SISTEMAS CONSTITUCIONALES

CORRUPCIÓN Y REFORMA DE LAS INSTITUCIONES

 “Las democracias que han durado son aquellas que han logrado mantener un número suficiente de instituciones fuera del sistema de competición” (Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página Indómita, 2015, p. 112)

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, vol. II, Página indómita, 2015, p. 105)

Tras casi un año de paupérrimo “debate” político y sin formar gobierno, llega el momento de afrontar el proceso de construcción de un Ejecutivo que, salvo sorpresas, será fuertemente inestable. Los partidos, “viejos” y “nuevos”, no se han puesto de acuerdo en nada. No hay señales de que esto mejore. La única expectativa razonable es que nadie quiere volver a las urnas, a menos a corto plazo.

Se trata ahora, en efecto, de formar gobierno y después gobernar o, al menos, intentarlo. Sin una mayoría parlamentaria estable esa tarea de gobernar será –en palabras de Schumpeter- como hacerlo sobre una pirámide de bolas de billar. Si la gobernación se plantea en tales términos de precariedad, la pregunta siguiente es bien obvia: ¿puede haber consenso para reformas institucionales donde no lo hay para gobernar la cotidianeidad? Aunque pueda resultar llamativo, nada debería impedirlo. Como sobre la letra pequeña nadie se pondrá de acuerdo, tal vez sea el momento de intentarlo con la grande. Pactos se han hecho en este país, aunque ello forme parte ya (casi) de la prehistoria política.

Hay mucha presión mediática y académica (no tanto ciudadana) por reformar la Constitución. Algún partido la promueve como solución taumatúrgica a todos los problemas. No seré quien me oponga a ello. Ahora bien, dudo que se alcancen los consensos requeridos y que tales decisiones reciban, siempre y en todo caso, el aval generalizado de las urnas en todo el territorio tras el inevitable referéndum. El demos está muy roto. Dudo también de los efectos taumatúrgicos que tal reforma tenga sobre los problemas sustantivos (aquellos que han echado raíces profundas) que anidan en el sistema político-institucional español. Al menos, efectos inmediatos no tendrán ninguno. Que nadie los espere. Ni hoy ni dentro de tres años. Un sistema democrático, como también recordara Aron, “es de manera general un sistema lento; es decir, que no cambia las cosas de la noche a la mañana”.

El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional. Una de las fortalezas de los sistemas democráticos es, sin duda, la competencia política. Pero hay determinadas instituciones que deben preservarse siempre de esa competencia con el fin de salvaguardar su funcionamiento imparcial y objetivo.

Sin duda una de ellas es el Poder Judicial. Otra es el Tribunal Constitucional. Pero asimismo cabe citar a la Administración Pública o a las denominadas (formalmente) “autoridades o administraciones independientes”. Hace ya más de sesenta años, tanto Schumpeter como Raymond Aron hacían hincapié en esa necesidad de aislar a tales instituciones de las “brutales” garras de la política partidista. En 2010, Rosanvallon defendía la imparcialidad de esas mismas instituciones como esencia de la legitimidad democrática. Recientemente lo ha hecho Fukuyama, al reivindicar la Administración “impersonal” (alejada del clientelismo político) como presupuesto del Estado Constitucional.

Pues bien, si algo adolece este país llamado España es de un fuerte clientelismo político y de una captura descarada o disimulada de aquellas instituciones que deberían estar al abrigo de las pasiones políticas y garantizar el control efectivo del poder (que en estos momentos es el control básicamente del Ejecutivo, aunque no se deban obviar la importancia del control del Legislativo y el siempre olvidado control al Poder Judicial; que también debe existir por mucho que se empeñen en sortearlo).

La necesidad imperiosa de ponerse de acuerdo todos y cada uno de los partidos políticos que actúan en la escena pública sobre una serie de temas es algo que ya no se puede aplazar por más tiempo si no se quiere erosionar más todavía la devaluada confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los ámbitos están perfectamente identificados y se proyectan, por lo que ahora importa, sobre la “despolitización” de las instituciones que se citan y, en particular, de los siguientes procedimientos:

  • Nombramientos de magistrados y letrados del Tribunal Constitucional;
  • Nombramientos de vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial y de la política de nombramientos que este efectúa en todos los campos (judiciales y gubernativos).
  • Nombramientos en la alta Administración Pública y de los niveles de dirección pública de la organización matriz y del sector público, de acuerdo con criterios de competencia profesional acreditada por órganos independientes.
  • Profesionalización de la función pública, de los sistemas de acceso y provisión, de la carrera profesional y de la designación por mérito (y no por afinidades) del personal interino o laboral temporal del sector público e incluso del personal eventual (exigiendo para su nombramiento mínimas garantías de formación y experiencia).
  • Nombramiento de los miembros de los organismos reguladores y de las entidades o instituciones de garantía existentes en el Estado o en las Comunidades Autónomas, así como de su personal directivo y resto de empleados, todos ellos bajo criterios de profesionalidad e independencia.

No hay atajos. El funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas españolas muestra fehacientemente que este es un país “donde los métodos democráticos son importados”, lo que conduce a una falsa democracia o a una democracia corrupta. La democracia no es solo votar cuantas veces se quiera (en eso somos paladines), sino sobre todo garantizar un correcto funcionamiento del sistema institucional. Más aún del sistema de controles del poder. Sin control efectivo del poder no hay democracia.

En estos tiempos de desorientación, conviene volver la vista atrás. Como bien señalara Schumpeter en 1947, “la democracia no exige que todas las funciones del Estado estén sometidas a su método político”. Y, por su parte, Raymond Aron reconocía en 1952 algo muy cierto: los medios a través de los cuales se reducen los riesgos de corrupción política son, entre otros, “una administración no politizada, instituciones sustraídas al espíritu de partido, (y) una prensa que no sea sistemáticamente partidista”.

Lecciones extraídas tras el serio desgaste institucional producido en Europa después del período de Entreguerras. Desgraciadamente, por lo que a nosotros concierne, somos poco dados a reflexionar objetivamente sobre nuestros males y, sin embargo, si lo hiciéramos nos daríamos cuenta que nos faltan las tres premisas enunciadas. Fallamos en todo. Por aquí debería empezar la reforma institucional, si realmente alguien se la toma en serio.

FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (I)

Francis Fukuyama, Los orígenes del orden político. Desde la prehistoria a la Revolución francesa, Deusto, 2016, 716 pp.

“Las instituciones modernas no pueden transmitirse sencillamente a otras sociedades sin hacer referencia a normas existentes y a las fuerzas políticas que las sostienen. Construir una institución no es como construir una presa hidroeléctrica o una red de carreteras. De entrada requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional, crear una coalición a favor del cambio que pueda vencer las resistencias de los interesados en que se mantenga el mismo sistema y, posteriormente, condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado” (Fukuyama, p. 673)

Una obra de estas características debe ser, sin duda, reflejada en una página Web cuya finalidad última es el análisis de nuestras instituciones. El enfoque institucional está tomando un auge inusitado en estos últimos años y la prueba evidente es esta importante obra que sigue los pasos, aunque actualizando y revisando algunas tesis, de Samuel Huntington (El orden político en las sociedades en cambio), a quien va dedicado el libro.

En efecto, la editorial Deusto acaba de publicar en castellano los dos volúmenes de la monumental e impresionante obra de Fukuyama sobre el “Orden político” o el “Orden de la política”. El primer volumen es el que comentamos en esta reseña y el segundo (Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución Industrial hasta la globalización de la democracia) también será objeto de tratamiento en este mismo espacio. Son en total más de 1.500 páginas y, aparte de su lectura, requiere una pausada digestión del caudal de información y de las tesis que se enuncian en ambos volúmenes.

El objeto de la obra se identifica pronto: “los orígenes históricos de las instituciones políticas, así como el proceso de decadencia política” (p. 21). Y para los lectores ansiosos, el autor previene de la importancia de leer primero este volumen antes del que vendrá a continuación. Sin duda, el segundo está más apegado a la realidad actual. Pero no le falta razón a Fukuyama, sin la lectura de este denso y extenso volumen resulta difícilmente comprensible en su totalidad el segundo, aunque también se puede leer autónomamente (y el propio autor lleva a cabo una suerte de síntesis en el segundo volumen para facilitar la lectura de aquellos que opten por la economía de tiempo).

La obsesión que parece impulsar la obra de Fukuyama es la “preocupación acerca del futuro de la democracia” y, en definitiva, cómo evitar “la decadencia política”, pues esta se produce “cuando los sistemas políticos no logran adaptarse a las circunstancias cambiantes”. Y en ese proceso el autor insiste una y otra vez en que existe una suerte de “ley de conservación de las instituciones”, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio. El final del primer volumen lo expresa en términos muy crudos: “Los fracasos de las democracias modernas son de todo tipo, pero el principal, a principios del siglo XXI, es probablemente la debilidad del Estado: las democracias contemporáneas se paralizan y se vuelven rígidas con demasiada facilidad y, por tanto, son incapaces de tomar decisiones difíciles para garantizar su supervivencia económica y política a largo plazo” (p. 677). Lo triste es que, como el mismo autor también reitera en varios pasajes, con frecuencia nos olvidamos de lo importante que es y lo difícil que fue crear un sistema de gobierno, orillando asimismo la pregunta básica: ¿cómo sería el mundo sin determinadas instituciones políticas básicas? Las damos por “sabidas”, pero no somos conscientes de que podemos fácilmente perderlas.

Como bien dice Fukuyama, “la lucha por crear las instituciones políticas modernas fue tan larga y ardua que las personas que viven en países industrializados padecen actualmente amnesia histórica acerca de cómo llegaron sus sociedades a ese punto”. El primer volumen de esta obra tiene, por tanto, un objetivo confesado y claro: “El propósito de este libro –dice el autor- es llenar alguna de las lagunas provocadas por esa amnesia histórica”. Y para ello analiza de dónde proceden las instituciones políticas básicas a través de tres categorías que se entrelazan en cualquier democracia moderna: 1) el Estado; 2) el principio de legalidad; y 3) el gobierno responsable. El Estado es presupuesto, pero para que exista una democracia se requiere además la convergencia de las dos instituciones citadas: principio de legalidad y gobierno responsable.

El ensayo de Fukuyama es enormemente ambicioso: un análisis del poder desde sus orígenes a la actualidad, pasando por buena parte de las manifestaciones “regionales” del poder a lo largo del globo y en diferentes países y culturas. Además, sus tesis suponen una revisión (presumiblemente polémica) de muchas tesis asentadas sobre el “estado de naturaleza” (de Hobbes, Locke y Rousseau), así como de otras como las defendidas por determinados economistas de orientación institucional (tales como North u Olson, entre otros). El libro dará que hablar, sin duda.

Pero en esta breve reseña, necesariamente simplificadora, me interesa resaltar algunos puntos. Fukuyama no presta ninguna atención apenas a Grecia y Roma (salvo en lo que afecta al Digesto), aunque reconoce que ambas “fueron extraordinariamente importantes como precursoras de un gobierno responsable moderno”. Su foco de atención se centra en China, en cuanto que el Estado moderno (y no le falta razón) se construye primero allí, pues “ya existía en el siglo III a. C., unos mil ochocientos años antes de que apareciera en Europa”. En efecto, China fue la primera en desarrollar instituciones de Estado, pero en ese imperio nunca tuvo vigor –a diferencia de Europa y de otros contextos- el principio de legalidad o la limitación del poder por el Derecho. Pero China sufrió un proceso de desintegración tras esa primera experiencia y retornó al “patrimonialismo”. El tránsito de una sociedad tribal o marcada por el parentesco hacia instituciones más impersonales es el que marca la aparición del Estado.

Es sugerente el espacio dedicado en esta obra a los orígenes del principio de legalidad y al papel de la Iglesia católica y de otras creencias religiosas en ese proceso. El autor refuta aquí (o, al menos, las matiza) las tesis de Hayek sobre el papel de la ley como “un orden espontáneo” (con claras referencias al common law). Pero también se detiene en el papel de la Iglesia en “la reaparición del derecho romano” y en cómo “sentó los precedentes del principio de legalidad contemporáneo”. La tesis se expone con claridad en la página 395 del primer volumen: “La aparición del principio de legalidad es el segundo de los tres elementos que componen el desarrollo político y que, juntos, constituyen la política moderna”. Falta el elemento del gobierno representativo.

Y este se dio en Inglaterra, donde tras un siglo XVII plagado de inestabilidad político-constitucional, “se institucionalizaron –como concluye el autor- las tres dimensiones del desarrollo político: el Estado; el principio de legalidad y la responsabilidad política”. A ello contribuyeron muchos factores, por ejemplo el common law, la “centralización” temprana del país, el freno a la venta de cargos públicos (a diferencia de Francia y España donde se extendió esa cultura patrimonial), el papel del poder judicial y el consentimiento de los gobernados en la imposición de los tributos (a través del Parlamento). Nada de esto se produjo en otros países europeos, salvo el singular caso de Dinamarca que estudia al final del volumen. En Francia, la debilidad del Estado y del propio Antiguo Régimen (aquí bebe directamente el autor de Tocqueville), abrió la puerta a la Revolución francesa. En nuestro caso, el diagnóstico es mucho más sombrío: “España, por su parte, cayó en un declive militar y económico que se prolongó durante siglos”.

La síntesis de este primer volumen se recoge en la quinta parte, titulada “Desarrollo político y decadencia política”, que pretende abrir el análisis que el autor realiza en el segundo volumen. Las instituciones, dado el conservadurismo de las sociedades humanas, “no empieza una partida nueva en cada generación”. Lo normal es que se solapen y perduren más allá de lo razonable. Como dice Fukuyama, los Estados modernos impersonales son instituciones difíciles tanto de crear como de mantener, por la presencia siempre dominante de las tendencias patrimoniales, de parentesco o de reciprocidad personal. ¡Cuanto sabemos de esto en España!

Algunas ideas fuerza pueden ser de utilidad en el campo del análisis institucional, que es el que interesa en esta página. Primera, “las instituciones adaptables son las que sobreviven, ya que los entornos siempre cambian”. Segunda, “las instituciones se crean para hacer frente a los desafíos competitivos de un entorno concreto”. No aboga precisamente Fukuyama por la “exportación” de instituciones que funcionan en un sitio a otro; los contextos mandan. Tercera, “la capacidad de las sociedades de innovar institucionalmente depende de que puedan neutralizar a quienes tienen intereses políticos y vetan reformas”.

La decadencia política se expresa a través de rigidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonialización, pues quienes tienen los resortes del sistema aguantan lo indecible. Algo que se puede comprobar en nuestro caso. La tendencia a conservar las instituciones prima ante todo.

En fin, el primer volumen acaba con la Revolución industrial. Su tesis, a pesar de dedicar tanto espacio a los “precedentes”, es que “las sociedades no están atrapadas por sus pasados históricos”, pero sin embargo sus instituciones –por paradójico que parezca- son “producto de circunstancias históricas contingentes y accidentes con pocas probabilidades de reproducirse o copiarse en otras sociedades distintas”, tal como reza la larga cita del inicio de este comentario. Fukuyama denuncia por último “la rigidez ideológica” que ahora nos invade. Sin embargo, apuesta por superar el síndrome del “mal emperador”. Tal como nos dice, “hay, sin embargo, una razón importante para pensar que las sociedades con responsabilidad política prevalecerán sobre las que no la tienen. La responsabilidad política –concluye- proporciona un camino pacífico hacia la adaptación institucional”. Sabio consejo. Continuará.

POLÍTICA “PARTISANA” (El silencioso retorno de Carl Schmitt)

“Nuevas especies de enemistad absoluta tienen que surgir en un mundo en donde los contrincantes se empujan unos a otros hacia el abismo de la desvalorización total antes de aniquilarse físicamente. La enemistad se hará tan horrorosa que ni siquiera se podrá hablar de enemigo y enemistad” (Carl Schmitt, Teoría del partisano, Trotta, p. 100-101).

En un excelente Estudio Preliminar al libro Ensayos sobre la Dictadura 1916-1932 (Tecnos, 2013), el profesor Baño León afirmaba que “Schmitt es una suerte de submarino jurídico que emerge siempre en la situación excepcional” (p. LXXV). Y, en efecto, así es. Las profundas y (en ocasiones) provocadoras reflexiones del pensador alemán se han instalado con nosotros desde hace años. Pero en los últimos tiempos han tomado especial auge.

No es privativo de nuestro país: la excepción constitucional o los estados excepcionales, incluso, han adquirido carta de naturaleza en países de honda tradición democrática como son Estados Unidos o Francia (más reciente este último). La crisis de los refugiados nos sume a los países de la Unión Europea en un mar de contradicciones azotado por los vientos de la excepción. Tras una larga serie de décadas de “normalidad constitucional”, la excepción entra sigilosa o abruptamente, según los casos, en nuestra agenda político-institucional.

Llevamos años con algunas excepciones constitucionales que se visten con disfraz de normalidad: la proliferación abusiva de la legislación de excepción a través de la figura de los Decretos-Leyes ha sido una constante en la legislatura pasada. El parlamentarismo ha quedado ahogado en la mayoría absoluta gobernante ejercida con tintes autoritarios que rompieron todo posible consenso, haciendo buenos todos los malos pronósticos que, para esa forma de gobierno, el propio Schmitt predijo en su obra Sobre el parlamentarismo (Tecnos, 1990). El desgaste de una jurisdicción constitucional politizada (que, según el autor citado, no es jurisdicción) se advirtió también en La defensa de la Constitución (Tecnos, 1983). Incluso la máxima que abre otra obra del mismo autor titulada Teología política (“Soberano es aquel que decide sobre el estado de excepción”) ha sobrevolado la cuestión (independentista) catalana. Hasta ahora se ha quedado en anuncio. Veremos.

El independentismo catalán también ha hecho uso de la manida distinción, asimismo de factura schmittiana, que confronta Legalidad y legitimidad (Aguilar, 1971), queriendo hacer prevalecer la segunda sobre la primera. Un puerta que pretende abrir con “disimulo” (o vacua justificación) los escenarios, también tratados en su Teoría de la Constitución (Alianza Editorial, 2001), de “quebrantamiento constitucional” o, incluso, de “destrucción de la Constitución”.

Schmitt, en efecto, está muy presente en la política española cotidiana a través de la dialéctica amigo-enemigo. En su también clásica obra El concepto de lo político (Alianza Editorial, 2005) nos recuerda que “la distinción propiamente política es la distinción entre amigo y enemigo”. La política sectaria, incluso “de borrado” propia de la antropología totalitaria, que diría Alexandre Koiré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015), se impone por doquier. Y está triunfando –si por tal cabe entender eso- de manera clamorosa en algunos ámbitos y en la forma de actuar de diferentes formaciones políticas.

Pero todo esto viene a cuento porque hace pocas semanas unos diputados de nueva hornada se fotografiaron con un libro entre las manos: Teoría del partisano. Acotamiento al concepto de lo político (Trotta, 2013); anécdota que revela qué clase de política se hace (o se quiere hacer) en nuestra “Cámara baja”. El autor de ese trabajo es, una vez más, Carl Schmitt. Aunque la obra es tardía, completa y “acota” –como el propio subtítulo anuncia- su concepto de lo político, previamente elaborado.

Para este autor la guerra es la continuación de la política por otros medios. Pero “la política contiene siempre, por lo menos siempre como posibilidad, un elemento de enemistad”. Pero tras Lenin, esa enemistad se torna “absoluta”: no conoce ningún acotamiento. Y así ha de expresarse. Los partisanos, sin embargo, eran (y son) luchadores autónomos preñados de fanatismo por una causa “política”, antes estrechamente vinculados con lo telúrico (la tierra) hoy con lo sagrado (la religión) o cualquier otra idea de ese cariz abstracto. La lógica de combatir al partisano con sus propios medios la hemos vivido en algunas fases de nuestra reciente historia entre nosotros, el acrónimo GAL también salió a relucir en los debates. Y la receta de combatir tal fenómeno, como afirma Schmitt en relación a la OAS (en Argelia), fue clara: “contra los partisanos hay que luchar a la manera de los partisanos”. La transformación gradual del partisano en terrorista es un proceso que Schmitt, por razones obvias del tiempo en el que la obra fue escrita solo lo vislumbra en el caso de Argelia. Y allí, pese a las prédicas de legitimidad, se impone finalmente la legalidad republicana. Y el propio autor, al analizar con detalle el caso Salan, lo reconoce expresamente. Una enmienda a la legitimidad. Su caso, como recuerda el autor, demuestra que incluso una legalidad puesta en duda resulta más fuerte, en un Estado moderno, que cualquier otra clase de derecho” (p. 93). ¿Se enmienda Schmitt a sí mismo?

Pero la teoría del partisano es una prolongación del concepto de lo político, como bien advierte Volpi en el Epílogo. La política no conoce amigos. Endurece la carga de enemistad que encubre determinadas políticas o “ideologías”. El problema de Schmitt es su baja (o nula) credibilidad en el liberalismo, aunque puntualmente (nunca de forma muy expresa) reconoce en algunos pasajes de su obra los aciertos limitados del checks and balances en determinados sistemas constitucionales, aunque se muestra intolerante con el principio de separación de poderes, algo que se justifica con el chiste de Rousseau sobre el prestidigitador japonés, “quien corta primero al niño (en tres poderes) y lo hace aparecer de nuevo (como un Estado)”. La concepción totalitaria se incuba en ese argumento. Pero, a nuestros efectos, sobre todo nos interesa su concepción de la política, que se aleja diametralmente de los valores (“política desvalorizada”). Bajo ese concepto, valores como la ejemplaridad, la integridad o el respeto, están de más. Y en esta política de lodazal en la que nos movemos, así se ha visto. Esta es la concepción de la política que se quiere imponer entre nosotros y ahí radica uno de los más graves peligros de nuestra convivencia futura y de esos denominados “nuevos discursos”. Impostura para volver a lo más viejo y caduco. Lo que ya fracasó.

Hay que optar. No queda otra. Entre una política que se asienta en la “gran política” –como reconocía Schmitt; es decir, aquella que “alcanza la cima cuando se acierta a discernir al enemigo como enemigo con claridad concreta”; o, entre otra versión de política, más transversal, más ética, menos ruda y que busca puntos de encuentro, explora el acuerdo y la transacción con los adversarios o quienes no opinan como tú en una sociedad marcadamente pluralista (Innerarity). Política con valores. La “gran política” ha llenado los cementerios y ha hecho fracasar países, así como ha arruinado pueblos enteros y generaciones. El “progreso” –como recuerda paradójicamente Schmitt en otra obra- siempre estuvo vinculado al desarrollo moral y no al económico. En España (como exponía recientemente González Férriz en el periódico-semanario Ahora) “nadie ha dicho nada sobre asuntos morales; solo se habla de economía.”. Algo falla.

Carl Schmitt es un personaje poliédrico. La Teoría del partisano fue escrita en los últimos años de su larga vida como resultado de dos conferencias impartidas en España en pleno franquismo y, en cierta medida, redefine (o incluso corrige) algunas de sus líneas-fuerza de pensamiento; ideas que se erigieron durante el período de entreguerras y dieron oxígeno al nazismo. Pero la dialéctica amigo-enemigo sigue en pie. Curiosamente, algunas de sus tesis han alimentado discursos radicales de izquierda. Su pensamiento es profundo y no deja de prever (o intuir, al menos) por dónde caminaría la vida política en los años venideros. La cita que abre este Post así lo confirma. Premonitoria. El Estado Islámico o el terrorismo-kamikaze (algo que, como recuerda Franco Volpi, no pudo predecir por razones obvias) es su cara más oscura. Pero tenemos otras más cerca.

GOBERNAR SOBRE “UNA PIRÁMIDE DE BOLAS DE BILLAR”

 

“Cuando los Gobiernos son tan inestables como lo fueron en Francia desde 1871 hasta el derrumbamiento de 1940, su atención tiene que estar casi monopolizada por una tarea que es similar a la de tratar de construir una pirámide con bolas de billar” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, II, Página Indómita, Barcelona, 2015, p. 95)

 

Nadie, a mi juicio, ha descrito de forma más gráfica que Schumpeter los problemas que implica la falta de estabilidad gubernamental. La reflexión es de hace más de setenta años, pero tiene una vigencia fuera de lo común. Más en nuestro complejo contexto político.

 

En efecto, tras las elecciones autonómicas, forales y municipales, así como tras las elecciones catalanas, la fragmentación se implantó en las diferentes instituciones y la gobernabilidad se tornó más compleja, en algunos casos casi imposible. Hubo que acudir a acuerdos de investidura, algunos de legislatura o de mandato y, en menos casos, a articular gobiernos de coalición que garantizaran la mayoría absoluta. En algún caso (Cataluña), los riesgos de convocar nuevas elecciones son ya más que evidentes (cosa de días u horas, si nadie lo remedia). Las elecciones legislativas del 20 de diciembre han reafirmado esa tendencia: una mutación del sistema de partidos que altera las esencias del sistema institucional diseñado a partir de la transición política.

 

La forma de gobierno (sistema electoral y régimen parlamentario), asentada sobre un bipartidismo “protegido” ha entrado en crisis. La gobernabilidad se convierte, así, en una tarea difícil de alcanzar. Es la cuarta crisis. Se suma a las tres anteriores: la económico-financiera (con algunos efectos aún devastadores en el campo del empobrecimiento y el paro), la fiscal (de la que aún nos queda largo recorrido para salir de ella), así como de la institucional (probablemente la más grave de todas y de solución más compleja).

 

Cuando la solidez del Gobierno es más necesaria que nunca en el marco de una democracia “ejecutiva” y de “confianza” (como la ha denominado Pierre Rosanvallon), cuando aún se han de llevar a cabo reformas estructurales e institucionales de enorme magnitud y que requieren valentía y coraje político (por tanto, de mayorías sólidas), o cuando “el crédito país” (las inversiones y el crecimiento económico) dependen en buena medida de la existencia de estructuras gubernamentales estables y de políticas económicas con amplio respaldo, aquí hemos “redescubierto” con fervor de nuevos inquilinos la fragmentación política, la inestabilidad parlamentaria y, por tanto, el equilibrio imposible que supone gobernar sobre “una pirámide de bolas de billar”. Como si el pluralismo político fuera “cuartear” el país o los territorios en bandas rivales e irreconciliables.

 

Ha sido la voluntad ciudadana, en efecto. Traducir esa voluntad en gobierno estable es una tarea –seamos honestos- hoy por hoy casi imposible. Pero no lo es porque la tarea supere las exigencias habituales de esa actividad que es la política (pues para eso está), sino lo es sobre todo porque entre nosotros se ha impuesto una política sectaria y sorda, nada dada a los acuerdos transversales, ajena a la argumentación y al cambio sensato de impresiones o de proyectos, y muy dada al griterío ensordecedor, la trinchera o la demagogia (solo hace falta ver algunos programas infumables de “debate político” en algunos canales televisivos o tertulias radiofónicas). Un sectarismo del que hizo bandera el gobierno saliente durante su gestión “absoluta” (cuasitotalitaria, en algunos momentos) en el mandato anterior, al que se ha unido ahora una oposición cainita, virginal, redentora o, simplemente, repetitiva. Nadie da su brazo a torcer. Como si ese inmovilismo bochornoso o ese rancio dogmatismo periclitado nos arregle la vida a los ciudadanos. Tendrá elevados costes sobre nuestra vida, tranquilidad y futuro, pues en caso contrario la política no serviría para nada. Ya no se trata de mala política es algo peor: anomia política. Políticos que, al parecer, no saben hacer política. Algo serio. Nadie, como señalara Paco Longo, ha hablado de qué hacer en el Gobierno: todo son líneas rojas, vetos o llamadas “angelicales” al pacto, para que algún partido pueda seguir lamiendo las mieles del poder y continuar repartiendo prebendas entre los suyos y sus clientelas. Sumar, ¿para qué? Alguien nos lo debería explicar.

 

Es cierto que el escenario político está cambiando por completo. No solo aquí, en toda Europa. Pero el cambio en España parece haber adquirido velocidad de vértigo. El problema, cuando se corre, es saber hacia dónde se va. Si se opta por el parlamentarismo fragmentado, todos sabemos donde ha conducido si no hay una correcta gestión política: al precipicio. No es menester traer a colación los innumerables casos en que así ha sido (recuérdese la cita inicial de Schumpeter, el período de entreguerras o la inestabilidad crónica, entre otros, del sistema político italiano durante décadas). ¿Aprenderán algo nuestros políticos de tantas lecciones que la historia nos ha enseñado? Los primeros pasos en la larga gestión del aún incipiente proceso de formación de un Gobierno no han podido ser más lamentables, por unos y por otros.

 

La política, como recordaba recientemente Innerarity, es llegar a acuerdos. Para eso, como bien expuso el ex-presidente de Uruguay, Pepe Mujica, no hay otra salida que negociar, negociar y negociar. Y eso requiere tesón, pero también conciencia clara de que solo cediendo (algunas veces cosas importantes) se llega a acuerdos. De no ser así, este país pasará a la historia por “repetir elecciones” (como si eso fuera gratis y sin consecuencia alguna).

 

Un alumno repetidor es un mal estudiante, unos políticos que son incapaces de alcanzar acuerdos y nos obligan a ir una y otra vez a las urnas (hasta que la ciudadanía se canse) son unos pésimos políticos. Como también recordaba Schumpeter, debemos impedir que “tontos y charlatanes”, así como corruptos e incompetentes, nos gobiernen. En nuestra mano está echarlos a patadas y, si es preciso, a la basura. Pues ese será su “digno” sitio si son incapaces de resolver absolutamente ninguna de las cuestiones más básicas que forman parte de “su oficio”. Y por el que, por cierto, cobran. Que no sigan abusando de nuestra confianza. Además, nos lo ponen fácil: rendir cuentas (nuevas elecciones) a los pocos meses de haber demostrado su supina incompetencia para formar gobierno tras un proceso electoral, nos los pone “en bandeja de plata”. Pueden terminar dándose más de un susto.

“ATADO Y BIEN ATADO”

“ATADO Y BIEN ATADO”

“En general, el Derecho Constitucional se ha establecido, en los Estados modernos a modo de una conquista lograda a menudo en momentos históricos determinados y críticos, decisivos” (Adolfo Posada, Tratado de Derecho Político, Comares, Granada, 2003, p. 491; negrita del autor).

Los más viejos del lugar recordarán el título de esta entrada. De los resultados electorales del 20 de diciembre se pueden extraer cinco ideas-fuerza desde el punto de vista exclusivamente institucional que nos muestran el vigor actual de esa expresión:

Primera. Las reglas electorales de la transición política (sistema electoral en el Congreso y Senado) e institucionales (papel del Senado) han hecho abortar antes de nacer la segunda transición. El diseño del sistema constitucional e institucional de 1978 es mucho más fuerte de lo que algunos presumían. Todo quedó “atado y bien atado”. Y no fue Franco el que lo hizo.

Segunda. La reforma constitucional tan aireada por distintos ángulos políticos será compleja de transitar. Cualquier reforma constitucional, sea esta ordinaria o agravada, necesita del apoyo del partido que “ha ganado” las elecciones o, en el caso de una reforma ordinaria, de una “constelación” de partidos no fácil de alcanzar. Además, solo un acuerdo transversal amplísimo podría aunar apoyos para una reforma agravada. Olvídense de esta. No se hará. El blindaje de determinadas partes de la Constitución (título preliminar, núcleo duro de los derechos fundamentales y Corona) no es propio de “cláusulas pétreas”, pero es de acero. Si se transita hacia una reforma constitucional, esta será de radio limitado. Atado y bien atado.

Tercera. El Senado, controlado por el primer partido, se puede convertir en una Cámara de resistencia con una composición y un diseño constitucional del pleistoceno. El Senado es una viva muestra de la aplicación “castiza” del checks and balances a la española pergeñado en la transición (en la propia Ley de Reforma Política de 1976 y luego trasladado en parte a la Constitución). Su papel es secundario, pero sigue manteniendo protagonismo en ciertas materias (reforma constitucional, nombramientos magistrados TC y vocales CGPJ, artículo 155 CE, etc.). Una vez más, atado y bien atado.

Cuarta. Aprobar leyes orgánicas (mayoría absoluta Congreso Diputados) promovidas por el gobierno de turno, se convertirá en un calvario de negociaciones multilaterales. Dificultades, por tanto, para reformar el pétreo edificio de leyes orgánicas construido en la anterior legislatura. Legislar “excepcionalmente” por decreto-ley tendrá también recorrido complejo. Tampoco aprobar “leyes ordinarias” será tarea fácil. Reformar una injusta ley electoral, por ejemplo, tarea hercúlea. Nudo gordiano, que también se trenzó en la transición.

Quinto. Formar Gobierno será asimismo tarea plagada de dificultades. Pero si alguien lo consigue, gobernar no será misión más sencilla. Se abre un escenario de ingobernabilidad con mucho ruido ambiente en un Parlamento que, si no cambian los usos, seguirá siendo un gallinero (esta vez con voces que elevarán el tono apocalíptico). Derrocar al Gobierno, si este se forma, será cuestión más compleja, pues formar gobiernos alternativos con mayoría absoluta no es fácil en un escenario tan fragmentado. Nacionalistas e independentistas vuelven a tener un papel bisagra, pero más descafeinado. Hay otras opciones, según los casos. Pero continúan teniendo un importante papel. En ciertos casos, clave.

En suma, el 20-D nos ha dejado (¿alguien dudaba de ello?) una estabilidad constitucional garantizada, que todo lo más padecerá algún retoque por medio de reformas institucionales pactadas por los dos principales partidos o, quizás (algo necesario en el actual contexto) de forma más amplia, ya que unánime no se advierte. Las grandes reformas quedan para otro momento. La losa de la transición política es muy pesada y no deja abrir el paso a la tan cacareada “segunda transición”. Cierto que la frustración puede abrir paso a que se aireen propuestas (en términos schmittianos) de “destrucción constitucional”. Algunas ya circulan por el mercado político e institucional.

Esta última cita electoral también nos deja un panorama de atomización o fragmentación política y un horizonte (salvo sorpresas agradables) de ingobernabilidad o de gobernabilidad ciertamente compleja. Veremos qué opinan y cómo nos miran desde Bruselas. El ajuste de cuentas públicas pendiente corre riesgo de volar por los aires. Tiempo de responsabilidades compartidas y de mucha cintura política. Tiempo de pactos transversales de naturaleza institucional (“pactos de estado”): con el imperioso objetivo de renovar la confianza y asentar “el buen gobierno” (integridad, transparencia y democracia de ejercicio, como apunta Rosanvallon; véase la reseña adjunta en este Blog sobre su importante libro Le bon gouvernement). O están todos los líderes y partidos a la altura de los retos o la más que previsible parálisis institucional y económica solo hará que agravar nuestra ya precaria situación de partida. Nada fácil.

EL CASO GÜRTEL: UNA “PARCIALIDAD” DE LIBRO

“Justice must not only be done: it must also be seen to be done”

Es obvio que la cultura de imparcialidad en el Poder Judicial tiene todavía mucho camino por recorrer para asentarse de forma definitiva. La judicatura española está formada en la reivindicación del principio de independencia, pues esta es una conquista muy tardía y aún hoy en día con fuertes borrones en su haber.

Y ello no debe extrañar, pues en los sistemas constitucionales continentales, de patrón derivado de la Revolución francesa, el Poder Judicial ha sido por lo común más Administración de Justicia que Poder, ha vivido siempre maniatado al Poder Ejecutivo y su papel se ha visto limitado –hasta la aparición en escena de la jurisdicción constitucional- a la aplicación de la Ley, sin poder siquiera cuestionar la inconstitucionalidad de la obra del Legislativo.

Tampoco hay mucho recorrido para la sorpresa cuando la propia Constitución española de 1978 omite de forma clamorosa el principio de imparcialidad de los jueces, mientras que, paradojas de la vida, lo prevé expresamente en el caso del Ministerio Fiscal y de los propios funcionarios públicos al servicio de la Administración. Quien ha de ser el más imparcial (el juez) es al que la Constitución menos se lo exige. Paradojas constitucionales. (más…)

LA POLÍTICA: LOCURA Y PASIÓN

“Siempre he pensado que en las revoluciones los locos, no aquéllos a quienes se da ese nombre por metáfora, sino a los verdaderos, han desempeñado un papel político muy considerable” (A. De Tocqueville, “Recuerdos de la Revolución de 1848”, Trotta, Madrid, 1994, p. 138).

 

“En cuanto a la tercera característica de los partidos, a saber, que son máquinas de fabricar pasiones colectivas, está tan clara que no necesita demostración” (Simone Weil, “Ensayo sobre la supresión de los partidos políticos”, Confluencias, 2015, Salamanca, p. 47).

 

Una reflexión breve, pues se basa solo en dos lejanos testimonios. Uno muy distante, el otro un poco más próximo. Los dos inquietantes. Dan que pensar. Tal vez, dada la distancia remota o casi remota en que fueron escritos tales juicios u opiniones nadie identifique semejantes palabras con nuestras miserias más próximas. Se equivoca. El propio Tocqueville lo expresó con meridiana claridad en una de sus mejores obras (El Antiguo Régimen y la Revolución): “La historia es una galería de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias”. Insuperable.

 

A Tocqueville lo he leído y releído en numerosas ocasiones. Siempre aprendo. No algo, mucho. Sin embargo, desconocido para mí, debo reconocer que el opúsculo de Simone Weil me ha hecho reflexionar. Hay mucha carga de profundidad en muy pocas páginas. Y de alguien que se comprometió con las causas más nobles y marginales.

 

Pero a lo que vamos: uno habla de “locura” y la otra de “pasión”, ambos atributos predicados de la política y de los partidos políticos. Es lo que hoy interesa. Comencemos por la locura y terminemos por la pasión.

 

¿Es posible que un pueblo quieto o cuerdo enloquezca? La historia nos dice que sí. El desorden puede que no esté en los hechos, pero como recuerda Tocqueville se puede hallar en los espíritus. Estamos durmiendo sobre un volcán y no nos damos cuenta. Las revoluciones nacen de las cosas más nimias. En política –como bien añade- “la comunidad de los odios constituye casi siempre el fondo de todas las amistades” (¿les recuerda a algo?). Una sociedad desordenada y confusa es el preludio de las revoluciones, aunque sean silenciosas. Ya lo dijo ese mismo autor (y acabo con esta cita): “(…) convenía tratar al pueblo francés como a esos locos a los que no se debe atar, por miedo a que se pongan furiosos al verse sujetos”. Abogaba el autor francés por gobiernos que pudieran cambiarse y no eternos: por la reforma y no por el inmovilismo. Algo muy reñido con la petrificación y la totalidad, que parecen estar omnipresente en nuestras vidas. Una tesis alejada del adanismo.

 

La pasión en sí no es buena. Así lo afirma Compte-Sponville. Un filósofo que respeto y me agrada. No es una virtud, es distinta del coraje o la valentía. Pero, además, en política la pasión -mal encauzada- puede ser fuente de desmanes y despropósitos. Simone Weil, en ese incendiario opúsculo contra los partidos políticos, ya lo advertía: “Un partido es una máquina de fabricar pasión colectiva”. Y la pasión colectiva es -según ella- la única energía que tienen los partidos. Hoy en día azuzados por su desprestigio los partidos se transforman en movimientos que se disfrazan de lagarterana y hacen suyas las viejas pasiones. Lo duro del diagnóstico de Weil es que, lacónica, sentencia que “tomar partido ha sustituido a la obligación de pensar”. Una lepra, según ella. Que solo se solucionará suprimiendo los propios partidos. Su sentencia era diáfana: “El objetivo reconocido de la propaganda es convencer y no arrojar luz”. Siempre la oscuridad fue preferible a la claridad, al menos en política.

 

No parece una solución cabal eso de suprimir los partidos. El paso del tiempo le ha dado la espalda. Pero ambas reflexiones de dos insignes e inigualables ensayistas nos ponen de relieve que los años, las décadas y los siglos pasan, pero las actitudes y comportamientos siguen. Esto de que la historia y los cuadros se repiten lo debemos grabar con fuego. Lo tenemos tan cerca … Una vez más, el gran Tocqueville lo bordó: “todo el mundo quería salir de la constitución”. Así no hay reforma, solo “destrucción” o “supresión” de la Constitución. Mejor no volver la mirada hacia Carl Schmitt, hoy –por motivos inconfesables- tan de moda. Es cierto, que eran otros tiempos …

 

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2016: ¿APROBACIÓN PREMATURA?

“Robert Lowe, uno de los ‘Chancellors of the Exchequer’ de la era gladstoniana, formuló su definición de lo que era un Ministro de Hacienda: ‘Un animal que tiene que conseguir superávit'”.

“Nada muestra tan claramente el carácter de una sociedad como la política fiscal adoptada por sus gobernantes”.

(J. A. Schumpeter, Historia del análisis económico, Ariel 2012, pp. 461 y 844)

Desde hace algunos días, por no decir semanas, se viene insistiendo por parte del Gobierno central en que el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 se presentará en las próximas fechas ante las Cortes Generales y se aprobará antes de que se disuelva el Parlamento como consecuencia de la convocatoria de las próximas elecciones legislativas. Al parecer esa aprobación se pretende hacer a mediados de octubre, dos meses y medio antes de que acabe el actual ejercicio presupuestario.

Cualquier persona mínimamente informada sabe que, por lo común, las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado se publican en el BOE los últimos días del ejercicio presupuestario anterior, con la finalidad de que estén vigentes a 1 de enero del año presupuestario en el cual se deben aplicar. Ello es plenamente coherente con la singularidad que, tanto en el ejercicio de la iniciativa como en su peculiar tramitación, ofrecen estas Leyes anuales de Presupuestos: son el instrumento de política económica (en realidad de Política con mayúsculas) más importante que tiene todo Gobierno. Su finalidad es, nada más y nada menos, traducir las prioridades gubernamentales en políticas reales “con asiento” presupuestario y con un necesario equilibrio (al menos sobre el papel) entre gastos e ingresos.

Las preguntas son obligadas: ¿Puede un Gobierno “saliente” condicionar la política presupuestaria del Gobierno “entrante”, cuando no se sabe quién gobernará en 2016?, ¿Puede, en consecuencia, aprobarse la Ley de Presupuestos para 2016 en el mes de octubre, antes de convocarse elecciones y por las Cortes Generales que se disolverán de inmediato? (más…)

LAS AUTORIDADES “INDEPENDIENTES” (1)

“Si es necesario ser independiente para estar en condiciones de ser imparcial, la independencia no basta para conseguir la imparcialidad” (Pierre Rosanvallon, “La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad, proximidad”; Paidós, 2010, p. 137)

El paraguas de las Autoridades “Independientes” (llamadas entre nosotros “administraciones independientes”) cubre un amplio espectro institucional. Agrupa a un catálogo muy diversificado de organismos y entidades, de imposible reconducción a una unidad funcional. Lo que les une, tal como se verá, es una relativa identidad en las notas características que definen tales organismos.

En una impecable tesis doctoral (algo no frecuente en este tipo de productos), el profesor Joan Solanes ha llevado a cabo un minucioso análisis de las administraciones independientes reguladoras. Allí, sitúa la aparición en escena de este tipo de entidades en Estados Unidos, vinculada al New Deal y al origen del propio Estado regulador. El fundamento de su creación es múltiple. La complejidad y celeridad de la toma de decisiones en el ámbito económico requería una especialización que ninguno de los tres poderes tradicionales tenía. Pero también se quería sustraer del Ejecutivo, muy influenciado por el clientelismo político, por los escándalos de corrupción y por los tentáculos de los partidos, cualquier decisión que afectara de forma relevante al mercado. (más…)