INSTITUCIONES

REFORMAR DESDE LA OPOSICIÓN

“No hay oposición que no sea demagógica”

“La democracia es precisamente el espíritu de compromiso”

(Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página indómita, Barcelona, 2015, pp. 86 y 104, respectivamente)

Aunque es cierto que, como reconoció Peter Maier, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”; y que las funciones que los partidos realizan tienden cada vez más “a circunscribirse casi exclusivamente al gobierno” (Gobernando el vacío, Alianza Editorial, 2013, pp. 99 y 106), la reciente fragmentación política que se está produciendo en no pocos contextos cambia notablemente ese enfoque. Moisés Naím lo percibió con claridad meridiana en otro ensayo editado ese mismo año (El fin del poder, Debate, 2013), al advertir de una degradación del poder como consecuencia, entre otros datos, de la fragmentación política y cuyas consecuencias pueden erosionar la confianza de la ciudadanía en el propio sistema democrático, al mostrarse este impotente de afrontar los innumerables e intensos retos que se le plantean a corto plazo.

Hay, por tanto, una cierta percepción de que no se puede hacer política sin gobernar. Tampoco reformas. Pero tal vez convenga matizar ese punto de vista, al menos si nos encontramos ante una situación parlamentaria como la que se vive en España en esta XII Legislatura. No cabe duda que los partidos, por definición, buscan el poder. Lo expresó muy bien Mitterrand, en un testimonio recogido por Jean Daniel (Ese extraño que se me parece, Galaxia Gutenberg, 2010): “El ejercicio del poder es el destino natural de un político”.

Pero ello no implica que, aun lejos del Ejecutivo (y, por tanto, del reparto de cargos y prebendas) no se pueda hacer política de gobierno, ni menos aun reformas. Sin duda, política de oposición se puede hacer en todo caso, todo lo dura que se quiera y cargada por lo común –como reconocía Raymond Aron- de tintes demagógicos. Siempre ha sido así.

Pero cuando quien gobierna lo hace con una minoría relativa (o incluso con una “minoría absoluta”), las posibilidades de hacer política de gobierno o de impulsar reformas a través del Legislativo (o de la mayoría parlamentaria) no son anecdóticas, sino que pueden ser muy amplias. Depende cómo se jueguen las cartas en el tablero de las negociaciones y qué capacidad de impulso e iniciativa (por no decir de innovación), así como de aunar voluntades, se tenga.

Es cierto que no tiene a su servicio la “máquina administrativa burocrática”, pero no lo es menos que promover cambios legislativos se puede hacer siempre que los “grupos políticos de la oposición” (que pueden llegar a representar la mayoría absoluta de la Cámara baja) así lo auspicien. Disponen de técnicos, académicos y profesionales suficientes para plantear esas modificaciones normativas sustantivas que reformen el andamiaje institucional e introduzcan al Estado y al sistema social por una senda de progreso. La mayoría absoluta del Senado, como es conocido, no es un obstáculo insalvable. Solo hace falta saber qué se quiere (problema complejo en una política que, como reconocía Innerarity en su libro La política en tiempos de indignación, no piensa en clave de gobierno, solo de elecciones) y cómo hacerlo (algo tampoco sencillo).

Es verdad que para impulsar reformas constitucionales el concurso del partido actualmente en el Gobierno en funciones será inevitable. Pero en estos casos los consensos deben ser más ampliados, puesto que acabarán, sí o sí (dada la actual composición de las cámaras), en un referéndum, sea cual fuere el alcance de las reformas propuestas. Y cuando se convoca un referéndum, “crucen los dedos”.

Quizás convendría que los partidos políticos que no van a gobernar en el Ejecutivo sean conscientes de la fuerza real que tienen como elementos propulsores del cambio político-institucional y de unas ambiciosas reformas, que no tendrían que pasar necesariamente por el Gobierno, máxime si este permanece en un estado de quietud durmiente esperando que las querellas entre sus contrincantes le abran el camino y le dejen gobernar plácidamente. Divide y vencerás, es su máxima. Y le puede dar réditos, ante una (futura) oposición que -hasta la fecha- hace de la estulticia su bandera.

Algunos no se han enterado. Llevan años en este oficio y ni se enteran. O hacen que no va con ellos. Otros, más nuevos, procedentes de la “ciencia política”, aplican mal sus lecciones supuestamente aprendidas (si no, no estaríamos donde estamos). El “otro” ni se mueve; es su estilo, quedarse de perfil: incólume. A verlas venir. Al parecer, es lo que «premia» este singular demos.

Se pueden cambiar muchas cosas, se pueden cambiar numerosas leyes y se pueden emprender reformas ambiciosas. El verbo “poder” está de moda, aunque apenas se conjugue. Solo por quienes lo usan en primera persona del plural, que excluye a los demás. Todos se resignan a otro período de conservadurismo estéril, cuando este país necesita urgentemente profundas reformas institucionales y sociales, no cosméticas ni estéticas. Hay una mayoría política y social que apoya el cambio, que aplaudirá las reformas. Cabe mover el país, sus políticas. Solo hay que hablar y ponerse de acuerdo transversalmente, ahí está el compromiso. Eso es la política, con mayúsculas. Pero los partidos y sus “lidercillos” (poca cosa son, realmente, o al menos eso demuestran) continúan enzarzados en esa red de «tacticismo» barato y «autismo político» indecente. Allá ellos. La gente ya no les soporta más. Francisco Longo lo ha descrito de forma descarnada, pero muy gráfica http://franciscolongo.esadeblogs.com/ellos. Comienza a ser su problema, no el nuestro. Aunque nos salpique. Y mucho.

SOBRE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

“Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas administrativas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas” (Luciano Vandelli, Alcaldes y mitos, CEPC/FDyGL, 1997)

Debo reconocer que no es fácil convencer a los dirigentes políticos, sean estos del nivel de gobierno que fueren, para que inviertan tiempo y energías en reforzar las organizaciones públicas que pilotan. Los aspectos relativos a “la máquina administrativa” siempre han sido poco atendidos por una política que vive inmersa en la inmediatez. Invertir en temas organizativos ofrece siempre resultados a medio/largo plazo, un calendario que solo aquellos responsables públicos que disponen de visión estratégica y sentido institucional manejan con pulcritud. Algo que cada vez abunda menos. Los grandes gobernantes han sido notables reformadores de las instituciones públicas y de su servicio civil. Los mediocres o malos han despreciado ese ámbito que solo les producía “dolores de cabeza”. O, todo lo más, han hecho reformas cosméticas. No se puede hacer buena política con máquinas administrativa en mal estado.

Los políticos, además, desconocen por lo común el medio sobre el que deben operar tales reformas y desconfían –al menos en los primeros momentos- de una burocracia pública que se enreda en una maraña de trámites y que, a diferencia de ellos, tiene otro tiempo y otro reloj: la inamovilidad frente a la temporalidad. Dos concepciones espaciales que distancian notablemente las percepciones, pero que asimismo se mueven en marcos cognitivos diferentes. No es un problema solo de desconfianza recíproca y de percepción temporal (unos tienen prisa y otros van a “su ritmo”), también lo es –por lo común- de lenguaje, de comunicacion. Y en no poca medida de estructura.

El resultado es que el alineamiento Política-Gestión dista de ser efectivo en nuestras Administraciones Públicas. Las máquinas administrativas están muy rotas y la crisis ha acentuado esos fallos. Ni hay dirección política efectiva, ni hay dirección ejecutiva ni una función pública eficiente. Tampoco se alimenta, salvo excepciones puntuales, órganos de encuentro entre políticos, directivos y funcionarios. Espacios necesarios para articular algo que resulta ya imprescindible. Y no se llamen a engaño, sin alineamiento no hay solución a tales problemas.

La concepción dicotómica (o en qué lado del río estás: ¿eres político o funcionario?) sigue siendo el factor determinante de unas organizaciones públicas que por lo común (siempre hay excepciones) funcionan mal o, cuando menos, a la mitad o menos del rendimiento de sus posibilidades reales. Regalamos cantidades ingentes de dinero público por hacer cosas de forma poco eficiente o, incluso, por hacer poco o nada (las nóminas de la Administración están plagadas de directivos o jefes que no dirigen ni se responsabilizan de ello y de empleados públicos que trabajan a medio gas, que no tienen tareas determinadas o que las ejercen con algún grado de pereza o desmotivación).

Una política obsesionada por el corto plazo y un empleo público protector de su estatus y de sus pingües privilegios. La táctica absorbe de lleno a una política precipitada que es incapaz de pensar estratégicamente. Ya lo dijo Clausewitz, “en la estrategia todo discurre más lentamente. Se concede mucho más espacio a las objeciones e ideas ajenas”. Una vez más rapidez y lentitud chocan frontalmente. No saben ensamblar los dos lados del cerebro.

Comienza a ser una constante en nuestras estructuras públicas la queja sobre su mal funcionamiento. Pero esta queja, paradójicamente, no procede tanto de los usuarios de los servicios (algunas veces también) como de quienes desarrollan su actividad dentro de tales organizaciones. Hay paradójicamente mucho «quemado» en unas organizaciones que para sí quisieran trabajar en ellas muchas personas. Quienes nos movemos en el ámbito del sector público de forma transversal somos testigos de esos ecos. Pero los puede percibir cualquiera.

En efecto, los responsables públicos se quejan amargamente de que tienen unas organizaciones burocratizadas, lentas, poco eficientes y con algunos o bastantes empleados públicos que trabajan poco (o, al menos, no se implican lo suficiente) y cobran razonablemente bien. Los empleados públicos responden que nadie les marca objetivos, que sus gobernantes son “amateurs” y que siempre quieren hacer las cosas a través de vías expeditivas o “forzadas”, sin atender a las reglas o procedimientos que marcan las leyes.

Esas dos concepciones de lo público conviven de forma accidentada en las instituciones públicas españolas. El alineamiento entre ellas es imprescindible, pero para lograr ese objetivo hace falta que la política entienda algo que hasta ahora no ha comprendido en absoluto: la necesidad de estructuras organizativas de dirección profesional que hagan de argamasa, rótula o aceite entre Política y Gestión. Una institución “de mediación”, como decía la OCDE, que tenga la doble legitimidad y el doble lenguaje para actuar con reconocimiento recíproco con políticos y funcionarios. Nada nuevo que no exista ya en las democracias avanzadas y algunas otras que no lo son tanto. Pero un sueño de verano en un país de marcada tradición clientelar como es España.

También el empleo público debería aprender algo que parece haberse olvidado en las últimas décadas: la idea de servicio público a la ciudadanía y de cumplimiento leal del programa de aquel gobierno que han legitimado las urnas. El valor o principio de servicio público debe ser el motor que impulse una actuación eficiente, desinteresada, profesional e, incluso, solidaria (con una población que, al menos en parte, está padeciendo los duros efectos de una prolongada crisis) en el ejercicio de sus funciones. El bastardeo de una negociación sindical de condiciones de trabajo prevaliéndose del paraguas de lo público, en que el dinero “es de todos” y de la debilidad de un empleador que no es tal (los políticos, cuando somos realmente los ciudadanos), ha ido creando un empleo público que, con excepciones, dista de tener un compromiso moral y contextual con las organizaciones en las que desarrolla su actividad profesional y con la ciudadanía a la que realmente deberían servir, su auténtico “patrón”.

Así las cosas, algo habrá que hacer para alinear esos dos mundos ahora tan distantes y distintos. La brecha cada día es más grande. Está mucho en juego. A la política se le debe pedir que abandone la vieja práctica de “okupar” las instituciones con “fieles al partido” y asuma una apuesta por la integridad y por profesionalizar las estructuras para facilitar el papel efectivo de gobernar: que se actúe –con el consenso más amplio posible- con la finalidad construir organizaciones profesionales, eficientes, imparciales y con un alto sentido de la integridad. Esas organizaciones son de todos y para siempre. Si quiere hacer buena política no le queda otra opción que “engrasar la máquina” y dedicar serios, así como continuados, esfuerzos a ello. Que entre el tema en la agenda política. Tal vez sea un deseo iluso, pero peor le irá a la política si no transita por esa vía. Su acción será estéril.

Al empleo público habrá que exigirle profesionalidad, dedicación y eficiencia, pero también que tenga iniciativa en la retroalimentación del proceso de cambio o, al menos, colabore lealmente y de forma proactiva en aquellos procesos de reforma o de innovación que busquen adaptar las desvencijadas máquinas burocráticas a la sociedad de las tecnologías de la información y a la sociedad del conocimiento. Perder este tren será para la función pública dispararse un tiro no en el pie sino en el corazón o en la cabeza, apostar por su paulatina muerte institucional. No hay nada eterno, menos aún una institución que, pese a los tópicos que inundan el debate mediático (“los funcionarios han ‘ganado’ una oposición”), ha de justificar adecuada y permanentemente en el futuro su existencia con un trabajo siempre eficiente y productivo para la sociedad (no lo olvidemos nunca) que sufraga sus retribuciones.

CORRUPCIÓN Y REFORMA DE LAS INSTITUCIONES

“Las democracias que han durado son aquellas que han logrado mantener un número suficiente de instituciones fuera del sistema de competición” (Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página Indómita, 2015, p. 112)

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, vol. II, Página indómita, 2015, p. 105)

Tras casi un año de paupérrimo “debate” político y sin formar gobierno, llega el momento de afrontar el proceso de construcción de un Ejecutivo que, salvo sorpresas, será fuertemente inestable. Los partidos, “viejos” y “nuevos”, no se han puesto de acuerdo en nada. No hay señales de que esto mejore. La única expectativa razonable es que nadie quiere volver a las urnas, a menos a corto plazo.

Se trata ahora, en efecto, de formar gobierno y después gobernar o, al menos, intentarlo. Sin una mayoría parlamentaria estable esa tarea de gobernar será –en palabras de Schumpeter- como hacerlo sobre una pirámide de bolas de billar. Si la gobernación se plantea en tales términos de precariedad, la pregunta siguiente es bien obvia: ¿puede haber consenso para reformas institucionales donde no lo hay para gobernar la cotidianeidad? Aunque pueda resultar llamativo, nada debería impedirlo. Como sobre la letra pequeña nadie se pondrá de acuerdo, tal vez sea el momento de intentarlo con la grande. Pactos se han hecho en este país, aunque ello forme parte ya (casi) de la prehistoria política.

Hay mucha presión mediática y académica (no tanto ciudadana) por reformar la Constitución. Algún partido la promueve como solución taumatúrgica a todos los problemas. No seré quien me oponga a ello. Ahora bien, dudo que se alcancen los consensos requeridos y que tales decisiones reciban, siempre y en todo caso, el aval generalizado de las urnas en todo el territorio tras el inevitable referéndum. El demos está muy roto. Dudo también de los efectos taumatúrgicos que tal reforma tenga sobre los problemas sustantivos (aquellos que han echado raíces profundas) que anidan en el sistema político-institucional español. Al menos, efectos inmediatos no tendrán ninguno. Que nadie los espere. Ni hoy ni dentro de tres años. Un sistema democrático, como también recordara Aron, “es de manera general un sistema lento; es decir, que no cambia las cosas de la noche a la mañana”.

El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional. Una de las fortalezas de los sistemas democráticos es, sin duda, la competencia política. Pero hay determinadas instituciones que deben preservarse siempre de esa competencia con el fin de salvaguardar su funcionamiento imparcial y objetivo.

Sin duda una de ellas es el Poder Judicial. Otra es el Tribunal Constitucional. Pero asimismo cabe citar a la Administración Pública o a las denominadas (formalmente) “autoridades o administraciones independientes”. Hace ya más de sesenta años, tanto Schumpeter como Raymond Aron hacían hincapié en esa necesidad de aislar a tales instituciones de las “brutales” garras de la política partidista. En 2010, Rosanvallon defendía la imparcialidad de esas mismas instituciones como esencia de la legitimidad democrática. Recientemente lo ha hecho Fukuyama, al reivindicar la Administración “impersonal” (alejada del clientelismo político) como presupuesto del Estado Constitucional.

Pues bien, si algo adolece este país llamado España es de un fuerte clientelismo político y de una captura descarada o disimulada de aquellas instituciones que deberían estar al abrigo de las pasiones políticas y garantizar el control efectivo del poder (que en estos momentos es el control básicamente del Ejecutivo, aunque no se deban obviar la importancia del control del Legislativo y el siempre olvidado control al Poder Judicial; que también debe existir por mucho que se empeñen en sortearlo).

La necesidad imperiosa de ponerse de acuerdo todos y cada uno de los partidos políticos que actúan en la escena pública sobre una serie de temas es algo que ya no se puede aplazar por más tiempo si no se quiere erosionar más todavía la devaluada confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los ámbitos están perfectamente identificados y se proyectan, por lo que ahora importa, sobre la “despolitización” de las instituciones que se citan y, en particular, de los siguientes procedimientos:

Nombramientos de magistrados y letrados del Tribunal Constitucional;
Nombramientos de vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial y de la política de nombramientos que este efectúa en todos los campos (judiciales y gubernativos).
Nombramientos en la alta Administración Pública y de los niveles de dirección pública de la organización matriz y del sector público, de acuerdo con criterios de competencia profesional acreditada por órganos independientes.
Profesionalización de la función pública, de los sistemas de acceso y provisión, de la carrera profesional y de la designación por mérito (y no por afinidades) del personal interino o laboral temporal del sector público e incluso del personal eventual (exigiendo para su nombramiento mínimas garantías de formación y experiencia).
Nombramiento de los miembros de los organismos reguladores y de las entidades o instituciones de garantía existentes en el Estado o en las Comunidades Autónomas, así como de su personal directivo y resto de empleados, todos ellos bajo criterios de profesionalidad e independencia.

No hay atajos. El funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas españolas muestra fehacientemente que este es un país “donde los métodos democráticos son importados”, lo que conduce a una falsa democracia o a una democracia corrupta. La democracia no es solo votar cuantas veces se quiera (en eso somos paladines), sino sobre todo garantizar un correcto funcionamiento del sistema institucional. Más aún del sistema de controles del poder. Sin control efectivo del poder no hay democracia.

En estos tiempos de desorientación, conviene volver la vista atrás. Como bien señalara Schumpeter en 1947, «la democracia no exige que todas las funciones del Estado estén sometidas a su método político». Y, por su parte, Raymond Aron reconocía en 1952 algo muy cierto: los medios a través de los cuales se reducen los riesgos de corrupción política son, entre otros, “una administración no politizada, instituciones sustraídas al espíritu de partido, (y) una prensa que no sea sistemáticamente partidista”.

Lecciones extraídas tras el serio desgaste institucional producido en Europa después del período de Entreguerras. Desgraciadamente, por lo que a nosotros concierne, somos poco dados a reflexionar objetivamente sobre nuestros males y, sin embargo, si lo hiciéramos nos daríamos cuenta que nos faltan las tres premisas enunciadas. Fallamos en todo. Por aquí debería empezar la reforma institucional, si realmente alguien se la toma en serio.

EL MODELO DE INTEGRIDAD DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

“La ética necesita proponerse el logro de un elevado estándar moral objetivo” (José Luís Aranguren, Ética y política, Barcelona, 1985, p. 17)

“Es imposible ‘moralizar’ sin crear instituciones adecuadas” (Emilio Lledó, El epicuerismo, Taurus, 2011, p. 130)

El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el pasado 23 de junio el Acuerdo de Gobierno 82/2016, de 21 de junio, por el que se aprueba el Código de Conducta de los altos cargos y del personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su sector público, así como se adoptan otras medidas en materia de transparencia, grupos de interés y ética pública.

Con este importante Acuerdo se da cumplimiento a las exigencias recogidas en el artículo 55 de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y, además, esa aprobación servirá presumiblemente de estímulo para que el resto de entidades públicas catalanas (por ejemplo, los gobiernos locales) impriman una mayor celeridad en sus procesos de aprobación de sus respectivos códigos de conducta de «altos cargos» y personal directivo, exigencia inexcusable de la ley antes citada.

No cabe duda que el código de conducta aprobado por el Gobierno de la Generalitat mejora cualitativamente el anterior Código de Buenas Prácticas de altos cargos aprobado en noviembre de 2013, que quedaba muy lejos de otras experiencias ya iniciadas entonces sobre esta materia en contextos no tan lejanos temporalmente (por ejemplo, el Código Ético y de Conducta de cargos públicos y personal eventual del Gobierno Vasco, de 28 de mayo de 2013).

El nuevo código de conducta de la alta administración de la Generalitat se enmarca correctamente, tal como se indica en el citado Acuerdo, en la necesidad «de disponer de un sistema de integridad pública» y hace bandera, por tanto, de la «integridad» como motor de actuación de los cargos públicos. Va, por tanto, en la buena línea.

Asimismo, dentro de esa línea de actuación el Acuerdo establece tres medidas clásicas que se enmarcan tradicionalmente dentro de los Sistemas de Integridad Institucional, tal como la OCDE lo ha venido estableciendo desde hace casi veinte años. Por consiguiente, la construcción de un marco de integridad no es retórica, sino efectiva. A saber:

Por un lado, se hace una apuesta clara por la difusión de los principios éticos y normas de conducta a través de políticas formativas, en las que la EAPC y la colaboración con otras instituciones tendrán un papel determinante. La difusión es una premisa de la prevención. Este punto tal vez se debería haber resaltado más, pero al menos aparece.
Por otro, se establecen mecanismos o cauces para resolver las consultas (dilemas éticos) que se puedan plantear por parte de los destinatarios del código (altos cargos y personal directivo), así como se prevé un procedimiento de quejas, incorporando un «buzón informático» con garantía de confidencialidad. El «precedente» del (mal denominado) «buzón ético» del Ayuntamiento de Barcelona ha podido tener aquí su influencia.
Y, en fin, se prevé asimismo –y este punto es especialmente importante- la creación de un “Comité Asesor de Ética Pública”, compuesto de forma mixta por dos altos cargos de la Generalitat y por tres funcionarios, licenciados en Derecho y que ostenten puestos de trabajo con un rango orgánico como mínimo de jefatura de servicio. Son nombrados (al parecer discrecionalmente) por los titulares de tres departamentos de la Generalitat. Sus funciones son importantes y se despliegan sobre consultas, quejas, recomendaciones, informes y la elaboración de una memoria.

Sin duda, se ha dado un paso adelante en el proceso de construcción de un Sistema de Integridad Institucional. En cualquier caso, el modelo aprobado por el Gobierno de la Generalitat tiene, sin embargo, algunos puntos críticos que conviene recordar para que, en un futuro más o menos inmediato, puedan (si se estima oportuno) corregirse, pues los códigos de conducta -como se ha expuesto reiteradamente por la OCDE y recuerda Manuel Villoria- son «instrumentos vivos» y requieren adaptación permanente, ya que la lucha por la integridad debe mejorar constantemente los estándares de conducta para reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Esos puntos críticos son, a mi juicio, lo siguientes:

1) El código es tributario de un modelo equivocado de configuración de la ética pública pergeñando en la Ley 19/2014. Como he puesto de relieve otras tantas veces, es un modelo que se asienta en la sanción más que en la prevención. Con un denso y extenso tejido institucional de control (SG, SC y OAC, entre otros), más que fomentar se pone «la integridad bajo sospecha». Y eso es una solución institucional mala. El código lo intenta reparar, pero se queda a medio camino. Tal vez no pueda hacer mucho más, pero alguna solución intermedia cabía. Ciertamente, la ley de transparencia catalana no ayuda en ese proceso: cuando se active un procedimiento sancionador nada tendrá ya remedio y el mal ya estará hecho. El escándalo salpicará y «pararlo» será imposible mientras esté abierto el expediente disciplinario, sobre todo si este se incoa. En efecto, prolongar en el tiempo el expediente no ayudará a reforzar la imagen institucional de integridad, sino todo lo contrario. Las reacciones inmediatas que pueden generar los sistemas de integridad institucional, tales como las propuestas de cese del cargo público que pudieran hacer las comisiones de ética, se diluyen en este caso. Un problema que se irá advirtiendo conforme los casos difíciles recalen en el Comité o salten directamente a través de denuncias de las instituciones de control o de cualquier ciudadano o entidad a la fase de procedimientos sancionadores (instar i incoar tales procedimientos).

2) El sistema de integridad que se diseña se reduce a la «zona alta» de la Administración. Pero este es un error común, no solo del modelo catalán. Paliado en parte en algunas propuestas recientes (por ejemplo: el avanzado Sistema de Integridad aprobado el 3 de marzo de 2016 por la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Código «integral» aprobado por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés el 31 de mayo de 2016). Hubiese sido recomendable optar por la construcción de un sistema de integridad no segmentado, tal como viene sugiriendo la OCDE desde 1997. Focalizar los temas de integridad en la cúspide de la Administración puede ser una primera medida (ante la presión mediática existente y la mirada crítica de la opinión pública hacia los responsables políticos o directivos del sector público), pero ese enfoque no puede obviar que la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de los cargos públicos o del personal directivo. La OCDE está a punto de aprobar una Recomendación donde incluso va más allá. Propone involucrar a la sociedad civil: no puede haber integridad pública con una sociedad que no incorpora en su funcionamiento cotidiano y relacional conductas ejemplares. Sin ciudadanía honesta no puede haber política limpia.

3) Con todo, la debilidad más clara del modelo de integridad de la Generalitat estriba no tanto en las funciones del Comité Asesor de Ética Pública (muy hipotecadas por la propia Ley), sino en la composición del órgano. Ya el enunciado de «Asesor» nos pone en la pista de las limitaciones (funcionales) del modelo. Pero de nuevo la Ley dejaba pocos resquicios, aunque alguno sí. A diferencia de los sistemas de integridad construidos en Euskadi (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa o Ayuntamiento de Bilbao, por poner solo tres ejemplos), el modelo de Comité de Ética de la Generalitat opta por una composición mixta (cargos públicos y funcionarios), pero exclusivamente interna; esto es, sin la incorporación de “externos” (académicos o profesionales de prestigio en el ámbito de la ética).

Es un modelo con cierto paralelismo al de la Xunta de Galicia, ambos muestran garantías más débiles, dado su carácter endogámico, así como implanta un sistema de nombramiento que puede quedar condicionado por la designación política tanto de quienes nombran (cargos políticos) como por quienes son nombrados (normalmente funcionarios que ocupan puestos de libre designación). Una debilidad notable que debiera ser corregida (aunque esa decisión es exquisitamente política) si se quiere dotar al Comité de una fuerte «auctoritas» que avale sus resoluciones o actuaciones futuras. Ese reconocimiento será particularmente necesario cuando se enfrente a casos difíciles, Así lo confirma, al menos la experiencia vasca. Tampoco creo que sea acertado «juridificar» el Comité con la exigencia de que los funcionarios sean licenciados en derecho (algo que en sí mismo no avala nada para resolver dilemas éticos). De nuevo la impronta sancionadora de la Ley deja su huella.

En cualquier caso, estas observaciones críticas puntuales no ensombrecen el paso adelante dado. Deben servir para reflexionar cabalmente sobre cómo estructurar Marcos de Integridad institucional en el resto de las administraciones públicas catalanas, especialmente en los gobiernos locales. Tarea que está aún pendiente en la mayor parte de los casos y que conviene articular de forma integral, así como a través de mecanismos de cohesión del modelo en su conjunto (Código Tipo y Comisión de Ética Común, con Comisionados de Ética municipales).

No es bueno, como señaló en su día Elisa Pérez Vera (vocal de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco y ex Magistrada del TC) que abunden por doquier Comisiones que lleven a cabo interpretaciones diferenciadas de valores y normas de conducta más o menos comunes. El modelo Generalitat acierta, sin duda, al no configurar el código de conducta como disposición de carácter general (pues ni lo es ni lo debe ser nunca, aunque algún ayuntamiento pretenda dotarle de ese carácter, también manchado por la naturaleza sancionadora de los incumplimientos prevista en la Ley).

La estructura del código es adecuada. Hace una buena definición, por ejemplo, de los conflictos de interés, incorporando los conflictos «aparentes» (una línea de trabajo avanzada). Tal vez se eche, en falta, una mejor articulación de valores y principios, previamente definidos (una vez más la arquitectura de la Ley condiciona, aunque se podría haber salvado ese inconveniente de forma sencilla), pero se insertan correctamente las normas de conducta dentro de cada principio, si bien faltan algunos valores y ciertas normas de conducta (por ejemplo, qué hacer frente a las “investigaciones” o “imputaciones” de cargos públicos), pero la gestión cotidiana que se haga del código por el Comité Asesor ya lo irá advirtiendo.

Conviene, en cualquier caso, caminar hacia modelos que apuesten por sistemas de integridad más extensos en ámbitos y garantías, inclusive que se planteen su ampliación a toda la Administración (empleados públicos) y a contratistas, concesionarios o entidades o personas que reciban subvenciones del sector público. Algunos pasos se están dando en esa dirección en otros niveles de gobierno. Y además, como decíamos, es el camino que la propia OCDE está dibujando para reforzar los sistemas de integridad institucional futuros. Tiempo habrá para profundizar en esas propuestas.

La aplicación correcta de este sistema de integridad, ahora en sus inicios, requerirá –como ya señalara quien fuera una autoridad en la materia, Vladimir Jankélévitch (Curso de Filosofía Moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2010, p. 171)- práctica del deber. Y ello exige, como también recordaba este mismo autor, dosis evidentes de valentía personal. La clara apuesta por la integridad por la que están optando nuestras instituciones públicas se demuestra andando. No valen rodeos ni efectos cosméticos. Es una exigencia cotidiana.

IMPOSTURAS POLÍTICAS

“Y todo ello con un guión político en el que abundan las propuestas de franqueza, transparencia, ética y honestidad en cada frase, mientras el oyente pasmado solo percibe el finalismo de la actividad política y, al escucharlas, tiene el impulso de coger la billetera y el abrigo y salir despavorido. ¡Cuidado con quien usa esas palabras!” (Juan Ignacio Crespo, Por qué en 2017 volveremos a entrar en recesión, Deusto, 2016, p. 310).

Tiempo de pensamiento débil, como bien afirma mi buen amigo Mariano Berges, filósofo atento a la política. Liderazgos inexistentes (no hay liderazgo donde no hay seguidores y todos “suspenden” en los sondeos de opinión). Gobierno en funciones ad calendas graecas. La política española se ha fracturado más aún. Cuatro fuerzas políticas estatales y un representativo número de grupos políticos nacionalistas, unos agrupados en el paraguas multiforme de “Unidos Podemos”, otros (los menos) por libre con discurso propio y afán pactista, mientras que también los hay (los más) que, bajo fórmulas independentistas absolutas, rememoran (bajo patrones de modernidad) el viejo carlismo decimonónico nunca definitivamente enterrado. En fin, un lío político en un país que está lejos de construir un ideal propio que le dé una mínima cohesión y una llama de ilusión colectiva, como bien recordaba recientemente el filósofo Javier Gomá en un espléndido artículo (“Democracia sin ideal”).

Una campaña deplorable, carente del más mínimo interés. Un agotamiento y distanciamiento de la ciudadanía “común” (la no “militarizada”) de esa política y de esos políticos. Unos medios cansinos y unos analistas políticos (nómina creciente en un país plagado de periodistas “autónomos” o en paro) especulando un día sí y otro también allí donde les dejan. Discursos planos, ideas vacías. No se sinceramente cómo hay gente que sigue aún atentamente ese deleznable espectáculo televisivo, radiofónico, en prensa de papel o en las redes. Masoquismo político-informativo del duro.

Los ciudadanos iremos a las urnas el próximo día 26-J exhaustos y desilusionados. Muchos lo haremos por responsabilidad cívica. Nadie en su sano juicio se cree la sarta de propuestas mentirosas que nos trasladan un día sí y otro también. El contexto económico-financiero marcará una vez más los límites de la política. Aunque la política finalmente sea la que se imponga. Y, como ha escrito Juan Ignacio Crespo, en 2017 entraremos en una nueva recesión. Nos pilla con un país anémico, con una desigualdad creciente, una gobernabilidad en el alero, una fragmentación banderiza sin puentes de consenso y, lo peor, con una economía y unas finanzas públicas debilitadas hasta extremos importantes. Según este autor, el sistema financiero español aguantará el golpe. Además, nos coge con una sociedad ayuna de valores. Los efectos de esa recensión sobre el paro (repunte de nuevo hasta un 25 %, aunque con caída rápida), sobre la inversión (caída o ralentización obvia) y sobre los recursos fiscales (sin duda menores en ese período) serán obvios. Nadie construye Estado Social con las arcas vacías, aunque Crespo es optimista con la extensión paulatina de la “renta mínima” (a pesar del revés de Suiza), con un escenario de materias primas bajas y con intereses negativos que paliarán las penurias de los deudores. No será una recesión tan duradera (unos 18 meses, calcula ese autor), pero será. Y luego vendrá el despegue, al parecer de ciclo largo. Veremos cómo nos pilla. Mientras tanto, a aguantar.

No valen, por tanto, propuestas insólitas e irreales, marcadas por la impostura propia de una campaña destinada a movilizar “idiotas” (en sentido clásico) más que a ciudadanos. No sirve de nuevo el engaño. Tampoco es razonable que se nos diga que van a bajar los impuestos inmediatamente o a medio plazo. Es poco creíble que se airee que se van a derogar («adanismo político») todas las leyes aprobadas hasta ahora o, al menos, las más polémicas (sobre todo si tienen implicaciones fiscales o económicas). Tampoco es de recibo difundir que el paro y la pobreza disminuirán drásticamente. No parece ser ese el escenario de los próximos dos años. Aunque algo se avance por necesidad “existencial” del propio sistema, pues la situación es explosiva. Vienen otra vez tiempos duros a corto plazo, al menos no “para tirar cohetes”. Y no estaría de más que, también en política, alguien con un brote de mínima sinceridad lo asumiera.

La impostura política, sin embargo, tiene grados. Cuando se entroniza a un ex presidente del Gobierno cuya gestión política ha sido una de las más discutibles de la democracia, se nos llama tontos, estúpidos o desmemoriados a los ciudadanos. Seamos sinceros: el problema catalán (en verdad, «el problema de España»), no se entiende en su deriva actual sin su “magnífica” política con el Estatuto de 2006 y la “ayuda inestimable» en ese proceso del PP y del TC, así como de un buen número de medios de comunicación, que todos ellos aunaron esfuerzos para empeorar las cosas; por no recordar la reforma del artículo 135 CE; o, en fin, cómo ha dejado a ese partido centenario llamado PSOE tras su dudosa gestión: en auténtica “caída libre”. Insulto directo a la inteligencia. Todo vale en un pueblo amnésico. Sin embargo, esa “ocurrencia” tiene su público o su caladero, donde tales palabras penetran: aquel amplio colectivo de población que no tiene memoria política, consume exclusivamente “telebasura política” o redes sociales, se retroalimenta de la imagen, entroniza la “estética” y se mueve en la instantaneidad de los dispositivos digitales. Lo que pasó ayer, menos aún lo que sucedió hace diez u ocho años, es algo que no existe. Irrelevante. No son pocos. La sociedad del espectáculo tiene muchos consumidores de esas características. Y lo saben.

La política actual no se dirime entre “vieja” y “nueva” política. La quiebra principal es de edad. Ciertamente, la política “vieja” atrae básicamente al electorado mayor (de más de 40 años), mientras que la política autodenominada “nueva” cala en la población joven (más cuando esta tiene menor edad), aunque también echa raíces en algunos mayores desencantados o sencillamente damnificados por la crisis. Esto parece estructural, al menos de momento. Los viejos partidos han mostrado una incapacidad absoluta de renovación. Cambian las sillas, no las caras. Rotación aparente o tramposa. Las nuevas formaciones atraen las pocas dosis de entusiasmo (o de cabreo movilizado) que aparecen en la escena política. Y este dato no es menor.

Bauman ha pronosticado que los populismos europeos serán perecederos. De momento, siguen creciendo. También entre nosotros. Y con qué fuerza. Tal vez, pasado el umbral de esta tercera crisis en el período de 10 años (a partir de 2019), cambie el escenario político como efecto derivado. No será fácil un cambio tan rápido como algunos aventuran.

La realidad pragmática de la política gubernamental, sin embargo, pondrá a todos en su sitio (al menos a quienes gobiernen), si es que alguna vez hay gobierno. Sea este del color que fuere o, en su caso, multicolor. La oposición, también sea cual fuere, seguirá echando mano del recetario populista. Sin embargo, la política hará acto de presencia. No se puede vivir sin ella. Al menos, si es así, que sea de la buena, como recordara Innerarity. Otro filósofo comprometido con la política. Algo de filosofía no viene mal a una política ramplona que, por lo que está demostrando en esta campaña, apenas se eleva dos palmos del suelo y juega, con más frecuencia de la habitual, a la impostura. Pero para que la filosofía impregne algo la política es necesario que esta “se deje”. Y aquí viene el problema: pasión y razón nunca van de la mano.

LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO

«Las instituciones sólidas requieren de respaldo político adecuado, recursos suficientes para cumplir sus misiones y una distribución clara de los poderes y de las responsabilidades, junto con un marco de gobernanza” (Spain, From administrative Reform to continuous improvement, OECD, 2014)

Mucho se ha escrito y más se escribirá sobre la reforma de las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre (de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público). Más de la primera, aunque tampoco escaso de la segunda. ¿Cabe añadir algo más a lo ya dicho? Tal vez, por buscar otro ángulo, quepa analizar esa reforma a la luz de las consideraciones de la OCDE que, según el preámbulo de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, aplaudió en su día el énfasis reformador del gobierno de turno. Nada extraño, por otro lado. La OCDE se caracteriza a menudo por sus análisis complacientes con los países que visita en sus informes.

En el largo Informe (más de 300 páginas) que la OCDE hizo público en 2014 (Spain, From administrative Reform to continuous improvement), así como en el resumen ejecutivo del mismo publicado en castellano, se hacía mención a algunas cuestiones que todavía hoy siguen teniendo interés. Por ejemplo, que esa fiebre reformadora (en muchos puntos aparente) fue exigencia del duro marco de contención fiscal. El informe CORA es fruto de ese maridaje.

No me interesa destacar las alabanzas puntuales o los análisis insuficientes que en algunos pasajes se hicieron a la «voluntad reformadora» del citado gobierno, pues algunos de ellos sencillamente se alejaban de la realidad existente. Se hacía alusión, por ejemplo, a reformas del empleo público o a la tendencia de profesionalización de la dirección pública tras la LOFAGE, reformas que sencillamente que no han existido en España. Error de enfoque. Como también se realzaba la Ley de Transparencia, valoración que no resiste un análisis objetivo (menos en 2016), pues está lejos de ser una percepción real en nuestros días. Miradas de papel.

En un país sumido en un debate político eterno y vacuo propio de chamanes que, como bien expuso Víctor Lapuente, nada resuelven o todo lo empeoran, tal vez sea buen momento de volver sobre algunas ideas que, sin embargo, también se recogían en el citado Informe y que están lejos de esa visión complaciente que nos pretenden vender, pues reflejan acertadamente el tipo de país que es España y la imposibilidad material de reformar la Administración Pública, pues a nadie realmente interesa.

Si se analizan con frialdad esas reflexiones, no deja de ser curioso que la LRJSP invoque una y otra vez el informe de la OCDE como paradigma de una buena práctica reconocida internacionalmente, pues ese informe realmente dedica muy poca atención en puridad a la reforma de la Administración Pública y de su marco regulador, salvo las reflexiones sobre la reforma financiera (punto central de atención), la simplificación de cargas (que en poco se ha materializado) y la racionalización de estructuras. Pero esto último es ajuste fiscal. Si se lee atentamente, el informe dice realmente algunas cosas que no son precisamente para estar muy satisfechos de la tarea emprendida y nos pone unos deberes que, ni unos ni otros, han sabido ni quieren asumir.

Combinar la reforma con la mejora continua, como reza el título del Informe, no deja de ser en España un pío deseo, pues este país es aficionado a reformas espasmódicas que pierden su fuelle hasta quedarse en nada cuando se huele a elecciones. Lo andado se desanda con facilidad pasmosa. País curioso de políticos arrugados o prestidigitadores y de ciudadanos que valoran más el espectáculo y la mentira piadosa que asumir o encarar responsablemente la cruda realidad que nos circunda.

Veamos algunas «guindas». El diagnóstico de la OCDE, pese a su carga de complacencia, no podía ser más duro en algunos pasajes, cuando decía por ejemplo que hay un «alto grado de descentralización y fragmentación institucional en el sector público español. País -añade- de gobernanza híbrida que combina una fuerte fragmentación institucional y un ordenamiento legal muy formalista, con abundancia de redes personales e informales».

Ciertamente, es difícil describir mejor el funcionamiento «real» de nuestro sector público, con un Estado cargado de leyes (que no se cumplen), funcionarios que simulan aplicarlas, ciudadanos que las orillan o ignoran y tupidas redes de clientelas que se benefician de ese desconcierto. Ya se puede llenar el BOE de leyes, que tanto da, solo introducen más confusión, a pesar de que se invoque retóricamente la «mejor legislación», algo que desmienten paladinamente las numerosas disposiciones finales de esa ley 40/2015 que «parchea» otros tantos textos legales.

Pero no es la única guinda. Hay más. La reforma de la Administración no puede consistir en un hecho aislado. Su valor estratégico (estructural, como dice el Informe) solo se puede cumplir cuando hay continuidad en el proceso. Nada de esto se percibe en el horizonte. Se hicieron ajustes, que no reformas. Y cuando pareció despejar la tempestad (que nunca lo hizo realmente) se volvió a recorrer el camino inverso. Trampas en el solitario o juego de trileros. Tras un banquete de mentiras o de autoengaños, nos gusta mirarnos al espejos y decirnos: estoy anoréxico, me veo gordo.

El informe invoca la idea de Buena Gobernanza, algo que el gobierno de turno (liderado por el escuadrón de abogados del Estado) ni siquiera se enteró que pasaba por su lado. La Gobernanza requiere hoja de ruta, proyecto, cambio e innovación. Pero sobre todo Integridad y transparencia efectiva, cono recuerda la OCDE. Nada de simulacros cosméticos. No más de lo mismo o retorno disimulado a tiempos pretéritos. Ell marco regulador del sector público ha vuelto la mirada al esquema dual del franquismo: ley de procedimiento y ley de régimen jurídico. Propio del Estado centralizador, como recuerda el profesor Paco Velasco. Y se vende como «tradición». Mal ejemplo o consuelo de ingenuos. La palabrería no engaña.

El informe advirtió de algunos peligros que parecen confirmarse en nuestro kafkiano escenario político-institucional. El primer peligro: la fragmentación y la burocratización del proceso. La reforma ha sido concebida como una antorcha de los altos funcionarios o cuerpos de elite, a quienes ni siquiera roza su estatus. Error de libro. También nos pone sobre aviso de que «un marco institucional inadecuado entorpecería las posibilidades de éxito de la reforma y la volvería fácilmente reversible». No ha habido, en verdad, reforma de calado, por mucho que se empeñen, pero sí es cierto que el marco político-institucional actual en nada ayuda siquiera a que se empuje o concrete.

Por tanto, esa reforma estructural de la Administración Pública sigue pendiente. Desde tiempos pretéritos. Hace casi cuarenta años (cuando era joven) ya se hablaba de esa necesidad nunca afrontada. Dos generaciones para enterarse que existe un problema, marca con fuego a un pueblo y a sus gobernantes. Los define alejados de una sociedad e instituciones inteligentes, por no ser más explícito. La estulticia colectiva como medio de confort.

Y mientras no se aborde de lleno tal reforma, las instituciones serán débiles y nuestra democracia tendrá raíces inconsistentes, pues la Administración «impersonal», como recuerda Fukuyama, estará lejos de alcanzarse en un país cuyo mayor problema reside no en el marco regulador (tenemos leyes hasta en la sopa), ni en los procesos electorales (estamos convocando permanentemente a la ciudadanía para que se exprese políticamente y todavía queremos más), sino en los agujeros negros que la aplicación de la ley y la democracia tienen en un sistema altamente ineficiente en el campo político-burocrático y judicial, en los fallos estrepitosos del sistema de controles del poder, así como en un tejido institucional enfermo de un cóctel galopante de clientelismo-nepotismo-amiguismo, que todo lo anega.

Las formas; siempre nos quedamos en eso: en las apariencias. Propio de la sociedad del espectáculo sobre la que premonitoriamente escribiera Guy Debord en 1967. ¡Hace casi cincuenta años!. Detrás está la esencia, la que nadie quiere enseñar ni muchos otros ver. Y, mientras tanto, pasa el tiempo…

TRANSPARENCIA EFECTIVA

“La ignorancia en materia civil engendra desconfianza (…) Los poderes públicos no gozan de una confianza plena porque gran parte de su trabajo se desconoce. Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad. La transparencia en el ejercicio del cargo puede asegurarse impulsando la publicidad oficial más allá de su estado actual. (Arland D. Weeks, The Pychology of Citizenship, 1917)

Transparencia y Valores

Hay quien sueña con pasar de la opacidad a la luz en un solo instante, con un click. La ingenuidad es atrevida. Si en la anterior entrada tratamos sobre «Mentiras de la transparencia«, toca ahora detenerse en las condiciones mínimas para caminar hacia una transparencia efectiva. El recorrido es largo, más viniendo de donde estamos.

Si se mira con detenimiento, el imperativo de la transparencia no es más que un instrumento, un medio o un recurso, nunca un fin en sí mismo. Un mecanismo además con enormes limitaciones. Además, su naturaleza transversal, incluso poliédrica, dificulta mucho definir su correcto alcance.

La transparencia es, en primer lugar, un valor o principio. Nuestras leyes cada vez más hacen referencia a esta dimensión. Sin embargo, los valores o principios (y entre ellos la transparencia) deben internalizarse por quienes ejercen el poder o por aquellos que gestionan los asuntos y recursos públicos. Y ahí comienzan las dificultades. La política utiliza, como vimos, la transparencia con una carga retórica innegable en muchos casos. Y la función pública sencillamente la ignora o, cuando se trata del séquito de fieles que la han hecho suya, la promueve sin demasiadas consecuencias reales. Actuar alejados del foco o de la luz es algo a lo que el sector público está secularmente acostumbrado. Los arcana forman parte de la esencia de la política, como subrayó Carl Schmitt y ha recordado más recientemente Buyng-Chul Han. Una forma de hacer las cosas que no se cambia en un día ni en una legislatura o mandato, por muchas estructuras que se creen y por muchos recursos que se dediquen a ello.

El mito de la transparencia “activa” y “pasiva”

La transparencia es, asimismo, una obligación legal, que se concreta particularmente en todo lo que afecta a la publicidad activa; con muy pobres efectos prácticos hasta la fecha. Las leyes definen unos mínimos estándares que los poderes públicos deben cumplir. El problema es cómo y cuándo se cumplen. El destino u objetivo de esa información en masa –al menos el discurso ortodoxo así lo afirma- es mejorar el control democrático del poder y de la gestión pública. Pero información no es conocimiento. Los Portales de Transparencia o páginas Web son, además, impulsados y gestionados por quienes deben ser objeto de control, lo que desdibuja su efectividad. Nadie enseña sus vergüenzas voluntariamente, pues estas se disfrazan, embozan o, incluso, ocultan. La gran esperanza de los efectos taumatúrgicos de la publicidad activa se desvanece. Cuando menos muestra un recorrido mucho más estrecho del que se le presumía.

Solo un rigor por implantar una auténtica cultura de la transparencia y rendición de cuentas en el sector público, así como un desarrollo de la conciencia ciudadana de disponer y usar un instrumento de control efectivo mejorarán las cosas. Pero para eso se necesita tiempo, mucho tiempo. La velocidad y el vértigo no son buenos compañeros en ese viaje. La transparencia requiere mucho pensamiento lento y menos precipitación propia del pensamiento rápido, que a ningún sitio conduce, al menos en este tema.

La transparencia es también un derecho, que la ciudadanía puede (y debe) activar y, tal como vimos, apenas lo hace. Las solicitudes de información pública son escasas o, incluso, de carácter anecdótico. Tanto ruido para esto. De ahí que hablar de «transparencia pasiva» cuando nos referimos al ejercicio del derecho de acceso a la información pública sea un error. Si un nivel de gobierno quiere ser transparente debe estimular que la ciudadanía escrute, interrogue, indague y demande información pública sobre lo que hace, también sobre lo que hace mal. Ningún poder público se flagela a sí mismo si no hay alguien que le obligue a hacerlo, salvo que interiorice el valor o principio antes enunciado. Si lo anterior requiere tiempo, esto mucho más. No conozco ninguna campaña efectiva dirigida a ese fin impulsada por quienes deben ser controlados. El poder, por definición, huye de los controles, Más aún en nuestro caso, donde el control del poder es una quimera (algo que he intentado demostrar en el «Epílogo» al libro Los frenos del poder, Marcial Pons/IVAP 2016; una versión de tal epílogo se puede leer en esta misma página Web en la sección Lecturas. «España, ¿un país sin frenos?»). Pero sin ejercicio de este derecho, la transparencia se queda en el escaparate, como objeto en exposición.

Transparencia, control del poder y rendición de cuentas

Siendo lo anterior importante, lo realmente relevante es que la transparencia tenga resultados y, por consiguiente, mejore los escrutinios de control al poder reforzando la rendición de cuentas de los gobernantes. Pierre Rosanvallon lo ha identificado con claridad en su último libro (Le Bon gouvernement, Seuil, París, 2015): el imperativo de la transparencia impone una “democratización” del sistema de control del poder. En este punto el parentesco entre transparencia y comportamiento ético de la política o de quienes gestionan los asuntos públicos es estrecho. La transparencia ha venido para instalarse como mecanismo de escrutinio de la conducta gubernamental y solo adjetivamente de la actuación administrativa, que recibe así un carácter instrumental. Aunque nuestras leyes enfoquen el tema de forma distinta, y con frecuencia equivocada: no solo los gobernantes (políticos) deben ser íntegros, sino también el conjunto de los servidores públicos, pues las demandas de transparencia sobre este ámbito se desvanecen en una mala inteligencia de la protección de datos.

La rendición de cuentas es exigencia de responsabilidad a quien gobierna o administra. Ese proceso exige escuchar sus razones y obrar en consecuencia. Pero aquí confundimos la accountabiliity con el linchamiento de la clase política (Innerarity), algo que poco ayuda a la construcción de una sociedad responsable. Y menos aún a un uso cabal y maduro de la transparencia. Este reto es ciudadano y, en especial, de los medios de comunicación, que ya utilizan sectariamente la transparencia como «técnica del calamar» con objeto de manchar al contrario, especialmente al político de “bandas rivales”.

Transparencia y cambio de cultura organizativa

Ni la política vacua o de exposición mediática, ni tampoco la gestión pretendidamente innovadora que solo busca el premio o el aplauso instantáneo, harán avanzar un ápice esa exigencia previa para implantar efectivamente la transparencia. Para dar pasos efectivos en esa dirección se requiere el asentamiento de una cultura de profunda transformación organizativa, que debe implicar hacer de forma distinta las cosas, cambiar los hábitos, modificar los modos de desarrollar la actividad política, directiva o administrativa, erradicar el favor o la amistad del ámbito de funcionamiento de lo público, alterar sustancialmente las formas (viciadas) de conformar un expediente o de adoptar una resolución de subvención o de contratación pública, asentar un sistema de mérito bastardeado hasta externos inusitados (con el aplauso a veces indisimulado de los propios agentes sociales) en la selección y provisión de puestos de trabajo, redefinir los procedimientos, abrir las ventanas y airear las debilidades y mala praxis que buena parte de las estructuras político-administrativas esconden por doquier. Nadie hace eso voluntariamente. Al menos de momento. Porque prácticamente nadie se toma realmente la transparencia en serio.

Cambiar radicalmente hábitos, actitudes, comportamientos y modos de hacer las cosas es, al fin y a la postre, el único resultado tangible de la transparencia. Y ese resultado no se consigue solo imponiendo «el miedo» a través de sanciones o represalias. No es buena vía. Pues la transparencia así aplicada se mueve solo en estándares de legalidad y no de eficacia, menos aún de interiorización de valores. Cumplir las obligaciones de transparencia o resolver las solicitudes de información pública de conformidad con las leyes no garantiza una transparencia efectiva, ni hoy ni mañana. Ahí es donde radican las dificultades de este proceso.

Transparencia y políticas formativas

Y esas dificultades se advierten, por ejemplo, en la enorme complejidad que muestra el diseño de políticas formativas en este ámbito. Se han multiplicado las acciones formativas de la transparencia, pero los límites del modelo puesto en marcha están claros. Las diferentes leyes, no precisamente la estatal, apuestan por llevar a cabo procesos continuos de formación, macro programas formativos o acciones múltiples de ese carácter con la vana pretensión de inculcar cultura de la transparencia «en vena», como si fuera una inyección con efectos inmediatos. Error mayúsculo.

En unas organizaciones públicas en las que el imperio de los juristas y de las reglas formales ofrece su hegemonía, formar en transparencia se convierte fácilmente en «contar» el marco legal y sus posibles consecuencias en casos de incumplimiento. O, en «el mejor de los casos», se importan discursos de open government cargados de lugares comunes en cuidadas presentaciones de power point que ningún valor real añaden, salvo el estético.

Los programas formativos de transparencia deben ser proyectados a lo largo del tiempo, con visión estratégica y no de vuelo gallináceo. Se deben proyectar en el acceso o acogida, en la promoción, en los procesos de evaluación del desempeño, así como en los planes de mejora o innovación de la gestión, también en la carrera profesional. La formación para la transparencia debe enmarcarse en una formación en valores y, sobre todo, en un cambio de cultura y de hábitos dentro de la política de gestión de personas de las organizaciones públicas. Los resultados siempre se obtendrán a largo plazo. Pero en esta sociedad de la inmediatez eso suena a música celestial.

La cita que abre este comentario ilustra bien el correcto enfoque del problema. Ayunos de formación en valores, despreciando el papel de los principios y olvidando que la transparencia es un instrumento que se mueve en un sistema de Gobernanza inteligente, por tanto obviando las interdependencias que este sistema tiene (por ejemplo, con la integridad o ética pública, transparencia colaborativa, Gobernanza «intraorganizativa», Gobierno abierto o relacional y transparencia colaborativa, así como las complejas relaciones entre transparencia y rendición de cuentas, siempre por lo común frivolizadas o simplificadas), no se avanzará un ápice en la implantación de la transparencia efectiva en la política ni tampoco en las estructuras administrativas.

La transparencia: instrumento de recorrido limitado a corto plazo

La única forma de erradicar la retórica del discurso cotidiano de la transparencia es comenzar por rebajar radicalmente las altas expectativas puestas en este limitado instrumento. Un jarro de agua fría para la política espectáculo. También para los fervientes seguidores de la transparencia, que no escasean precisamente. Esto da poco de sí, al menos a corto plazo. Quien pretenda grandes resultados efectivos en un plazo inmediato se estrellará contra el muro de la evidencia y convertirá la política de transparencia o de formación para la transparencia en retórica barata. También despilfarrará recursos públicos.

Para evitar ese indeseable resultado es necesario reconocer que lo importante, en verdad, no está en la transparencia, modesto e insuficiente medio o instrumento, sino en el proceso de construcción de estructuras de gobierno y administración cada vez más íntegras institucionalmente, con políticas de calidad institucional contrastada, más eficientes, que restauren el vigor del principio de mérito y se conviertan en sistemas profesionales también en los niveles directivos, abiertas y tecnológicamente avanzadas, que aboguen por el desarrollo de la sociedad del conocimiento, así como que tengan sistemas adecuados y razonables de rendición de cuentas. Proceso de muchos años, más bien de décadas.

No hay atajos, por mucho que se busquen. Alcanzar la transparencia efectiva requiere, continuidad, constancia y tenacidad, pero sobre todo política estratégica y sostenibilidad en el tiempo. Y, en especial, un cambio radical de enfoque de lo que son nuestras estructuras de gobierno y administración. Además, visión y compromiso público sincero de todos los actores que deben intervenir en ese complejo y largo proceso (políticos, directivos, sindicatos, empleados públicos, ciudadanía y medios de comunicación). Todo lo contrario del humo que queda después de llenar el cielo político o administrativo de fuegos de artificio. Así empezamos y así concluimos.

MENTIRAS DE LA TRANSPARENCIA

«Cuando acaben los cohetes, quedará humo» (Andrés Naguel, pintor y escultor)

“Se ha producido una desarmonía entre el progreso de las técnicas y su metabolización, lo cual genera la ansiedad de la carrera por estar ‘à la page’” (Lamberto Maffei, Alabanza de la lentitud, Alianza, 2016, pp. 70-71)

Llegamos los últimos. Aun así nos ha entrado el fervor o el entusiasmo por la transparencia, como reconoce Innerarity. En este caso, por ser los primeros. Veamos algunas expresiones de mentira, sea piadosa, noble o directa, de la transparencia. En verdad, son más bien trampas en el solitario.

Hay un discurso oficial que se repite con persistencia: tenemos la ley más avanzada en la materia. Primera mentira «piadosa» o política. Algo que rompe el esquema que diseñara en su día Jonhatan Swift, en su magnífio opúsculo El arte de la mentira política: «Hay una cosa esencial -decía- que distingue a la mentira política: ha de ser efímera». En este caso no lo es. No obstante, tal ensalzamiento de la ley, nadie la tomaría en serio fuera de nuestras fronteras. Es una ley tardía y llena de agujeros. Con adherencias incomprensibles, hasta el punto de que ni el propio legislador entendió un ápice sobre qué es eso del buen gobierno.

Pero la verdad es que no tenemos una ley, sino un auténtico caudal de leyes, que cada una pretende ir más lejos que la anterior. Con cada ley que se aprueba, se repite la cantinela: es, siempre se dice, la más avanzada. Otra mentira, también del mismo carácter. Y ahora abundan las leyes que hacen bueno el dicho de que «la transparencia con sangre (sanciones) entra». Si esta es la solución, vamos dados.

La transparencia se ha convertido en un mantra. Todo lo que toca lo transforma si no en sagrado, al menos en bueno. Cuanto más transparencia más democracia. Tercera mentira. La transparencia puede ser un instrumento, en efecto, de control democrático del poder. Algo que dista mucho, hoy en día, de producirse. Pero nadie nos preserva de los malos usos o usos desviados de una transparencia mal entendida, como cotilleo chabacano de unos espectadores o de unos medios que hacen del escándalo político su fuente de búsqueda o como arma arrojadiza que la oposición política utiliza a su antojo para desgastar al gobierno, sea este el que fuere. La transparencia efectiva requiere una sociedad políticamente madura.

Para que la transparencia cumpla ese digno papel de mecanismo de control democrático del poder ejercido directamente por la ciudadanía y que sirva, asimismo, de medio rendición efectivo de cuentas, es necesario que la transparencia sea utilizada por un amplio número de ciudadanos. Y su finalidad debe ser informativa, con el objeto de controlar qué se hace en el sector público, cómo se hace y con qué recursos. Ese uso masivo o intenso ni se da ni se le espera. Los portales de transparencia (a pesar del despliegue de medios y recursos que está requiriendo su puesta en marcha) son escasamente visitados y, prácticamente en ningún caso, con la finalidad antedicha. Al menos de momento ya tenemos una cuarta mentira, presumo que por bastante tiempo.

Seamos honestos, la pretensión de universalizar ese derecho al saber por parte de la ciudadanía a través del ejercicio del derecho de acceso a la información pública ha resultado hasta la fecha un auténtico fiasco. Apenas se ejerce. A pesar de que, incluso, el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido que realizar campañas institucionales para estimular su ejercicio y justificar su propia existencia. Ni cortos ni perezosos hemos creado múltiples estructuras institucionales paralelas (algunas especialmente densas) en la inmensa mayoría de las comunidades autónomas. Síndrome de (falsos) nuevos ricos. Eso sí, transparentes.

La ciudadanía ignora el derecho o, lo que es peor aún, no hace apenas uso alguno de ese cauce. Los escasos consumidores de ese derecho están identificados: son periodistas encubiertos, grupos políticos (por vía directa o indirecta) que optan por recurrir a esa vía (como alternativa a la vía de ejercicio de sus derechos fundamentales derivados del artículo 23.2 CE) para obtener información y ejercer la oposición «sacando los colores al gobierno», algunas entidades con intereses específicos o que son nuevos actores en ese nuevo mundo de la transparencia, y unos pocos ciudadanos con obsesiones singulares o con mucho tiempo libre. El resultado final es pírrico: un derecho ampliamente configurado y pobremente ejercido. Los jóvenes, generación digitalizada donde las haya, ignora supinamente todo esto. El derecho universal al saber es, hoy por hoy, pura mentira. Existe, pero no se ejerce. La quinta mentira.

La apertura de datos y la reutilización de los mismos, tan enfáticamente reconocida en las leyes, es la sexta mentira. Seguimos confundiendo la publicación de las leyes y su aplicación. Nuestra conciencia queda tranquila con el primer paso (publicación) y prescinde del segundo (aplicación). Juego de «trileros». Deberá transcurrir tiempo, en algunos casos tiempo inmemorial, para que esos objetivos se plasmen en algo real, por lo menos en determinadas administraciones públicas.

De la transparencia colaborativa, mejor no hablemos. Al menos el legislador, en buena parte de los casos, orilla el problema. Se nos llena la boca de «gobierno abierto» y apenas un suspiro del mismo entra en nuestras estructuras político-administrativas. Habas contadas. Ni siquiera llega por tanto al grado de mentira, pues en la mayor parte de los casos ni se ha formulado. Algo similar ocurre con la incidencia de la transparencia en el cambio de cultura de las organizaciones públicas (¡cómo si fuera tan sencillo pasar de la «cultuira de la opacidad» a la «de la transparencia»!). Los pasos dados hasta ahora no superan el estadio de medidas de mero maquillaje. Algunos empleados públicos es cierto que utilizan los Portales de Transparencia o páginas web para buscar información necesaria en su propio trabajo, en general con más intensidad que la propia ciudadanía. Pero es un medio que facilita la búsqueda, en absoluto una palanca de cambio de la cultura organizativa, ni de transformación en el modo y manera de hacer las cosas.

Hay, en efecto, mucha retórica en ese imperativo de la transparencia. Un mundo lleno de eslóganes, escenificación y mucha comunicación exprés que multiplica los logros. Es lo que se lleva: “lo que no está expuesto, no existe”, como reconoce Byung-Chul Han; un filósofo especialmente crítico con la transparencia.

Hay, asimismo, bastante negocio. El sector público está invirtiendo cantidades importantes de recursos en mostrar, puertas afuera, que cada nivel de gobierno y administración es el más avanzado, el más transparente, el que tiene un Portal más accesibles, quien cuelga mayor cantidad de información pública, sea esta relevante o no. Al calor de todo ese movimiento (¿hacia dónde?) de la transparencia, no cabe duda que «organizaciones sin ánimo de lucro» se están lucrando de ese sinfín de carencias que ofrece el sector público y que ellas se prestan a subsanar. La consultoría de gestión (sistemas informáticos u organizativos) prolifera en este ámbito. Es hora de vender. Hay mercado. También es hora de formar en masa (¿en qué y cómo?) a unos empleados públicos que, por lo común, se muestran escépticos y renuentes a cambiar sus hábitos e internalizar lo que ese valor de transparencia comporta en su actividad cotidiana.

Proliferan instrumentos y herramientas por doquier. Se multiplican programas y proyectos. Se innova, o al menos eso se dice. Se publicitan por las redes sociales múltiples experiencias, supuestas buenas prácticas y se reparten premios o parabienes entre unos y otros; los «fieles» de la transparencia, que también los hay. Aplausos por doquier e innumerables «me gusta». Fervientes impulsores de un cambio que no se percibe, ni siquiera se barrunta. Las redes sociales son el medio (en no pocas ocasiones, aunque suene a paradoja) «endogámico» de difusión de su credo. Con calado escaso, al menos de momento.

Pero algo falla en todo este movimiento precipitado, propio de la velocidad de la conectividad instantánea, que diría Paul Virilio. O de la fungíbilidad de lo vacuo. Y tal vez falle el discurso, la orientación y el saber realmente a dónde se quiere o hacia dónde se pretende ir, para qué y por qué. Hay poco pensamiento institucional, menos aún sosegado y lento. Prima, como ha recordado recientemente Lamberto Maffei (siguiendo a Kahneman), el pensamiento rápido que fácilmente se transforma en acción, mientras que el pensamiento lento el que garantiza el auténtico progreso y resultado se olvida o, peor aún, se desprecia. También hay una reflexión escuálida (de power point), tweet o de post y apenas nada de elaboración conceptual sobre el sentido y alcance real de la transparencia. Solo prisas por llegar los primeros y ser objeto de un premio, reconocimiento o salir bien parado en uno de los múltiples rankings que proliferan por doquier. Sacar pecho y ser noticia. Triunfo de lo efímero. La transparencia, así (mal) entendida, es un magnífico escaparate para que la política espectáculo eche raíces firmes. Para desgracia de todos.

Todo ello bajo la mirada indiferente de una ciudadanía, que vive especialmente ajena a toda esa ebullición desenfrenada de la transparencia. Hay un consumo de «circuito cerrado» de la transparencia, que no traspasa las paredes de la sociedad civil y apenas sale del espacio, especializado o “escandalizado”, de las redes sociales. Si así se sigue, pronto se convertirá (si no lo es ya) en puro humo. Una pena, pues se habrá matado el potencial innovador o transformador que la auténtica transparencia bien entendida incuba.

INTEGRIDAD INSTITUCIONAL: TRES EXPERIENCIAS

“Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se requiere unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y conscientes de sus derechos y de sus obligaciones” (Adriá Albareda/Francisco Longo, Administración con valores, INAP, 2015).

Algo se mueve, siquiera sea lentamente, en el ámbito de la integridad del sector público. La pretensión de este Post no es otra que dar noticia de tres recientes casos, dos de buenas prácticas y otro de una Ley que exige aprobar códigos de conducta a los municipios (no es la primera, pues antes lo hizo la Ley catalana 19/2014, pero con un esquema diferente basado en sanciones). Los tres casos son de procedencia vasca, sin duda el ámbito territorial donde más se ha avanzado en este terreno durante los últimos años. Cada uno de ellos aplicable a un nivel de gobierno, lo que significa que en el tejido institucional vasco todos los ámbitos de poder están siendo permeables a esta tendencia imparable de la integridad institucional.

No son los únicos casos. Recientemente el gobierno de la Generalitat valenciana, también en desarrollo de su Ley de Transparencia, ha aprobado por decreto un código ético para los altos cargos de esa Administración, si bien su esquema dista de ser asimilable a los modelos puestos en marcha en Euskadi, inspirados estos en las propuestas de la OCDE de construcción de Marcos de Integridad Institucional.

Es posible que a esas experiencias sigan otras, pues en las Cortes de Aragón se está tramitando un proyecto de ley de Integridad y Ética Pública, que se comentará cuando vea la luz. Tiene aspectos de interés (por ejemplo, un enfoque “integral” de la integridad), aunque ofrece puntos a la crítica en algunos ámbitos (la distinción entre código de buen gobierno de altos cargos, recogido en la Ley, y códigos de conducta solo aplicables a empleados públicos).

También hay algunos códigos de diferentes instituciones en proceso de elaboración, sobre ellos habrá que volver en este espacio. Pues creo que es interesante comenzar a contraponer lo que es una concepción de la ética institucional como modelo de autorregulación y de prevención (modelo OCDE), con lo que ya comienza a ser -aunque a algunos no les guste la expresión- el «modelo hispano» (o contaminado por la Ley 19/2013) de configurar la ética pública como buen gobierno (ecuación incorrecta o, al menos, incompleta) y que pone el peso del sistema en un régimen sancionador, que rara vez se aplicará, si es que se aplica.

El primer ejemplo es la regulación del artículo 35 de la reciente Ley de Instituciones Locales de Euskadi (https://www.euskadi.eus/y22-bopv/es/bopv2/datos/2016/04/16015), donde se prevé expresamente la obligación que tienen los gobiernos locales de aprobar Códigos de Conducta aplicables a los cargos representativos y que pueden ser extendidos al personal directivo (aspecto ya comentado en su día en NovaGob por Campos Acuña). Estos Códigos pueden incorporar un sistema de seguimiento y evaluación. Por tanto, a partir de ellos se pueden construir Marcos de Integridad Institucional (tal como he hecho, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao), lo cual es muy recomendable para evitar que se conviertan en papel mojado.

Llevar a cabo esa tarea de elaboración y gestión de los Códigos de Conducta de forma ordenada requerirá una participación activa de EUDEL (asociación de municipios vascos) en ese proceso, que -si bien la Ley no la cita expresamente- su concurso se torna imprescindible para elaborar un Código-Típo que aúne valores y normas de conducta comunes, así como establezca un órgano de garantía común (Comisión de Ética) que unifique las pautas interpretativas y resuelva los dilemas y quejas con criterios homogéneos. Lo contrario podría conducir a la fragmentación nada recomendable de un proceso que requiere ser conducido con tino y mesura. Hay mucho en juego.

Por su parte, la Diputacción Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad (http://www.novagob.org/file/view/175241/sistema-de-integridad-institucional-de-la-diputacion-foral-de-gipuzkoa) que lleva a cabo un enfoque novedoso del problema, pues huye de poner solo el foco de la integridad en la zona alta de la Administración, sino que se inclina por una concepción integral de los problemas éticos, abarcando en su planteamiento a los empleados públicos y yendo, incluso, más lejos. En efecto, la Diputación Foral apuesta por extender -en línea con las corrientes más avanzadas que está pergeñando la OCDE- también a la sociedad civil (por ejemplo, al prever la extensión de ese marco de integridad a contratistas, concesionarios o entidades que perciban subvenciones). En efecto, difícilmente puede salvaguardarse la ética de las instituciones públicas con una ciudadanía que no preserve asimismo esos valores, tal como se indica en la cita que abre este comentario.

Asimismo, como primer paso de construcción del Sistema de Integridad institucional la Diputación guipuzcoana aprobó un innovador Código de Conducta y Buenas prácticas de cargos públicos, que adopta el enfoque de un modelo preventivo y crea una Comisión de Ética (con más presencia de externos que de internos, lo que refuerza la garantía de imparcialidad) como órgano de garantía que resuelve las consultas, dilemas éticos y quejas o denuncias. Esta Comisión aprobará también Guías aplicativas. En suma, se trata sin duda del modelo más avanzado hasta la fecha existente en España.

Pero esa buena práctica bebe sin duda del pionero Código Ético y de Conducta de altos cargos aprobado por el Gobierno Vasco en 2013, así como de las importantes resoluciones de su Comisión de Ética, que aporta casi tres años de experiencia. En este sentido, la tercera buena práctica de la que queremos hacernos eco en esta entrada es la publicación de la Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco correspondiente al año 2015 (http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/contenidos/informacion/comision_etica_publica/es_def/adjuntos/Memoria_comision_etica_2015.pdf,).

Este importante documento arranca con una justa censura a la incomprensión de los problemas de ética institucional por parte de las instituciones centrales del Estado (algo que ha terminado por influir negativamente en algunos modelos autonómicos, como se ha dicho). La experiencia, también pionera (aunque incompleta y ya derogada) del Código de Buen Gobierno de los altos cargos de la AGE, constituyó un claro ejemplo de mal entendimiento de la ética como «cosmética», algo que ya denunció Manuel Villoria en un libro publicado en el año 2012. La legislatura 2011-2015 fue, por su parte, testimonio de la de incomprensión absoluta de lo que es la Ética Institucional y qué papel cumple. La derogación del Código de Buen Gobierno y su sustitución por unos paupérrimos principios éticos en la Ley 3/2015, del estatuto del alto cargo, son la prueba de esa incomprensión aludida.

Frente a ese modelo de apariencias, el Código vasco ha sido un instrumento aplicativo, con diferentes resoluciones y con propuestas de modificación planteadas también por la propia Comisión de Ética, que han conducido a la adaptación constante de su contenido; lo que ha configurado al Código vasco como un work in process y ha evitado la petrificación de la regulación de contenidos éticos, que por lo demás es una de las consecuencias obvias de la regulación de esta materia por leyes.

La Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco de 2015 además, pone de relieve la importancia de la propia Comisión como mecanismo preventivo o de resolución de dilemas éticos que plantean a través de consultas los propios altos cargos y las personas sometidas a su ámbito de aplicación (por cierto, ámbito que se ha visto ampliado en una reforma del propio Código). También nos muestra que los trece asuntos conocidos por la Comisión en 2015 varios de ellos se refieren a problemas de conflictos de intereses, aunque la entrada en vigor de la normativa básica aprobada por el Parlamento Vasco (Ley 1/2014) ha atenuado mucho los problemas que debe resolver la Comisión en estas materias. Se pueden consultar todos los casos analizados y sus respectivas resoluciones en el siguiente enlace:

En fin, tres experiencias, casos o buenas prácticas -con distinto alcance e intensidad- de los cuales convendría que se tomara nota y se analizará hasta qué punto pueden ser trasladadas a otros contextos. Algo difícil, sin duda, sobre todo cuando la sensibilidad política por estos temas es prácticamente inexistente aún en muchos ámbitos territoriales de este país. O también difícil por la atracción taumatúrgica que existe (en unas administraciones colonizadas por un discurso jurídico-formal) de regular estas cuestiones en la Ley.

Tiempo habrá para que, unos y otros, recapaciten, si es que realmente quieren luchar de modo efectivo por la integridad institucional. La ética institucional, por su carácter esencialmente preventivo, debe mirar siempre al futuro. Para lo que se haya hecho mal ya está el Derecho como medio de represión o, en su caso, de reparación, sin perjuicio de que las normas jurídicas sancionadoras cumplan también un papel disuasorio. La integridad institucional no se alcanzará solo llenando los boletines oficiales de códigos que se publican, pero que realmente no se aplican. Apostar por la integridad es, en verdad, otra cosa. A ver si de una vez por todas se comienza a entender el alcance del problema.

EL MAL GOBIERNO

“Una ejecución débil no es sino otra manera de designar una ejecución mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno” (Hamilton, “El Federalista”, Fondo de Cultura Económica, LXX, México, 1998, p.. 197)

Cuando la zozobra política parece haberse instalado entre nosotros tal vez sea hora de volver la mirada, una vez más, a esa obra monumental del pensamiento político que es El Federalista. Allí, principalmente Hamilton, hacía hincapié reiteradamente en una noción que ahora parece estar de moda por doquier: el Buen Gobierno.

En efecto, ya desde sus inicios (I, p. 3), Hamilton se interroga sobre si el pueblo de Estados Unidos será capaz de establecer “un buen gobierno”. La experiencia y el talento de sus dirigentes (“de sus mejores hombres”) es una necesidad objetiva para tal fin, que precisamente hoy no abunda (“la experiencia es la madre de la sabiduría”, LXXII, p. 308). Pero este autor también subraya que el presupuesto de un buen gobierno es una buena administración. Estas eran sus palabras: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración”. Algo que, por lo que a nosotros concierne, también nos falta.

No interesa aquí reiterar los beneficiosos efectos de esa noción de moda que es el “buen gobierno”, ahora muchas veces reconvertida en “buena gobernanza”. Nadie duda de que, bien aplicada, sus atributos mejoran la calidad de las instituciones y la confianza de la ciudadanía. Pero, frente a tanto eslogan, tal vez conviene descubrir el lado desnudo del poder: por lo común, especialmente en nuestro caso, es raro que un Ejecutivo y una Administración Pública acrediten la existencia de un “Buen Gobierno”, lo más frecuente es que se gobierne mal o simplemente que no se gobierne (“Estado sin cabeza”, que diría Pierre Rosanvallon) o se levite en el poder sin apenas hacer nada realmente importante. Cautivo de los medios. Y del qué dirán.

Una vez más la clave nos la dio Hamilton: “Al definir un buen gobierno, uno de los elementos salientes debe ser la energía del Ejecutivo”. Pues, en caso contrario, tal como expone la cita que abre este comentario, se instalará fácilmente “un mal gobierno”. Dicho en términos más contundentes y por el mismo autor: “Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno”.

Y estamos tan habituados a esa debilidad, que normalmente es de carácter (políticos pusilánimes, acomodaticios o “arrugados”), pero que también resulta de la misma fragmentación del poder y de la imposibilidad de articular mayorías estables (impotencia de “acordar transversalmente”) que solidifiquen una estructura gubernamental que actúe con el coraje debido en la resolución de los innumerables problemas a los que debe hacer frente el poder en un momento tan crítico como el actual. Una sociedad sin nadie que le gobierne realmente. Patético.

Ya lo dijo Innerarity de forma precisa: hay un “déficit estratégico en la política”. Se impone, según este autor, “la tiranía del corto plazo en la que chapotean nuestros sistemas políticos” (La política en tiempos de indignación, 2015, p. 335). También lo expresaron de forma diáfana, Berggruen y Gardels, “la política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” (Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, pp. 68-69). Mirada corta, soluciones contingentes. Ninguna visión. Ceguera política. Alta factura que pagaremos todos.

Pero siendo lo anterior muy importante, no lo son menos sus consecuencias inmediatas. Algunas son muy obvias. Retornemos al gran monumento de la ciencia política que es El Federalista: “Se han hecho nombramientos escandalosos –denunciaba Hamilton- para ocupar puestos de importancia” (LXX, p. 301). El desacierto en la designación de los cargos públicos y especialmente de quienes son llamados a dirigir la Administración es probablemente una de las causas más evidentes del mal gobierno. Y de ello también advirtió Stuart Mill: “No hay acto que más imperiosamente exija ser cumplido bajo el peso de una gran responsabilidad personal, que la provisión de los destinos públicos”. O siglos antes también se hacía eco de esta idea el ilustre valenciano Furió Ceriol: “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Sin embargo, buena parte de nuestra clase política no aprende nada, porque poco lee y apenas piensa: “actúa”. Y, además, mal, de forma precipitada, con el hemisferio derecho del cerebro, nunca con el izquierdo. Así nos va.

La Administración Pública de amateurs que anegó buena parte de la evolución de las democracias avanzadas ya se erradicó en su día (al menos en las democracias avanzadas; que no en la nuestra), primero en la función pública, después en la alta administración. En esto último, las rotaciones del poder y la conformación de gobiernos frágiles, andamos muy huérfanos: están plagadas nuestras Administraciones Públicas de “peligrosos” cargos directivos que ni saben dirigir ni tienen los conocimientos básicos para ello. Alta factura se paga por ello (o se pagará). Las viejas y nuevas hornadas de gobiernos autonómicos y locales no han cambiado esos hábitos, en algunos casos los han multiplicado. Práctica arraigada. Es cierto que hay excepciones; por ejemplo, algún Ayuntamiento como es el caso del de Madrid ha provisto buena parte de los cargos directivos con criterios profesionales, lo cual es de agradecer; pero en otros esos mismos directivos se eligen “democráticamente por los ‘círculos’” (sic) o entre personas (todas) que nunca han cotizado a la seguridad social. Y no es broma, aunque lo parezca. No seré más explícito.

En la política de nombramientos, como también señalaba Hamilton, “los méritos no pueden pasar inadvertidos”. Quien puede proponer y nombrar incompetentes sin rendir cuentas a nadie, amparado en esa discrecionalidad absoluta que tapa todas las vergüenzas, actúa sin frenos y, además, tiende, por la naturaleza de las cosas, a corromper el ejercicio del poder. Si además de nombrar un incompetente, se designa a un necio, el problema se multiplica. Y pasa más de una vez. La ignorancia se intenta suplir con el velo del cargo (“con los galones”, como decía mi buen amigo Manuel Zafra) y la burda arrogancia.

Recientemente Fukuyama ha puesto de relieve la transcendencia que tiene el parentesco y la proximidad (clientelismo) en la provisión de cargos públicos cuando de humanos se trata. Estados patrimoniales, trasunto de la tribu. Pero eso ya se resaltó en El Federalista, cuando se advertía de “la multiplicación de los males que nacen del favoritismo” (LXXVII, p. 330).

En estos tiempos en que de “Buen Gobierno” se alardea por doquier, conviene decir muy alto que para alcanzar esa excelencia en la gestión gubernamental se requiere necesariamente erradicar las prácticas clientelares, el nepotismo y el amiguismo que anegan la vida pública española. Es necesario profesionalizar la Administración Pública a todos sus niveles, también en el directivo. Por más que se elucubre, no hay atajos.

Víctor Lapuente, en un interesante ensayo, por lo demás muy difundido, se hacía eco de la siguiente reflexión: “Cuesta en el resto del mundo encontrar diferencias tan grandes como las existentes (…) entre Comunidades Autónomas españolas como Andalucía y el País Vasco”(El retorno de los chamanes, 2015, p. 296). Podía haber también buscado otros referentes geográficos. La constatación evidente es que hay una brecha cada vez más intensa entre buen y mal gobierno. También territorial. Al menos en algunos lugares. La brecha se amplía, cada vez más. Y el tiempo, salvo que algo se haga para evitarlo (lo que hasta ahora no se advierte), lo irá confirmando. Para mal de algunos. Y bien de otros.

ENSAYO Y POLÍTICA

Un espacio de reflexión sobre libros y política. En su más amplio sentido.