“Los modelos son opiniones embebidas en matemáticas” (Paloma Llaneza)

“La segunda idea relevante tiene que ver con la forma de incluir valores a la superinteligencia (artificial). Con diferencia, este es el punto más delicado (José Ignacio Latorre)

Cuando se publicó la Ley de Transparencia (diciembre 2013), los problemas relativos a la ética pasaron de puntillas (el título II de la Ley fue un fiasco absoluto). Asimismo, en aquel momento el algoritmo apenas inquietaba, ya que la automatización aún no se hacía presente y la Inteligencia artificial estaba muy lejana todavía.

Prueba de que los acontecimientos se aceleran es que esa triada que enuncia esta entrada va tomando cuerpo cada día que pasa con más intensidad; también en el sector público, siempre renuente a cambios, adaptaciones y transformaciones. Conforme la revolución tecnológica vaya ocupando espacios cada vez mayores en la actuación de los poderes públicos, también administrativos, las preguntas se irán acumulando y la trazabilidad de los algoritmos será más necesaria para identificar responsabilidades de todo tipo. Un tema en nada menor.

Harari, en su reciente libro 21 lecciones para el siglo XXI (Debate, 2018), ya nos advierte de uno de los riesgos que presentan los algoritmos en su constante tendencia a hackear a los humanos, dado que “podrán manipular nuestras emociones con asimétrica precisión”. Si lo primero es preocupante, no lo es menos lo segundo: su asimetría.

Pero lo realmente grave de este fenómeno, ya imparable, es la tendencia de los algoritmos a transformarse en auténticas “cajas negras”, algo que adquiere particular relieve en el tratamiento masivo de datos o Big Data, así como en el emergente Internet de las cosas.

Hace ya algunos años Mayer-Schönberger y Cukier ponían el acento en que los datos masivos, eran auténticas “cajas negras”, que “no ofrecen ninguna rendición de cuentas, trazabilidad o confianza”. Eso es algo que también nos ha recordado recientemente el sugerente libro de Paloma Llaneza titulado Datanomics (Todos los datos personales que das sin darte cuenta y todo lo que las empresas hacen con ellos, Deusto 2019), en donde ya sin ambages se hace eco de que los modelos matemáticos sobre los que se sustentan los algoritmos no son neutros, pues al fin y a la postre tales modelos, en determinadas circunstancias, pueden llegar a convertirse, tal como expuso en su día O’Neil, en “matemáticas de destrucción masiva”. En efecto, según nos recuerda en el libro indicado, “algunos algoritmos informáticos ya han exhibido prejuicios, como el racismo y el sexismo, basados en el aprendizaje de registros públicos y otros datos generados por humanos”. De ahí que deduzca su autora que nos encontramos de nuevo ante verdaderas “cajas negras”. Pero con la cualidad agravada de que en no pocos casos se cierra el acceso a sus contenidos alegando razones tan peregrinas como el secreto empresarial o la propiedad intelectual, como ahora veremos. Unos pretendidos límites al acceso a esa información que, de no interpretarse correctamente y con fuerte carácter restrictivo, pueden actuar como freno al acceso a la información pública recogida en la Ley de Transparencia antes citada. Y con consecuencias demoledoras.

Por eso, concluye Paloma Llaneza, “la transparencia algorítmica es tan importante”. Y, efectivamente, desde el punto de vista de garantías de los derechos y libertades que asientan el Estado Constitucional Democrático, esos modelos matemáticos que sustentan los algoritmos no pueden ser “cajas negras inescrutables”, pues ello conllevaría desapoderar a la transparencia como instrumento central de control del ejercicio del poder y dejar sin protección los derechos de la ciudadanía. Conforme la automatización de las Administraciones Públicas vaya creciendo exponencialmente, los problemas de control de los programas que se apliquen los tratamientos automatizados serán cada vez mayores y requerirán un escrutinio cada vez más intenso que sea capaz de definir su trazabilidad. La transparencia pública se juega su futuro en esta intensa y desigual batalla, pues la Administración apenas dispone de conocimiento interno para hacerla efectiva. Está, al menos hoy en día, totalmente en manos del mercado.

Hace algunos meses CIVIO hizo pública la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de una denegación de acceso a la información pública que tenía como base la mala aplicación de un sistema automatizado de adjudicación del bono social eléctrico (Ver: https://bit.ly/326pxNp), porque la citada entidad tras algunos análisis efectuados tenía fundadas sospechas de que el programa llevaba a cabo decisiones erróneas con perjuicios para determinadas personas. Solicitaban, así, tener acceso al “código fuente” (a la “caja negra” del programa) para identificar su diseño y detectar, en su caso, su trazado. Tanto la Administración del Estado como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en este caso en una polénica resolución CTBG-CODIGO FUENTE-R-0701-2018,  denegaron ese acceso a tal información (código fuente) basándose en el límite de que tal acceso afectaba a la propiedad intelectual, lo que así expuesto puede tener unas consecuencias letales para los derechos de la ciudadanía (en este caso de un colectivo especialmente vulnerable). La voz ahora la tienen los tribunales de justicia. Una decisión judicial que, sin duda, será de enorme trascendencia futura.

La batalla no ha hecho más que empezar y será larga, así como cruenta, pues las resistencias “culturales” (organizativas y empresariales) son enormes y la legislación muestra una inadaptación brutal a una revolución tecnológica que se está colando de rondón silenciosamente en los procedimientos administrativos y en las resoluciones que los ultiman. Es la actuación silente y letal del algoritmo en la vida y derechos de los ciudadanos. También en la Administración Pública, como el Derecho Administrativo comienza a percibir recientemente. Si, como reconoció Lassalle (Ciberleviatán, 2019), “el algoritmo se ha convertido en la práctica en el sustituto de la Ley”, algo habrá que idear para que el Estado de Derecho no se quiebre como consecuencia del reinado del algoritmo. La lucha por su transparencia y trazabilidad es, así, una tarea pendiente e inaplazable. Aunque, en no pocos casos, con la llegada del Internet de las cosas (5 G) el problema se acreciente y conforme se avance en ese proceso sea más complejo determinar esa trazabilidad hasta determinar su origen. Algo habrá que inventar para evitar ese borrado fáctico. Todo por hacer.

Este es un problema que analizó con rigor José Ignacio Latorre en su excelente libro Ética para las máquinas (Ariel, 2018). Pues si bien es cierto que la transparencia es un presupuesto inevitable para paliar en la medida de lo posible la afectación directa o lateral a los derechos de la ciudadanía, también sobre aquellos derechos que tienen carácter de prestación, no lo es menos la imperiosa necesidad de “iniciar un proceso de legislación sobre el uso de los robots”. Como reconoce este autor, “la inteligencia artificial avanzada plantea problemas legales y éticos que requieren la colaboración de todas las visiones de la sociedad”. Tal como concluye: “La inteligencia artificial debe ser programada con ciertos principios plasmados en su código”. Es lo que se llama como “carga de valores” de un programa artificial.

Tales declaraciones de principios ya han sido incluso codificadas en algunos casos y han terminado influyendo en determinados ámbitos normativos. También el Grupo Europeo de Ética de la Ciencia y de las Nuevas Tecnologías ha formulado una serie de principios que debería inspirar las legislaciones de los diferentes Estados. Allí no solo se ahonda en la dignidad humana y en otros principios eje del Estado constitucional democrático, sino que se sitúa el acento en ámbitos clave como “la seguridad emocional con respecto a la interacción humano-máquina”, tal como expone Latorre.

La Unión Europea dio luz asimismo en 2017 a la Declaración de Tallin, que muy colateralmente todavía aborda esta cuestión (y que se analiza por Concepción Campos Acuña en un reciente trabajo: https://bit.ly/31QIaUP). Y, en fin, el documento de la Comisión Europea Inteligencia Artificial para Europa [COM (2018) 237 final], muy preocupado por los impactos económicos de tal proceso en los países miembros, también se hace eco tibiamente de esta problemática en su apartado “Garantizar un marco ético y jurídico adecuado”. Pero aún se dista mucho de sentar bases efectivas para afrontar ese enorme reto, tal como lo enunciara el profesor José Ignacio Latorre. Por su parte, Carles Ramió, en su libro Inteligencia artificial y Administración Pública (Catarata, 2019), también se hace eco de algunos retos que en materia de ética se plantean en ese ámbito.

En fin, por lo que a nosotros compete, solo hace falta que ese legislador durmiente acunado por el eterno gobierno en funciones despierte de su largo letargo y comience a asumir la transcendencia que los temas de ética y transparencia tienen en los procesos de automatización administrativa para el común de los mortales que nos relacionamos con los poderes públicos, articulando una verdadera protección de sus derechos frente a actuaciones que se basan en códigos fuente configurados como auténticas cajas negras y que han sido confeccionados habitualmente por empresas tecnológicas externas a las Administraciones Públicas sin un previo establecimiento de exigencias éticas, así como sin prever ningún tipo de medidas de acceso efectivo al diseño y ejecución de los programas informáticos. Cabe defender, en todo caso, que el propio RGPD puede dar algunos elementos en esa línea de defensa vinculada con la transparencia, cuando obliga a facilitar –al menos a los interesados- toda la información relativa a decisiones automatizadas y, en particular, “la información significativa sobre la lógica aplicada”. Esto es algo que se debería objetivar preservando, sin duda, los datos personales de los afectados, con la finalidad de conocer a ciencia cierta la “cara oculta” de tales tratamientos automatizados, si la hubiere, y qué consecuencias o efectos tiene en las decisiones administrativas.

Así pues, la lucha por la integridad y transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas tiene un enorme desafío, al que se deberá hacer frente, con un conjunto articulado y plural de medidas normativas y de otro carácter, que cuanto antes se pongan en marcha mejor. Por el bien de todos y por el bien del Estado Democrático. El control del poder en un futuro inmediato se dirimirá en buena parte en ese terreno de los datos y del tratamiento automatizado de estos, cuando no de la propia Inteligencia Artificial.

Al fin y a la postre, como dice con acierto Paloma Llaneza, los algoritmos son algo así como “recetas de cocina”. Y es muy importante conocer qué ingredientes llevan, cómo se mezclan y quién es la persona que los “ha cocinado”, así como con qué principios culinarios se tratan. La salud democrática y los derechos más báscios de las personas están en juego.

El duro régimen sancionador que se impuso por el RGPD fue atemperado en sus efectos por la LOPDGDD, cuando sus destinatarios son (entre otras entidades) Administraciones Públicas, organismos públicos dependientes de aquellas, consorcios o fundaciones públicas. El artículo 77 LOPGDD impuso, así, lo que he denominado en otro lugar como un régimen blando en materia sancionadora de protección de datos para las entidades del sector público. Pero no para todas, puesto que las sociedades públicas no se ven amparadas por tan generoso paraguas.

Es cierto que el RGPD, en su artículo 83.7, ya preveía que “cada Estado miembro podrá establecer normas sobre si se puede, y en qué medida, imponer multas administrativas a autoridades y organismos públicos establecidos en dicho Estado miembro”. Ese margen de configuración normativa ha sido utilizado por la LOPDGDD en los términos indicados.

El fundamento de ese régimen sancionador singular está en la imposibilidad material de imponer sanciones pecuniarias a entidades que dependen, directa o indirectamente, de la propia Hacienda Pública (no así a sus responsables, como ya hacen algunas leyes de transparencia), lo que podría ir en perjuicio de los propios ciudadanos. En todo caso, ese razonamiento se quiebra cuando se deja extramuros del propio régimen sancionador singular a las citadas sociedades mercantiles de capital público, pues al fin y a la postre, directa o indirectamente, un número importante de tales empresas dependen para su subsistencia de las inyecciones financieras de los diferentes presupuestos públicos. Y viven de ellas.

El artículo 77.1 LOPDGDD, siguiendo el esquema de la LOPD de 1999, establece que la única sanción aplicable a las entidades públicas que allí se citan es la de apercibimiento, aunque regule algunas otras consecuencias sancionadoras, más bien livianas, en materia de transparencia para aquellos responsables públicos de administraciones o entidades que incumplan la normativa en protección de datos. También permite teóricamente a la autoridad de control la iniciación de actuaciones disciplinarias cuando existan indicios suficientes para ello, adoptando en este caso el régimen disciplinario “que resulte de aplicación” (¿qué régimen resulta de aplicación cuando los responsables del tratamiento son cargos públicos?).

Lo cierto es que la vulneración en materia de protección de datos personales tiene, en esas entidades del sector público, un régimen sancionador mucho más blando que el existente en el ámbito del sector privado, dando la impresión de que se ha impuesto en la LOPDGDD una suerte de aplicación efectiva de la protección de datos de carácter personal a dos velocidades: muy exigente (al menos en cuantías) para el sector privado y muy tibia o aparente para el sector público (como si la vulneración de ese marco normativa fuera leve en este caso y muy grave en el otro). Dicho de otro modo: los datos personales en el ámbito público son, al parecer, de “otra pasta” menos relevante, pues se pueden pisotear con mayor facilidad. Algo que podría tener consecuencias de otra índole que ahora no toca abordar.

La LOPDGDD coloca así, al menos en apariencia, a las sociedades mercantiles de capital público en una situación paralela al resto de sociedades privadas en lo que a aplicación del régimen sancionador respecta. Por tanto, cabría concluir que las sociedades públicas deberán tener un exquisito cuidado, similar al existente en el ámbito privado, en aquellos casos en que lleven a cabo un tratamiento de datos personales (pues el “mazo sancionador” puede recaer sobre sus cabezas), aplicando con rigor el binomio normativo RGPD-LOPDGDD. Y ello, en efecto, por un sencillo motivo: al quedar inicialmente extramuros del régimen sancionador singular establecido en el artículo 77 LOPDGDD, las posibles infracciones que cometan en materia de protección de datos personales podrían ser objeto de fortísimas sanciones pecuniarias en los términos establecidos en el RGPD y en la citada Ley Orgánica. Con lo cual, indirectamente, la afectación a la Hacienda Pública sería obvia, pues tales sanciones deberían cubrirse con los recursos de la respectiva empresa, pero en última instancia podrían revertir sobre el estado o saneamiento de las cuentas públicas de la Administración matriz a la que tal empresa estuviere adscrita.

Ni que decir tiene que ese modelo diseñado por la LOPDGDD para el sector público carece de un diseño coherente. Más aún si se observa que, en la sistemática de la Ley, ese tratamiento diferenciado excluyente de tales empresas públicas no se da en todos los casos. En efecto, si se analiza la disposición adicional primera de la LOPDGDD se observará con claridad que, en la aplicación de las medidas de seguridad del Esquema Nacional de Seguridad a los tratamientos de datos personales, la norma no solo se aplica a los responsables enumerados en el artículo 77, sino también se afirma que deberán “impulsar un grado de implementación de medidas equivalentes en las empresas o fundaciones vinculadas a los mismos sujetos al Derecho privado”. En este caso, no se diferencian, por ejemplo, fundaciones y empresas públicas, algo que sí hace, paradójicamente, el artículo 77, dejando extramuros de su ámbito de aplicación a las sociedades mercantiles, pero integrando en su aplicación a las fundaciones. Paradojas.

Nadie duda, tampoco el legislador, de la pertenencia de las sociedades mercantiles de capital público al sector público dependiente de una Administración matriz. Asimismo, nadie duda de que tales empresas públicas son parte de ese sector público empresarial de la respectiva Administración Pública, que se nutre, en más ocasiones de las deseadas, de inyecciones presupuestarias directas o indirectas. Por tanto, lo que sea de su vida financiera, en este caso por la imposición de sanciones de cuantías potencialmente elevadísimas, no es un asunto baladí para el estado final de las cuentas públicas de la entidad de la que dependen.

Algo parece fallar, por tanto, en ese esquema diseñado por el legislador orgánico. Pero, realmente, el asunto puede comenzar a desdramatizarse sobre todo en aquellos casos en los que las empresas públicas, siempre que reúnan las exigencias establecidas en el artículo 32 de la Ley 8/2017, de 9 de noviembre, de contratos del sector público, tengan la condición de medios públicos personificados de una Administración matriz o de entidades dependientes o vinculadas de ésta.

En efecto, y aunque el tema requeriría un análisis que en esta breve entrada no puede hacerse, parece obvio que en tales casos las responsabilidades derivadas de un tratamiento de datos personales no se podrían hacer descansar exclusivamente sobre la empresa pública en aquellos casos en que la sociedad mercantil actúa a través de un encargo a medios propios personificados realizado por otra entidad, pues en tal supuesto esa sociedad mercantil tiene una condición vicarial o instrumental que se visualiza en aquellos casos en que los fines, objeto y condiciones, así como las instrucciones y mecanismos de supervisión del respectivo tratamiento se definan por la Administración matriz que lleva a cabo el citado encargo.

Esa posición de medio propio personificado de una sociedad mercantil de capital público no deja de ser, a nuestro juicio, un factor determinante a la hora de aplicar el régimen sancionador establecido en el RGPD-LOPDGDD, sobre todo en aquellos supuestos en los que se identifique la comisión de una determinada infracción como consecuencia de un tratamiento de datos personales que tenga su fuente en un encargo a medio propio personificado. Necesariamente se habrá de tener en cuenta en condición de qué actúa o interviene la citada sociedad (por un lado, si es responsable o encargado del tratamiento); pero al margen de todo ello, si la actuación de la mercantil deriva directamente del encargo a medio propio personificado parece obvio que la condición dominante será la de encargado del tratamiento y, en todo caso, se habrán de redirigir las responsabilidades sancionadoras (salvo que aquellas procedan exclusivamente de un incumplimiento del encargo o de las medidas técnicas y organizativas aplicadas en cada caso) a la entidad que ha definido los fines y determinado las instrucciones del tratamiento de datos personales y no a quien cumple un papel estrictamente vicarial o instrumental. No cabe olvidar en ningún caso que la composición de los órganos de gobierno de tales sociedades mercantiles de capital público está directamente condicionada por la representación política o directiva de la administración o administraciones que constituyeron aquellas. Por tanto, no deja de haber mucho de ficción en el planteamiento del legislador orgánico y en esa pretendida similitud entre sociedades mercantiles de capital privado o público.

En cualquier caso, todo lo anterior implica que se ha de tener un cuidado especial en la redacción de los encargos a medios propios personificados a la hora de prever el todos aquellos aspectos que se refieran a la protección de datos personales. Lo habitual, salvo excepciones singulares que puedan existir, es que quien encarga define los fines y objeto del tratamiento, mientras que quien es encargado está sujete a un “control análogo” al existente sobre los propios servicios y unidades de la Administración matriz. La condición de encargado del tratamiento puede asumirla un determinado órgano de la Administración (artículo 33.5 LOPDGDD), pero también cabe deducir que un medio propio personificado (artículo 32.2 LOPDGDD), con un régimen diferenciado en este caso al del sector privado. Por tanto, en ese supuesto, quien encarga adquiere habitualmente el rol de responsable del tratamiento, mientras quien ejecuta tal encargo, en los términos establecidos, debería responder por lo común a la condición de encargado del tratamiento. Una interpretación conjunta y ordenada del sistema jurídico así lo avalaría. En pura lógica, al menos en la dimensión sancionadora, no parece coherente que responda de un tratamiento de datos personales (menos en su dimensión sancionadora) quien no ha definido los fines u objeto del tratamiento. Otra cosa es, como antes se decía, que responda por no aplicar correctamente las medidas técnicas y organizativas o de seguridad imprescindibles para aplicar correctamente el RGPD y la LOPDGDD o, en su caso, incumplir el encargo realizado. Pero eso es otro problema.

En fin, esta interpretación esbozada en estas páginas no resuelve las contradicciones creadas por el legislador orgánico, pero al menos las atenúa. Bien es cierto que las empresas públicas que no actúen en cada caso puntual como medios propios personificados de otras Administraciones no podrán acogerse a este posible “salvavidas”. Y los problemas irán apareciendo conforme la aplicación del régimen sancionador previsto en el RGPD por parte de la autoridad de control competente vaya focalizando su atención también sobre el sector público y, más concretamente, sobre las empresas públicas. Entonces se tomará conciencia, tal vez, de la dimensión del nudo creado por la normativa hoy en día vigente, así como se irán alumbrando posibles soluciones.

“En nuestra historia más reciente los políticos reformistas no abundan y de ahí que tantos problemas se enquisten””

(Miguel Sánchez Morón Las Administraciones españolas, Tecnos, Madrid, 2018.p. 260)

Sobre el futuro inmediato de la función pública (o del empleo público) se proyectan algunas sombras que emborronan el horizonte y pueden dificultar la puesta en marcha de las imprescindibles e inaplazables medidas de adaptación que exigen la inmensa mayoría de la organizaciones públicas para hacer frente a los innumerables retos que asedian aquella institución (envejecimiento de plantillas, escasa tecnificación, temporalidad creciente, ausencia cada vez mayor del principio de mérito e igualdad, baja profesionalización, limitada productividad, sistemas selectivos obsoletos, elevada politización por la zona alta de la función pública, un sindicalismo voraz en derechos y anoréxico de responsabilidades, los desafíos inaplazables de la revolución tecnológica y el nuevo perfil de empleos ante la desaparición de innumerables tareas rutinarias, etc.), pues el empleo público es muy sensible a los contextos de crisis, tanto económica como institucional o social.

La primera de esas sombras o turbulencias identificadas es la desaparición de la escena de un Gobierno central (hoy en día eternamente en funciones) que impulse una política presupuestaria y las reformas legislativas que son necesarias para adecuar el empleo público a las necesidades de un entorno rápidamente cambiante y en constante transformación. El marco normativo que rige el empleo público está totalmente obsoleto y es altamente disfuncional, creando muchos más problemas que los que debe resolver y dando “munición” a los tribunales de justicia para que se pongan “creativos” (en ocasiones puntuales “destructivos”) proyectando sus dardos (sentencias) sobre un sistema institucional que, en lo que respecta a la gestión de personas, amenaza ruina inminente. Estamos, además, regidos aún por los Presupuestos Generales del Estado de 2018, impulsados por el Gobierno entonces del Partido Popular, y hoy en día prorrogados, también casi eternamente. Eran unos presupuestos dictados entonces por un ciclo declinante, pero aún vivo, de contención fiscal. Hubo, sin embargo, en el contexto económico un breve repunte que no tuvo reflejo en Presupuesto del Estado alguno, ni lo tendrá a corto plazo, pues muy probablemente (en el mejor de los casos) hasta mediados de 2020 no tendremos aprobados los próximos presupuestos. Y entonces todo el escenario económico habrá cambiado. Ya está cambiando. Seguimos con Presupuestos de crisis y las próximas cuentas públicas todo apunta que también lo seguirán siendo, al menos de contención, pues las turbulencias de otra recesión acechan en el horizonte.

En efecto, la segunda sombra, vinculada con la anterior es, sin duda, la anunciada recesión económica que amenaza con afectar (ya está afectando) a varias potencias europeas de primer nivel como es Alemania (junto con el eterno Brexit) y que, de ser así, se contagiará, con mucha mayor fuerza y poder destructivo, sobre economías periféricas como es la nuestra, cuya debilidad para resistir otro embate de recesión o crisis financiera puede ser sencillamente letal, aumentando el efecto distorsionador por la ausencia de Gobierno (o por nuestro afán colectivo de fomentar el no Gobierno) y por la no aprobación de unos Presupuestos Generales del Estado para 2020 que, en plazo, hicieran frente a ese duro contexto que ya está comenzando a mostrar sus peores pronósticos (pues, tal como decía, cuando los PGE se aprueben, si es que se hace, ya será tarde y la recesión devorará los recursos de las administraciones públicas, comenzando de nuevo la noria de hacer frente a un nuevo contexto de crisis fiscal cuando aún no se ha cerrado el anterior). Quien piense que esto no afectará a la debilitada y frágil institución del empleo público, probablemente sueña. En efecto, si se confirma como todo apunta la recesión o se entra en crisis, el probable (y suicida) retorno a una tasa bajo mínimos de reposición de efectivos (con todos los efectos disfuncionales que tiene esa figura para desarrollar una política eficiente de recursos humanos sobre un empleo público ya paupérrimo y unas plantillas gravemente envejecidas) o la congelación de nuevo de los incrementos retributivos, cuando no la adopción de otras muchas medidas adicionales exploradas en la larga noche de crisis fiscal vivida en estos últimos diez ejercicios presupuestarios, tales medidas de ajuste retrasarán sine die la salida del túnel de la situación de crisis del empleo público, dejando tras de sí una institución completamente endémica. Sus efectos serán devastadores y lo que salga de allí, si no se adoptan medidas paliativas o cambios radicales en la política presupuestaria, puede ser una función pública mucho más debilitada de la que nos dejó como herencia la larga crisis fiscal iniciada en 2008. En verdad, lo único que hicimos durante los últimos años en materia presupuestaria vinculada con las políticas de recursos humanos es perder solemnemente el tiempo, aplicando medidas absurdas (tales como aplicar tozudamente la tasa de reposición, sin ahorro efectivo alguno) que se ha convertido en un mantra de política presupuestaria que se saca a pasear en épocas de crisis, sin ninguna reflexión detrás sobre sus efectos secundarios.

Y en fin, la tercera sombra radica en una terrible percepción de la ciudadanía española que entroniza el falso igualitarismo, una tendencia que denota escaso o nulo aprecio por la cultura del mérito y tiene, asimismo, efectos devastadores en su aplicación a la función pública. Recientemente, la Fundación BBVA ha impulsado la elaboración de un Estudio Internacional cuyo título es el siguiente: Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública. En este importante estudio (que con otro objeto resalto también en la entrada anterior de este Blog dedicada a la Agenda 2030) se comparan las actitudes y percepciones que tiene la ciudadanía de cinco países de la Unión Europea, que ofrecen ciertas similitudes (salvando las distancias) en términos poblacionales. Se trata de Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido. Pues bien, cuando se analizan cuáles son las percepciones de la ciudadanía de esos países en relación con la “distribución de ingresos”, se advierte que “en cuatro de los cinco países analizados (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido), los ciudadanos consideran que las diferencias en los ingresos son necesarias en función del nivel de formación, posición que se acentúa en el Reino Unido, Francia y Alemania”. Parece obvio, por tanto, que a mayor talento y formación se abonen mejores retribuciones, al menos eso es así en las democracias más avanzadas, lo que no es nuestro caso. En efecto, como indica expresamente el Estudio, “España es el único país que se aleja de ese patrón: las opiniones se dividen entre ambas opciones, con ligera ventaja de quienes defienden el equilibrio en los ingresos con independencia de la cualificación”. Esa mayoritaria percepción ciudadana que penaliza indirectamente la mayor cualificación y formación se basa sobre un igualitarismo falso, que siempre encuentra además su cobertura en una pretendidamente inagotable (y también falsa a todas luces) capacidad presupuestaria de “papá Estado”, tiene su despliegue evidente (añadiría más, su gran arraigo) en el sector público, donde efectivamente las diferencias retributivas tienden a estrecharse y donde, además, está mal visto pagar diferente a quien desempeña las tareas de modo distinto o sencillamente a quien no trabaja. La gestión de la diferencia es una política penalizada y denostada en nuestro sector público. Y así va.

Esta percepción ciudadana es un mala fotografía de ese estudio comparativo que coloca a España en una posición francamente incómoda en relación con otros países. Y ese es probablemente uno de los puntos más críticos que hace del empleo público una institución altamente ineficiente en términos productivos. Convendría repensar profundamente esas equivocadas bases de percepción del problema, pero ello exigiría hacer partícipes de ese diagnóstico a los agentes sociales, algo hoy por hoy impensable. Su bandera “igualitaria” está muy asentada y es fruto de un modelo radicalmente injusto y periclitado.

En cualquier caso, no parecen venir buenos tiempos para la lírica siempre olvidada de las reformas en la función pública. Antaño, las crisis económicas eran una ventana de oportunidad para reformar el empleo público y adaptarlo a las necesidades del momento. Hemos tenido una larga y devastadora crisis que ha durado prácticamente una década y, sin embargo, solo hemos sabido hacer durante ese largo invierno fiscal “ajustes y no reformas” (como apuntara hace años Koldo Echebarría). Se ha perdido el tiempo de forma inexcusable. Y ahora las sombras o turbulencias, esperemos que pasajeras, amenazan de nuevo. Y nos cogen con las defensas muy bajas. Con un empleo público en crisis, “sin timonel” (como reconocía recientemente el presidente de FEDECA), sin valores de referencia (esto es, desorientado) y con prácticamente todo por hacer. Y, además, con muy poco tiempo para reaccionar. De no dar un golpe de timón, la institución de función pública, tal como la hemos conocido tradicionalmente, puede estar viviendo sus últimos años. Crucemos los dedos.

“La ‘Nave Espacial Tierra’ se desplaza por el vacío a toda velocidad, sus pasajeros están inquietos e irritables. Su sistema de soporte vital es vulnerable frente a las perturbaciones y las averías. Pero hay demasiada poca planificación, demasiada poca consciencia de los riesgos a largo plazo. Sería vergonzoso que legáramos a las generaciones futuras un mundo exhausto y peligroso”

(Martin Rees, En el futuro. Perspectivas para la humanidad, Crítica, 2019, p. 180)

“Un cuerpo organizado es una ciudad que solo existe y subsiste gracias a la unión y la solidaridad perfecta de los seres vivos que la componen”

(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2017, p. 289)

La puesta en marcha (dejemos de lado el horrible anglicismo de “implementación”, hoy en día tan extendido) de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 es, como vimos en la entrada anterior, un reto de los diferentes los gobiernos y de todas las administraciones públicas, también de las locales. Nadie lo pone en duda. La inserción de tales ODS en los programas de los distintos niveles de gobierno comienza a ser una realidad, aunque haya aún un trabajo enorme por hacer.

En esta entrada solo quiero llamar la atención sobre otro importante aspecto de la citada Agenda 2030, algunas veces recordado, pero las más olvidado. ¿Cuál es el papel de la ciudadanía en la efectividad de los ODS?, ¿su papel ha de ser de mera receptora de los objetivos y metas que se desplieguen institucionalmente o ha de jugar, en cambio, un rol de agente activo en su logro?, ¿está interiorizado por la población la importancia y sentido que tiene la Agenda 2030?, ¿cómo mejorar su conocimiento y estimular el necesario compromiso ciudadano para la adopción de todas aquellas medidas que ayuden a su concreción?

Nadie que conozca mínimamente los ODS podrá obviar la trascendencia que tiene las conductas, actitudes o comportamientos de la ciudadanía (dejemos ahora de lado las empresas u otro tipo de organizaciones), en la efectividad de sus metas y medidas. Sin ánimo alguno de exhaustividad, pues ello requeriría un análisis holístico y de multiplicidad de supuestos fácticos que aquí no puede hacerse, solo cabe confirmar que buena parte de las conductas cotidianas que todas las personas ejercemos al cabo del día inciden en mayor o menor medida (según los casos) para alcanzar (o no) el cumplimiento de los ODS en cada nivel de gobierno o en un espacio vital determinado. En efecto, por solo citar algunos casos, es obvio que determinados comportamientos ciudadanos ayudan y refuerzan la Agenda 2020. Valga con algún ejemplo: la ayuda solidaria para reducir la pobreza, el desarrollo de hábitos nutricionales saludables, llevar a cabo una vida sana, reciclar adecuadamente los residuos domésticos, eliminar o reducir a la mínima expresión las bolsas y envoltorios de plástico, optar por la movilidad sostenible caminando o utilizando la bicicleta frente al uso de otros medios de transporte más contaminantes, hacer uso preferente de los transportes públicos, dar preferencia al tren en la movilidad de larga y media distancia, comprometerse activamente con la igualdad de género y contra cualquier discriminación, combatir solidariamente y mediante el rechazo activo las desigualdades existentes en cada medio social, optar por las energías renovables, desarrollar prácticas efectivas de consumo y compra sostenible, cuidar exquisitamente el medio ambiente en todas sus dimensiones, participar en la toma de decisiones y jugar un papel activo en el control y seguimiento del funcionamiento de las instituciones que han de poner en marcha tales retos, promover la justicia social, así como un largo etcétera. En fin, podríamos continuar haciendo el listado casi interminable. No se trata de eso.

La tarea que se hace descansar sobre las espaldas de la ciudadanía es ciertamente hercúlea. Necesitará ayudas (programas) institucionales consistentes para llevarla a cabo. Y hay que ser realistas sobre su gradual internalización, pues las personas perciben los problemas de forma dispar dependiendo de su grado de consciencia y de educación o de sensibilidad sobre cuestiones aparentemente poco inmediatas. Pero si bien los ciudadanos pueden contribuir activamente al cumplimiento de tales ODS, también es cierto que con sus conductas y comportamientos pueden hacer cuesta arriba (o sencillamente imposible) que tales objetivos se alcancen, ni siquiera mínimamente. No es fácil transitar de un ciudadano pasivo o nada concienciado, a un ciudadano activo o militante de una causa que nunca será compartida totalmente (muchas veces por desidia o comodidad, cuando no por ignorancia o por razones más mundanas), por buena parte del demos. No hay que llamarse a engaño, en una sociedad exageradamente consumista e individualista, ensimismada tecnológicamente, solo la constatación fáctica (no diferida) de una afectación directa y evidente a su bienestar inmediato producirá cambios reales en la forma de encarar el problema.

El nudo gordiano reside, en nuestro entorno, en dos cuestiones. Por cierto nada menores. La primera es el alto nivel de desconocimiento que tiene la población española sobre la Agenda 2030 y los ODS. En una entrevista realizada hace unos meses al Director del Alto Comisionado para la Agenda 2030, a la sazón el Sr. Federico Buyolo, publicada en una página Web, este cargo público daba un dato nada menor. A la pregunta del entrevistador de si era un 40 % de la población quienes conocían los ODS de la Agenda 2030, respondía: “Pues ojala fuera ese 40%, pero no van por ahí los datos. Hemos hecho dos encuestas, una en enero y otra en febrero (se refiere a 2019). En enero nos daba una cifra de conocimiento del 10,8% y en febrero, del 13,1%. Es un índice muy bajo”. Sobran palabras. Tal vez ello explique también, al menos en parte, por qué las movilizaciones estudiantiles frente al cambio climático están teniendo un eco tan bajo en nuestro entorno frente a otras que se desarrollan en diferentes países con una conciencia más acusada de tales desafíos. El ecologismo nunca ha cotizado al alza en la política española, como es bien sabido. Algún día cambiará esa percepción. Tal vez, desgraciadamente, la cadena de catástrofes que estamos sufriendo “ayuden” a ello. Pero no limitemos la Agenda 2030, una tendencia también muy común, a los problemas medioambientales. Debe comprenderse de forma más integral a través de cuatro ejes de actuación: medio ambiente, economía, sociedad y, como elemento de cierre, instituciones de Buena Gobernanza (ODS 16). Sobre eso ya tratamos en la anterior entrada.

La segunda es el desarraigo o desvinculación hacia lo público que muestra la ciudadanía en España, donde paradójicamente se hace descansar exclusivamente la responsabilidad del funcionamiento de la sociedad solo en esas devaluadas instituciones, adoptando las personas una actitud ajena y solo receptora pasiva de prestaciones y servicios. La responsabilidad individual está muy ausente, entre nosotros. La bulimia de derechos y anorexia de valores planea de nuevo, esta vez sobre la sociedad y sus individuos. Y ello lo constata un reciente estudio comparativo realizado por el BBVA entre las sociedades de cinco países europeos cuyos resultados han sido muy difundidos en diferentes medios de comunicación. El estudio lleva por título: Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública (BBVA, septiembre 2019). Se trata aún de una entrega provisional, con innumerable información sobre diferentes ámbitos de la vida política, económica y social de tales países, que requeriría un análisis detenido, pues hay aspectos de muchísimo interés en esos datos comparativos, que además nos pueden dar una medida de cómo es la sociedad española, en qué se asemeja con las democracias europeas más avanzadas, dónde las supera (también hay algún aspecto) y en qué espacios las actitudes ciudadanas muestran, sin embargo, debilidades manifiestas y están por debajo de las que se dan en Alemania, Reino Unido, Francia o Italia. A tal efecto es oportuno resaltar que cuando en el citado Informe se trata del apartado de “Responsabilidad del Estado y responsabilidad individual”, se constata fehacientemente que “el papel que se le atribuye al Estado en asegurar las condiciones de vida digna de los ciudadanos es una dimensión fundamental de la cultura política en Europa”. Pero hecha esta constatación general, destaca sobremanera el dato de que la ciudadanía de España por amplia mayoría (solo seguida de cerca por Italia, y muy lejos por el resto) “considera que es el Estado y no cada individuo quien tiene la responsabilidad principal de asegurar tales condiciones de vida”. También la mayoría de la ciudadanía española, a diferencia del resto de los países analizados, “cree que todavía resulta posible revertir el cambio climático” (pero cabe presumir que lo debe hacer el Estado). Por tanto “papá Estado” sigue siendo quien debe promover esa mejora de las condiciones de vida sociales, nunca los ciudadanos, que adoptan un papel pasivo. Todo dicho.

Solo con estas dos huérfanas referencias, a mi juicio suficientemente evidentes, se puede constatar el trabajo ímprobo que, en materia de información, sensibilización y toma de conciencia, queda hacer por parte de las instituciones responsables para lograr que la ciudadanía haga suya esa necesidad de interiorizar y actuar de conformidad con los ODS derivados de la Agenda 2030. En esta batalla el sistema educativo tiene un reto monumental, aunque algunas acciones ya está aplicando en determinados ámbitos, pues ello es preparar el futuro y a las nuevas generaciones (cabría presumir que las más sensibilizadas con estos problemas, aunque a veces los datos lo desmientan, ya que son quienes “heredaran” la alta factura). Pero la batalla principal se encuentra en cómo llegar no a aquellos ciudadanos que están escolarizados, son universitarios o forman parte de empresas, instituciones u organizaciones (donde la formación y difusión de los ODS, más tarde o temprano, será continua e intensa), sino en particular cómo “tocar la sensibilidad” del común de los mortales y hacerles cambiar consciente y gradualmente sus hábitos de conducta y de comportamiento, pues en caso contrario las generaciones futuras se encontrarán un mundo difícilmente habitable.

¿Qué pueden hacer, en este contexto, las instituciones y los poderes públicos? No cabe duda que muchas cosas, entre ellas promover como promueven jornadas de sensibilización o participación ciudadana en eventos o celebraciones de «días aislados» que reivindican un cambio de hábitos y actitudes en la ciudadanía (el domingo 22 de septiembre, sin ir más lejos centenares de ciudades españolas celebraron el día mundial sin coches). No obstante, al lunes siguiente las calles se han vuelto a llenar de este tipo de vehículos. Están muy bien este tipo de iniciativas y son necesarias. Pero la cuestión es más difícil, pues llegar a la inmensa mayoría de la población no es asunto sencillo, menos aún transmitirle innumerables objetivos y retos como los que aparecen reflejados en la Agenda 2030. Por tanto, se hace necesario impulsar unas políticas (principalmente municipales, aunque no solo) que sean creativas y participativas, así como que sobre todo lleguen a la ciuadanía. Hay que promover Cartas de compromisos institucionales y ciudadanos con la Agenda 2030 y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Y estos acuerdos deben ser asumidos por las instituciones y compartidos de forma efectiva por la ciudadanía, promoviendo que los hagan suyos día a día, además revisarse periódicamente (con escala gradual). Esas Cartas de compromisos deben ser instrumentos vivos, en constante evolución y con estándares cada vez más intensos. Solo así se podrá conseguir, y no será fácil, que la ciudadanía vaya internalizando paulatinamente sus retos.

Sin duda, se trata del objetivo más complejo, que con solo una política intensa y constante de comunicación no bastará, aunque también sea necesaria. Tampoco solo con pedagogía, si bien se debe realizar. Habrá que predicar con el ejemplo y (no cabe otra) deberán ser los propios ciudadanos quienes lo hagan. Es un reto apasionante y, no nos engañemos, enormemente difícil, que no admite demora, más todavía en un país que parte de las premisas de percepción social del problema tan alejadas del punto de llegada. Y con la exclusiva finalidad de alcanzar el cumplimiento de esos objetivos deberían ponerse a actuar inmediatamente todos los actores institucionales, las débiles estructuras asociativas existentes y las organizaciones no gubernamentales. También la ciudadanía comprometida. Hay que incrementar gradualmente ese sículo de compromiso. No es un problema de militancia, por muy activa que esta se pretenda, sino de la sociedad organizada en su conjunto, como reflexionaba el filósofo Alain hace más de un siglo. Está mucho en juego. Y es un problema de todos, pues a todos afecta. Aunque solo por algunas personas se vea. Error de percepción, que habrá de corregirse.