INSTITUCIONES

UNA FUNCIÓN PÚBLICA «ESTANCADA»

“No cabe duda de que el cerebro creativo busca pensamientos y formas de comportamientos que favorezcan la chispa de la novedad, la idea, el entusiasmo de volver al trabajo”

(Lamberto Maffei, Alabanza de la lentitud, Alianza Editorial, 2016, p.116)

Hace algunos años, Francisco Longo se refería al estado de la función pública como una suerte de “agua estancada”. Con esta metáfora se pretende describir a una institución paralizada, cuya movilidad o adecuación a los nuevos tiempos es, hoy por hoy, inexistente. El entorno gira a velocidad de vértigo y la función pública tiene problemas de adaptación enormes, muestra una rigidez fuera de lo común. Impropia de nuestro tiempo.

Carlos Sebastián, en un reciente libro (España estancada. Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, 2012), que nos sirve también de inspiración al enunciado de este Post, se hace eco de cuál es “la actitud ante la actividad laboral y profesional” de los ciudadanos españoles a partir de la Encuesta Europea de Valores. Así, esos datos nos dicen que los españoles son los europeos que menos valoran que el puesto de trabajo sirva para desarrollar la propia iniciativa (14 %; en titulados superiores 21 %), o para asumir responsabilidades (14 %) o, asimismo, para aprender habilidades nuevas (20 %). En la función pública estos porcentajes probablemente bajarían. Lo cual es sencillamente alarmante. Es verdad, como también reconoce Sebastián, que “la reducida presencia del principio meritocrático en nuestra sociedad, típica del Estado clientelar es, tal vez, una de las causas de esa baja valoración”.

Ni qué decir tiene que esas actitudes lastran de forma directa nuestras posibilidades de crecimiento económico. El capital humano, como una de las infraestructuras de desarrollo, es de baja calidad, más aún en el actual sector público. Y ello nos conduce a esa máxima tan transitada de la importancia de las personas en las organizaciones. Las instituciones son “la sombra alargada de un hombre”, como nos recodaba hace ya mucho tiempo Emerson (“Confianza en sí mismo”, Ensayos, Cátedra, 2014, p. 83).

“Para decirlo sin rodeos, hoy la tarea más importante para cualquier gestor consiste en crear un ambiente de trabajo que inspire una contribución excepcional; que justifique un flujo de pasión, imaginación e iniciativa” (Gary Hamel, pp. 186-187)

Un gurú del Management, como es sin duda Gary Hamel (Lo que ahora importa; Deusto, 2012), ponía el dedo en la llaga al visualizar las capacidades humanas que se debían desarrollar en las organizaciones del futuro para ser competitivas, discurso que cabe aplicar también a las organizaciones públicas. Y, a tal efecto, establecía una jerarquía de capacidades. Las tres más bajas, de menor a mayor, eran la obediencia, la diligencia y la experiencia. Estas, a su juicio, no añaden valor en términos competitivos, pues según este autor “se están convirtiendo en bienes de consumo globales”. Si son las únicas que se aplican, su organización “perderá”. Las tres superiores, también de menor a mayor importancia, eran la iniciativa, la creatividad y la pasión (o implicación). Como bien señala la cita que se sobrepone a este párrafo, esta es la tarea más importante de cualquier gestor público en relación con las personas que tiene a su cargo.

¿Incentivan o desincentivan las organizaciones públicas la iniciativa, la creatividad y la pasión o implicación en el trabajo? Parece obvio resaltar que, el sistema de empleo público existente, desincentiva de forma radical la aparición de tales capacidades “nuevas” o de “valor añadido”. La función pública vive absolutamente ajena como institución a la promoción de la iniciativa, la creatividad y la implicación (o, si se quiere, sentido de pertenencia). Y no vale echar mano de la existencia de altos funcionarios y directivos (“Quijotes de ‘La Mancha’” o “Agustinas de ‘Aragón’”) que con toda su buena fe promueven la innovación en el sector público. Hay un buen número de personas y organizaciones que trabajan correctamente en esa dirección, pero en el océano de la función pública son islas minúsculas. Tal vez con el paso del tiempo obtengan algún resultado. Pero, hoy por hoy, el problema es institucional. Y los beneficios magros, cuando no retóricos o, en no pocos casos, de apropiación personal.

Sin una profunda y consistente reforma de la función pública que interiorice tales jerarquías de competencias y las despliegue sobre la organización del empleo público (estructuras y puestos de trabajo) y la gestión de las personas en su más amplio alcance (selección, formación, evaluación, carrera profesional, retribuciones, integridad, etc.), nada absolutamente se conseguirá. El tiempo pasa inexorablemente y las oportunidades se pierden. La institución languidece entre una política indiferente, un corporativismo inmovilista y un sindicalismo renuente al cambio. Alguien debería dar una vuelta de tuerca a un problema enquistado. ¿Quién? Difícil respuesta.

Reformar las instituciones es algo que –como bien ha señalado recientemente Fukuyama- no resulta precisamente sencillo. Y menos en un país en el que los «insiders» boicotearán una y otra vez cualquier movimiento en esa dirección, pues su hábitat natural son las plácidas aguas estancadas: no les perturban que les echen monedas o piedras de ínfimo tamaño. Esas aguas requieren removerse con fuerza y empeño, también con visión. Nada de eso aparece en el “confortable” mundo de lo público. Pasará factura.

 

LA»LEY MUNICIPAL» DE EUSKADI: PRIMEROS APUNTES

En pocos días el Boletín Oficial del País Vasco publicará la Ley de Instituciones Locales de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado el pasado jueves 7 de abril. Finalmente, no se ha optado por el enunciado que siempre acompañó a los sucesivos proyectos (“Ley municipal”), sino por otro que pretende englobar a todas las instituciones locales vascas, algo razonable, pero que olvida que en el sistema local vasco el municipio es (mucho más que en el régimen común, dado el papel de entidades singulares de naturaleza política que tienen los órganos forales de los Territorios Históricos) la institución capital por excelencia de ese mundo local. No obstante, el enunciado finalmente elegido tiene su coherencia, como después diré.

Se trata de una Ley de una gran transcendencia en el plano interno, por el indudable fortalecimiento del municipio en el sistema institucional vasco y en la arquitectura político-financiera de Euskadi;  pero también su importancia se proyecta sobre el plano externo, pues sin duda representa un modelo de configuración de la autonomía municipal sobre bases muy firmes, que será tomado (al menos en parte) como referencia obligada para reforzar el nivel local de gobierno en otros ámbitos territoriales.

Ley inspirada en la CEAL

En efecto, esta Ley se distancia abiertamente de las tendencias involucionistas del régimen local que han preñado las últimas reformas de la legislación básica del Estado y se adentra de modo firme en una defensa encendida de la autonomía local a través de su engarce directo con la Carta Europea de Autonomía Local, de la que bebe en no pocos de sus pasajes (esencialmente en lo que afecta a la noción de autonomía local, a los principios en los que se asienta, a las competencias de los municipios y a las fórmulas de gestión compartida de los servicios públicos municipales, a la organización municipal, así como a la financiación incondicionada).

Ley con afectaciones múltiples

La Ley dota, por tanto, de visibilidad institucional al municipio vasco, pero sus previsiones no solo impactan directamente sobre este tipo de gobiernos locales, sino que se extienden al resto de entidades locales (cuya competencia de desarrollo es principalmente foral), a los propios órganos forales de los Territorios Históricos (con impactos importantes sobre sus competencias, sobre su sistema institucional y de gestión, así como sobre la financiación local), pero también a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma (Parlamento Vasco y Gobierno Vasco).

Una Ley institucional

Pero la Ley de Instituciones Locales de Euskadi es, ante todo y de acuerdo con las Bases que  en 2010 elaboró EUDEL, una ley institucional, (de ahí la coherencia de su enunciado) que opta derechamente por configurar a los municipios como niveles de gobierno en situación de (relativa) paridad con el resto de niveles de gobierno propios que operan en Euskadi, ensambla al municipio en ese entramado institucional y hace una apuesta clara y decidida por el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales. Puede no convencer a todo el mundo lo que inmediatamente afirmo, pero tras una lectura desapasionada (políticamente) de la Ley, cabe afirmar sin riesgo a equivocarse que, tras la aprobación de esta Ley, el municipio vasco está (en términos de autonomía municipal) en unas condiciones envidiablemente mejores que el resto de municipios del Estado. Sobre esto no hay ninguna duda. Cualquier análisis objetivo así lo confirma. Lo más próximo fue la Ley andaluza de autonomía local. Un gran avance para su momento. Pero la Ley vasca, al menos en ciertos puntos, da un paso más adelante.

Competencias municipales propias «garantizadas»

Una de las notas distintivas de la Ley es, sin duda, la garantía de la autonomía local a través de un sólido sistema de competencias municipales. Es, en este punto, donde se observa que efectivamente la Ley es “municipal”. También en otros como se verá. Pero la garantía de las competencias municipales es amplia (mediante un generoso listado de competencias propias y por medio del establecimiento de “puentes” entre competencias municipales y financiación), así como a través de un (relativo) blindaje “formal” (motivación de cualquier menoscabo por leyes o normas forales posteriores). Particular importancia da la Ley al euskera como lengua de trabajo y de relación de la administración local vasca: se inclina por una “euskaldunización progresiva” y atribuye competencias propias a los municipios en ese ámbito. Y notable interés tienen, en el plano competencial, las numerosas disposiciones adicionales y transitorias que se ocupan de aspectos puntuales del régimen competencial de los ayuntamientos de enorme importancia para los propios municipios y sobre todo para la ciudadanía, destinataria última de toda la actividad municipal. Aspecto este  que la Ley tampoco olvida.

Garantías de financiación

También hay garantías de cumplimiento frente a los convenios con obligaciones financieras (en este caso a través del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, lo que excluiría la pretendida aplicación mecánica de la reciente doctrina del TC sobre el artículo 57 bis LBRL), frente a los procesos de elaboración de leyes y normas forales e, incluso, frente a reglamentos “ex post” a la Ley municipal que desarrollen leyes sectoriales anteriores y supongan carga financiera para los municipios en determinadas competencias.

Una Ley que regula muchas dimensiones de la vida municipal

La Ley regula otras muchas cosas sobre las que solo cabe dar noticia: organización municipal, estatuto de cargos representativos municipales (con mejoras sustantivas), dirección pública profesional, transparencia (con un sistema gradual de implantación de la publicidad activa según población del municipio) y una amplia regulación de participación ciudadana. También regula un importante título sobre la gestión de servicios públicos municipales.

Pero los dos puntos relevantes, desde un enfoque estrictamente institucional, son sin duda el mecanismo de alerta temprana que prevé la Ley y el sistema de financiación municipal que garantiza la presencia de los representantes municipales en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas cuando se deban adoptar determinadas decisiones económico-financieras que afectan a los municipios vascos.

Dado el carácter “institucional” de la Ley, hay un buen número de preceptos (inclusive varios títulos) dedicados a insertar al municipio vasco en la compleja arquitectura institucional vasca, tanto en lo que afecta a las decisiones legislativas o a la adaptación de políticas públicas, así como en la concreta dimensión económico-financiera.

La introducción de un mecanismo avanzado de «alerta temprana» como garantía de la autonomía local

De todos ellos destacan dos cuestiones. La primera es la creación de la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi, órgano conformado exclusivamente por representantes municipales, que se configura como mecanismo de alerta temprana para advertir al Gobierno Vasco de aquellos “procesos normativos” que afecten a competencias propias de los municipios y lesionen, por tanto, la autonomía municipal (mediante un sistema de comisión bilateral para corregir potencialmente tales desviaciones). La Comisión de Gobiernos Locales tiene más atribuciones, pero esta es la más relevante. Se trata, a no dudarlo, de la fórmula institucional más avanzada en el Estado de garantía de la autonomía local frente a la intervención de la Comunidad Autónoma. Esta prevista, asimismo, su traslación (dentro de las potestades de autoorganización de tales entidades) al ámbito de los Territorios Históricos (Diputaciones Forales).

Ley «integral»: regula competencias, sistema institucional y financiación municipal.

La Ley es, por último, una Ley integral; esto es, que regula una tríada de cuestiones nucleares que definen la institución municipal como entidad política y no solo instancia prestadora de servicios (que también). A saber: a) Define las competencias municipales (quantum de poder político); diseña la inserción del municipio en la arquitectura institucional vasca (Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales; Comisión de Gobiernos Locales; participación en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas); y c) Regula el sistema de financiación municipal o, al menos, las líneas sustantivas (o criterios generales) del proceso y el papel de los representantes municipales en la definición de determinados puntos clave del sistema  de financiación (en el ámbito de los planes económico-financieros; rendimiento de los tributos concertados; y determinación de la participación de las entidades locales en la distribución de tributos concertados).

Buena Gobernanza y Gestión integrada de servicios públicos municipales

En fin, una Ley que sitúa al municipio vasco como nivel de gobierno con una autonomía local reforzada y con un fuerte sustrato competencial. Asimismo, le dota de innumerables herramientas para gestionar eficientemente ese gobierno municipal en un entorno de Buena Gobernanza (Integridad o Códigos de Conducta, Transparencia, Participación Ciudadana, Cartas de Servicios, Eficiencia, Sostenibilidad, etc.). La Ley también hace una apuesta decidida por la gestión compartida de los servicios públicos locales en clave de intermunicipalidad, en la línea de la Carta Europea de Autonomía Local. Y, en fin, prevé un avanzado mecanismo de alerta temprana y una inserción del municipio en los procesos de toma de decisiones que afectan al sistema de financiación local.  Un innegable avance.

Algunos condicionamientos y (posibles) excesos

En cualquier caso, no todo son parabienes, aunque haya muchos. La “rigidez” de la política (también en este caso de la vasca) ha empañado un mayor y más amplio consenso que, a todas luces, hubiera sido deseable para una mayor legitimación de un texto normativo de contenido institucional como el comentado. Las reales diferencias han estado (como siempre) en el sistema de financiación (donde algunos de los modelos propuestos por las diferentes fuerzas políticas resultaban difíciles de cohonestar con la compleja arquitectura institucional vasca y eran, en todo caso, muy distantes entre sí), puesto que en lo demás se me antojan retóricas o escasamente razonables, cuando no insuficientemente razonadas.

Es verdad, no obstante, que el pacto político alcanzado (PNV-BILDU) ha dejado algunas “huellas perceptibles” en el texto finalmente aprobado. Toda negociación política tiene esos efectos.  Hay en la Ley, en efecto, algunos excesos retóricos (por ejemplo, una exageradamente larga y hasta cierto punto tediosa exposición de motivos), también hay regulaciones que han quedado muy imprecisas o reiterativas (en el plano de los principios) y otras hasta cierto punto superfluas (directivos públicos profesionales, pues en verdad inicialmente solo se podría aplicar a tres municipios vascos; gastar tanta tinta para eso no está muy justificado). Y, en fin, hay algunas reiteraciones, alguna pequeña contradicción y algún punto más que discutible en su trazado (publicidad general de las juntas de gobierno; o vinculación de los acuerdos de participación ciudadana; aunque en ambos casos con la salvaguarda de que el pleno por mayoría absoluta considere lo contrario, con lo cual la lógica institucional, si es que la hubiere, se rompe en pedazos).

Ley de gran relieve político que refuerza al municipalismo vasco

Sin embargo, tales “huellas” de un proceso negociador (que se me antoja fue especialmente difícil) no pueden desmerecer el gran relieve político (y no es una expresión hueca; el Gobierno Vasco ha empleado la expresión «hito histórico») que representa la aprobación de esta Ley para el municipio vasco. Ahora queda desarrollarla, por los diferentes niveles de gobierno que deben hacer efectiva su puesta en marcha, pero sobre todo por los propios ayuntamientos. A partir de esas bases normativas la autonomía local en Euskadi deberá desplegar toda su potencialidad. Este es el gran reto inmediato y mediato del gobierno local vasco. Las grandes vigas del autogobierno municipal vasco ya están sentadas. Ahora falta construir el edificio. Poco más se puede decir en un breve comentario. Habrá que volver sobre muchos de los aspectos aquí tan solo telegráficamente enunciados. Sirva lo anterior como mera “noticia” de la aprobación de esta importante Ley.

FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (I)

Francis Fukuyama, Los orígenes del orden político. Desde la prehistoria a la Revolución francesa, Deusto, 2016, 716 pp.

“Las instituciones modernas no pueden transmitirse sencillamente a otras sociedades sin hacer referencia a normas existentes y a las fuerzas políticas que las sostienen. Construir una institución no es como construir una presa hidroeléctrica o una red de carreteras. De entrada requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional, crear una coalición a favor del cambio que pueda vencer las resistencias de los interesados en que se mantenga el mismo sistema y, posteriormente, condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado” (Fukuyama, p. 673)

Una obra de estas características debe ser, sin duda, reflejada en una página Web cuya finalidad última es el análisis de nuestras instituciones. El enfoque institucional está tomando un auge inusitado en estos últimos años y la prueba evidente es esta importante obra que sigue los pasos, aunque actualizando y revisando algunas tesis, de Samuel Huntington (El orden político en las sociedades en cambio), a quien va dedicado el libro.

En efecto, la editorial Deusto acaba de publicar en castellano los dos volúmenes de la monumental e impresionante obra de Fukuyama sobre el “Orden político” o el “Orden de la política”. El primer volumen es el que comentamos en esta reseña y el segundo (Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución Industrial hasta la globalización de la democracia) también será objeto de tratamiento en este mismo espacio. Son en total más de 1.500 páginas y, aparte de su lectura, requiere una pausada digestión del caudal de información y de las tesis que se enuncian en ambos volúmenes.

El objeto de la obra se identifica pronto: “los orígenes históricos de las instituciones políticas, así como el proceso de decadencia política” (p. 21). Y para los lectores ansiosos, el autor previene de la importancia de leer primero este volumen antes del que vendrá a continuación. Sin duda, el segundo está más apegado a la realidad actual. Pero no le falta razón a Fukuyama, sin la lectura de este denso y extenso volumen resulta difícilmente comprensible en su totalidad el segundo, aunque también se puede leer autónomamente (y el propio autor lleva a cabo una suerte de síntesis en el segundo volumen para facilitar la lectura de aquellos que opten por la economía de tiempo).

La obsesión que parece impulsar la obra de Fukuyama es la “preocupación acerca del futuro de la democracia” y, en definitiva, cómo evitar “la decadencia política”, pues esta se produce “cuando los sistemas políticos no logran adaptarse a las circunstancias cambiantes”. Y en ese proceso el autor insiste una y otra vez en que existe una suerte de “ley de conservación de las instituciones”, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio. El final del primer volumen lo expresa en términos muy crudos: “Los fracasos de las democracias modernas son de todo tipo, pero el principal, a principios del siglo XXI, es probablemente la debilidad del Estado: las democracias contemporáneas se paralizan y se vuelven rígidas con demasiada facilidad y, por tanto, son incapaces de tomar decisiones difíciles para garantizar su supervivencia económica y política a largo plazo” (p. 677). Lo triste es que, como el mismo autor también reitera en varios pasajes, con frecuencia nos olvidamos de lo importante que es y lo difícil que fue crear un sistema de gobierno, orillando asimismo la pregunta básica: ¿cómo sería el mundo sin determinadas instituciones políticas básicas? Las damos por “sabidas”, pero no somos conscientes de que podemos fácilmente perderlas.

Como bien dice Fukuyama, “la lucha por crear las instituciones políticas modernas fue tan larga y ardua que las personas que viven en países industrializados padecen actualmente amnesia histórica acerca de cómo llegaron sus sociedades a ese punto”. El primer volumen de esta obra tiene, por tanto, un objetivo confesado y claro: “El propósito de este libro –dice el autor- es llenar alguna de las lagunas provocadas por esa amnesia histórica”. Y para ello analiza de dónde proceden las instituciones políticas básicas a través de tres categorías que se entrelazan en cualquier democracia moderna: 1) el Estado; 2) el principio de legalidad; y 3) el gobierno responsable. El Estado es presupuesto, pero para que exista una democracia se requiere además la convergencia de las dos instituciones citadas: principio de legalidad y gobierno responsable.

El ensayo de Fukuyama es enormemente ambicioso: un análisis del poder desde sus orígenes a la actualidad, pasando por buena parte de las manifestaciones “regionales” del poder a lo largo del globo y en diferentes países y culturas. Además, sus tesis suponen una revisión (presumiblemente polémica) de muchas tesis asentadas sobre el “estado de naturaleza” (de Hobbes, Locke y Rousseau), así como de otras como las defendidas por determinados economistas de orientación institucional (tales como North u Olson, entre otros). El libro dará que hablar, sin duda.

Pero en esta breve reseña, necesariamente simplificadora, me interesa resaltar algunos puntos. Fukuyama no presta ninguna atención apenas a Grecia y Roma (salvo en lo que afecta al Digesto), aunque reconoce que ambas “fueron extraordinariamente importantes como precursoras de un gobierno responsable moderno”. Su foco de atención se centra en China, en cuanto que el Estado moderno (y no le falta razón) se construye primero allí, pues “ya existía en el siglo III a. C., unos mil ochocientos años antes de que apareciera en Europa”. En efecto, China fue la primera en desarrollar instituciones de Estado, pero en ese imperio nunca tuvo vigor –a diferencia de Europa y de otros contextos- el principio de legalidad o la limitación del poder por el Derecho. Pero China sufrió un proceso de desintegración tras esa primera experiencia y retornó al “patrimonialismo”. El tránsito de una sociedad tribal o marcada por el parentesco hacia instituciones más impersonales es el que marca la aparición del Estado.

Es sugerente el espacio dedicado en esta obra a los orígenes del principio de legalidad y al papel de la Iglesia católica y de otras creencias religiosas en ese proceso. El autor refuta aquí (o, al menos, las matiza) las tesis de Hayek sobre el papel de la ley como “un orden espontáneo” (con claras referencias al common law). Pero también se detiene en el papel de la Iglesia en “la reaparición del derecho romano” y en cómo “sentó los precedentes del principio de legalidad contemporáneo”. La tesis se expone con claridad en la página 395 del primer volumen: “La aparición del principio de legalidad es el segundo de los tres elementos que componen el desarrollo político y que, juntos, constituyen la política moderna”. Falta el elemento del gobierno representativo.

Y este se dio en Inglaterra, donde tras un siglo XVII plagado de inestabilidad político-constitucional, “se institucionalizaron –como concluye el autor- las tres dimensiones del desarrollo político: el Estado; el principio de legalidad y la responsabilidad política”. A ello contribuyeron muchos factores, por ejemplo el common law, la “centralización” temprana del país, el freno a la venta de cargos públicos (a diferencia de Francia y España donde se extendió esa cultura patrimonial), el papel del poder judicial y el consentimiento de los gobernados en la imposición de los tributos (a través del Parlamento). Nada de esto se produjo en otros países europeos, salvo el singular caso de Dinamarca que estudia al final del volumen. En Francia, la debilidad del Estado y del propio Antiguo Régimen (aquí bebe directamente el autor de Tocqueville), abrió la puerta a la Revolución francesa. En nuestro caso, el diagnóstico es mucho más sombrío: “España, por su parte, cayó en un declive militar y económico que se prolongó durante siglos”.

La síntesis de este primer volumen se recoge en la quinta parte, titulada “Desarrollo político y decadencia política”, que pretende abrir el análisis que el autor realiza en el segundo volumen. Las instituciones, dado el conservadurismo de las sociedades humanas, “no empieza una partida nueva en cada generación”. Lo normal es que se solapen y perduren más allá de lo razonable. Como dice Fukuyama, los Estados modernos impersonales son instituciones difíciles tanto de crear como de mantener, por la presencia siempre dominante de las tendencias patrimoniales, de parentesco o de reciprocidad personal. ¡Cuanto sabemos de esto en España!

Algunas ideas fuerza pueden ser de utilidad en el campo del análisis institucional, que es el que interesa en esta página. Primera, “las instituciones adaptables son las que sobreviven, ya que los entornos siempre cambian”. Segunda, “las instituciones se crean para hacer frente a los desafíos competitivos de un entorno concreto”. No aboga precisamente Fukuyama por la “exportación” de instituciones que funcionan en un sitio a otro; los contextos mandan. Tercera, “la capacidad de las sociedades de innovar institucionalmente depende de que puedan neutralizar a quienes tienen intereses políticos y vetan reformas”.

La decadencia política se expresa a través de rigidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonialización, pues quienes tienen los resortes del sistema aguantan lo indecible. Algo que se puede comprobar en nuestro caso. La tendencia a conservar las instituciones prima ante todo.

En fin, el primer volumen acaba con la Revolución industrial. Su tesis, a pesar de dedicar tanto espacio a los “precedentes”, es que “las sociedades no están atrapadas por sus pasados históricos”, pero sin embargo sus instituciones –por paradójico que parezca- son “producto de circunstancias históricas contingentes y accidentes con pocas probabilidades de reproducirse o copiarse en otras sociedades distintas”, tal como reza la larga cita del inicio de este comentario. Fukuyama denuncia por último “la rigidez ideológica” que ahora nos invade. Sin embargo, apuesta por superar el síndrome del “mal emperador”. Tal como nos dice, “hay, sin embargo, una razón importante para pensar que las sociedades con responsabilidad política prevalecerán sobre las que no la tienen. La responsabilidad política –concluye- proporciona un camino pacífico hacia la adaptación institucional”. Sabio consejo. Continuará.

POLÍTICA «PARTISANA» (El silencioso retorno de Carl Schmitt)

“Nuevas especies de enemistad absoluta tienen que surgir en un mundo en donde los contrincantes se empujan unos a otros hacia el abismo de la desvalorización total antes de aniquilarse físicamente. La enemistad se hará tan horrorosa que ni siquiera se podrá hablar de enemigo y enemistad” (Carl Schmitt, Teoría del partisano, Trotta, p. 100-101).

En un excelente Estudio Preliminar al libro Ensayos sobre la Dictadura 1916-1932 (Tecnos, 2013), el profesor Baño León afirmaba que “Schmitt es una suerte de submarino jurídico que emerge siempre en la situación excepcional” (p. LXXV). Y, en efecto, así es. Las profundas y (en ocasiones) provocadoras reflexiones del pensador alemán se han instalado con nosotros desde hace años. Pero en los últimos tiempos han tomado especial auge.

No es privativo de nuestro país: la excepción constitucional o los estados excepcionales, incluso, han adquirido carta de naturaleza en países de honda tradición democrática como son Estados Unidos o Francia (más reciente este último). La crisis de los refugiados nos sume a los países de la Unión Europea en un mar de contradicciones azotado por los vientos de la excepción. Tras una larga serie de décadas de “normalidad constitucional”, la excepción entra sigilosa o abruptamente, según los casos, en nuestra agenda político-institucional.

Llevamos años con algunas excepciones constitucionales que se visten con disfraz de normalidad: la proliferación abusiva de la legislación de excepción a través de la figura de los Decretos-Leyes ha sido una constante en la legislatura pasada. El parlamentarismo ha quedado ahogado en la mayoría absoluta gobernante ejercida con tintes autoritarios que rompieron todo posible consenso, haciendo buenos todos los malos pronósticos que, para esa forma de gobierno, el propio Schmitt predijo en su obra Sobre el parlamentarismo (Tecnos, 1990). El desgaste de una jurisdicción constitucional politizada (que, según el autor citado, no es jurisdicción) se advirtió también en La defensa de la Constitución (Tecnos, 1983). Incluso la máxima que abre otra obra del mismo autor titulada Teología política (“Soberano es aquel que decide sobre el estado de excepción”) ha sobrevolado la cuestión (independentista) catalana. Hasta ahora se ha quedado en anuncio. Veremos.

El independentismo catalán también ha hecho uso de la manida distinción, asimismo de factura schmittiana, que confronta Legalidad y legitimidad (Aguilar, 1971), queriendo hacer prevalecer la segunda sobre la primera. Un puerta que pretende abrir con “disimulo” (o vacua justificación) los escenarios, también tratados en su Teoría de la Constitución (Alianza Editorial, 2001), de “quebrantamiento constitucional” o, incluso, de “destrucción de la Constitución”.

Schmitt, en efecto, está muy presente en la política española cotidiana a través de la dialéctica amigo-enemigo. En su también clásica obra El concepto de lo político (Alianza Editorial, 2005) nos recuerda que “la distinción propiamente política es la distinción entre amigo y enemigo”. La política sectaria, incluso “de borrado” propia de la antropología totalitaria, que diría Alexandre Koiré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015), se impone por doquier. Y está triunfando –si por tal cabe entender eso- de manera clamorosa en algunos ámbitos y en la forma de actuar de diferentes formaciones políticas.

Pero todo esto viene a cuento porque hace pocas semanas unos diputados de nueva hornada se fotografiaron con un libro entre las manos: Teoría del partisano. Acotamiento al concepto de lo político (Trotta, 2013); anécdota que revela qué clase de política se hace (o se quiere hacer) en nuestra “Cámara baja”. El autor de ese trabajo es, una vez más, Carl Schmitt. Aunque la obra es tardía, completa y “acota” –como el propio subtítulo anuncia- su concepto de lo político, previamente elaborado.

Para este autor la guerra es la continuación de la política por otros medios. Pero “la política contiene siempre, por lo menos siempre como posibilidad, un elemento de enemistad”. Pero tras Lenin, esa enemistad se torna “absoluta”: no conoce ningún acotamiento. Y así ha de expresarse. Los partisanos, sin embargo, eran (y son) luchadores autónomos preñados de fanatismo por una causa “política”, antes estrechamente vinculados con lo telúrico (la tierra) hoy con lo sagrado (la religión) o cualquier otra idea de ese cariz abstracto. La lógica de combatir al partisano con sus propios medios la hemos vivido en algunas fases de nuestra reciente historia entre nosotros, el acrónimo GAL también salió a relucir en los debates. Y la receta de combatir tal fenómeno, como afirma Schmitt en relación a la OAS (en Argelia), fue clara: “contra los partisanos hay que luchar a la manera de los partisanos”. La transformación gradual del partisano en terrorista es un proceso que Schmitt, por razones obvias del tiempo en el que la obra fue escrita solo lo vislumbra en el caso de Argelia. Y allí, pese a las prédicas de legitimidad, se impone finalmente la legalidad republicana. Y el propio autor, al analizar con detalle el caso Salan, lo reconoce expresamente. Una enmienda a la legitimidad. Su caso, como recuerda el autor, demuestra que incluso una legalidad puesta en duda resulta más fuerte, en un Estado moderno, que cualquier otra clase de derecho” (p. 93). ¿Se enmienda Schmitt a sí mismo?

Pero la teoría del partisano es una prolongación del concepto de lo político, como bien advierte Volpi en el Epílogo. La política no conoce amigos. Endurece la carga de enemistad que encubre determinadas políticas o “ideologías”. El problema de Schmitt es su baja (o nula) credibilidad en el liberalismo, aunque puntualmente (nunca de forma muy expresa) reconoce en algunos pasajes de su obra los aciertos limitados del checks and balances en determinados sistemas constitucionales, aunque se muestra intolerante con el principio de separación de poderes, algo que se justifica con el chiste de Rousseau sobre el prestidigitador japonés, “quien corta primero al niño (en tres poderes) y lo hace aparecer de nuevo (como un Estado)”. La concepción totalitaria se incuba en ese argumento. Pero, a nuestros efectos, sobre todo nos interesa su concepción de la política, que se aleja diametralmente de los valores (“política desvalorizada”). Bajo ese concepto, valores como la ejemplaridad, la integridad o el respeto, están de más. Y en esta política de lodazal en la que nos movemos, así se ha visto. Esta es la concepción de la política que se quiere imponer entre nosotros y ahí radica uno de los más graves peligros de nuestra convivencia futura y de esos denominados “nuevos discursos”. Impostura para volver a lo más viejo y caduco. Lo que ya fracasó.

Hay que optar. No queda otra. Entre una política que se asienta en la “gran política” –como reconocía Schmitt; es decir, aquella que “alcanza la cima cuando se acierta a discernir al enemigo como enemigo con claridad concreta”; o, entre otra versión de política, más transversal, más ética, menos ruda y que busca puntos de encuentro, explora el acuerdo y la transacción con los adversarios o quienes no opinan como tú en una sociedad marcadamente pluralista (Innerarity). Política con valores. La “gran política” ha llenado los cementerios y ha hecho fracasar países, así como ha arruinado pueblos enteros y generaciones. El “progreso” –como recuerda paradójicamente Schmitt en otra obra- siempre estuvo vinculado al desarrollo moral y no al económico. En España (como exponía recientemente González Férriz en el periódico-semanario Ahora) “nadie ha dicho nada sobre asuntos morales; solo se habla de economía.”. Algo falla.

Carl Schmitt es un personaje poliédrico. La Teoría del partisano fue escrita en los últimos años de su larga vida como resultado de dos conferencias impartidas en España en pleno franquismo y, en cierta medida, redefine (o incluso corrige) algunas de sus líneas-fuerza de pensamiento; ideas que se erigieron durante el período de entreguerras y dieron oxígeno al nazismo. Pero la dialéctica amigo-enemigo sigue en pie. Curiosamente, algunas de sus tesis han alimentado discursos radicales de izquierda. Su pensamiento es profundo y no deja de prever (o intuir, al menos) por dónde caminaría la vida política en los años venideros. La cita que abre este Post así lo confirma. Premonitoria. El Estado Islámico o el terrorismo-kamikaze (algo que, como recuerda Franco Volpi, no pudo predecir por razones obvias) es su cara más oscura. Pero tenemos otras más cerca.

FUNCIÓN PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

(Reflexiones a propósito del libro de Carles Ramió La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción política en España, La Catarata, 2016)

«Un político nunca puede ser corrupto si no hay un empleado público que lo auxilie por acción o por omisión» (Alejandro Nieto, citado por C. Ramió, p. 57).

Desde hace varios años hay una clamorosa ausencia de reflexiones bibliográficas sobre el estado actual de esa institución que conocemos como función pública. Probablemente ello sea un síntoma más de su evidente declive. Por eso se debe celebrar que aparezca en el mercado editorial un libro que tiene por objeto analizar el momento actual de la función pública, siquiera sea en relación con el complejo y poliédrico fenómeno de la corrupción. En un libro, también reciente, de Gimeno, Tejedor y Villoria (directores) sobre La corrupción en España (Atelier, 2016), se recogen asimismo varios trabajos que se refieren a tan importante objeto.

La  corrupción «en» la función pública y «por» los empleados públicos ha sido hasta ahora escasamente tratada en España. Más atención ha merecido la corrupción que se proyecta «sobre» la función pública. El foco de atención en materia de corrupción se ha puesto siempre en la política, dando por entendido que la función pública era, sin embargo, una institución de marcada probidad, en la que los valores de imparcialidad y de profesionalidad primaban siempre.

Sin embargo, esa visión angelical de que la función pública estaba al abrigo de la corrupción y alejada de esta se quiebra cuando se advierte que algo falla desde el momento en el cual -tal como expresa la cita que abre este comentario- esa institución ha sido incapaz hasta la fecha de detener o frenar la expansión de prácticas corruptas que han aquejado a las organizaciones del sector público en las últimas décadas.

Una función pública profesional es, sin duda, un cortafuegos necesario para evitar esas malas prácticas. Pero ese cortafuegos se desdibuja cuando la institución de empleo público muestra síntomas obvios de debilidad o desfallecimiento; más aun cuando es devorada o anulada por la propia política. Y ello se puede detectar en diferentes síntomas. Por ejemplo, en que la presencia del mérito en el acceso o en la carrera profesional es muy frágil, sobre todo en determinados niveles de gobierno (locales y algunos autonómicos), también en que el papel de los sindicatos ha ido contribuyendo de forma continuada y sistemática a su erosión, así como, en fin, en la tendencia secular de la política a colonizar amplios espacios de la alta función pública situando de rodillas o reduciendo el margen de actuación de esos empleados públicos frente a la cadena de desmanes que se han ido produciendo en muchos ámbitos del sector público. Las leyes no han sido tampoco neutras en esto.

De todas estas cuestiones se ocupa el libro de Carles Ramió que denuncia las extendidas prácticas de clientelismo político en el sector público, el desfallecimiento del sistema de mérito, la impotencia de la función pública de frenar la corrupción, la ocupación política de la alta administración y el desprecio de la política hacia la dirección pública profesional, así como el lamentable papel que los sindicatos están jugando en el proceso de consolidar como empleados públicos “permanentes” a muchas personas que no superarían un proceso competitivo abierto que les obligara a acreditar sus mejores competencias profesionales. No se puede ocultar que, en estos temas, el autor citado se mueve con soltura, pues no en vano es su ámbito profesional de especialización: la administración pública.

Los supuestos citados son, como se indicaba, casos de corrupción que se proyectan «sobre» la función pública más que supuestos de corrupción cometidos «por» la función pública. Se trata, en efecto, de una corrupción política (o incluso sindical en algunos casos) que tiene como objeto el empleo público. Una forma de actuar, por lo demás, que hunde sus raíces en la España decimonónica y se traslada sin cesuras a todos los regímenes políticos que hemos conocido en los dos últimos siglos, así como a todas las ideologías y territorios. Lo grave es que tras más de treinta y cinco años de desarrollo constitucional siga campando a sus anchas esa política clientelar, especialmente en el nivel local de gobierno y en las entidades del sector público, aunque también se expande por algunas Comunidades Autónomas, alcanzando incluso a órganos constitucionales y estatutarios. La Administración General del Estado queda, al menos así lo enuncia el autor, al margen de esas prácticas, aunque el reclutamiento de los cuerpos de elite pueda ofrecer algunas sombras en relación a los «apellidos» que plagan sus nóminas.

El clientelismo, el nepotismo y el amiguísimo siguen siendo en no pocos casos cartas de presentación necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el sector público (también en el sector privado, como acertadamente cita el profesor Ramió con un ilustrativo ejemplo) y un requisito imprescindible (con muy pocas excepciones) para ser asesor o ejercer un cargo directivo en el sector público. Y eso lo siguen practicando unos y otros, partidos viejos y los nuevos, como si nada hubiera cambiado. Lo que pase en el mundo democrático avanzado a nosotros, al parecer, no nos afecta o no nos incumbe.

La corrupción aparentemente solo ha tocado de refilón a la función pública. No son muchos, en efecto, los empleados públicos condenados o imputados por este tipo de casos. Pero los hay. En cualquier caso, no cabe confundir corrupción con causas penales. También puede haber una corrupción gris o de menor intensidad que erosiona igualmente la confianza de la ciudadanía en las instituciones y que se asienta en malas prácticas o malas conductas, El caso de las conductas contraproductivas es un buen ejemplo. El bajo desempeño contextual o la nula implicación de algunos empleados públicos con una organización que está al servicio de la ciudadanía puede estar, en ciertos casos, en la frontera de prácticas corruptas. Cobrar por no trabajar o por trabajar poco o mal también puede ser calificado como una modalidad singular de corrupción. Tanto por quien lo hace como por quien lo tolera.

Asimismo, hay fenómenos muy regulados en el ámbito de la política y escasamente tratados (o regulados con muchos agujeros negros) en lo que afecta a la función pública. Sorprende, sin duda, el afán regulatorio (auténtica borracheras normativa) en ámbitos como los conflictos de interés en lo que afecta a la política, incluso la aparición  de códigos de conducta aplicables  a cargos públicos, frente a la aplicación de una normativa de incompatibilidades en el empleo público que tiene ya más de treinta años  (notablemente desfasada), así como la ausencia de códigos éticos o Marcos de integridad que se proyecten sobre los empleados públicos. La regulación del EBEP en esta materia no hay nadie en este país que se la haya tomado mínimamente en serio.

Algo parecido ocurre cuando nos enfrentamos al problema de «las puertas giratorias» entre la actividad pública y privada. Parece que estas puertas solo están en el piso de arriba (política), cuando en verdad hay un tránsito considerable desde hace bastantes años de altos funcionarios (Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Magistrados, etc.) que recalan en el sector privado y desde allí ejercen actividad profesional algunas veces «contra» el propio Estado o procuran influir a través de sus redes de contacto internas (compañeros «de cuerpo”) en las políticas o decisiones públicas. Aquí el legislador (cuyos proyectos de ley también elaboran sus mismos compañeros de cuerpo) mira con complacencia el desarrollo de esas prácticas que pueden estar en ocasiones en la frontera de la corrupción o del tráfico de influencias. Un fenómeno que prácticamente apenas tiene repercusión mediática, pues la obsesión sigue centrada en la política.

Carles Ramió trata con rigor y valentía algunos de estos temas a lo largo del libro, aunque su obra, a pesar del enunciado, se proyecta principalmente sobre la corrupción política. El subtítulo se adecua más, en verdad, al contenido real del trabajo. Intuyo que las editoriales juegan esas malas pasadas cuando –por los motivos que fueren- titulan los libros.

Cabe coincidir con el autor en la necesidad objetiva de introducir en la política y la alta administración una cultura ética que se asiente en valores fuertes y articule sistemas de integridad efectivos. Siendo necesaria esa «revolución moral» no lo es menos que ella debería extenderse asimismo sobre la función pública o sobre el empleo público en su totalidad. Así, Ramió ve una ventana de oportunidad, o una «magnífica palanca de cambio» para atajar la corrupción, el hecho que «los empleados públicos no hayan querido participar en la cultura de la corrupción».

Tengo dudas, sin embargo, que sin una institución de función pública fuerte y sólida esa tarea se pueda acometer con éxito. La (vieja y nueva) política tienen la lección muy aprendida: a ningún partido parece interesarle realmente apuntalar esa función pública profesional, la colonización de la alta administración, el clientelismo en las estructuras organizativas y la captura de los órganos de control siguen siendo sus prácticas dominantes, como se pone reiteradamente de manifiesto en el libro citado y en la práctica cotidiana de ejercicio del poder. Con esos mimbres es muy difícil hacer un cesto nuevo. No quiero ser pesimista, pero de momento no advierto cambios en el paisaje. Y menos por quienes tienen que hacerlos.

JAQUE A LAS DIPUTACIONES

“Provincia, lo importante no es el nombre, lo importante es la función” (Manuel Zafra)

Una vez más las Diputaciones provinciales vuelven a ser cuestionadas. Ya pasó en 2011. En ese momento fueron algunos sectores del PSOE y algún otro partido, así como determinadas asociaciones empresariales y medios de comunicación, los que abogaron por su supresión. Esa idea “la compró” Ciudadanos en su Programa y se ha trasladado al denominado Acuerdo de Gobierno PSOE-Ciudadanos, dentro del paquete de medidas de “reforma urgente de la Constitución”. También se incorpora –en otro pasaje distinto- la derogación de la LRSAL. El mundo local volverá a estar de nuevo bajo la mirada de una política que se dedica, por lo menos hasta ahora, a tejer y destejer con más voluntad que acierto.

Como es sabido, el Gobierno del PP en el mandato anterior aprobó la discutida y debatida LRSAL. Inicialmente los primeros borradores de este texto normativo pretendieron reforzar el papel de las Diputaciones atribuyéndoles un confuso protagonismo en el ejercicio (gestión) de las competencias municipales en algunos servicios tasados y siempre en municipios de menos de 20.000 habitantes. Ese intento silente de cambiar la planta municipal quedó en nada. El Consejo de Estado cuestionó frontalmente ese burdo ensayo de rediseño institucional del gobierno local, atentatorio, sin duda, del principio de autonomía local.

Así las cosas, la LRSAL dijo fortalecer a las Diputaciones (preámbulo) aunque en verdad solo aplicó unos leves retoques en su posición institucional que, si bien es cierto podían haber sido aprovechados para mejorar su propio rendimiento, fueron (dada su inconcreción y dado el carácter inercial que tienen, por lo común, esas estructuras político-administrativas) condenados al olvido por los propios gobiernos provinciales, que sin saberlo iban cavando su propia fosa. La reforma, en todo caso, fue muy tibia y pretendió dejar las cosas como estaban. Sin embargo, era obvio que si las Diputaciones provinciales no caminaban hacia un proceso de modernización, así como de rediseño institucional y organizativo serían cuestionadas de nuevo. Así ha sido. Tiempo perdido para ellas.

Por tanto, se vuelve a “abrir el melón local”, pues si bien –de momento- no se han aceptado algunas propuestas de Ciudadanos que abogaban por la simplificación (reducción drástica) de la planta municipal, sí que ha entrado en escena esta “supresión” de las Diputaciones, que en realidad es más bien un “mero transformismo”, sustituyendo a esa institución tradicional por un Consejo de Alcaldes “para la atención al funcionamiento y prestación de servicios de los municipios de menos de 20.000 habitantes de la provincia respectiva”. Enunciado escueto de una propuesta que, al margen de su difícil recorrido (pues debe aglutinar una mayoría parlamentaria cualificada y donde el PP tiene la llave), está plagada de incógnitas que en su día se habrá de ir desvelando.

Todo apunta a que las estructuras burocrático-funcionariales de esas Diputaciones seguirán subsistiendo, aunque encogidas a esa nueva y exclusiva finalidad (que, por lo demás es la que vienen ejerciendo en su mayor parte en estos momentos). Nada hace sospechar que esos “Consejos de Alcaldes” carecerán de una estructura de gobierno, pues si así fuera se implantaría un “gobierno de asamblea” cuya ineficiencia funcional sería la regla. Quienes piensen que la nómina de asesores o de cargos de confianza de las instituciones “provinciales” desaparecerá, probablemente se lleven algún chasco (todo lo más se reducirá su número).

Así las cosas, el diablo una vez más está en los detalles. Lo único que sí parece cierto es que abre un nuevo tiempo en que el gobierno local será objeto de debate y disputas. ¿Se vuelve a la calilla de salida? No lo parece. La retórica y el sincretismo de estos Acuerdos no permiten aventurar nada concreto, solo intenciones. Quedan muchas preguntas en el aire, tal vez demasiadas: ¿Esta medida se pretende extender a unas Diputaciones forales que tienen garantía institucional propia a través de la disposición adicional primera de la Constitución? No creo que sean tan irresponsables los partidos pactantes de tocar esa disposición adicional y así “incendiar” otro territorio más del Estado. Pero nada se dice al respecto y algunas medidas propuestas por uno de los partidos incluidos en el citado pacto iban derechamente al corazón de la autonomía vasca, que es el Concierto Económico. Allá ellos, de momento su representatividad en Euskadi y Navarra se ha reducido a 0 escaños. Algo deberían haber aprendido. Aunque esto del aprendizaje en política comienza a ser un ideal nunca cumplido.

También podríamos preguntarnos si esa medida afecta a los Consells Insulars o a los Cabildos. Tampoco nada se dice. Como tampoco si esos Consejos de Alcaldes asumirán esas facultades asimismo en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, pues suprimidas las Diputaciones pierde todo su sentido que esas funciones las siga asumiendo la Comunidad Autónoma de una sola provincia.

En fin, esto es solo un primer aperitivo de alguno de los problemas o dudas que abre el retorno de una antigua propuesta de supresión de las Diputaciones, que algunos ya aventuramos en su día que podía volver “por sus fueros”. Aquí está de nuevo. Ya veremos en qué queda.

CÓDIGOS DE CONDUCTA EN LA LEY CATALANA DE TRANSPARENCIA: APLICACIÓN A LAS ENTIDADES LOCALES

“La verdadera prueba de la excelencia personal radica en la atención que prestamos a los pequeños detalles de la conducta, la cual con tanta frecuencia descuidamos” (Epícteto)

“Se obedece de buena gana a quien gobierna con rectitud” (Séneca).

La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTC), regula en el Capítulo I del Título V, lo que denomina como “Código de Conducta de los altos cargos”. También el Título IV, al abordar el tema “Del registro de intereses”, se ocupa de los códigos de conducta de los grupos de intereses (artículo 49, 1 c), así como del contenido mínimo que debe tener ese código de conducta de tales grupos (artículo 51). No acaban ahí las referencias al código de conducta, puesto que en el régimen de infracciones en las que pueden incurrir los “altos cargos” también se tipifica como infracción muy grave el incumplir los principios éticos y las reglas de conducta a las que hace referencia el artículo 55.1 de la Ley (artículo 77, 3 d) y como falta grave establece asimismo “incumplir los principios de buena conducta establecidos por las leyes y los códigos de conducta, siempre que no constituyan una infracción muy grave” (artículo 78, 3 g).

Esta obligación de aprobar códigos de conducta por las entidades locales, aunque relativa a los “altos cargos”, no se incluye –salvo error u omisión por mi parte- en ninguna ley vigente. El discutible Título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LT), estableció unos gaseosos principios “generales” y “de conducta” aplicables a los “altos cargos locales”, pero no previó una obligación a las entidades locales de aprobar tales códigos. En fin, un concepto de corto alcance de buen gobierno, orientado esencialmente hacia el contenido sancionador que impregna ese título de la LT, lo que ciertamente está alejado de lo que es un Marco de Integridad Institucional cuya finalidad principal es crear infraestructura ética y prevenir aquellas conductas que puedan erosionar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones públicas.

Ese estrecho concepto del legislador básico ha sido reconfigurado con un carácter más abierto por el legislador catalán (al incluir una noción de buen gobierno algo más rica, pero aún muy insuficiente), si bien este último ha incurrido en errores de concepto que pueden caracterizarse también (al igual que los cometidos por el legislador estatal) “de libro”. El más grave, sin duda, ha sido el mezclar de forma desordenada códigos de conducta con régimen sancionador. Algo que, en cierta medida, ya hizo el EBEP (artículo 52) y repitió la LT (artículo 26), cuando indica lo siguiente: “Los principios establecidos en este artículo informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador regulado en este título”.

En todo caso, el legislador catalán, contaminado por esa normativa expuesta, ha ido más lejos; puesto que la interrelación entre códigos de conducta y régimen sancionador se ha terminado constituyendo no como una suerte de continuum, sino más bien como parte integrante de un mismo sistema; esto es, de la lectura de la ley puede dar la impresión que el incumplimiento de los valores, principios o normas de conducta de tales códigos de conducta deben terminar, siempre y en todo caso, en sanciones (o en aplicación del régimen disciplinario).

No hay, ciertamente, muchas experiencias de gobiernos locales que hayan apostado hasta ahora por crear tales Marcos de Integridad Institucional. Tampoco en otros niveles de gobierno. El caso del Gobierno Vasco es ya muy conocido. Algo en esa misma dirección están haciendo otros gobiernos autonómicos y las Diputaciones Forales, también alguna diputación de régimen común. En el ámbito local hay que resaltar, sin duda como buena práctica, el reciente Código Ético del Ayuntamiento de Bilbao, que ya fue objeto de atención en este mismo Blog (https://rafaeljimenezasensio.com/2016/01/13/codigos-de-conducta-el-caso-del-ayuntamiento-de-bilbao/). Bien es cierto que, el marco normativo vasco (tanto la Ley 1/2014, de código de conducta y conflictos de intereses de los cargos públicos, como el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), está apostando de forma decidida por vincular los códigos de conducta con esos marcos de integridad institucional.

Estos precedentes pueden ofrecer algunas soluciones interesantes para buscar una interpretación razonable del marco jurídico catalán en materia de códigos de conducta en las entidades locales, tal y como se han regulado en la propia LCT. Si, tal como parece, la ley catalana pretende reforzar “el buen gobierno” a través de estos instrumentos de autorregulación que son los códigos de conducta de altos cargos, parece razonable que las entidades locales inserten esos códigos en los citados marcos de integridad de acuerdo con las exigencias de la OCDE; y, por otro (tal como aboga, por ejemplo, el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), es oportuno que las asociaciones de municipios sean quienes promuevan un código de conducta-tipo y un sistema de integridad común. De cumplirse ambas exigencias, el paso que se daría en la pretensión de reforzar la integridad institucional de los entes locales sería, sin duda, de gigante. Una forma de suplir, así, las deficiencias que el marco legal ofrece en esta materia.

NOTA: Este Post es un breve resumen del texto de un Estudio sobre “Integridad Institucional como paradigma de la Buena Gobernanza. A propósito de los Códigos de Conducta en la Ley catalana de transparencia y su aplicación a las entidades locales”. Este trabajo puede consultarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/

LA TRANSPARENCIA, UNA POLÍTICA EN EL MARCO DE LA BUENA GOBERNANZA

“El tercer punto a clarificar es el de la naturaleza instrumental de la transparencia. No es simplemente una técnica de control preventivo. Es también la forma de ejercicio de un poder ciudadano” (Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 367-368)

 Resumen/Abstract (A modo de “Post”)

Este escrito forma parte de un Estudio sobre Integridad y Transparencia. Dos imperativos de la Buena Gobernanza, actualmente en proceso de elaboración. No obstante, el contenido que ahora se publica tiene especificidad suficiente para ser difundido autónomamente.

En este trabajo se parte del criterio de que la Transparencia es una faceta necesaria de la Buena Gobernanza, intentando despejar algunos equívocos extendidos sobre lo que es la transparencia. Después se analiza para qué sirve la transparencia, incorporando la explicación “canónica” u “ortodoxa” de cuales son las “utilidades” de la transparencia, pero incorporando dos elementos nuevos a esa justificación tradicional.

La transparencia es una herramienta o instrumento que sirve de apoyo a otras finalidades, la más importante sin duda es el control democrático directo (sin intermediarios) del poder por parte de la ciudadanía. En este aspecto es una pieza sustantiva de la “democracia de confianza”. Pero la transparencia es sobre todo una política (ciertamente transversal) que debe ser capaz de integrar de forma ordenada las diferentes dimensiones que proyecta su ejercicio.

Así, dentro se esas dimensiones de la transparencia se pueden destacar las siguientes: la transparencia es un valor o principio, pero también tiene una proyección obvia (y probablemente la más conocida) como publicidad activa o como transparencia “pasiva” (concepto criticado en este trabajo). Tiene conexiones evidentes con la apertura de datos y su reutilización, aunque también diferencias. La transparencia ofrece una dimensión colaborativa y unas conexiones cada día más intensas con la rendición de cuentas. En cualquier caso, las dimensiones de la transparencia no se pueden comprender en su exacto alcance sin una referencia explícita a su proyección “intra-organizativa”, transcendental bajo cualquier punto de vista. Y, en fin, la transparencia no puede vivir ajena al fenómeno de los lobbies y a su regulación y control.

En suma, la transparencia es una política transversal, es un instrumento o medio de control democrático directo del poder, pero asimismo es un proceso de mejora continua que debe finalizar en un cambio cultural (político-burocrático) en el modo de gobernar, dirigir y gestionar los asuntos públicos. Un largo camino que no ha hecho más que comenzar.

NOTA: Puede consultarse el trabajo en su integridad en la sección (pestaña) de «Documentos» de esta misma página Web. Dada la extensión del mismo, en esta sección solo se incluye este resumen. 

LA «FORMACIÓN INICIAL» EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

“La formation des fonctionnaires se heurte à deux dilemmes; faut-il des spécialistes ou de géneralistes? Doit-on privilégier la formation initiale ou la formation en cours de carrière?

(Luc Rouban, La fonction publique, La Découverte, 1995)

La cita que abre esta entrada tiene ya más de veinte años. Y la tensión sobre cómo formar a los funcionarios sigue en pie. Partiendo de la distinción clásica de la OCDE, la disyuntiva en este terreno siempre se ha planteado entre formación y estructura de la función pública; esto es, sobre cómo articular esa formación en un “sistema de carrera” (cuerpos o escalas) o en otro de “empleo” (puestos de trabajo).

El primero (sistema de “carrera”) siempre ha procurado mimar la formación inicial y en algunos casos inclusive se ha hecho patrón de la polivalencia (el modelo más acabado es la ENA francesa, institución singular donde las haya), puesto que a partir de esos mimbres se articulaba el ingreso en determinados cuerpos o la progresión profesional en los distintos escalones de la Administración Pública. Mientras que el segundo (sistema de empleo) olvidaba o situaba en un plano secundario por lo común esa formación de acceso, puesto que no se ingresaba a un haz de empleos, sino solo a un puesto de trabajo. Acreditadas las competencias para ejercer ese puesto de trabajo (generalmente singular) la formación inicial perdía buena parte de su sentido, salvo que la administración (como así se hace a veces en otros países) estructurara una formación de acogida para encuadrar al empleado en un contexto y en una cultura específica de la organización.

El problema radica en aquellos sistemas de función pública, como el nuestro, en los que sinceramente con el paso del tiempo “nos hemos ido haciendo un lío”; pues tenemos algunos elementos del sistema de carrera (cada vez menos) y hemos conocido un empuje sustantivo y desordenado de influencias de los sistemas de empleo, que se han ido apropiando de amplios ámbitos de la organización pública. Es lo que académicamente se denominan –con no poca complacencia- “sistemas mixtos”, que combinan elementos de ambos modelos. No son precisamente paradigmas de buen funcionamiento, tampoco en lo que a formación se refiere.

Es verdad que el campo de la formación de empleados públicos ha tenido en los últimos tiempos un vigor evidente tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativamente. La formación continua, en efecto, ha conocido una gran expansión. Desde un punto de vista cualitativo se están llevando a cabo experiencias metodológicas importantes que cuestionan muchos de los formatos tradicionales, mejoran las herramientas o los procesos, innovan o ponen en marcha nuevos modelos de aprendizaje, invierten en la transferencia de conocimiento, así como alinean correctamente formación con gestión. Son ejemplos que habrá que seguir de cerca. Algunas instituciones públicas y un colectivo de buenos profesionales funcionarios o del campo de la consultoría ya son vanguardia en esa línea. Pero hasta que no se resuelva el correcto encaje de la formación continua con la estructura de función pública y también con la carrera profesional, así como con la evaluación del desempeño, esas iniciativas no pasarán de ser buenas propuestas con algunos efectos positivos (buenas prácticas), pero sin impactos estructurales sobre el funcionamiento de nuestras organizaciones públicas en su conjunto.

Cuantitativamente hablando, la formación continua mueve (todavía hoy, con todas las restricciones derivadas de la crisis y de su mejorable gestión) un buen número de recursos de recursos, aunque se hayan visto reducidos en los últimos años. La duda es si tal volumen de medios tiene efectos reales sobre unas Administraciones Públicas que siguen aún ancladas en pautas de funcionamiento poco o escasamente innovadoras en la mayor parte de los casos. Esfuerzos se están haciendo para cambiar las cosas. Pero la lentitud en los resultados es la regla.

Frente a ese “esplendor” (al menos aparente) de la formación continua, la formación inicial, o incluso la formación de acogida en la función pública, es la eterna olvidada. En muchos sitios ni existe. Entrar a trabajar al sector público se asemeja a veces con hacerlo a un supermercado (aunque en muchas de esas empresas la formación de acogida es bastante más intensa y extensa que la existente en el ámbito público). Tal vez piensen que ello se debe a que, hoy por hoy, apenas hay ingresos en la función pública. Pero eso, aun siendo eso cierto en parte, no excusa ese radical abandono o ese carácter residual en el que se ha convertido tal tipo de formación. En verdad, la formación inicial en los útlimos treinta años ha sido la gran olvidada. La crisis, además, ha congelado plantillas. Pero más pronto que tarde, ante el envejecimiento gradual del empleo público, habrá que hacer frente a nuevas incorporaciones. Y esa “savia nueva” no puede alimentarse como antaño de interinidades o temporalidades “aplantilladas” sin que nada de lo anterior cambie y dando solución de continuidad a lo que tradicionalmente se venía haciendo. ¿Para qué formar a esos interinos y temporales “si ya saben lo que deben hacer”? Si este es el enfoque, mal vamos.

Uno de los problemas sustantivos de las administraciones públicas es que han articulado el reclutamiento de sus empleados a partir del sistema educativo existente y, más concretamente, de las titulaciones universitarias. Un tema complejo, que no podemos tratar aquí. Pero en estos momentos, tras el desarrollo (caótico y mentiroso, por cierto) del sistema europeo de educación superior, construir los puntos de entrada al sector público solo a través de la diáspora de las titulaciones de grado y postgrado del sistema universitario es condenar a la administración pública a la más absoluta inoperancia. Convendría pensar en cómo cohonestar una formación universitaria que se asienta en determinadas competencias alejadas (al menos en teoría) de la memorización con las exigencias de entrada a no pocos cuerpos de la administración pública en los que la memoria es el recurso más valorado, por no decir que sería necesario repensar si lo que hoy en día se aprende en las universidades o lo que se exige en las oposiciones sirve realmente para algo en relación con lo que hace la administración pública en nuestros días o lo que hará en un futuro más o menos inmediato. Todo parece barruntar que poco o nada.

La distancia existente entre la formación universitaria y las necesidades actuales y futuras de las administraciones públicas hace necesario un cambio radical de estrategia. Siendo la formación continua una necesidad objetiva e inexcusable como medio de adaptación a una sociedad en constante cambio, no lo es menos que la formación inicial al menos en términos estratégicos y de impacto debería ser objeto de atención central en estos momentos (por no hablar de “la formación de relevo” que supla en conocimiento que en los próximos años perderá el sector público por la jubilación masiva de cuadros superiores; sobre este punto el importante “Plan de Empleo” aprobado recientemente por el Gobierno Vasco: http://www.irekia.euskadi.eus/es/news/29789-gobierno-vasco-aprueba-primer-plan-empleo-para-atajar-envejecimiento-desigualdad-interinidad-del-personal-que-trabaja-administracion-general-euskadi).

Las administraciones públicas requieren cada vez más personas polivalentes o con fácil capacidad de adaptación y esa formación solo la pueden impartir las propias organizaciones públicas. La Administración Pública necesita cada vez más construir espacios (al igual que han hecho algunas grandes empresas) de “Universidades o Escuelas de Formación corporativas del sector público”, donde su profesorado sea en gran medida propio de tales entidades y se enseñe lo que realmente necesita la Administración ahora y en los años venideros (práctica efectiva y herramientas nuevas, así como se aborden los retos a los que la organización pública se enfrenta). Asimismo, la formación en valores y en ética pública o en integridad, así como en transparencia, gobierno abierto, participación ciudadana o administración electrónica y simplificación administrativa, son ámbitos necesarios para un buen ejercicio de las actividades profesionales en un entorno público del siglo XXI. Los empleados públicos que accedan a las respectivas instituciones deben saber desde el primer día que su función principal es la de servir a la ciudadanía y la de emplear los recursos públicos de forma sobria, eficaz y eficiente. Todo esto alguien se lo debe enseñar. Y no debe ser “de fuera”, sino principalmente «de dentro». Hay que crear conocimiento interno y apotar por la creació estratégica de redes de formadores del sector público en los diferentes niveles de gobierno y entidades públicas.

Llama la atención que, salvo en algunos cuerpos de funcionarios que tiene un ciclo de formación inicial (normalmente devaluado y que sirve las más de las veces como período de “descomprensión” tras un duro proceso de “oposiciones”; por ejemplo, en la judicatura, cuerpos de policía, funcionarios con habilitación de carácter nacional, etc.), en la generalidad del empleo público español, especialmente en el ámbito autonómico y local, la formación inicial brille por su ausencia.

Nadie ha medido las letales consecuencias que ha tenido ese déficit para la falta de construcción de una institucionalidad fuerte en la función pública. Nadie parece haber evaluado qué resultados está produciendo esa ausencia de formación inicial o de acogida, a ser posible de carácter selectivo también. Los costes de esa anomia formativa no computan. Las personas acceden a las administraciones públicas y “se sientan” en una silla o se ubican en un despacho sin que nadie les haya explicado dónde están, qué van a hacer, cómo ejercer las funciones y tareas, ni menos aún cuál es el sentido y finalidad de su oficio, que presumiblemente ejercerán “de por vida”. Así las cosas, que nadie se extrañe de la escasa vinculación con las organizaciones públicas (o de ese mal o deficiente desempeño contextual) que una y otra vez se da por desgracia en las entidades públicas. Algo habrá que hacer para remediarlo.

SATURACIÓN (DE FALSA) POLÍTICA

“Hay muchos más manuales acerca de cómo hacerse con el poder que libros acerca de qué hacer con él” (Daniel Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 334).

“Mientras los chamanes europeos trabajaban con palabras (…), los socialdemócratas nórdicos se enfrascaban en el barro de las políticas, tratando de sacar lo mejor de la materia disponible” (Víctor Lapuente, El retorno de los chamanes. Los charlatanes que amenazan el bien común y los profesionales que pueden salvarnos, Península, 2015, p. 252).

El año 2015 ha sido «prolífico» en procesos electorales. Tras las elecciones del 24-M se constituyeron los gobiernos locales, forales, insulares y autonómicos. También el gobierno andaluz, después de no pocas peripecias. E incluso el gobierno catalán en el último suspiro (ya en 2016) y de forma algo esperpéntica. La mayor parte de esas estructuras gubernamentales, con alguna excepción digna de ser resaltada, funciona con una precariedad notable. Y eso tiene fuertes impactos sobre la gobernabilidad. Y sobre los resultados o ausencia de estos.

Aún falta mucho tiempo para que los partidos políticos adquieran cultura de pacto o de coalición. Mientras tanto, a sufrir. Aprobar leyes, presupuestos o políticas ambiciosas comienza a ser una penitencia o, peor aún, un sueño inalcanzable. La parálisis se ha adueñado de buena parte de las estructuras gubernamentales. El resultado es obvio: el país se estanca, la innovación y el cambio no entran en la escena político-institucional, las reformas se congelan en el tiempo, mientras que la burocrática y desvencijada maquinaria administrativa sigue funcionando por pura inercia. Hemos pasado de las «apisonadoras» de las mayorías absolutas a la fragmentación desordenada que alimenta desencuentros con una retórica que nada ayuda al acuerdo. Sin término medio. La anomia de políticas de nuevo cuño comienza a ser alarmante. Los gobiernos se conforman con gestionar la cotidianeidad, sin añadir valor alguno. Pocas excepciones somn dignas de citar. Algún día habrá que hablar de aquellos gobiernos que al menos gobiernan y que, de momento, se sitúan en su mayor parte en el norte. El mundo se mueve a velocidad de vértigo y nuestras instituciones permanecen ancladas en el inmovilismo.

Por su parte, las elecciones legislativas del 20 de diciembre han dado un resultado endiablado. Es lo que ha querido el pueblo, aunque en cierta medida también el sistema electoral. Y la impotencia de los partidos políticos para resolver semejante sudoku empieza a ser alarmante. El gobierno en funciones todo apunta que puede extenderse un largo tiempo. Mientras tanto, nada se mueve. Todo sigue igual. El tiempo pasa, la economía puede comenzar de un momento a otro a dar señales de agotamiento. Ya hay algún primer síntoma que anuncia tormenta. Y la vuelta a tiempos no tan lejanos puede ser una realidad, más pronto que tarde. La Comisión Europea ha formulado en las últimas semanas varias advertencias. Están jugando con fuego. Unos y otros. Ejercicio de irresponsabilidad supina.

Y en el horizonte se vislumbran unas nuevas elecciones que nadie quiere, pero que nadie remedia. También unas elecciones gallegas y vascas  a medio plazo (en otoño), que se pueden contaminar a estos territorios de una enfermedad que ya es epidemia: la compleja gobernabilidad. Así sería si se repitieran los resultados de la última contienda electoral. No parece que ello suceda, pero la fragmentación política no hará fácil la estabilidad gubernamental futura, salvo coaliciones estables o mayorías que no se anuncian.

Con este panorama todo parece apuntar a que si 2015 fue un año perdido en lo que afecta a la acción de gobierno en múltiples instituciones, 2016 abundará en esa línea con un Estado “sin cabeza”, con lo que la parálisis institucional tiene visos de prolongarse durante un largo período. Un país enterrado en elecciones. El sueño de los comunicadores, equipos de campaña, politólogos y periodistas, al menos de los poco serios. Carnaza de noticias sinfín. Así las cosas, pretender impulsar reformas o cambios importantes en el funcionamiento de las instituciones, en la propia administración pública, en la economía o en los distintos sectores que la están pidiendo a gritos, se convertirá en una tarea inalcanzable. Las consecuencias de esta parálisis, que atenaza a la inmensa mayoría de las estructuras gubernamentales, son fáciles de prever: empeorarán sustancialmente nuestras condiciones de vida y nuestro futuro más inmediato (e inclusive mediato), castrando el crecimiento económico y la competitividad. Dicho en pocas palabras: iremos a peor. Si nadie lo remedia.

No deja de ser una curiosa paradoja que cuando más se habla de política, cuando la política lo invade todo, cuando asimismo proliferan por doquier quienes se autodenominan como analistas y politólogos con recetas para todos los gustos, charlatanes y embaucadores que pueblan esa política-espectáculo que algunos medios televisivos o radiofónicos y periodistas irresponsables se han encargado de alimentar, la política sea en verdad cada vez más impotente para resolver absolutamente nada. No cabe extrañarse, pues en este país se lee poco y, como me recordaba un colega recientemente, aunque suene muy duro, los políticos generalmente solo leen a los periodistas y estos, por lo común (excepciones las hay), a nadie.

Esa política que ahora todo lo puebla sigue olvidando una premisa sustancial de su existencia: la política y los políticos están para resolver problemas y mejorar la vida de la ciudadanía. Y eso se logra pactando, gobernando y legislando, así como tomando decisiones y priorizando políticas. Obviamente, cediendo. No llenando titulares de prensa y menos aún vociferando o manchando el tablero político de líneas rojas.

Se comienza a percibir un hastío colectivo, un agotamiento de política vacua, así como se palpa una auténtica saturación ciudadana hacia esa falsa política que nada resuelve, que se asienta más en la comunicación que en los resultados o en la eficiencia. La democracia española, sus propias instituciones y no digamos nada la propia salud financiera del país, se encuentran en una absoluta encrucijada con problemas existenciales, de diseño constitucional, económicos y sociales de una magnitud desconocía hasta fechas recientes. Se trata de un momento que requiere liderazgos innovadores y medidas efectivas. Los partidos tradicionales están dando, ambos, un lamentable espectáculo, jugando al “cainismo” o a trampear todo lo que pueden (alguno incluso manipulando, en un burdo juego táctico, la propia Constitución que tanto dicen defender). Los emergentes, por su parte, no aportan de momento absolutamente nada nuevo, salvo cambios cosméticos y caras nuevas (algunas ya no tanto). En el fondo, más de lo mismo pero con menos oficio y sobre todo con escaso sentido institucional. En algún caso incluso las ocurrencias disparatadas de algún líder están empeorando notablemente la imagen, ya de por sí deteriorada, de la política. La irrupción de estas “nuevas” fuerzas políticas, paradojas de la vida, está generando una peor política, sin efecto benefactor alguno hasta la fecha. A ver si aprenden pronto que la política es también responsabilidad institucional.

 Los grandes retos con los que se enfrenta este país no se pueden resolver con políticos de escasa altura y algunos periodistas que alimentan el desconcierto y que cultivan el desgobierno. Uno de esos periodistas («conductor» de un programa de máxima audiencia en el que nadie escucha a nadie y se rebaja la política a la condición de “telebasura”) recientemente llegó a decir, ante la situación de bloqueo político existente, que el escenario político se estaba poniendo “entretenido» (sic). Una necedad peligrosa que define al personaje. Siento ser tan áspero, pero es lo que hay. Entre unos y otros han alimentado este disparate. Ellos sabrán cómo sacarnos del laberinto. O tal vez lo tengamos que hacer nosotros desenchufando la «caja tonta», silenciando las abominables y sectarias tertulias radiofónicas y televisivas, desenganchándonos de las redes sociales que aglutinan a los seguidores en bandas rivales, así como votando a partir de ahora de otra manera. Aunque algunos ni perdiendo elecciones o sufriendo sangrías evidentes de votos aprenden nada. Cruda realidad.