CÓDIGOS DE CONDUCTA

INTEGRIDAD: ¿UNA POLÍTICA AUSENTE DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL?

 

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“La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes

(José Luis L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, Madrid, 2009, p. 292)

 

Resulta cuando menos curioso constatar cómo un Gobierno que toma las riendas tras una moción de censura basada en la pestilente corrupción no haya incorporado a su estructura de órganos superiores como tampoco a sus políticas inmediatas ni una sola referencia a la Integridad o a la Transparencia como medios de luchar contra ese endémico fenómeno de la corrupción o de las malas prácticas político-administrativas. Ambos fenómenos han echado raíces profundas en nuestro entorno institucional público. Y algo habrá que hacer.

No creo que descubra nada nuevo si afirmo que el Gobierno anterior y el partido político que lo sustentaba obviaron asimismo cualquier tipo de medida dirigida a la lucha por la integridad de las instituciones. Lo más parecido a ello fue una timorata Ley de Transparencia (Ley 19/2013) o la devaluada (en términos comparados) Ley reguladora del ejercicio del alto cargo (Ley 3/2015). En ambos casos todo se quedó en mera coreografía o en pura cosmética, que tanto se lleva. Hasta el punto que la propia Ley reguladora del ejercicio del alto cargo, ni corta ni perezosa, “derogó” el Código de Buen Gobierno de altos cargos, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros en el primer mandato del Presidente Rodríguez Zapatero (2005). Un código que pasó sin pena ni gloria y fue sistemáticamente ignorado por sus propios promotores, tal como estudió en su día Manuel Villoria (El marco de integridad institucional en España. Situación actual y recomendaciones, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012), pero que al menos intuyó tempranamente la necesidad de incorporar un medio de autorregulación ética de ese nivel tan singular en términos comparados de la alta Administración española denominado enfáticamente como “altos cargos” (dicho de otro modo: un nicho para que la política reparta sinecuras entre los suyos y sus acólitos, sean o no funcionarios, sin otras exigencias reales que la confianza política).

Reinaba entonces, y parece que reina ahora, un escepticismo cínico hacia todo lo que afecta a la ética pública, los códigos de conducta y los marcos de integridad institucional. Una política descreída de sus propios valores y solo utilizada como palanca para acceder o para mantenerse en el poder –como es la que parece triunfar por estos pagos- no incluye en su ADN las políticas de integridad. Pues estas políticas de integridad, conviene decirlo de inmediato, comprometen mucho y obligan además a actuar de otro modo (cambio de hábitos o de carácter, como reconocía Aranguren y recordaba más recientemente Adela Cortina), lo que ata de pies y manos al gobernante, directivo o funcionario frente al (mal) uso de las estructuras de poder. Mejor tener manos libres. Así “se pueden hacer más cosas”.

A diferencia de la Integridad, más fácil es apostar políticamente por la Transparencia. En la política española hay fervor, también cínico, por la transparencia. No hay gobierno que no predique de sí mismo ser el más transparente. Vende mucho y tiene menores costes políticos, pues quien se transparenta sabe siempre lo que debe enseñar y lo que, al menos, debe disimular, cuando no ocultar. Y eso explica que instituciones con apuestas claras y evidentes por la transparencia se vean envueltas de vez en cuando en escándalos de corrupción o de malas prácticas. Hay un ejemplo muy reciente en una sociedad mercantil pública dependiente de una Administración matriz que había invertido esfuerzos considerables precisamente en políticas de transparencia. Pero pueden invocarse otros tantos (malos) ejemplos.

Tal vez lo que esa política cínica (siempre tan resabiada) ignore, es que los Sistemas de Integridad Institucional protegen principalmente a las instituciones, pero también a todos aquellos servidores públicos (sean responsables políticos, directivos o funcionarios) que desarrollan su actividad en ellas. Pues, al fin y a la postre, construir infraestructuras éticas (por emplear el término de la OCDE) supone reforzar la confianza pública en las instituciones y representa invertir en calidad democrática, como atentamente estudió el profesor Rafael Bustos (Calidad democrática, Marcial Pons, 2017). Pero estos intangibles no venden en una política que solo se centra en gestos, guiños, golpes de impacto e imágenes cargadas de positividad con pretendidos mensajes subliminales. Las baratijas de la comunicación instantánea triunfan por doquier en una política diseñada para contentar a cabizbajos ciudadanos colgados día y noche a los dispositivos móviles y a sus impactantes imágenes. Idiocia colectiva, es lo que crean. No demos exigente. Tal vez nos tomen por estúpidos, sin saber que son ellos los que con tales estrategias comunicativas vacuas quedan retratados.

No gastaré muchas líneas en algo que es muy obvio, aunque nadie, al parecer también en este nuevo y flamante Gobierno, lo vea. El Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) lleva ya varios años reflejando en numerosos informes que determinadas instituciones españolas (por ejemplo, el Parlamento y el Poder Judicial) no se han dotado de códigos de conducta ni de sistemas de integridad institucional o, al menos, no lo han hecho de forma efectiva. Lo mismo se podría decir del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública, pues -salvo algunos casos en el ámbito autonómico, foral y local, especialmente en el caso vasco- el Gobierno Central y la Administración General del Estado no disponen de tales códigos ni menos aún de marcos de integridad institucional. Unos y otros gobernantes los han despreciado reiteradamente, pues nadie se los creía. Solo el EBEP en 2007 incorporó un Código de Conducta de Empleados Públicos que no ha tenido ninguna virtualidad. Todo el mundo se lo tomó a chirigota. Amortizado el Ministro que lo promovió (Jordi Sevilla), pronto pasó al olvido. Los Valores en la política o en la actividad pública son entendidos por algunos como si fuera la marca de chocolates: son buenos para “comprarlos” y luego comerlos, nunca para practicarlos.

Así las cosas, la política preventiva en el ámbito de la corrupción ha sido prácticamente inexistente. Al no haber ningún mecanismo de autorregulación que prevea valores y conductas, solo la Ley es el muro que actúa como límite. Y ya se sabe: cuando se trata de garantizar la efectividad de la Ley, en la mayor parte de los casos se orilla en su cumplimiento, pues (eso se supone) pocas veces “te pillan”. Se publican (o publicaban) infinitas leyes y se aplican pocas. Una de las tareas de la política (y de una parte de los altos cargos o asesores que les acompañan) es, así, “jugar a la ruleta rusa”. Se prevalen de que la aplicabilidad de la Ley es torpe y, en todo caso, tardía. La suerte moral, vestida a veces de corrupción, es muy practicada en nuestro entorno. Hasta que, por azar o casualidad, las garras de la Ley caen sobre alguien. Mala suerte o que algunos se fueron de la lengua, cuando no venganzas en plato frío.

La construcción de marcos de integridad institucional exigentes actúa, en cambio, anticipadamente. Pretende evitar que el agua llegue al río. Tal como expuse en el libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017), esos marcos de integridad institucional apuestan por prevenir antes que lamentar (modelo preventivo) o, en el peor de los casos, por curar las heridas ya abiertas (modelo reactivo). Persiguen construir cultura ética en las organizaciones públicas por medio de la difusión, formación, tramitación de consultas o dilemas éticos, a través de la creación de un órgano de garantía (comisión o comisionado de ética), así como mediante la adaptación permanente de los códigos de conducta como instrumentos vivos. Actúan, además, como mecanismo protector de los políticos, directivos o empleados públicos, pues juegan el rol de “faro” u orientación, indicándole al responsable público, de acuerdo con los valores y normas de conducta preestablecidos, qué se puede hacer y qué no en el ámbito institucional público. Y, sobre todo, evitan que se dañe a la institución, algo mucho más importante que la reputación de las personas que la integran. La política de prevención pretende ahorrarnos el triste espectáculo de ver cómo un día sí y otro también los escándalos se acumulan y cómo asimismo los responsables públicos desfilan ante los juzgados y tribunales. En esos casos, cuando se condena o sanciona a un responsable público por corrupción, el prestigio de la institución ya está completamente roto. Algo nada baladí. Recomponer la imagen de esa institución es tarea hercúlea y en muchas ocasiones algo casi imposible. Así están las nuestras …

Con “la que está cayendo” en España ahora y desde hace bastantes años, sorprende sobremanera –y vuelvo al principio- cómo un Gobierno que pretende (o eso dicen quienes lo lideran) la renovación moral de la política, no haya dedicado ni un renglón o ni un solo minuto  a promover la Gobernanza Ética ni la Transparencia efectiva en sus primeros pasos de la acción de gobierno. ¿Paradojas o imposturas de la política? Dentro de un tiempo razonable tendremos la respuesta, aunque -lamento decirlo- la primera impresión no es ciertamente buena.

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“Fíjese en los másteres que, en general, son de un patetismo terrible” (Emilio Lledó)

“¿Mal aliento? Pruebe el elixir Colgate. ¿Problemas con su carrera profesional?: Apúntese a un MBA” (Testimonio de dos profesores, recogido por H. Minzberg)

 

No hace falta calificarlos, siempre que se refieran a educación superior. Dejemos de lado los masters deportivos. Son universitarios, no hay duda, de los que hablo. Al menos los que ahora interesan. Muchos profesores o ex profesores (entre los que me encuentro) transitan por sus aulas impartiendo su “conocimiento” o su “experiencia”, los hay incluso que “entretienen” (algo que se valora cada vez más, por cierto), que de todo hay; aunque algunos ni eso, pues nada tienen que aportar realmente, pero allí están y en ellos se prodigan. Y de ellos cobran, pues los másteres y postgrados (salvo excepciones tasadas que se computen como horas lectivas o de trabajo) son sobresueldos para las magras retribuciones universitarias, funcionariales o profesionales. Plato ansiado por no pocos, para endulzar sus ingresos, engordar la vanidad o simplemente “estar en la pomada”.

En cosa de másteres y postgrados los hay menos buenos, regulares, malos o pésimos de solemnidad. No conozco ninguno que pueda ser calificado de excelente o muy bueno. Debe ser porque soy un profesor provinciano y de segunda división. Y eso que he llegado a trabajar en los aledaños de lo que se llama una “Escuela de Negocios”, aunque no me dejaron acercarme a las mieles del asunto: los másteres para formar directivos en empresa o en el sector público. Algo que el propio Henry Minztberg denunció inteligentemente en un recomendable libro: Directivos. No a los MBA (Editorial Deusto 2005). Hay mucho escaparate y algunas estafas en toda esa educación de postgrado. Y una necesidad objetiva: quien no tiene un Máster no es nadie. Entre estos últimos me encuentro.

El caso “Cifuentes” ha sido una auténtica bomba que ha irrumpido sobre las ya turbias aguas universitarias. Quién lo ha sacado ahora y por qué es algo que al parecer no interesa (aunque también pudiera ser relevante preguntarse). En todo caso, ha puesto a la institución frente al espejo. Quienes nos hemos dedicado durante algunos años a esa función docente universitaria sabemos que en esos postgrados universitarios la exigencia es un valor relativo, al menos en buena parte de los casos. Se va, se imparte clase, cuentas lo que te da la gana (con mayor o menor rigor, según las personas), te pagan y a callar. Por poner un caso, los innumerables Másteres de Acceso a la Abogacía que pululan por doquier son, por lo común, un rosario interminable de profesorado que desfila con escaso orden y concierto por las aulas ante la perplejidad de un desconcertado alumnado. Cumplir el expediente.

Hay, no obstante, quienes cursan con empeño y elaboran concienzudamente su “TFM” (Trabajo de Fin de Máster). Pero no nos llamemos a engaño, son una minoría de personas siempre responsables, que en cualquier actividad harían lo mismo. Tienen conciencia ética y sentido del deber. No abundan. Pero dignifican la institución y el producto. Gracias a estas personas el sistema aguanta. Normalmente esos alumnos (cargos directivos, altos funcionarios, profesionales, técnicos o estudiantes) están comprometidos con el valor de lo público o con la propia institución, interesados en la innovación y en el aprendizaje continuo o con la necesidad de mejorar ellos mismos y transferir esos conocimientos a las instituciones en las que sirven. Son muy importantes, pero aún son pocos. Aunque, en honor a la verdad, me los he ido encontrado en las aulas de diferentes postgrados, lo cual siempre es un estímulo. También hay profesores (así como algunas Universidades) que se empeñan en dar un producto digno y actualizado, lo cual también es de aplaudir, pues cobran lo mismo por hacerlo o no. Hay que romper una lanza por estas mujeres y hombres que se toman en serio algo que el sistema universitario desprecia o ignora, pues no nos llamemos a engaño para la Universidad lo trascendental no son esos estudios de Postgrado (fuente adicional de ingresos), sino sigue siendo el Doctorado. Al menos hasta ahora.

Y sobre esto último, mejor no hablar. Como me dijo alguien que asistió a una tesis doctoral: “¡Vaya comedia!” Una puesta en escena muchas veces puramente formal y en la que no pocos miembros de tales tribunales se escuchan a sí mismos, tienen su momento de gloria, cuando no incurren en irregularidades que es mejor no tipificar. Pocas personas habrá en el mundo universitario que hayan asistido como miembros de tribunales de Doctorado que no se hayan visto involucradas en algunas “malas prácticas” (y no me pondré como excepción); por ejemplo, en la calificación final (donde los regalos, a pesar del “sobre cerrado”, siguen siendo una relativa constante, salvo en alguna Universidad que se ha ido poniendo seria). Otras veces no se detectan los plagios, “las copias contextuales” o, en fin, las innumerables citas prestadas. También hay no pocos casos en que la paciencia no acompaña para leerse (algo que algunas veces ni siquiera se hace) centenares de páginas o llevar a cabo una redacción minuciosa y pulcra de los informes previos. Por no hablar de las “direcciones de tesis”, una tarea que en ocasiones se transforma en mera formalidad o peor aún en una carrera de obstáculos insalvables para el doctorando, más que en ayudas reales y efectivas. Siempre he sido defensor de que las tesis no deberían ser leídas al inicio de la “carrera académica”, pues desvían la atención de quien debe crear poso general de conocimientos y no “segmentado” o particular. Y no pondré más “ejemplos”, pues tengo varios que sonrojarían a cualquiera.

Si esto es así en “la joya de la Corona” (los doctorados), qué no pasará en sus productos subalternos (los másteres y cursos de postgrado), que proliferan como setas, con unas comprobaciones paupérrimas sobre su pretendida calidad, pues calidad no es “llenar con mentalidad de burócrata digital infinidad de papeles”. Por no hablar de su sistema de evaluación (¿cuántos suspenden en estos formatos universitarios y qué calificaciones medias se ponen?). Y ahora me pondré cínico. La verdad es que no sé porqué se rasgan las vestiduras quienes censuran a Cristina Cifuentes. ¿Dónde está publicada la tesis o los TFM de muchos de nuestros políticos que airean por doquier su condición de doctores o postgraduados (y no pongamos nombres porque hay bastantes)? ¿Con qué recursos han abonado los gastos de matrícula (algunas veces cuantiosos) algunos de esos políticos que se han formado en tales programas universitarios mientras ejercían o ejercen sus cargos públicos? ¿Sabemos realmente qué defendieron y por qué les dieron el solemne título de Doctor o de Máster? ¿Conocemos cuál fue la calificación que obtuvieron y por qué? En fin, mejor no miremos mucho por el retrovisor. Seguro que tiene efectos colaterales y expansivos.

Me dirán que no es lo mismo, pues ellos no mintieron (al menos algunos de ellos). De acuerdo. Así es, en efecto. Lo peor del “caso Cifuentes” no es que presentara o no el TFM, pues podría haber entregado una auténtica birria y le hubieran dado el título igual (y no es broma). Aunque desde el punto de vista de la Universidad que expide el título no acreditar su entrega es un hecho ciertamente insostenible. Lo grave es que se mienta o, al menos, que parezca que se miente (tanto ella como la Universidad): ¿Quién, que haya elaborado una tesis doctoral o un TFM, no guarda la copia de su trabajo en el ordenador o en una o varias copias en papel?, ¿No hay ningún repositorio de trabajos de estas características en las Universidades? Sencillamente nadie “tira” o “elimina” una tesis o un TFM. Todavía conservo mi tesis doctoral de hace más de treinta años, publicada por el INAP en 1989.  Y mejor que “no aparezca ahora” el trabajo perdido, pues el tufillo existente se transformaría en insoportable hedor. Lo grave es, por tanto, que se enrede así, con tan escasa credibilidad; que se erosione más aún la débil confianza que la ciudadanía tiene en la política y se resquebraje y deteriore profundamente la imagen de una malherida Universidad; que se predique con el mal ejemplo. Y, en especial, que se nos tilde de estúpidos. Al menos a quienes conocemos cómo (mal) funcionan las cosas en tales programas universitarios.

La Universidad española necesita, sin duda, recuperar el espíritu perdido, tal como sugiere el excelente filósofo y siempre profesor universitario que es Emilio Lledó (lean la entrevista que ayer le hacía un diario, no tiene desperdicio: https://elpais.com/cultura/2018/03/27/actualidad/1522176484_685088.html). Su nuevo libro (Sobre la educación. La necesidad de la Literatura y la vigencia de la Filosofía, Taurus, 2018), se antoja imprescindible en estos momentos de estupor colectivo. Un profesor al que por cierto el establishment universitario español no le puso precisamente las cosas fáciles cuando intentó volver a ejercer la docencia en España. Su extraordinaria y pulcra imagen debiera servir como espejo de recuperación de una Universidad que desde hace décadas languidece. El caso Cifuentes es un ejemplo más de tan evidente declive, pero ni es el único ni cabe alarmarse cínicamente por este y no por los otros habidos y por haber. También todos esos casos son muestra, sin duda, de que la integridad y la ética no son atributos de nuestra clase política, sea cual fuere su origen y procedencia ideológica (y no pondré en marcha el ventilador citando nombres). Tampoco enaltecen a un sistema universitario que muestra, así, sus peores vergüenzas. Y, se resuelva como se resuelva, la herida ya está abierta, tanto en la Universidad como en la Política. No es mortal, pero sí grave. Una vez más nos vamos desangrando, sin que se pongan otros remedios que meras tiritas. Y en esas seguimos.

PREVENIR LA CORRUPCIÓN EN EL LEGISLATIVO Y JUDICIAL (EL “TIRÓN DE OREJAS” DEL INFORME GRECO)

“Nadie puede sentirse sorprendido por los malos resultados obtenidos por la democracia española en las diversas encuestas internacionales no ya sobre percepción de la corrupción (cosa grave ya en sí misma), sino sobre la percepción de la voluntad real de luchar contra ella” 

(Rafael Bustos Gisbert, Calidad democrática, Marcial Pons, 2017, pp. 143-144) 

Presentación

El Informe GRECO publicado el 3 de enero de 2018  -GRECORC4(2017)18- sobre el “Cuarto ciclo de evaluación: Prevención de la corrupción de los parlamentarios, jueces y fiscales” ha sido objeto de especial atención mediática y ha merecido, asimismo, comentarios muy interesantes en medios digitales. Aquí, sin afán de exhaustividad alguno, destacaría dos: la sugerente contribución de la profesora Alba Nogueira en Agenda Pública (“Informe GRECO: suspenso en elementos centrales para la calidad democrática”), que lleva a cabo un enfoque general muy pertinente sobre el análisis del problema; y, por otro, la aportación de Miguel Fernández Benavides en el Blog de Hay Derecho que está exclusivamente centrada en uno de los aspectos sustanciales del análisis del Informe: el poder judicial (“Independencia del Poder Judicial: llueve sobre mojado”).

Esta entrada la quiero focalizar en un punto crítico, reiteradamente advertido por los sucesivos informes anteriores del Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa: la imposibilidad manifiesta que ha mostrado España para articular sistemas de integridad preventivos, en parte por ignorancia y en parte por absoluta desidia. Los códigos de conducta siguen siendo, en la mayor parte de las instituciones públicas españolas, unos perfectos desconocidos, algo que no ocurre en el resto de democracias avanzadas, como bien nos llama la atención una y otra vez el Informe GRECO, ya desde 2013. La respuesta es muy conocida y de ella se hace eco prudente el informe citado: oídos sordos, ha sido nuestra respuesta.

Debe quedar claro que este Informe es de evaluación. Sus resultados, como ponen de relieve las conclusiones, son malos, en algunos casos muy malos. El Gobierno español se defiende alegando que durante 2015 y 2016 la situación política fue de “impasse”. Nada ha cambiado, por mucho que haya gobierno, en 2017. La parálisis en estos temas sigue siendo aterradora. La proposición de ley de lucha contra la corrupción presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos le sirve paradójicamente al Gobierno para escudarse y justificar que hay proyectos en marcha. Parece que habrá ley. Pero seguimos fiando la lucha contra la corrupción al valor taumatúrgico de las leyes. No hemos aprendido nada, aunque nos den periódicamente “tirones de oreja” desde Europa. Somos alumnos indolentes y huidizos.

El Informe de evaluación tiene un triple objeto: el Parlamento, el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. No aborda, por tanto, al Poder Ejecutivo ni a la Administración Pública. Tampoco a las Autoridades independientes. Y, dentro de su amplio objeto, interesa aquí únicamente destacar, tal como decía, las carencias que detecta el Informe en esos tres ámbitos institucionales en lo que afecta a las medidas preventivas, más concretamente en la necesidad de aprobar códigos de conducta y marcos de integridad institucional. Veamos.

Parlamento: Prevención de la corrupción de los parlamentarios 

En lo que respecta al Parlamento, el GRECO había recomendado en su día que cada una de las cámaras se dotara de un código de conducta elaborado y adoptado con la participación de los parlamentarios y asimismo accesible al público. Este texto, marcadamente preventivo, debería recoger normas de conducta relativas a los conflictos de interés (nada infrecuentes en esa actividad tan sensible a las presiones), regalos y otras ventajas, así como, entre otras, actividades complementarias e intereses financieros.

En la implantación de esta medida, que lleva años planteándose por el GRECO en relación a España, el silencio absoluto ha sido la respuesta. Nada se ha hecho y previsiblemente nada se quiere hacer.  La valoración del Informe en este punto es muy negativa. A pesar de “la importancia estratégica” que tiene esta herramienta en la prevención de la corrupción, el cinismo político se ha adueñado de sus señorías: mejor no hacer nada y continuar con el reino de la impunidad que les protege. Como se concluye en el Informe: “son los propios parlamentarios quienes deben mostrar una mayor determinación en este campo a fin de acreditar claramente su compromiso de adherirse a una cultura sólida en materia de ética”. Un cero es la calificación que cabe poner a España en este punto.

Y si las cámaras de las Cortes Generales nada hacen, tampoco esperen especiales respuestas en los Parlamentos de las Comunidades Autónomas. El (mal) ejemplo cunde en un país preñado de isomorfismo institucional. Algún Parlamento ha hecho ciertos guiños y ha aprobado textos que emplazan a ese objetivo o incorporado códigos parlamentarios de conducta cosméticos, sin valor real ni aplicativo. Es lo que hay cuando la integridad y el resto de los valores están enterrados en nuestras instituciones en el baúl de los recuerdos.

Poder Judicial: Prevención de la corrupción de los jueces 

La enorme debilidad institucional, así como su porosidad política, es uno de los ejes de preocupación del Informe GRECO. Pero no es objeto de estas líneas tratar este tema, como antes advertía. En todo caso, el Informe constata lo que es una realidad enquistada desde hace décadas: el gobierno del poder judicial y el nombramiento de magistrados del Tribunal Supremo o de cargos gubernativos está preñado de política clientelar, amiguismo y corporativismo rancio. Mala carta de presentación para defender la sacrosanta independencia del poder judicial.

Pero aquí me interesa detenerme en la recomendación séptima del anterior Informe GRECO donde se emplazaba a las instituciones competentes a llevar a cabo un código deontológico para los jueces y magistrados, que fuera asimismo puesto en conocimiento del público y que, entre otras cosas se ocupara de tratar los conflictos de interés y de todas otras aquellas cuestiones en relación con el principio de integridad.

En este punto se ha de señalar que algunos pasos se han dado. Y ello lo confirma el propio Informe. En efecto, el 20 de diciembre de 2016 el CGPJ aprobó un código de conducta denominado Principios de Ética Judicial que en su día analicé (el proyecto) en este mismo Blog y donde puse de relieve sus puntos fuertes (que los tiene) y sus puntos débiles (que también son importantes). Me ahorro reproducir lo ya dicho. Se puede consultar en este enlace: https://rafaeljimenezasensio.com/etica-judicial/

En todo caso, el Informe GRECO pone el dedo en la llaga al resaltar que, tras más de un año desde la aprobación del citado texto, aún no se ha constituido la Comisión de Ética Judicial, pieza clave del sistema de integridad judicial. Ello demuestra fehacientemente que nadie en ese ámbito se cree nada de lo que allí se dice. La fe ciega en el Derecho, muy propia de ese mundo, hace despreciar lo que son los marcos de integridad institucional. Y así nos va.

Está por ver si en el denso y extenso programa de formación de jueces y magistrados, el CGPJ ha incluido sesiones específicas de difusión e internalizacion de la ética judicial y de tales principios o normas de conducta. Sería una buena señal. Para empezar ni siquiera el propio CGPJ tiene código de conducta (y buena falta le haría). Ya se sabe, en casa del herrero cuchillo de palo.

Ministerio público: Prevención de la corrupción de los fiscales. 

También en este ámbito las recomendaciones del Informe GRECO son de calado. Se refieren, entre otras, al procedimiento de selección y al mandato del Fiscal General del Estado, así como a otros aspectos (transparencia, incremento de su autonomía de gestión, etc.). No pueden ser tratados en este post, cuyo objeto es más preciso.

Los miembros de GRECO habían recomendado en sus anteriores Informes que se adoptara un Código de conducta para el Ministerio Fiscal, así como que se completara con medidas específicas relativas a los conflictos de interés y con otros aspectos de la integridad. Pues bien, el Informe constata que hasta el momento de su emisión nada se ha hecho al respecto, aunque el Gobierno esgrime que se “está elaborando”. Pero este código del Ministerio Público es especialmente importante porque no sólo afecta a los propios fiscales sino también a los ciudadanos, al efecto de que estos sepan a ciencia cierta cuáles son los estándares de servicio e integridad sobre los que se debe asentar la actuación del Ministerio Público.

A modo de cierre.

En fin, este rápido e incompleto relato nos pone de relieve algo enormemente preocupante: hay una desidia teñida de ignorancia, cuando no de cinismo, a la hora de que las instituciones pongan en marcha códigos de conducta y sistemas de integridad institucional que representen medios para luchar contra la corrupción en su dimensión preventiva. Todo se fía a las sanciones penales o administrativas, a la construcción de agencias de lucha contra la corrupción que perseguirán implacablemente a los corruptos. Pero nada se invierte en prevención. Y las alarmas del Informe GRECO son muy obvias, también las podríamos trasladar al Ejecutivo y a su Administración Pública, donde el Gobierno actual no ha dedicado ni un minuto a estos temas, a diferencia de algunas Comunidades Autónomas (Euskadi, especialmente, aunque no solo).

El problema como bien lo sitúa Rafael Bustos Gisbert en el libro que abre esta entrada, es única y exclusivamente de “calidad democrática”; mejor dicho de clamoroso déficit de ella. Y de una falta de comprensión cabal de la idea de responsabilidad política, que se confunde de forma espuria con la responsabilidad penal. Como dice el autor citado, la pregunta sencilla sobre qué consideramos inaceptable en la conducta de un político no puede resolverse en clave penal. La respuesta debe provenir también  de la ética pública o institucional, de la reconstrucción de los valores y de la determinación de normas de conducta. Algo que a nadie en las instituciones o en la política parece interesarle realmente. Y de aquí viene la gravedad del problema.

Recomiendo a quiénes estén interesados en este tema la lectura  del citado libro. Allí el autor desgrana algunas de las claves para entender la grave descomposición del sistema institucional español que explican parcialmente las raíces tan profundas que ha echado la corrupción. El libro debería ser lectura obligada de nuestros políticos y parlamentarios, aunque algunos de ellos estén colgados a los 140 (ahora 280) caracteres y se les nuble la vista cuando deben enfrentarse con una obra de 190 páginas. Al menos lean el capítulo V muy apegado al objeto de estas líneas (“El efecto demoledor de la corrupción política”). Y las soluciones que allí se recogen, algunas en la línea del libro que publiqué también en 2017 sobre Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017).

No cabe duda que hay muchos instrumentos y mecanismos para luchar contra la corrupción.  Y entre ellos se encuentran los códigos de conducta y los sistemas de integridad, sin que ello implique reconocer, como bien hace el autor, que tales códigos no son la panacea, sino solo un medio más en esa compleja y eterna batalla que hoy por hoy nuestras instituciones parecen perder por goleada. Así lo ha confirmado una vez más el Informe de evaluación de GRECO. Esperemos que por última vez. Que alguien tome nota. Y, sobre todo, que actúe.

UNA EXPERIENCIA PIONERA (El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral de Gipuzkoa)

 

“La evolución del funcionariado moderno se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación (…) cuyo valor supremo es la integridad. Sin ese funcionariado se cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada” (Max Weber, El político y el científico, Alianza Editorial, pp. 101-102)

La Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad Institucional que pretendía homologar a la institución con los modelos existentes en las democracias avanzadas a través de la configuración de una infraestructura ética con vocación holística, que no solo siguiera el buen ejemplo ya dado por el Gobierno Vasco en 2013 (tras la aprobación, en mayo de ese mismo año, del Código Ético y de Conducta de altos cargos y personal eventual), sino que fuera más allá proponiendo, además de la aprobación de un código ético y de Código de Conducta y buenas prácticas de los miembros de la Diputación foral y de los altos cargos y personal asimilado de la Administración Foral de Gipuzkoa y de las entidades de su sector público, la creación de un Marco de Integridad Institucional y códigos de conducta para la contratación pública y la entidades receptoras de subvenciones forales, así como la elaboración y aprobación de un Código Ético para el empleo público foral[1].

El citado Código del Empleo Público ha sido recientemente aprobado por la Diputación Foral de Gipuzkoa (noviembre de 2017). Y tiene el siguiente enunciado: “Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público Foral de Gipuzkoa” (CEBGEP, en lo sucesivo). Aunque dada su importancia (por lo que seguidamente se dirá) requeriría un análisis monográfico que en estos momentos no puede hacerse, lo que aquí sigue es una mera y rápida descripción de algunas ideas-fuerza de su contenido, poniendo en todo caso el acento en que se ha dado un paso enorme (avalado, con matices, por algunos sindicatos y rechazado por algún otro) hacia la construcción futura de un empleo público foral que refuerce los valores públicos como seña de identidad al servicio de la ciudadanía y con el fin de fortalecer, asimismo, la imagen de los servidores públicos como profesionales que actúan en un marco de ejemplaridad y probidad. Algo especialmente importante en estos momentos, pero mucho más cuando se advierte en el horizonte de los próximos años un profundo relevo intergeneracional en la Administración pública que producirá la incorporación en masa de nuevos empleados públicos. Que estas nuevas incorporaciones se llevan a cabo a una organización que resalta los valores éticos y los principios de buena gestión, no es una cuestión indiferente, sino todo lo contrario. La función pública guipuzcoana de las próximas décadas se construirá, así, sobre cimientos de valores sólidos y sobre una idea-fuerza de servicio a la ciudadanía.

El CEBGEP se inspira, por tanto, en las experiencias que la OCDE viene impulsando de construcción de Marcos de Integridad Institucional en las administraciones públicas, pero en su correcta concepción de marco holístico o que agrupa a todos los colectivos y entidades que forman parte del sector público o se relacionan con este (no solo a los “altos cargos”)[2]; por tanto, también a la función pública. Además, ese Código, tal como expresa su exposición de motivos, se inspira en otros modelos comparados, advirtiéndose una huella importante del Código de la Administración Federal canadiense. Se puede decir, en todo caso, que desde un punto de vista no solo cuantitativo sino especialmente cualitativo, este es el instrumento más importante del Sistema de Integridad Institucional puesto en marcha por la Diputación Foral, pues si se aplica y desarrolla de forma adecuada sus efectos a largo plazo serán, sin duda, notables en lo que pueda afectara a los estándares de funcionamiento (por cierto, elevados ya en estos momentos) del empleo público foral.

El CEBGEP incorpora una serie de finalidades que se pretenden alcanzar con su desarrollo efectivo. Y entre ellas cabe citar las siguientes:

  • Resaltar la importancia de los valores en el ejercicio del empleo público.
  • Asentar, en los empleados públicos forales, la vocación y orientación de servicio a la ciudadanía.
  • Desarrollar la profundización del empleo público foral a través de la interiorización de valores éticos y principios de buena gestión.
  • Construir infraestructura ética, vocación de servicios, compromiso profesional y ejemplar, del servicio y de los servidores públicos.
  • Reforzar la legitimación y prestigio de la institución del empleo público foral y fortalecer, así, la confianza en la ciudadanía.

El objeto del CEBGEP es articular una serie de valores, a los que se anudan sus respectivas normas de conducta, así como prever unos principios de buena gestión, que vienen acompañados de sus respectivas normas de actuación profesional.

Es muy relevante resaltar que el Código tiene una naturaleza de instrumento de autorregulación y carece de valor normativo, sin perjuicio de que obligue a los servidores públicos forales a adecuar sus conductas y actuaciones a tales valores y principios. Pero se debe poner de relieve inmediatamente que este Código carece, por tanto, de dimensión represiva o sancionadora, pues su orientación y finalidad es radicalmente distinta, dado que pretende exclusivamente mejorar la infraestructura ética y la buena gestión en el empleo público, teniendo por tanto un carácter eminentemente preventivo y orientador (la ética pública como faro que guía al servidor públicos en el ejercicio de sus funciones). Así se prevén medidas de difusión del Código, el fomento de su internalización por los empleados públicos forales, circuitos para que planteen dudas, cuestiones éticas o quejas, y además la atribución de la resolución de tales cuestiones a la Comisión de Ética de la Diputación Foral que, en estos caso, se verá ampliada con la presencia de un representante sindical con voz, pero sin voto.

El CEBGEP se plantea, además, como desarrollo de los artículos 52 a 55 del TREBEP, en la medida en que, sin contradecir ninguno de tales planteamientos normativos (que se asumen expresamente en el citado Código), detalla o concreta (y sobre todo sistematiza) los valores y normas de conducta, por un lado, y los principios y normas de actuación, por otro.

En síntesis, los valores y principios que se incluyen con sus respectivas definiciones o alcance (buscando una cierta homogeneidad con los establecidos en el Código de cargos forales, al margen de las diferencias funcionales de cada colectivo), son los siguientes:

Valores:

  • Integridad
  • Ejemplaridad
  • Honestidad y desinterés
  • Imparcialidad y Objetividad
  • Excelencia profesional
  • Eficiencia
  • Respeto

Principios:

  • Transparencia
  • Apertura de Datos
  • Cultura de gestión e innovación
  • Promoción y uso del euskera
  • Responsabilidad profesional

En fin, el Código recoge un conjunto sistematizado de normas de conducta y de normas de actuación, que ahora no procede analizar, así como un Marco de Integridad Institucional en los términos ya expuestos. Tal vez, el aspecto de mayor debilidad radique en la articulación efectiva de un sistema institucional de garantías, no tanto por la atribución de esa función a la Comisión de Ética (cuya composición preserva esas garantías, al tener más externos que internos), sino porque tal vez se ha perdido la oportunidad (aunque siempre se está a tiempo) de dar un papel más activo y protagonista en esa Comisión a los propios funcionarios y empleados públicos (no solo a la representación sindical), así como de crear alguna figura de Comisionados éticos en los diferentes departamentos que hiciera de enlace de proximidad entre los empleados públicos y la distante Comisión de Ética, cuando a aquellos se les plantearan dilemas, dudas o cuestiones de carácter ético o quisieran tramitar alguna queja, reclamación o, en su caso, plantear una denuncia.

No cabe olvidar en este punto que en las Comisiones de Ética (o Comisionados de Ética) de la función pública de las democracias avanzadas la composición de estos órganos es exclusivamente funcionarial. Ese debería ser el objetivo final a lograr cuando la cultura ética en nuestras organizaciones públicas se consolide, pues al fin y a la postre la gestión de esos códigos no es otra cosa que la de ser un instrumento de autorregulación y para que los empleados públicos lo sientan suyo lo han de “vivir” no solo “oír” o “leer”. Las Comisiones Éticas compuestas de cargos públicos o externos, deberían verse nutridas también de empleados públicos (no de “representantes sindicales”), pues ellos deberían ser quiénes autogestionaran sus códigos y aportaran valor ético a su trabajo profesional. Ese ha de ser el objetivo final. Todo lo demás es pura transición, hasta que la cultura ética pueda –tal como decía- permear efectivamente las organizaciones públicas. Algo que tardará muchos años, pero que cuantas menos dificultades institucionales se pongan más se podrá avanzar y a mejor ritmo. Tiempo al tiempo.

El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral guipuzcoana es una iniciativa pionera, de la que, tras su futura implantación y desarrollo, cabrá extraer las debidas lecciones y corregir puntualmente, en su caso, lo que proceda. Buen comienzo. A ver si cunde el ejemplo. Bien harían los distintos niveles de gobierno de seguir este importante camino abierto por una Diputación Foral que ha hecho de la Gobernanza (también ética) su seña de funcionamiento.

[1] Ese Sistema de Integridad Institucional y todos los códigos que hasta la fecha han sido aprobados se pueden consultar en abierto en el siguiente enlace: http://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad

[2] Sobre esta cuestión, por todos: M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016.

EL “ABC” DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

“Nos reiríamos –dice el político- de un hombre que pretendiera curarse a sí mismo de sus enfermedades o curar a sus familiares, sin haber realizado largos estudios del cuerpo humano. Pero nadie se ríe de un hombre –como es vuestro caso- que, sin preparación real, y contando tan solo con la limitada perspectiva que le otorga el azar, decide curar a la Francia enferma, a la Europa enferma, e incluso a todo el planeta”

(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, p. 93)

 

En estos tiempos tan convulsos en los que, por otra parte, tantas tonterías se dicen por quienes en ningún caso debieran decirlas, conviene poner un poco orden en los conceptos más básicos. La institución de función pública tardó mucho tiempo en asentarse en las democracias avanzadas. No digamos nada en este país llamado España, algo que no se logró hasta bien entrado el siglo XX. Y aún así, tras la instauración del franquismo, la función pública tuvo que pasar por “procesos de selección negativa” (auténticas depuraciones), tal como expuso en su día el profesor Nieto. Luego se han hecho otras tantas tropelías, algunas recientes y próximas, pero ahora no interesan.

En cualquier caso, conviene tener muy presente cuáles son las notas básicas que dieron lugar a la aparición de esta institución, aunque me produzca enorme pudor tener que recordarlas una vez más, pues ya lo he hecho en varias ocasiones últimamente. Pero en este mundo de las redes sociales y de la posverdad en que cualquier persona opina de todo sin saber prácticamente de nada, tal vez sea oportuno hacer este ensayo de pedagogía elemental.

La institución de función pública tiene cuatro rasgos que la caracterizan y que están en su ADN desde el momento mismo de su creación. Y son los siguientes:

1) Profesionalidad, que se plasma en la aplicación y vigor del principio de mérito, no sólo en el acceso sino también a lo largo de toda la carrera funcionarial, lo que exige compromiso y adaptación permanente, así como un desempeño orientado bajo pautas de excelencia, puesto que el destinatario último de tales servicios es la ciudadanía.

2) Estabilidad o permanencia, es lo que se denomina como inamovilidad, siempre que se cumplan adecuadamente las obligaciones derivadas de una relación estatutaria, que comporta derechos, pero también deberes. Esta nota tuvo por objeto en sus inicios la imperiosa necesidad de “poner al abrigo de la política” a esos funcionarios, evitando así el spoils system (o su aplicación castiza que eran las cesantías); esto es, que la política (o el gobernante de turno) cese a todos los funcionarios no afines y coloque a los propios, como así sucedió durante el siglo XIX y buena parte del XX. Y no solo en España.

3) Imparcialidad, que es la nota existencial por definición de la institución de función pública. Ser imparcial implica, como reconocía Max Weber, desarrollar las tareas propiamente funcionariales, sine ira et studio; esto es, con la necesaria distancia de la política que implica la profesionalización. Una función pública parcial o partidista es, por esencia, la negación de la institución. No hay Estado democrático que se asiente sobre una función pública no imparcial.

4) Valores, que son los pilares en los que se asienta la institución y constituyen asimismo el faro que orienta la idea de servicio público que anima el ejercicio de las funciones públicas por esa institución. Los funcionarios son servidores públicos, no están al servicio del partido de turno, sin perjuicio de que cumplan lealmente su programa de gobierno, pero siempre con pleno respeto al orden constitucional y legal vigente, al margen de que en su fuero interno lo compartan o no, como compartan o no las líneas básicas de la ideología temporalmente gobernante. El principio de neutralidad es clave en la existencia de la institución. No basta con promover códigos del servicio público. Hay que creérselos. El cinismo casa mal con los valores.

Pues bien,  tales “nociones de parvulario público” parecen olvidarse por parte de una amnésica clase política, que en no pocos casos sigue pensando que los funcionarios son un ejército de soldaditos al servicio siempre y en todo caso de unos gobernantes circunstanciales. La política olvida con frecuencia estas cuestiones tan esenciales y, por lo demás, de sencillez pasmosa.

Convendría que estos políticos, a veces tan desmemoriados, conocieran cómo se articula la función pública en otros países que obedecen al patrón de las democracias avanzadas, como por ejemplo Alemania, Canadá, Francia o el Reino Unido. Viajar por el mundo está muy bien, pero hay que abrir los ojos y ver qué se hace en tales países. No entraré en detalles, pues en un post no procede. Pero sí les rogaría a tales “representantes públicos” un mínimo de seriedad y que consulten, por ejemplo, el extraordinario (por su simplicidad y claridad) Código de Valores y de Ética del sector público de la Administración Federal de Canadá, donde, entre otras muchas cosas y todas de interés, se expone con una claridad meridiana lo siguiente: “Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”. 

Viene todo esto a cuento por las recientes (e inoportunas) declaraciones por parte del Conseller de Asuntos Exteriores (y de otras muchas cosas más), Sr. Romeva, sobre la insurrección que, a su juicio, mostrarán los funcionarios frente a las hipotéticas instrucciones que provengan de las (duras) medidas excepcionales establecidas como consecuencia, en su caso, de la aplicación del artículo 155 CE (como si la función pública fuera “la masía” de TV3), declaraciones que vinieron precedidas hace unos meses de otras (igualmente improcedentes) de quien todavía es la responsable de la política de la función pública de la Generalitat llamando a los empleados públicos a que se sumaran a las manifestaciones frente al TSJ de Cataluña en apoyo de una persona (ex presidente de la institución) encausada en su día, así como el no disimulado reciente apoyo (por ser prudente) que el Govern mostró para que los funcionarios participaran activamente en la “huelga (o paro) de país”, afirmando incluso que no se les retendrían las retribuciones ni tendrían que recuperar el día por esa protesta (algo que no ha sido finalmente así). Por no recordar también las declaraciones del parlamentario cantautor, que amenazó con la hoguera inquisitorial a los funcionarios que no acataran las órdenes de un gobierno que se ha subido al monte (por seguir siendo prudente). Vamos, “la purga de Benito” en la era de la postmodernidad, esta vez dirigida al funcionario no alineado con la causa.

La ignorancia es muy atrevida (prefiero achacar esto a la ignorancia y no a la manipulación), pero en políticos que se considera que son profesionales (o al menos reciben importantes retribuciones por ejercer esas responsabilidades) convendría exigirles un mínimo de seriedad y de prudencia cuando opinan sobre cuestiones tan relevantes para la vida de un país y sobre todo para la tranquilidad y sosiego de los servidores públicos. También sería oportuno a todas luces que erradicaran la mentira (que de piadosa tiene poco en este caso) en su forma de actuación. No de otro modo se puede calificar la afirmación, repetida hasta la saciedad (la hemeroteca es categórica) de que el manido procés en nada afectaría a la función pública. “Dejaremos a los funcionarios aparte”, se dijo hasta el hartazgo. Pero los hechos son tozudos: se han cargado para mucho tiempo la imagen de una institución propia como es la de Mossos d’Esquadra, que ya no goza de ningún respeto ni entre la judicatura o la fiscalía ni en una parte no menor de la ciudadanía catalana. Y se corre el riesgo de que se lleven también  por delante la institución de la función pública de la Administración de la Generalitat, trabajosamente construida en estos últimos cuarenta años. Ambas son también –no se olvide- instituciones catalanas, que tanto se quieren “proteger” en estos momentos. Al menos así lo cuentan.

Las instituciones públicas son muy delicadas, hay que mimarlas. El país que lo hace se desarrolla, el que no lo hace está condenado a la ruina existencial. La confianza pública, esa institución invisible de la que hablara Rosanvallon, es un intangible colectivo que cuesta mucho tiempo levantar y que, en cambio, se puede ir al garete en dos patadas. Sobre todo en aquellos casos en que conductas irresponsables de quienes debieran ser responsables alimentan un discurso político pobre y, en cierto modo, ignorante (prefiero creer, una vez más, que es ignorancia), pero en especial altamente peligroso para estabilidad de tales instituciones.

Convendría que los políticos, todos sin excepción, leyeran más y hablaran menos. No sería gratuito que echaran un vistazo al libro de Fukuyama, sus dos tomos sobre Orígenes y decadencia de la política (Deusto, 2016). Si lo hicieran, aprenderían una cosa: la Administración impersonal e imparcial es una de las bases del Estado democrático. Por tanto, de la verdadera democracia. No de esa idea de democracia de top manta  que nos vende alegre e “inconscientemente” la política actual en los últimos tiempos.

En todo caso, lo hasta ahora expuesto muestra una cadena de errores políticos graves que ponen contra la espada y la pared a la función pública catalana y a las personas que en ella trabajan, como profesionales al servicio de la ciudadanía que son. Y no digo más, por seguir siendo prudente. Al menos como ciudadano ejerceré esa virtud de la que al parecer carecen quienes según “su oficio” la debieran practicar cotidianamente. Pésimo ejemplo. Mala política y no menos torpes políticos. Tantos años en la pomada para eso. No aprenden nada.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (I)

“La vinculación a los puestos (políticos) está en relación a los costes de entrada y a la inversión desarrollada en esa actividad. Con el paso del tiempo resulta difícilmente posible hacer otra cosa. El oficio político no solo ofrece retribuciones simbólicas y narcisistas (sentimiento de grandeza, autoestima, consideración, capacidades de seducción) … Incluye también ventajas materiales no despreciables que explican las cerradas luchas políticas y la perseverancia de los elegidos a permanecer en esa actividad” (Rémi Lefevbre, “La politique est-elle un vrai métier?, Le Monde, Idées, 10 juin 2017).

 

Introducción

La política está sufriendo en los últimos años cambios de enorme magnitud. Estas transformaciones también se advierten en quienes se dedican a la actividad política. Los políticos representan una categoría poco homogénea, pero que aun así ofrecen rasgos comunes que deben ser oportunamente resaltados.

Esta entrada (en dos entregas), elaborada a la luz de la reedición en marzo de 2017 (con un largo epílogo de actualización) de la obra de M. Offerlé (dir.), La profession politique (Belin, París 2017), pretende exclusivamente centrar la atención sobre una serie de ideas-fuerza en torno a la manida “profesionalización de la política” y observar hasta qué punto las reflexiones vertidas en el libro citado (que tienen su foco en la política francesa) pueden ser trasladadas al escenario político español.

Junto a esta obra que comento también cabe citar aquí el reciente libro de J. Boelaert, S. Michon y E. Ollion, Métier: Député (Raisons d’agir, París, 2017), donde se pone de relieve la intensa profesionalización de los diputados franceses (si bien esta tendencia se ha roto parcialmente en las últimas elecciones legislativas), algo que contrasta –según los autores- con la movilidad que ofrece la política en otros países. Así citan, por ejemplo, el caso sueco, donde la rotación de puestos (en términos porcentuales) es más frecuente y las carreras largas (aunque también existen) son menores en número. En el régimen político-constitucional español a partir de 1978 (si bien con la irrupción reciente de “nuevas caras” en el escenario político) el parentesco con la situación francesa es evidente.

La política como “profesión”

Los diferentes trabajos que componen la edición del libro que comento tratan de la profesionalización de la política. El trabajo tiene como punto de referencia Francia, pero con incursiones (capítulos) sobre otros países (Estados Unidos, Italia, etc.). El enfoque del trabajo es sociológico. Y la obra más citada es, sin duda, El Político y el Científico, de Max Weber; especialmente por lo que se refiere a su clásica distinción entre vivir “para” la política y vivir “de” la política.

Una breve referencia a Max Weber es, por tanto, obligada. Los políticos del primer liberalismo vivían “para” la política. La transformación de la actividad política se produce cuando ya los políticos pasan a ser –en expresión de Weber- una suerte de “funcionarios a sueldo”. Como también dice este autor, los partidos (y especialmente las personas que en ellos militan) se transforman en “puros cazadores de cargos”. Algo de lo que tampoco estaba exenta la política en el primer liberalismo.

Ciertamente, el punto de inflexión se produce cuando se concreta “la alianza de la especialización y de la retribución, que justifica la calificación (de la actividad política como) profesión”. La pregunta que surge de inmediato es obvia: ¿En qué consiste esa profesión “de político”? Algunos niegan su existencia, otros la justifican. Algo se dirá sobre ello.

La política en sus primeros pasos gozó de cierta respetabilidad, pronto sin embargo la expresión “político” se fue gradualmente demonizando. Y así es como surge, en un intento de regeneración del que fuera un noble oficio, la reivindicación de que la política es una actividad profesional. Este es el enfoque central del libro que comento.

Pero esta pretendida profesión dista mucho, según decía, de ser homogénea. En la política actual hay todavía un numeroso grupo de representantes locales que desempeñan sus funciones con un carácter marcadamente amateur y sin retribución alguna. Estos sí que viven “para” la política y no “de” la política. También las diferencias entre la función parlamentaria o el desempeño de cargos ejecutivos o de asesoramiento son evidentes.

La actividad política se ha ensanchado en las actuales democracias avanzadas. En efecto, el epílogo del libro se hace eco del incesante “crecimiento de un mercado de puestos de gestión pública” que, por una u otras razones, han ido recayendo en manos de la política o de “sus allegados”. Este “reinado paralelo” que tanto escandaliza en Francia se limita allí sin embargo a varios centenares de puestos. Pero si el foco de atención se pusiera sobre España, se podría observar cómo la multiplicación de puestos reservados a la política (esto es, de puestos que se cubren con criterios exclusivos de designación política o de libre designación) es un fenómeno sencillamente escandaloso en relación con el país vecino.

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira hacia otro lado. Como si no fuera con ella. Hay muchos intereses (personales) en juego. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás” (dejar espacios de poder) si realmente pretende terminar dando “dos pasos al frente” (mejorar su legitimidad social y su rendimiento institucional). De momento, un sueño.

Cómo se ingresa en política y cómo se progresa

Hay una serie de reglas generales que, hasta fechas recientes, eran dominantes (probablemente lo seguirán siendo) para que se pueda hablar de “profesionales de la política”:

  • La precocidad en el acceso a la actividad política y la carencia (por lo general) de una actividad profesional ejercida previamente, eran las notas dominantes del modelo hasta ahora existente. ¿Hay cambios en esta forma de actuar en la nueva política? Aparentemente sí, a largo plazo –me temo- ninguno.
  • La profesionalización también implicaba el “carácter continuo de la actividad”, sin límites de edad y con cambios de responsabilidades en algunos casos constantes. Solo algunos (los menos), dado el carácter piramidal de las estructuras, consiguen “ascender”. La política es una actividad en la que la ambición desmedida, por un lado, y el instinto de conservación, por otro, son pilares de su funcionamiento.
  • La profesionalización, si la política es realmente un oficio, debería implicar asimismo un saber profesional (competencias definidas) y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia) y de sus instrumentos en el trabajo político, especialmente por lo que supone la incorporación de objetivos y de racionalización en el trabajo político. Algo que solo se ha producido parcialmente en España. Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. Ello tiene serias consecuencias.

Pero esas reglas generales están sufriendo algunos cambios o transformaciones evidentes en estos últimos años. La fragmentación política, la rápida erosión de la confianza ciudadana en los políticos y el cuestionamiento del papel tradicional de los partidos políticos, están afectando a esa actividad “profesional”. Y ello se manifiesta de muchas formas. Recogeré solo algunas.

La primera manifestación de tal cambio de escenario es, una vez más, la manida crisis de la representación política. Muy aireada actualmente, pero no es un argumento nuevo. Ha habido otros muchos momentos históricos en que se ha planteado. En el libro se citan. Lo que sí es más nuevo es el inmenso crecimiento de la desconfianza en las instituciones públicas, con mayor o menor intensidad en todo los países occidentales. Belén Barreiro en un reciente libro muestra con claridad la caída brutal de confianza que han sufrido en España las principales instituciones públicas: “La práctica totalidad de las organizaciones que constituyen los pilares del estado suspenden los test de confianza ciudadana” (La sociedad que queremos. Digitales, analógicos, acomodados y empobrecidos, Planeta, 2017, p.64). La suma de una profunda crisis económica y el deterioro del sistema institucional ha dado pie a la aparición de expresiones populistas. El combate contra “la casta política” en Europa une, inicialmente, a la extrema derecha con los movimientos populistas de izquierda. Hay, por parte de estos últimos (pero también de los primeros), una llamada intensa a la “democracia plebiscitaria” y a la “movilización permanente”.

La segunda manifestación viene por la crisis misma de la idea de partido político. Hay constantes denuncias desde hace mucho tiempo sobre las patologías inherentes a la vida interna de los partidos y a sus propias miserias. Tampoco es nada nuevo. Para mejorar ese estado de cosas, ha emergido el fenómeno de “movimientos ciudadanos” como sustitutivo de los partidos clásicos. Está aún por ver su mantenimiento o consolidación como realidades democráticas alternativas a la fórmula tradicional de los partidos. Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron sus primeros pasos o, más concretamente, en su mera transformación en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder (incluso la versión más grosera del “centralismo democrático” leninista) en unos pocos está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la “ley del pequeño número”. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

Estas “estructuras de agregación” han incorporado a la política a nuevas personas y, se podría afirmar, que también añaden “savia nueva” en algunos mensajes y formas. Se impone, así, “el redescubrimiento continuo del agua caliente”; esto es, la opción de las primarias como solución taumatúrgica a los males que aquejan a las organizaciones de los partidos. Una alternativa que tampoco insufla (frente a su carga retórica) cambios reales en el modo de funcionamiento de esas organizaciones llamadas partidos políticos.

Sin embargo, todo ese (aparentemente) nuevo capital político conviene no desmesurarlo en sus efectos reales. En esa nueva política se mantienen altas cotas de “amateurismo funcional”. En efecto -como se indica en el epílogo del libro- “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política”. Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios económicos solventes.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La profesionalización de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo. La disyuntiva que se plantea es si cabe en nuestro contexto actual incorporar a los profanos (ciudadanía no militante) a la actividad política, ya sea por medio de compromisos temporales (con garantías de retorno, aunque ya existen) o ya sea mediante la inserción del “sorteo” en la provisión de determinados cargos públicos. Una idea que, cada vez, cobra más fuerza.

El actual escenario de profesionalización de la política deja abierta una pregunta que, en términos de análisis científico del objeto, el libro citado plantea con toda su crudeza: “¿Puede hacerse del cretinismo político un objeto de ciencia (o de estudio)?, como reconoció Érik Neveu parafraseando a Marx y  a su denuncia del “cretinismo parlamentario”. O dicho en palabras de Jean-Marc Sylvestre: ¿Pourquoi nos hommes politiques sont-ils nuls?”. Duras palabras que se deben someter a contraste con el modo de acceso a la actividad política y con los “saberes heterogéneos” que su cabal ejercicio requiere. A ello dedicaré la segunda parte de esta reflexión