BUEN GOBIERNO

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (y II)

 

“El método democrático crea políticos profesionales, a los que convierte después en administradores y ‘hombres de Estado’ amateurs” (p. 98)

(Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, Página Indómita, 2015)

“El clientelismo político resulta ser la única de las funciones claves que los partidos políticos siguen realizando (…) En los propios ámbitos institucionales de poder los actores tienden a ser políticos profesionales cada vez con más frecuencia” (p. 105)

(P. Maier, Gobernar el vacío. La banalización de la democracia occidental, Alianza, 2015)

 

La singularidad de la actividad política

La actividad de la política no deja de ofrecer singularidades sinfín. En primer lugar, como se ha visto, no hay en verdad una actividad política, sino muchas; aunque no es menos cierto que el político puro salta con facilidad de unas a otras con ese don de la ubicuidad del que parece estar dotado, dejando en no pocas ocasiones al descubierto déficits evidentes para gestionar políticamente con éxito determinadas funciones que asume a lo largo de su “carrera política”.

En segundo lugar, la actividad política presenta una especialización profesional muy singular y hasta cierto punto de enorme vaguedad en sus contornos. No cabe extrañarse que el cúmulo de “saberes heterogéneos” que se proyectan sobre la actividad política conformen una especie de bricolage, como enunció Christian Le Bart.

En tercer lugar, salvando los casos en que la dedicación a la política es marginal o se combina con otras actividades profesionales, lo cierto es que la complejidad de la actividad política requiere, por lo común, una dedicación plena, que en ocasiones desborda con claridad los horarios habituales de cualquier actividad profesional.

Y, en cuarto lugar, la continuidad en política parece ser una constante. Una vez entrado, nadie quiere salir. El libro comentado acredita como la edad de los políticos es muy avanzada (aunque en los últimos tiempos se ha producido un rejuvenecimiento, que ya amenaza por cierto “con instalarse” en la actividad). En España hay una generación de políticos que inició su andadura en la década de los ochenta (o antes) y que ya está jubilándose en el ejercicio de esa actividad. Muy pocos han retornado a su actividad profesional originaria, si es que la tenían. Ahora han entrado otros nuevos, sin fecha de caducidad. La historia se repetirá, de no poner remedio.

Qué se requiere acreditar para entrar en política

La cantera o procedencia de los políticos es un punto previo al análisis de cuáles son sus competencias. Y es aquí donde el sistema de reclutamiento muestra una porosidad pasmosa. No hay controles de entrada. Solo las percepciones, la ubicación, el oportunismo o el azar, cuando no las relaciones familiares o personales, sitúan a unos u otros en la carrera de salida o en el trampolín de la política. También en la salida.

Pero hay algo más importante: la entrada en política requiere voluntad. Quien mejor explicó este proceso fue Schumpeter. Como decía este autor, “el método democrático no selecciona a los políticos entre toda la población, sino únicamente entre aquellos elementos de la población que tienen vocación política”.

Quiénes van a gobernar o representarnos no deben acreditar, por tanto, ninguna competencia o conocimientos efectivo, tampoco ninguna titulación o formación específica. El principio democrático cubre tales deficiencias; al menos en apariencia. Pero también Schumpeter advirtió de la trascendental importancia que tiene “la idoneidad del material humano” para la política. Así afirmaba: “no es cierto que en una democracia los hombres tengan siempre la especie y la calidad de gobierno que desean o merecen”. Sin embargo, la eficiencia en los resultados de la acción política (especialmente de la acción de gobierno) debiera exigir (más en nuestros días) que a los responsables públicos se les demanden determinadas competencias y conocimientos institucionales. La política no reforzará su credibilidad si a ella sigue llegando la mediocridad social y no el talento.

El diagnóstico que se hace en el libro es certero y trasladable a España. Allí se dice: “Es evidente, desde el punto de vista sociológico, que la sociedad francesa dispone, particularmente en los estratos superiores, como todos los Estados-nación de Europa, de un potencial de competencia, experiencia, conocimiento experto y talento mucho mayor que el potencial que ofrece la jerarquía de los partidos a un nivel equivalente”. Diagnóstico demoledor: el talento de la sociedad no está en la política. La mediocridad invade sus filas, con excepciones siempre notables. No es un mal hispano, sino general. Pero hay que tomar nota.

Y no es una buena carta de presentación a ojos de la ciudadanía. Comienza a haber, en efecto, una brecha importante entre una sociedad con profesionales muy formados y una política plagada de diletantes o de personas con trayectorias profesionales inexistentes o limitadas. Es verdad que, cada vez en mayor porcentaje, los titulados universitarios o incluso los cuerpos de élite prodigan las nóminas de la política “profesional”. Pero ello en sí mismo no dice nada. Hoy en día se puede ser titulado universitario o doctor incluso y no añadir valor alguno a la política. Por otra parte, tan malo es que la política no atraiga talento como que se ocupe por altos funcionarios en clave corporativa y cierre sus ventanas a la sociedad. Además, según la teoría de las tijeras (Herzog), “cuanto más larga es la carrera política y más alcanza puestos de alto nivel, el político tiende a dejar la profesión originaria en el olvido”. Si pasa mucho tiempo, sencillamente la entierra.

La mediocridad política puede tener asimismo funestas consecuencias sobre el devenir de un sistema político-institucional. Una vez más, Schumpeter recordaba cómo el hundimiento de la República de Weimar se debió también a que sus “políticos estaban muy por debajo del nivel medio nacional, en algunos casos lastimosamente muy por debajo”. La nación alemana –a su juicio- tenía energía y capacidades, “pero los hombres de valía y de carácter desdeñaban la carrera política”. Ello facilitó que un “líder antidemócrata” (prototipo de la mentira, demagogia y calumnia, como lo describiera Sebastian Haffner) se apropiara literalmente del poder. No se trata de llegar a tales extremos, pero una clase política alejada del talento también puede producir daños colaterales notables y efectos perjudiciales. A la vista están algunos de ellos.

Qué competencias son necesarias para ejercer la “profesión política”

El presupuesto de la denominada “profesionalización” de la política es la dedicación temporalmente extensa y retribuida a esa actividad. Sin embargo, la política no ha sido siempre una actividad retribuida. En el primer liberalismo había un ideal positivo del político como persona dotada de grandes virtudes, educada, desinteresada, competente o volcada al interés general (ideal presente, por ejemplo, en El Federalista; o en la idea de “aristocracia representativa”, de la que hablara Bernard Manin). Pero pronto se fue imponiendo un estereotipo del político como persona marcada por la ambición personal desmesurada, corrupta y que asimila la acción política con una empresa de interés económico personal.

Este “tipo-negativo” de definición del político encuentra raíces fuertes en la literatura costumbrista, pero también en innumerables ensayos de los siglos XIX y XX. Las prácticas del spoils system, del clientelismo y de la corrupción alimentaron ese perfil oscuro de la política. Con la llegada de la democratización esa mala imagen tiende a atenuarse, pues se produce la entrada en los cargos públicos de personas de la clase trabajadora o profesionales de izquierda (más tarde de las mujeres y de otros colectivos desaventajados) que hacen de la política un compromiso y medio de transformación social. Pero este proceso y tan buenas ideas iniciales no evitarán que la ocupación de esos cargos se convierta en una meta para medrar personalmente, también de los recién llegados a esa política pretendidamente altruista. La obra de Michels es, a tal efecto, reveladora, pues su tesis sobre la oligarquía de los partidos políticos está construida sobre el funcionamiento del Partido Socialdemócrata. La “casta política” ya entonces era una realidad, también en la izquierda. Se decía, por ejemplo, que “ser elegido diputado se había convertido en un gagne-pain (medio de vida)”. Y así sigue siéndolo. Sea cual fuere el color de quien ocupe el escaño.

Darle la vuelta a un estereotipo tan arraigado no es tarea fácil, aunque se intente. Menos aún si no se hace nada. Lo cierto es que, como nos recuerda el libro comentado, “el profesional de la política se define también como un especialista, un hombre que practica una actividad particular y que, para ejercerla con éxito, debe poseer competencias y saberes específicos”.

Lo que no es fácil es identificar cuáles son esas competencias y saberes específicos, pues variarán en función del tipo de actividad política que se desarrolle. Aun así, un buen profesional de la política es aquel que dispone de una competencia política consagrada (habitualmente la experiencia, como decía Léon Blum), pero que siempre se combina con un compromiso político, con la defensa de una causa (“tener convicciones”) y con una actitud de servicio (es preciso “estar disponible”). Los valores y la ética pública también cotizan, aunque no pocos políticos los ignoren o desprecien.

Max Weber recogía tres cualidades decisivas que debía tener todo político: “pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)”. La pasión, como decía este autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar en la misma alma la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia: “la política se hace con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma”, concluía.

La política debe ser asimismo consciente de que –como apuntara Schumpeter- “la cualidades de inteligencia y de carácter que convierten a alguien en un buen candidato no son necesariamente las mismas que le convierten en un buen administrador”. La selección de las urnas no garantiza la buena gestión. Y si al frente de esta se ponen políticos (y no profesionales de la dirección) el fracaso (o la relativización del éxito) está garantizado. Un gestor político amateur puede ser calificado como una suerte de “juez sin carrera de Derecho” (o como un “diplomático sin inglés”), que “arruina a la burocracia y desalienta a los mejores elementos”. De eso sabemos mucho.

El político vive atado a “la tiranía de lo inmediato”. Y eso tiene serias consecuencias, pues con semejante enfoque alicorto no es capaz de desarrollar una visión estratégica y es la táctica sola lo que termina por ahogar la buena política. La política está cuestionada frontalmente. El intento de dignificar y legitimar la política encuentra, sin embargo, no pocas paradojas. Citaré dos de ellas.

La primera es cómo se “ingresa” en la actividad política: el compromiso político (“vocación”) y la precocidad han sido hasta ahora las notas dominantes. Y no ha habido, ni hay, premisas básicas para garantizar que la elección sea correcta en términos de competencia “profesional” para ser buen político. Esta debilidad no es fácil corregirla, aunque hay alternativas. No precisamente las primarias. La política no puede ser un coladero de oportunistas, «amiguetes» y advenedizos sin escrúpulos. Así se mata la política.

La segunda es la adquisición y desarrollo de competencias profesionales para ejercer con éxito la carrera política. El sistema se sigue basando (al menos aparentemente) en “la experiencia” como fuente de conocimiento, pero poco o nada se le añade a esa dimensión práctica. Las escuelas de formación de los partidos, como señalan los autores de este libro, representan un modelo totalmente agotado. Hay que reinventar la formación de cuadros para el desarrollo de competencias políticas e institucionales. Existen muchos programas formativos de políticos dirigidos a ganar elecciones y ninguno que enseñe realmente a gobernar las instituciones. Como dijo Innerarity, gobernar no cotiza en la política actual, solo ganar elecciones. Los partidos tienen totalmente abandonada (o mal enfocada) esta formación y la prueba evidente es que esos “políticos profesionales” desempeñan sus funciones la mayor parte de las veces como auténticos “amateurs”, cuando no con una desorientación notable que solo el paso del tiempo a veces atempera.

A modo de conclusión

Un dato relevante es que, como señala Michel Offerlé en el epílogo, la política es un oficio que se ha profesionalizado en su desempeño, pero a su vez ha sido negado como tal (esto es, no está reconocido socialmente o tiene un prestigio bajo mínimos); se trata de una pretendida actividad “profesional” que, contrariamente a todas las demás, no tiene ninguna regulación heterónoma, sino que el poder que de ella deriva no es sino temporal, se “toma” y se debe “dejar”. Perder las elecciones es el mayor drama del político profesional. Sin embargo, la mejor reforma –a juicio de este autor- “sería no desprofesionalizar totalmente la profesión política sino limitar sus modos de ejercicio e imponer un control ciudadano sobre su modo de ejecución”. Y el autor concluye: On peut rêver (se puede soñar).

La idea de control ciudadano sobre la política y los políticos ya se formuló a inicios del siglo XX por el filósofo Alain, quien –entre otras cosas- decía que “todo poder sin control enloquece” y que, por tanto, “la democracia sería, en este sentido, un esfuerzo constante de los gobernados contra los abusos del Poder”. Aunque en la época en que Alain escribió sus Propos el Estado de partidos era aún incipiente, el autor muestra en esa obra con claridad su rechazo a la organización de los partidos y su desconfianza hacia el ejercicio del poder (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, pp. 162 y ss.).

Este control no se puede hacer, en ningún caso, desde la propia política, pues su sentido corporativo es manifiesto. Jouvenel recordaba, por ejemplo, lo siguiente: “Hay menos diferencias entre dos diputados, uno de los cuales es revolucionario y el otro no, que entre dos revolucionarios, uno de ellos diputado y el otro no, pues aquellos gozan de privilegios jurídicos y económicos que son intereses propios de la carrera política”. La preservación de los intereses comunes se convierte, así, en una suerte de leitmotiv de la corporación política, sea quien fuere el que la integre. Los partidos ahora son Estado, como decía Mair. De ahí las enormes dificultades de este proceso. La cuestión clave es quién y cómo puede controlar a la política.

Difícil, en efecto, renovar la política cuando ella monopoliza los cauces y palancas para que ese proceso se lleve a cabo. Tras su evidente desmoronamiento y pérdida de confianza, la tendencia actual de la política es renovar su imagen, hacerla más transparente, regular las incompatibilidades y conflictos de interés e intentar así legitimar “su profesión”. En suma, se pretende mejorar su deteriorada imagen como “clase política” (según expresión de Mosca) o “clase gobernante” (Mair). Pero las resistencias “corporativas” (sobre todo de “los aparatos” de los partidos, lugar donde recala la mediocridad más temeraria) son intensas. Hay muchas personas instaladas o recién instaladas que no quieren modificar el statu quo, pues ello podría significar el que sean expulsados de esa profesión “de” la que viven, tras haber accedido jóvenes “para hacer política” (y algunos haberse hecho mayores en ella). No se trata tanto de limitar mandatos o regular incompatibilidades estrictas, pues ello apenas vale de nada si se puede saltar de una actividad a otra de la política sin solución de continuidad. La rotación permanente entre la política y la vida social o profesional es la clave del proceso de renovación. Un camino que nadie quiere emprender.

Una vez más se muestran las complejidades de regular una actividad tan singular. Pero no le den más vueltas, no se transformará realmente la sociedad si la política no mejora de forma gradual y sustancialmente las cualidades del material humano que a ella se dedica. La política debe huir de la mediocridad si no quiere ser ahogada en sus brazos. Y eso solo depende de la política, los partidos y sus líderes (si realmente lo son). Tal como decía Jeremy Bentham, solo por amor al gobierno y por perfeccionar el sistema de la administración, “es por lo que sea desea verlo en las manos más hábiles y más puras” (Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 184).

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (I)

“La vinculación a los puestos (políticos) está en relación a los costes de entrada y a la inversión desarrollada en esa actividad. Con el paso del tiempo resulta difícilmente posible hacer otra cosa. El oficio político no solo ofrece retribuciones simbólicas y narcisistas (sentimiento de grandeza, autoestima, consideración, capacidades de seducción) … Incluye también ventajas materiales no despreciables que explican las cerradas luchas políticas y la perseverancia de los elegidos a permanecer en esa actividad” (Rémi Lefevbre, “La politique est-elle un vrai métier?, Le Monde, Idées, 10 juin 2017).

 

Introducción

La política está sufriendo en los últimos años cambios de enorme magnitud. Estas transformaciones también se advierten en quienes se dedican a la actividad política. Los políticos representan una categoría poco homogénea, pero que aun así ofrecen rasgos comunes que deben ser oportunamente resaltados.

Esta entrada (en dos entregas), elaborada a la luz de la reedición en marzo de 2017 (con un largo epílogo de actualización) de la obra de M. Offerlé (dir.), La profession politique (Belin, París 2017), pretende exclusivamente centrar la atención sobre una serie de ideas-fuerza en torno a la manida “profesionalización de la política” y observar hasta qué punto las reflexiones vertidas en el libro citado (que tienen su foco en la política francesa) pueden ser trasladadas al escenario político español.

Junto a esta obra que comento también cabe citar aquí el reciente libro de J. Boelaert, S. Michon y E. Ollion, Métier: Député (Raisons d’agir, París, 2017), donde se pone de relieve la intensa profesionalización de los diputados franceses (si bien esta tendencia se ha roto parcialmente en las últimas elecciones legislativas), algo que contrasta –según los autores- con la movilidad que ofrece la política en otros países. Así citan, por ejemplo, el caso sueco, donde la rotación de puestos (en términos porcentuales) es más frecuente y las carreras largas (aunque también existen) son menores en número. En el régimen político-constitucional español a partir de 1978 (si bien con la irrupción reciente de “nuevas caras” en el escenario político) el parentesco con la situación francesa es evidente.

La política como “profesión”

Los diferentes trabajos que componen la edición del libro que comento tratan de la profesionalización de la política. El trabajo tiene como punto de referencia Francia, pero con incursiones (capítulos) sobre otros países (Estados Unidos, Italia, etc.). El enfoque del trabajo es sociológico. Y la obra más citada es, sin duda, El Político y el Científico, de Max Weber; especialmente por lo que se refiere a su clásica distinción entre vivir “para” la política y vivir “de” la política.

Una breve referencia a Max Weber es, por tanto, obligada. Los políticos del primer liberalismo vivían “para” la política. La transformación de la actividad política se produce cuando ya los políticos pasan a ser –en expresión de Weber- una suerte de “funcionarios a sueldo”. Como también dice este autor, los partidos (y especialmente las personas que en ellos militan) se transforman en “puros cazadores de cargos”. Algo de lo que tampoco estaba exenta la política en el primer liberalismo.

Ciertamente, el punto de inflexión se produce cuando se concreta “la alianza de la especialización y de la retribución, que justifica la calificación (de la actividad política como) profesión”. La pregunta que surge de inmediato es obvia: ¿En qué consiste esa profesión “de político”? Algunos niegan su existencia, otros la justifican. Algo se dirá sobre ello.

La política en sus primeros pasos gozó de cierta respetabilidad, pronto sin embargo la expresión “político” se fue gradualmente demonizando. Y así es como surge, en un intento de regeneración del que fuera un noble oficio, la reivindicación de que la política es una actividad profesional. Este es el enfoque central del libro que comento.

Pero esta pretendida profesión dista mucho, según decía, de ser homogénea. En la política actual hay todavía un numeroso grupo de representantes locales que desempeñan sus funciones con un carácter marcadamente amateur y sin retribución alguna. Estos sí que viven “para” la política y no “de” la política. También las diferencias entre la función parlamentaria o el desempeño de cargos ejecutivos o de asesoramiento son evidentes.

La actividad política se ha ensanchado en las actuales democracias avanzadas. En efecto, el epílogo del libro se hace eco del incesante “crecimiento de un mercado de puestos de gestión pública” que, por una u otras razones, han ido recayendo en manos de la política o de “sus allegados”. Este “reinado paralelo” que tanto escandaliza en Francia se limita allí sin embargo a varios centenares de puestos. Pero si el foco de atención se pusiera sobre España, se podría observar cómo la multiplicación de puestos reservados a la política (esto es, de puestos que se cubren con criterios exclusivos de designación política o de libre designación) es un fenómeno sencillamente escandaloso en relación con el país vecino.

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira hacia otro lado. Como si no fuera con ella. Hay muchos intereses (personales) en juego. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás” (dejar espacios de poder) si realmente pretende terminar dando “dos pasos al frente” (mejorar su legitimidad social y su rendimiento institucional). De momento, un sueño.

Cómo se ingresa en política y cómo se progresa

Hay una serie de reglas generales que, hasta fechas recientes, eran dominantes (probablemente lo seguirán siendo) para que se pueda hablar de “profesionales de la política”:

  • La precocidad en el acceso a la actividad política y la carencia (por lo general) de una actividad profesional ejercida previamente, eran las notas dominantes del modelo hasta ahora existente. ¿Hay cambios en esta forma de actuar en la nueva política? Aparentemente sí, a largo plazo –me temo- ninguno.
  • La profesionalización también implicaba el “carácter continuo de la actividad”, sin límites de edad y con cambios de responsabilidades en algunos casos constantes. Solo algunos (los menos), dado el carácter piramidal de las estructuras, consiguen “ascender”. La política es una actividad en la que la ambición desmedida, por un lado, y el instinto de conservación, por otro, son pilares de su funcionamiento.
  • La profesionalización, si la política es realmente un oficio, debería implicar asimismo un saber profesional (competencias definidas) y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia) y de sus instrumentos en el trabajo político, especialmente por lo que supone la incorporación de objetivos y de racionalización en el trabajo político. Algo que solo se ha producido parcialmente en España. Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. Ello tiene serias consecuencias.

Pero esas reglas generales están sufriendo algunos cambios o transformaciones evidentes en estos últimos años. La fragmentación política, la rápida erosión de la confianza ciudadana en los políticos y el cuestionamiento del papel tradicional de los partidos políticos, están afectando a esa actividad “profesional”. Y ello se manifiesta de muchas formas. Recogeré solo algunas.

La primera manifestación de tal cambio de escenario es, una vez más, la manida crisis de la representación política. Muy aireada actualmente, pero no es un argumento nuevo. Ha habido otros muchos momentos históricos en que se ha planteado. En el libro se citan. Lo que sí es más nuevo es el inmenso crecimiento de la desconfianza en las instituciones públicas, con mayor o menor intensidad en todo los países occidentales. Belén Barreiro en un reciente libro muestra con claridad la caída brutal de confianza que han sufrido en España las principales instituciones públicas: “La práctica totalidad de las organizaciones que constituyen los pilares del estado suspenden los test de confianza ciudadana” (La sociedad que queremos. Digitales, analógicos, acomodados y empobrecidos, Planeta, 2017, p.64). La suma de una profunda crisis económica y el deterioro del sistema institucional ha dado pie a la aparición de expresiones populistas. El combate contra “la casta política” en Europa une, inicialmente, a la extrema derecha con los movimientos populistas de izquierda. Hay, por parte de estos últimos (pero también de los primeros), una llamada intensa a la “democracia plebiscitaria” y a la “movilización permanente”.

La segunda manifestación viene por la crisis misma de la idea de partido político. Hay constantes denuncias desde hace mucho tiempo sobre las patologías inherentes a la vida interna de los partidos y a sus propias miserias. Tampoco es nada nuevo. Para mejorar ese estado de cosas, ha emergido el fenómeno de “movimientos ciudadanos” como sustitutivo de los partidos clásicos. Está aún por ver su mantenimiento o consolidación como realidades democráticas alternativas a la fórmula tradicional de los partidos. Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron sus primeros pasos o, más concretamente, en su mera transformación en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder (incluso la versión más grosera del “centralismo democrático” leninista) en unos pocos está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la “ley del pequeño número”. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

Estas “estructuras de agregación” han incorporado a la política a nuevas personas y, se podría afirmar, que también añaden “savia nueva” en algunos mensajes y formas. Se impone, así, “el redescubrimiento continuo del agua caliente”; esto es, la opción de las primarias como solución taumatúrgica a los males que aquejan a las organizaciones de los partidos. Una alternativa que tampoco insufla (frente a su carga retórica) cambios reales en el modo de funcionamiento de esas organizaciones llamadas partidos políticos.

Sin embargo, todo ese (aparentemente) nuevo capital político conviene no desmesurarlo en sus efectos reales. En esa nueva política se mantienen altas cotas de “amateurismo funcional”. En efecto -como se indica en el epílogo del libro- “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política”. Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios económicos solventes.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La profesionalización de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo. La disyuntiva que se plantea es si cabe en nuestro contexto actual incorporar a los profanos (ciudadanía no militante) a la actividad política, ya sea por medio de compromisos temporales (con garantías de retorno, aunque ya existen) o ya sea mediante la inserción del “sorteo” en la provisión de determinados cargos públicos. Una idea que, cada vez, cobra más fuerza.

El actual escenario de profesionalización de la política deja abierta una pregunta que, en términos de análisis científico del objeto, el libro citado plantea con toda su crudeza: “¿Puede hacerse del cretinismo político un objeto de ciencia (o de estudio)?, como reconoció Érik Neveu parafraseando a Marx y  a su denuncia del “cretinismo parlamentario”. O dicho en palabras de Jean-Marc Sylvestre: ¿Pourquoi nos hommes politiques sont-ils nuls?”. Duras palabras que se deben someter a contraste con el modo de acceso a la actividad política y con los “saberes heterogéneos” que su cabal ejercicio requiere. A ello dedicaré la segunda parte de esta reflexión

 

COMPLIANCE E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL [1]

 

“Il existe un décalage entre ‘la majesté de la règle’ et la médiocrité de son application”

(Yves Mény, Rapport Nadal, «Renouer la confiance publique», 2015)

Las relaciones recíprocas entre sistemas de compliance (aplicados al mundo empresarial) y las políticas de Integridad Institucional (objeto, por su parte, de políticas gubernamentales) han sido absolutamente desatendidas en nuestro entorno. Ciertamente, ello se puede deber a la incomunicación existente entre determinadas disciplinas o ámbitos de regulación. El cuarteamiento de la realidad social por enfoques académicos o profesionales, no ayuda.

En efecto, las políticas de compliance han sido construidas preferentemente desde el Código Penal y por profesionales de ese ámbito, mientras que las políticas de integridad en el sector público están siendo articuladas a través de un enfoque más sesgado hacia el campo público-institucional. Construir integridad mediante el Código Penal es un síntoma, como bien expuso recientemente el profesor Fermín Morales, de “una sociedad enferma”. Más nos valdría invertir en prevención y en la construcción de sistemas de integridad “holísticos”, como luego diré.

En todo caso, entre compliance e integridad institucional hay muchos paralelismos y no pocos puntos de encuentro, aunque también existen diferencias notables. De todo esto quiero hablar en esta breve entrada.

Como es sabido, en nuestro contexto las políticas de compliance se refuerzan notablemente a partir de la reforma del Código Penal de 2015 (Ley Orgánica 1/2015), aunque con precedentes en la reforma de 2010. En aquella se recoge que también las sociedades mercantiles pueden ser condenadas por determinados delitos, pero en el caso de que dispongan de un sistema de cumplimiento (compliance) –en los términos previstos en el Código penal y completados en la Norma UNE-ISO 19600- podrán quedar exentas de responsabilidad penal o, en su caso, podrá ser causa atenuante de tal exigencia de responsabilidad.

No obstante, se excluye de los delitos societarios  a las Administraciones Públicas territoriales e institucionales, a los organismos públicos vinculados o dependientes de aquellas, a los organismos reguladores y a las agencias. No a las empresas públicas. Tomen nota.

Cabe preguntarse, en primer lugar, si esa política de compliance está influyendo algo realmente en la (lenta) implantación de sistemas de integridad institucional en el sector público; es decir, puede ser oportuno reflexionar si hay o ha habido algún trasvase de conceptos o ideas, así como de técnicas entre ambas políticas que, por lo que respecta al sector público, tienen un punto de convergencia necesario en las sociedades mercantiles.

Realmente, las experiencias más avanzadas de sistemas de integridad institucional, que son las de algunos niveles de gobierno del País Vasco (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa y Ayuntamiento de Bilbao; luego exportadas a otras realidades institucionales), no construyeron tales modelos “mirando” a las políticas de compliance, si bien no es menos cierto que algunos paralelismos evidentes se pueden encontrar, así como no pocas diferencias.

Se pueden identificar, por ejemplo, puntos de contacto entre ambos modelos (compliance e integridad institucional). Veamos algunos de ellos:

  • La función denominada de compliance no tiene solo una dimensión jurídica, sino también se retroalimenta con instrumentos de autorregulación. Esta idea se plasma en los dos modelos, a través principalmente de los códigos éticos o de conducta (instrumentos de autorregulación por excelencia), que son un elemento de las políticas de cumplimiento, pero también una pieza esencial en la arquitectura de la integridad institucional, que debería completar lo dispuesto en el marco normativo.
  • Tanto la política de compliance como la de integridad institucional se construyen con una idea-fuerza: prevenir (riesgos penales, en un caso; malas prácticas o conductas antiéticas, en el otro). Para ello la política de difusión o formación forma parte esencial de tales modelos.
  • También hay una coincidencia en los valores que se pretenden preservar; en el primer supuesto, la reputación de la empresa; en el segundo, la imagen de integridad de la institución que es presupuesto de la confianza ciudadana.
  • Ambos sistemas tienen canales, circuitos y procedimientos para denunciar (en el primer caso) o presentar quejas o dilemas éticos (en el segundo).
  • Igualmente, ambos modelos apuestan por la creación de un órgano de vigilancia del cumplimiento (Chief Compliance Officer) o de una Comisión o Comisionado de Ética, que deben ser estructuras con autonomía funcional o independencia y neutralidad, más acusada –por los bienes que preserva y la función que cumple- en el caso de la política de compliance, pero igualmente necesarias en los sistemas de integridad institucional.
  • También en ambos supuestos las normas de cumplimiento de desdoblan entre obligatorias y voluntarias: normas jurídicas y autorregulación. Si bien los sistemas de integridad institucional parten de un componente normativo muy denso (Derecho Penal y, asimismo, Derecho administrativo sancionador) y, hasta la fecha, con muy pocos espacios a la autorregulación, pero sigue habiéndolos.

Por tanto, y esto es lo que se debe retener, la idea-fuerza que emparenta a ambos modelos (compliance e integridad institucional) es construir sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña inevitable e irreparablemente la imagen o reputación institucional.

Asimismo, los dos modelos (compliance e integridad institucional) tienen estrechos vínculos con la noción de “Buen Gobierno Corporativo” (por lo que afecta al mundo de la empresa) y de “Buena Gobernanza” (en lo que respecta al sector público). Una idea que sirve para aglutinar ambas perspectivas es, sin duda, la de Gobernanza Ética. Las relaciones entre el mundo empresarial y el sector público son evidentes en este campo, así como con la ciudadanía. No en vano se puede afirmar rotundamente que una sociedad no íntegra nunca podrá alumbrar una Administración íntegra. Es, sencillamente, una utopía. Trabajemos también, por tanto, la dimensión social del problema.

La función de ambos modelos es bien precisa: además de prevenir la comisión de delitos o las malas prácticas, según los casos, está la idea-fuerza de reforzar y mantener una cultura ética de las organizaciones públicas o privadas, así como construir unas infraestructuras éticas que mejore la imagen institucional o la reputación organizacional. Esto cotiza al alza, tanto en la competitividad empresarial como en la público-institucional.

Sin embargo, las diferencias son importantes. En las políticas de compliance el aprendizaje preventivo se lleva a cabo “de la mano del Código Penal”. Esa es “la ruta fácil” (como la acuñaron Longo y Albareda), pues si no la transitas esa omisión puede tener consecuencias graves. El “peso” de la Ley es, en este caso, fuertemente disuasorio: una auténtica amenaza. No obstante, implantar un sistema de compliance no es una obligación empresarial, tampoco para las sociedades mercantiles públicas. Pero cualquier asesor cabal lo recomienda como medio preventivo para amortiguar efectos indeseados, aparte de por las ventajas inherentes que en sí mismo comporta esa apuesta por disponer de organizaciones (públicas o privadas) correctamente ordenadas.

En el sector público las políticas de compliance aplicadas a sociedades mercantiles plantean, asimismo, obstáculos fácticos o normativos importantes. La elevada politización (“ocupación”, realmente, por la política) de las estructuras de gobierno de estas sociedades, así como la necesidad de incorporar al conjunto de empleados en ese sistema de cumplimiento, dificultan la creación de órganos de vigilancia dotados de imparcialidad e independencia o también generan resistencias sindicales a la aplicación de tales programas. Estas y otras cuestiones han sido analizadas recientemente por Esperanza Hernández en un post de recomendable lectura: http://www.compromisoempresarial.com/transparencia/buen-gobierno-transparencia-2/2017/06/los-tres-retos-de-la-empresa-publica-con-el-compliance/

Pero lo cierto es que, incluso en las experiencias más avanzadas de construcción de Sistemas de Integridad Institucional en algunas empresas públicas, se hace necesario reconstruir el modelo de integridad a través de esa política de cumplimiento. Pues hasta ahora los modelos más avanzados de integridad institucional han focalizo su atención en los altos cargos o en los puestos directivos (de máxima responsabilidad) del sector público institucional, pero no se han dado pasos hacia un sistema “holístico” de integridad institucional que incorpore códigos de conducta y marcos de integridad también para la totalidad de empleados públicos, para la contratación pública o los procesos de subvenciones, en los procesos selectivos o, en fin, que sume a esa dimensión “integral” un sistema de compliance en todas aquellas sociedades mercantiles públicas que estén vinculadas a una determinada estructura de gobierno. Mucho trabajo por hacer, sobre todo si se quiere hacer bien.

En suma, a diferencia de las políticas de compliance, la construcción de Sistemas de Integridad Institucional en el sector público tropieza con que las exigencias normativas, cuando las hay (por ejemplo, la Ley de transparencia catalana, la Ley vasca de conflicto de intereses de altos cargos o la Ley de instituciones locales de Euskadi), son muy poco exigentes, más bien de Derecho soft: solo se refieren –cuando lo hacen- a la aprobación de Códigos de Conducta y, en particular, dirigidos a la política o la alta administración (altos cargos o directivos). En pocos casos, bien es cierto que cada vez más (especialmente, pero no solo, en el ámbito institucional vasco), se están impulsando tales Sistemas de Integridad Institucional (un caso ejemplar o el más acabado es, hasta la fecha, el de la Diputación Foral de Gipuzkoa; aunque, tal vez, debería incorporar también esa política de compliance como parte de su sistema “integral”: https://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad).

De todos modos, lo importante es que esta apuesta política (“la ruta difícil”, porque no viene prescrita por ninguna Ley, menos aún por el Código Penal o Derecho hard salvo en lo que se refiere a empresas públicas) se haga antes de que la corrupción estalle y no después como medida “reactiva”. Pues cuando la corrupción anega una institución pública los remedios preventivos son necesarios, pero el daño institucional ya está hecho. Reconstruir la imagen pública de la institución y la confianza ciudadana en ella se convierte, así, en un ejercicio titánico. Inviertan, por tanto, en prevenir. Y olvídense de soñar que solo con el Código Penal transformaremos nuestro sector público empresarial o las instituciones públicas en lugares en los que los comportamientos íntegros proliferen y las infraestructuras éticas se asienten, así como que la corrupción o las malas prácticas sean supuestos inexistentes. Prevenir antes que lamentar, esa es la idea final. También para el sector público: compliance e integridad institucional se dan la mano finalmente.

[1] Resumen de la intervención realizada en la Jornada “La implantación de programas de compliance y marcos de integridad institucional: la prevención del delito en el sector público”, organizado por la Federació de Municipis de Catalunya el 8 de junio en Barcelona. En esta Jornada participaron asimismo Fermín Morales Prats (catedrático de Derecho Penal de la UAB) y Joan Llinares Gómez (Gerente de Recursos del Ayuntamiento de Barcelona).

TRANSPARENCIA OPACA (EN LA FUNCIÓN PÚBLICA)

“Hoy nos ponemos al desnudo sin ningún tipo de coacción ni de prescripción (…) En vista de la cantidad y el tipo de información que de forma voluntaria se lanza a la red indiscriminadamente, el concepto de protección de datos se vuelve obsoleto” (Byung.Chul Han, Psicopolítica, Herder, p. 25)

“La administración pública es un trabajo de expertos (…) Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad” (A. Weeks, Psicología de la ciudadanía, KRK, 2012)

Comenzó la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) “redactando” (como auténtico legislador “de facto”) el actual artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (enunciado tan largo para tan poca “chicha”). Allí, “puso sus condiciones”. Siguió el Criterio conjunto, desacertado a todas luces, 1/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con la AEPD, negando que las retribuciones de todos los funcionarios se pudieran conocer en sus detalles a través del derecho a la información pública  porque tal medida afectaba a sus datos personales, no así las de aquellos cargos públicos o altos funcionarios designados por libre designación, pues esta información “si que interesa” a la ciudadanía, no la otra de quienes han sido nombrados por “concurso”. En este caso prevalece el derecho de protección de datos personales y declina (o desaparece) el derecho de acceso a la información pública. Las formas se meriendan a la materia. Una pobre argumentación que va contra la evidencia.

Esta insigne doctrina de tan altas autoridades “independientes” tuvo continuidad en el estrecho esquema mental (aunque pretende, si bien no lo consigue del todo, ampliar algo su foco) del Criterio 1/2016, también conjunto del CTBG y AEPD, que sigue con la cantinela de que la protección de datos “protege” a los funcionarios (empleados públicos) y deja al pie de los cañones a los altos cargos y al personal eventual (aunque en este caso admite el escrutinio de los “Subdirectores”, pues son libremente designados). Ya se sabe: la política demonizada, la función pública entronizada. Unos hacen todo mal y otros todo bien. Dualismo público. Asimismo, en este espinoso (y mal tratado) tema de las “agendas” y, en particular, de las “reuniones”, lo importante no es quién se reúne y para qué, sino la “jerarquía” que ostenta el “reunido” en esa Administración Pública o en la empresa que ejerce la interlocución (no así con los “asesores externos”, también blindados). Dos varas de medir de nuevo: la transparencia abre el foco por lo alto y se cierra por lo medio y bajo. Absurdo, a todas luces. La luz, por tanto, pierde intensidad mientras se inclina, hasta convertirse en oscuridad. De nada valen Recomendaciones de corto vuelo.

La guinda, sin embargo, la está poniendo la Agencia Vasca de Protección de Datos, que está inmersa en una auténtica cruzada contra la difusión por medio de publicidad activa de los datos de identificación de los funcionarios públicos de un municipio y de que estos se hagan públicos en su Web o en su Portal de Transparencia. Se trata del Ayuntamiento de Ermua, municipio ejemplar en otras tantas cosas, que mantiene una lucha sin cuartel por defender una causa, al parecer, imposible: que los ciudadanos de esa localidad sepan quiénes son sus funcionarios, en qué unidades administrativas trabajan, a qué se dedican y cuánto cobran. ¡Algo insólito en tiempos de transparencia!

En efecto, ¿Por qué va a “saber” la ciudadanía cómo se llama un funcionario policial o cualquier empleado público municipal, dónde trabaja, cuál es su correo electrónico profesional o cuánto cobra?, ¿Cómo se le ocurre a la ciudadanía pretender “saber” quién es el secretario del Ayuntamiento (como irónicamente afirma siempre ese mismo funcionario público)? ¡Eso no puede ser público!, ¡A quién se le ocurre! La publicidad activa se “desactiva” cuando de funcionarios se trata. El «derecho al saber», directamente se niega. Los datos personales, interpretados por algunos talibanes de la protección de tales, es lo que se trata de proteger. Da igual que sean servidores “públicos” y es asimismo indiferente que cobren de los impuestos que paga la ciudadanía. Lo “personal” se impone, más si es “dato”. La condición de servidor público es vicarial, adjetiva. Lo público preterido hasta la insignificancia por el nombre y apellidos (y otros “datos profesionales” conexos), que se deben preservar del conocimiento ajeno. El derecho de acceso a la información pública pierde siempre por goleada cuando se tropieza con la protección de datos. Al menos a juicio de “las Agencias de protección de Datos”. Veremos qué dicen los tribunales frente a un supuesto que, a mi juicio, es más claro que el agua cristalina. Habrá que seguir este “caso Ermua”, del que se hablará en el futuro.

Ser funcionario público, por tanto, da patente de corso: a la ciudadanía no le interesa ni quiénes son sus servidores públicos ni qué hacen ni tampoco qué puestos ocupan, menos aún qué cobran y por qué, tampoco si asisten o no a reuniones donde se deciden cosas importantes, aunque sean ellos quienes las proponen y, en no pocos casos, las avalan o informan. Solo se ve la jerarquía: la forma, no la sustancia. El funcionario es un “tapado”, ser insignificante, que nada representa. Lo que haga o no haga ni cómo lo haga o de qué manera atienda, es indiferente a la ciudadanía, aunque esta pague sus retribuciones, permisos, vacaciones, “moscosos”, “canososo”, prestaciones sociales varias y otras zarandajas. Insólito, de verdad. La privacidad del funcionario como vaca sagrada. Lo de la India es una memez, al lado de esto.

Son cosa tan elementales que da bochorno explicarlas. Tanta transparencia para convertir las cuestiones más obvias en argumentos pobres de un jurista educado en un formalismo rancio. La letra de la Ley ahoga, si no se sabe interpretar debidamente. La ciudadanía no tiene “derecho” a saber nada de sus funcionarios, menos aún a “identificarlos”. Si todo esto es así, como parece, creo que este invento de la transparencia comienza a parecerse cada vez más a una enorme estafa o a un esperpento. O, peor aún, algo que solo sirve para matar “animales políticos” que son los culpables de todos los males que nos aquejan. Chivos expiatorios. Para que todos nos escandalicemos de los malos políticos que tenemos y lo buenos que son (somos) los demás. En fin, mejor no seguir.

Así las cosas, a los funcionarios (aquellos que pasaron en su día una oposición, cuyo contenido han olvidado o el paso del tiempo ha convertido en inservible; o aquellos otros que entraron por la puerta de atrás o, incluso algunos, por la puerta falsa) son personajes a los que no se les puede ni siquiera despeinar. Sus “datos personales” son inmaculados, la información pública fenece frente a tal vigor del dato sumado a la persona: identificarlos es una herejía. Deben permanecer en el oscurantismo más blindado. Nuevamente lo repito: absurdo, a todas luces. Pero se quedan tan anchos “interpretando la (letra de la) ley”. La transparencia en manos de “funcionarios” (no se olvide que lo son) tan “sensibles a los datos”, se convierte en pura opacidad. A pesar del preciso diagnóstico de Byung-Chul Han (el concepto de protección de datos está hoy en día obsoleto) y a pesar de la cabal reflexión de Weeks escrita en 1917, esas “modas” a nosotros no parecen afectarnos: seguimos anclados en etapas pretéritas, también defendiendo un concepto absurdo de protección de datos y no poniendo las energías donde debiéramos. “Nos dirigimos –en palabras del filósofo alemán-coreano- a la época de la psicopatología digital”. Y, sin embargo, nos dedicamos a proteger los datos de unos funcionarios para que nadie sepa a qué se dedican y qué hacen. Un derecho de protección de datos bulímico y un correlativo “derecho al saber” anoréxico. Energías mal empleadas. Nada será creíble de la transparencia pública con esos débiles mimbres.

¿SOBRESALIENTES EN TRANSPARENCIA?

“No hay política seria sin secreto ni disimulación”

(Pierre Zaoui, La discreción o el arte de desaparecer, Arpa editores, Barcelona, 2017, p. 31)

Ciertamente, sorprende ver cómo tenemos tantas instituciones públicas que sobresalen en transparencia. Si se consultan los rankings de transparencia se observará de inmediato que en este país, al parecer, hemos interiorizado en muy pocos años lo que en otros llevó largo tiempo implantar: una cultura de transparencia. El último ranking difundido es el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que tiene por objeto los órganos constitucionales y órganos reguladores (autoridades independientes), así como otros sujetos institucionales obligados a cumplir la Ley de Transparencia. (Ver: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/actualidad/noticias/hemeroteca/2017/04/20170419.html#.WPuNpbjluSE).

Allí, salvo tres casos “anecdóticos” que simplemente aprueban (Consejo de Estado, Fiscalía General del Estado y Consejo Económico y Social), se puede observar cómo el resto de instituciones escrutadas se mueven entre un notable alto y la más pura excelencia, destacando dos de ellas Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial, también el Tribunal de Cuentas. Mejor no hablar mucho, pues la imagen que se transmite es que todo es transparente en esas instituciones. Sin embargo, este panorama idílico no parece ajustarse a la situación real que tales instituciones destilan entre la ciudadanía. La manida “confianza”, esa institución invisible que siempre está alerta, no parece avalar tan magníficas puntuaciones.

Si resulta verdad que, como dice la tesis ortodoxa, la transparencia refuerza la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, estaría muy claro que esas tres instituciones citadas (así como alguna otra, como por ejemplo las Cámaras parlamentarias) dispondrían de un reconocimiento ciudadano innegable. Como digo, no parece ser el caso.

Tampoco nos debemos creer en exceso que buena parte de nuestras Comunidades Autónomas o un número razonable de las Diputaciones o ayuntamientos sean, asimismo, instituciones sobresalientes en transparencia, tal como los índices de Transparencia Internacional confirman cada vez que son difundidos. De ser así no se entendería que determinadas entidades públicas autonómicas o locales salgan con excelentes calificaciones en el ámbito de la transparencia y, sin embargo, tengan casos de corrupción por doquier o, al menos, prácticas de funcionamiento irregulares y así constatadas por los tribunales de justicia (Véase al respecto el repositorio sobre casos de corrupción judicializados del Consejo General del Poder Judicial: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/El-CGPJ-reune-los-principales-indicadores-de-la-actividad-judicial-contra-la-corrupcion-en-un-repositorio-de-acceso-publico-).

La ecuación más transparencia menor corrupción, que es válida para buena parte de los países democráticos avanzados, no parece ofrecer en nuestro caso una identidad perfecta; son demasiadas las excepciones o, al menos, algunas muy relevantes. Algo falla. Y no creo que sea precisamente el método o métodos de evaluación aplicados (sin perjuicio de que se puedan mejorar algunos indicadores e incorporar otros tantos nuevos). El problema, a mi juicio, es más conceptual que técnico: una inteligencia alicorta de la transparencia que viste mucho institucionalmente, pero que poco tiene de efectiva en el funcionamiento real de las organizaciones públicas. El cambio de cultura organizativa y de funcionamiento institucional que deriva de una transparencia correctamente aplicada está aún muy lejos de lograrse. Es un camino muy largo. Estamos a años luz, por mucho que nos pongamos medallas una y otra vez.

El mal enfoque del problema viene, principalmente, por dos cuestiones que lo lastran de forma evidente. La primera cuestión es que se confunde (interesada o ingenuamente) transparencia con mera publicidad activa. O si se prefiere, con el cumplimiento de las obligaciones legales que deben alcanzar las entidades e instituciones públicas (así como otras privadas). Ese cumplimiento de estándares legales y su visualización a través de los portales de transparencia y páginas Web, es el paradigma de la buena transparencia. Si además se publican más datos e informaciones, ya la excelencia es la distinción. Volcar información en masa no es transparencia, por muy ordenada y accesible que esta sea. Es informar y punto.

Es ese un concepto pobre de transparencia que poco aporta, pero que tantas energías político-institucionales conlleva. Partíamos de tan bajo, que llegar a ese primer y elemental estadio lo hemos confundido con alcanzar la cumbre. Es verdad que “colgar” información relevante de la actividad pública, aparte de cumplir las obligaciones legales, representa (al menos en teoría) un medio adecuado para prevenir malas prácticas o, inclusive (algo más discutible), la propia corrupción. Tener que difundir determinada información puede disuadir, en efecto, de malas prácticas.

Pero seamos honestos, volcar mucha información por medios telemáticos tampoco satisface la finalidad última de la transparencia, que no es otra que controlar la actividad de los poderes públicos por parte de la ciudadanía. Como decía el filósofo Alain hace casi un siglo, “todo poder es malvado desde el momento que lo dejamos en libertad, todo poder es sabio desde el momento que se siente juzgado” (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016). Además, hay otro error de percepción al considerar que la transparencia incrementa la confianza pública en las instituciones, pues eso puede ser así o puede no serlo. La transparencia correctamente entendida comporta la verdad: lo que hay es lo que se ve. Y la confianza se basa, como bien expuso Buyng-Chul Han, en lo que no se conoce. La confianza se deposita en personas o entidades que no sabemos qué harán, pero presumimos que sus comportamientos serán ajustados, pues son merecedores de nuestra confianza. Si algo se sabe, ya no hay recorrido para la confianza. Al menos en ese punto.

Por parte de los poderes públicos se ha invertido mucho en publicidad activa, tanto en recursos tecnológicos como personales o económicos, pero los resultados de tan ambiciosos y cuantiosos  proyectos (algunos aún en marcha) no pasan de ser pírricos: la ciudadanía transita muy circunstancialmente por los Portales de Transparencia para buscar información con esa finalidad antedicha. Tampoco ejercen apenas el “derecho al saber” (derecho de acceso a la información pública), del que al parecer casi nadie sabe de su existencia.

Pero siendo eso lo importante, no es lo principal. El problema central radica en que, según nuestro esquema legal, esas obligaciones normativas de cumplimiento de la  transparencia-publicidad activa se encargan al sujeto institucional que debe ser paradójicamente objeto de control por parte de la ciudadanía o de sus entidades. Sujeto y objeto se mezclan espuriamente. Y, así las cosas, cabe suponer cuál será el resultado de tan particular brebaje. Si la finalidad última de la transparencia es el control democrático de la actividad pública (político-administrativa), cabe presumir que ninguna autoridad pública se ahorcará a sí misma: los datos se vuelcan, la información se difunde, pero a su vez se maquilla, oculta o disfraza.  Hay mucho travestismo de datos y de información. Se muestra lo que interesa, lo demás puede estar “visible” pero de muchos modos y maneras o, simplemente, no estarlo.  Solo así cabe entender que algunas instituciones públicas con baja o muy baja legitimidad ciudadana o, incluso, salpicadas con malas (y continuadas) prácticas administrativas o ciertos casos de corrupción, salgan bien situadas en esos rankings de transparencia.

El error monumental que se ha colado en el marco normativo vigente en materia de transparencia es encargar del cumplimiento de los estándares de publicidad activa a la misma institución que debe ser escrutada por su actuación. El gran descubrimiento para perfeccionar ese sistema parece ser ahora endurecer el régimen sancionador en materia de incumplimiento de obligaciones de la transparencia. Sendero por el que ya han caminado algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Cataluña), con resultados muy gráficos. ¿Cuántos procedimientos sancionadores se han incoado en más de dos años de vigencia de la Ley?: Ninguno. La transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto. Pero mientras tanto, algunos agujeros negros están sin resolver en una regulación legal perforada de ausencias. Convendría darle una vuelta de tuerca.

Tampoco cabe entender que, vinculado con la idea anterior, la solución estribe en atribuir las funciones de seguimiento y control (también sancionadoras) a una Autoridad “independiente” de la Transparencia, o a las ya creadas. Todos sabemos la dependencia que tienen en España esas autoridades denominadas independientes. La captura política está a la orden del día y, en su defecto (o si esa no es muy intensa), todo se resuelve estrangulando sus recursos y castrando sus posibilidades de acción. Es muy sencillo. Ya se ha hecho con otras muchas instituciones (al final de resultados inútiles o con bajo rendimiento institucional) de nuestro panorama público. Sobran ejemplos. Y ahí siguen. Sin pena ni gloria.

En fin, no es este breve espacio lugar adecuado para plantear posibles soluciones, complejas en todo caso. Mientras la cultura de la transparencia no se interiorice en la actividad pública de modo sincero (ya lo decía Jankélévitch: “transparencia es sinceridad”), continuará siendo una moda, como reconoció en su día el colectivo Politikon. Quien mejor ha descrito, a mi juicio, la necesaria transformación que implica la idea de transparencia es un Secretario de Ayuntamiento, José Antonio Fernández Celada, quien en una intervención pública describió la ruta necesaria para que todo cambie: “necesitamos transformar la transparencia de una moda en un modo efectivo de funcionamiento de toda la institución y de la organización administrativa”. Sobran palabras y sobran asimismo ejercicios de autocomplacencia institucional fruto de lo bien que hemos salido en la foto del último ranking. Se necesitan hechos. A la espera estamos.  Mientras tanto los poderes taumatúrgicos de la transparencia se van evaporando, como el humo de los cohetes tras los fuegos artificiales.

ECUADOR DE MANDATO, Y (CASI) TODO POR HACER

“La gobernanza influye en el progreso o decadencia de las sociedades” (N. Berggruen- N. Gardels, Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, p. 48)

«Nunca vamos tan rápido como cuando no sabemos a dónde vamos» (D. Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia-Gutenberg, 2015) 

Los gobiernos locales y buena parte de los gobiernos autonómicos (con la excepción del “singular” caso, de Cataluña, así como de Euskadi y Galicia) están a punto de llegar al ecuador de mandato. Conviene, por tanto, hacer balance y ver cómo se presenta este último tramo de vida político-institucional, sobre todo teniendo en cuenta que tras atravesar ese momento intermedio, apenas quedarán dieciocho meses de horizonte real para “hacer política efectiva”, pues los seis últimos están, por lo común, descontados.

Un balance rápido e incompleto ofrece algunas líneas comunes. La primera es que gobernar en minoría no es fácil y requiere aprendizaje. Y todos los gobiernos autonómicos que llegan ahora a la mitad del mandato están en minoría. Unos (los menos) con pactos trenzados con algún grupo político de la oposición que les permite ir gobernando no sin dificultades; otros (los más) con escenarios de ingobernabilidad más que evidentes. La segunda línea, por tanto, es obvia: apenas se legisla. La legislación autonómica en estos dos primeros años de la legislatura es de una pobreza supina. Algunas (pocas) leyes es todo el balance (muchas de ellas institucionales). Centenares de parlamentarios autonómicos para unos pírricos rendimientos institucionales.

El diagnóstico se podría repetir, salvando las distancias, en las instituciones locales. Los gobiernos locales, también con algunas excepciones, tienen dificultades notables para disponer de estructuras que fomenten la gobernabilidad: abundan los gobiernos en minoría y, además, con un acusado sentido de impotencia que cuestiona realmente en no pocos casos la conducción efectiva de las políticas locales. Con la excepción de aquellos gobiernos locales que disponen de mayoría absoluta, y aún así habría que auscultar si realmente están sabiendo aprovechar esta posición “de ventaja” institucional, lo cierto es que el balance que se puede hacer de los resultados de gestión es, por lo común, también bastante pobre.

Y ello no quiere decir, sin embargo, que no existan retos de magnitud considerable. La percepción es que, por un lado, los distintos gobiernos autonómicos y locales no están sabiendo atender los problemas reales de la ciudadanía por una carencia  de una hoja de ruta estratégica de mandato, no siempre generalizable bien es cierto, que conlleve una ordenada agenda política, un correcto alineamiento política-gestión y comporte una rendición de cuentas efectiva de los objetivos inicialmente marcados al inicio del período de gobierno.

Pero, por otro, da la impresión que se ha impuesto el síndrome del gobierno en minoría, que teme, también por lo común, pasar cualquier decisión política (por nimia que sea) por el filtro del test de escrutinio del Parlamento o del Pleno, donde –dada la fragmentación existente en algunos casos- puede sufrir varapalos considerables en ese obligado tránsito. Esa situación de debilidad “parlamentaria” atenaza a los diferentes ejecutivos, así como bloquea el necesario “bombeo” de ideas y de propuestas que deben alimentar el cerebro gubernamental.

El resultado no puede ser más descorazonador, sobre todo ante las grandes expectativas abiertas con la transformación que ya se dibujó entonces en el sistema de partidos: 2015-2019 es un mandato que, si bien se está desarrollando (y continuará así) en un contexto fiscal muy difícil, con innumerables retos (de estabilidad financiera, de política social, de desarrollo institucional o, simplemente, de reorganización de las estructuras administrativas como consecuencia de la efectiva implantación de la administración electrónica, entre otros muchos), hasta la fecha ofrece unos resultados más bien paupérrimos. Da la impresión de que, con contadas excepciones, los gobiernos autonómicos y locales tienen un único objetivo: “sobrevivir” hasta 2019. No hay estrategia peor para ir derechos a la derrota final.

Sin duda, la fragmentación política no ayuda o, mejor dicho, complica la gobernabilidad. Esta fragmentación no está contribuyendo a una política de entendimiento transversal, esencia pura de aquella política que, al parecer, nadie sabe practicar. Y eso lo paga la institución, que permanece bloqueada, pero la factura más elevada es para la ciudadanía, que asiste atónita a la impotencia de sus gobernantes o de sus políticos de oposición, que, en no pocos casos, solo saben destruir y no ayudar a que la vida de la población mejore paso a paso.   Política castrada  que se neutraliza a sí misma. Así las cosas, afrontar esta segunda parte del mandato exigiría por parte del gobierno y de quienes están en la oposición una madurez institucional de la que, hasta la fecha, en muy pocos casos se ha puesto de relieve.

Si queremos instituciones competitivas y eficientes al servicio de la ciudadanía, es obvio que los gobiernos autonómico y locales deberían alinear sus políticas efectivas en un marco de Buena Gobernanza. Y para ello no siempre es necesario (muchas veces no lo es) pasar por “calvario” del Parlamento o del Pleno. Los Ejecutivos, sin perjuicio del control parlamentario o plenario que legítimamente ejerce la  oposición política, tienen márgenes razonables de autonomía para desarrollar políticas. Es cierto –y no cabe orillarlo- que necesitan la siempre importante herramienta de los Presupuestos, pero la política también se puede materializar desde el Ejecutivo. Algo que con frecuencia se olvida o que no se valora suficientemente. En todo caso una Política de Buena Gobernanza debería ser consensuada, como ya se está haciendo en algún lugar, también con la oposición, al menos en sus trazos esenciales.

Dentro de esas políticas de Buena Gobernanza se pueden citar, entre otros, los siguientes ámbitos de intervención:

Ámbito de actuación de la Buena Gobernanza Algunas manifestaciones a modo de ejemplo Política Institucional del Parlamento o Pleno o, en su caso, gubernamental
Integridad Institucional Aprobación de Marcos de Integridad Institucional (MII) para cargos públicos, empleados públicos, contratistas, entidades receptoras de subvenciones, etc. Creación de infraestructuras éticas en las organizaciones públicas. No requiere necesariamente de Ley o de aprobación plenaria (en este segundo caso es más recomendable; pero pueden construirse MII gubernamentales). Los acuerdos plenarios, no obstante, favorecen instituciones íntegras
Transparencia efectiva Es un principio instrumental que debe facilitar el control democrático a la institución. Se manifiesta tanto en los ámbitos “tradicionales” de publicidad activa o de derecho de acceso a la información pública, como en transparencia colaborativa, desarrollo de cultura organizativa de transparencia efectiva o, entre otros, regulación de grupos de interés. Requiere de un marco normativo (Ley o leyes) que lo facilite, pero es una política de fuerte desarrollo ejecutivo, cuya efectividad necesita órganos de garantía dotados de imparcialidad. En caso contrario puede convertirse en una “transparencia de escaparate” a gusto de quien la promueve.
Eficiencia e Innovación organizativa Ofrece muchas dimensiones:

·         Políticas de gestión de personas y planificación de la pérdida gradual de conocimiento (jubilaciones y plantillas precarias)

·         Implantación efectiva de la administración electrónica

·         Simplificación de procedimientos y trámites

·         Supresión de cargas burocráticas

·         Políticas de buena regulación normativa

 Son dimensiones de una política de Buena Gobernanza “intra-organizativa”. Imprescindibles para hacer “buena política y buena gestión”.

Son netamente gubernamentales, el papel del Parlamento o del Pleno en su empuje puede ser un aval importante, pero no una necesidad, salvo en la adopción de medidas puntuales.

Algunas dimensiones, no obstante, sí que requieren decisiones normativas o acuerdos plenarios (menos en municipios gran población)
Gobierno relacional Multiplicación de fórmulas y procesos de participación ciudadana en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas locales.

Apertura del gobierno a la ciudadanía

 Puede requerir aprobación de marcos normativos propios, pero exige voluntad política de impulsar procesos y, especialmente, un cambio radical en la forma de gobernar: apertura hacia la ciudadanía.
Políticas de equidad Ámbito especialmente delicado en un contexto de desigualdad creciente y de bolsas de pobreza, también en su despliegue efectivo de políticas de igualdad de la mujer, así como frente a otras modalidades de  discriminación.

Desarrollo de una “ética del cuidado” dirigida a proteger a personas y colectivos en situación de vulnerabilidad. Especialmente importante en el ámbito local de gobierno.

 Política esencialmente gubernamental con proyección “externa” (redes), aunque puede requerir algunas medidas normativas que modifiquen o vayan encaminadas a modificar el statu quo; así como un fuerte componente de medidas de subvención o líneas de ayuda.
Gobiernos multinivel y trabajo en redes Implica incidir de forma efectiva en la articulación de mecanismos de cooperación, colaboración y concertación, en su caso, entre los diferentes gobiernos entre sí y de estos con las entidades del sector privado u organizaciones intergubernamentales o del tercer sector Es una dimensión de la Buena Gobernanza claramente gubernamental o ejecutiva.

El nivel de gobierno debe incorporar “la mirada externa” a sus políticas, así como desarrollar redes institucionales (que dan muy buenos resultados como instancias de aprendizaje colaborativo) y redes con actores privados o no gubernamentales
Sostenibilidad institucional Tiene muchas dimensiones. Por un lado, comporta una gestión eficiente de los recursos públicos, evitar endeudar a los gobiernos o generaciones futuras; así como, por otro, implica un desarrollo de políticas que garanticen y salvaguarden la sostenibilidad medioambiental futura Tiene, sin duda, implicaciones normativas (más de contexto), pero es una política esencialmente gubernamental, que se debe proyectar en el desarrollo de las acciones ejecutivas. Exige cambio de roles de las estructuras directivas y burocráticas.
Rendición de cuentas Conlleva de modo real y efectivo la articulación de mecanismos institucionales, tanto internos como externos, a través de los cuales se someta periódicamente la acción de gobierno a test de escrutinio por parte de la ciudadanía Política esencialmente gubernamental, que requiere disponer de herramientas de planificación político-administrativa (Plan de Gobierno o Mandato), con objetivos definidos e indicadores, así como un correcto y continuo seguimiento de sus resultados

Estas son algunas de las líneas maestras de una política (autonómica o local) de Buena Gobernanza. Este esquema puede servir para observar si los gobiernos autonómicos o locales están avanzando por el sendero adecuado o caminan políticamente desorientados, “sin brújula”. Hay algunos niveles de gobierno, especialmente locales (también alguno foral), que están transitando decididamente en esa dirección. También en alguna Comunidad Autónoma se están haciendo cosas interesantes en este campo. En todo caso, lo realmente triste es que tales instituciones innovadoras no dejan aún de ser minoría absoluta.

Queda todavía algún margen de maniobra. Cada día o cada mes que pasa ese margen es menor. Medidas correctoras caben, sin duda. Y a ellas habrá que agarrarse. Una de ellas podría ser diseñar, a partir de lo expuesto, unos Ejes Estratégicos “selectivos” a desarrollar en los próximos dos años (mayo 2017-mayo 2019). Este trabajo de definición de estrategia se debería hacer conjuntamente por el gobierno y la estructura técnico directiva. Sin estrategia, no hay política; solo tactismo y confusión.  Ya lo dijo Sun Tzu: “una táctica sin estrategia es el fracaso que anuncia una derrota”.

El tiempo apremia, los nervios (fruto de la presión) florecerán por doquier en cada uno de los gobiernos afectados. Llegar a la recta final del mandato con poco (o nada) que ofrecer no suele ser una buena carta de presentación electoral. Y la política vive enganchada al ciclo electoral. Así que no cabe otra que espabilarse. Hay que romper la parálisis, pues todo gobierno debe ser consciente que la ciudadanía castiga con bastante firmeza la carencia de proyectos, la inacción ejecutiva o la mala gestión. Está comprobado empíricamente. Por tanto, si no quieren que en las próximas elecciones “les saquen a patadas”, pónganse a gobernar. Verbo difícil, sobre todo cuando se está habituado a enredarse en “batallas internas”, culpar (siempre) al adversario, ser complaciente con “los nuestros” o, simplemente, hacer de la demagogia (política vacía) bandera electoral.

INSTITUCIONES DE GARANTÍA DE LA TRANSPARENCIA[1]

 

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la independencia). Se la debe construir y validar permanentemente. La legitimidad por la imparcialidad debe ser, pues, incesantemente conquistada” (Pierre Rosanvallon, La legitimidad democrática, Paidós, 2010, p. 138)

Modelos institucionales de órganos de garantía de la transparencia

Son tres las cuestiones básicas a las que, desde un punto institucional,  los marcos normativos reguladores de la transparencia deben dar respuesta: a) ¿Qué estructura adoptan tales instituciones u órganos de garantía?; b) ¿Cómo se componen y de qué forma se eligen sus miembros?, y c) ¿Qué funciones o atribuciones tienen asignadas?

Veamos qué soluciones ha dado el legislador, tanto estatal como autonómico, a las  cuestiones enunciadas.

 El modelo estatal de CTBG

En primer lugar, cabe afirmar que la Ley 19/2013 dedica el título III a la regulación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sus fines están perfectamente descritos en el artículo 34 de la Ley 19/2013

El legislador ha optado por un modelo institucional conformado a su vez por dos órganos, uno que es dominante (la Presidencia) con carácter unipersonal y otro colegiado (la Comisión de Transparencia), pero con presencia de actores políticos en su seno (diputado y senador). Mal precedente. La Presidencia dispone de una independencia funcional, que se ve avalada por el sistema de nombramiento y por el (relativo) blindaje frente a ceses marcados por la discrecionalidad. Y sus funciones son las más importantes, siendo residuales o adjetivas las atribuidas a la Comisión.

Lo más relevante de esta institución, con la finalidad de salvaguardar su independencia, es el sistema de nombramiento de la persona titular de la presidencia. A tal efecto, la propuesta de nombramiento (lo cual empaña inicialmente la independencia del órgano) procede de la persona titular (del actualmente denominado) Ministerio de Hacienda y Función Pública, si bien debe ser avalada por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión competente del Congreso de los Diputados en una comparecencia previa planteada al efecto. Estas comparecencias, tal como han sido configuradas entre nosotros, carecen de la más mínima efectividad y no son creíbles: se trata de pasar un trámite frente a nombramientos in péctore. Tal como se ha dicho, en el proceso de designación de la persona que ejercerá la presidencia de la institución, hay una “intensa y extensa intervención del poder ejecutivo”[2]

En la actuación concreta de la institución, dada la relativa independencia que el tener la condición de autoridad independiente le otorga, puede la persona titular de la institución distanciarse en el ejercicio de sus funciones (mediante una actuación imparcial) de quienes promovieron su nombramiento. Lo que, dicho sea de paso, es algo que está ocurriendo en algunos momentos en este primer mandato del Consejo. Una autoridad independiente de la transparencia no puede ser por definición “amiga del poder”.

En cuanto a los requisitos o exigencias para el nombramiento de la persona, en la Ley estatal (algo que impregnará a las demás leyes autonómicas) solo se requiere que la persona propuesta tenga “reconocido prestigio y competencia profesional”. Nada nuevo. Exigencias blandas.

Notas sobre los modelos autonómicos de instituciones de garantía de la transparencia

En la legislación de las Comunidades Autónomas se advierte la inmensa pluralidad de modelos existentes, la confusa traslación de los esquemas institucionales propios de una agencia o institución independiente a tales realidades, así como la multiplicación o explosión orgánico-institucional que la legislación de transparencia ha supuesto en la mayor parte (salvo excepciones singulares) de las Comunidades Autónomas.

Cabe, así, concluir que “las comunidades autónomas han llevado a cabo una heterogénea regulación de la figura análoga al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal”; de lo que cabe deducir que “no existe un único modelo institucional, sino que, por el contrario, se pueden discernir tantos modelos como leyes autonómicas en materia de transparencia se han aprobado”[3].

Todas las leyes autonómicas, sin excepción, siguiendo la estela del legislador básico, inciden nominalmente en el carácter independiente o en la autonomía funcional del órgano o institución de garantía de la transparencia. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos ese estatuto de independencia es muy cuestionable o, incluso, el trazado legal lo desmiente.

Las estructuras de estos órganos de garantía son, por lo común, complejas. Hay varios modelos de vertebración de esas instituciones de garantía, que esquemáticamente se pueden sintetizar del siguiente modo:

  • Algunas Comunidades Autónomas siguen el esquema estructural dual impuesto para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado (esto es, con una presidencia y una comisión), como es el caso andaluz (aunque en este caso con la “suma”, todavía “no consumada” de la protección de datos personales)..
  • Existe un modelo atípico, pero de fuerte garantía de independencia funcional, que es el canario, donde se opta por la figura de un Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con autonomía reforzada y que, por tanto, se sustenta en una autoridad de carácter unipersonal. Sin perjuicio de cómo ejerza sus atribuciones, el modelo institucional refuerza ese rol autónomo e independiente.
  • Un modelo estructural también atípico es por el que apostó la Ley catalana de transparencia. Por un lado, configuró finalmente un órgano colegiado de garantía compuesto de cinco miembros con de dedicación exclusiva (y retribuciones propias de directores generales), que proyecta sus funciones solo sobre un ámbito específico (como es el de acceso a la información pública). Se trata, por tanto, de un “órgano monocultivo”. Por otro, se fractura el «control» de la transparencia en una multiplicidad de órganos con funciones diversas y con un fondo sancionador muy duro (hasta ahora inédito en la práctica).
  • Hay, por otra parte, un modelo también bastante extendido, aunque con matizaciones múltiples, que se asienta en unos órganos o instituciones de garantía configuradas como “colegio”, donde encuentran asiento, por lo común, las distintas sensibilidades políticas de la Cámara (o son estas fuerzas quienes promueven determinados miembros, generalmente afines ideológicamente a sus intereses de partido), representantes de otras instituciones autonómicas, de los entes locales, de las universidad o de otro tipo de intereses. Abunda este modelo. Se trata de un modelo en el que, por lo común, los miembros del colegio no perciben retribuciones. No es fácil que nadie se dedique “por afición” a controlar efectivamente al poder. Al menos, no dispondrá de tiempo ni recursos.
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del «colegio» (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de «transición» a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del «colegio» (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de «transición» a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad absolutas, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • También hay modelos que apuestan por no multiplicar la realidad institucional y atribuir esas funciones sea a una institución autonómica ya existente, o sea al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado. En el primer caso están aquellas comunidades autónomas que, con diferencias entre sí, han atribuido a la defensoría territorial del pueblo (Valedor do Pobo o Procurador del Común) algunas de las funciones vinculadas con la transparencia. En el segundo caso están aquellas que han suscrito convenios con el CTBG o prevén incluso en sus leyes tales delegaciones funcionales a favor de esa institución. Se impone, así, el modelo «monocultivo».

En lo que afecta a la composición y sistema de nombramiento de los miembros de tales órganos o instituciones de garantía, las distintas opciones están estrechamente vinculadas con el carácter complejo, unipersonal o colegiado del órgano. Los órganos unipersonales concitan mayor consenso entre fuerzas políticas dispares en el proceso de nombramiento. Los colegiados, en cambio, fomentan el “reparto de sillas” entre las distintas fuerzas políticas, como así ocurre de forma descarada en algunas comunidades autónomas.

Y en cuanto a los cometidos funcionales, tal como decía, nos encontramos con órganos de garantía “monocultivo” (que conocen solo de las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública), con otros que tienen un campo funcional más vasto, mientras que los menos son los que acumulan todas las funciones o atribuciones que, directa o indirectamente, se derivan de la transparencia. Y ello tiene algunas implicaciones importantes, que no pueden ser tratadas ahora.

De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas, tras estas plurales y diferenciadas experiencias institucionales (sobre todo por la elevada influencia que la política tiene en su proceso de formación) vayan extrayendo las correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de transparencia con una marcada independencia en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que debería implicar no incorporar miembros de los grupos parlamentarios ni siquiera propuestos por estos en sistemas de cuotas); por tanto, que configuren instituciones que  garanticen la especialización funcional acreditada de quienes compongan tales órganos, así como los diseñen con una vocación integral en lo que a competencias relativas con la transparencia respecta, tanto en las tareas de impulso, fomento, formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las responsabilidades (tanto políticas como funcionariales) derivadas de su incumplimiento.

La situación actual, sin embargo, dista mucho de ese escenario dibujado a grandes rasgos: los modelos de instituciones y órganos de garantía de la transparencia son muy débiles en cuanto a las exigencias o competencias que deben acreditar quienes serán designados, ofrecen por lo común flancos evidentes a la colonización política o a la influencia de los partidos en los procesos de designación y tienen, en un buen número, diseños institucionales equivocados o escasamente efectivos. Con esos mimbres, la transparencia efectiva está aún muy lejos de lograrse y fácilmente se transforma (como lo estamos viendo un día sí y otro también) en un eslogan o producto de marketing político. Cambiar ese estado de cosas, una vez que se han aprobado tales marcos normativos no será fácil. Y ello, asimismo, representará un obstáculo, lo que más que probablemente termine por arruinar la implantación de un proceso de transparencia que solo puede alcanzarse de modo real cuando se articulen sistemas institucionales de garantía de la transparencia basados de verdad (y no de forma disimulada) en criterios de independencia, imparcialidad y especialización. Lo demás es retórica.

[1} El presente post es un resumen de un trabajo que se publicará íntegramente en la sección de Documentos de esta misma página Web.

[2] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit. Como dicen estos mismos autores, “el legislador estatal ha configurado legalmente al Consejo como un órgano de marcado carácter presidencialista”.

[3] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit.

AYUNTAMIENTOS: CÓMO ALINEAR POLÍTICA Y GESTIÓN

“Alinear la estrategia con objetivos, iniciativas y presupuestos pone en movimiento a la organización” (Kaplan/Norton)

“Si usted quiere llegar lejos no tenga miedo de caminar despacio. Si usted está demasiado apurado no va a llegar lejos” (Pepe Mujica)

Uno de los déficits más importantes del funcionamiento de los gobiernos locales es la falta de un correcto alineamiento entre política y gestión. Y ese déficit no debe extrañar. Los actores institucionales principales que actúan en el escenario local, políticos y empleados públicos, tienen roles singularizados, una diferente percepción del tiempo y marcos cognitivos muy distintos. Viven, a menudo, de espaldas uno del otro. En un caso, la tiranía del mandato se impone; en el otro, el pretendido cumplimiento de la legalidad vigente, que de medio se transforma en fin. Se abre entre ambos mundos –como me expresó gráficamente un alto funcionario local- una auténtica zanja, que en algunos casos es profunda. Crece la desconfianza, se palpa el malestar existencial y las cosas funcionan a trancas y barrancas. Mal funcionan, en perjuicio del tercer y principal actor: la ciudadanía. Sin un buen alineamiento política-gestión cualquier proceso de mejora, reforma o innovación tiene recorrido escaso.

No pretendo en este breve comentario ofrecer soluciones mágicas a un problema enquistado. Solo certificar su existencia. Pero también aportar algunos posibles remedios, fruto de un proceso de reflexión, así como de algunas experiencias de rediseño organizativo llevadas a cabo en estos últimos años.

La primera constatación es obvia: cada organización tiene su propio trazado histórico y ofrece condicionamientos singulares (sean de tipo estructural, personal o de otro carácter). La distinción entre organización formal e informal, como ahondara Mintzberg, es una constante. No es fácil resolver estos males. Además, no hay dos ayuntamientos iguales, cada uno ofrece sus propias singularidades. Lo primero es diagnosticar correctamente el problema, lo siguiente articular medidas y lo esencial actuar. Resistencias siempre habrá, está en la naturaleza de las cosas. Pero, frente a un cierto fatalismo, cabe constatar que nada es eterno, ni tampoco es imposible mejorar lo que mal está. Hay vías de arreglo.

Existen, en efecto, soluciones estructurales, algunas clásicas y otras más innovadoras. En no pocos casos funcionan bien. Veamos algunas de ellas:

  • La primera –por todos conocida- es racionalizar la política local mediante la elaboración de un plan de gobierno o de mandato (herramienta muy extendida hoy en día). Quien no lo haya hecho aún en el período 2015-2019, llega tarde. Al menos, cabe aconsejar que –como solución alternativa- dibuje alguna línea estratégica para desarrollarla en el tiempo que queda (aún no se está en el ecuador del mandato). Pero luego hay que traducir esas líneas macro, previamente pactadas, en objetivos operativos y trasladarlos a los presupuestos anuales. Sin esto último todo es pura coreografía. Como se dijo correctamente por Recoder y Joly, “una definición estratégica sin la vinculación con los recursos económicos no está bien asentada”.
  • La segunda es articular una pieza estructural que sirva de mecanismo de alineamiento entre política y gestión en el ámbito municipal: un consejo de dirección o comité ejecutivo con una representación (mínima, pero cualificada) de la política y la participación activa de los directivos públicos y altos funcionarios de la administración local. Lugar de encuentro y de impulso de las políticas públicas municipales. Lo inició hace varias décadas la ciudad de Barcelona (en 1960) y continúa funcionando. Lo han seguido muchos ayuntamientos. Donde funciona, sus resultados son buenos; pero ha de tener liderazgo político innegable, se debe diseñar bien y evitar su burocratización, así como que cumpla cabalmente las funciones para las que ha sido creado. También puede fracasar como instrumento. Todo depende de las personas y (en menor medida) del diseño.
  • La tercera es disponer de un colectivo de funcionarios con habilitación nacional alineados con la puesta en marcha del programa de gobierno, con sensibilidad política y directiva, así como con capacidad de liderar procesos de transformación o, al menos, ser aliados (y no enemigos) de tales cambios. Nadie puede orillar que en los pequeños y medianos municipios (también en los grandes) este tipo de funcionarios es clave para el éxito o fracaso de la política. Y la propia política (al menos en los municipios de régimen común) carece de instrumentos efectivos para alterar un statu quo cuando este es poco o nada amable con aquella. Un alto sentido institucional de colaborar con el gobierno de turno (sea cual fuere su color político) dignifica a ese colectivo; está en su ADN o razón de ser. El obstruccionismo lo mancha.
  • Y la cuarta no es otra que configurar estructuras directivas finalistas o transversales, tanto en la administración matriz como en el sector público institucional local, basadas en la gestión por resultados y con un fuerte componente profesional (ocupadas por personas que acrediten competencias profesionales en procesos competitivos). Se debe crear un tercer espacio entre la política y la gestión. Una rótula eficiente o el aceite que engrasa la máquina para alinear correctamente política y gestión. Es un núcleo estratégico. Está todo inventado. La dirección pública profesional es, sin embargo, la gran ausente en el mundo local; solo algunos ayuntamientos –por ejemplo, el de Gijón, Sant Feliú de Llobregat o Ermua- parecen aproximarse a esa idea, en unos casos de forma aún embrionaria y en otros con grado relativo de institucionalización. La Ley de instituciones locales de Euskadi (2/2016, de 7 de abril) abre un horizonte estimulante en esta materia, pero hasta ahora poco comprendido y nada explorado por quienes rigen los destinos de los gobiernos locales.

Pero siendo importante estos procesos de transformación estructural, muchas veces no serán suficientes. Romper la visión dual o dicotómica no es fácil (¿en qué lado de la orilla estás?, ¿en la política o en la función pública?). Son muchos años, décadas, de asentamiento de la fractura. Se requieren más cosas. Traigamos algunas de ellas a colación.

  • Hay que reforzar las competencias institucionales de la política local. Sobre este punto se incide poco y tiene una importancia capital. Pocos programas trabajan actualmente esta idea. Se llega a la política local y se desarrolla esa actividad con una fuerte impronta de amateurismo y de improvisación. Se vive aislado, incomunicado con “la otra orilla”. Ya lo decía Manuel Zafra, en política personas (por o común) inexpertas dirigen a personas expertas. Pero ser inexperto técnicamente no quiere decir ser ciego o tuerto en las soluciones políticas o ejecutivas que se puedan o deban impulsar. Caben desarrollos institucionales de las competencias políticas. Cabe hacer buena política. Es necesaria. Imprescindible.
  • Se deben mejorar o desarrollar, asimismo, las competencias directivas profesionales de las personas que cubren los puestos clave de las organizaciones locales. Necesitamos gestores públicos, no solo técnicos vigilantes del cumplimiento de la legalidad (siempre necesaria). Cabe desarrollar perfiles de competencia de directivos y responsables funcionariales que aboguen por una jerarquía de capacidades (como recordara Gary Hamel) muy distinta a la actual, que fomente la implicación, la iniciativa, la creatividad, la innovación, la gestión por objetivos y resultados, la integridad y transparencia, así como por un nuevo estilo (abierto y de liderazgo compartido) en relación con los empleados públicos. Solo una profesionalización efectiva y real de las estructuras de mando (superiores e intermedias) de la administración local mejorará el estado actual de cosas. Lo demás, es pan para hoy y hambre para mañana.
  • Pero ante todo se debe invertir mucho en generar y multiplicar los espacios donde los políticos que dirigen el gobierno local y los altos funcionarios o directivos locales puedan compartir proyectos, lenguaje, inquietudes y problemas. Se vean las caras, se miren a los ojos y acuerden trabajar alineadamente en los proyectos de ciudad. Superar, así, la relación bilateral y optar por la transversalidad, así como por el trabajo conjunto y una visión más holística. Formar conjuntamente a quienes “hacen” política y los llamados a ejecutarla. Algunas iniciativas ya se han lanzado en este sentido (por ejemplo un programa pionero para ayuntamientos promovido por EUDEL-IVAP). Son unos primeros pasos que se deberán profundizar y mejorar, si se quiere una mejora en ese alineamiento indicado.

Ciertamente, no se entiende que quienes viajan en un mismo barco y tienen como objetivo llegar al mismo puerto, vivan en camarotes incomunicados, hablen un lenguaje diferente y estén llenos de recelos recíprocos, cuando no de honda desconfianza en una lucha absurda de legitimidades obvias (representativa/técnico-profesional). Hay muchos medios de lograr superar esa situación, a veces tan enrarecida y no menos absurda. Pero sobre todo –como decía Weber- hay que intentarlo una y otra vez. Pues si la comunicación entre la cabeza y las manos está rota, la política será siempre una actividad frustrante y la ejecución un mal remedio, que solo generará desmotivación y baja autoestima en quienes a ella se dedican. En cualquier caso, no es una opción voluntaria. La ciudadanía pide eficacia y eficiencia en quienes dirigen políticamente o gestionan los asuntos públicos. Están llamados a entenderse. No hay alternativa. Salvo que la ineficiencia y el mal gobierno inunden más aun nuestro debilitado espacio público local. Algo nada recomendable.

CUADRILATERO POLÍTICO IMPERFECTO (Sobre los ‘sistemas de partidos’ en España)

“En su claro deslizamiento hacia la función gubernamental, los partidos se han convertido en auxiliares del Poder Ejecutivo”

(P. Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, p.26)

“Los partidos o están en el Gobierno o esperando gobernar (…), han reducido su presencia en la sociedad en general y se han convertido en parte del Estado”  

(P. Mair, Gobernando el vacío. La banalización de la democracia occidental, Alianza Editorial, 2013, p. 87)

La crisis económico-financiera y fiscal, junto con el agotamiento del modelo de partidos heredado de la transición y primeros años del sistema constitucional, ha sido un factor determinante en la reconfiguración del sistema de partidos en el Estado español. La agudización de las tensiones existenciales en algún ámbito territorial ha añadido otro factor de fuerte alteración del modelo existente. La aparente estabilidad y continuidad del sistema se ha fracturado. La volatilidad del voto ha emergido con fuerza. La fragmentación política comporta asimismo fragmentación del poder y dificultades intrínsecas para gobernar eficientemente. El Estado, los territorios, las ciudades, pierden fuelle. No es gratis.

Hay que convenir con Juan J. Linz que, tras la transición democrática, en España no hubo nunca un sistema de partidos, sino realmente sistemas de partidos (Obras escogidas 6, Partidos y elites políticas en España, CEPC, 2013). Ciertamente, uno dominante: el estatal; pero, al menos, otros dos (si no eran tres, cuatro, cinco o más) marcados con una mayor o menor singularidad, en función de los territorios. Los sistemas políticos vasco y catalán, siempre han sido específicos o propios (lo que ya debería decirnos algo). Ahora, tras las últimas elecciones autonómicas y locales, pero sobre todo tras las dos elecciones legislativas consecutivas, la cosa se complica sobremanera.

Los sistemas de partidos se multiplican, el espacio de los partidos de ámbito estatal se achica hasta el punto de que en ciertos territorios pasan a tener una representación muy frágil, aunque en algún caso (por potencial de coalición o por imposibilidad de coalición de la fuerza más votada) mantengan importantes cuotas de poder institucional. Lo cierto es que en los últimos años ha estallado una crisis del sistema de partidos, que ha reconfigurado (o desfigurado) un modelo que arrastraba tras de sí más de treinta años de funcionamiento. Nada es eterno, menos aun las obras humanas.

Los sistemas de partidos son fruto de los contextos políticos, económico-sociales y de los momentos históricos que vive un país. La normalidad institucional, constitucional o económica ayuda a la estabilidad del sistema de partidos. Si se quiebra la normalidad y comienzan a aparecer grietas considerables en el edificio político-institucional, es cuando se advierten movimientos sísmicos por doquier. Todo se mueve. Siempre ha sido así. La velocidad y el vértigo se apropian de la vida política. Y el sistema de partidos puede sufrir cambios radicales. En esas estamos.

El poder político es, salvo circunstancias extremas o singulares, la argamasa que impide la descomposición de los partidos. Eso salva al PP actualmente; aunque la marcada continuidad de sus políticas (propia de un liderazgo fuertemente conservador) lastre cualquier espacio a la innovación o a la reforma: no moverse mucho es la consigna; acuerdos mínimos la solución. El partido aguantará, probablemente, pero se puede llevar por delante el país con esas políticas aderezadas de recetas cuyos únicos ingredientes  son el imperio de la Ley o del Derecho, así como apoyadas en el poder –como reconociera El Federalista– más débil: el Judicial. La élite política ha sido sustituida por una élite funcionarial que poco o nada sabe de política, mientras no se demuestre lo contrario. Han dinamitado los puentes y ahora quieren reconstruirlos. Difícil entender el cambio, sino por la sensación de vértigo, una vez más, que se apropia de la política en momentos de crisis. Una parte de su vivero de votos se alimenta del desgarro territorial y eso no es buen augurio. Aún puede seguir creciendo, pues la brecha parece ampliarse (¿pero a costa de qué?). El victimismo bidireccional se apropia de una política que airea emociones y olvida postulados racionales o necesarios acuerdos. Algo se quiere cambiar. Veremos.

También aguanta el PSOE, al menos en los territorios que (si bien “de prestado”) toca poder. Su crisis, sin embargo, es más evidente. Sin liderazgo alguno, envejecido, justo o ayuno de ideas (salvo una propuesta federal, en un país donde nunca arraigó el federalismo), el partido transita por tierras movedizas o, si se prefiere, por un polvorín. Hay territorios en los que su posición no solo se ha debilitado, sino que comienza a ser puramente vicarial o secundaria. Pierde las ciudades y se refugia en el ámbito no urbano. La España moderna, joven e innovadora les da la espalda, la clientelar todavía les arropa, mientras haya algo que repartir. Entronizar liderazgos de quienes no acrediten haber hecho algo efectivo (competencia política, que diría Léon Blum) en el ámbito institucional o de gobierno (dicho de manera más burda, optar “por el aparato”), es narcotizar la ilusión, por poca que quede. Quien piense remontar con esos mimbres es un iluso. El PSOE es un partido que no ha sabido realmente renovarse en los últimos veinte años. Y el tiempo corre en su contra. Malas perspectivas si no logra reinventarse y encontrar alguna cara nueva. ¿Dónde está? Probablemente estudiando la ESO, salvo descubrimientos de última hora.

El fenómeno Podemos es equívoco. Poco puede Podemos sin el poder numérico que le aportan las “confluencias” y su magma ideológico. Partido mesetario que quiere liderar la autodeterminación de los pueblos de España. A ver cómo se lo explica usted a uno de Carabanchel, de las cuencas mineras o de Zamora. La fuerza del partido se debilita por sus corrientes centrífugas, basadas en acuerdos personales de “colegas” o amigos universitarios (que duran lo que dura el interés mutuo); así como en la fuerte disputa interna sobre el tipo de liderazgo carismático, coral o tibio, también en relación con la persona que debe liderar ese “movimiento/partido/confluencia”. Los miembros de Podemos debaten qué quieren ser de mayor (marxistas ortodoxos, transversales o anticapitalistas). Todo ello sin haber definido aún si son un partido, un movimiento asambleario (de corte CUP) o una plataforma de confluencias variopintas procedentes de diferentes territorios. De momento, se impone la tesis de Weber de “la ley del pequeño número” (mandan los afines al actual líder orgánico y promotor del “edificio”). Y todo aparenta que así seguirá siendo. Podemos nunca puede garantizar, así como está planteado, ni siquiera la estabilidad propia, como para procurar la ajena (gobernabilidad). Tocan poder en algunos ayuntamientos (veremos en cuántos se mantienen a partir de 2019), pero unos años más en la oposición les puede pasar alta factura; salvo en aquellos casos en que aprendan y practiquen cultura institucional. Madrid y Barcelona son sus plazas fuertes, pero ninguna de las dos es realmente de Podemos. Fruto de la crisis de 2008 (y de la política espectáculo), la previsible superación de aquella tras 2018-2019 les puede situar en un contexto nuevo en el que su discurso de viejo cuño izquierdista/anticapitalista (hoy en día dominante) tendrá más complejo encaje. Pan para hoy y hambre para mañana. Los medios (algunos medios) no obstante les seguirán dando carnaza. Pero, en la oposición hace mucho frío. Y la política del “no, no”, tampoco es forma de resolver los problemas de una sociedad del siglo XXI. Tiempo habrá de comprobarlo.

Ciudadanos es una fuerza que apuntaba fuerte y se ha quedado a medio camino. Ocupa ciertamente una posición de centralidad, siempre difícil en la política española, sobre todo tras los precedentes fracasos del CDS y del Partido Reformista. El sistema electoral juega en su contra (es el más perjudicado), pero a los partidos (aún) mayoritarios (aunque en descenso) les costará mucho cambiar las reglas de juego. Tiene solvente equipo económico, pero sus propuestas de reforma institucional son timoratas y algunas desenfocadas. No crean consenso, lo que representa su propia inviabilidad. Tiene liderazgo marcado, pero problemas de cohesión y de asentamiento territorial (desaparecidos absolutamente en CCAA clave), así como una estructura de partido escasamente articulada. Además, con discursos poco homogéneos según territorios. No les van a dar “ni agua”, pues su consolidación representa una amenaza para las dos fuerzas eje del viejo sistema. Corren serio riesgo de ir perdiendo protagonismo y cuotas de representación, pues ingenuamente pretenden gobernar desde la oposición. Y no repito lo del frío.

Los otros “sistemas de partidos” no pueden ser tratados en este breve comentario. Cataluña tiene un sistema de partidos fracturado (en proceso de descomposición y ajuste) por el denominado “proceso”, con dos orillas distantes y algunos que pretenden hacer de puente de madera entre ambos polos. El procés es una máquina de devorar partidos, solo quienes se van a los extremos o polarizan su discurso tienen garantizada (a corto plazo) la supervivencia. Euskadi, a pesar del multipartidismo existente, ofrece un panorama de estabilidad político-institucional insólito en el marco comparado. La posición de centralidad del PNV es consistente y su actual  discurso pragmático. Los gobiernos de coalición asimétrica proliferan. A partir de ese presupuesto, se gobierna y hacen cosas. La oposición, al menos de momento, está cumpliendo un rol institucional también importante: en no pocos casos aporta, suma valor y no solo destruye. La política vasca es el espejo en el que deberían mirarse el resto de territorios. Galicia tiene un liderazgo político innegable, sobre todo desde el punto de vista personal (Presidente), aunque arrastra a la fuerza política que lo sostiene y deja a la oposición en un frío desplante. Es también una isla, muy singular por el fuerte liderazgo, en un mar lleno de tormentas. Hay alguna otra experiencia de interés en la Comunidad valenciana, con un bipartito que quiere hacer cosas (aunque con precarios apoyos) y una fuerza política como Compromís que está acreditando, en momentos de zozobra, sentido institucional. En el resto de CCAA los equilibrios son casi siempre inestables, en unas se gobierna algo, en otras a duras penas y en alguna apenas se desarrolla actividad gubernamental propiamente dicha. Pobre balance.

Y este es el sombrío panorama con el que habrá de convivir el sufrido ciudadano por unos cuantos años. Solo en las próximas convocatorias electorales (algunas distanciadas en el tiempo y otras plagadas de incógnitas) iremos viendo si esos sistemas de partidos se consolidan, se fragmentan más aún o se condensan. Algunos cambios tectónicos se producirán. Puede haber fuerzas políticas efervescentes (“efímeras”, en palabras también de Linz), que tal como irrumpieron bajen. En cualquier caso, habrá que acostumbrarse –parafraseando a Bruno Dente- a gobernar la fragmentación; al menos durante unos cuantos años o mandatos. Y eso requiere negociar. Tarea compleja cuando unos no saben cómo, otros no saben qué y los hay que quieren negociar el cielo (o si no expropiarlo), pero unos y otros de tanta inconsistencia y falta de efectividad terminan mareando la perdiz. Aprendizaje colectivo. Tarea de años. Y mientras tanto, como decía Ortega, aprender a conllevar la situación. Es lo que toca.

ADMINISTRACIÓN Y FUNCIÓN PÚBLICA EN EL «NUEVO» GOBIERNO

 

“La conjunción de estos dos elementos, una transformación de la institución de la función pública tal y como la conocemos en la Unión Europea, y una crisis institucional inequívocamente española, constituye una combinación que, a nuestro juicio, puede convertirse en un escenario de riesgo en el actual panorama político, en la medida en que puede optarse por cerrar en falso la doble crisis mencionada mediante soluciones no suficientemente meditadas en materia de empleo público” (Varios autores, Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado, pendiente de publicación por el INAP, original cedido gentilmente por los autores, miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles de la AGE).

 

El BOE de 4 de noviembre publica el Real Decreto de reestructuración de los departamentos ministeriales https://www.boe.es/boe/dias/2016/11/04/index.php?t=c. Su alcance –como corresponde a este tipo de normas organizativas- es limitado, pues solo alcanza a enumerar los departamentos que el Decreto de la Presidencia del Gobierno crea, define genéricamente sus funciones y determina las Secretarías de Estado asignadas a cada uno de ellos. De tan parca información, no obstante, se pueden extraer algunas primeras constataciones e hipótesis por lo que afecta a cómo quedan en la agenda política del nuevo gobierno los asuntos concernientes a Administración y Función Pública. Veamos.

La primera constatación es que vuelve “la Administración Territorial”, asignando tal función al departamento de Presidencia, cuya titular ocupa a su vez la Vicepresidencia del Gobierno. Una opción personal, pues juntar lo “interno” (Presidencia) con lo “externo” (política territorial), no puede tener otra explicación cabal que la confianza de quien preside hacia la persona titular de la cartera, salvo que se le quiera dar una relevancia de primer orden a la reforma del Estado que implique asimismo una reforma constitucional. Pero nada de esto parece advertirse. El tema territorial es un asunto espinoso, sin duda, por el denominado problema catalán y la desarticulación creciente del modelo territorial de Estado, que camina a la deriva. Sin norte y sin brújula. También sin capitán que dirija el barco en semejante temporal. Algo huele a podrido en este tema. Y se está jugando con fuego o a la ruleta rusa desde hace tiempo. Todo se sigue fiando, al menos de momento, a la Ley y los tribunales. Hacer Política solo con el Derecho suele tener un recorrido limitado. Tal vez, los miembros de los cuerpos de élite del Estado que han ejercido funciones políticas y directivas hayan aprendido algo en estos últimos años de lo que es la esencia de la política; pero lo tendrán que demostrar, pues hasta la fecha el suspenso es sonoro.

La segunda consiste en que, en línea con el mandato anterior, todo lo concerniente a los gobiernos locales pierde todo tipo de relevancia institucional, muy en la línea del frustrado ensayo de la LRSAL y del bajo relieve orgánico de los temas locales en el anterior mandato. Todo apunta, como hipótesis, a que lo local se diluirá en la Secretaría de Estado de Administración Territorial, cuya apretada agenda e innumerables frentes acabará por devorar al débil (gobierno local) en manos de los envenenados problemas “autonómicos”. Habrá que esperar el desarrollo de la estructura y los futuros nombramientos, pero si se deja en manos, una vez más, de la Abogacía del Estado los temas locales, mal futuro les espera a nuestros ayuntamientos.

En tercer lugar cabe señalar que “Administración Pública”, si por tal se entiende una estructura con funciones de impulsar una reforma o procesos de innovación en la organización de la Administración del Estado, ha desaparecido de la escena. Ya estaba muy desdibujada en el mandato anterior, pues pese a conferir tal ámbito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el liderazgo de las medidas de (pretendida) reforma se impulsó desde la Vicepresidencia a través de la CORA (Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas). Una estructura con fuerte carga de autocomplacencia que, fruto de un duro marco de contexto fiscal, aparentemente ha cambiado muchas cosas y esencialmente nada. Con lo cual la hipótesis más evidente es que la reforma de la Administración Pública ya no está en la agenda política, salvo que Presidencia siga con el empeño –de fuerte tufo corporativo y de magros resultados efectivos- de darle una vuelta de tuerca más a la CORA.

Pero, si así fuera, algo no casa en el diseño estructural recientemente aprobado. “Administración Pública” desaparece y de los restos del naufragio queda una “Función Pública” huérfana bajo la imponente bota de Hacienda. En un marco de contención fiscal, como el que aún nos espera, ya se sabe qué política de función pública se avecina. Aunque se haya creado una Secretaría de Estado de Función Pública (que sustituye a la de Administraciones Públicas, pero con objeto mucho más limitado), difícilmente podrá impulsar reformas estructurales, pues estas tocan de lleno a las de las “Administraciones Públicas” (tanto AGE como Territoriales) y eso, por tanto, implicaría pisar el callo de la persona titular del departamento de Presidencia y Administraciones Territoriales. También será importante, aquí, qué personas sean nombradas para las estructuras directivas, pero mucho me temo que con esa polémica disección entre Administración y Función Pública cualquier proyecto de reforma chocará con los celos personales y los laberintos corporativos.

En fin, la miopía política es lo que tiene: cuartear la Administración Pública no es ningún buen augurio. Los problemas territoriales son de una importancia política innegable, pero como el actual Gobierno no cambie de política le explotarán en las manos. Las vías paralelas por las que caminan el Gobierno central y el Gobierno de la Generalitat cada día están más alejadas y ofrecen menos esperanzas de encuentro. Pero siendo eso importante, más aun lo es que las respectivas sociedades, sustrato de tales gobiernos, están asimismo cada vez más alejadas. La sima, en estos caso, es auténtico precipicio. Si no lo quieren ver, es que son ciegos.

Pero estructuralmente hablando los problemas de las Administraciones Públicas no acaban ahí, tampoco desde una perspectiva política. La Administración General del Estado es una estructura vieja, carcomida en su nivel alto por un sistema de spoils system de circuito cerrado dominado por cuerpos de élite y sus peculiares batallas “de bandas rivales”, ajena a las políticas de Buena Gobernanza que están imperando en las democracias avanzadas de nuestro entorno (Integridad, Transparencia efectiva, Participación, Rendición de Cuentas, etc.), y, en fin, con una función pública envejecida que no puede reponer sus efectivos y captar talento por una política presupuestaria de cortos vuelos que sigue considerando la congelación de las ofertas públicas de empleo como “un ahorro” (algo así como “el chocolate del loro”), cuando son incapaces de comprender que la función pública languidece, se muere como institución. Nadie la defiende. Algunos altos funcionarios de la AGE comienzan a ver la aparente imperceptible caída. Y lanzan algunas medidas. Están a punto de aparecer en el mercado editorial. Pero, salvo eso, nada realmente se mueve en la función pública del Estado. Ni hay dirección pública profesional, ni carrera profesional, ni evaluación del desempeño, ni una política de integridad. Todo esta hueco, solo hay vacío. Únicamente el INAP hizo un esfuerzo innegable estos últimos años por introducir en el debate algunos temas. El autismo político ha sido la respuesta.

Los declives institucionales nunca son de un día para otro, siempre son graduales y a veces imperceptibles, hasta que se constata realmente el hundimiento. En  nuestro caso, Administración y Función Pública llevan paulatinamente hundiéndose (a pesar de la CORA) durante los últimos diez años. No hay política de Estado en estos temas. El proceso comenzó a mediados de 2007. Y desde entonces nadie, ni unos ni otros, se ha querido enterar de nada. Para la agenda política del “nuevo” Gobierno estas cuestiones domésticas, al parecer, nada importan. Es muy obvio que no han entendido nada: por mucho que se empeñen, sin una buena organización administrativa y sin una función pública renovada, adaptada a los tiempos, profesional y eficiente, es impensable hacer una buena política. Cuestión elemental, que con frecuencia se olvida. Ya se irán dando cuenta.