PARLAMENTO

VACACIONES PÚBLICAS: UNA MIRADA HETERODOXA

 

 

HOLIDAY

 

“Todo el mudo está de acuerdo en que la Administración está al servicio de los intereses generales, pero a partir de aquí ya no se puede afirmar nada con certeza” (Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, Ariel, 2008, p. 232)

 

España cierra en agosto. Las instituciones principales del Estado constitucional vacan también. Ya lo decía Emerson, las instituciones son la sombra alargada del hombre. Y, en esas fechas, apenas algunos responsables o empleados públicos están en su sitio. Quien más quien menos, salvo excepciones singulares, se toma un período de vacaciones durante ese mes, al margen de las responsabilidades públicas que tenga, aunque siempre se queda alguien de guardia, “por si pasa algo”.

El problema es cuando pasa. Si hay un incendio, problemas de seguridad, una crisis alimentaria o cualquier otro problema de cierta gravedad, a cruzar los dedos. Responsables quedan pocos en el ejercicio de sus funciones y funcionarios menos. Nadie en este país se ha parado a pensar seriamente qué consecuencias tiene sobre el funcionamiento de los servicios públicos durante el mes de agosto o en períodos vacacionales el hecho de que buena parte del personal que desempeña funciones públicas esté tirado en la playa con una cerveza, a la sombra en el monte o lejos física y mentalmente, en cualquier caso, de su puesto de trabajo y de las responsabilidades inherentes a éste. Las personas vacan, las funciones no. La duda es quién desempeña las tareas en esos momentos críticos.

Nada que objetar, se me dirá. Merecidas vacaciones tras un intenso año de trabajo. La única objeción que se puede apuntar, por cierto nada menor, es que (casi) todos se vayan a la vez. Y allí no quede prácticamente nadie, salvo alguna persona que debe asumir la ausencia de los demás, quien implora a todos los santos para que nada ocurra durante esos días o semanas de fiesta generalizada, pues el marrón que le puede caer es de envergadura, dado que tendrá que asumir responsabilidades o tareas para las que en no pocas ocasiones no está preparado y, en el peor de los casos, meter la pata de forma clamorosa. Y esos casos se han dado, aunque nunca se reconocerán. Hay cosas tan evidentes, que lo mejor es taparlas. Siempre ha sido así.

Agosto o los meses de verano suelen ser prolijos en circunstancias excepcionales. No este año, sino cualquier otro. Repase mentalmente qué cosas graves han pasado durante los últimos años en los meses de agosto en cualquier ámbito de gobierno y valore si las respuestas dadas por los poderes públicos han sido tan eficientes o menos que en otros momentos del año. Ya les anticipo que, por razones obvias, las respuestas, por lo general, han sido manifiestamente mejorables, sea en temas de orden público, seguridad alimentaria, huelgas salvajes, incendios o en cualquier otro supuesto o incidencia excepcional. Y ello es normal, pues falta capital humano, dado que éste disfruta –nunca mejor dicho- de unas semanas de asueto. Insisto, (casi) todos a la vez. Y a nadie parece importarle. Tampoco a los responsables, que también vacan.

Tal vez algún día alguien se ponga a pensar sobre estas cosas. ¿Pueden funcionar cabalmente los servicios públicos con un porcentaje tan reducido de plantilla efectiva cuando se debe afrontar una crisis puntual sea esta del tipo que fuere?, ¿cómo cubrir la ausencia de responsables, técnicos, funcionarios u operarios, cuando surge un problema y buena parte de esos efectivos se encuentran de vacaciones? No en todos los servicios es así, ciertamente, pero sí en muchos de ellos.

Dicho de otro modo: ¿Por qué en el mes de agosto repuntan determinados hechos o no se tiene una respuesta adecuada por parte de los poderes públicos para hacer frente a determinadas circunstancias extraordinarias de notable gravedad que surgen puntualmente? Se hace todo lo que está en la mano, el problema es si en la mano está todo lo necesario. Tal vez no.

Pero no son solo las circunstancias extraordinarias o excepcionales lo que hace saltar la luz de alarma. Menos nos fijamos en que las vacaciones generalizadas implican que las instituciones públicas duerman el sueño de los justos, al margen de que los ciudadanos requieran o no sus servicios. Tampoco se toma en cuenta que parar la máquina administrativa durante largos períodos de tiempo tiene efectos importantes. ¿Funcionan realmente los servicios de vigilancia e inspección del ámbito público (hoy en día tan en boga por algunos acontecimientos recientes)? La máquina se para, en muchos casos drásticamente, en otros se da la apariencia de que sigue activa, pero está dormitando bajo altas temperaturas ambientales. Ponerla de nuevo a pleno rendimiento, una vez detenida, lleva tiempo y energía. El transito de la holganza plena a la plena actividad no es un camino fácil.

Más mal que bien, durante el mes de agosto los problemas de tramitación administrativa ordinaria se aplazan: los plazos siguen corriendo, pero como si nada, tras el paréntesis veraniego los expedientes se retomarán poco a poco; el ciudadano que espere, las prisas son malas consejeras. La caducidad acecha, pero mientras no entre en escena la prescripción siempre hay remedio, salvo ese silencio estimatorio que, cual paradójica regla general, poco abunda. Si se da, nada sucede. Al menos nadie es responsable de nada. A pesar de lo que digan las leyes, que pueden decir lo que quieran. Planificar o programar se hizo antes o se hará después. No es urgente. Inspeccionar, a la vuelta; si es que cabe. Solicitar algo a la Administración implica esperar respuesta, como pronto, para mediados de septiembre, sino es más. Si es proveedor de la Administración y pretende cobrar, siéntese. Tenga paciencia. La administración electrónica queda pendiente de que alguien la active (firme), dado su automatismo debería padecer menos en período estival, pero aún así también en ocasiones vaca. No llame en agosto para preguntar nada, pues nadie sabe; quien está tira balones fuera. Además, tras el paréntesis estival, la Administración se despereza con calma pasmosa.

Hay tres momentos críticos en el funcionamiento de nuestras Administraciones Públicas: en primer lugar, el verano (julio-agosto y parte de septiembre); en segundo, las prolongadas vacaciones navideñas y de semana santa; y, por último, los múltiples puentes o acueductos que se conceden graciosamente o se construyen de forma sagaz, que no son pocos. Durante esos largos períodos temporales, la Administración funciona, por tanto, a ritmo de espasmos, duerme unos días, despierta otros, aunque la vida siga su curso ordinario, que a aquélla poco le importa. Una cosa es lo que dicen las leyes y otra la realidad cotidiana. Lo que se cumple siempre es lo último: manda el pragmatismo burocrático.

Pero el resto de las instituciones públicas no le van a la zaga. Todo el espacio institucional público se ha contaminado de ese generoso calendario de actividad discontinua e intermitente. El poder judicial cierra, con excepciones, a cal y canto. Por regla general, agosto es inhábil judicialmente. Regla más clara, en todo caso. Aquí se van de vacaciones jueces y abogados, mientras que el ciudadano pacientemente espera la resolución judicial que se aplaza, aunque papel judicial se suelta a finales de julio a espuertas, para que algunos jueces y magistrados dormiten hasta mediados de septiembre. El Legislativo está de holganza absoluta, aunque sus señorías (legisladores que no legislan) sigan cobrando sus magras retribuciones. Y el Ejecutivo a medio gas, que es como decir completamente parado. Además, este año el Gobierno central está “en funciones” y los legisladores esperando a que el cielo escampe. Todas esas instituciones ponen sus reglas: más que servir al país, es éste quien debe adecuarse a sus ritmos vacacionales o de largos períodos de paréntesis funcional tácticamente diseñados por gurús de la estrategia electoral.

Los empleados públicos, por su parte, disfrutan de derechos generosamente otorgados por las condiciones de trabajo que los acuerdos y convenios colectivos del sector público les otorgan. Los empleadores públicos (responsables políticos) son magnánimos con los sufridos trabajadores públicos. Y para recordárselo ya están los sindicatos, que aprovechan la menor oportunidad (o debilidad) para llenar el morral de los servidores públicos, entre otras cosas materiales, de vacaciones, días de asuntos propios o premios de fidelidad por seguir yendo a trabajar todos los días. Esas condiciones han terminado empapando o trasladándose mecánicamente al sector público en su conjunto y a todo el entramado institucional o para-institucional, así como contaminando en mayor o menor medida las “condiciones de trabajo” de no pocos responsables públicos, sean o no parlamentarios. Y no hablemos de la educación o de las universidades. La generosidad vacacional en estos casos es secular, con su manida justificación del calendario escolar. Se salva la sanidad, pues en este caso la máquina asistencial no puede parar ninguno de los 365 días del año, pero también aquí durante la época estival quienes están al pie del cañón son principalmente personal eventual e interino, aunque también algunos estatutarios. Los servicios de urgencia se mantienen abiertos, como no podía ser menos. Policías y bomberos deben estar siempre disponibles. No sé si con el número adecuado de efectivos necesarios en cada caso. Pero mejor no abramos la caja de Pandora.

En fin, quienes desarrollamos una actividad profesional cercana al sector público sabemos que el mundo se acaba el mes de julio y la primera quincena de diciembre, pues inmediatamente el grueso de los responsables públicos y de la burocracia ha de salir pitando de vacaciones y el papel debe salir (o entrar) sí o sí.

Llegados a este punto tal vez sería recomendable recordar algo muy básico: las responsabilidades públicas son por esencia actividades funcionalmente continuas, su ejercicio debe estar plenamente garantizado en todo momento y en cualquier tipo de circunstancias o avatar. Este es el fin principal de toda actividad pública, cualquiera que sea su ámbito. Los derechos de quienes prestan servicios en tales instituciones, sean aquellos del tipo que fueren y gocen de cualquier condición (sean representantes o responsables políticos, directivos o empleados públicos), deberían cohonestarse en todo caso con esa finalidad principal: la salvaguarda de los intereses públicos de la ciudadanía nunca está de vacaciones. Y, por consiguiente, se debe garantizar eficaz y eficientemente la permanencia de cualquier tipo de actividad pública, sea esta directiva, ejecutiva, de planificación, fiscalización o inspección, evaluación o rendición de cuentas durante la vida activa de la institución correspondiente.

En fin, produce sonrojo recordar estas cosas. No es razonable que tales instituciones, particularmente la Administración Pública, funcionen espasmódicamente condicionadas a las vacaciones estivales de los empleados públicos y de sus familias o a las de sus responsables y directivos. Las Administraciones Públicas no están creadas para dormitar durante espacios tan amplios de tiempo, realmente la permanencia es su regla, por mucho que siempre incumplida. La brecha entre una Administración digital abierta las 24 horas de los 365 días del año y un empleo público que trabaja períodos discontinuos, con espacios de vacaciones generalizadas cada vez más amplios, no se debería sostener durante mucho tiempo. Pero pretender cambiar esto, me temo, es darse de bruces contra un muro. Casi tres millones de personas dispuestas a defender unas ventajas que consideran irrenunciables son, como también expuso Alejandro Nieto, una barrera que ningún Gobierno se atreve a franquear (La “nueva” organización del desgobierno, Ariel,, 1996, p. 173). Pues tal “tradición vacacional” es algo muy arraigado y que, por lo común, a nadie importa. Salvo cuando se requiere una atención pública, un trámite necesario o pasa algo realmente grave, que siempre pasa. Y ni siquiera en este último caso nadie se hace estas preguntas. Curioso.

Por darle una retorcida vuelta a un reciente acontecimiento: ¿En las injustificables respuestas administrativas tan tardías (más de cinco días) al brote de listeriosis nadie ha pensado que, a lo peor, las personas que cubren las estructuras políticas, directivas y funcionariales ordinarias que debían actuar inmediatamente estaban tal vez en buena medida vacando? Podríamos seguir con ejemplos nada edificantes. que desafortunadamente los hay muchos, algunos vinculados con el orden público y la seguridad o con catástrofes naturales. Pero, mejor, dejar estas cosas en paz. No dejan de ser más que especulaciones …

USO DESMESURADO DEL DECRETO-LEY

 

 

decreto-ley BOE

 

“De hecho, la progresiva erosión de los poderes legislativos del parlamento, que hoy se limita con frecuencia a ratificar disposiciones emanadas del ejecutivo mediante decretos con fuerza de ley, se ha convertido desde entonces en una práctica común”

(Girogio Agamben, Estado de excepción. Homo sacer II, 1, Pre-Textos, 2004, p. 18)

 

En esta época en que la demanda de democracia, vestida con ropajes simplistas y hasta manipuladores, se reivindica una y otra vez, sorprende especialmente el impetuoso despertar de la figura del decreto-ley como medio de legislar ya (casi) ordinario. Las cifras lo dicen todo: en lo que llevamos del año 2018 se han aprobado por las Cortes Generales 7 leyes ordinarias (ninguna orgánica) y, en el mismo período de tiempo, han visto la luz 15 Reales Decretos Leyes (12 de ellos aprobados por el Gobierno actual, que lleva apenas cuatro meses en el ejercicio de sus funciones). El Parlamento dormita plácidamente como una institución incapaz de cumplir su misión constitucional, con las inevitables consecuencias que ello tiene para la ciudadanía.

Cabe resaltar que de un total de 22 normas con rango de Ley aprobadas hasta hoy en 2018, poco más del 30 por ciento lo han sido por el Parlamento, mientras que casi el 70 por ciento llevan el sello gubernamental. Y si fijamos la atención en el período del actual Gobierno, el porcentaje es sencillamente abrumador, al menos en lo que a aprobación de decretos-leyes respecta (12 decretos-leyes sobre 15 en total durante 2018). Se puede afirmar que al actual Gobierno le encanta (al menos de momento) legislar ordinariamente por vía de excepción, algo precisamente alejado como práctica de los estándares propios del Estado democrático-constitucional. Pero esto, al parecer, a nadie importa. Tampoco al Gobierno ni al partido o partidos que le apoyan. Ni siquiera a la oposición, como luego se dirá.

Conviene subrayar que esos datos empeoran notablemente la ya preocupante tendencia de los diferentes Ejecutivos al uso y abuso de la figura del decreto-ley en la España constitucional de 1978. Así lo han puesto de relieve autorizados profesores de Derecho Público, tales como Ana Carmona, Luis Martín Rebollo o Manuel Aragón Reyes. Los relativamente recientes estudios empíricos desarrollados por Martín Rebollo y Aragón Reyes son demoledores. Este último autor puso de relieve que, por ejemplo, en los años 2011-2015 (los años de plomo de la crisis económica, momentos en los que esa legislación de excepción reverdece) los decretos-leyes aprobados fueron 99 frente a 166 leyes ordinarias y 53 leyes orgánicas. Así, afirmaba que “de norma excepcional el decreto-ley se ha convertido en una norma ordinaria, prácticamente alternativa a la legislación parlamentaria”. Ahora no hay situación de excepción económica, pero sí (al parecer) política. Y se baten sobradamente esas elevadas marcas. El decreto-ley ya no es “norma prácticamente alternativa” sino “sustitutiva” de la Ley.

Estas cifras no admiten objeción alguna. Tampoco cabe la burda justificación de que gobernar con minoría absoluta exige tales componendas: el complejo y alambicado contexto político no puede justificar el recurso ordinario a la legislación excepcional. Quizás debamos retornar a los conceptos más básicos, con tanta frecuencia ignorados o ninguneados, siempre de forma interesada. Veamos.

La forma parlamentaria de gobierno se fundamenta en el apoyo de la mayoría parlamentaria y, por tanto, en la viabilidad de legislar a través de ella. Gobernar en minoría requiere pactos, gobernar en minoría absoluta obliga a llevar a cabo equilibrios infinitos sobre una pirámide de bolas de billar que es la pretendida mayoría en la que se sustenta el Gobierno, parafraseando a Schumpeter. El Parlamento es el órgano constitucional que tiene atribuida constitucionalmente la potestad legislativa, precisamente por ser la institución representativa por excelencia, gozando la Ley a tal efecto de una dignidad democrática que no tienen otros productos normativos cuya procedencia es gubernamental (como son los “decretos” sin adjetivos, que con tanta frecuencia confunden los medios de comunicación con los decretos-leyes). Además, el procedimiento legislativo tiene una impronta democrática ineludible, dado que es un procedimiento deliberativo y público (con “luz y taquígrafos”), donde se contrastan las diferentes opiniones y puntos de vista que representan las fuerzas políticas presentes en las Cámaras y que, con mayor o menor distancia, fueron un día reflejo de la opinión de los electores.

El decreto-ley, por el contrario, es una disposición normativa (por muy provisional que se tache, hasta su convalidación por el Congreso de los Diputados o, en su caso, su tramitación como proyecto de ley) de naturaleza exquisitamente excepcional, en cuanto que altera o perturba el modo ordinario de producción parlamentaria de las leyes. Su procedimiento de elaboración, por su propio carácter, no goza de ningún atributo de publicidad ni de deliberación: es la antítesis de la transparencia, pues lo elabora y aprueba el Ejecutivo en la sombra de las covachuelas de La Moncloa o de los propios ministerios. Ni siquiera se somete a consulta pública ni tampoco se difunde en el Portal de Transparencia. Aparece abruptamente publicado en el “BOE”. Y todos los ciudadanos nos desayunamos con él, salvo que hayamos leído el resumen del Consejo de Ministros del día anterior. El recurso a esta figura normativa excepcional solo puede hacerse, como es harto conocido, cuando se cumpla el presupuesto de hecho habilitante o lo que se conoce como la concurrencia de razones de extraordinaria y urgente necesidad que justifiquen la adopción excepcional de las medidas normativas a aplicar. Y tal disposición normativa excepcional no puede regular cualquier materia, sino que tiene campos vedados expresamente por decisión constitucional (así establecidos en el artículo 86.1 de la Constitución). Todo esto es conocido, también por el Ejecutivo, pero –como recordaba Carl Schmitt- cuando se trata de adoptar medidas de excepción “ningún Gobierno muestra un gran interés por la precisión jurídica”.

Esas exigencias constitucionales, además, han sido interpretadas durante varias décadas de forma enormemente complaciente para los distintos Ejecutivos anteriores por el Tribunal Constitucional (tendencia que ha endurecido algo en pronunciamientos recientes), lo que ha facilitado la multiplicación desproporcionada de la figura de los decretos-leyes y un deterioro efectivo de la capacidad legislativa y de la propia institución del Parlamento español. Pues digámoslo claro: nunca es lo mismo que legisle el Parlamento a que lo haga el Ejecutivo. El principio democrático sufre, se tensa o, inclusive, se subordina o desprecia. Y, llevado a los extremos que se están alcanzando, puede llegar a hacer incluso casi superflua la existencia de la institución parlamentaria, al transmitir con fuerza la impresión de que el principio de separación de poderes es mera coreografía (algo de eso hay, efectivamente, en nuestro sistema político-constitucional). De tal modo que la tarea de legislar se transforma, así, en una suerte de función intercambiable entre el Legislativo y el Ejecutivo, lo cual pervierte por sí mismo el propio enunciado y las funciones de los dos poderes.

No creo que sea necesario recordar –como es de dominio común- que el uso y sobre todo el abuso de esa legislación excepcional ha sido (y es) una característica de regímenes dictatoriales, totalitarios, autoritarios o de democracias de baja calidad. La dictadura franquista, ahora que parece renacer la olvidada imagen del dictador, frecuentó muchísimo esa categoría normativa, que incluso fue (con la atribución al dictador de emanar “leyes de prerrogativa”) su motor inicial. Y no digamos Hitler, que legisló por medidas de excepción desde 1933 hasta el final de su régimen, como atentamente puso de relieve Giorgio Agamben, en una suerte de estado de excepción continuo. Las democracias avanzadas, donde existe la figura u otra similar (que no son todas ni mucho menos), hacen un uso prudente y proporcional de tales atribuciones excepcionales. Lo que no es nuestro caso. Y eso es un grave síntoma.

Da la impresión de que todas las fuerzas políticas en liza, estén en el gobierno o en la oposición, se empiezan a encontrar muy cómodas con el Derecho Constitucional de excepción, que cada día echa raíces más fuertes en nuestro sistema político. En una política marcada por la hipérbole, el escaparate y el ofrecimiento de baratijas (todo es gratis) o de cualquier ocurrencia que pueda captar la atención de un desorientado electorado, las cuestiones más esenciales como son las formas parecen olvidarse o, al menos, no se les da la importancia que merecen. Y ello me conduce a otra observación: no parece haber hoy por hoy ninguna fuerza política que abogue decididamente por restablecer en todo su alcance la normalidad constitucional en el devenir de nuestras instituciones, con lo que ello implica de reducir la excepción a lo que realmente es e imponer las reglas ordinarias (“la normalidad”) del juego constitucional. También a la hora de legislar. Y esto es sencillamente desolador. El uso desmesurado de la legislación de excepción, por lo que ahora importa, es un síntoma del deterioro institucional evidente. Se ha producido una banalización del instrumento excepcional del decreto-ley, como ya advirtiera el profesor Martín Rebollo, que está teniendo como consecuencia obligada dotar a la Ley y al Parlamento de un papel residual en lo que constitucionalmente es su función existencial. Pero no es el único síntoma de deterioro, sino uno más. La oposición también esgrime un día sí y otro también el uso “ordinario” de otros mecanismos extraordinarios de defensa del Estado Constitucional, cuando no bendice con sus votos la convalidación de tales normas excepcionales.

Convendría una reflexión pausada sobre estas formas de actuar. Pues cuando la normalidad constitucional se abandona o no se utiliza convenientemente, así como cuando las instituciones constitucionales, tales como el Parlamento, dormitan o se usan torticeramente, la democracia real (que no es otra cosa que el control efectivo del poder para evitar la tiranía y frenar el despotismo o el abuso) se desdibuja hasta límites insospechados. Y se puede llegar, incluso, a barruntar en el horizonte el desplome del sistema. Espero que sean señales falsas. Por el bien de todos.