamientos. En verdad, su razonamiento es muy directo; y, por tanto, llega fácil. Un arqueólogo, activista en temas de innovación democrática y metido a ensayista de ciencia política. Una mezcla particular.

Al parecer, como el mismo autor advierte, la publicación del libro en Bélgica hace unos años fue recibida con críticas evidentes en algunos círculos académicos que, también según su opinión, no leyeron el libro y se quedaron con el título (probablemente mal formulado). Su tesis es, en efecto, rompedora (y, por tanto, puede atraer fácilmente emociones amigas o enemigas): la “democracia” ha ofrecido históricamente fórmulas interesantes para ser efectiva (por ejemplo, el sorteo de los cargos públicos), sin embargo a partir de las revoluciones liberales la “democracia electoral” se impone y se olvida del “sorteo” como medio de provisión de cargos (tan solo utilizado en los tribunales con jurado popular). Y aquí, a juicio del autor, surgen todos los males: gradualmente la democracia electoral se degrada hasta ser denostada por quienes eran sus principales valedores, los ciudadanos. La idea-fuerza es que la democracia representativa electoral sufre “un trastorno conocido como ‘el síndrome de fatiga democrática’”.

Las soluciones están, por tanto, en la “democracia participativa”. Aunque el autor no peca de ingenuo, pues tras utilizar argumentos pretendidamente pesados para denostar la democracia representativa electoral (algunos de ellos, por cierto, de inconsistencia manifiesta), ha de reconocer que los instrumentos de democracia participativa, al menos de momento, deberán ser un complemento de la democracia representativa electoral: “Hoy en día debemos encaminarnos hacia un modelo birrepresentativo, es decir, una representación popular obtenida tanto por elección como por sorteo”. Hay que poner de relieve que Van Reybrouck apuesta decididamente por una “democracia deliberativa” en la que el sorteo juegue un papel central, huyendo de modelos de democracia participativa unilaterales o de “democracia directa” (consultas, referéndums, etc.), así como de la participación voluntaria “por inscripción”, que deben ser solo complementarios de aquella; pues a su juicio, la democracia deliberativa por sorteo (correctamente aplicada) refuerza la legitimidad, pero también la eficiencia de tales procesos. Tesis interesante.

El libro tiene, en efecto, aportaciones sugerentes. Sin duda, entre las más destacables está la encendida defensa del “sorteo” como medio democrático, cuyas ideas las extrae del excelente libro de Bernard Manin (que parece haber descubierto en fechas recientes), así como de “los apuntes” (sic) de su profesor de Universidad que le explicó el sistema de gobierno de Atenas. La parte segunda de este trabajo ofrece, ciertamente, una amplia batería de ensayos participativos que han combinado inteligentemente elección con sorteo y mezclado de forma razonable ciudadanía con expertos y políticos. Los casos (aunque no exitosos en todos los supuestos) de Canadá, Holanda, Islandia o Irlanda, son descritos de forma muy didáctica. No se olvide, en esos países hay un demos maduro. Y, sin duda, suscitan ideas para mejorar la débil democracia representativa. Allí donde han llegado al final del proceso han mejorado la calidad de la decisión y la legitimación del proceso: el caso islandés, con la reforma de la Constitución en juego, ha sido –como pone de relieve el autor y a pesar del fiasco final- “el ejemplo más asombroso de democracia deliberativa hasta el momento”. Su conclusión, a explorar: “la dramática crisis de la democracia puede paliarse dando una nueva oportunidad al sorteo”. Una fe, tal vez excesiva, en un procedimiento de elección, basada además en la experiencia ateniense. Una reivindicación consistente de la democracia deliberativa con el ingrediente del sorteo. A explorar.

Frente al interés de esa segunda parte del libro, la primera, a mi juicio, es muy poco sólida: plagada tal vez de una visión exagerada (llega a afirmar que “las elecciones nunca fueron un método democrático”) y un tanto apocalíptica sobre el futuro de “la democracia representativa electoral”. Y, en estos puntos me quiero detener.

En efecto, esa encendida defensa de la democracia ateniense basada en el sorteo y en los cargos coyunturales (un año), centrada especialmente en la época de Pericles (no cita a Clístenes, artífice del proceso de transformación democrática de Atenas), no está exenta de errores o, al menos, de imprecisiones. Si bien el autor reconoce que “la elección por sorteo no se aplicaba entre los cargos militares más elevados, ni tampoco entre los financieros”, defiende acto seguido que eso solo afectaba “a una minoría de los cargos de la Administración”. Olvida, en cambio, que se trataba de los más importantes. Francisco Rodríguez Adrados, en su extraordinaria obra La democracia ateniense (Alianza Editorial, 1993, p. 234), hacía especial mención que, aparte de las magistraturas que se proveían por sorteo, había una “una serie de cargos que se cubren por elección en gracia a que requieren una capacidad técnica o ‘virtud’ especial (arquitectos, intendentes de obras públicas, tesoreros, embajadores, generales)”. Nada más y nada menos que los puestos clave de la administración, algunos incluso de mando estratégico. No tenían limitación temporal de mandato. Ello permitió que el propio Pericles permaneciera catorce años en el ejercicio de sus funciones.

Esa entronización de la democracia ateniense también olvida que allí los asuntos públicos eran, por lo común, ejercidos por ciudadanos que (al menos muchos de ellos) no tenían que trabajar (para eso estaban los esclavos; y, si no, como decía burlonamente Aristóteles, sus mujeres y niños a quienes trataban igual que si fueran esclavos). Era la “libertad de los antiguos”. Las reformas que llevó a cabo Solón crearon una élite económica que sería la base de ese régimen democrático. También orilla que esas “cargas” (pues, en definitiva, lo eran) de desempeño temporal de “cargos públicos”, fueron –al menos en la época de Pericles y en un buen número- retribuidas, lo que, dado que se trataba de miles de cargos públicos, requería unas finanzas saneadas. Algo de lo que se debe tomar nota, si se quieren cargos por sorteo.

Pero donde la tesis central del libro desfallece por completo es cuando vincula la aparición de “la democracia electoral” con las revoluciones liberales. No diferencia, tal como por ejemplo ha hecho recientemente Luís María Díez-Picazo (recordando a Manin), entre “gobierno representativo” y “democracia”. No eran cosas idénticas. En este punto, los errores e imprecisiones del libro son manifiestos, puesto que desconoce que los procesos electorales, especialmente el sistema de voto (que el autor vincula con los orígenes de las revoluciones liberales), pues no fue el mismo durante los aproximadamente ciento cincuenta años que transcurren desde las primeras convocatorias electorales (en Inglaterra) hasta la implantación del sufragio universal masculino a finales del siglo XIX y principios del XX.

Asimismo, llama poderosamente la atención que ignore (o pase de puntillas) sobre el Estado de partidos y, más concretamente, sobre el papel de estas organizaciones partidistas en el proceso de consolidación primero y luego de degeneración de la propia idea democrática. Ni una sola cita de Michels u Ostrogorsky. Da que pensar. Tampoco ninguna de Benjamin Constant o alguna incidental de John Stuart Mill, necesarios ambos para entender la democracia representativa. Entroniza a Rousseau, cuyos postulados “democráticos” ensalza. Ignora a Sieyés. Y con esos mimbres se pretende arrumbar el árbol de la democracia representativa “electoral”. El conocimiento actual, mal que nos pese y menos en estos temas, no está aún en Internet. Sin la lectura atenta de los clásicos no es fácil sacar conclusiones correctas en un tema tan complejo como este.

El argumento, en efecto, se torna manipulador (tal vez por ignorancia y no por mala fe) cuando se defiende que “nos hemos convertido en fundamentalistas electorales”, pues “idolatramos las elecciones”. Y edulcora su “razonamiento” con que “los fundamentalistas carecen de visión histórica”, por lo que se impone “una mirada retrospectiva”, lo que “exige algo de imaginación a los ciudadanos de principios del siglo XXI”. Seguimos aplicando, según el autor, el mismo “método doscientos cincuenta años más tarde”: la gente acude “cada cuatro o cinco años con un papelito en la mano de una oficina electoral donde, en la penumbra de una cabina marca con una cruz nombres de una lista”. Esa es, según él, “la fiesta de la democracia”.

La simplificación de los problemas complejos nunca ha sido buena consejera. Tampoco en este caso lo es. El libro, que tiene puntos de originalidad evidente (como antes decía), pierde gran parte de su crédito cuando se sumerge en ideas falsas o carentes de precisión. En efecto, aunque cita también a Pierre Rosanvallon (al menos alguno de sus libros), no ha debido leer su obra La sociedad de los iguales (RBA, 2012). Si lo hubiese hecho tal vez comprendería que ese “rito solitario y silencioso” que es el ejercicio del voto no era una práctica habitual hasta bien entrado el siglo XX; pues tal como dice este autor, “la cabina, por ejemplo, no se introdujo en Francia hasta 1913”, pues “originariamente, votar implicaba por el contrario participar en una asamblea muy concurrida”. Como bien concluye: “participar y reunirse, elegir y deliberar nunca habían constituido antes nociones separadas” (p. 53).

En suma, un libro que sin duda tendrá sus valedores, pues no le falta un lenguaje directo, un cierto tono provocador y apuntes de modernidad. Reitero que tiene una segunda parte muy aprovechable para enriquecer “la democracia deliberativa” (por medio del sorteo como instrumento central de actuación), pero una primera, en mi opinión, poco sólida y que desmerece el resultado final. Hay, en esos pasajes, una simplicidad que si se escarba se torna fácilmente en llana simplificación. Pero es lo que se lleva ahora en estos tiempos de redes sociales y de ciento cuarenta caracteres: la apariencia. En fin, una de cal y otra de arena. Interesante en lo que conoce, poco riguroso en lo que ignora. Pero un libro que ha tenido un éxito innegable. Tiempos líquidos, en los que el rigor no cotiza y sí la hipérbole. Algo más de mesura y criterio también sería bueno para instalar de modo efectivo la democracia deliberativa. Salvo que, paradojas de la vida, se le quiera hacer un flaco favor.

ECUADOR DE MANDATO, Y (CASI) TODO POR HACER

“La gobernanza influye en el progreso o decadencia de las sociedades” (N. Berggruen- N. Gardels, Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, p. 48)

«Nunca vamos tan rápido como cuando no sabemos a dónde vamos» (D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia-Gutenberg, 2015) 

Los gobiernos locales y buena parte de los gobiernos autonómicos (con la excepción del “singular” caso, de Cataluña, así como de Euskadi y Galicia) están a punto de llegar al ecuador de mandato. Conviene, por tanto, hacer balance y ver cómo se presenta este último tramo de vida político-institucional, sobre todo teniendo en cuenta que tras atravesar ese momento intermedio, apenas quedarán dieciocho meses de horizonte real para “hacer política efectiva”, pues los seis últimos están, por lo común, descontados.

Un balance rápido e incompleto ofrece algunas líneas comunes. La primera es que gobernar en minoría no es fácil y requiere aprendizaje. Y todos los gobiernos autonómicos que llegan ahora a la mitad del mandato están en minoría. Unos (los menos) con pactos trenzados con algún grupo político de la oposición que les permite ir gobernando no sin dificultades; otros (los más) con escenarios de ingobernabilidad más que evidentes. La segunda línea, por tanto, es obvia: apenas se legisla. La legislación autonómica en estos dos primeros años de la legislatura es de una pobreza supina. Algunas (pocas) leyes es todo el balance (muchas de ellas institucionales). Centenares de parlamentarios autonómicos para unos pírricos rendimientos institucionales.

El diagnóstico se podría repetir, salvando las distancias, en las instituciones locales. Los gobiernos locales, también con algunas excepciones, tienen dificultades notables para disponer de estructuras que fomenten la gobernabilidad: abundan los gobiernos en minoría y, además, con un acusado sentido de impotencia que cuestiona realmente en no pocos casos la conducción efectiva de las políticas locales. Con la excepción de aquellos gobiernos locales que disponen de mayoría absoluta, y aún así habría que auscultar si realmente están sabiendo aprovechar esta posición “de ventaja” institucional, lo cierto es que el balance que se puede hacer de los resultados de gestión es, por lo común, también bastante pobre.

Y ello no quiere decir, sin embargo, que no existan retos de magnitud considerable. La percepción es que, por un lado, los distintos gobiernos autonómicos y locales no están sabiendo atender los problemas reales de la ciudadanía por una carencia  de una hoja de ruta estratégica de mandato, no siempre generalizable bien es cierto, que conlleve una ordenada agenda política, un correcto alineamiento política-gestión y comporte una rendición de cuentas efectiva de los objetivos inicialmente marcados al inicio del período de gobierno.

Pero, por otro, da la impresión que se ha impuesto el síndrome del gobierno en minoría, que teme, también por lo común, pasar cualquier decisión política (por nimia que sea) por el filtro del test de escrutinio del Parlamento o del Pleno, donde –dada la fragmentación existente en algunos casos- puede sufrir varapalos considerables en ese obligado tránsito. Esa situación de debilidad “parlamentaria” atenaza a los diferentes ejecutivos, así como bloquea el necesario “bombeo” de ideas y de propuestas que deben alimentar el cerebro gubernamental.

El resultado no puede ser más descorazonador, sobre todo ante las grandes expectativas abiertas con la transformación que ya se dibujó entonces en el sistema de partidos: 2015-2019 es un mandato que, si bien se está desarrollando (y continuará así) en un contexto fiscal muy difícil, con innumerables retos (de estabilidad financiera, de política social, de desarrollo institucional o, simplemente, de reorganización de las estructuras administrativas como consecuencia de la efectiva implantación de la administración electrónica, entre otros muchos), hasta la fecha ofrece unos resultados más bien paupérrimos. Da la impresión de que, con contadas excepciones, los gobiernos autonómicos y locales tienen un único objetivo: “sobrevivir” hasta 2019. No hay estrategia peor para ir derechos a la derrota final.

Sin duda, la fragmentación política no ayuda o, mejor dicho, complica la gobernabilidad. Esta fragmentación no está contribuyendo a una política de entendimiento transversal, esencia pura de aquella política que, al parecer, nadie sabe practicar. Y eso lo paga la institución, que permanece bloqueada, pero la factura más elevada es para la ciudadanía, que asiste atónita a la impotencia de sus gobernantes o de sus políticos de oposición, que, en no pocos casos, solo saben destruir y no ayudar a que la vida de la población mejore paso a paso.   Política castrada  que se neutraliza a sí misma. Así las cosas, afrontar esta segunda parte del mandato exigiría por parte del gobierno y de quienes están en la oposición una madurez institucional de la que, hasta la fecha, en muy pocos casos se ha puesto de relieve.

Si queremos instituciones competitivas y eficientes al servicio de la ciudadanía, es obvio que los gobiernos autonómico y locales deberían alinear sus políticas efectivas en un marco de Buena Gobernanza. Y para ello no siempre es necesario (muchas veces no lo es) pasar por “calvario” del Parlamento o del Pleno. Los Ejecutivos, sin perjuicio del control parlamentario o plenario que legítimamente ejerce la  oposición política, tienen márgenes razonables de autonomía para desarrollar políticas. Es cierto –y no cabe orillarlo- que necesitan la siempre importante herramienta de los Presupuestos, pero la política también se puede materializar desde el Ejecutivo. Algo que con frecuencia se olvida o que no se valora suficientemente. En todo caso una Política de Buena Gobernanza debería ser consensuada, como ya se está haciendo en algún lugar, también con la oposición, al menos en sus trazos esenciales.

Dentro de esas políticas de Buena Gobernanza se pueden citar, entre otros, los siguientes ámbitos de intervención:

Ámbito de actuación de la Buena Gobernanza Algunas manifestaciones a modo de ejemplo Política Institucional del Parlamento o Pleno o, en su caso, gubernamental
Integridad Institucional Aprobación de Marcos de Integridad Institucional (MII) para cargos públicos, empleados públicos, contratistas, entidades receptoras de subvenciones, etc. Creación de infraestructuras éticas en las organizaciones públicas. No requiere necesariamente de Ley o de aprobación plenaria (en este segundo caso es más recomendable; pero pueden construirse MII gubernamentales). Los acuerdos plenarios, no obstante, favorecen instituciones íntegras
Transparencia efectiva Es un principio instrumental que debe facilitar el control democrático a la institución. Se manifiesta tanto en los ámbitos “tradicionales” de publicidad activa o de derecho de acceso a la información pública, como en transparencia colaborativa, desarrollo de cultura organizativa de transparencia efectiva o, entre otros, regulación de grupos de interés. Requiere de un marco normativo (Ley o leyes) que lo facilite, pero es una política de fuerte desarrollo ejecutivo, cuya efectividad necesita órganos de garantía dotados de imparcialidad. En caso contrario puede convertirse en una “transparencia de escaparate” a gusto de quien la promueve.
Eficiencia e Innovación organizativa Ofrece muchas dimensiones:

·         Políticas de gestión de personas y planificación de la pérdida gradual de conocimiento (jubilaciones y plantillas precarias)

·         Implantación efectiva de la administración electrónica

·         Simplificación de procedimientos y trámites

·         Supresión de cargas burocráticas

·         Políticas de buena regulación normativa

 Son dimensiones de una política de Buena Gobernanza “intra-organizativa”. Imprescindibles para hacer “buena política y buena gestión”.

Son netamente gubernamentales, el papel del Parlamento o del Pleno en su empuje puede ser un aval importante, pero no una necesidad, salvo en la adopción de medidas puntuales.

Algunas dimensiones, no obstante, sí que requieren decisiones normativas o acuerdos plenarios (menos en municipios gran población)
Gobierno relacional Multiplicación de fórmulas y procesos de participación ciudadana en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas locales.

Apertura del gobierno a la ciudadanía

 Puede requerir aprobación de marcos normativos propios, pero exige voluntad política de impulsar procesos y, especialmente, un cambio radical en la forma de gobernar: apertura hacia la ciudadanía.
Políticas de equidad Ámbito especialmente delicado en un contexto de desigualdad creciente y de bolsas de pobreza, también en su despliegue efectivo de políticas de igualdad de la mujer, así como frente a otras modalidades de  discriminación.

Desarrollo de una “ética del cuidado” dirigida a proteger a personas y colectivos en situación de vulnerabilidad. Especialmente importante en el ámbito local de gobierno.

 Política esencialmente gubernamental con proyección “externa” (redes), aunque puede requerir algunas medidas normativas que modifiquen o vayan encaminadas a modificar el statu quo; así como un fuerte componente de medidas de subvención o líneas de ayuda.
Gobiernos multinivel y trabajo en redes Implica incidir de forma efectiva en la articulación de mecanismos de cooperación, colaboración y concertación, en su caso, entre los diferentes gobiernos entre sí y de estos con las entidades del sector privado u organizaciones intergubernamentales o del tercer sector Es una dimensión de la Buena Gobernanza claramente gubernamental o ejecutiva.

El nivel de gobierno debe incorporar “la mirada externa” a sus políticas, así como desarrollar redes institucionales (que dan muy buenos resultados como instancias de aprendizaje colaborativo) y redes con actores privados o no gubernamentales
Sostenibilidad institucional Tiene muchas dimensiones. Por un lado, comporta una gestión eficiente de los recursos públicos, evitar endeudar a los gobiernos o generaciones futuras; así como, por otro, implica un desarrollo de políticas que garanticen y salvaguarden la sostenibilidad medioambiental futura Tiene, sin duda, implicaciones normativas (más de contexto), pero es una política esencialmente gubernamental, que se debe proyectar en el desarrollo de las acciones ejecutivas. Exige cambio de roles de las estructuras directivas y burocráticas.
Rendición de cuentas Conlleva de modo real y efectivo la articulación de mecanismos institucionales, tanto internos como externos, a través de los cuales se someta periódicamente la acción de gobierno a test de escrutinio por parte de la ciudadanía Política esencialmente gubernamental, que requiere disponer de herramientas de planificación político-administrativa (Plan de Gobierno o Mandato), con objetivos definidos e indicadores, así como un correcto y continuo seguimiento de sus resultados

Estas son algunas de las líneas maestras de una política (autonómica o local) de Buena Gobernanza. Este esquema puede servir para observar si los gobiernos autonómicos o locales están avanzando por el sendero adecuado o caminan políticamente desorientados, “sin brújula”. Hay algunos niveles de gobierno, especialmente locales (también alguno foral), que están transitando decididamente en esa dirección. También en alguna Comunidad Autónoma se están haciendo cosas interesantes en este campo. En todo caso, lo realmente triste es que tales instituciones innovadoras no dejan aún de ser minoría absoluta.

Queda todavía algún margen de maniobra. Cada día o cada mes que pasa ese margen es menor. Medidas correctoras caben, sin duda. Y a ellas habrá que agarrarse. Una de ellas podría ser diseñar, a partir de lo expuesto, unos Ejes Estratégicos “selectivos” a desarrollar en los próximos dos años (mayo 2017-mayo 2019). Este trabajo de definición de estrategia se debería hacer conjuntamente por el gobierno y la estructura técnico directiva. Sin estrategia, no hay política; solo tactismo y confusión.  Ya lo dijo Sun Tzu: “una táctica sin estrategia es el fracaso que anuncia una derrota”.

El tiempo apremia, los nervios (fruto de la presión) florecerán por doquier en cada uno de los gobiernos afectados. Llegar a la recta final del mandato con poco (o nada) que ofrecer no suele ser una buena carta de presentación electoral. Y la política vive enganchada al ciclo electoral. Así que no cabe otra que espabilarse. Hay que romper la parálisis, pues todo gobierno debe ser consciente que la ciudadanía castiga con bastante firmeza la carencia de proyectos, la inacción ejecutiva o la mala gestión. Está comprobado empíricamente. Por tanto, si no quieren que en las próximas elecciones “les saquen a patadas”, pónganse a gobernar. Verbo difícil, sobre todo cuando se está habituado a enredarse en “batallas internas”, culpar (siempre) al adversario, ser complaciente con “los nuestros” o, simplemente, hacer de la demagogia (política vacía) bandera electoral.

ASESORES, “REGLAS DE ORO” DE UN (DISCUTIDO) OFICIO

 

“De todos sus consejeros exigía Bismarck brevedad al hablar y sencillez al escribir” (E. Ludwig, Bismarck. Historia de un luchador, Barcelona, 1951, p. 425)

Una de las figuras institucionales más desconocida y con peor imagen pública del panorama político español es, sin duda, la de asesor. Siempre he defendido –también en otras entradas de este Blog- la necesidad de que tanto los presidentes y gobiernos (de cualquier nivel) como los grupos parlamentarios (o grupos políticos locales), así como el resto de instituciones públicas, dispongan de una nómina de asesores que, como una suerte de “estado mayor”, refuercen la compleja actividad política, fortalezcan su discurso y doten de visión, estrategia y orientación a las diferentes personas que ejercen responsabilidades públicas de primer nivel. Sin embargo, el mal uso generalizado de esta figura pone las cosas difíciles a los que defendemos la imperiosa necesidad de su existencia.

En efecto, la figura de los asesores se utiliza con frecuencia por los partidos políticos para pagar servicios prestados o recolocar a quienes ya no se sabe dónde meter. También es muy frecuente este recurso para situar a jóvenes e inexpertas promesas en la parrilla de salida con el fin de que inicien un cursus honorum en política. Si bien, debo reconocer que no siempre es así: hay también casos de asesores con perfiles profesionales acreditados (y algunos de ellos han jugado papeles de notable relieve en la política), así como también hay asesores con experiencia y conocimientos en tales ámbitos. Pero no son la regla. Al menos, en algunos niveles de gobierno.

Esa tendencia choca con la existente en las democracias avanzadas, en las que el asesoramiento político se lleva a cabo por estructuras altamente cualificadas. Ser asesor de la Presidencia, de un Ministerio del gobierno central o de un nivel federal o local, requiere amplia experiencia o, cuando menos, sólidos y comprobados conocimientos. Es el salto que existe entre instituciones democráticas consolidadas y otras (como buena parte de las existentes en España) que se encuadran como una Administración pública –según recordara Fukuyama- de corte patrimonial o “personalizado” (Orden y decadencia de la política, Deusto, 2016). O, si se prefiere, como una expresión más de lo que Carlos Sebastián denominó también recientemente como el “Estado neopatrimonial” (España estancada. Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, 2016, p. 110).

Pero para enmarcar correctamente este tema, aunque sea remontarse en el tiempo, me quiero detener en la figura de Bismarck, pues  las reflexiones de este gran estadista sobre el papel de sus consejeros o asesores están marcadas de modernidad y representan una excelente síntesis sobre cuál su función en los procesos de decisión política. Sorprende, en primer lugar, que Bismarck (político conservador de honda huella) se rodeara incluso para tales tareas de asesoramiento de alguna persona proveniente de la bancada radical. También sorprende que, con una función pública tan profesionalizada como era la prusiana, viera la necesidad de dotarse de asesores personales. Realmente percibió con claridad que eran dos funciones distintas. Por ejemplo, uno de sus más sobresalientes asesores o consejeros fue Bucher, diputado radical, que huyó a Londres, donde vivió diez años de exilio. A su retorno, ya con cincuenta años y enorme experiencia, Bismarck “compró su excelente pluma”. Tal como se dijo, sus dotes de concisión lapidaria a la hora de utilizar la palabra o la letra se adaptaban perfectamente a las exigencias del canciller: el sentimentalismo al hablar y los superlativos al escribir estaban prohibidos.

El contexto de trabajo de los asesores era descrito perfectamente por Tiedemann (otro de sus asesores “favoritos”) como frenético: “Todo se hacía al galope, para ningún trabajo había el necesario sosiego, y hasta los más fuertes nervios se agotaban”. El autocontrol y un marco cognitivo experto ayudan en tan complejo medio de trabajo. Un “novel inexperto” o un “sénior quemado” no pueden dar lo que la política necesita en esos críticos momentos.

Bismarck dictó, al respecto, “tres reglas de oro” para el buen ejercicio de la función asesora:

  • 1ª) “Cuanto más breve sea la palabra tanto mayor es su efecto”.
  • 2ª) “No hay asunto, por muy enredado que esté, cuya esencia no pueda entresacarse con pocas palabras”. Rechazaba por extensos los informes de cinco páginas.
  • 3ª) Y, sobre proyectos de ley de larga extensión o complejidad, “se le tenía que informar en diez minutos, aunque la preparación costase horas de trabajo”.

Algunas de estas reglas forman parte hoy en día de la práctica ordinaria de algunos de los gabinetes de políticos y, también, están reflejadas en documentos del Senior Civil Service, donde se recomienda que los directivos “proporcionen (a sus ministros) información clara,  simple y concisa”. Son reglas de sentido común, por lo común poco ejercidas o, en su caso, de forma insuficiente o no con la destreza necesaria. Y eso es un hándicap para la propia política.

No obstante, detrás de esas “reglas de oro” está un largo proceso de formación previa y de experiencia de tales consejeros, del que se nutre inteligentemente el político para adoptar medidas o tomar decisiones críticas que den respuesta a los problemas efectivos que se hayan de resolver. Para lograr esos objetivos (no se olvide) “políticos”, se necesitan asesores con largo trazado profesional y excelentes cualidades en el uso de la comunicación, especialmente escrita. Eso no lo puede hacer un recién llegado ni tampoco quien se le ha ubicado en ese lugar porque no hay otro sitio donde se le pueda colocar. Tampoco sirven los “gabinetes de comunicación”, pensados para otra cosa: ensalzar o publicitar la personalidad del líder y la acción de gobierno. Esos gabinetes, por lo común, no trabajan proyectos legislativos, tampoco atienden los requerimientos parlamentarios, ni piensan escenarios o consecuencias. No es su función, ni las personas que los componen tienen, en principio, conocimientos para ello.

Sin asesores políticos de verdad, el político está huérfano o en la soledad más absoluta o, peor aún, ayuno de ideas y de discurso. En el duro y complicado mundo de la política –conforme también señaló Bismarck, “cada hombre debe hacerse a sí mismo”, pero el apoyo de determinados consejeros es también parte de su éxito. Pues, de lo contrario, aislado y sin relato, el político transita como alma en pena por el mandato; publicitando banalidades o promesas vacuas. Dicho en términos más llanos: “vendiendo peines”. Algo que prolifera por doquier.

Tal vez sería oportuno que nuestros gobernantes –si no lo aplican ya- algo aprendieran de estas reglas “de oro” antes citadas y, sobre todo, fueran capaces de una vez por todas de  rodearse  de personas idóneas (y no de “palmeros”, aduladores o “amigos del partido”) para ejercer esa importante función.  Lo dijo hace varios siglos –sin irnos más lejos- el valenciano Furió i Ceriol (El Concejo y los Consejeros del príncipe, Tecnos, 1993):   “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Algo elemental. Sorprende que la miopía política imperante en la actualidad lo ignore de forma tan supina en gran parte de los casos, pues no solo sería bueno para ellos (los políticos) y sus partidos, sino también para las propias instituciones y para la ciudadanía.

Todo es cuestión, sin duda, de percepciones. Y probablemente la (mala) política piense que ningún daño real le hacen tales asesores que no asesoran, pues son inocuos para sus fines reales y calman las ansias de puestos públicos de sus clientelas. O, como narraba magistralmente Galdós (pues poco, al parecer, hemos aprendido desde entonces), con el reparto de tales nombramientos o “credenciales” se lograba satisfacer, así, a algunos de “los innumerables pretendientes, que se alzaban sobre las puntas de los pies y alargaban los brazos para alcanzar más pronto la felicidad” (Episodios Nacionales. O’Donnell, Alianza/Hernando, 1979, p. 21).

Pero, insisto, esas discutibles prácticas olvidan las nefastas consecuencias que pueden tener tales nombramientos, también para los propios políticos. Una excelente reflexión del insuperable Montaigne nos sirve de cierre: “No siempre se cae uno de las alturas; las hay de las que se puede descender sin caer” (Ensayos, Crítica, 2003, p. 887). Quizás esto último les haga pensar. Bueno sería.

INSTITUCIONES DE GARANTÍA DE LA TRANSPARENCIA[1]

 

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la independencia). Se la debe construir y validar permanentemente. La legitimidad por la imparcialidad debe ser, pues, incesantemente conquistada” (Pierre Rosanvallon, La legitimidad democrática, Paidós, 2010, p. 138)

Modelos institucionales de órganos de garantía de la transparencia

Son tres las cuestiones básicas a las que, desde un punto institucional,  los marcos normativos reguladores de la transparencia deben dar respuesta: a) ¿Qué estructura adoptan tales instituciones u órganos de garantía?; b) ¿Cómo se componen y de qué forma se eligen sus miembros?, y c) ¿Qué funciones o atribuciones tienen asignadas?

Veamos qué soluciones ha dado el legislador, tanto estatal como autonómico, a las  cuestiones enunciadas.

 El modelo estatal de CTBG

En primer lugar, cabe afirmar que la Ley 19/2013 dedica el título III a la regulación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sus fines están perfectamente descritos en el artículo 34 de la Ley 19/2013

El legislador ha optado por un modelo institucional conformado a su vez por dos órganos, uno que es dominante (la Presidencia) con carácter unipersonal y otro colegiado (la Comisión de Transparencia), pero con presencia de actores políticos en su seno (diputado y senador). Mal precedente. La Presidencia dispone de una independencia funcional, que se ve avalada por el sistema de nombramiento y por el (relativo) blindaje frente a ceses marcados por la discrecionalidad. Y sus funciones son las más importantes, siendo residuales o adjetivas las atribuidas a la Comisión.

Lo más relevante de esta institución, con la finalidad de salvaguardar su independencia, es el sistema de nombramiento de la persona titular de la presidencia. A tal efecto, la propuesta de nombramiento (lo cual empaña inicialmente la independencia del órgano) procede de la persona titular (del actualmente denominado) Ministerio de Hacienda y Función Pública, si bien debe ser avalada por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión competente del Congreso de los Diputados en una comparecencia previa planteada al efecto. Estas comparecencias, tal como han sido configuradas entre nosotros, carecen de la más mínima efectividad y no son creíbles: se trata de pasar un trámite frente a nombramientos in péctore. Tal como se ha dicho, en el proceso de designación de la persona que ejercerá la presidencia de la institución, hay una “intensa y extensa intervención del poder ejecutivo”[2]

En la actuación concreta de la institución, dada la relativa independencia que el tener la condición de autoridad independiente le otorga, puede la persona titular de la institución distanciarse en el ejercicio de sus funciones (mediante una actuación imparcial) de quienes promovieron su nombramiento. Lo que, dicho sea de paso, es algo que está ocurriendo en algunos momentos en este primer mandato del Consejo. Una autoridad independiente de la transparencia no puede ser por definición “amiga del poder”.

En cuanto a los requisitos o exigencias para el nombramiento de la persona, en la Ley estatal (algo que impregnará a las demás leyes autonómicas) solo se requiere que la persona propuesta tenga “reconocido prestigio y competencia profesional”. Nada nuevo. Exigencias blandas.

Notas sobre los modelos autonómicos de instituciones de garantía de la transparencia

En la legislación de las Comunidades Autónomas se advierte la inmensa pluralidad de modelos existentes, la confusa traslación de los esquemas institucionales propios de una agencia o institución independiente a tales realidades, así como la multiplicación o explosión orgánico-institucional que la legislación de transparencia ha supuesto en la mayor parte (salvo excepciones singulares) de las Comunidades Autónomas.

Cabe, así, concluir que “las comunidades autónomas han llevado a cabo una heterogénea regulación de la figura análoga al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal”; de lo que cabe deducir que “no existe un único modelo institucional, sino que, por el contrario, se pueden discernir tantos modelos como leyes autonómicas en materia de transparencia se han aprobado”[3].

Todas las leyes autonómicas, sin excepción, siguiendo la estela del legislador básico, inciden nominalmente en el carácter independiente o en la autonomía funcional del órgano o institución de garantía de la transparencia. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos ese estatuto de independencia es muy cuestionable o, incluso, el trazado legal lo desmiente.

Las estructuras de estos órganos de garantía son, por lo común, complejas. Hay varios modelos de vertebración de esas instituciones de garantía, que esquemáticamente se pueden sintetizar del siguiente modo:

  • Algunas Comunidades Autónomas siguen el esquema estructural dual impuesto para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado (esto es, con una presidencia y una comisión), como es el caso andaluz (aunque en este caso con la “suma”, todavía “no consumada” de la protección de datos personales)..
  • Existe un modelo atípico, pero de fuerte garantía de independencia funcional, que es el canario, donde se opta por la figura de un Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con autonomía reforzada y que, por tanto, se sustenta en una autoridad de carácter unipersonal. Sin perjuicio de cómo ejerza sus atribuciones, el modelo institucional refuerza ese rol autónomo e independiente.
  • Un modelo estructural también atípico es por el que apostó la Ley catalana de transparencia. Por un lado, configuró finalmente un órgano colegiado de garantía compuesto de cinco miembros con de dedicación exclusiva (y retribuciones propias de directores generales), que proyecta sus funciones solo sobre un ámbito específico (como es el de acceso a la información pública). Se trata, por tanto, de un “órgano monocultivo”. Por otro, se fractura el «control» de la transparencia en una multiplicidad de órganos con funciones diversas y con un fondo sancionador muy duro (hasta ahora inédito en la práctica).
  • Hay, por otra parte, un modelo también bastante extendido, aunque con matizaciones múltiples, que se asienta en unos órganos o instituciones de garantía configuradas como “colegio”, donde encuentran asiento, por lo común, las distintas sensibilidades políticas de la Cámara (o son estas fuerzas quienes promueven determinados miembros, generalmente afines ideológicamente a sus intereses de partido), representantes de otras instituciones autonómicas, de los entes locales, de las universidad o de otro tipo de intereses. Abunda este modelo. Se trata de un modelo en el que, por lo común, los miembros del colegio no perciben retribuciones. No es fácil que nadie se dedique “por afición” a controlar efectivamente al poder. Al menos, no dispondrá de tiempo ni recursos.
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del «colegio» (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de «transición» a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del «colegio» (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de «transición» a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad absolutas, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • También hay modelos que apuestan por no multiplicar la realidad institucional y atribuir esas funciones sea a una institución autonómica ya existente, o sea al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado. En el primer caso están aquellas comunidades autónomas que, con diferencias entre sí, han atribuido a la defensoría territorial del pueblo (Valedor do Pobo o Procurador del Común) algunas de las funciones vinculadas con la transparencia. En el segundo caso están aquellas que han suscrito convenios con el CTBG o prevén incluso en sus leyes tales delegaciones funcionales a favor de esa institución. Se impone, así, el modelo «monocultivo».

En lo que afecta a la composición y sistema de nombramiento de los miembros de tales órganos o instituciones de garantía, las distintas opciones están estrechamente vinculadas con el carácter complejo, unipersonal o colegiado del órgano. Los órganos unipersonales concitan mayor consenso entre fuerzas políticas dispares en el proceso de nombramiento. Los colegiados, en cambio, fomentan el “reparto de sillas” entre las distintas fuerzas políticas, como así ocurre de forma descarada en algunas comunidades autónomas.

Y en cuanto a los cometidos funcionales, tal como decía, nos encontramos con órganos de garantía “monocultivo” (que conocen solo de las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública), con otros que tienen un campo funcional más vasto, mientras que los menos son los que acumulan todas las funciones o atribuciones que, directa o indirectamente, se derivan de la transparencia. Y ello tiene algunas implicaciones importantes, que no pueden ser tratadas ahora.

De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas, tras estas plurales y diferenciadas experiencias institucionales (sobre todo por la elevada influencia que la política tiene en su proceso de formación) vayan extrayendo las correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de transparencia con una marcada independencia en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que debería implicar no incorporar miembros de los grupos parlamentarios ni siquiera propuestos por estos en sistemas de cuotas); por tanto, que configuren instituciones que  garanticen la especialización funcional acreditada de quienes compongan tales órganos, así como los diseñen con una vocación integral en lo que a competencias relativas con la transparencia respecta, tanto en las tareas de impulso, fomento, formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las responsabilidades (tanto políticas como funcionariales) derivadas de su incumplimiento.

La situación actual, sin embargo, dista mucho de ese escenario dibujado a grandes rasgos: los modelos de instituciones y órganos de garantía de la transparencia son muy débiles en cuanto a las exigencias o competencias que deben acreditar quienes serán designados, ofrecen por lo común flancos evidentes a la colonización política o a la influencia de los partidos en los procesos de designación y tienen, en un buen número, diseños institucionales equivocados o escasamente efectivos. Con esos mimbres, la transparencia efectiva está aún muy lejos de lograrse y fácilmente se transforma (como lo estamos viendo un día sí y otro también) en un eslogan o producto de marketing político. Cambiar ese estado de cosas, una vez que se han aprobado tales marcos normativos no será fácil. Y ello, asimismo, representará un obstáculo, lo que más que probablemente termine por arruinar la implantación de un proceso de transparencia que solo puede alcanzarse de modo real cuando se articulen sistemas institucionales de garantía de la transparencia basados de verdad (y no de forma disimulada) en criterios de independencia, imparcialidad y especialización. Lo demás es retórica.

[1} El presente post es un resumen de un trabajo que se publicará íntegramente en la sección de Documentos de esta misma página Web.

[2] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit. Como dicen estos mismos autores, “el legislador estatal ha configurado legalmente al Consejo como un órgano de marcado carácter presidencialista”.

[3] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit.

AYUNTAMIENTOS: CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN

“Alinear la estrategia con objetivos, iniciativas y presupuestos pone en movimiento a la organización” (Kaplan/Norton)

“Si usted quiere llegar lejos no tenga miedo de caminar despacio. Si usted está demasiado apurado no va a llegar lejos” (Pepe Mujica)

Uno de los déficits más importantes del funcionamiento de los gobiernos locales es la falta de un correcto alineamiento entre política y gestión. Y ese déficit no debe extrañar. Los actores institucionales principales que actúan en el escenario local, políticos y empleados públicos, tienen roles singularizados, una diferente percepción del tiempo y marcos cognitivos muy distintos. Viven, a menudo, de espaldas uno del otro. En un caso, la tiranía del mandato se impone; en el otro, el pretendido cumplimiento de la legalidad vigente, que de medio se transforma en fin. Se abre entre ambos mundos –como me expresó gráficamente un alto funcionario local- una auténtica zanja, que en algunos casos es profunda. Crece la desconfianza, se palpa el malestar existencial y las cosas funcionan a trancas y barrancas. Mal funcionan, en perjuicio del tercer y principal actor: la ciudadanía. Sin un buen alineamiento política-gestión cualquier proceso de mejora, reforma o innovación tiene recorrido escaso.

No pretendo en este breve comentario ofrecer soluciones mágicas a un problema enquistado. Solo certificar su existencia. Pero también aportar algunos posibles remedios, fruto de un proceso de reflexión, así como de algunas experiencias de rediseño organizativo llevadas a cabo en estos últimos años.

La primera constatación es obvia: cada organización tiene su propio trazado histórico y ofrece condicionamientos singulares (sean de tipo estructural, personal o de otro carácter). La distinción entre organización formal e informal, como ahondara Mintzberg, es una constante. No es fácil resolver estos males. Además, no hay dos ayuntamientos iguales, cada uno ofrece sus propias singularidades. Lo primero es diagnosticar correctamente el problema, lo siguiente articular medidas y lo esencial actuar. Resistencias siempre habrá, está en la naturaleza de las cosas. Pero, frente a un cierto fatalismo, cabe constatar que nada es eterno, ni tampoco es imposible mejorar lo que mal está. Hay vías de arreglo.

Existen, en efecto, soluciones estructurales, algunas clásicas y otras más innovadoras. En no pocos casos funcionan bien. Veamos algunas de ellas:

  • La primera –por todos conocida- es racionalizar la política local mediante la elaboración de un plan de gobierno o de mandato (herramienta muy extendida hoy en día). Quien no lo haya hecho aún en el período 2015-2019, llega tarde. Al menos, cabe aconsejar que –como solución alternativa- dibuje alguna línea estratégica para desarrollarla en el tiempo que queda (aún no se está en el ecuador del mandato). Pero luego hay que traducir esas líneas macro, previamente pactadas, en objetivos operativos y trasladarlos a los presupuestos anuales. Sin esto último todo es pura coreografía. Como se dijo correctamente por Recoder y Joly, “una definición estratégica sin la vinculación con los recursos económicos no está bien asentada”.
  • La segunda es articular una pieza estructural que sirva de mecanismo de alineamiento entre política y gestión en el ámbito municipal: un consejo de dirección o comité ejecutivo con una representación (mínima, pero cualificada) de la política y la participación activa de los directivos públicos y altos funcionarios de la administración local. Lugar de encuentro y de impulso de las políticas públicas municipales. Lo inició hace varias décadas la ciudad de Barcelona (en 1960) y continúa funcionando. Lo han seguido muchos ayuntamientos. Donde funciona, sus resultados son buenos; pero ha de tener liderazgo político innegable, se debe diseñar bien y evitar su burocratización, así como que cumpla cabalmente las funciones para las que ha sido creado. También puede fracasar como instrumento. Todo depende de las personas y (en menor medida) del diseño.
  • La tercera es disponer de un colectivo de funcionarios con habilitación nacional alineados con la puesta en marcha del programa de gobierno, con sensibilidad política y directiva, así como con capacidad de liderar procesos de transformación o, al menos, ser aliados (y no enemigos) de tales cambios. Nadie puede orillar que en los pequeños y medianos municipios (también en los grandes) este tipo de funcionarios es clave para el éxito o fracaso de la política. Y la propia política (al menos en los municipios de régimen común) carece de instrumentos efectivos para alterar un statu quo cuando este es poco o nada amable con aquella. Un alto sentido institucional de colaborar con el gobierno de turno (sea cual fuere su color político) dignifica a ese colectivo; está en su ADN o razón de ser. El obstruccionismo lo mancha.
  • Y la cuarta no es otra que configurar estructuras directivas finalistas o transversales, tanto en la administración matriz como en el sector público institucional local, basadas en la gestión por resultados y con un fuerte componente profesional (ocupadas por personas que acrediten competencias profesionales en procesos competitivos). Se debe crear un tercer espacio entre la política y la gestión. Una rótula eficiente o el aceite que engrasa la máquina para alinear correctamente política y gestión. Es un núcleo estratégico. Está todo inventado. La dirección pública profesional es, sin embargo, la gran ausente en el mundo local; solo algunos ayuntamientos –por ejemplo, el de Gijón, Sant Feliú de Llobregat o Ermua- parecen aproximarse a esa idea, en unos casos de forma aún embrionaria y en otros con grado relativo de institucionalización. La Ley de instituciones locales de Euskadi (2/2016, de 7 de abril) abre un horizonte estimulante en esta materia, pero hasta ahora poco comprendido y nada explorado por quienes rigen los destinos de los gobiernos locales.

Pero siendo importante estos procesos de transformación estructural, muchas veces no serán suficientes. Romper la visión dual o dicotómica no es fácil (¿en qué lado de la orilla estás?, ¿en la política o en la función pública?). Son muchos años, décadas, de asentamiento de la fractura. Se requieren más cosas. Traigamos algunas de ellas a colación.

  • Hay que reforzar las competencias institucionales de la política local. Sobre este punto se incide poco y tiene una importancia capital. Pocos programas trabajan actualmente esta idea. Se llega a la política local y se desarrolla esa actividad con una fuerte impronta de amateurismo y de improvisación. Se vive aislado, incomunicado con “la otra orilla”. Ya lo decía Manuel Zafra, en política personas (por o común) inexpertas dirigen a personas expertas. Pero ser inexperto técnicamente no quiere decir ser ciego o tuerto en las soluciones políticas o ejecutivas que se puedan o deban impulsar. Caben desarrollos institucionales de las competencias políticas. Cabe hacer buena política. Es necesaria. Imprescindible.
  • Se deben mejorar o desarrollar, asimismo, las competencias directivas profesionales de las personas que cubren los puestos clave de las organizaciones locales. Necesitamos gestores públicos, no solo técnicos vigilantes del cumplimiento de la legalidad (siempre necesaria). Cabe desarrollar perfiles de competencia de directivos y responsables funcionariales que aboguen por una jerarquía de capacidades (como recordara Gary Hamel) muy distinta a la actual, que fomente la implicación, la iniciativa, la creatividad, la innovación, la gestión por objetivos y resultados, la integridad y transparencia, así como por un nuevo estilo (abierto y de liderazgo compartido) en relación con los empleados públicos. Solo una profesionalización efectiva y real de las estructuras de mando (superiores e intermedias) de la administración local mejorará el estado actual de cosas. Lo demás, es pan para hoy y hambre para mañana.
  • Pero ante todo se debe invertir mucho en generar y multiplicar los espacios donde los políticos que dirigen el gobierno local y los altos funcionarios o directivos locales puedan compartir proyectos, lenguaje, inquietudes y problemas. Se vean las caras, se miren a los ojos y acuerden trabajar alineadamente en los proyectos de ciudad. Superar, así, la relación bilateral y optar por la transversalidad, así como por el trabajo conjunto y una visión más holística. Formar conjuntamente a quienes “hacen” política y los llamados a ejecutarla. Algunas iniciativas ya se han lanzado en este sentido (por ejemplo un programa pionero para ayuntamientos promovido por EUDEL-IVAP). Son unos primeros pasos que se deberán profundizar y mejorar, si se quiere una mejora en ese alineamiento indicado.

Ciertamente, no se entiende que quienes viajan en un mismo barco y tienen como objetivo llegar al mismo puerto, vivan en camarotes incomunicados, hablen un lenguaje diferente y estén llenos de recelos recíprocos, cuando no de honda desconfianza en una lucha absurda de legitimidades obvias (representativa/técnico-profesional). Hay muchos medios de lograr superar esa situación, a veces tan enrarecida y no menos absurda. Pero sobre todo –como decía Weber- hay que intentarlo una y otra vez. Pues si la comunicación entre la cabeza y las manos está rota, la política será siempre una actividad frustrante y la ejecución un mal remedio, que solo generará desmotivación y baja autoestima en quienes a ella se dedican. En cualquier caso, no es una opción voluntaria. La ciudadanía pide eficacia y eficiencia en quienes dirigen políticamente o gestionan los asuntos públicos. Están llamados a entenderse. No hay alternativa. Salvo que la ineficiencia y el mal gobierno inunden más aun nuestro debilitado espacio público local. Algo nada recomendable.

ADMINISTRACIÓN Y FUNCIÓN PÚBLICA EN EL «NUEVO» GOBIERNO

 

“La conjunción de estos dos elementos, una transformación de la institución de la función pública tal y como la conocemos en la Unión Europea, y una crisis institucional inequívocamente española, constituye una combinación que, a nuestro juicio, puede convertirse en un escenario de riesgo en el actual panorama político, en la medida en que puede optarse por cerrar en falso la doble crisis mencionada mediante soluciones no suficientemente meditadas en materia de empleo público” (Varios autores, Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado, pendiente de publicación por el INAP, original cedido gentilmente por los autores, miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles de la AGE).

 

El BOE de 4 de noviembre publica el Real Decreto de reestructuración de los departamentos ministeriales https://www.boe.es/boe/dias/2016/11/04/index.php?t=c. Su alcance –como corresponde a este tipo de normas organizativas- es limitado, pues solo alcanza a enumerar los departamentos que el Decreto de la Presidencia del Gobierno crea, define genéricamente sus funciones y determina las Secretarías de Estado asignadas a cada uno de ellos. De tan parca información, no obstante, se pueden extraer algunas primeras constataciones e hipótesis por lo que afecta a cómo quedan en la agenda política del nuevo gobierno los asuntos concernientes a Administración y Función Pública. Veamos.

La primera constatación es que vuelve “la Administración Territorial”, asignando tal función al departamento de Presidencia, cuya titular ocupa a su vez la Vicepresidencia del Gobierno. Una opción personal, pues juntar lo “interno” (Presidencia) con lo “externo” (política territorial), no puede tener otra explicación cabal que la confianza de quien preside hacia la persona titular de la cartera, salvo que se le quiera dar una relevancia de primer orden a la reforma del Estado que implique asimismo una reforma constitucional. Pero nada de esto parece advertirse. El tema territorial es un asunto espinoso, sin duda, por el denominado problema catalán y la desarticulación creciente del modelo territorial de Estado, que camina a la deriva. Sin norte y sin brújula. También sin capitán que dirija el barco en semejante temporal. Algo huele a podrido en este tema. Y se está jugando con fuego o a la ruleta rusa desde hace tiempo. Todo se sigue fiando, al menos de momento, a la Ley y los tribunales. Hacer Política solo con el Derecho suele tener un recorrido limitado. Tal vez, los miembros de los cuerpos de élite del Estado que han ejercido funciones políticas y directivas hayan aprendido algo en estos últimos años de lo que es la esencia de la política; pero lo tendrán que demostrar, pues hasta la fecha el suspenso es sonoro.

La segunda consiste en que, en línea con el mandato anterior, todo lo concerniente a los gobiernos locales pierde todo tipo de relevancia institucional, muy en la línea del frustrado ensayo de la LRSAL y del bajo relieve orgánico de los temas locales en el anterior mandato. Todo apunta, como hipótesis, a que lo local se diluirá en la Secretaría de Estado de Administración Territorial, cuya apretada agenda e innumerables frentes acabará por devorar al débil (gobierno local) en manos de los envenenados problemas “autonómicos”. Habrá que esperar el desarrollo de la estructura y los futuros nombramientos, pero si se deja en manos, una vez más, de la Abogacía del Estado los temas locales, mal futuro les espera a nuestros ayuntamientos.

En tercer lugar cabe señalar que “Administración Pública”, si por tal se entiende una estructura con funciones de impulsar una reforma o procesos de innovación en la organización de la Administración del Estado, ha desaparecido de la escena. Ya estaba muy desdibujada en el mandato anterior, pues pese a conferir tal ámbito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el liderazgo de las medidas de (pretendida) reforma se impulsó desde la Vicepresidencia a través de la CORA (Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas). Una estructura con fuerte carga de autocomplacencia que, fruto de un duro marco de contexto fiscal, aparentemente ha cambiado muchas cosas y esencialmente nada. Con lo cual la hipótesis más evidente es que la reforma de la Administración Pública ya no está en la agenda política, salvo que Presidencia siga con el empeño –de fuerte tufo corporativo y de magros resultados efectivos- de darle una vuelta de tuerca más a la CORA.

Pero, si así fuera, algo no casa en el diseño estructural recientemente aprobado. “Administración Pública” desaparece y de los restos del naufragio queda una “Función Pública” huérfana bajo la imponente bota de Hacienda. En un marco de contención fiscal, como el que aún nos espera, ya se sabe qué política de función pública se avecina. Aunque se haya creado una Secretaría de Estado de Función Pública (que sustituye a la de Administraciones Públicas, pero con objeto mucho más limitado), difícilmente podrá impulsar reformas estructurales, pues estas tocan de lleno a las de las “Administraciones Públicas” (tanto AGE como Territoriales) y eso, por tanto, implicaría pisar el callo de la persona titular del departamento de Presidencia y Administraciones Territoriales. También será importante, aquí, qué personas sean nombradas para las estructuras directivas, pero mucho me temo que con esa polémica disección entre Administración y Función Pública cualquier proyecto de reforma chocará con los celos personales y los laberintos corporativos.

En fin, la miopía política es lo que tiene: cuartear la Administración Pública no es ningún buen augurio. Los problemas territoriales son de una importancia política innegable, pero como el actual Gobierno no cambie de política le explotarán en las manos. Las vías paralelas por las que caminan el Gobierno central y el Gobierno de la Generalitat cada día están más alejadas y ofrecen menos esperanzas de encuentro. Pero siendo eso importante, más aun lo es que las respectivas sociedades, sustrato de tales gobiernos, están asimismo cada vez más alejadas. La sima, en estos caso, es auténtico precipicio. Si no lo quieren ver, es que son ciegos.

Pero estructuralmente hablando los problemas de las Administraciones Públicas no acaban ahí, tampoco desde una perspectiva política. La Administración General del Estado es una estructura vieja, carcomida en su nivel alto por un sistema de spoils system de circuito cerrado dominado por cuerpos de élite y sus peculiares batallas “de bandas rivales”, ajena a las políticas de Buena Gobernanza que están imperando en las democracias avanzadas de nuestro entorno (Integridad, Transparencia efectiva, Participación, Rendición de Cuentas, etc.), y, en fin, con una función pública envejecida que no puede reponer sus efectivos y captar talento por una política presupuestaria de cortos vuelos que sigue considerando la congelación de las ofertas públicas de empleo como “un ahorro” (algo así como “el chocolate del loro”), cuando son incapaces de comprender que la función pública languidece, se muere como institución. Nadie la defiende. Algunos altos funcionarios de la AGE comienzan a ver la aparente imperceptible caída. Y lanzan algunas medidas. Están a punto de aparecer en el mercado editorial. Pero, salvo eso, nada realmente se mueve en la función pública del Estado. Ni hay dirección pública profesional, ni carrera profesional, ni evaluación del desempeño, ni una política de integridad. Todo esta hueco, solo hay vacío. Únicamente el INAP hizo un esfuerzo innegable estos últimos años por introducir en el debate algunos temas. El autismo político ha sido la respuesta.

Los declives institucionales nunca son de un día para otro, siempre son graduales y a veces imperceptibles, hasta que se constata realmente el hundimiento. En  nuestro caso, Administración y Función Pública llevan paulatinamente hundiéndose (a pesar de la CORA) durante los últimos diez años. No hay política de Estado en estos temas. El proceso comenzó a mediados de 2007. Y desde entonces nadie, ni unos ni otros, se ha querido enterar de nada. Para la agenda política del “nuevo” Gobierno estas cuestiones domésticas, al parecer, nada importan. Es muy obvio que no han entendido nada: por mucho que se empeñen, sin una buena organización administrativa y sin una función pública renovada, adaptada a los tiempos, profesional y eficiente, es impensable hacer una buena política. Cuestión elemental, que con frecuencia se olvida. Ya se irán dando cuenta.

INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA [1]

“Olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros” (La Rochefoucauld, Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196)

“Nadie ha dudado jamás que la verdad y la política nunca se llevaron demasiado bien, y nadie, por lo que yo sé, puso nunca la veracidad entre las virtudes políticas” (Hanna Arendt, Verdad y política, en Entre el pasado y el futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, 347)

Sin integridad y transparencia –como reconoce Rosanvallon- no se puede pretender reforzar esa institución invisible que es la confianza de la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes. Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Integridad

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haber), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas). La integridad institucional ha despertado conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo. Pero no suele ser buena práctica, o al menos no es la mejor, solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral, como bien apuntaba La Rochefoucauld. No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuere) debería tener consecuencias políticas. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: “no va conmigo”, piensan. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva”, adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y “la tribu” del partido o del sindicato protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos” (Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331).

Hay un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero, ya lo decía Aranguren, es una lucha continua; lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. La integridad es más un camino (“siempre in via”) que un objetivo: exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, tal como puso de relieve Aranguren (Ética, Biblioteca Nueva, 2009, pp. 22 y ss.). La integridad tiene, como también decía este autor, una innegable carga trágica: siempre (sobre todo en las situaciones extremas donde aparece ampliada) se está en tensión (Ética y Política, Orbis, 1985).

La integridad ofrece una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Jankélévitch lo estudió magistralmente (Curso de Filosofía moral, Sexto piso, 2010, pp. 129 y ss.). En otros términos, los problemas morales en el ámbito público deben mirar más al futuro que al pasado, aunque este último sea importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar. Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y estas hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana) desde las funciones privadas a las públicas.

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de adhesión (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps, en su excelente libro El gobierno de las emociones, Herder, 2013) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado. Lo demás, es adorno.

Transparencia

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones. Sobre todo una: proveer de información, que por sí misma es todo y no es nada. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización del funcionamiento de las organizaciones públicas. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia es hija de una sociedad digitalizada. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sin la aparición del homo digitalis (Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28) no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia.

Sin embargo, la transparencia da lugar a muchas paradojas. No se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. La mentira política no ha sido muy estudiada, aunque Alexandre Koyré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015) y Hanna Arendt –como reza la cita de este Post- escribieron páginas memorables sobre ello. Pero no nos llamemos a engaño: la mentira política es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política.

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a un régimen de incompatibilidades rígido y a la prevención y persecución de conflictos de interés, necesaria por lo demás, puedan actuar en ciertos momentos como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas (profesionales cualificados o de aquellos que quieran salvaguardar su privacidad) se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas con innegable anticipación el destacado sociólogo Juan José Linz. Y sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes «no tienen nada mejor que hacer» o de personas que “acceden a su primer empleo”. Bien es cierto que el poder atrae siempre. Ya lo advirtió Hobbes: «doy como primera inclinación natural de toda la humanidad un perpetuo e incansable deseo por conseguir el poder, que solo cesa con la muerte» (Leviatán, Alianza Editorial, 1993, p. 87).

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar; también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas; y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier. Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia. Algo que es necesario evitar.

[1] Este Post es un resumen de la Introducción al libro titulado Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado próximamente. El texto íntegro de la Introducción puede leerse en la pestaña “Lecturas” de esta misma página Web: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/.

SOBRE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

“Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas administrativas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas” (Luciano Vandelli, Alcaldes y mitos, CEPC/FDyGL, 1997)

Debo reconocer que no es fácil convencer a los dirigentes políticos, sean estos del nivel de gobierno que fueren, para que inviertan tiempo y energías en reforzar las organizaciones públicas que pilotan. Los aspectos relativos a “la máquina administrativa” siempre han sido poco atendidos por una política que vive inmersa en la inmediatez. Invertir en temas organizativos ofrece siempre resultados a medio/largo plazo, un calendario que solo aquellos responsables públicos que disponen de visión estratégica y sentido institucional manejan con pulcritud. Algo que cada vez abunda menos. Los grandes gobernantes han sido notables reformadores de las instituciones públicas y de su servicio civil. Los mediocres o malos han despreciado ese ámbito que solo les producía “dolores de cabeza”. O, todo lo más, han hecho reformas cosméticas. No se puede hacer buena política con máquinas administrativa en mal estado.

Los políticos, además, desconocen por lo común el medio sobre el que deben operar tales reformas y desconfían –al menos en los primeros momentos- de una burocracia pública que se enreda en una maraña de trámites y que, a diferencia de ellos, tiene otro tiempo y otro reloj: la inamovilidad frente a la temporalidad. Dos concepciones espaciales que distancian notablemente las percepciones, pero que asimismo se mueven en marcos cognitivos diferentes. No es un problema solo de desconfianza recíproca y de percepción temporal (unos tienen prisa y otros van a “su ritmo”), también lo es –por lo común- de lenguaje, de comunicacion. Y en no poca medida de estructura.

El resultado es que el alineamiento Política-Gestión dista de ser efectivo en nuestras Administraciones Públicas. Las máquinas administrativas están muy rotas y la crisis ha acentuado esos fallos. Ni hay dirección política efectiva, ni hay dirección ejecutiva ni una función pública eficiente. Tampoco se alimenta, salvo excepciones puntuales, órganos de encuentro entre políticos, directivos y funcionarios. Espacios necesarios para articular algo que resulta ya imprescindible. Y no se llamen a engaño, sin alineamiento no hay solución a tales problemas.

La concepción dicotómica (o en qué lado del río estás: ¿eres político o funcionario?) sigue siendo el factor determinante de unas organizaciones públicas que por lo común (siempre hay excepciones) funcionan mal o, cuando menos, a la mitad o menos del rendimiento de sus posibilidades reales. Regalamos cantidades ingentes de dinero público por hacer cosas de forma poco eficiente o, incluso, por hacer poco o nada (las nóminas de la Administración están plagadas de directivos o jefes que no dirigen ni se responsabilizan de ello y de empleados públicos que trabajan a medio gas, que no tienen tareas determinadas o que las ejercen con algún grado de pereza o desmotivación).

Una política obsesionada por el corto plazo y un empleo público protector de su estatus y de sus pingües privilegios. La táctica absorbe de lleno a una política precipitada que es incapaz de pensar estratégicamente. Ya lo dijo Clausewitz, “en la estrategia todo discurre más lentamente. Se concede mucho más espacio a las objeciones e ideas ajenas”. Una vez más rapidez y lentitud chocan frontalmente. No saben ensamblar los dos lados del cerebro.

Comienza a ser una constante en nuestras estructuras públicas la queja sobre su mal funcionamiento. Pero esta queja, paradójicamente, no procede tanto de los usuarios de los servicios (algunas veces también) como de quienes desarrollan su actividad dentro de tales organizaciones. Hay paradójicamente mucho «quemado» en unas organizaciones que para sí quisieran trabajar en ellas muchas personas. Quienes nos movemos en el ámbito del sector público de forma transversal somos testigos de esos ecos. Pero los puede percibir cualquiera.

En efecto, los responsables públicos se quejan amargamente de que tienen unas organizaciones burocratizadas, lentas, poco eficientes y con algunos o bastantes empleados públicos que trabajan poco (o, al menos, no se implican lo suficiente) y cobran razonablemente bien. Los empleados públicos responden que nadie les marca objetivos, que sus gobernantes son “amateurs” y que siempre quieren hacer las cosas a través de vías expeditivas o “forzadas”, sin atender a las reglas o procedimientos que marcan las leyes.

Esas dos concepciones de lo público conviven de forma accidentada en las instituciones públicas españolas. El alineamiento entre ellas es imprescindible, pero para lograr ese objetivo hace falta que la política entienda algo que hasta ahora no ha comprendido en absoluto: la necesidad de estructuras organizativas de dirección profesional que hagan de argamasa, rótula o aceite entre Política y Gestión. Una institución “de mediación”, como decía la OCDE, que tenga la doble legitimidad y el doble lenguaje para actuar con reconocimiento recíproco con políticos y funcionarios. Nada nuevo que no exista ya en las democracias avanzadas y algunas otras que no lo son tanto. Pero un sueño de verano en un país de marcada tradición clientelar como es España.

También el empleo público debería aprender algo que parece haberse olvidado en las últimas décadas: la idea de servicio público a la ciudadanía y de cumplimiento leal del programa de aquel gobierno que han legitimado las urnas. El valor o principio de servicio público debe ser el motor que impulse una actuación eficiente, desinteresada, profesional e, incluso, solidaria (con una población que, al menos en parte, está padeciendo los duros efectos de una prolongada crisis) en el ejercicio de sus funciones. El bastardeo de una negociación sindical de condiciones de trabajo prevaliéndose del paraguas de lo público, en que el dinero “es de todos” y de la debilidad de un empleador que no es tal (los políticos, cuando somos realmente los ciudadanos), ha ido creando un empleo público que, con excepciones, dista de tener un compromiso moral y contextual con las organizaciones en las que desarrolla su actividad profesional y con la ciudadanía a la que realmente deberían servir, su auténtico “patrón”.

Así las cosas, algo habrá que hacer para alinear esos dos mundos ahora tan distantes y distintos. La brecha cada día es más grande. Está mucho en juego. A la política se le debe pedir que abandone la vieja práctica de “okupar” las instituciones con “fieles al partido” y asuma una apuesta por la integridad y por profesionalizar las estructuras para facilitar el papel efectivo de gobernar: que se actúe –con el consenso más amplio posible- con la finalidad construir organizaciones profesionales, eficientes, imparciales y con un alto sentido de la integridad. Esas organizaciones son de todos y para siempre. Si quiere hacer buena política no le queda otra opción que “engrasar la máquina” y dedicar serios, así como continuados, esfuerzos a ello. Que entre el tema en la agenda política. Tal vez sea un deseo iluso, pero peor le irá a la política si no transita por esa vía. Su acción será estéril.

Al empleo público habrá que exigirle profesionalidad, dedicación y eficiencia, pero también que tenga iniciativa en la retroalimentación del proceso de cambio o, al menos, colabore lealmente y de forma proactiva en aquellos procesos de reforma o de innovación que busquen adaptar las desvencijadas máquinas burocráticas a la sociedad de las tecnologías de la información y a la sociedad del conocimiento. Perder este tren será para la función pública dispararse un tiro no en el pie sino en el corazón o en la cabeza, apostar por su paulatina muerte institucional. No hay nada eterno, menos aún una institución que, pese a los tópicos que inundan el debate mediático (“los funcionarios han ‘ganado’ una oposición”),  ha de justificar adecuada y permanentemente en el futuro su existencia con un trabajo siempre eficiente y productivo para la sociedad (no lo olvidemos nunca) que sufraga sus retribuciones.

EL MODELO DE INTEGRIDAD DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA


 

“La ética necesita proponerse el logro de un elevado estándar moral objetivo” (José Luís Aranguren, Ética y política, Barcelona, 1985, p. 17)

 

“Es imposible ‘moralizar’ sin crear instituciones adecuadas” (Emilio Lledó, El epicuerismo, Taurus, 2011, p. 130)

El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el pasado 23 de junio el Acuerdo de Gobierno 82/2016, de 21 de junio, por el que se aprueba el Código de Conducta de los altos cargos y del personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su sector público, así como se adoptan otras medidas en materia de transparencia, grupos de interés y ética pública.

Con este importante Acuerdo se da cumplimiento a las exigencias recogidas en el artículo 55 de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y, además, esa aprobación servirá presumiblemente de estímulo para que el resto de entidades públicas catalanas (por ejemplo, los gobiernos locales) impriman una mayor celeridad en sus procesos de aprobación de sus respectivos códigos de conducta de «altos cargos» y personal directivo, exigencia inexcusable de la ley antes citada.

No cabe duda que el código de conducta aprobado por el Gobierno de la Generalitat mejora cualitativamente el anterior Código de Buenas Prácticas de altos cargos aprobado en noviembre de 2013, que quedaba muy lejos de otras experiencias ya iniciadas entonces sobre esta materia en contextos no tan lejanos temporalmente (por ejemplo, el Código Ético y de Conducta de cargos públicos y personal eventual del Gobierno Vasco, de 28 de mayo de 2013).

El nuevo código de conducta de la alta administración de la Generalitat se enmarca correctamente, tal como se indica en el citado Acuerdo, en la necesidad «de disponer de un sistema de integridad pública» y hace bandera, por tanto, de la «integridad» como motor de actuación de los cargos públicos. Va, por tanto, en la buena línea.

Asimismo, dentro de esa línea de actuación el Acuerdo establece tres medidas clásicas que se enmarcan tradicionalmente dentro de los Sistemas de Integridad Institucional, tal como la OCDE lo ha venido estableciendo desde hace casi veinte años. Por consiguiente, la construcción de un marco de integridad no es retórica, sino efectiva. A saber:

  1. Por un lado, se hace una apuesta clara por la difusión de los principios éticos y normas de conducta a través de políticas formativas, en las que la EAPC y la colaboración con otras instituciones tendrán un papel determinante. La difusión es una premisa de la prevención. Este punto tal vez se debería haber resaltado más, pero al menos aparece.
  2. Por otro, se establecen mecanismos o cauces para resolver las consultas (dilemas éticos) que se puedan plantear por parte de los destinatarios del código (altos cargos y personal directivo), así como se prevé un procedimiento de quejas, incorporando un «buzón informático» con garantía de confidencialidad. El «precedente» del (mal denominado) «buzón ético» del Ayuntamiento de Barcelona ha podido tener aquí su influencia.
  3. Y, en fin, se prevé asimismo –y este punto es especialmente importante- la creación de un “Comité Asesor de Ética Pública”, compuesto de forma mixta por dos altos cargos de la Generalitat y por tres funcionarios, licenciados en Derecho y que ostenten puestos de trabajo con un rango orgánico como mínimo de jefatura de servicio. Son nombrados (al parecer discrecionalmente) por los titulares de tres departamentos de la Generalitat. Sus funciones son importantes y se despliegan sobre consultas, quejas, recomendaciones, informes y la elaboración de una memoria.

Sin duda, se ha dado un paso adelante en el proceso de construcción de un Sistema de Integridad Institucional. En cualquier caso, el modelo aprobado por el Gobierno de la Generalitat tiene, sin embargo, algunos puntos críticos que conviene recordar para que, en un futuro más o menos inmediato, puedan (si se estima oportuno) corregirse, pues los códigos de conducta -como se ha expuesto reiteradamente por la OCDE y recuerda Manuel Villoria- son «instrumentos vivos» y requieren adaptación permanente, ya que la lucha por la integridad debe mejorar constantemente los estándares de conducta para reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Esos puntos críticos son, a mi juicio, lo siguientes:

1) El código es tributario de un modelo equivocado de configuración de la ética pública pergeñando en la Ley 19/2014. Como he puesto de relieve otras tantas veces, es un modelo que se asienta en la sanción más que en la prevención. Con un denso y extenso tejido institucional de control (SG, SC y OAC, entre otros), más que fomentar se pone «la integridad bajo sospecha». Y eso es una solución institucional mala. El código lo intenta reparar, pero se queda a medio camino. Tal vez no pueda hacer mucho más, pero alguna solución intermedia cabía. Ciertamente, la ley de transparencia catalana no ayuda en ese proceso: cuando se active un procedimiento sancionador nada tendrá ya remedio y el mal ya estará hecho. El escándalo salpicará y «pararlo» será imposible mientras esté abierto el expediente disciplinario, sobre todo si este se incoa. En efecto, prolongar en el tiempo el expediente no ayudará a reforzar la imagen institucional de integridad, sino todo lo contrario. Las reacciones inmediatas que pueden generar los sistemas de integridad institucional, tales como las propuestas de cese del cargo público que pudieran hacer las comisiones de ética, se diluyen en este caso. Un problema que se irá advirtiendo conforme los casos difíciles recalen en el Comité o salten directamente a través de denuncias de las instituciones de control o de cualquier ciudadano o entidad a la fase de procedimientos sancionadores (instar i incoar tales procedimientos).

2) El sistema de integridad que se diseña se reduce a la «zona alta» de la Administración. Pero este es un error común, no solo del modelo catalán. Paliado en parte en algunas propuestas recientes (por ejemplo: el avanzado Sistema de Integridad aprobado el 3 de marzo de 2016 por la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Código «integral» aprobado por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés el 31 de mayo de 2016). Hubiese sido recomendable optar por la construcción de un sistema de integridad no segmentado, tal como viene sugiriendo la OCDE desde 1997. Focalizar los temas de integridad en la cúspide de la Administración puede ser una primera medida (ante la presión mediática existente y la mirada crítica de la opinión pública hacia los responsables políticos o directivos del sector público), pero ese enfoque no puede obviar que la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de los cargos públicos o del personal directivo. La OCDE está a punto de aprobar una Recomendación donde incluso va más allá. Propone involucrar a la sociedad civil: no puede haber integridad pública con una sociedad que no incorpora en su funcionamiento cotidiano y relacional conductas ejemplares. Sin ciudadanía honesta no puede haber política limpia.

3) Con todo, la debilidad más clara del modelo de integridad de la Generalitat estriba no tanto en las funciones del Comité Asesor de Ética Pública (muy hipotecadas por la propia Ley), sino en la composición del órgano. Ya el enunciado de «Asesor» nos pone en la pista de las limitaciones (funcionales) del modelo. Pero de nuevo la Ley dejaba pocos resquicios, aunque alguno sí. A diferencia de los sistemas de integridad construidos en Euskadi (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa o Ayuntamiento de Bilbao, por poner solo tres ejemplos), el modelo de Comité de Ética de la Generalitat opta por una composición mixta (cargos públicos y funcionarios), pero exclusivamente interna; esto es, sin la incorporación de “externos” (académicos o profesionales de prestigio en el ámbito de la ética).

Es un modelo con cierto paralelismo al de la Xunta de Galicia, ambos muestran garantías más débiles, dado su carácter endogámico, así como implanta un sistema de nombramiento que puede quedar condicionado por la designación política tanto de quienes nombran (cargos políticos) como por quienes son nombrados (normalmente funcionarios que ocupan puestos de libre designación). Una debilidad notable que debiera ser corregida (aunque esa decisión es exquisitamente política) si se quiere dotar al Comité de una fuerte «auctoritas» que avale sus resoluciones o actuaciones futuras. Ese reconocimiento será particularmente necesario cuando se enfrente a casos difíciles, Así lo confirma, al menos la experiencia vasca. Tampoco creo que sea acertado «juridificar» el Comité con la exigencia de que los funcionarios sean licenciados en derecho (algo que en sí mismo no avala nada para resolver dilemas éticos).  De nuevo la impronta sancionadora de la Ley deja su huella.

En cualquier caso, estas observaciones críticas puntuales no ensombrecen el paso adelante dado. Deben servir para reflexionar cabalmente sobre cómo estructurar Marcos de Integridad institucional en el resto de las administraciones públicas catalanas, especialmente en los gobiernos locales. Tarea que está aún pendiente en la mayor parte de los casos y que conviene articular de forma integral, así como a través de mecanismos de cohesión del modelo en su conjunto (Código Tipo y Comisión de Ética Común, con Comisionados de Ética municipales).

No es bueno, como señaló en su día Elisa Pérez Vera (vocal de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco y ex Magistrada del TC) que abunden por doquier Comisiones que lleven a cabo interpretaciones diferenciadas de valores y normas de conducta más o menos comunes. El modelo Generalitat acierta, sin duda, al no configurar el código de conducta como disposición de carácter general (pues ni lo es ni lo debe ser nunca, aunque algún ayuntamiento pretenda dotarle de ese carácter, también manchado por la naturaleza sancionadora de los incumplimientos prevista en la Ley).

La estructura del código es adecuada. Hace una buena definición, por ejemplo, de los conflictos de interés, incorporando los conflictos «aparentes» (una línea de trabajo avanzada). Tal vez se eche, en falta, una mejor articulación de valores y principios, previamente definidos (una vez más la arquitectura de la Ley condiciona, aunque se podría haber salvado ese inconveniente de forma sencilla), pero se insertan correctamente las normas de conducta dentro de cada principio, si bien faltan algunos valores y ciertas normas de conducta (por ejemplo, qué hacer frente a las “investigaciones” o “imputaciones” de cargos públicos), pero la gestión cotidiana que se haga del código por el Comité Asesor ya lo irá advirtiendo.

Conviene, en cualquier caso, caminar hacia modelos que apuesten por sistemas de integridad más extensos en ámbitos y garantías, inclusive que se planteen su ampliación a toda la Administración (empleados públicos) y a contratistas, concesionarios o entidades o personas que reciban subvenciones del sector público. Algunos pasos se están dando en esa dirección en otros niveles de gobierno. Y además, como decíamos, es el camino que la propia OCDE está dibujando para reforzar los sistemas de integridad institucional futuros. Tiempo habrá para profundizar en esas propuestas.

La aplicación correcta de este sistema de integridad, ahora en sus inicios, requerirá –como ya señalara quien fuera una autoridad en la materia, Vladimir Jankélévitch (Curso de Filosofía Moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2010, p. 171)- práctica del deber. Y ello exige, como también recordaba este mismo autor, dosis evidentes de valentía personal. La clara apuesta por la integridad por la que están optando nuestras instituciones públicas se demuestra andando.  No valen rodeos ni efectos cosméticos. Es una exigencia cotidiana.

LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO

«Las instituciones sólidas requieren de respaldo político adecuado, recursos suficientes para cumplir sus misiones y una distribución clara de los poderes y de las responsabilidades, junto con un marco de gobernanza” (Spain, From administrative Reform to continuous improvement, OECD, 2014)

Mucho se ha escrito y más se escribirá sobre la reforma de las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre (de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público). Más de la primera, aunque tampoco escaso de la segunda. ¿Cabe añadir algo más a lo ya dicho? Tal vez, por buscar otro ángulo, quepa analizar esa reforma a la luz de las consideraciones de la OCDE que, según el preámbulo de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, aplaudió en su día el énfasis reformador del gobierno de turno. Nada extraño, por otro lado. La OCDE se caracteriza a menudo por sus análisis complacientes con los países que visita en sus informes.

En el largo Informe (más de 300 páginas) que la OCDE hizo público en 2014 (Spain, From administrative Reform to continuous improvement), así como en el resumen ejecutivo del mismo publicado en castellano, se hacía mención a algunas cuestiones que todavía hoy siguen teniendo interés. Por ejemplo, que esa fiebre reformadora (en muchos puntos aparente) fue exigencia del duro marco de contención fiscal. El informe CORA es fruto de ese maridaje.

No me interesa destacar las alabanzas puntuales o los análisis insuficientes que en algunos pasajes se hicieron a la «voluntad reformadora» del citado gobierno, pues algunos de ellos sencillamente se alejaban de la realidad existente. Se hacía alusión, por ejemplo, a reformas del empleo público o a la tendencia de profesionalización de la dirección pública tras la LOFAGE, reformas que sencillamente que no han existido en España. Error de enfoque. Como también se realzaba la Ley de Transparencia, valoración que no resiste un análisis objetivo (menos en 2016), pues está lejos de ser una percepción real en nuestros días. Miradas de papel.

En un país sumido en un debate político eterno y vacuo propio de chamanes que, como bien expuso Víctor Lapuente, nada resuelven o todo lo empeoran, tal vez sea buen momento de volver sobre algunas ideas que, sin embargo, también se recogían en el citado Informe y que están lejos de esa visión complaciente que nos pretenden vender, pues reflejan acertadamente el tipo de país que es España y la imposibilidad material de reformar la Administración Pública, pues a nadie realmente interesa.

Si se analizan con frialdad esas reflexiones, no deja de ser curioso que la LRJSP invoque una y otra vez el informe de la OCDE como paradigma de una buena práctica reconocida internacionalmente, pues ese informe realmente dedica muy poca atención en puridad a la reforma de la Administración Pública y de su marco regulador, salvo las reflexiones sobre la reforma financiera (punto central de atención), la simplificación de cargas (que en poco se ha materializado) y la racionalización de estructuras. Pero esto último es ajuste fiscal. Si se lee atentamente, el informe dice realmente algunas cosas que no son precisamente para estar muy satisfechos de la tarea emprendida y nos pone unos deberes que, ni unos ni otros, han sabido ni quieren asumir.

Combinar la reforma con la mejora continua, como reza el título del Informe, no deja de ser en España un pío deseo, pues este país es aficionado a reformas espasmódicas que pierden su fuelle hasta quedarse en nada cuando se huele a elecciones. Lo andado se desanda con facilidad pasmosa. País curioso de políticos arrugados o prestidigitadores y de ciudadanos que valoran más el espectáculo y la mentira piadosa que asumir o encarar responsablemente la cruda realidad que nos circunda.

Veamos algunas «guindas». El diagnóstico de la OCDE, pese a su carga de complacencia, no podía ser más duro en algunos pasajes, cuando decía por ejemplo que hay un «alto grado de descentralización y fragmentación institucional en el sector público español. País -añade- de gobernanza híbrida que combina una fuerte fragmentación institucional y un ordenamiento legal muy formalista, con abundancia de redes personales e informales».

Ciertamente, es difícil describir mejor el funcionamiento «real» de nuestro sector público, con un Estado cargado de leyes (que no se cumplen), funcionarios que simulan aplicarlas, ciudadanos que las orillan o ignoran y tupidas redes de clientelas que se benefician de ese desconcierto. Ya se puede llenar el BOE de leyes, que tanto da, solo introducen más confusión, a pesar de que se invoque retóricamente la «mejor legislación», algo que desmienten paladinamente las numerosas disposiciones finales de esa ley 40/2015 que «parchea» otros tantos textos legales.

Pero no es la única guinda. Hay más. La reforma de la Administración no puede consistir en un hecho aislado. Su valor estratégico (estructural, como dice el Informe) solo se puede cumplir cuando hay continuidad en el proceso. Nada de esto se percibe en el horizonte. Se hicieron ajustes, que no reformas. Y cuando pareció despejar la tempestad (que nunca lo hizo realmente) se volvió a recorrer el camino inverso. Trampas en el solitario o juego de trileros. Tras un banquete de mentiras o de autoengaños, nos gusta mirarnos al espejos y decirnos: estoy anoréxico, me veo gordo.

El informe invoca la idea de Buena Gobernanza, algo que el gobierno de turno (liderado por el escuadrón de abogados del Estado) ni siquiera se enteró que pasaba por su lado. La Gobernanza requiere hoja de ruta, proyecto, cambio e innovación. Pero sobre todo Integridad y transparencia efectiva, cono recuerda la OCDE. Nada de simulacros cosméticos. No más de lo mismo o retorno disimulado a tiempos pretéritos. Ell marco regulador del sector público  ha vuelto la mirada al esquema dual del franquismo: ley de procedimiento y ley de régimen jurídico. Propio del Estado centralizador, como recuerda el profesor Paco Velasco. Y se vende como «tradición». Mal ejemplo o consuelo de ingenuos. La palabrería no engaña.

El informe advirtió de algunos peligros que parecen confirmarse en nuestro kafkiano escenario político-institucional. El primer peligro: la fragmentación y la burocratización del proceso. La reforma ha sido concebida como una antorcha de los altos funcionarios o cuerpos de elite, a quienes ni siquiera roza su estatus. Error de libro. También nos pone sobre aviso de que «un marco institucional inadecuado entorpecería las posibilidades de éxito de la reforma y la volvería fácilmente reversible». No ha habido, en verdad, reforma de calado, por mucho que se empeñen, pero sí es cierto que el marco político-institucional actual en nada ayuda siquiera a que se empuje o concrete.

Por tanto, esa reforma estructural de la Administración Pública sigue pendiente. Desde tiempos pretéritos.  Hace casi cuarenta años (cuando era joven) ya se hablaba de esa necesidad nunca afrontada. Dos generaciones para enterarse que existe un problema, marca con fuego a un pueblo y a sus gobernantes. Los define alejados de una sociedad e instituciones inteligentes, por no ser más explícito. La estulticia colectiva como medio de confort.

Y mientras no se aborde de lleno tal reforma, las instituciones serán débiles y nuestra democracia tendrá raíces inconsistentes, pues la Administración «impersonal», como recuerda Fukuyama, estará lejos de alcanzarse en un país cuyo mayor problema reside no en el marco regulador (tenemos leyes hasta en la sopa), ni en los procesos electorales (estamos convocando permanentemente a la ciudadanía para que se exprese políticamente y todavía queremos más), sino en los agujeros negros que la aplicación de la ley y la democracia tienen en un sistema altamente ineficiente en el campo político-burocrático y judicial, en los fallos estrepitosos del sistema de controles del poder, así como en un tejido institucional enfermo de un cóctel galopante de clientelismo-nepotismo-amiguismo, que todo lo anega.

Las formas; siempre nos quedamos en eso: en las apariencias. Propio de la sociedad del espectáculo sobre la que premonitoriamente escribiera Guy Debord en 1967. ¡Hace casi cincuenta años!. Detrás está la esencia, la que nadie quiere enseñar ni muchos otros ver. Y, mientras tanto, pasa el tiempo…